Introdução

Qualquer organização pressupõe a determinação dos fins a atingir. A autarquia local não derroga
este princípio geral próprio a cada organização: as autarquias locais […] asseguram a
prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança.

Pretende-se com o presente trabalho fazer-se uma abordagem em torno de um tema bastante
pertinente na nossa cadeira, e principalmente para o curso. Trata-se do estudo dos sistemas de
organização administrativa: a realidade da autarcização em Moçambique. Trata-se de um tema
vasto, e que pela sua complexidade seria praticamente inesgotável a sua esfera de abordagem.
Para tal, serão abordados temas em formas de subtítulos, para uma melhor compreensão e
organização do trabalho. Serão abordados temas como centralização e descentralização,
concentração e desconcentração, integração e devolução de poderes, conceito de autarquia local
vs município, tutela administrativa e a figura do representante do Estado na autarquia.

O presente referendo será constituído por uma capa, índice, introdução, desenvolvimento (com 9
paginas úteis), conclusão e finalmente pelas referências bibliográficas.

Assim sendo, as páginas a seguir constituem o desenvolvimento do trabalho que será seguido
pela conclusão e pelas referências bibliográficas.

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OS SISTEMAS DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: A REALIDADE
DAS AUTARQUIAS EM MOÇAMBIQUE

1. Sistemas de organização administrativa

O sistema da concentração assim como o sistema de desconcentração dizem respeito a

organização administrativa de uma determinada pessoa colectiva pública, principalmente no
Estado.
Por outro lado, importa ter presente que a concentração ou desconcentração têm como pano de
fundo a organização vertical dos serviços públicos, consistindo basicamente na ausência ou na
existência de distribuição de competência entre os diversos graus ou escalões da hierarquia.
Assim, a concentração de competência ou a administração concentrada, é o sistema em que o
superior hierárquico mais elevado é o único órgão competente para tomar decisões, ficando os
subalternos limitados às tarefas de preparação e execução das decisões daquele. Por seu turno, a
desconcentração de competência, ou administração desconcentrada, é o sistema em que o poder
decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos, os quais, todavia,
permanecem em regra, sujeitos a direcção e supervisão daquele.
A desconcentração traduz-se num processo de descongestionamento de competências,
conferindo-se a funcionários ou agentes subalternos certos poderes decisórios, os quais numa
administração concentrada estariam reservados em exclusivo ao superior.
Para o caso concreto do sistema administrativo moçambicano o princípio da descentralização e
desconcentração administrativa encontra-se consagrado no artigo 250 da CRM.
A concentração e a desconcentração não devem ser confundidas com a centralização e a
descentralização administrativa. Como se vê, aquelas correspondem a um processo de
distribuição da competência pelos diferentes graus de hierarquias no âmbito de uma pessoa
colectiva pública, ao passo que a centralização e a descentralização repousam na inexistência ou
no reconhecimento de pessoas colectivas públicas autónomas, distintas do Estado. Caso das
autarquias locais.
Em rigor não existem sistemas integralmente concentrados, nem sistemas absolutamente
desconcentrados. O que sucede é que os sistemas se podem apresentar mais ou menos
concentrados ou mais ou menos desconcentrados.

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Neste sentido, são teoricamente possíveis quatro combinações entre aqueles termos,
designadamente:

a) Centralização com concentração;

b) Centralização com desconcentração;
c) Descentralização com concentração;
d) Descentralização com desconcentração.

 Na centralização com concentração existe apenas uma pessoa colectiva pública – o

Estado, ficando reservada ao governo plenitude dos poderes decisórios para todo o
território nacional;
 Na centralização com desconcentração a pessoa colectiva pública é o Estado, as
competências decisórias repartem-se entre o governo e órgãos subalternos do Estado;
 Na descentralização com concentração existe uma multiplicidade de pessoas colectivas
públicas, e em cada uma delas há apenas um centro decisório;
 Na descentralização com desconcentração a multiplicidade de pessoas colectivas públicas
somar-se-á, dentro de cada uma delas a repartição de competência entre órgãos superiores
e subalternos.
Em suma, a centralização e a descentralização têm a ver com a unicidade ou pluralidade de
pessoas colectivas públicas, ao passo que a concentração e a desconcentração se referem a
repartição de competência pelos diversos graus da hierarquia no interior de cada pessoa
colectiva pública.

1.1. Espécies de desconcentração

Existem três critérios fundamentais para determinar as espécies de desconcentração: quanto aos
níveis, quanto aos graus e quanto às formas1:
Quanto aos níveis de desconcentração, há que distinguir entre a desconcentração a nível central e
desconcentração a nível local, consoante ela se inscreva no âmbito dos serviços da administração
central ou no âmbito da administração local.

1 Idem, op. cit. pág. 661

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Quanto aos graus de desconcentração, ela pode ser absoluta ou relativa: no primeiro caso, a
desconcentração é tão intensa e elevada tão longe que os órgãos por ela atingidos se transformam
de órgãos subalternos em órgãos independentes; no segundo, a desconcentração é menos intensa
e, embora atribuindo certas competências próprias a órgãos subalternos, mantém a subordinação
destes aos poderes do superior – constitui a regra geral no direito moçambicano.
Quanto às formas de desconcentração, temos de um lado a desconcentração originária, e do outro
a desconcentração derivada: a primeira é a que decorre imediatamente da lei, que desde logo
reparte a competência entre o superior e os subalternos; a segunda, carecendo embora de
permissão legal expressa, só se efectiva mediante um acto específico praticado para o efeito pelo
superior.
A Concentração e a desconcentração são figuras que se reportam à organização interna de cada
pessoa colectiva pública, ao passo que a centralização e a descentralização põem em causa várias
pessoas colectivas públicas ao mesmo tempo.
No plano político-administrativo, os conceitos assumem uma feição diferente. Mesmo que nos
encontremos no quadro de um sistema juridicamente descentralizado, dir-se-á que há
centralização, sob ponto de vista político-administrativo, quando os órgãos das autarquias locais
sejam livremente nomeados e demitidos pelos órgãos do Estado, quando devam obediência ao
Governo ou ao partido único, ou quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas
de tutela administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mérito.
Contrariamente, diz-se que há descentralização em sentido político-administrativo quando os
órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas respectivas populações, quando a lei os
considera independentes na orbita das suas atribuições e competências e quando estiverem
sujeitas a formas atenuadas de tutela administrativa – limita-se ao controlo da legalidade.

1.2. Espécies de descentralização

Distingue-se a descentralização quanto à forma e os graus. Quanto às formas, a descentralização

poder ser territorial, institucional e associativa.

a. A descentralização territorial é a que dá origem à existência de autarquias locais;

b. A descentralização institucional é a que dá origem aos institutos públicos e às empresas
públicas; e

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 c. A descentralização associativa, a que dá origem às associações públicas.
É comummente aceite que a descentralização no sentido estrito, refere-se a descentralização
territorial.
Quanto aos graus, existem numerosos graus de descentralização. Para o nosso curso importa
referir os seguintes:
a. Simples atribuição de personalidade jurídica de direito privado. – Forma embrionária de
descentralização privada;
b. Atribuição de personalidade jurídica de direito público. – Descentralização
administrativa;
c. Atribuição de autonomia administrativa;
d. Atribuição de autonomia financeira;
e. Atribuição da faculdade regulamentar;
f. Atribuição de poderes legislativos próprios. – Descentralização política.

1.3. Limites da descentralização

A descentralização tem de ter certos limites, não pode ser ilimitada senão, degeneraria
rapidamente no caos administrativo e na desagregação do Estado, alem de que provocaria
atropelos à legalidade, à boa administração e aos direitos dos particulares, daí a razão de se impor
limites à descentralização.
Os limites da descentralização podem ser de três ordens: (i) limites a todos os poderes da
Administração e dos poderes das entidades descentralizadas. – Delimitação das atribuições e
competências das autarquias locais, observância da legalidade administrativa pelas autarquias
locais, o respeito aos direitos e interesses legítimos dos particulares, configuram limites à
descentralização; (ii) limites à quantidade de poderes transferíveis para as entidades
descentralizadas. - (cfr. art. 263 e 264 da CRM); e (iii) limites ao exercício dos poderes
transferidos (vide art. 277 da CRM).

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 2. Conceito de autarquia local

Segundo Diogo Freitas de Amaral (1994), autarquias são pessoas colectivas públicas de
população e território, correspondente aos agregados residentes em certas circunstâncias do
território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da
vizinhança, mediante órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes.

Enquanto para Marcelo Caetano (2007), autarquias locais são pessoas colectivas do direito
publico correspondente aos agregados formado pelos residentes em certas circunscrições do
território nacional para que os interesses comuns resultantes da vizinhança sejam prosseguidos
por órgãos próprios dotados de autonomia dentro dos limites da lei.

A par destas definições encontramos a definição dada pela Constituição da República de

Moçambique (CRM), no seu no 2 do artigo 272, e que determina que “As autarquias locais são
pessoas colectivas públicas, dotadas de órgãos representativos próprios, que visam a
prossecução dos interesses das populações respectivas, sem prejuízo dos interesses nacionais e
da participação do Estado”.

Destas definições notemos que, apesar de comportar algumas diferenças ligeiras, elas põem em
causa os seguintes elementos:

a) Pessoas colectivas públicas;

b) População e território;
c) Vizinhança;
d) Interesses próprios; e
e) Existência de órgãos representativos.

Em suma, as autarquias locais são entidades jurídicas próprias, que possuem seus órgãos
representativos próprios, prosseguem interesses próprios das populações respectivas e não
interesses do Estado. As autarquias locais são uma forma de administração autónoma e não de
administração indirecta do Estado. Elas representam a forma de organização das populações
residentes nas respectivas áreas.

Compete sempre a lei estabelecer a divisão administrativa do território delimitando as diferentes

autarquias.

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 3. Integração e devolução de poderes

Os interesses públicos a cargo do Estado, ou de qualquer outra pessoa colectiva de fins múltiplos
– o caso das autarquias locais, podem ser mantidos pela lei no elenco das atribuições da entidade
a que pertencem ou podem, diferentemente, serem transferidos para uma pessoa colectiva pública
de fins singulares, especialmente de incumbida de assegurar a sua prossecução – instituto
público, empresa pública, etc., reside nesta alternativa a distinção entre as noções de integração e
de devolução de poderes.
Entende-se por integração o sistema em que todos os interesses públicos a prosseguir pelo
Estado, ou pelas pessoas colectivas de população e território, são postos por lei a cargo das
próprias pessoas colectivas a que pertencem.
E considera-se como devolução de poderes o sistema em que alguns interesses públicos do
Estado, ou de pessoas colectivas de população e território, são postos por lei a cargo de pessoas
colectivas públicas de fins singulares. A expressão devolução de poderes, também é usada para
designar o movimento da transferência de atribuições, do Estado e/ou de outra colectividade
territorial, para outra entidade. – Devolução não significa regresso ou retorno ao ponto de partida,
significa transmissão ou transferência de poderes de um ponto para o outro.

3.1. Regime jurídico

A devolução de poderes é feita sempre por lei. Os poderes transferidos são exercidos em nome
próprio pela pessoa colectiva pela pessoa colectiva pública criada para o efeito. Mas são
exercidos no interesse da pessoa colectiva que os transferiu e sob a orientação dos respectivos
órgãos.
As autarquias locais têm o direito de elaborar, discutir e aprovar livremente, sem qualquer
interferência do Estado, o seu plano de actividades para cada ano, bem como o respectivo
orçamento. Ao passo que, no caso dos institutos públicos e das empresas públicas, estes,
preparam e elaboram o plano de actividades e o orçamento para o ano seguinte, mas quem aprova
é o Governo.

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As autarquias locais, porque independentes e exercem administração autónoma definem o seu
próprio rumo, definem as grandes orientações da sua actividade, ao passo que as organizações
que recebem uma devolução de poderes, sendo dependentes e exercem uma administração
indirecta não traçam elas próprias o rumo ou definir as grandes orientações da sua actividade.

4. Conceito de autarquia local versus Município

De acordo com o artigo 273 da Constituição da Republica de Moçambique conjugado com o

artigo 2 da lei no 2/97 de 18 de Fevereiro:
1. As autarquias locais são os municípios e as povoações.
2. Os municípios correspondem à circunscrição territorial das cidades e vilas.
3. As povoações correspondem à circunscrição territorial da sede do posto administrativo.
4. A lei poderá estabelecer outras categorias autárquicas superiores ou inferiores à circunscrição
territorial do município ou da povoação.

5. Tutela administrativa

A tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva
pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua
actuação, (cfr. art. 277 da CRM).
Do conceito acima descrito resultam as seguintes características:
 A tutela administrativa pressupõe a existência de duas pessoas colectivas distintas: a
pessoa colectiva tutelar, e a pessoa colectiva tutelada;
 Dessas duas pessoas colectivas, uma é necessariamente uma pessoa colectiva pública e a
segunda pode ser pública ou privada, conforme os casos;
 Os poderes de tutela administrativa são poderes de intervenção na gestão de uma pessoa
colectiva;
 O fim da tutela administrativa é assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade
tutelada cumpra as leis em vigor. - Garantir a adopção de soluções convenientes e
oportunas para a prossecução do interesse público.

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 5.1. Espécies da tutela administrativa

Há que distinguir as principais espécies de tutela administrativa quanto ao fim e quanto ao

conteúdo.
Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e de mérito.

 A tutela de legalidade é a que visa controlar a legalidade das decisões da entidade

tutelada. – Conformidade com a lei; e
 A tutela de mérito é aquela que visa controlar o mérito das decisões administrativas da
entidade tutelada. – Controlo das decisões se são ou não convenientes ou inconvenientes,
oportunas ou inoportunas, correctas ou incorrectas do ponto de vista administrativo,
técnico, financeiro, etc. – Verificar o mérito das decisões das entidades tuteladas, (vide
art. 277 da CRM).
Distingue-se também, espécies de tutela administrativa quanto ao conteúdo. Aqui distingue-se
cinco modalidades de tutela administrativa:

(i) Tutela integrativa é aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da
entidade tutelada. – Integrativa a priori que autoriza a pratica de actos e tutela
integrativa a posteriori, que é a que consiste no poder de aprovar actos da entidade
tutelada;
(ii) A tutela inspectiva consiste no poder de fiscalização dos órgãos, serviços documentos e
contas da entidade tutelada. – Poder de fiscalização da organização e funcionamento da
entidade tutelada;
(iii) A tutela sancionatória consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades que
tenham sido detectadas na entidade tutelada. – Fiscalização da entidade tutelada e
aplicação de sanções sobre a entidade tutelada e os seus órgãos;
(iv) A tutela revogatória, é o poder de revogar os actos administrativos praticados pela
entidade tutelada;
(v) A tutela substitutiva, é o poder da entidade tutelar de suprir as omissões da entidade
tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente
devidos.

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 5.2. Regime jurídico da tutela administrativa

A tutela administrativa não se presume, só existe quando a lei expressamente a prevê e nos
precisos termos em que a lei a estabelecer. Só a lei é que determina os limites e modalidades de
tutela.
Importa referir que a entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer administrativa quer
contenciosamente, os actos pelos quais a entidade tutelar exerça os seus poderes de tutela. Se a
entidade tutelar exercer um poder de tutela em termos que prejudiquem a entidade tutelada, esta
tem o direito de impugnar esses actos junto do tribunal administrativo.

6. A figura do representante do Estado na Autarquia

Esta é uma questão muito pertinente na actualidade, principalmente pela pelos conflitos de
competências que se tem verificado entre os administradores e os presidentes dos municípios. Na
verdade trata-se de um conflito de atribuições e competências, visto que parece não estar bem
delimitada a esfera jurídica na qual cada um deles deve prosseguir às suas funções.

Segundo Gilles Cistac (2001: 105) a administração da autarquia local é confiada a dois tipos de
órgãos: um órgão deliberante e representativo da autarquia local: a Assembleia Municipal ou da
povoação (A) e os órgãos executivos: o conselho municipal ou da povoação (B).

A assembleia municipal ou da povoação é o órgão representativo da autarquia local dotadas de

poderes deliberativos; é a expressão mais óbvia do multipartidarismo e pluralismo ideológico -
programático municipal. É o fórum das correntes político-ideológicas existentes a nível do
município.

Quanto a composição a assembleia municipal é eleita por sufrágio universal, directo, igual,
secreto, pessoal e periódico dos cidadãos eleitores residentes na circunscrição territorial da
autarquia local. De acordo com a lei no2/97 de 18 de Fevereiro, no seu artigo 17 “a duração do
mandato dos órgãos eleitos das autarquias locais é de cinco anos”.

O elemento orgânico da autarquia local deve reflectir, escreve Leonardo Simbine, o facto de ela
assegurar a sua administração, através de órgãos que lhes são próprios. Próprios, no sentido de
serem da sua pertença e não serem do Estado. Mas, e sobretudo, órgãos próprios, na

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significação de representantes legítimos, estabelecidos por via democrática, da própria
população da autarquia. O princípio democrático da escolha dos agentes do poder autárquico é
fundamental para a expressão e garantia da autonomia e é, a este nível, que se opera
verdadeiramente o completo politico da descentralização administrativa. (Gilles Cistac, 2001:
65)

Partindo desse trecho, é possível observar que em termos os órgãos das autarquias são
independentes e que, portanto, não constituem a representação do Estado na Autarquia.

A par do supracitado, o artigo 8 da lei no2/97 de 18 de Fevereiro determina que:

1. A administração do Estado poderá manter a sua representação e serviços na circunscrição

territorial cuja área de jurisdição coincida total ou parcialmente com a da autarquia local.

2. Os serviços referidos no número anterior subordinam-se aos órgãos centrais ou locais do

Estado devendo articular-se com os órgãos autárquicos no exercício de competências que
respeitem a atribuição do Estado partilhe com a autarquia local.

Neste sentido, e me apoiando aos trechos supracitados, é possível observar que uma vez eleitos
por sufrágio, os órgãos das autarquias são independentes e/ou autónomos.

Ao passo que devido a sua dependência no Estado, e uma vez que estes, pelo contrario dos órgãos
do município, os Administradores são nomeados e demitidos pelo Governo, estes são sim os
representantes do Estado nas Autarquias Locais.

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 Conclusão

Para que as autarquias locais sejam autónomas, não é suficiente que disponham de um poder de
decisão em matéria administrativa, financeira e patrimonial. É preciso também que elas possam
exercer este poder sem estar sujeitas a um controlo demasiado estrito ao lado do Estado e,
nomeadamente, do Governo. O dispositivo estabelecido pelo conjunto dos diplomas pertinentes
nesta matéria, mesmo se a sua arquitectura aparece como muito complexa, permite esperar um
equilíbrio neste sentido.

Alem disso, numa área distinta, mas outro tanto importante, pode se colocar a questão da
responsabilidade do Estado no exercício da sua função de controlo da legalidade dos actos das
autarquias locais. Com efeito, pode-se efectivar a responsabilidade do Estado num caso em que
se verifique a culpa do Estado na sua responsabilidade de controlo tutelar (por exemplo no caso
em que existe uma verdadeira inércia prolongada dos órgãos com poderes tutelares face a uma
situação grave, em termos de gestão financeira ou administrativa do lado da autarquia local ou
face à importância das ilegalidades praticados pelos órgãos autárquicos)?

Olhando para o direito comparado, pode-se observar que, por exemplo, o ordenamento jurídico
francês consagra a efectivação da responsabilidade do Estado, quando a ausência de recurso ao
juiz, em alguns casos é constitutiva de culpa que fundamenta esta responsabilidade.

As autarquias locais têm o direito de elaborar, discutir e aprovar livremente, sem qualquer
interferência do Estado, o seu plano de actividades para cada ano, bem como o respectivo
orçamento. Ao passo que, no caso dos institutos públicos e das empresas públicas, estes,
preparam e elaboram o plano de actividades e o orçamento para o ano seguinte, mas quem aprova
é o Governo.
As autarquias locais, porque independentes e exercem administração autónoma definem o seu
próprio rumo, definem as grandes orientações da sua actividade, ao passo que as organizações
que recebem uma devolução de poderes, sendo dependentes e exercem uma administração
indirecta não traçam elas próprias o rumo ou definir as grandes orientações da sua actividade.

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 Referências bibliográficas

Caetano, M. (2007). Manual de Direito Administrativo. Vol I. 10 ª edição. 9ª Reimpressão. Tomo

I. Coimbra: Almedina.

Freitas do Amaral, D. (1994). Curso de Direito Administrativo. Vol I. 2ª edição. Coimbra:

Almedina.

Cistac, G. (2001). Manual do direito das Autarquias locais. Livraria universitária: universidade
Eduardo Mondlane.

Legislação

REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE. (2004). Constituição da república de Moçambique. 2a

reimpressão. Maputo: imprensa nacional.

Lei no 2/97 de 18 de Fevereiro. Aprova o quadro jurídico para a implementação das autarquias
locais. I serie – numero 7. 2o suplemento: in Boletim da República.

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