Da Tributação Do Património - o Imi em Especial - Mestrado 2012 - Ana Francisca Fernandes

Universidade do Porto
Faculdade de Direito
Ana Francisca Cunha de Lira Fernandes
DA TRIBUTAO DO PATRIMNIO:
O IMI EM ESPECIAL -Pressupostos e
Consequncias Reais
Mestrado em Cincias Jurdico-Econmicas
Trabalho realizado sob a orientao de
Professora Doutora Glria Teixeira
julho de 2012
Da Tributao do Patrimnio: do IMI em especial Pressupostos e Consequncias Reais
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Declaro que o trabalho apresentado neste documento original.
A autora,
Ana Francisca Cunha de Lira Fernandes.
Ttulo: Da Tributao do Patrimnio: O IMI em especial Pressupostos e Consequncias
Reais.
Aluna: Ana Francisca Cunha de Lira Fernandes
Orientadora: Prof. Doutora Glria Teixeira
Ano Letivo: 2011/12
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Agradecimentos
No poderia terminar esta fase da minha vida sem agradecer a algumas pessoas sem as
quais, o meu percurso no teria os mesmos contornos.
Em primeiro lugar, agradeo aos meus pais e irmo, pelo apoio dado dentro das nossas
quatro paredes, sem o qual juntamente com a estabilidade necessria, no me permitiram
concluir este ciclo.
Em segundo, s companheiras da minha segunda casa, e aos meus queridos amigos
que no posso aqui enumerar, sob o risco de cair numa injustia, dado que foram a segunda
famlia que me acompanhou ao longo destes anos e me transmitiram sempre fora,
aguentando com pacincia alturas porventura menos boas.
Agradeo ainda aos doutos docentes desta faculdade na qual me licenciei, por
elevarem o nome da mesma, nos prepararem para vida ativa com a maior qualidade e
permitirem que aps o trmino do curso, continuemos a nossa formao com igual nvel.
E, por fim, um agradecimento especial Professora Doutora Glria Teixeira pela
disponibilidade dispensada e prestada nestes dois ltimos anos, aconselhando e tornando o
mestrado mais aprazvel.
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Resumo:
O presente trabalho de pesquisa versa sobre a evoluo da tributao do patrimnio,
especialmente, na tica do IMI, na perspetiva da sua criao e das condicionantes da sua
implementao, nomeadamente fatores positivos e negativos, motivos para a sua manuteno
e/ou alterao.
Desde abordagens relacionadas com a constitucionalidade ou a falta dela para alguns
preceitos, crticas ao regime de tributao vigente - que se considera longe da perfeio - ao
relacionamento com outras questes colocadas desde a poca da Contribuio Autrquica.
Pretende-se estudar o antes e depois da introduo do Cdigo do IMI, pressupostos
subjacentes bem como as suas consequncias.
Abstract:
The present research focuses on the evolution of taxation on capital, especially, from
the viewpoint of the IMI, the perspective of its creation and the conditions of its
implementation, including positive and negative factors, reasons for its maintenance and/or
alteration.
Since approaches related to the constitutionality or lack thereof for some precepts,
criticism of the current tax system which is considered far form perfect to the relationship
with the other issues raised since the time of the Council Tax.
It is intended to study both before and after the introduction of the Code of IMI,
motivations and consequences.
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NDICE
Algumas Abreviaturas Utilizadas............................................................................................... 7
Introduo................................................................................................................................... 9
1.Evoluo Histrica do Sistema Fiscal Portugus.................................................................. 12
1.1-Evoluo da Ideia de Imposto....................................................................................... 12
1.2-Da tributao do Patrimnio ........................................................................................ 14
1.2.1 A Contribuio Predial....................................................................................... 15
1.2.2. A Contribuio Autrquica ............................................................................... 16
2. A Reforma de 2003, criao do IMI .................................................................................... 18
2.1-Motives da Reforma .................................................................................................. 21
2.2-Apreciao da Reforma................................................................................................. 22
2.2.1 Da Atualizao do Valor Patrimonial Tributrio.............................................. 23
2.2.2 Da Classificao dos Prdios Urbanos.............................................................. 24
2.2.3 Da Ponderao do Fator Localizao ............................................................... 25
2.2.4 Dos Prdios Construdos por Empresas de Promoo Imobiliria para Venda 26
2.2.5 Do IMI a Pagar pelos Proprietrios de Prdios Arrendados ............................. 27
2.2.5.1 - Do Regime Transitrio Aplicvel pelo DL 287/2003 de 12/11....... 28
2.2.5.2 - Do Regime Transitrio Aplicvel com a alterao do art. 6 da Lei n
6/2006 de 27/02 ao DL 287/2003................................................................................. 29
2.2.5.3 - Do Regime Transitrio Aplicvel com a alterao da Lei n 60-
A/2011 de 30/11 ........................................................................................................... 31
2.2.6 Da Atualizao do Valor Fiscal em Resultado da sua Transao por venda ou Herana
.................................................................................................................................................. 33
3. Do IMI em Especial; Caraterizao ..................................................................................... 34
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6
4. Valor Patrimonial Tributrio................................................................................................ 37
4.1- Valor Patrimonial Tributrio dos Prdios Rsticos...................................................... 38
4.2- Valor Patrimonial Tributrio dos Prdios Urbanos...................................................... 39
4.3- Valor Patrimonial Tributrio dos Terrenos para Construo....................................... 44
4.4- Valor Patrimonial Tributrio dos Prdios da Espcie Outros................................... 45
5. Apreciao da Constitucionalidade e Legalidade da Reforma da Tributao do Patrimnio
.................................................................................................................................................. 45
5.1- As Bases Constitucionais segundo o Prof. Doutor. Casalta Nabais............................. 45
5.2- Apreciao da Constitucionalidade da Frmula de Determinao do Valor Patrimonial
dos Prdios Urbanos ............................................................................................................ 49
5.3- Outras Consideraes................................................................................................... 50
6. Questes controversas .......................................................................................................... 51
7. O Problema do Conceito Fiscal de Prdio ........................................................................... 55
8. Anlise do Acrdo de 25 de maio de 2011 .............................................................................. 58
9. A Dependncia das Autarquias da Tributao do Patrimnio ............................................. 62
10. Alteraes em 2012............................................................................................................ 66
Concluso................................................................................................................................. 68
Bibliografia............................................................................................................................... 73
Jurisprudncia........................................................................................................................... 76
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Algumas abreviaturas utilizadas:
CA Contribuio Autrquica
CCA Cdigo da Contribuio Autrquica
CC Cdigo Civil
CCP Cdigo da Contribuio Predial
CCPISIA Cdigo da Contribuio Predial e Imposto sobre a Indstria Agrcola
CIMI Cdigo do Imposto Municipal sobre Imveis
CIMT Cdigo do Imposto Municipal sobre as Transmisses Onerosas de Imveis
CIRC Cdigo do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
CIRS Cdigo de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
CIS Cdigo de Imposto de Selo
CNAPU Comisso Nacional de Avaliao de Prdios Urbanos
CP Contribuio Predial
CRP Constituio da Repblica Portuguesa
CTF Cincia Tcnica e Fiscal
DL Decreto-Lei
FCM Fundo de Coeso Municipal
FEF Fundo de Equilbrio Financeiro
FGM Fundo de Gesto Municipal
IMD Imposto Municipal sobre Doaes
IMI Imposto Municipal sobre Imveis
IMS Imposto Municipal sobre Sucesses
IMV Imposto Municipal sobre Veculos
IS Imposto de Selo
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8
IRC Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado
NRAU Novo Regime do Arrendamento Urbano
LFL Lei das Finanas Locais
STA Supremo Tribunal Administrativo
TAF Tribunal Administrativo e Fiscal
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9
INTRODUO
Dentro da panplia de impostos existentes em Portugal, o Imposto Municipal sobre
Imveis (IMI), muitas vezes desconsiderado sendo-lhe retirado protagonismo, no sentido
em que aparentemente, o Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS), o
Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC) e o Imposto sobre o Valor
Acrescentado (IVA) so os grandes e principais atores do sistema fiscal portugus. Mas no
nos deixemos levar pelas aparncias, pois recuando aos primrdios da tributao e ainda
mesmo antes de Cristo se encontram referncias de impostos que incidiam sobre a
superfcie das terras e propriedades. Assim, este um tributo que surge desde a formao da
sociedade enquanto tal, fazendo parte do circuito natural do sistema tributrio de qualquer
civilizao.
No se retire a importncia e fora que um imposto sobre o patrimnio pode causar, ou
no teria, por exemplo, a introduo de um imposto sobre o patrimnio o denominado Poll
Tax - nos finais dos anos 80, incio dos anos 90, derrubado o governo de Margaret Thatcher, a
tambm apelidada Dama de Ferro.
1
Ao longo deste trabalho de pesquisa, verificar-se- que este tipo de tributao nem
sempre foi consensual e, que foi sendo adaptado e reformulado consoante as necessidades de
receita e lgica de tributao com a necessria ligao aos outros impostos no incidentes
sobre o patrimnio, uma vez que a alterao numa rea de tributao que no seja ao nvel do
mesmo, pode suscitar a necessidade de reformulao deste, de modo a poder formar um todo
coerente e um sistema tributrio que se complemente.
At alcanar o formato atual, um caminho foi percorrido: desde a Contribuio Predial
(CP), do seu cdigo, e do Cdigo da Contribuio Predial e Imposto sobre a Indstria
Agrcola (CCPISIA), Contribuio Autrquica (CA), seu Cdigo e o suposto Cdigo de
Avaliaes que nunca chegou a ver a luz do dia, grande reforma de 2003 que introduziu o
atual IMI e tambm a sua regulao.
1
A introduo deste imposto com uma taxa fixa e a pagar por todos os que tivessem mais de 18 anos,
independentemente dos seus rendimentos ou do valor das suas casas, gerou uma revolta entre os contribuintes,
principalmente na classe trabalhadora e mais carenciada, originando greves gerais em Inglaterra. O imposto faria
com que por exemplo um milionrio a viver numa manso, pagasse menos do que duas pessoas a viver num
pequeno apartamento no municpio, tendo sido at desconsiderado enquanto imposto, mas apenas um valor a
cobrar pelos municpios aos muncipes pelos servios que lhes eram disponibilizados.
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10
Abordar-se-o as motivaes que impulsionaram a reforma, necessria perante a
injustia do sistema at ento vigente, desatualizao e desorganizao do mesmo, e a
alterao foi de tal forma profunda que se entendeu substituir a CA pelo IMI,
terminologicamente mais adequado realidade em causa. Verificava-se a imprescindibilidade
de uma mudana, de um sistema de avaliaes objetivo e claro e com maior rapidez no
procedimento de avaliao, partindo de dados objetivos que escapem oscilao especulativa
da conjuntura, de um regime de tributao adaptado sociedade contempornea baseado no
princpio do benefcio e da capacidade contributiva.
Refletir-se- se existe ou no uma diferena de tratamento entre os prdios rsticos e
urbanos, e dentro destes, entre os arrendados e no arrendados.
Identificar-se- o que cabe dentro do conceito de prdio rstico, urbano e misto e
necessariamente o que abrange o conceito de prdio, questo desde h muito colocada e que
um conceito jurdico controverso, sendo imprescindvel a sua referncia, apesar de ser um
tema que mereceria ser abordado com maior exausto. A aluso a este assunto era
impretervel, ou no estaramos no mbito da tributao do patrimnio, em especial do
imobilirio.
Desmontar-se- a frmula inovadora que surge com a reforma de 2003, presente no
art. 38 do CIMI como mtodo para determinao do valor patrimonial tributrio, que
tambm um conceito introduzido com a reforma, inovador, uma vez que antes da sua
existncia e no mbito do imposto sobre o patrimnio (antiga CA) na prtica continuava a
vigorar o antigo sistema da CP.
Com o IMI, introduzem-se regras de avaliao objetivas de modo a encontrar valores
aproximados aos valores de mercado. No entanto, este mtodo inovador de avaliao do valor
patrimonial no foi introduzido de uma assentada, mas gradualmente, atravs de um regime
transitrio
2
que pode considerar-se como diferenciador entre os prdios j avaliados nos
termos do Cdigo do IMI (CIMI) e dos restantes aos quais ainda no tenha sido aplicada tal
frmula, sendo ainda referidas as sucessivas fases do regime transitrio em si.
Ser tomada em considerao a discusso acerca da constitucionalidade ou no, da
reforma e da frmula de determinao do valor patrimonial dos prdios urbanos em especfico
e ainda uma referncia a algumas questes controversas na rea do IMI.
2
Presente no DL n 287/2003 de 12/11.
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11
Far-se- a anlise de uma questo pertinente e muitas vezes colocada pelos sujeitos
passivos nos tribunais administrativos e fiscais, no sentido de saber se a informao prestada
pela Administrao Fiscal est ou no, de acordo com as exigncias legais estabelecidas.
A cobrana deste imposto tem um destino a nvel municipal, pelo que os municpios
necessitam de tais valores para prosseguirem as suas funes, gerando uma dependncia dos
mesmos em torno de tais tributos utilizados para alcanar a sua principal funo: servir os
muncipes.
Por fim, referem-se quais as principais alteraes que a Lei do Oramento de Estado
de 2012
3
introduziu, agravando o coeficiente do fator localizao e a taxa de IMI a aplicar
sobre o valor patrimonial tributrio.
Correndo o risco de cair num lugar-comum, no clima de crise no qual se vive e que se
tornou mais proeminente em 2010/2011 e cujas dificuldades inerentes se vo agravar nos anos
vindouros, a verdade que o aumento da carga a suportar pelos contribuintes por um bem de
primeira necessidade como a habitao, necessita de ser repensado e ponderado, uma vez
que na realidade, o que est a acontecer que o cidado comum no tem como fazer face a tal
despesa que recai sobre um bem que partida seu, e que na sua formulao no tem de facto
ligao direta com o princpio do benefcio.
3
Referente Lei n 64-B/2011 de 30 de dezembro.
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12
1. Evoluo do Sistema Fiscal Portugus
1.1 - Evoluo da ideia de imposto
So vrias as manifestaes que o imposto tem adotado ao longo da histria,
sendo importante fazer referncia, em termos muito concisos, a uma linha de evoluo
histrico-cultural da prpria ideia de imposto, a qual retrocede aos mais virtuosos passados da
histria.
Portanto, recuando bastante, encontramos na Bblia diversas referncias ao
imposto, quer no Antigo Testamento (entre 1445 e 405 a.C.), quer no Novo Testamento
4
(45 e
90 d.C.) e a ideia de imposto presente no texto sagrado, vai na direo de um imposto
proporcional matria coletvel, com uma taxa de 10% denominado de Dzima.
A ideia de imposto j era conhecida das civilizaes antigas (4000 a.C at 476
d.C.) e, mais tarde na Idade Mdia (476. a 1453 d.C.) o que exigido pelos Senhores
5
so
importncias de cunho privado, relacionadas com o direito de propriedade.
J no sc. XIII, o imposto toma a forma de ajuda imprescindvel para o
respetivo beneficirio, dado o acrscimo das necessidades e do poder real, sendo necessrio o
consentimento dos representantes dos contribuintes, referindo-se como exemplo a Magna
Carta em 1215, e, muito mais tarde, Petition of Rights em 1648 na Inglaterra.
Desta conceo passou-se para a ideia de solidariedade social, atravs da
introduo dos ideais de cumprimento de dever, ideia do mnimo no tributvel,
progressividade das taxas de impostos diretos e iseno dos bens de primeira necessidade nos
impostos indiretos. Atravs desta nova conceo, o imposto passa a ter carter poltico ao
invs de financeiro.
6
Assim, da dzima bblica e dando um largo salto histrico, passa-se para a
dcima militar, como o primeiro imposto de um Estado Moderno, que incidia sobre a nobreza
4
No Novo Testamento encontra-se a referncia ao imposto em quatro situaes, ver NABAIS, Jos Casalta,
Direito Fiscal, 5 Edio, Almedina, 2009, pg. 480, nota de rodap n 2.
5
Em que se inclui o Rei como Senhor, como refere PIRES, Manuel e PIRES, Rita Calada, Direito Fiscal, 4
edio, Almedina, 2010, pg. 43.
6
Imposto como meio de realizar reformas sociais, em que de carter financeiro passa a poltico, no qual a
solidariedade visa obter a redistribuio dos rendimentos, e no apenas a justa repartio dos encargos pblicos,
isto , uma repartio igualitria do produto social. Ver PIRES, Manuel e PIRES, Rita Calada, Direito Fiscal,
4 edio, Almedina, 2010, pg. 44.
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13
e clero, para alm do povo, sendo inovador para a poca.
7
Este imposto, era geral e anual
sobre o rendimento, e que, apesar de extraordinariamente criado para fazer face guerra,
passou a partir de 1653/54, a ser um imposto ordinrio enquanto fonte de receita necessria
para o desenvolvimento e crescimento do pas, tendo-se mantido por dois sculos. A partir de
1860 que a dcima veio a ser suprida pelas diversas dcimas ento criadas.
Avanando para o sc. XIII, com efeito, s a partir da reforma tributria de
1922
8
, que se pode mencionar a existncia de um Sistema Fiscal Portugus, dado que at
essa altura, as normas reguladoras dos impostos encontravam-se dispersas e s com esta Lei
se sistematizam juridicamente as normas reguladoras da incidncia, liquidao e cobrana dos
principais impostos exigidos aos cidados pelo Estado
9
. Contudo, foi a reforma tributria de
1929, materializada pelo Decreto n 16 731 de 13 de abril de 1929, que instituiu as bases
fundamentais e sobre as quais se fundamenta a transio para o atual sistema fiscal
portugus
10
. Com este Decreto, foram abolidos o imposto sobre o valor das transaes, as
taxas anuais e complementares da contribuio industrial, o imposto sobre objetos artsticos,
entre outros, tendo-se institudo por criao ou reforma os impostos sobre o rendimento e
patrimnio tais como: a contribuio predial, a contribuio industrial, o imposto sobre
aplicao de capitais, o imposto profissional, o imposto complementar, a sisa sobre a
transmisso de imobilirios por ttulo oneroso e o imposto sobre sucesses e doaes.
At reforma iniciada em 1958, os impostos portugueses segundo objeto de
incidncia, dividiam-se em impostos sobre o rendimento (sobre o rendimento da propriedade
rstica existia a contribuio predial rstica, sobre o rendimento da propriedade urbana a
contribuio predial urbana, sobre o rendimento do trabalho o imposto profissional, sobre o
rendimento da aplicao de capitais o imposto sobre aplicao de capitais e sobre o
rendimento da atividade comercial ou industrial a contribuio industrial), sobre o patrimnio
7
Uma vez que para suportar o custo da organizao de um exrcito da Restaurao, as Cortes de 1641 votaram
no sentido de uma contribuio geral, tendo sido depois criada pelo Alvar de 5 de setembro de 1641, para
vigorar durante 3 anos, baseando-se em as dcimas de todas as fazendas no exceptuando gnero algum de
pessoa, que deixasse de contribuir a dez por cento de qualquer fazenda de que fosse senhor. As Cortes
concordaram ainda que a dcima miliar incidia sobre os rendimentos dos prdios, do capital e das atividades
comerciais, industriais ou profissionais. Ver NABAIS, Jos Casalta, Direito Fiscal, 5 Edio, Almedina, 2009,
pg.482.
8
Levada a cabo pela Lei n 1368, de 21 de setembro de 1922.
9
Que na altura eram seis: imposto sobre o valor das transaes, contribuio industrial, contribuio predial,
imposto sobre a aplicao de capitais, imposto pessoal de rendimento e contribuio de registo. Ver
RODRIGUES, Jos Avelino, O Sistema Fiscal Portugus, Coleo Quid Juris, Porto, 1979.
10
Esta foi uma reforma protagonizada por Oliveira Salazar que, no seguimento da reforma de 1922, se modelou
pela tributao real e progressiva do rendimento, pelo realismo e prudncia atravs de uma tributao simples,
normal e proporcional do rendimento, embora sem xito. Ver NABAIS, Jos Casalta, Direito Fiscal, 5 Edio,
Almedina, 2009, pg.484, nota de rodap n 8.
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14
(de entre os quais a sisa e o imposto sobre sucesses e doaes) e sobre a despesa e consumo
(imposto de selo, imposto sobre consumos suprfluos ou considerados de luxo ou sobre o
valor das transaes).
J quanto reforma tributria de 1958/66, esta foi preparada por uma comisso
presidida pelo Prof. Teixeira Ribeiro
11
, sendo constituda em 1957 por Pinto Barbosa como
Ministro das Finanas. Por uma questo de sntese, apenas vo ser referidas alteraes no que
respeita tributao do patrimnio e, na altura o sistema fiscal apenas conhecia dois impostos
incidentes sobre o patrimnio aquando da sua transmisso: o imposto de sisa (recai sobre a
transmisso onerosa de bens imveis) e o imposto sobre sucesses e doaes (que se aplica no
caso de transmisso gratuita de bens mveis ou imveis). Estes impostos mantiveram-se at
reforma de 2003/04
12
, uma vez que a nica mudana nesse perodo percetvel foi a
transformao da CP em CA, sendo que o primeiro era um imposto sobre o rendimento
predial e o segundo era um imposto sobre o patrimnio.
1.2 - Da Tributao do Patrimnio
Somente no que respeita aos Impostos sobre o Patrimnio, e fazendo uma sucesso no
que respeita a este tipo de tributos em especial, o primeiro imposto predial portugus ter sido
a jugada
13
, que incidia sobre a colheita produzida num terreno lavrado por uma junta de bois
num dia. Foi-lhe dado tambm outras designaes como imposto de montado, (que recaa
sobre as raes e pastagens e era um imposto proporcional aos frutos colhidos nos reguengos
quando no era paga a jugada) as mias e direituras, (que recaam sobre pomares, quintais e
hortas), e outros impostos sobre o patrimnio como as raes, pores, terrdigo, anduva,
etc.
14
Em 1641, passou a designar-se, como se referiu, dcima militar, tendo sido
criada pelas cortes enquanto imposto geral sobre a propriedade rstica para, como se referiu,
fazer face a despesas da guerra da independncia, tendo em 1646 sido fixada e cobrada uma
11
Ver o prprio RIBEIRO, J. J. Teixeira, Reforma dos anos sessenta, em A Reforma Fiscal, Coimbra, 1989,
pg. 9 e ss.
12
Aprovada pelo DL n 287/2003 de 12 de novembro.
13
Ver em NASCIMENTO, Esmeralda e TRABULO, Mrcia, IMI, Imposto Municipal Sobre Imveis, Notas
Prticas, Almedina, 2004.
14
Ver GOMES, Nuno S, Tributao do Patrimnio, Lies Proferidas no 1 Curso de Ps- Graduao em
Direito Fiscal na Faculdade de Direito da Universidade do Porto, Almedina, 2005.
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15
taxa de 10% de todos os rendimentos, capitais, rendas, ordenados e salrios
15
, incidindo sobre
as rendas de fazendas e moradias por alvars em 1654 e 1782. A sua denominao enquanto
dcima persistiu at 1852, dado que nesse ano foi criada a contribuio predial.
16
1.2.1 A Contribuio Predial
Com as reformas de 1899 e 1911, a contribuio predial passa a recair sobre o
rendimento dos prdios adotando caractersticas de imposto sobre o rendimento de prdios
rsticos.
Em rigor, no entanto, apenas por Decreto de 31/12/1912, se consegue substituir as
dcimas, e em 1913, d-se a aprovao do Cdigo da Contribuio Predial (CCP). Este,
tributava os rendimentos dos prdios e no que tocava aos prdios rsticos, tributava a renda da
terra dos mesmos e o lucro da explorao deles. Este diploma foi sendo sucessivamente
alterado, vigorando at entrada em vigor do Cdigo da Contribuio Predial e do Imposto
sobre a Indstria Agrcola (CCPISIA)
17
, que regula a contribuio predial urbana e rstica e
ainda o imposto sobre a indstria agrcola.
Este cdigo adotou a conceo da tributao de um rendimento presumido para os
prdios urbanos arrendados. Como foi referido, o CCP de 1913 j tributava a renda da terra
dos prdios rsticos e o lucro do cultivador dos mesmos, ambos englobados como rendimento
rstico presumido e levado s matrizes rsticas enquanto tal. J com o CCPISIA de 1963, a
tributao da renda da terra separada da do lucro do cultivador dado que so rendimentos
diferentes requerendo um tratamento prprio.
18
Quanto ao imposto sobre a indstria agrcola, praticamente ficou sustado desde a sua
criao, at um pequeno perodo antes da entrada em vigor da Contribuio Autrquica em
1988.
15
E pela primeira vez se estabeleceu que a dcima seria proporcional, respeitando as capacidades contributivas
dos contribuintes. No entanto, este no foi um imposto de taxa fixa, dado que em 1646 chegou a ser de 30%,
tendo tido inclusive a taxa de 4,5%, sendo definitivamente fixado em 10% em 1762.
16
Tendo-se no entanto, mantido a expresso havendo ainda povoaes que se referem ao pagamento da dcima.
Ver em NASCIMENTO, Esmeralda e TRABULO, Mrcia, IMI, Imposto Municipal Sobre Imveis, Notas
Prticas, Almedina, 2004.
17
Aprovado por DL n 45 105 de 1/07/1963.
18
A renda enquanto parcela de produto atribudo ao capital fundirio sofrendo alteraes morosas e o lucro diz
respeito ao capital da explorao alterando-se de ano a ano.
__________________________________________________________________________________
16
1.2.2 A Contribuio Autrquica
De facto, sentiu-se necessidade de criao da CA
19
, dado que, mais uma vez, a dcima
militar e as contribuies prediais nas vrias expresses que foram adquirindo, constituam
um imposto sobre o rendimento. Todavia, a CA criada com a reforma de 1988/89 pelo Dl n
442-C/88, de 30 de novembro, consiste num imposto sobre o patrimnio.
Assim, salienta-se o seu carcter patrimonial ao contrrio da anterior CP que veio
substituir, passando desta forma a serem tributados no os rendimentos prediais, mas o
prprio valor dos prdios (o seu valor patrimonial
20
). Para alm disto, a anterior CP para alm
de ser um imposto sobre o rendimento, era tambm um Imposto Municipal, e, a Comisso da
Reforma Fiscal do Rendimento
21
, considerou que para efeitos de englobamento de IRS e IRC
apenas se considerariam os rendimentos efetivos.
22
E tal opo (de no tributar em IRS e IRC
os rendimentos imputados ao uso dos prdios pelos proprietrios) por parte da Comisso foi
tomada indo contra o princpio estruturante da Reforma que era o princpio da tributao do
19
Isto, em resultado das opes tomadas pela Reforma Fiscal sobre o rendimento, tornando-se necessria a
criao da CA como se ver ao longo deste subttulo 1.2.2., em resultado da extino dos impostos locais da
contribuio predial rstica e urbana, cujos rendimentos passaram a ser englobados em sede de IRS e IRC.
que, da reforma da tributao do rendimento resultou a criao de dois impostos globais sobre o rendimento
dos contribuintes singulares (IRS) e coletivos (IRC), sendo extintos os anteriores impostos cedulares sobre o
rendimento e o imposto complementar. No entanto, no foram apenas os impostos sobre o rendimento que foram
reformulados, sendo que no mbito do patrimnio, foi nesta altura que foi criada a CA. Cfr GOMES, Nuno S,
Consideraes em Torno da Contribuio Autrquica, in CTF, n 365 (janeiro/maro 1992), Pg. 13 e ss.
20
Corresponde ao conjunto do investimento realizado na aquisio e construo do prdio em causa. In
Relatrio do Grupo para o Estudo da Poltica Fiscal - Competitividade, Eficincia, e Justia do Sistema Fiscal,
do Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica, outubro de 2009, pg. 344.
21
Em meados dos anos 80 foi criada uma Comisso de Reforma Fiscal dirigida pelo Prof. Paulo Pitta e Cunha
que produziu os projetos dos novos impostos sobre o rendimento e a CA.
22
Ao contrrio do que sucedia no anterior Cdigo da CP de 1963, em que nos termos do seu artigo 3 referia-se
que: Considera-se rendimento dos prdios urbanos, quando arrendados, o valor da respectiva renda expresso em
moeda corrente; e, quando o no estejam, a equivalente utilidade que deles obtiver, ou tenha possibilidade de
obter, quem possa usar ou fruir os mesmos prdios. 1. Sobre aquela utilidade, porm, no incide contribuio
predial quando os prdios se encontrem adstritos, por quem os use ou frua sem pagamento de renda, ao exerccio
de actividades sujeitas a contribuio industrial, embora dela isentas. 2. Para os efeitos fiscais previstos neste
cdigo, os prdios urbanos ter-se-o por no arrendados no caso do artigo 114.. Assim, submetiam-se a
tributao os rendimentos relativos ao uso dos prdios pelos respetivos titulares (rendimentos de prdios
urbanos, rsticos e mistos) mesmo que no arrendados, utilizados pelos proprietrios, isto com a CP. Daqui
resulta que com a extino da CP, criao da CA e a nova considerao dos rendimentos efetivos, que os prdios
no arrendados ficavam sem tributao, verificando-se a necessidade de criao de um novo imposto sobre o
valor patrimonial dos prdios no arrendados. Cfr GOMES, Nuno S, Consideraes em Torno da Contribuio
Autrquica, in CTF, n 365 (janeiro/maro 1992).
Assim, submetiam-se a tributao os rendimentos imputados ao uso dos prdios pelos titulares, correspondentes
aos rendimentos de prdios rsticos, urbanos e mistos no arrendados e usados pelos proprietrios que deixaram
de ser englobados nos impostos estaduais sobre o rendimento.
__________________________________________________________________________________
17
acrscimo patrimonial lquido, dado que os rendimentos relativos ao uso dos prprios bens
imveis pelos seus proprietrios, so acrscimos patrimoniais.
23
Como tal, perante a no tributao dos rendimentos imputados, perder-se-iam as
receitas em sede de IRS e IRC, que no entrariam nos cofres do Estado dado tratar-se de
impostos estaduais, e as receitas at ali cobradas sobre rendimentos prediais (da CP),
enquanto impostos municipais, deixaria tambm de ser conseguida pelos municpios. Perante
tal panorama, a Comisso decidiu criar a nova CA, que impende sobre o valor patrimonial dos
prdios urbanos, rsticos e mistos, quer arrendados, quer no arrendados, sendo que na
primeira hiptese (prdios arrendados) podia deduzir-se a coleta do novo imposto coleta dos
impostos sobre o rendimento respetivos. A CA teria a natureza de um imposto sobre o capital
para ser pago pelos rendimentos do contribuinte, segundo pretenso da prpria Comisso.
24
Em concluso, a CA surgiu para contrabalanar a perda de receitas fiscais no mbito
das autarquias locais, no entanto, como opo para impedir tal acontecimento, poder-se-ia
manter a tributao em sede de IRS e IRC a nvel estadual dos rendimentos imputados aos
prdios, impedindo a discriminao dos prdios arrendados e estando conforme o princpio
estrutural da tributao do rendimento acrscimo.
25
Porm, a verdade que a Comisso votou
maioritariamente na introduo da CA
26
enquanto imposto sobre o patrimnio predial, urbano
e rstico.
A Reforma Fiscal de 1989, apesar de marcar uma viragem histrica na evoluo da
fiscalidade portuguesa em geral e da tributao do rendimento em particular, foi introduzida
num contexto de incertezas quer quanto aos regimes de transio, quer quanto ao contedo
23
Que Nuno S Gomes e Prof. Teixeira Ribeiro no concordaram e como tiveram oportunidade de defender na
referida Comisso. Cfr RIBEIRO, J. J. Teixeira, A Reforma Fiscal, Coimbra Editora, 1989, pg. 216 e 217 e
GOMES, Nuno S, ob. cit., in CTF, n 365 (janeiro/maro 1992), pg. 21.
24
Opo que foi criticada pelo prprio Presidente da Comisso da Reforma Fiscal, Prof. Dr. Paulo Pitta e Cunha,
Nuno S Gomes e Lus Manuel Teles de Menezes Leito. Cfr CUNHA, Paulo Pitta e, A Fiscalidade dos Anos 90
(Estudos e Pareceres), Coimbra, Almedina, 1996; GOMES, Nuno S, ob. cit., in CTF, n 365 (janeiro/maro
1992); LEITO, Lus Manuel Teles de Menezes, A Contribuio no quadro da tributao do patrimnio, in
Fisco, n 97/98, setembro de 2001, Ano XII pg. 15 e ss.
25
Princpio que se pode encontrar em CUNHA, Paulo Pitta e, ob. cit., pg. 20.
26
E que trouxe no entanto inovaes, atravs do Cdigo da CA, (aprovado pelo DL n 442-C/88, de 30 de
novembro), como a instituio de taxas dando-se a possibilidade de os municpios fixarem a taxa a aplicar no
que respeita aos prdios urbanos dentro dos parmetros da lei, indo de encontro com o reforo da
responsabilidade autrquica e que era fundamento deste imposto. No entanto, embora a publicao do Cdigo
das Avaliaes fosse para publicao breve, foi estabelecido um regime transitrio atravs da capitalizao dos
rendimentos presentes nas matrizes, atualizando automaticamente esses valores sobre os quais passaria a incidir
a CA. Para alm desta situao de transio, o art. 8 do Diploma Preambular refere que n 1: Enquanto no
entrar em vigor o Cdigo das Avaliaes, os prdios continuaro a ser avaliados segundo as correspondentes
regras do Cdigo da Contribuio Predial e do Imposto sobre a Indstria Agrcola,. Cfr. NASCIMENTO,
Esmeralda e TRABULO, Mrcia, ob. cit., pg. 12 e 13.
__________________________________________________________________________________
18
de aspectos bsicos integrantes do novo quadro fiscal, ainda desconhecidos
27
e que, na
opinio de Lus Menezes Leito, a CA parece ter sido um dos erros cometidos pela Reforma
Fiscal de 1989.
28
Resumindo, o legislador perante a criao do imposto sobre o rendimento e da
simultnea necessidade de manter a receita da CP para os Municpios, substituiu-a pela CA e
desconectou-a do rendimento para tomar como base o tal valor patrimonial tributrio
dependente de avaliao casustica feita com base num cdigo de avaliaes que nunca entrou
em vigor, sendo que na prtica continuou a vigorar o sistema de cobrana da CP alterando-se
a semntica na denominao do imposto, ocorrendo o problema referido, em que uma parte
dos proprietrios
29
- que tinham prdios arrendados, realizando assim receita efetiva - ficavam
sujeitos a CA, enquanto que outra parte dos proprietrios - utilizadores diretos dos seus
prdios e no realizando assim receita - no eram tributados em sede de tal imposto. Por
forma a assegurar a obteno de receita necessria, a base de incidncia do imposto deixa de
ser o rendimento, para passar a ser o valor patrimonial tributrio, dando origem a tributao
em sede de imposto sobre o rendimento e CA para os proprietrios de prdios arrendados,
podendo a CA ser deduzida coleta em sede de imposto sobre o rendimento. Quanto aos
proprietrios de prdios no arrendados, ficam apenas sujeitos a CA.
2. A Reforma de 2003, criao do IMI
O atual sistema fiscal o resultado da realizao do programa de reforma fiscal
constante no art. 104 (Impostos) da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP) que foi
aplicado faseadamente e em que as etapas foram as seguintes: em 1985/86 com a introduo
do IVA (reforma da tributao do consumo), em 1988/89 com a criao do IRS e IRC
(reforma da tributao do rendimento), e a reforma da tributao do patrimnio em 2003/04
com a criao do IMI, do IMT e IS (sobre as transmisses gratuitas).
27
CUNHA, Paulo Pitta e, ob. cit., pg.19.
28
LEITO, Lus Manuel Teles de Menezes, ob. cit., pg. 15.
29
Dado que, mais uma vez, se passam a tributar os rendimentos efetivos e no os imputados.
__________________________________________________________________________________
19
Assim, a CA ambicionava ser um imposto com base no princpio do benefcio
30
e
assentava na capacidade contributiva.
31
Note-se que o princpio do benefcio pode ser
invocado como fundamento da tributao esttica do IMI e (ex) CA, apenas se for possvel
numerar e demonstrar a existncia desses benefcios, assim como o seu relacionamento com o
montante de coleta, de acordo com os princpios da equidade e proporcionalidade. Dado que
so os Municpios e o Estado a facultar e gerir os servios urbanos, as redes de infraestruturas,
seja de modo gratuito ou a preos tabelados e se atinge um ordenamento social e territorial em
que se respeita os direitos da propriedade privada, faz todo o sentido a existncia de um
imposto assente no princpio do benefcio. Porm, grande parte das vezes, parte das redes de
infraestruturas urbanas acabam por ser concessionadas a particulares e com a natural
consequncia de os preos alcanarem valores diferentes, com maiores margens de lucro. A
propriedade imobiliria, sendo dependente dos servios prestados por estas redes, acaba por
ter que lidar com os monoplios naturais detidos por estas entidades. Da que este assunto
necessite de ponderao poltica, econmica e jurdica, no podendo deixar de ser refletida
quando se invocam os benefcios que ao setor pblico que compete assegurar. A
funcionalidade desta distribuio de competncias e do sistema de explorao das redes
pblicas e a concesso de direitos como os usos do solo, construo e utilizao, tm que ser
tomadas em considerao na estrutura e formao de um imposto sobre o patrimnio
mobilirio. Porm, dentro das redes de infraestruturas, h que diferenciar as que so criadas
num espao urbano ou rstico, como por exemplo o facto de os encargos pblicos em meios
rsticos fazerem parte do oramento como um custo quase a fundo perdido, ao contrrio dos
investimentos em meios urbanos que podem obter um retorno positivo. A ligao da
propriedade imobiliria aos instrumentos de planeamento territorial e dependncia dos
servios tcnico-administrativos, tem vindo a alterar as prerrogativas da propriedade, em que
o fruendi, utendi et abutendi da propriedade absoluta do Direito Romano j no se coloca
plenamente nestes termos. Da que atualmente, seja necessria regulao jurdica que impea
30
Isto , tendo em conta os benefcios auferidos e derivados de servios pblicos gratuitos ou abaixo do preo de
mercado prestados principalmente pelos municpios. Cfr Relatrio do Grupo para o Estudo da Poltica Fiscal -
Competitividade, Eficincia, e Justia do Sistema Fiscal, do Ministrio das Finanas e da Administrao
Pblica, outubro de 2009, pg 338 e ss.
Nuno S Gomes e Jos Casalta Nabais consideram inconstitucional a invocao do princpio do benefcio, ao
invs do da capacidade contributiva, como alicerce da tributao da CA e atual IMI. No entanto o Trib.
Constitucional ainda no se pronunciou sobre este assunto, que no mnimo discutvel. Cfr Relatrio do Grupo
para o Estudo da Poltica Fiscal - Competitividade, Eficincia, e Justia do Sistema Fiscal, do Ministrio das
Finanas e da Administrao Pblica, outubro de 2009, pg. 30, nota 9.
31
Para maiores desenvolvimentos sobre princpio da capacidade contributiva e princpio do benefcio ver
GOMES, Nuno S, ob. cit., in CTF, n 365 (janeiro/maro 1992), ponto C) pg. 26 e ss.
__________________________________________________________________________________
20
abusos por parte dos proprietrios, impedindo o desrespeito das boas relaes de vizinhana e
do interesse pblico, principalmente no que respeita ao equilbrio de fatores de poluio e ao
mesmo tempo essas prerrogativas so cada vez mais dependentes de um conjunto de poderes
discricionrios de natureza tcnica, poltica e administrativa, que podem jogar com interesses
fundamentais do direito da propriedade margem da transparncia. Pode ser surpreendente o
nmero de leis que so produzidas sobre o territrio, sendo sobretudo restritivas quanto aos
usos e utilizaes, e direitos de construo, sendo menos comuns os diplomas que se
reafirmem pela positiva com propostas e solues que incentivem um desenvolvimento
territorial claro e desejado comprometendo-se com aes construtivas.
No entanto, na prtica, a CA afastou-se do princpio do benefcio, uma vez que o
clculo do tributo se baseava numa noo, a de valor patrimonial tributrio, que se obteria
atravs de uma avaliao a realizar com base no Cdigo de Avaliaes que nunca chegou a
entrar em vigor, conduzindo a um tratamento desigual de situaes tributrias objetivamente
idnticas.
32
Ao lado da CA, mantinha-se um imposto sobre as transmisses do imobilirio, a
antiga Sisa.
Por isso, no ano de 2003 e em substituio da CA, foi criado o IMI, que incide sobre o
valor patrimonial tributrio dos prdios rsticos e urbanos situados em territrio nacional e de
mbito municipal. Uma das alteraes mais significativas passou pela introduo de regras de
avaliao objetivas por forma a encontrar valores de avaliao aproximados aos valores
mdios de mercado de cada imvel avaliado aplicando-se a partir da entrada em vigor do
CIMI, ao passo que os restantes imveis, seriam questo de uma atualizao faseada, tendo a
avaliao que terminar num prazo de dez anos a partir de 2003, constituindo assim, a grande
inovao do IMI que, como referiu Casalta Nabais, quanto ao resto mais no passou de um
novo nome para a antiga CA.
33
Do mesmo modo que o IMT tambm se trata de uma nova
designao para a velha Sisa, o IS, ser uma verso limitada e proporcional do anterior
imposto sobre as sucesses e doaes.
34
32
Somado ao facto de a falta de atualizao dos valores patrimoniais presentes nas matrizes, levar a que a carga
fiscal fosse mais pesada para os proprietrios de imveis mais recentes, recaindo num paraso fiscal no que
respeita aos prdios mais antigos.
33
NABAIS, Jos Casalta, Direito Fiscal, 5 Edio, Coimbra, pg. 496.
34
Dado que no abrange as transmisses gratuitas a favor de pessoas coletivas nem as transmisses gratuitas a
favor de herdeiros legitimrios, estando sujeito a uma taxa proporcional de 10% (verba 1.2 da Tabela Geral do
Imposto do Selo). Ver em NABAIS; Jos Casalta, ob. cit., pg. 496.
__________________________________________________________________________________
21
Reduzindo-se assim a reforma a uma reforma do sistema de avaliao da propriedade,
em especial da urbana, atravs da criao de um quadro de avaliaes legal fundado em
fatores objetivos, sem lugar para a subjetividade do avaliador.
35
2.1-Motivaes da Reforma
O sector da tributao do imobilirio estava enfermado de injustias fiscais em parte
derivadas do modo de avaliao predial. De modo que, tentou-se estabelecer um sistema que
certificasse uma neutralidade fiscal com a manuteno das receitas fiscais, sem contudo
ambicionar um aumento da receita destes impostos de forma a reduzir as injustias fiscais,
tambm perseguido atravs da criao do novo sistema de avaliao predial
36
objetivo.
Para alm disto, as taxas aplicveis foram significativamente reduzidas em sentido
inverso da atualizao dos valores patrimoniais [cfr. art. 112 do CIMI e art. 25 (Regime de
Salvaguarda) do DL n 287/2003 de 12/11].
Tinha-se tambm como objetivo o reforo do poder tributrio das autarquias atravs da
fixao das taxas pelas Assembleias Municipais sob proposta das Cmaras Municipais (art.
112 do CIMI) dando-se a possibilidade de fixao de taxas diferentes para freguesias ou
partes de freguesias diferentes.
Outra finalidade traduz-se na luta contra a fraude e evaso fiscal, atravs do novo
regime de avaliao predial e determinao da matria coletvel, atravs da obrigao
estabelecida de juntar s escrituras pblicas de transmisso de bens imveis os contratos-
promessa correspondentes, atravs do alargamento de presunes de transmisso onerosa para
efeitos de IMI, etc.
Entre as principais medidas contam-se a eliminao dos anteriores impostos sobre o
patrimnio (CA, Sisa e imposto sobre sucesses e doaes), a criao dos novos impostos
sobre o patrimnio (IMI, IMT e IS sobre transmisses gratuitas de bens), a tributao das
transmisses gratuitas de bens mveis e imveis em IS das pessoas singulares tributando a
herana representada pelo cabea de casal com iseno dos herdeiros legitimrios e das
pessoas coletivas e abolindo o imposto sucessrio por avena, e, por fim, novos mtodos de
35
Cfr NABAIS; Jos Casalta, ob. cit., pg. 496.
36
Ver art. 25 do DL n 287/2003 de 12/11, assegurando um faseamento na sua efetivao, de modo a aproximar
os valores dos prdios antigos aos valores de mercado e prudncia tributria na avaliao dos prdios novos,
distinguindo prdios arrendados de no arrendados (Cfr regime transitrio do DL n 287/2003 de 12/11, arts. 17
e ss).
__________________________________________________________________________________
22
avaliao e atualizao dos valores patrimoniais objetivos, atravs da frmula de apuramento
do valor patrimonial tributrio consagrada nos arts. 38 a 44 do CIMI.
37
Portanto, equidade
38
, gradualismo, luta contra a fraude e evaso fiscal,
descentralizao
39
e exequibilidade
40
so tambm princpios que fundamentaram a reforma da
tributao do patrimnio.
41
2.2 Apreciao da Reforma
Com os novos cdigos do IMI e IMT pretendia-se alcanar os objetivos de equidade e
neutralidade dado que o sistema da CA ento vigente era injusto, desorganizado,
desatualizado no que diz respeito s matrizes prediais, faltava um cdigo de avaliaes
objetivo e coerente, carecia tambm de uma base cadastral completa e de um conceito exato
de valor fiscal dos prdios. O prprio prembulo do CIMI refere que o sistema de avaliaes
estava desatualizado, no se enquadrando sociedade existente, dado que o regime assentava
numa sociedade luz da economia rural e onde a riqueza imobiliria era constituda
principalmente pela propriedade rstica, sendo que o regime de avaliao da propriedade
urbana encontrava-se desajustado relativamente realidade, no tendo em considerao a
valorizao dos imveis, dos prdios urbanos comerciais e habitacionais e ainda de terrenos
para construo devido ao desenvolvimento do pas, traduzindo ao invs um sistema fiscal
envelhecido, conduzindo a uma sobre-tributao dos prdios novos (escriturados pelo seu
valor venal
42
), em paralelo com uma sub-tributao dos prdios antigos e dos novos
escriturados por valores menores ao valor venal.
43
Assim, dentro desta apreciao, ir tocar-se em alguns pontos distintos, no
diretamente relacionados, mas que so da maior relevncia e que cumpre aqui mencionar.
37
Para mais desenvolvimentos ver no presente trabalho, ttulo 4, pg. 37.
38
Atravs da distribuio da carga fiscal pelos contribuintes de forma equilibrada, aliviando proprietrios de
prdios mais recentes e consequentemente mais tributados e corrigindo os valores dos prdios mais antigos.
39
Reforando o papel dos municpios na avaliao e deciso no que respeita atribuio de benefcios fiscais,
uma vez que estamos perante impostos municipais.
40
Atravs de solues realistas, concretizveis independentemente da total avaliao dos prdios existentes.
41
Ver NASCIMENTO, Esmeralda e TRABULO, Mrcia, ob. cit. Pg. 14.
42
Valor por que vendido um bem em moeda expressa.
43
Para evitar o pagamento de Sisa taxada por valores elevadssimos. Ver Relatrio do Grupo para o Estudo da
Poltica Fiscal - Competitividade, Eficincia, e Justia do Sistema Fiscal, do Ministrio das Finanas e da
Administrao Pblica, outubro de 2009, pg. 379.
__________________________________________________________________________________
23
2.2.1 Da Atualizao do Valor Patrimonial Tributrio
Em primeiro lugar, no que diz respeito ao valor patrimonial tributrio, podemos
verificar uma contradio, uma vez que no DL n 287/2003 de 12/11, art. 16, n1 diz que o
valor patrimonial tributrio dos prdios urbanos () actualizado com base em coeficientes
() pela variao temporal dos preos no mercado imobilirio nas diferentes zonas do Pas.,
isto porque uma das inovaes relativamente antiga CA, consistia numa referncia no ao
valor do rendimento, mas a um conceito indeterminado de valor patrimonial tributrio. Porm
no prembulo do CIMI, no que respeita aos prdios rsticos refere-se que continua a
considerar-se como base para a tributao o seu potencial rendimento produtivo,
demonstrando um tratamento desigual dos critrios de tributao entre os prdios rsticos e os
urbanos.
Ainda uma das alteraes, consistia numa avaliao objetiva dos prdios atravs do
quadro legal de avaliaes, mas no fator localizao, podemos verificar que este pode ter
um efeito multiplicador exagerado, e que fixado por tcnicos, o que vai contra aquilo que
referido no prembulo do CIMI quando refere que: Com este Cdigo opera-se uma profunda
reforma do sistema de avaliao da propriedade, em especial da propriedade urbana. Pela
primeira vez em Portugal, o sistema fiscal passa a ser dotado de um quadro legal de
avaliaes totalmente assente em fatores objectivos, de grande simplicidade e coerncia
interna, e sem espao para a subjectividade e discricionariedade do avaliador.
No que se refere ao princpio do benefcio, o mesmo evocado em vo, dado que no
h qualquer clculo que relacione este imposto com qualquer benefcio efetivo ou esperado.
No art. 10 CIMI que tem como epgrafe Data da concluso dos prdios urbanos
procura-se uma referncia para quando um prdio urbano est concludo, mas na sua al. a)
diz-se que os prdios se presumem concludos na data Em que for concedida licena
camarria (), mas, o problema que um prdio, pode ser objeto de trs licenas
camarrias: a de urbanizao, de construo e de utilizao. Este imposto devia incidir sobre
os lotes para construo no dependendo da licena de urbanizao, mas do momento da
receo das infraestruturas por parte do municpio, dado que a partir desse momento que o
lote beneficia das redes de infraestruturas pblicas urbanas necessrias para a concluso e
utilizao do espao a edificar. Quanto ao imvel j edificado em si, o prdio urbano deve ser
considerado concludo com a licena de utilizao, que, como o nome refere, a altura a
partir da qual se pode usufruir do prdio.
__________________________________________________________________________________
24
Outro aspeto diz respeito primeira avaliao que realizada unilateralmente pelos
peritos nomeados pela Administrao Pblica e que assume um carter quase autoritrio uma
vez que a contestao acarreta um risco financeiro para o contribuinte que j parte em
desvantagem para um processo de reavaliao. Uma soluo seria partida, certificar uma
participao de instituio representativa dos contribuintes, por forma a permitir que a
ponderao dos fatores a ter em conta para a determinao do valor fiscal seja feita com base
no consenso e participao, impedindo o cometimento de erros grosseiros e conflituantes
entre cidado e Estado, de forma a dar voz aos contribuintes na defesa dos seus legtimos
interesses.
2.2.2 Da Classificao dos Prdios Urbanos
Em segundo lugar, no que respeita classificao dos prdios urbanos, o CIMI, no seu
art. 6, Espcies de prdios urbanos, estabelece que estes podem ser: a) habitacionais; b)
comerciais, industriais ou para servios; c) terrenos para construo; d) outros.
44
O valor dos terrenos ou edifcios que tenham finalidades de comrcio ou servios, no
pode ser o mesmo que os destinados indstria e logstica, e outro caso, o da hotelaria,
mereceria tratamento em separado. Quanto aos equipamentos sociais privados como escolas,
universidades, hospitais, etc, tambm merecem tratamento especfico. Estas diferentes
utilizaes devem ser consideradas para diferenciar os tipos de prdios urbanos consoante o
seu enquadramento na base econmica. Assim, podemos dividir os prdios urbanos em:
45
a) Habitaes unifamiliares, em que o valor de base territorial
46
calculado em funo
da rea do lote;
b) Habitaes coletivas, em que o valor de base territorial calculado em funo da
rea de construo permitida para a frao em causa;
47
44
Esta diviso acolhe o que determinado no licenciamento da utilizao que erradamente considerada nas
operaes de avaliao como afetao.
45
De acordo com Relatrio do Grupo para o Estudo da Poltica Fiscal - Competitividade, Eficincia, e Justia
do Sistema Fiscal, do Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica, outubro de 2009, pg. 383.
46
O valor de base territorial determinado pela dimenso da parcela, pela sua localizao e direitos de uso, de
desenvolvimento, e de utilizao que lhe esto juridicamente atribudos e constitudos. J o valor patrimonial
distingue-se do anterior na medida em que corresponde ao conjunto de investimento realizado na aquisio e
construo do prdio em causa. Definies presentes no Relatrio do Grupo para o Estudo da Poltica Fiscal -
Pblica, outubro de 2009, pg. 344.
47
Deve-se considerar que a regulamentao do valor e do mercado do solo para habitao deve ser relacionada
com o art. 65 da CRP, que no n1 diz que todos tm direito, para si e para a sua famlia, a uma habitao de
dimenso adequada, em condies de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade
__________________________________________________________________________________
25
c) Lojas de comrcio e de servios tais como escritrios, consultrios e atelis. Deve
ter-se em ateno que quando localizados em grandes superfcies, dado que as despesas fixas
so agravadas relativamente aos espaos comuns comerciais. O regime tributrio pode no ter
em conta esta discrepncia, mas ao mesmo tempo no deve agravar ainda mais o setor das
grandes superfcies atravs do fator localizao;
48
d) Estabelecimentos hoteleiros;
e) Aldeamentos tursticos;
f) Equipamentos sociais;
g) Armazns e logstica;
h) Indstrias;
i) Parques de estacionamento pblico explorados por privados.
O artigo 41 CIMI (Coeficiente de afectao) vai alm do art. 6 do mesmo cdigo,
dando origem a distores, dado que os coeficientes no esto em conformidade com a
realidade econmica.
2.2.3 Da Ponderao do Fator Localizao
Em terceiro lugar, um dos pontos a referir consiste na ponderao do fator localizao
em que, o preo do solo rstico (que pode ou no ter autorizao de alterao para uso
urbano) que no tem autorizao para alterao para solo urbano, varia consoante a dimenso
da parcela (dado que uma parcela mais pequena pode ter um valor superior por m
2
em
comparao com uma parcela maior no mesmo local), dos artigos que tem (tendo em conta o
facto de o prdio rstico poder ter algum artigo urbano anexo), e da localizao relativa (dado
que a oscilao do preo em funo da localizao tem gradientes e tem que se estabelecer
uma diviso entre territrios com direitos de uso, construo e utilizao diferentes, podendo
haver diferenas no valor do solo consoante se trate apenas de espao interior e espao rstico
exterior
49
).
familiar. e no n3 diz-se que o Estado adoptar uma poltica tendente a estabelecer um sistema de renda
compatvel com o rendimento familiar e de acesso habitao prpria.
48
At porque o agravamento deste fator, deve-se ao investimento privado na estrutura integrada da mesma.
49
Note-se que a localizao influencia o preo do solo mas no o da construo, ou melhor, a construo em
meios urbanos tende a ser mais econmica do que a construo em lugares ermos que no dispem de
infraestruturas, equipamentos ou comrcio habitual. Isto faz com que o fator localizao seja separado do valor
da construo, ligando-o apenas ao valor do solo e seus direitos de desenvolvimento.
__________________________________________________________________________________
26
Os tcnicos que determinam os coeficientes de localizao, consideram para tal
determinao os valores venais de transaes recentes nas proximidades. Porm, e
principalmente com os prdios rsticos, h transaes que so efetuadas por valores
especulativos, de convenincia ou de favor e que podem nada ter a ver com os valores de
mercado, sendo importante ento distinguir entre valor de mercado e valor venal, distino
que apenas subtil, mas relevante. O desejvel era que as entidades competentes
conseguissem distinguir estes comportamentos anormais de mercado, de forma a corrigi-los e
no os utilizar de modo abusivo para agravar o valor fiscal de determinados terrenos atravs
do fator localizao.
2.2.4 Dos Prdios Construdos por Empresas de Promoo Imobiliria
para Venda
Em quarto lugar, convm mencionar o caso da tributao de prdios construdos por
empresas de promoo imobiliria para venda. Este tipo de empresas beneficia de um
deferimento do incio da tributao de imposto consoante o objeto da empresa.
Portanto, de acordo com o CIMI, quando se trate de uma empresa que tenha por objeto
a construo de edifcios para venda
50
, o imposto devido a partir do quarto ano, inclusive,
em que um terreno para construo passe a figurar no inventrio da empresa. A partir desse
momento, pagam IMI.
Quando se trata de uma empresa que tem por objeto a venda de prdios, o IMI passa a
ser devido a partir do terceiro ano, inclusive, em que um prdio passe a figurar no inventrio
da empresa que tenha por objeto a sua venda.
51
O IMI passa assim a ser devido nesse terceiro
ano seguinte em que tenha sido registado com esse estatuto.
No entanto, e quando estas empresas detm centenas de moradias, apartamentos e
lotes que no so transacionados no mercado, mesmo aps esses quatro e trs anos
(respetivamente) a empresa pode ter que pagar um montante de imposto, podendo chegar a
valores insuportveis culminando em falncia. E, perante o cenrio de crise que no podia ser
mais atual, a procura baixssima.
50
Ver art. 9, n1 al. d) CIMI que diz que o imposto devido a partir: Do 4. ano seguinte, inclusive, quele em
que um terreno para construo tenha passado a figurar no inventrio de uma empresa que tenha por objecto a
construo de edifcios para venda.
51
Ver art. 9, al. e) CIMI que diz que o imposto devido a partir: Do 3. ano seguinte, inclusive, quele em que
um prdio tenha passado a figurar no inventrio de uma empresa que tenha por objecto a sua venda.
__________________________________________________________________________________
27
J o n2 do art.9 do CIMI suspende a atribuio do deferimento de tributao, com
efeitos retroativos quando Nas situaes previstas nas alneas d) e e) do nmero anterior,
caso ao prdio seja dada diferente utilizao, liquida-se o imposto por todo o perodo
decorrido desde a sua aquisio. O que ser que o legislador pretendeu com isto? Supondo
que o prdio era de habitao e depois vendido para ser um escritrio, ou, um lote destinado
a habitao que depois vendido para utilizao hoteleira, perde-se nestes casos a iseno?
Apreciando que, a iseno seria atribuda partida, independentemente da sua utilizao, no
faria sentido castigar a empresa que altera o uso dos imveis por uma questo de gesto e
de necessidades de mercado.
52
2.2.5 Do IMI a Pagar pelos Proprietrios de Prdios Arrendados e No
Arrendados
Uma quinta questo a abordar ser a da discriminao relativa aos prdios arrendados
em relao aos no arrendados. Como tal, uma das situaes a referir a de que os
proprietrios de prdios arrendados que se encontravam na particularidade de terem as rendas
congeladas, no foram considerados nos termos devidos no regime do IMI. Isto porque, um
grande nmero de proprietrios
53
no entregou a declarao para estas situaes de
arrendamento condicionado, tendo como consequncia serem tributados de acordo com os
critrios gerais de avaliao de imveis culminando num montante de coleta superior ao das
rendas recebidas, situao criticvel pelo facto de o legislador no ter permitido ao
contribuinte proprietrio o direito de corrigir ou normalizar a situao.
O valor tributvel dos prdios o seu valor patrimonial tributrio que determinado
nos termos do art. 7 do CIMI o que leva a que prdios iguais venham a ter valores diferentes
pelo facto de serem utilizados critrios diferentes consoante o historial do prdio e
circunstncias envolventes.
Portanto, as regras de avaliao do CIMI, inovadoras relativamente ao regime
anterior, aplicam-se aos prdios que esto omissos na matriz predial (situao dos prdios
novos) em que o pedido de inscrio tenha sido apresentado posteriormente data de 13 de
52
Uma soluo proposta pra este problema pelo sub-grupo da tributao do patrimnio no relatrio, consistia na
criao de uma Bolsa Imobiliria Municipal em que os prdios podiam ser colocados venda por preos
considerados justos e no especulativos. Os prdios colocados nesta bolsa beneficiariam de uma diminuio
significativa de IMI at serem vendidos, podendo esta soluo substituir a medida temporria de iseno.
53
Quer por falta de informao ou por esquecimento, ainda que esse dever tenha sido divulgado pela
Administrao Fiscal.
__________________________________________________________________________________
28
novembro de 2003 (o DL n 287/2003 data de 12 de novembro), estando nas mesmas
condies os prdios urbanos que tenham sido transmitidos em data posterior a 1 de dezembro
de 2003, gratuita ou onerosamente. Todos os outros prdios que no estivessem nestas
condies, tinham valores determinados por outros critrios (art. 16 e ss do DL n 287/2003
de 12 de novembro) originando desigualdades.
Quanto a prdios cujo valor patrimonial j tinha sido avaliado ao abrigo de legislao
anterior e enquanto no estiver concluda a avaliao geral da propriedade urbana, o seu valor
patrimonial foi atualizado por correo monetria para aplicao deste imposto, tendo
produzido resultados a partir de dezembro de 2003, distinguindo-se contudo entre prdios no
arrendados e arrendados.
2.2.5.1 Do Regime Transitrio Aplicvel pelo DL n 287/2003 de 12/11
O DL n 287/2003 procedeu reforma da tributao do patrimnio, aprovou o Cdigo
do IMI e procedeu a alteraes de legislao tributria conexa com a reforma. Estabelece
ainda um conjunto de normas transitrias, tendo sido fixado um prazo mximo para a
avaliao geral dos prdios urbanos, e, at essa avaliao no estar cumprida, estabelece
disposies de atualizao transitria dos valores patrimoniais tributrios, com regime
diferente quer para os que esto arrendados, quer para os que no esto.
Comeando pelo regime estabelecido para os prdios no arrendados, a atualizao do
valor patrimonial dos mesmos fez-se nos termos da Portaria n 1337/2003 de 5/12 do
Ministrio das Finanas que determinou os coeficientes de correo monetria aplicveis a
estes prdios (n2 do art. 16 do DL n 287/2003), que so atualizados com base em
coeficientes de desvalorizao da moeda ajustados pela variao temporal dos preos no
mercado imobilirio nas diferentes zonas do pas (art. 16, n1, do mesmo DL). Para os prdios
inscritos nas matrizes at 1970 e posteriormente a essa data, aplica-se o coeficiente de 1970
no primeiro caso e o coeficiente do ano que dizia respeito ao da inscrio matricial no
segundo (n3 do mesmo art.). J em caso de prdios urbanos arrendados, que o deixaram de
estar at 31 de dezembro de 1988, aplicava-se ao valor patrimonial resultante da renda, o
coeficiente que correspondia ltima atualizao de renda feita (n5 do mesmo artigo).
Quanto aos prdios arrendados, o art. 17 do DL, estabelece que a atualizao do valor
patrimonial destes prdios com contrato vigente data da sua determinao e em que tenham
sido pagas rendas at 31 de dezembro de 2001 era o que resultasse da capitalizao da renda
__________________________________________________________________________________
29
anual pela aplicao do fator 12, se esse valor for inferior ao valor determinado nos termos do
art. 16 (estabelecido no art. 17, n1, do DL), e quando se proceder avaliao geral o valor
destes prdios ser determinado nos termos do art. 38 do CIMI, no podendo no entanto ser
um valor superior ao obtido pela capitalizao da renda anual, atravs de fatores, com o limite
mximo de 15 (fixados por Portaria do Ministro das Finanas, mediante proposta da
Comisso Nacional Avaliao de Prdios Urbanos (CNAPU).
Note-se que quanto aos prdios j existentes e inscritos na matriz, enquanto no se
procedesse sua avaliao geral, a sua avaliao era feita aquando da sua transmisso
ocorrida aps a entrada em vigor do CIMI, nos termos do seu art. 38 (art. 15 do DL).
importante referir que no n4 do art. 15 que se estabelece que a avaliao geral dos prdios
urbanos ou rsticos dever estar concluda no prazo mximo de 10 anos.
54
No seu art. 25 encontramos o regime de salvaguarda que tem como objetivo impedir
desigualdades, sendo tal desiderato perseguido atravs da atualizao dos valores patrimoniais
tributrios
55
enquanto no for realizada a avaliao geral, mas estabelece limites ao aumento
da coleta, de modo a que no ocorra um agravamento exagerado do imposto a pagar. Portanto,
o que o art. 25 delimita, que o aumento da coleta de IMI resultante da atualizao dos
valores patrimoniais tributrios, no pode exceder os valores anuais contidos no n1 desse
artigo, adicionados coleta de IMI que foi devida no ano anterior.
56
No entanto, este regime referido deixou de ter os mesmos contornos a partir de 2006.
2.2.5.2 Do Regime Transitrio Aplicvel com a alterao do art. 6 da
Lei n6/2006 de 27/02 ao DL n 287/2003 de 12/11
Com a entrada em vigor do NRAU (Lei n 6/2006 de 27/02 aprova o Novo Regime do
Arrendamento Urbano) procede-se a alteraes do DL n 287/2003, entre as quais,
desaparece, no art. 15, n1 a referncia aos prdios arrendados, no art. 16 desaparece
tambm a referncia aos prdios urbanos no arrendados na sua epgrafe, e no seu n1, e o art.
17 passa a ter uma redao totalmente nova. Assim, diz-se nesse art. 17 que o IMI incidir
sobre o valor patrimonial tributrio de prdio (ou parte de prdio) urbano arrendado e que
54
O objetivo desta avaliao geral dos prdios consiste numa uniformizao e numa correo de distores e
desigualdades que afetam os contribuintes, contribuindo para a equidade fiscal e uma tributao do patrimnio
mais justa.
55
Por correo monetria ponderada.
56
Note-se que o n2 desse artigo salvaguarda o caso de avaliao nos termos do art. 38 CIMI, caso em que j
no se aplica a limitao do n1.
__________________________________________________________________________________
30
determinado nos termos do art. 16, com exceo das seguintes situaes: quando seja feita a
avaliao de prdio arrendado
57
, o valor patrimonial tributrio ser determinado com base nos
termos do art. 38 CIMI, ou, caso se proceda a um aumento de renda de forma faseada
58
, o
IMI incidir sobre a parte desse valor correspondente a uma percentagem igual da renda
atualizada
59 60
(art. 17, n2, do DL). No tendo sido efetuada a avaliao nos termos desse
n2, no ano da entrada em vigor da Lei n6/2006 de 27/02, ou seja, em 2006, o valor
patrimonial de prdio urbano arrendado (ou parte de prdio), com contrato ainda em vigor e
que tenha dado lugar ao pagamento de rendas at 31 de dezembro de 2001, o que resultar da
capitalizao da renda anual pela aplicao do fator 12, se esse valor for inferior ao
determinado nos termos do art. 16 (presente no art. 17, n4, do DL). Outra situao que
constitui uma exceo ao n1 do art. 17, a que est prevista no seu n3, sendo que quando
requerida uma avaliao do imvel para efeitos de atualizao de renda pelo senhorio, e essa
atualizao no seja possvel em virtude do nvel de conservao do locado, o IMI incidir
sobre o valor patrimonial tributrio apurado nos termos do CIMI, no 3 ano posterior ao da
avaliao. A partir do ano seguinte ao de 2006, e enquanto no for feita a avaliao nos
termos do art. 38 CIMI, o valor patrimonial determinado nos termos do art. 16.
Logo que a avaliao esteja concluda dever ser comunicada ao servio de finanas
habilitado. No caso de no comunicao, presume-se que o faseamento se faz ao longo de
cinco anos.
61
No caso de efetuada a avaliao fiscal e de no ser admitida a atualizao
aspirada (que suceder sempre que o nvel de conservao seja mau ou pssimo), a tributao
incidir sobre o valor total determinado naquela avaliao a partir do terceiro ano (inclusive)
quele em que a mesma tenha sido feita.
Quanto aos prdios arrendados que no so avaliados para atualizao da renda e no
foram objeto de avaliao geral o seu valor patrimonial tributrio determinado apenas com
base nos coeficientes de atualizao mencionados no art. 16 do DL.
57
Se for requerida avaliao para efeitos de atualizao de renda, o valor encontrado ser tambm relevante para
efeitos tributrios.
58
Nos termos do art. 38 da Lei n 6/2006 de 27/02.
59
Prevista nos arts. 39, 40, 41 e 53 da Lei n6/2006 de 27 de fevereiro.
60
Isto , apenas considerada uma parcela desse valor, em funo da progressiva atualizao das rendas.
61
Art. 42 do NRAU.
__________________________________________________________________________________
31
2.2.5.3 Do Regime Transitrio Aplicvel com a alterao da Lei n 60-
A/2011 de 30/11
Esta Lei, aditou os arts. 15-A a 15-P ao DL n 287/2003 que regulamentam o regime
da Avaliao Geral de Prdios Urbanos, que entrou em vigor em 1 de dezembro de 2011, e
revogou os nmeros 1 a 3 e 6 a 8 do art. 15, do mesmo DL.
62
Este regime tem como objetivo a concluso da reforma dos impostos sobre o
patrimnio imobilirio urbano, atravs da avaliao geral de todos os prdios ainda no
avaliados no mbito do CIMI, por forma a concretizar o seu objetivo principal que a
uniformizao de critrios, tratamento igualitrio de contribuintes, e justia na tributao do
patrimnio. Portanto, o valor patrimonial tributrio que resultar desta avaliao geral, apenas
ter eco no pagamento de IMI respeitante ao ano de 2012 (a cobrar a partir do ano de 2013) e
seguintes.
Assim, encontram-se abrangidos por esta avaliao geral, todos os prdios urbanos
que em 1 de dezembro de 2011, ainda no tenham sido avaliados ou ainda no tenha sido
iniciado qualquer procedimento de avaliao nos termos do CIMI.
63
A iniciativa da avaliao cabe aos servios centrais da Direco-Geral dos Impostos,
sendo que as Cmaras Municipais enviam plantas de arquitetura e outros elementos
necessrios ao procedimento de avaliao que so solicitados pela DGCI, sendo que desta
forma, os sujeitos passivos de IMI no tm quaisquer obrigaes declarativas acessrias (cfr.
art. 15-C do, DL n 287/2003 de 12/11atualizado pela correspondente lei).
No art. 15-D, estabelece-se que todos os prdios sero avaliados de acordo com os
mesmos parmetros, atravs de avaliao direta e nos termos do art. 38 e ss CIMI, aplicando-
se o valor base dos prdios edificados (V
c
), o coeficiente de localizao (C
l
) e o coeficiente de
vetustez (C
v
) vigentes e determinveis em 30 de novembro de 2011.
O resultado da avaliao geral ser notificado ao sujeito passivo nos termos do art.
15-E, do DL.
62
A Lei n 60-A/2011, de 30/11, entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicao, enquanto que as
revogaes apenas produziram efeitos a partir de 1 de janeiro de 2012.Como tal, aos prdios urbanos j inscritos
na matriz e objeto de transmisso onerosa ou gratuita ocorrida at 31 de dezembro de 2011, aplica-se o disposto
nos nmeros 1 a 3 e 6 a 8 do art. 15 (isto encontra-se previsto no art. 10 da Lei que tem como epgrafe Entrada
em vigor e Produo de Efeitos.).
63
A estimativa de que a avaliao geral abranger cerca de 5,2 milhes de prdios urbanos. Dados da Circular
n 25/2011 do Gabinete do Diretor Geral dos Impostos.
__________________________________________________________________________________
32
Caso o sujeito passivo no concorde com o resultado da avaliao geral de prdio
urbano, pode pedir segunda avaliao, que realizada por um perito avaliador independente.
O custo da segunda avaliao fica a cargo do sujeito passivo se por ele foi requerida e caso o
valor patrimonial tributrio se mantenha ou aumente, j ficando a cargo da cmara municipal
quando a segunda avaliao tenha sido por si pedida e caso o valor se mantenha ou reduza
(n4 e 5, do art. 15-F). Em caso de no concordncia com a segunda avaliao poder tal
resultado ser impugnado nos termos do art. 15-G, do DL.
Os valores patrimoniais tributrios dos prdios urbanos que tenham sido objeto de
avaliao geral entram em vigor dia 31 de dezembro de 2012 para efeitos de IMI e para os
restantes impostos retroagem ao momento da ocorrncia dos respetivos factos tributrios (art.
15-D, n4).
Em caso de se tratar de um prdio urbano arrendado que seja abrangido pela avaliao
geral, e que esteja arrendado por contrato de arrendamento para habitao celebrado antes da
entrada em vigor do Regime de Arrendamento Urbano (aprovado pelo DL n 321-B/90 de
15/10), ou por contrato de arrendamento para fins no habitacionais celebrado antes da
entrada em vigor do DL n 257/95 de 30/09
64
, o valor patrimonial tributrio, para efeitos de
IMI, apurado de acordo com um regime especial. O resultado da avaliao geral no pode
ser superior ao valor que resultar da capitalizao da renda anual pela aplicao do fator 15
(art. 15-N, n1, do DL). Para beneficiar de tal regime, os sujeitos passivos de IMI
(proprietrios, usufruturios ou superficirios de prdios urbanos arrendados) devero
apresentar uma participao de rendas at 31 de agosto de 2012 de onde conste a ltima renda
mensal recebida e a identificao fiscal do inquilino, acompanhada fotocpia autenticada do
contrato e cpia dos recibos de renda relativos aos meses de dezembro de 2010 at ao ms
anterior data da apresentao da participao, ou por mapas mensais de cobrana de rendas
nos casos em que as mesmas so recebidas por entidades representativas dos sujeitos passivos
(nmeros 2, 3 e 4, do art. 15-N).
Este regime no ser aplicvel nos seguintes casos:
65
quando h falta de apresentao
da participao ou dos elementos referidos at 31/08/2012 (n 6, al. a)), quando no sejam
declaradas as rendas, at 31 de outubro de 2011 para efeitos de IRS e IRC respeitantes aos
perodos de tributao compreendidos entre 2001 e 2010 (al. b)), quando no sejam
declaradas rendas para efeitos de IRS e IRC respeitantes aos perodos de tributao que se
64
Que rev o regime do arrendamento urbano para o exerccio de comrcio, indstria profisses liberais e outros
fins lcitos no habitacionais.
65
Em que prevalece o valor patrimonial tributrio determinado na avaliao geral.
__________________________________________________________________________________
33
iniciem em ou aps 1 de janeiro de 2011 (al.d)), quando haja divergncia entre a renda
participada e a renda constante das declaraes de rendimentos (al.c)), quando haja
transmisso onerosa ou doao do prdio ou parte do prdio (al. e)), e quando haja cessao
do contrato de arrendamento (al.f)).
Existe ainda um regime de salvaguarda de prdios urbanos sujeitos avaliao geral,
no que respeita coleta de IMI que diga respeito aos anos de 2012 e 2013
66
liquidado nos
anos de 2013 e 2014 respetivamente, no qual, o valor dessa coleta no pode exceder o maior
dos seguintes valores: a coleta do IMI devida no ano anterior adicionada, em cada um desses
anos, de 75 euros ou, de um tero da diferena entre o IMI resultante do valor patrimonial
tributrio fixado na avaliao geral e o IMI devido no ano de 2011 (ou que o devesse ser, no
caso de prdios isentos).
67
Alm da clusula geral de salvaguarda, existe uma clusula especial, para os prdios
destinados a habitao prpria e permanente dos sujeitos passivos e seus agregados
familiares, cujo rendimento coletvel para efeitos de IRS, no ano anterior, no seja superior a
4.898,00 euros. Em tais situaes, a coleta do IMI no poder exceder a importncia de 75
euros somados coleta do ano anterior (art. 15-O, n 2).
No entanto, tais clusulas de salvaguarda no sero aplicveis quando: se trate de
prdios devolutos ou prdios em runas (al. a) do n4, do art. 15-O), de prdios que sejam
propriedade com domiclio fiscal em pas, territrio ou regio sujeitos a um regime fiscal mais
favorvel (al.b)), e quando se trate de prdios em que se verifique uma alterao do sujeito
passivo do IMI aps 31 de dezembro de 2011, com exceo das transmisses por morte de
que forem beneficirios o cnjuge, descendentes e ascendentes, quando estes no manifeste,
vontade expressa em contrrio (al. c)).
2.2.6 Da Atualizao do Valor Fiscal em Resultado da sua Transao por
venda ou Herana
Em sexto lugar, denota-se que com a reforma, passaram a coexistir dois modelos de
avaliao de prdios, dado ao regime de transao, havendo portanto os prdios avaliados
luz do Cdigo da Contribuio Predial e do Imposto Sobre a Indstria Agrcola que so
sujeitos a atualizao com base em coeficientes de correo monetria, e os restantes prdios
66
Clusula geral de salvaguarda.
67
Cfr. art. 15-O, n1, al. a) e b).
__________________________________________________________________________________
34
avaliados anteriormente e inscritos na matriz, ao serem transmitidos a partir de 1 de dezembro
de 2003, so sujeitos a avaliao nos termos do CIMI, passando-se o mesmo com os prdios
aos quais seja ordenada uma avaliao geral da propriedade imobiliria ou que se ordene uma
atualizao de rendas por vontade do senhorio nos termos do NRAU.
O que esta situao provoca, a coexistncia de prdios avaliados de modo diferente,
com taxas tambm diferentes, representando uma desigualdade de procedimento fiscal entre
prdios.
Em 2008
68
, exclui-se da avaliao nos termos do CIMI, os prdios que forem
transmitidos por morte e da qual sejam beneficirios o cnjuge, descendentes e ascendentes,
salvo vontade expressa pelos prprios.
3. Do IMI em especial; Caraterizao
Segundo o Prof. Doutor. Teixeira Ribeiro, a maior parte dos impostos sobre o
patrimnio, no visam atingir o prprio patrimnio.
69
Como tal, o IMI um imposto sobre
o patrimnio, mas que em ltima anlise afeta o rendimento, sendo um imposto de
sobreposio. No porm um imposto sobre o rendimento, dado que a matria coletvel o
patrimnio, mas atinge o rendimento, uma vez que o valor dos bens que do rendimento
propendem para a capitalizao deste, taxa de juro corrente.
70
Contudo, pode o rendimento
sofrer variaes e o imposto manter-se - dado que incide sobre o patrimnio - enquanto se
mantiver o patrimnio.
Ainda na tica deste autor, os rendimentos de trabalho pagam um imposto, enquanto
os rendimentos de capital esto sujeitos a dois, resultando que atravs do imposto sobre o
patrimnio se consegue a discriminao dos rendimentos.
O IMI claramente um imposto direto sobre o capital para ser pago pelo rendimento
do contribuinte.
71
tambm um imposto municipal
72
que incide sobre o patrimnio bruto,
dado que no so dedutveis encargos sobre os imveis como dbitos hipotecrios. ainda
68
Lei n 64-A/2008 de 31/12, que adita ao art. 15 do DL n 287/2003 de 12/11 o seu n 8 (agora revogado) que
exclua da avaliao no termos do CIMI, os prdios que forem transmitidos por morte e da qual sejam
beneficirios o cnjuge, descendentes e ascendentes, salvo vontade expressa pelos prprios. O n 8 foi revogado
pela Lei 60-A/2011 de 30/11.
69
Ver RIBEIRO, Teixeira em Lies de Finanas Pblicas, 5 edio, Coimbra Editora, abril 2011, pg. 329.
70
() o rendimento pode ser atingido atravs de um imposto sobre o respectivo capital. In GOMES, Nuno S,
ob. cit., Almedina, 2005, pg. 84.
71
In GOMES, Nuno S, ob. cit., Almedina, 2005, pg. 85.
72
Apesar de lanado, liquidado e cobrado pelo Estado.
__________________________________________________________________________________
35
anual, incidente sobre o valor da propriedade ou titularidade dos direitos reais de gozo sobre
os imveis.
73
No que respeita incidncia real, o art. 1 do CIMI esclarece que O imposto
municipal sobre imveis (IMI) incide sobre o valor patrimonial tributrio dos prdios rsticos
e urbanos situados no territrio portugus, constituindo receita dos municpios onde os
mesmos se localizam, sendo que, temos um IMI rstico e um IMI urbano. No art. 2, temos o
que se entende por prdio: Para efeitos do presente Cdigo, prdio toda a fraco de
territrio, abrangendo as guas, plantaes, edifcios e construes de qualquer natureza nela
incorporados ou assentes, com carcter de permanncia, desde que faa parte do patrimnio
de uma pessoa singular ou colectiva e, em circunstncias normais, tenha valor econmico,
bem como as guas, plantaes, edifcios ou construes, nas circunstncias anteriores,
dotados de autonomia econmica em relao ao terreno onde se encontrem implantados,
embora situados numa fraco de territrio que constitua parte integrante de um patrimnio
diverso ou no tenha natureza patrimonial.
De acordo com os arts. 3, 4 e 5, os prdios podem ser rsticos, urbanos ou mistos.
So rsticos os terrenos que estejam situados fora do aglomerado urbano e que a) Estejam
afetos ou, na falta de concreta afectao, tenham como destino normal uma utilizao
geradora de rendimentos agrcolas, tais como so considerados para efeitos do imposto sobre
o rendimento das pessoas singulares (IRS); b) No tendo a afectao indicada na alnea
anterior, no se encontrem construdos ou disponham apenas de edifcios ou construes de
carcter acessrio, sem autonomia econmica e de reduzido valor. So urbanos, por excluso
de partes, todos aqueles que no devem ser considerados rsticos
74
, tendo em conta que
podem ser considerados mistos aqueles que tenham uma parte rstica e uma parte urbana se
nenhuma delas em especfico for considerada principal. Se for, o prdio considerado rstico
ou urbano consoante a considerao da parte principal.
Quanto incidncia pessoal, so considerados sujeitos passivos, de acordo com o art.
8 do CIMI, o imposto devido pelo proprietrio, usufruturio ou superficirio do prdio no
dia 31 de dezembro do ano a que o imposto disser respeito, tendo-se como proprietrio,
usufruturio ou superficirio quem figurar na matriz como tal, e na sua falta, quem tiver a sua
73
O que, na viso de Nuno S Gomes consiste numa anormalidade dado que a tributao, pela totalidade do
valor dos imveis, dos titulares de direitos reais menores como usufruturios, usurios, superficirios ou meros
titulares do direito real de habitao, consiste numa tributao de bens que no esto no seu patrimnio, no
patrimnio do sujeito passivo do imposto.
74
E, sendo considerado urbano, podem ser do tipo, habitacional, comercial, industrial ou para servios, terrenos
para construo e outros.
__________________________________________________________________________________
36
posse. No caso de prdio de herana indivisa, o imposto devido pela mesma, representada
pelo cabea de casal.
Quanto s isenes, Esto isentos de imposto municipal sobre imveis o Estado, as
Regies Autnomas e qualquer dos seus servios, estabelecimentos e organismos, ainda que
personalizados, compreendendo os institutos pblicos, que no tenham carcter empresarial,
bem como as autarquias locais e as suas associaes e federaes de municpios de direito
pblico., art. 11, CIMI.
Para alm disto, o Estatuto dos Benefcios Fiscais (EBF) contm isenes do IMI nos
seus arts. 44 a 50, tais como: isenes pessoais no art. 44, n1, al. a) a m) e o); iseno de
monumentos nacionais e dos prdios individualmente classificados como de interesse pblico
ou de interesse municipal, na al. n) do mesmo nmero e art; no art. 45 EBF, os prdios
urbanos sujeitos a reabilitao, no art. 46; os prdios urbanos construdos, ampliados,
melhorados ou adquiridos a ttulo oneroso, destinados a habitao; art. 47, prdios integrados
em empreendimentos a que tenha sido atribuda utilidade turstica; art. 48, os prdios de
reduzido valor patrimonial de sujeitos passivos com baixos rendimentos; art. 49, os prdios
integrados em fundos de investimento imobilirio, fundos de penses e equiparveis e fundos
de poupana reforma; e, por fim, art. 50 abarcando nas isenes os parques de
estacionamento subterrneos pblicos.
A determinao da matria coletvel feita por referncia ao valor patrimonial
tributrio do prdio. No caso dos prdios rsticos, est previsto nos arts. 17 a 36 e urbanos
dos arts. 37 a 46 CIMI. O valor patrimonial tributrio um valor a ter em conta para todos
os impostos que considerem de alguma forma o valor dos prdios, como so para alm do
IMI, o IMT, o IS, o IRS e IRC.
O previsto nos arts. 37 a 45 do CIMI, da determinao do valor patrimonial dos
prdios urbanos, apenas se aplica aos prdios novos e aos prdios que tenham sido
transmitidos posteriormente a dezembro de 2003.
75
Mas, de um modo geral e dentro da tipologia dos impostos, deveremos
considerar o IMI como um imposto sobre o patrimnio - esttico
76
e analtico
77
- direto
78
79
real
80
, peridico ou renovvel
81
, e mais uma vez, municipal
82
, misto
83
, especial
84
75
Isto porque, com a reforma, distinguiu-se, para efeitos de determinao do valor dos prdios urbanos, entre
imveis novos e j existentes, por um lado, e imveis arrendados e no arrendados, por outro. Para
desenvolvimentos ver ttulo j exposto: 2.2.5, 2.2.5.1, 2.2.5.2, 2.2.5.3.
76
Porque incide sobre determinado elemento do patrimnio simplesmente por existir, ao contrrio dos impostos
dinmicos como o IS e IMT dependendo da transmisso.
__________________________________________________________________________________
37
4. Valor Patrimonial Tributrio
O IMI, no sendo um imposto sobre o rendimento, no entende como tributvel o
rendimento coletvel dos prdios
85
mas o seu valor patrimonial tributrio, dado que se trata de
um imposto sobre o patrimnio, o que j se aplicava com o Cdigo da Contribuio
Autrquica (CCA) e que alterou o at a seguido pelo Cdigo da Contribuio Predial e
Imposto sobre a Indstria Agrcola, no qual vigorava uma tica de tributao de rendimento
coletvel.
Um dos maiores problemas aquando da CA, residia na determinao do valor
patrimonial dos imveis, o que se pode constatar no prembulo do CIMI que refere que so
causas do problema, a saber, a profunda desactualizao das matrizes prediais e a
inadequao do sistema de avaliaes prediais., e O sistema de avaliaes at agora vigente
foi criado para uma sociedade que j no existe, e o regime legal de avaliao da
propriedade urbana profundamente lacunar e desajustado da realidade actual entre outras.
Quando se publicou o CCA, determinou-se que o valor patrimonial seria determinado por um
Cdigos de Avaliaes, que, como foi referido, nunca chegou a ver a luz do dia, tendo sido
decidido que enquanto o mesmo no entrasse em vigor, seriam aplicadas as regras do Cdigo
77
Dado que incide sobre determinado bem e no sobre um conjunto ou totalidade de bens. O IMT, tambm um
imposto analtico, dado que incide sobre um ou vrios elementos, mas no todos.
78
Na medida em que so impostos diretos aqueles que atingem manifestaes imediatas da capacidade
contributiva, tendo por condio a existncia de uma pessoa, patrimnio ou rendimento. Enquanto que os
impostos indiretos alcanam manifestaes mediatas da capacidade contributiva, tributando a despesa,
transferncia de bens, etc
79
E, dado que h divergncias e vrias classificaes possveis dentro dos impostos diretos e indiretos, para
maiores desenvolvimentos consultar, PIRES, Manuel e PIRES, Rita Calada, ob. cit., pg. 64 e ss, e NABAIS,
Jos Casalta, ob. cit., pg42 e ss.
80
Incide sobre a matria coletvel sem atender s circunstncias pessoais, reais, econmicas ou sociais do
obrigado.
81
Imposto peridico cuja obrigao reportada a um perodo, renovando-se no princpio de cada um desses
perodos.
82
Pois o sujeito ativo o municpio.
83
Pois pode incidir tanto sobre pessoas singulares como pessoas coletivas.
84
Pois objeto de uma disciplina jurdica especial, no se aplicando a uma categoria de situaes homogneas
(impostos gerais como IRS, IRC, IVA), sendo que na tributao do patrimnio no existem impostos gerais,
sendo que IMI, IMT e IS (sobre transmisses gratuitas) so impostos especiais.
85
O rendimento coletvel dos prdios consistia no seu valor locativo, que era o valor da renda caso estivesse
arrendado, ou o valor presumido, caso no estivesse. A este valor locativo eram deduzidas despesas de
conservao, correspondentes a uma percentagem daquele valor, no mximo de 30%, e os encargos de
manuteno tambm determinados numa percentagem do valor locativo. A Portaria n 214/97 de 31 de maro,
estabelecia as parcelas e as respetivas percentagens a considerar como encargos de manuteno. Aps a obteno
do valor locativo, obtinha-se o valor coletvel, e o valor patrimonial correspondia capitalizao do rendimento
coletvel pelo fator 15. Regras estas que eram aplicadas pelo Cdigo da Contribuio Predial e Indstria
Agrcola e que o CCA manteve em vigor enquanto o Cdigo das Avaliaes no fosse publicado.
__________________________________________________________________________________
38
da Contribuio Predial e Indstria Agrcola para avaliao dos prdios.
86
O que conduziu,
segundo o mesmo prembulo, a resultados desastrosos, inadequados sociedade em que se
inseria, e a uma sobretributao dos prdios novos face a uma subtributao dos prdios
antigos.
Para evitar tais desajustamentos (principalmente no que respeita aos prdios urbanos,
pois foi relativamente a estes que se deu a maior alterao), o legislador considerou os
critrios e diretrizes presentes no anteprojeto do Cdigo das Avaliaes.
Como tal, as regras para a determinao do valor patrimonial tributrio situam-se nos
arts. 14 e ss do CIMI e subsistem no seguinte: art. 14 determina que o valor patrimonial dos
prdios ser encontrado por avaliao com base em declarao do sujeito passivo, a no ser
que a lei disponha diferentemente, mas, sempre que se considerar necessrio, a avaliao ser
antecedida de vistoria do prdio sujeito a avaliao. Nos termos do art. 15, a avaliao dos
prdios rsticos ser de base cadastral, no cadastral ou direta, j a dos prdios urbanos ser
sempre direta.
A reforma orientou-se sobretudo para o estabelecimento de regras objetivas, em que os
prprios interessados possam quantificar o valor tributvel dos seus imveis, e, ao mesmo
tempo, excluir critrios subjetivos at ali aplicados e que conduziam aos tais resultados
indesejados.
A lei diferencia a avaliao conforme se trata de prdios rsticos ou urbanos, e no seu
art. 16, determina que o Ministro das Finanas decide, por Portaria a avaliao dos prdios
rsticos ou urbanos de qualquer municpio.
4.1 Do Valor Patrimonial Tributrio dos Prdios Rsticos
Nos termos do art. 17 e ss do CIMI, o valor patrimonial tributrio dos prdios rsticos
corresponder ao produto do seu rendimento fundirio
87
pelo fator 20, arredondado para a
dezena de euros imediatamente superior.
88
Vamos agora abordar a avaliao de base cadastral, a no cadastral e a direta. A
avaliao de base cadastral, nos termos do art. 20 feita com base na elaborao dos
quadros de qualificao e classificao, dos quadros de tarifas e na distribuio parcelar feitos
86
Tendo permanecido a avaliao dependente de critrios subjetivos das Comisses de Avaliao, resultando
numa diversidade de valores atribudos aos prdios.
87
O rendimento fundirio equivale ao saldo de uma conta anual de cultura, em que o crdito representado pelo
rendimento bruto e dbito pelos encargos de explorao previstos no art. 25 (isto consta do art. 18 CIMI).
88
Rendimento Fundirio x 20 = valor patrimonial tributrio.
__________________________________________________________________________________
39
nos termos dos artigos seguintes, sendo que no art. 21 temos o que so os quadros de
classificao e qualificao, que se baseiam na enumerao de qualidades culturais com
interesse econmico e na definio de classes ou graus de produtividade diferenciados, bem
como na escolha de parcelas representativas de cada classe e qualidade cultural. Na
elaborao dos quadros atende-se s exploraes normais, no sendo consideradas
exploraes desprezadas ou excecionalmente cuidadas, fazendo-se uma qualificao e
classificao para cada freguesia ou grupos de freguesias semelhantes. No art. 22 temos o
que se entende por parcela tipo e pelo que constituda, e no art. 23 que comtempla os
quadros de tarifas, refere que a elaborao destes quadros consiste na determinao dos
rendimentos unitrios de cada uma das qualidades e classes consideradas os quadros, e a
tarifa de cada classe o rendimento fundirio unitrio das respetivas parcelas ou rvores tipo.
No art. 24 temos o modo de clculo da tarifa
89
, sendo que no art. 25 temos o modo de
determinao dos encargos de explorao.
Quanto avaliao de base no cadastral, de acordo com o art. 31 CIMI, esta consiste
na elaborao de quadros de qualificao e classificao e tarifas, nos termos previstos para a
avaliao cadastral, na distribuio parcelar e na medio dos prdios. e efetuada nos
municpios em que no vigore o cadastro predial e em zonas de cadastro diferido. Na
avaliao podem ser utilizados suportes cartogrficos, e as operaes de avaliao seguem
uma ordem topogrfica, nos termos do art. 32 CIMI.
J na avaliao direta, a iniciativa da primeira avaliao compreende ao chefe de
finanas com base nos elementos apresentados pelo sujeito passivo, no sendo efetuada
avaliao no caso de os prdios terem um valor patrimonial que no exceda 1210 euros, e a
operao de avaliao consiste na medio da rea dos prdios e na determinao do seu
valor patrimonial tributrio e efetuada aos prdios omissos ou queles em que se
verificaram modificaes nas culturas ou erro de rea, resultando numa alterao do seu valor
patrimonial tributrio (art. 34 CIMI). Por remisso, aplica-se o disposto nos arts. 21 a 310.
4.2 Valor Patrimonial Tributrio dos Prdios Urbanos
O suprimento de regras objetivas para avaliao de imveis foi uma das principais
dificuldades do anterior sistema de tributao, dando azo a discricionariedade e subjetivismo
nas avaliaes. Um dos princpios que avulta o princpio da exequibilidade, optando-se
89
Tarifa = Rendimento Bruto Encargos de Explorao.
__________________________________________________________________________________
40
assim por solues plausveis e concretizveis no imediato, em vez de buscar uma soluo
idealista de avaliao completa
90
dos milhes de prdios portugueses.
A avaliao dos prdios urbanos assenta em critrios legais em que, nos termos do art.
37 CIMI, a iniciativa da primeira avaliao de prdio urbano cabe ao chefe de finanas com
base nos elementos apresentados pelo sujeito passivo. s declaraes apresentadas pelo
sujeito passivo devem ser juntas plantas de arquitetura das construes aprovadas pela cmara
municipal
91
. No caso de terrenos para construo, deve ser apresentada fotocpia do alvar de
loteamento, que, quando no exista, deve ser substituda pela fotocpia do alvar de licena
de construo, projeto aprovado, comunicao prvia, informao prvia favorvel ou
documento comprovativo da viabilidade construtiva.
Nos termos do art. 38 e ss CIMI, temos as Operaes de Avaliao. No n1 do art.
38 CIMI, temos uma frmula para a determinao do valor patrimonial tributrio dos prdios
urbanos para habitao, comrcio, indstria e servios
92
que resulta do seguinte:
V
t
= V
c
x A x C
a
x C
l
x C
q
x C
v
Em que, V
t
significa valor patrimonial tributrio, V
c
significa valor de base dos prdios
edificados, A a rea bruta de construo + rea excedente rea de implantao, C
a
coeficiente de afetao, C
l
coeficiente de localizao, C
q
coeficiente de qualidade e conforto,
C
v
coeficiente de vetustez. Assim, para a determinao do valor efetivo de um prdio so
tomados em considerao fatores como preo da construo, rea, localizao e conforto, e
idade do imvel. Decorre do estabelecido nestes termos que o clculo do valor patrimonial
resulta da ponderao do custo mdio de construo, da localizao, do tipo de construo,
das caractersticas intrnsecas do edifcio, infraestruturas envolventes e envolvncia
urbanstica.
O V
c
, valor base dos prdios edificados, corresponde a um conjeturado valor mdio da
construo por metro quadrado (m
2
)
93
, acrescido do valor do m
2
de terreno de implantao
que o legislador fixou em 25% do custo da construo.
A questo que se coloca como se apura objetivamente o custo mdio de construo
por m
2
. A Lei n 26/2003 de 30/07, responde a essa questo, dado que no seu art. 13 prev a
existncia de organismos de coordenao de avaliao dos prdios rsticos, urbanos e outros,
90
No sentido de uma avaliao imediata. Da o prazo de dez anos estabelecido no art. 15, n4 do DL n
287/2003.
91
Ou fotocpias autenticadas e caso de construes no licenciadas, devem ser juntas plantas da
responsabilidade do sujeito passivo.
92
Com excluso dos terrenos para construo e outros, de acordo com o art. 6 n1, al. c) e d).
93
Estabelecido anualmente por Portaria para guiar os projetos e adjudicaes de obras de habitao social.
__________________________________________________________________________________
41
entre os quais se encontra a CNAPU Comisso Nacional de Avaliao de Prdios Urbanos
que tem como competncias, as descritas no n 4 do mesmo art.: Competir CNAPU
propor os coeficientes de localizao mnimos e mximos, o zonamento e respectivos
coeficientes e percentagens, bem como definir directrizes para aplicao dos coeficientes de
qualidade e conforto, e propor o custo mdio de construo, que sero aprovados por Portaria
do Ministro das Finanas. E no n 2 do art. 39 CIMI, temos pelo que compreendido o
custo mdio de construo.
Insira-se aqui uma crtica ou correo de rigor lgico no que diz respeito redao do
art. 39 CIMI, dado que a expresso metro quadrado do terreno de implantao, no ser a
mais correta, sendo que o que o legislador quis dizer, o valor do m
2
da rea de construo
indexada ao solo e no ao m
2
da rea de implantao do edifcio, que, caso assim fosse,
somente faria sentido este art. 39 para os edifcios com rs-do-cho apenas
94
. Porm, na
prtica administrativa diria, o sentido que aplicado corresponde ao valor do solo por m
2
de
construo utilizada.
95
Este valor, V
c
, vai ser multiplicado por A, que consiste na rea bruta de construo
do edifcio ou da fraco e a rea excedente de implantao, resultando por sua vez, da
seguinte expresso: A = (A
a
+ A
b
) x C
aj
+ A
c
+ A
d
. Assim, so consideradas, a rea bruta
privativa (A
a
), as reas brutas dependentes (A
b
),o coeficiente de ajustamento de reas (C
aj
), a
rea de terreno livre at ao limite de duas vezes a rea de implantao (A
c
), e a rea de terreno
livre que excede o limite de duas vezes a rea de implantao (A
d
).
A A
a
(correspondente rea bruta privativa), abrange a superfcie total medida pelo
permetro exterior e eixos das paredes ou outros elementos separadores do edifcio ou da
fraco, incluindo varandas privativas fechadas, caves e stos privativos com utilizao
idntica do edifcio ou da fraco, a que se aplica o coeficiente 1.
96
. J as A
b
(reas brutas
dependentes, consistem nas reas cobertas e fechadas de uso exclusivo, ainda que constituam
partes comuns, mesmo que situadas no exterior do edifcio ou da fraco, cujas utilizaes so
acessrias relativamente ao uso a que se destina o edifcio ou fraco, considerando-se, para
esse efeito, locais acessrios as garagens, os parqueamentos, as arrecadaes, as instalaes
94
Sendo que o valor do m
2
do terreno de implantao aumenta na proporo em que aumenta tambm o nmero
de pisos do edifcio ( medida em que aumenta tambm em altura o valor do m
2
de terreno). In Relatrio do
Grupo para o Estudo da Poltica Fiscal - Competitividade, Eficincia, e Justia do Sistema Fiscal, do Ministrio
das Finanas e da Administrao Pblica, outubro de 2009, pg. 394.
95
Opinio do sub-grupo que elaborou a terceira parte, correspondente Tributao do Patrimnio, do, do
Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica, outubro de 2009, pg. 336 e ss.
96
Ver art. 40, n 2 CIMI.
__________________________________________________________________________________
42
para animais, os stos ou caves acessveis e as varandas, desde que no integrados na rea
bruta privativa, e outros locais privativos de funo distinta das anteriores, a que se aplica o
coeficiente 0,30.
97
Quanto rea de terreno livre, considerada diferentemente, consoante se
limite ao mximo de duas vezes a rea de implementao (A
c
), ou exceda aquele teto (A
d
).
Portanto, estas reas A
c
e A
d
, correspondem diferena entre a rea total do terreno e a rea
de implantao da construo ou construes e integra jardins, parques, campos de jogos,
piscinas, quintais e outros logradouros, aplicando-se-lhe, at ao limite de duas vezes a rea de
implantao (Ac), o coeficiente de 0,025 e na rea excedente ao limite de duas vezes a rea de
implantao (Ad) o de 0,005.
98
O C
aj
procura ir ao encontro da relao inversamente
proporcional entre o espao edificado por m
2
e a rea total do espao do edifcio ou das suas
fraes autnomas. No caso dos prdios em que a sua utilizao se destine ao
estacionamento coberto, individual ou colectivo, fechado ou aberto, diz o n4 do art. 40-A
do CIMI que o coeficiente de ajustamento de reas (Caj) aplicado s reas brutas privativa
e dependente o que significa que a rea de estacionamento taxada tendo como valor base o
valor mdio da construo para habitao fixado por Portaria, com um coeficiente de afetao
de 0,4 para o estacionamento coberto e fechado, de 0,15 para estacionamento coberto e no
fechado e de 0,08 para o estacionamento no coberto, de acordo com o quadro presente no art.
41 CIMI. Note-se que a existncia de garagem, individual ou coletiva num prdio destinado
habitao, ter um efeito de agravamento do valor fiscal do prdio em 0,04 e 0,03
respetivamente
99
, o que vai contra as boas prticas urbansticas, de estmulo de libertao do
espao pblico, atravs do estacionamento particular ou privado.
O C
a
, Coeficiente de afetao, depende do tipo de utilizao dos prdios edificados,
estabelecendo a lei coeficientes consoante a utilizao que se do aos prdios, coeficientes
esses presentes no quadro que consta do art. 41 CIMI. Note-se que por vezes se pode gerar
uma confuso no sentido de entender que o IMI que os proprietrios pagam, depende da
afetao que dada ao prdio em questo (comrcio, servios, habitao, etc.) isto , pagam
IMI em funo da afetao. No entanto, a taxa prevista no art. 112 CIMI, incide sobre o valor
patrimonial tributrio, e o coeficiente de afetao concorre apenas para a determinao desse
valor patrimonial, assim como as outras variantes que aqui se expe.
De seguida, o C
l
, coeficiente de localizao, pode variar entre 0,4 e 3,5, podendo em
casos de habitao dispersa em meio rural ser reduzido para 0,35. Nas situaes comuns, isto
97
98
99
Presente no art. 43 CIMI, Coeficiente de qualidade e conforto.
__________________________________________________________________________________
43
, com um coeficiente entre 0,4 e 3,5, a determinao do concreto fator a aplicar resulta da
ponderao de vrios fatores entre os quais se encontram: as acessibilidades, considerando-se
como tais a qualidade e variedade das vias rodovirias, ferrovirias, fluviais e martimas; a
proximidade de equipamentos sociais, designadamente escolas, servios pblicos e comrcio;
os Servios de transportes pblicos e a localizao em zonas de elevado valor de mercado
imobilirio.
100
Note-se que dentro da zona homognea, os coeficientes a aplicar, podem variar
conforme se trate de edifcios destinados a habitao, comrcio, indstria ou servios.
101
Passando para o coeficiente de qualidade e conforto, C
q
, que, segundo o art. 43 do
CIMI, aplicado ao valor base do prdio edificado, podendo ser majorado at 1,7 e
minorado at 0,5, e obtm-se adicionando unidade os coeficientes majorativos e subtraindo
os minorativos e esses coeficientes so os constantes das duas tabelas desse art., dependendo
da aplicao daqueles fatores, nomeadamente do tipo de edificao, da localizao, da
existncia e qualidade das infraestruturas urbansticas e da existncia ou no de equipamento
complementar.
Este coeficiente pode traduzir-se num agravamento ou desagravamento de IMI
expressivo, estando totalmente margem do princpio do benefcio, pois o conforto e
qualidade depende somente do investimento e bom gosto do proprietrio, no fazendo sentido
a interferncia do imposto neste contexto, e para alm disto os fatores que so considerados,
encontram-se desatualizados e nada tm a ver com as regras de edificao urbana
contemporneas ou com os princpios do urbanismo.
102
Note-se no entanto que como
coeficiente minorativo em 0,05, temos a Utilizao de tcnicas ambientalmente sustentveis,
activas ou passivas sendo um sinal do avano dos tempos e alterao de prioridades e
preocupaes, beneficiando quem de certo modo contribui para o ambiente.
103
Por fim, o C
v
, coeficiente de vetustez, aplicado em funo do nmero inteiro de
anos decorridos desde a data de emisso da licena de utilizao, quando exista, ou da data da
concluso das obras de edificao
104
, considerando uma depreciao dos prdios a partir do
segundo ano e at aos sessenta ou mais. Refira-se que errado aplicar esta depreciao ao
100
Ver art. 42, n3, CIMI.
101
Ver n 2 do art. 42 do CIMI.
102
de referir que tambm aqui, a CNAPU tem competncias para definir diretrizes para aplicao dos
coeficientes de qualidade e conforto, previsto no art. 13, n4 da Lei 26/2003 de 30/07.
103
E mais do que isto, algumas autarquias e por sua iniciativa, estabeleceram medidas que incentivavam a
eficincia energtica dos edifcios que estivessem na sua rea geogrfica, como por exemplo o concelho de
Lisboa, que estabeleceu que era possvel reduzir em 50% e 25% o valor do IMI dos edifcios que tivessem classe
A+ ou A de certificao energtica.
104
Ver art. 44, n1 CIMI.
__________________________________________________________________________________
44
valor do solo e do edificado em conjunto
105
, sendo que no atual modelo, aplica-se um ndice
de vetustez ao valor patrimonial composto e geral do prdio, enquanto s teria sentido que o
ndice fosse aplicado ao valor da construo e no ao valor do solo (o valor do solo em si no
deveria sofrer depreciao, apenas as construes).
4.3 Valor Patrimonial Tributrio dos Terrenos para Construo
Nos termos do art. 45 CIMI, o valor patrimonial tributrio dos terrenos para
construo consiste no somatrio do valor da rea de implantao do edifcio a construir, que
a situada dentro do permetro de fixao do edifcio ao solo, medida pela parte exterior,
adicionado do valor do terreno adjacente implantao. A rea de implantao varia entre
15% e 45% do valor das edificaes autorizadas ou previstas. Nos termos do n3 do mesmo
artigo, a fixao da percentagem atribuda ao valor do terreno, definida tendo em
considerao as caractersticas do n3 do art. 42 CIMI (Coeficiente de localizao), isto ,
as prprias caractersticas do local, as acessibilidades e proximidades de equipamentos
sociais, os servios de transporte pblico e o fator de se tratar de uma localizao de elevado
valor de mercado imobilirio. No que respeita rea adjacente construo, o seu valor
calculado por remisso para o art. 40, n4 CIMI.
106
Contudo, tece-se aqui uma crtica relativamente ao momento em que se fixa o valor
patrimonial tributrio dos terrenos para construo, uma vez que a percentagem estabelecida
entre 15% e 45% do valor das edificaes que vo ser feitas, muito elevada, podendo
resultar que o valor patrimonial dos terrenos para construo, seja fixado num valor mais
elevado que os prprios valores de mercado. Assim, um terreno para o qual atribudo um
determinado alvar de licenciamento, com determinada capacidade construtiva, mas que ainda
no detm infraestruturas (como ruas, saneamento, telefones, eletricidade, etc), periga em
105
Para alm de que em termos tcnicos, uma construo teria mais ou menos um prazo de 40 anos para ser
totalmente amortizada, podendo at ser considerado o prazo de 50 anos. Por exemplo, na Alemanha, o valor de
depreciao devida vetustez aplicada apenas ao valor das construes e feita anualmente, logo a partir do
primeiro ano, em razo dos 2,5 a 2% ao ano. In Relatrio do Grupo para o Estudo da Poltica Fiscal -
106
Que diz que: A rea do terreno livre do edifcio ou da fraco ou a sua quota-parte resulta da diferena entre
a rea total do terreno e a rea de implantao da construo ou construes e integra jardins, parques, campos
de jogos, piscinas, quintais e outros logradouros, aplicando-se-lhe, at ao limite de duas vezes a rea de
implantao (A
c
), o coeficiente de 0,025 e na rea excedente ao limite de duas vezes a rea de implantao (A
d
)
o de 0.005.
__________________________________________________________________________________
45
obter um valor patrimonial mais elevado do que aquele com que ficar aps a construo de
infraestruturas e constituio dos lotes.
107
4.4 O Valor Patrimonial Tributrio dos Prdios da Espcie Outros
Dentro desta espcie esto os terrenos situados dentro de um aglomerado urbano que
no sejam terrenos para construo nem se encontrem abrangidos pelo disposto no n. 2 do
artigo 3
108
e ainda os edifcios e construes licenciados ou, na falta de licena, que tenham
como destino normal outros fins que no os referidos no n. 2
109
e ainda os da exceo do n.
3
110
(art. 6, n4, do CIMI). Assim, dentro desta categoria encontramos prdios com
diferentes caractersticas, e como tal, para a determinao do valor patrimonial tributrio deste
tipo de prdios, ser necessrio distinguir o prdio em causa. Tratando-se de edifcios, o valor
patrimonial tributrio ser determinado de acordo com os arts. 38 e ss CIMI. Tratando-se de
prdios em runas, ser determinado como se de um terreno para construo se tratasse.
5. Apreciao da Constitucionalidade e Legalidade da Reforma da Tributao do
Patrimnio
5.1 As Bases Constitucionais segundo Prof. Doutor. Casalta Nabais
Trata-se de uma apreciao pelo Prof. Doutor Jos Casalta Nabais, e que, toma sempre
como referncia a constituio fiscal, por ser uma constituio de um Estado fiscal, isto , de
uma sociedade cujas necessidades financeiras so comportadas principalmente por impostos.
E se folhearmos a constituio, nela podemos encontrar uma panplia de princpios
107
E quando o loteamento est concludo, o valor patrimonial tributrio da soma dos mesmos por vrias vezes
inferior ao que havia sido atribudo ao terreno global em bruto. uma razo para que a alterao de solo rstico
para urbano para efeitos fiscais e de constituio de direitos de construo e de propriedade urbana, se faa no
momento da receo de infraestruturas pelo municpio. Ver Relatrio do Grupo para o Estudo da Poltica Fiscal
- Competitividade, Eficincia, e Justia do Sistema Fiscal, do Ministrio das Finanas e da Administrao
108
No n 2 do art. 3 esto os terrenos que no podem ter utilizao geradora de quaisquer rendimentos, ou s
podem ter utilizao geradora de rendimentos agrcolas.
109
Fins diferentes dos habitacionais, comrcio, industriais ou para servios.
110
Isto , terrenos que no possam ser utilizados como terrenos para construo ou loteamento, designadamente
as zonas verdes, reas protegidas ou que de acordo com os planos municipais de ordenamento do territrio
estejam afetos a espaos, infraestruturas ou equipamentos pblicos.
__________________________________________________________________________________
46
constitucionais que instroem de quem, de como e de quando tributar, do que e do
quando se tributa, colocando limites tributao.
111
Segundo este autor, e separando momentos, abordada em primeiro lugar a questo da
constitucionalidade da tributao do patrimnio, prvia reforma de 2003 e que, na
generalidade, considera que inconstitucional. E depois, num segundo momento, averiguar se
as propostas para a feitura da reforma iam de encontro ao caminho traado pela CRP.
Relativamente primeira questo, esta vai ser refletida de forma sucinta pois j um
assunto cuja abordagem est fora do seu tempo, uma vez que j no esse o regime em vigor.
Assim, para Casalta Nabais, a tributao esttica da poca constituda pela CA, e a
tributao dinmica, constituda pelo Imposto Municipal sobre Sucesses (IMS) e Imposto
Municipal sobre Doaes (IMD), consagram a situao mais intolervel de
inconstitucionalidade e que difcil imaginar um panorama pior.
112
Isto porque houve uma
ausncia ou omisso de legislao, sustentada em grande medida pela falta de aprovao do
Cdigo de Avaliaes, dado que quando a CA substituiu a antiga CP, uma das inovaes e
como parte integrante dessa reforma, consistia na introduo desse cdigo que iria alterar o
modo de avaliao dos imveis, e que, como no entrou em vigor, manteve-se o regime
provisrio (que iria vigorar at aprovao daquele), o que conciliado com o facto de o valor
dos prdios no ter sido objeto das necessrias atualizaes, resultou na designada situao
insustentvel. Ainda dentro deste assunto, outro fator que contribui para a alegada
inconstitucionalidade, tem a ver com o facto de os meios de combate contra as simulaes que
se efetuavam em matria de preos declarados nos contratos de compra e venda de imveis
para efeitos de liquidao de Sisa, serem demasiado onerosos e inaplicveis na prtica.
113
A
111
Existe um conjunto de normas na CRP que so importantes referir tais como, os arts. 104 n 3, que estabelece
que a tributao do patrimnio deve contribuir para a igualdade dos cidados; o art. 65 n1 CRP (Habitao e
Urbanismo), pois os bens principais objeto de tributao so os imveis, e grande parte deles est destinado
satisfao do direito habitao, e como direito fundamental social que , no se pode deixar de lado tal
preceito; o art. 238 n 4, nmero este que foi aditado aps a reviso constitucional de 1997 e que tem que ser
referido uma vez que o destino das receitas dos principais impostos sobre o patrimnio so os municpios, de
extrema importncia mencionar o preceito que atribui poderes s autarquias locais, mais especificamente,
municpios. E nesta linha de arts., o art. 254 n2 (Participao nas Receitas dos Impostos Directos) e que
expresso do princpio de prestao de contas ou responsabilidade, no sentido de que a liberdade no pode ser
entendida e executada sem a respetiva responsabilidade, art. esse que tem a redao seguinte: os municpios
dispem de receitas prprias, nos termos da lei. Para maiores desenvolvimentos, ver NABAIS, Jos Casalta,
Por um Estado Fiscal Suportvel, Estudos de Direito Fiscal, Almedina, 2005.
112
Ver NABAIS, Jos Casalta, As Bases Constitucionais da Reforma da Tributao do Patrimnio, in Fisco, n
111/112, janeiro de 2004, Ano XV pg. 12.
113
No se ir estender aqui este tema, dado que foge do pretendido com a exposio, no entanto a referncia era
essencial para a compreenso estrutural do assunto. Para maiores desenvolvimentos ver NABAIS, Jos Casalta,
ob. cit., in Fisco, n 111/112, janeiro de 2004, Ano XV pg. 12/13.
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47
par disto, considera que h uma total incoerncia do sistema no respeitante ao valor dos
imveis, no domnio do valor da transmisso onerosa dos direitos reais sobre imveis. Isto
porque dependendo do tipo de sujeito passivo, o valor a ter em considerao era diferente.
Assim, se estavam em causa sujeitos de IRS e IRC que no fossem empresas, o valor dos
imveis transmitidos a ter em considerao (para efeitos da liquidao desses impostos) era o
valor da avaliao que tivesse sido efetuada para efeitos de liquidao do IMS ou que teria
lugar caso no houvesse essa liquidao, no se considerando o valor declarado nos contratos
de transmisso. J em casos de IRS empresarial (categoria B) e profissional
114
e IRC
empresarial o valor da transmisso dos direitos reais dos imveis a considerar era o valor
declarado no contrato (mesmo que esse valor seja menor que o resultante da avaliao
realizada em sede de liquidao do IMS), nos termos do art. 20, 23 e 43
115
do CIRC. E
somada a esta situao, refere-se uma outra incoerncia, no sentido em que o valor declarado
nos contratos de transmisso onerosa de direitos reais sobre imveis (base de liquidao do
IMS), no considerado para efeitos da CA, pois para a liquidao deste imposto considera-
se o valor patrimonial.
116 117
Passando agora para a fase da Reforma em si, este autor debruou-se sobre duas
questes que diziam respeito a alteraes a serem introduzidas pela mesma. Refere-se ao
princpio do benefcio e ao valor dos prdios.
Quanto primeira questo, este princpio foi invocado como fundamento da CA (e
depois IMI), em que tanto no prembulo do cdigo da CA, como do anteprojeto do CIMI,
referido como a base desses impostos. Assim, no prembulo do CCA diz-se que a tributao
predial encontra especial justificao na lgica do princpio do benefcio, correspondendo o
seu pagamento contrapartida dos benefcios que os proprietrios recebem com obras e
servios que a colectividade lhes proporciona. O princpio do benefcio serve para explicar o
destino das receitas do imposto, que so os municpios, e no propriamente para justificar a
Para este autor, a inconstitucionalidade o resultado do incumprimento de uma obrigao legiferante de meio,
() imposta pelo n3 do art. 104 da Constituio.
114
Por remisso do art. 32 do CIRS para o CIRC.
115
Conforme redao do art. 20, 23 e 43 do CIRC aplicvel at 31/12/2009 cujas epgrafes eram,
respetivamente: Proveitos ou ganhos, Custos ou perdas e Conceito de mais-valias e de menos-valias,
tendo-se operado uma republicao do CIRC pelo DLn 159/2009 de 13/07, tendo entrado em vigor a partir de
janeiro de 2010.
116
Que at entrada em vigor do suposto Cdigo das Avaliaes era provisoriamente considerado como a
capitalizao do rendimento predial, isto , a matria coletvel da anterior CP, constante da matriz em 31 de
dezembro de 1988 e das atualizaes legais posteriores.
117
Mais uma vez, tema este que no pode aqui ser integralmente desenvolvido. Para maiores consideraes
consultar, NABAIS, Casalta, ob. cit., in Fisco, n 111/112, janeiro de 2004, Ano XV.
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48
exigncia desse mesmo imposto, pois tal exigncia no se pode justificar seno no princpio
da capacidade contributiva e nunca pelo princpio do benefcio. Pelo princpio da capacidade
contributiva, revela-se essa mesma capacidade atravs da propriedade ou posse dos bens
imveis, pelo que os contribuintes pagam IMI por este facto e no pela medida dos benefcios
que obtm dos municpios onde os imveis esto localizados.
118
Assente que no se
pretendeu suprimir o princpio da capacidade contributiva pelo princpio do benefcio dado
que a base da exigncia no pode deixar de ser a capacidade contributiva revelada pela
propriedade dos imveis.
Mas como refere Nuno S Gomes, que embora concordando com Casalta Nabais no
que respeita justificao do destino da receita atravs do princpio do benefcio, e no como
justificao da exigncia desse imposto, defende que o princpio da capacidade contributiva
acaba violado pelo CCA e CIMI, quando se tributa os titulares de direitos reais de gozo sobre
os imveis que somente possuem direitos de uso ou fruio do prdio, aos usufruturios,
superficirios, etc, quando estes no tm a mesma capacidade contributiva correspondente ao
valor patrimonial total dos prdios, e pelos quais so tributados. E estes so assim compelidos
a pagar impostos sobre capacidade contributiva que no possuem, sendo que estes impostos,
como tais, so inconstitucionais. Esto-se a tributar contribuintes/titulares de direitos reais
menores por uma capacidade contributiva que no tm, que no est na sua esfera jurdica.
Quanto segunda questo, do valor dos prdios com base no qual vo ser liquidados
os novos impostos sobre o patrimnio, a opinio de Casalta Nabais positiva, pois denota-se
uma tentativa de aproximar o valor, do valor real dos imveis que com certeza no ser o
valor declarado nos contratos (devido s simulaes) nem o praticado no mercado (pela
especulao de mercado), mas algures no meio de ambos. E consegue-se isso atravs de
critrios objetivos, tomando em considerao vrios fatores que em conjunto na frmula
obtida, se tem como preocupao atingir o valor real.
119
118
At muitas vezes o imposto exigido a quem no usufrui dos tais benefcios que o municpio proporciona,
uma vez que o imposto , por um lado, exigido aos proprietrios dos imveis e no aos ocupantes ou inquilinos,
e por outro, estabelece-se na lei que o imposto devido pelo proprietrio, pelo usufruturio ou superficirio do
prdio em 31 de dezembro do ano a que respeitar.
119
Para maiores desenvolvimentos, ver NABAIS, Jos Casalta, ob. cit., in Fisco, n 111/112, janeiro de 2004,
Ano XV pg. 21.
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49
5.2- Apreciao da Constitucionalidade da Frmula de Determinao do Valor
Patrimonial dos Prdios Urbanos
Esta apreciao resultou de uma solicitao do Secretrio de Estado dos Assuntos
Fiscais para elaborao de um parecer ao Prof. Doutor. Lus Menezes Leito sobre a
constitucionalidade de alguns pontos da proposta de Reforma de Tributao do Patrimnio,
entre os quais se pedia apreciao dos arts. 38 a 44 do CIMI (embora atualmente com
algumas atualizaes legislativas mas que, na ntegra, o fundamento o mesmo). Assim, foi-
lhe colocada a questo: A frmula proposta para determinao do valor patrimonial
tributvel dos prdios urbanos, atravs de uma avaliao, a efetuar na altura da sua alienao,
conforme com a Constituio?
120
Relativamente a isto, conclui-se que a frmula agora presente no art. 38 CIMI, ser
uma das melhores propostas que at ali tinham sido feitas, dado que esta frmula permitira
corrigir injustias que na poca se praticavam em sede de CA, estando de acordo com o art.
104, n3, da CRP e com o princpio da legalidade (art. 103, n2, da CRP), dado que pouca
subjetividade deixada Administrao fiscal, pelo facto de os fatores presentes na frmula
serem sobretudo objetivos.
E, segundo a opinio de Nuno S Gomes, que concorda genericamente com as
apreciaes do Prof. Lus Menezes Leito: no entanto vem criticar o facto de a pergunta estar
formulada no apenas para se pronunciar sobre a correspondncia da respetiva frmula com a
CRP, mas que o referido Professor tambm se deveria ter pronunciado acerca da aplicao da
referida frmula para determinao do valor do imvel a efetuar na altura da sua alienao,
sendo que o que se almejava com tal questo, era saber se a aplicao momentnea da frmula
medida que os imveis so objeto de transmisso, e no a todos eles, constitucional, e o
Prof. Menezes Leito no se pronunciou sobre isto.
Assim, de acordo com o art. 15, do DL n 287/2003 de 12/11 que se insere no captulo
denominado Regime Transitrio refere-se que: Enquanto no se proceder avaliao
geral, os prdios urbanos j inscritos na matriz sero avaliados, nos termos do CIMI, aquando
120
H ainda uma segunda questo que foi formulada para Parecer e que consistia no seguinte: A aplicao do
valor assim fixado para efeitos de determinao do rendimento tributvel em IRC e em IRS, sempre que a
Administrao Fiscal no demonstre que o preo de transaco foi superior, conforme com a Constituio?. E
quanto anlise desta questo ver LEITO, Lus Manuel Teles de Menezes, A Conformidade com a
Constituio da Repblica Portuguesa da Nova Frmula de Determinao do Valor Patrimonial Tributrio dos
Prdios Urbanos e da sua Aplicao para Efeitos de Determinao dos Rendimentos Tributveis em Sede de
Impostos sobre o Rendimento, in Fisco, n 113/114, abril de 2004, Ano XV.
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50
da primeira transmisso ocorrida aps a sua entrada em vigor, sem prejuzo, quanto a prdios
arrendados, do disposto no artigo 17 e essa avaliao geral est prevista nos ns 4 e 5 do
mesmo art. 15 sendo que o seu n4 diz: 4 - Ser promovida uma avaliao geral dos prdios
urbanos, no prazo mximo de 10 anos aps a entrada em vigor do CIMI.
121
, e o art. 16 do
CIMI diz que o Ministro das Finanas que decide, por Portaria, a avaliao geral dos
prdios rsticos e ou urbanos de todos ou de qualquer municpio. Assim, a avaliao geral da
totalidade dos prdios rsticos e urbanos pode demorar mais do que os dez anos previstos, e,
at se dar essa avaliao dos prdios urbanos, estes vo ser tributados de acordo com as regras
do CIMI e aplicao da nova frmula aquando da sua transmisso, com exceo de todos os
outros j inscritos na matriz, o que leva a que, andares do mesmo prdio e semelhantes
possam ser tributados de forma diferente, e pode inclusivamente acontecer que em prdios
antigos alguns andares tenham sido renovados e portanto tenham maior valor patrimonial
tributvel, mas que, ainda no tendo sido transmitidos, se mantenham com valores inferiores
aos que resultariam da aplicao da frmula a andares mais primitivos e simples que
entretanto tenham sido transmitidos. Isto, vai assim contra o princpio da igualdade presente
no art. 104, n3, da CRP que diz que A tributao do patrimnio deve contribuir para a
igualdade entre os cidados., sendo que este regime transitrio origina desigualdades e
injustias perante situaes idnticas
122
, e com a violao de tal artigo entende-se que a
Reforma inconstitucional.
123
5.3 Outras Consideraes
Nuno S Gomes, considerou e abordou tambm outras questes, tais como a
(in)constitucionalidade do art. 18 do DL n 287/2003 de 12/11
124
, uma vez que este exigia
que: Os proprietrios, usufruturios ou superficirios de prdios urbanos arrendados, (),
apresentam, no prazo de 30 dias contados a partir da data da publicao do presente decreto-
lei, participao, conforme modelo aprovado por Portaria do Ministro das Finanas, de que
121
Note-se que a transcrio aqui feita diz respeito redao originria do art. 15 do DL n 287/2003 de 12/11
que vigorou praticamente com o mesmo texto at 2011, com a Lei n 60-A/2011 de 30/11.
122
Como o caso de prdios no arrendados, mas que o estiveram at dezembro de 1988, aplica-se ao valor
patrimonial resultante da renda o coeficiente correspondente ao ano a que respeita a ltima actualizao da
renda (art. 16, n 5 do DL n 287/2003 de 11/12, atendendo-se assim a valores provenientes de anteriores
arrendamentos. O que viola, mais uma vez o art. 104, n3 da CRP.
123
GOMES, Nuno S, ob. cit., Almedina, 2005.
124
Note-se que este artigo encontra-se agora revogado pelo art. 6. da Lei n. 6/2006, de 27 de fevereiro, mas
esta apreciao foi feita aquando da sua existncia e aplicao. No entanto, o art. 15-N, aditado pela Lei n 60-
A/2011, de 30/11 nos seus nmeros 2, 3 e 6 tem exigncias semelhantes.
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51
constem a ltima renda mensal recebida e a identificao fiscal do inquilino. Considerando
que nem todos os senhorios detinham em seu poder a identificao fiscal das pessoas suas
inquilinas, nem tinham que ter, uma vez que este no um elemento obrigatrio a
disponibilizar aos senhorios. E mais, no n2 do mesmo art. dizia-se que: A participao
referida no nmero anterior acompanhada de fotocpia autenticada do contrato escrito,
quando exista.
125
Ora, muitos casos h em que o contrato ou uma sua fotocpia j no
localizvel, como por exemplo o caso de os descendentes do primeiro senhorio, que celebrou
o contrato, no terem acesso ao contrato, como os casos dos arrendamentos verbais, casos em
que o senhorio no conhece pessoalmente os inquilinos, no podendo juntar fotocpia
autenticada do mesmo, considerando-se tal obrigao inconstitucional.
126
Para alm disto a Portaria n 1283/2003 de 13/11, exigiu que o declarante dissesse qual
a data inicial do contrato, o que, pelo que se viu, poderia estar incapacitado de cumprir, sendo
alm de inconstitucional, ilegal, dado que tal Portaria veio regulamentar o DL n 287/2003 de
12/11, e dado que tal DL no faz essa exigncia, no podem ser exigidos elementos adicionais
que no compem a lei a regulamentar.
E no se podem considerar estas inconstitucionalidades agora referidas de pouca
importncia relativamente a outras pois os contribuintes, de duas situaes optavam por uma:
ou mentiam e indicavam uma data fictcia, ou no forneciam esses elementos exigidos, com o
resultado de no usufrurem do regime a aplicar aos prdios arrendados, aplicando-se o
regime dos no arrendados que se verificava desfavorvel face aos arrendados.
6. Questes Controversas
Um dos problemas que se coloca diz respeito questo de saber qual o regime fiscal
aplicvel face ao art. 8 CIMI, mas relativamente aos direitos reais de uso e habitao
previstos nos arts. 1484 a 1490 do Cdigo Civil (CC).
O referido artigo do CIMI explicita quais os sujeitos passivos deste imposto, entre os
quais so referidos o proprietrio, usufruturio, superficirio, titulares de direito de uso e
fruio na propriedade resolvel, nada referindo quanto a usurios ou moradores usurios
125
Assim como refere o atual 15-N, n3.
126
E, dado que a entrega de um exemplar do contrato nos servios fiscais sempre foi obrigatria, supe-se que
esses contratos seriam arquivados, mas com esta exigncia de entrega de cpia do contrato escrito, parece que
nem os prprios servios sabem onde esto os contratos que lhe foram entregues.
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52
enquanto titulares de direitos reais de uso e habitao, previstos e regulados nos termos dos
arts. 1484 a 1490 do CC
127
, e que vai ser aqui abordado.
O art. 1488 do CC sob a epgrafe Intransmissibilidade do direito, diz que: O
usurio e o morador usurio no podem trespassar ou locar o seu direito, nem oner-lo por
qualquer modo., e o 1489 diz quais as obrigaes que lhe esto associadas, sendo que o
usurio tem que assumir os encargos e reparaes ordinrias, despesas de administrao,
impostos e encargos como se fosse usufruturio, assumindo-os na totalidade caso consuma
todos os frutos do prdio ou ocupe todo o edifcio, ou parcialmente, caso apenas o faa
parcialmente, sendo responsvel pela sua proporo.
J o art. 1490 CC, remete para o regime do usufruto, regime que aplicvel ao uso e
habitao na parte que lhe seja conforme. O artigo 1474 do CC integrado no captulo das
obrigaes do usufruturio, diz que O pagamento dos impostos e quaisquer outros encargos
anuais que incidam sobre o rendimento dos bens usufrudos incumbe a quem for titular do
usufruto no momento do vencimento. Com todas estas normas, quer da no referncia no art.
8 CIMI ao uso e habitao, quer do regime destes no CC, e quer o regime fiscal do usufruto,
fica incerto qual o sujeito passivo de IMI, nos direitos de uso e habitao (questo que j se
colocava aquando da CA). De facto, o art. 1489 diz que os impostos so pagos pelo usurio
como se fosse usufruturio, e estes, nos termos do art. 1474 diz que devem pagar impostos e
encargos anuais que incidam sobre o rendimento dos bens usufrudos. E se se aplica o n2
do art. 8 CIMI relativo ao usufruto, sendo o IMI um imposto sobre o patrimnio
encontrando-se aqui o problema da determinao do sujeito passivo. E ainda, nos casos em
que o uso e habitao parcial, (nos termos do n2 do art. 1489 CC), o Dr. Antnio Manuel
Cardoso da Mota
128
, entende que o imposto seria devido quer pelo proprietrio de raiz, quer
pelo titular do direito de uso e habitao na proporo da fruio. Isto porque se
127
Art. 1484 do CC (Noo) diz que: 1. O direito de uso consiste na faculdade de se servir de certa coisa
alheia e haver os respectivos frutos, na medida das necessidades, quer do titular, quer da sua famlia; 2. Quando
este direito se refere a casas de morada, chama-se direito de habitao.
O art. 1485 (Constituio, extino e regime) diz: Os direitos de uso e de habitao constituem-se e
extinguem-se pelos mesmos modos que o usufruto, sem prejuzo do disposto na alnea b) do artigo 1293., e so
igualmente regulados pelo seu ttulo constitutivo; na falta ou insuficincia deste, observar-se-o as disposies
seguintes.
O art. 1486 (Fixao das necessidades pessoais) diz que: As necessidades pessoais do usurio ou do morador
usurio so fixadas segundo a sua condio social.
O art. 1487 (mbito da famlia) diz: Na famlia do usurio ou do morador usurio compreendem-se apenas o
cnjuge, no separado judicialmente de pessoas e bens, os filhos solteiros, outros parentes a quem sejam devidos
alimentos e as pessoas que, convivendo com o respectivo titular, se encontrem ao seu servio ou ao servio das
pessoas designadas.
128
Mota, Antnio Manuel Cardoso da, O Cdigo Civil de 1966 e o Imposto - Comentrio precedido da
respectiva transcrio, dos preceitos de Direito Civil, pg. 28, Coimbra, 1967.
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53
considerarmos o IMI como um imposto sobre o capital para ser pago pelo rendimento, ento
este ser devido somente pelos usurios/moradores usurios ou pelos usurios e proprietrio
de raiz, consoante a fruio total ou parcial do prdio.
Outra questo separada da anterior, tem a ver com o problema de saber como
determinar o valor patrimonial tributrio dos prdios constitudos por mveis por natureza,
de acordo com os ns 2 e 3 do art. 2 CIMI
129 130
(Conceito de prdio). So edifcios ou
construes que apesar de serem mveis por natureza, so comparveis aos imveis pelo
seu carter de permanncia e por no estarem ligados a fins transitrios, como por exemplo o
caso de barracas desmontveis, embarcaes usadas como comrcio, indstria, habitao,
carruagens de comboios com os mesmos fins, etc. Mas dentro da sua qualificao como
prdios, estes devem ser considerados urbanos, pois no se inserem em nenhuma das
previses do art. 3 do CIMI (Prdios rsticos), inserindo-se assim por excluso, no seu art.
4 (Prdios urbanos). E, dentro das Espcies de prdios urbanos, previstas no art. 6, no
parece introduzir-se em nenhuma categoria, mesmo em outros, dada a definio nesse art. e
no lhe sendo por isso aplicvel o art. 46 CIMI (Valor patrimonial tributrio dos prdios da
espcie outros), sendo que, perante tal falta de previso legal, parece que o valor patrimonial
tributvel deste tipo de prdios, s poder ser determinado com base no valor de mercado da
respetiva coisa (casa, barraca desmontvel, embarcao, etc.).
Por outro lado, outro problema colocado consiste em saber quando que ser legal os
municpios votarem taxas diferentes para freguesias diferentes do mesmo concelho nos
termos do art. 112 CIMI, o que consistiu numa inovao com a introduo do Cdigo do
IMI, e efetivamente dispe o art. 112 CIMI no seu nmero 5, 6 e 7 por exemplo: 5 - Os
municpios, mediante deliberao da assembleia municipal, fixam a taxa a aplicar em cada
ano, dentro dos intervalos previstos nas alneas b) e c) do n. 1, podendo esta ser fixada por
freguesia; 6 - Os municpios, mediante deliberao da assembleia municipal, podem definir
reas territoriais, correspondentes a freguesias ou zonas delimitadas de freguesias, que sejam
objecto de operaes de reabilitao urbana ou combate desertificao, e majorar ou
129
Que dizem: 2 - Os edifcios ou construes, ainda que mveis por natureza, so havidos como tendo carcter
de permanncia quando afectos a fins no transitrios.; 3 - Presume-se o carcter de permanncia quando os
edifcios ou construes estiverem assentes no mesmo local por um perodo superior a um ano.
130
A indicao de certos bens mveis por natureza como prdios foi introduzida pelo nico do art. 4 do
Cdigo da Contribuio Predial e do Impostos sobre a indstria Agrcola, posteriormente, previsto no art. 2, ns
2 e 3 do CCA, e atualmente no art. 2, ns 2 e 3 do CIMI.
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54
minorar at 30% a taxa que vigorar para o ano a que respeita o imposto; 7 - Os municpios,
mediante deliberao da assembleia municipal, podem definir reas territoriais
correspondentes a freguesias ou zonas delimitadas de freguesias e fixar uma reduo at 20%
da taxa que vigorar no ano a que respeita o imposto a aplicar aos prdios urbanos arrendados,
que pode ser cumulativa com a definida no nmero anterior. Assim, perante deliberao da
assembleia municipal, nos termos dos ns 6 a 9 e n12, os municpios ficam autorizados a
aplicar taxas diferentes de IMI nos prdios urbanos. Mas por exemplo, no n6 do mesmo art.
no se esclarece na redao desse nmero, i.e., quando que ao municpio concedido
majorar ou minorar a taxa aplicvel, pois tanto podem ser alteradas quando haja operaes de
reabilitao urbana, ou quando haja medidas de combate desertificao. Portanto tanto num
caso como noutro, podem dar origem a majoraes ou minoraes da taxa aplicvel, at 30%,
sem se referir qual o critrio aplicvel num caso e noutro. O mais lgico seria que em
qualquer dos casos (combate desertificao e medidas de reabilitao urbana), a taxa devia
ser sempre minorada, mas a ser deste modo, a lei no determina quando que pode ser
majorada em algum destes casos.
Pode tambm colocar-se a questo de saber se ser legtimo aplicar taxas diferentes
a prdios urbanos de natureza diferente. Esta questo pode ver-se da seguinte perspetiva: se
os municpios fixam a taxa a aplicar dentro do art. 112 CIMI, esse poder um poder
autrquico local, previsto e consagrado nos termos dos arts. 237 e 238 da CRP, em que no
primeiro (Descentralizao administrativa) se diz que: 1- As atribuies e a organizao
das autarquias locais, bem como a competncia dos seus rgos, sero reguladas por lei, de
harmonia com o princpio da descentralizao administrativa., e no art. 238 CRP,
(Patrimnio e finanas locais), diz que: 1- As autarquias locais tm patrimnio e
finanas prprios; 2- O regime das finanas locais ser estabelecido por lei e visar a justa
repartio dos recursos pblicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessria correco de
desigualdades entre autarquias do mesmo grau; 3- As receitas prprias das autarquias locais
incluem obrigatoriamente as provenientes da gesto do seu patrimnio e as cobradas pela
utilizao dos seus servios; 4- As autarquias locais podem dispor de poderes tributrios,
nos casos e nos termos previstos na lei. Pelo que, o poder de fixao de taxas de IMI,
uma faculdade que pode ser exercida em termos discricionrios, abarcando a determinao
da prpria taxa que pode ser diferente de harmonia com incidncias objectivas e
subjectivas, desde que no exceda o estabelecido pela lei.
__________________________________________________________________________________
55
"E esta soluo parece ser a que est mais de acordo com o princpio do benefcio e
correspondente responsabilizao autrquica que presidiu reforma da tributao local,
segundo o qual o fundamento desta tributao est precisamente nos benefcios auferidos
pelos contribuintes das infraestruturas e servios criados pelas autarquias locais.
131
7. O Problema do Conceito Fiscal de Prdio
De modo muito sucinto abordar-se- esta questo, uma vez que se trata de um
assunto complexo e que h muito discutido e colocado, no entanto, perante um tema
como a tributao do patrimnio e em especial do IMI, era inevitvel a sua referncia.
Como tal, de acordo com a lei, o IMI incide sobre prdios rsticos e urbanos, sendo
que o art. 1 CIMI sob a epgrafe Incidncia explicita isso: O imposto municipal sobre
imveis (IMI)
132
incide sobre o valor patrimonial tributrio dos prdios rsticos e urbanos
situados no territrio portugus, constituindo receita dos municpios onde os mesmos se
localizam. O que parece fazer supor que os conceitos de imvel e de prdio so comuns.
No entanto, em termos gerais, os conceitos no coincidem, sendo distintos, como se pode
verificar pelo art. 204 do CC: 1. So coisas imveis: a) Os prdios rsticos e urbanos; b)
As guas; c) As rvores, os arbustos e os frutos naturais, enquanto estiverem ligados ao
solo; d) Os direitos inerentes aos imveis mencionados nas alneas anteriores; e) As partes
integrantes dos prdios rsticos e urbanos. 2. Entende-se por prdio rstico uma parte
delimitada do solo e as construes nele existentes que no tenham autonomia econmica,
e por prdio urbano qualquer edifcio incorporado no solo, com os terrenos que lhe sirvam
de logradouro. 3. parte integrante toda a coisa mvel ligada materialmente ao prdio com
carcter de permanncia., em que dentro da enumerao do que so imveis, constam os
prdios rsticos e urbanos, o que faz com que o conceito de imvel seja um gnero do qual
o prdio uma espcie. Isto para o direito comum.
Mas, voltando ao direito fiscal, ser deste modo tambm? O art. 2 do CIMI
133
(Conceito de prdio) apresenta um conceito fiscal de prdio mais alargado, afastando-se
131
In GOMES, Nuno S, Teoria Geral dos Benefcios Fiscais, Caderno de CTF, n165, 1991, pg. 177. Note-se
que o escrito por este autor nesta mesma publicao, dizia respeito derrama e CA, sendo contudo aplicvel ao
atual IMI.
132
Este artigo foi retificado pela Declarao de Retificao n. 4/2004, de 23 de dezembro de 2003, publicada no
DR n. 7, I Srie-A, de 9 de janeiro, dado que antes apenas dizia O IMI incide sobre.
133
Que tem como antecedente o art. 4 do CCP, e depois, art. 2 do CCA, e que foi mantido no essencial at hoje
(com as inerentes alteraes pelo facto de a CP se basear no rendimento tributvel dos mveis).
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56
assim do conceito civil. Portanto nesse mesmo art. 2 podemos ver: 1 - Para efeitos do
presente Cdigo, prdio toda a fraco de territrio, abrangendo as guas, plantaes,
edifcios e construes de qualquer natureza nela incorporados ou assentes, com carcter de
permanncia, desde que faa parte do patrimnio de uma pessoa singular ou colectiva e, em
circunstncias normais, tenha valor econmico, bem como as guas, plantaes, edifcios
ou construes, nas circunstncias anteriores, dotados de autonomia econmica em relao
ao terreno onde se encontrem implantados, embora situados numa fraco de territrio que
constitua parte integrante de um patrimnio diverso ou no tenha natureza patrimonial. 2 -
Os edifcios ou construes, ainda que mveis por natureza, so havidos como tendo
carcter de permanncia quando afetos a fins no transitrios. 3 - Presume-se o carcter de
permanncia quando os edifcios ou construes estiverem assentes no mesmo local por um
perodo superior a um ano. 4 - Para efeitos deste imposto, cada fraco autnoma, no
regime de propriedade horizontal, havida como constituindo um prdio. At ao CCP de
1963, o legislador no tinha definido o que entendia por prdio, o mesmo no tendo
acontecido com os conceitos de prdio rstico e urbano, que ao longo da histria foram
sendo distinguidos com base em variados elementos.
Note-se que tem que se partir do pressuposto de que no existe apenas um conceito
de prdio nico, e que se h um conceito jurdico controverso exemplo tpico, o do
prdio.
134
Dado que, na verdade, no varia s do contedo consoante o espao territorial
a que se aplica, como o ramo de direito, ou at segundo o instituto jurdico considerados,
como ainda, dentro de cada ramo ou instituto, a precisa definio dos seus contornos d
lugar a muitas dvidas, e reveste facetas particulares em face de disposies legais
especficas.
135
Fazem parte do conceito fiscal de prdio trs elementos que so: o elemento da
estrutura fsica, o elemento jurdico e o elemento da patrimonialidade. Relativamente ao
primeiro, podemos encontr-lo quando se refere prdio toda a fraco de territrio,
abrangendo as guas, plantaes, edifcios e construes de qualquer natureza nela
incorporados ou assentes, com carcter de permanncia ou guas, plantaes, edifcios ou
construes () situados numa fraco de territrio que constitua parte integrante de um
patrimnio diverso
136
ou no tenha natureza patrimonial
137
, e podem tambm ser bens
134
In GOMES, Nuno S, Os Conceitos Fiscais de Prdio, Cadernos de CTF n54, Lisboa, 1967, pg. 34.
135
In GOMES, Nuno S, ob. cit., Cadernos CTF n 54, Lisboa, 1967, pg. 34.
136
As guas, plantaes, edifcios ou construes situados em territrio diverso, so as que pertencem a pessoas
diferentes das titulares do solo, como sucede no direito de superfcie, art. 1524 CC (Noo O direito de
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57
mveis por natureza como se referiu, no transcrito n 2 do art. 2 CIMI. Prdio assim
definido pelos seus carateres fsicos, pela consistncia material. Assim, o elemento de
natureza fsica, provm de uma referncia a uma frao de territrio abarcando as situaes
previstas na lei que lhe esto incorporadas ou assentes, com carter de permanncia
138
, pelo
que, a caracterstica de autonomia fsica relevante para o conceito de prdio.
Relativamente ao requisito jurdico, verifica-se quando se diz que os prdios ho de
fazer parte do patrimnio de uma pessoa singular ou colectiva ou patrimnio diverso i.
e., em patrimnios pertencentes a pessoas diferentes, ou ainda que no tenha natureza
patrimonial portanto, assentes em bens do domnio pblico ou comum (baldios).
139
Assim,
elemento de natureza jurdica, provm da imposio de que a coisa para alm de existir
um elemento fsico faa parte do patrimnio de uma pessoa singular ou coletiva.
140
No que respeita ao requisito da patrimonialidade, compreende-se pelo facto de
aquelas realidades fsicas fazerem parte do patrimnio de uma pessoa singular ou coletiva,
e, para alm disso em circunstncias normais
141
terem valor econmico.
A ttulo de curiosidade, houve quem no achasse que os cemitrios, sepulturas e
jazigos particulares coubessem no conceito de prdio, nos termos do art. 4 do CCP
142
,
superfcie consiste na faculdade de construir ou manter, perptua ou temporariamente, uma obra em terreno
alheio, ou de nele fazer ou manter plantaes.
137
Isto significa que os prdios podem estar inseridos numa frao de territrio que no tenha natureza
patrimonial, como o caso de bens do domnio pblico e comum.
138
A concretizao fsica de ocupao do espao verificada atravs da caraterstica de permanncia do bem,
critrio esse que para efeitos de IMI verificado em funo da utilidade que a mesma desempenha e que por sua
vez, resulta da afetao a fins transitrios ou permanentes, o que nas coisas mveis por natureza se verifica de
acordo com a utilidade da coisa que releva, sendo que se considera como tendo carter permanente uma coisa
mvel quando esta no est afeta a fins transitrios, tendo que ser utilizadas para atividades regulares no tempo e
uma permanncia das necessidades que a coisa mvel visa satisfazer. Ver ALFARO, Martins, O Conceito de
Prdio no IMI e Algumas Contradies Normativas, 3 Trimestre de 2004, Revista online in
http://www.doutrina.net/p/Revista_de_Doutrina_Tributaria/rdt_11/conceito_predio_imi.htm.
139
Retirando do conceito de prdio as coisas do domnio pblico, fora do comrcio jurdico-privado, isto , que
no so passveis de apropriao privada, pois as coisas do domnio pblico, no tm valor de troca atual, no
esto aptas a serem permutadas ou serem transformadas em dinheiro por oferta no mercado, no tendo
caraterstica patrimonial (caso das estradas, jardins, terrenos baldios, etc.), sendo diferente os bens que se
encontram no domnio privado do Estado.
140
Note-se que o que se exclui do conceito de prdio so os bens de domnio pblico que no tm natureza
patrimonial, mas no os prdios que esto assentes numa frao de territrio sem valor patrimonial (no o
prdio em si que no tem valor patrimonial).
141
Sobre a interpretao da expresso em circunstncias normais, cfr. GOMES, Nuno S, in Os Conceitos
Faiscais de prdio, pgs. 112 e ss e autores a citados, sendo que, valor de econmico poder associar-se ao
valor de troca da coisa aos valores normais de mercado.
142
Art. 4 do CCP Para efeito da contribuio predial, prdio toda a fraco de territrio abrangendo as
plantaes, edifcios e construes de qualquer natureza nela incorporados, ou assentes com carcter de
permanncia, desde que faa parte do patrimnio de uma pessoa singular ou colectiva, e, em circunstncias
normais, seja susceptvel de rendimento; e bem assim toda a plantao, edifcio ou construo que se encontre
nas condies anteriores, ainda mesmo quando situada numa fraco de territrio que constitua parte integrante
de um patrimnio diverso ou no tenha natureza patrimonial; nico. Os edifcios ou construes, ainda que
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58
dado que eram insuscetveis de rendimento. Considerao que Nuno S Gomes no
concorda e se ope, entendendo que estes imveis tm sim valor econmico, estando no
comrcio jurdico-privado e satisfazendo utilidades dos seus proprietrios, tm rendimento
correspondente ao uso destes, pelo que so prdios.
143
, assim como os cemitrios
particulares, sepulturas e jazigos j eram prdios para efeitos da CA, so atualmente para
efeitos de IMI, dado que so imveis avaliveis em dinheiro, com valor de troca e esto
inseridos no comrcio jurdico-privado. No entanto, para Nuno S Gomes, j no so
prdios, os imveis que s tenham valor econmico com grande esforo para o seu
aproveitamento, como os casos dos terrenos no acessveis.
Voltando questo inicial, do conceito de imvel ser ou no coincidente com o
conceito de prdio, como se referiu, parece que estabelecendo a ligao entre o conceito
civil de imvel no art. 204 CC e o determinado no art. 2 de prdio no CIMI
144
, este ltimo
parece ser mais restrito do que o conceito de imvel do CC. No entanto, e mais uma vez,
nos termos do art. 1 CIMI, imvel e prdio so a mesma coisa.
Concluindo, o conceito civil de imvel no corresponde ao conceito fiscal de
prdio, mas o conceito fiscal de imvel corresponde ao conceito fiscal de prdio e so
ambos definidos nos termos do art. 1 e 2 do CIMI.
8. Anlise do Acrdo do STA de 25 de maio de 2011
145
O acrdo em questo pertinente na medida em que aborda uma situao que j
foi vrias vezes levantada e discutida. Situao essa que consiste em saber se a informao
prestada oficialmente, relativamente ao zonamento e coeficiente de localizao para
determinao do valor patrimonial tributvel no mbito do IMI, est ou no de acordo com
as exigncias legais que disciplinam a matria da informao a prestar ao pblico em geral
e aos interessados em particular.
No caso concreto do acrdo referido, este diz respeito a um proprietrio que
deduziu impugnao contra segunda avaliao para determinao do valor patrimonial da
mveis por natureza, sero havidos como tendo carcter de permanncia quando se acharem assentes no mesmo
local por um perodo superior a seis meses.
143
In GOMES, Nuno S, Tributao do Patrimnio, Lies Proferidas no 1 Curso de Ps- Graduao em
Direito Fiscal na Faculdade de Direito da Universidade do Porto, Almedina, 2005, pg. 126.
144
Tambm o art. 2, n2 CIMT e art. 1, n 6 CIS, remetem a definio do conceito de prdio para o CIMI.
145
Acrdo do processo n 0239/11. E outros no mesmo sentido, Ac. STA Proc. 615/04 DE 2007/12/11, Ac.
STA Proc. 239/09 DE 2009/07/01, Ac. TCA SUL Proc. 3232/09 DE 2010/01/26, Ac. STA Proc. 0579/11 DE
19/10/2011 e Ac. do STA Proc. 0728/11 DE 14/12/2011, entre outros.
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59
sua frao autnoma, tendo como resultado sido deduzida a pretenso do proprietrio no
TAF de Loul anulando o ato impugnado. Porm, perante tal resultado, a Representante da
Fazenda Pblica interps recurso. Assim, o tribunal a quo, entendeu que o ato de
avaliao no estava suficientemente fundamentado pois no preenchia os critrios usados
por parte da Administrao Fiscal no sentido de fixar o coeficiente de localizao aplicvel,
dizendo ainda que apenas havia duas Portarias publicadas relativas a este assunto. Eram as
Portarias n 982/2004 e n 1426/2004, que cumprem o prescrito no art. 42 CIMI, mas j
no no art. 62, n3 (Competncias da CNAPU) do mesmo cdigo. O art. 42 CIMI
(Coeficiente de localizao) estabelece que o coeficiente varia entre 0,4 e 2
146
, podendo
em algumas circunstncias ser reduzido para 0,35 ou maximizado para 3 e, para fixao do
referido coeficiente, tm-se em considerao determinadas caractersticas como
acessibilidades, proximidades a equipamentos sociais, servios de transporte pblico e
localizao em zonas de elevado valor mobilirio. Isto a determinar dentro de cada zona
homognea
147
, sendo que dentro desta, os coeficientes podem variar consoante estejamos
perante um edifcio destinado a habitao, comrcio, indstria ou servios. E ainda, o art.
62 CIMI, que tem que ser lido em conjunto com o anterior, estabelece quais as
competncias da CNAPU
148
entre as quais est a proposio dos coeficientes de
localizao, sendo que no seu n 3, diz-se que as propostas tm de ser aprovadas por
Portaria do Ministro das Finanas.
146
Note-se que a redao atual do artigo, no seu nmero um, estabelece que o coeficiente varia entre 0,4 e 3,5,
alterao de acordo com o Oramento de Estado para 2012.
147
O zonamento consiste precisamente na determinao das zonas homogneas s quais vo ser aplicadas os
coeficientes de localizao do municpio (art. 42 CIMI) e as percentagens do art. 45, n2 CIMI, i. e., a
delimitao concreta das zonas homogneas a que se aplicam os vrios coeficientes de localizao do municpio
e rea de implantao dos edifcios.
148
Art. 62 CIMI: 1- Compete CNAPU: a) Propor trienalmente, at 31 de outubro, os coeficientes de
localizao mnimos e mximos a aplicar em cada municpio, com base designadamente em elementos
fornecidos pelos peritos locais e regionais e pelas entidades representadas na CNAPU, para vigorarem nos trs
anos seguintes; b) Propor trienalmente, at 31 de outubro, o zonamento e respectivos coeficientes de localizao,
as percentagens a que se refere o n. 2 do artigo 45. e as reas da sua aplicao, bem como os coeficientes
majorativos aplicveis s moradias unifamiliares, com base em propostas dos peritos locais e regionais, para
vigorarem nos trs anos seguintes em cada municpio; c) Propor as directrizes relativas apreciao da qualidade
construtiva, da localizao excepcional, do estado deficiente de conservao e da localizao e operacionalidade
relativas; d) Propor anualmente, at 30 de novembro, para vigorar no ano seguinte, o valor mdio de construo
por metro quadrado, ouvidas as entidades oficiais e as associaes privadas do sector imobilirio urbano; e)
Propor Direco-Geral dos Impostos as medidas que entender convenientes no sentido do aperfeioamento das
operaes de avaliao. f) Organizar listas de peritos avaliadores independentes por distrito e por ordem
alfabtica e designar os mesmos para efeitos da segunda avaliao de prdios urbanos, ao abrigo do disposto nos
artigos 15.-A a 15.-N do Decreto-Lei n. 287/2003, de 12 de novembro, com a redaco actual.; 2 - Tratando-se
de conjuntos ou empreendimentos urbansticos implantados em reas cujo zonamento no tenha ainda sido
aprovado ou, tendo-o sido, se encontre desactualizado, as propostas referidas nas alneas a) e b) do n. 1 so
apresentadas anualmente.; 3 - As propostas a que se referem as alneas a) a d) do n. 1 e o nmero anterior so
aprovadas por Portaria do Ministro das Finanas.; 4 - Aplica-se CNAPU o disposto no n. 2 do artigo 49.
__________________________________________________________________________________
60
O problema reside em saber se estas Portarias deviam publicitar as concretas
propostas da CNAPU, o que de facto no acontece.
149
A questo proeminente e que se coloca : est-se a violar o art. 62, n3, do CIMI e
art. 119 da CRP -Publicidade dos actos-?
Muitos sujeitos passivos se revoltam com o modo como a informao das propostas
da CNAPU divulgada, sendo que consideram que o acesso a essas propostas est a ser
interdito aos cidados.
Analisando o art. 62, n3, do CIMI, que diz que As propostas a que se referem as
alneas a) a d) do n. 1 e o nmero anterior so aprovadas por Portaria do Ministro das
Finanas., juntamente com o art. 119 da CRP, constata-se que apenas as leis
constitucionais, as convenes internacionais e os respectivos avisos de ratificao, bem
como os restantes avisos a elas respeitantes, as leis, os decretos-leis e os decretos
legislativos regionais, os decretos do Presidente da Repblica, as resolues da Assembleia
da Repblica e das Assembleias Legislativas das regies autnomas, os regimentos da
Assembleia da Repblica, do Conselho de Estado e das Assembleias Legislativas das
regies autnomas, as decises do Tribunal Constitucional, bem como as dos outros
tribunais a que a lei confira fora obrigatria geral, os decretos regulamentares e os demais
decretos e regulamentos do Governo, bem como os decretos dos Representantes da
Repblica para as regies autnomas e os decretos regulamentares regionais que tm que
obrigatoriamente ser publicados em jornal oficial. No encontramos no art. 119 da CRP as
propostas da CNAPU, e de facto, a lei no impe mais do que a aprovao por Portarias de
tais propostas.
A jurisprudncia maioritria, nomeadamente STA, defende que no se incorre aqui
em qualquer violao ao art. 62, n3, do CIMI e menos ainda do 119 da CRP, sendo que o
Ministrio das Finanas tendo vindo a aprovar as diversas Portarias da CNAPU.
E na realidade, a informao est na acessibilidade do contribuinte, no entanto, a
forma de aceder a ela, e para que este tenha acesso aos coeficientes de localizao em
especfico e ao zonamento, ter que fazer uma simulao na sua rea reservada no Portal
das Finanas preenchendo determinados campos, no estando de facto o texto integral da
proposta da CNAPU na disponibilidade do contribuinte em nenhum local, no havendo ato
149
Sobre este assunto existem quatro Portarias aplicveis em territrio nacional, que so: Portaria n 982/2004,
de 4 de agosto; Portaria n 1426/2004, de 25 de novembro, Portaria n 1022/2006, de 20 de setembro, e a Portaria
n 1119/2009, de 30 de setembro e em nenhuma das quatro se publica o texto da proposta da CNAPU.
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61
legislativo que anuncie quais os coeficientes de localizao a aplicar em especfico para
cada zonamento.
Concluindo, pode entender-se que o art. 62, n3, do CIMI pode ser interpretado
extensiva ou restritamente, e se optarmos pela primeira, considera-se que a conduta a que o
Ministrio Pblico est vinculado est a ser respeitada, entendimento este tambm do STA,
que no acrdo em questo refere que: O facto de os zonamentos concretos, respectivos
coeficientes de localizao e percentagens aplicveis, constantes da proposta da CNAPU,
no terem sido publicados em Portaria no lhes retira eficcia, sendo certo que a lei apenas
estabelece a necessidade das propostas da CNAPU a esse respeito serem aprovadas por
Portaria do Ministro das Finanas e se publicitou o local em que podem ser consultados,
desta forma se garantindo o seu conhecimento aos interessados e pblico em geral.
Defende ainda tal Instncia Superior, que com a introduo do IMI, e como se pode ler no
seu prembulo, os critrios de avaliao fizeram-se objetivos, de tal forma que basta a
verificao do local em que se encontra o imvel para perceber quais os coeficientes
aplicados zona em concreto.
150
Pode ainda estabelecer-se uma forma de cumprir o n3, do art. 62, do CIMI
(interpretado extensivamente), por forma a que no restem dvidas, publicando-se em
Portaria, a proposta da CNAPU, com meno da sua aprovao pelo Ministrio das
Finanas, sendo que esta conduta no implica qualquer inconveniente, mesmo que se
considere que se est a ultrapassar a previso do art. 62, n3, do CIMI, e muito pelo
contrrio, prevenia que se discutissem estas questes que apenas demonstram desconfiana
para com a Administrao Fiscal.
Como refere o acrdo do STA Proc. 01100/11 de 07/03/2012, contendo a Portaria
o acto de aprovao do zonamento e dos coeficientes de localizao aplicveis, mostra-se
cumprida a exigncia legal de que as propostas da CNAPU sejam aprovadas por Portaria do
Ministro das Finanas. E tendo sido a Portaria publicada no Dirio da Repblica, mostra-se
observado o princpio da publicidade dos actos regulamentares do Governo constante do
artigo 119 da Constituio da Repblica Portuguesa. O que no impede a prpria Portaria
de estabelecer que os dados e valores que brotam desse acto de aprovao sejam
publicitados em local distinto onde possam ser livremente consultados, garantindo, assim, o
seu conhecimento aos interessados e ao pblico em geral.
150
Dado que as caratersticas que se tm em considerao para aplicao do coeficiente de localizao so, mais
uma vez, as acessibilidades, proximidade de equipamentos sociais, servios de transporte pblico e localizao
em zonas de elevado valor imobilirio, fatores que so conhecidos de qualquer cidado.
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62
9. A Dependncia das Autarquias da Tributao do Patrimnio
Os impostos sobre o patrimnio devem ser organizados em funo de um critrio
econmico, cujo montante deve ser considerado como razovel pela sociedade, deve ser um
valor consensual, em que entre em considerao os servios prestados pelos municpios.
Analisando a Lei das Finanas Locais (LFL), que o diploma que disciplina o
regime financeiro dos municpios e freguesias, e para uma melhor compreenso destes
impostos, podemos relacion-los com os fundos previstos nos arts. 19 e ss. Assim, h uma
repartio de recursos financeiros pblicos entre os municpios e o Estado por modo a
alcanar o equilbrio financeiro horizontal e vertical, recursos esses que so obtidos atravs
de um Fundo de Equilbrio Financeiro (FEF), do Fundo Social Municipal (FSM) e uma
participao varivel de 5% no IRS dos sujeitos passivos com domiclio fiscal na respetiva
circunscrio territorial (ver artigo 19 da LFL, n1, al. a), b) e c)). Concentrando a ateno
sobre os Fundos, e em especfico no FEF podemos verificar que o mesmo composto em
50% pelo Fundo Geral Municipal (FGM), e nos outros 50%, pelo Fundo de Coeso
Municipal (FCM).
151
O FGM existe para que os municpios possam prosseguir as suas atribuies e
consiste numa transferncia financeira do Estado, sendo distribudo numa proporo direta
por todos os municpios, de acordo com um conjunto de indicadores entre os quais, a carga
demogrfica, a rea ponderada, rea afeta rede Natura 2000 e a rea protegida e no
includa na rede Natura. O critrio que apresenta um peso superior sem dvida o da
populao residente e a mdia diria de dormidas em estabelecimentos hoteleiros e parques
de campismo.
152
J o FCM, distribudo em funo das assimetrias existentes entre municpios com
o objetivo de as corrigir em benefcio dos municpios menos desenvolvidos, e corresponde
soma da Compensao Fiscal e da Compensao por Desigualdade de Oportunidades,
que baseada no ndice de desigualdade de oportunidades (que representam situaes de
desigualdade relativamente mdia nacional)
153
. Atravs da capitao mdia nacional, que
se obtm pela soma dos impostos municipais, nomeadamente, IMI, IMT e IMV, da
participao de 5% no IRS, bem como da parcela do imposto nico de circulao que caiba
151
Ver art. 21 da LFL.
152
Ver arts. 22 e 26 da LFL.
153
Ver art. 23 da LFL.
__________________________________________________________________________________
63
aos municpios
154
, a compensao fiscal associada ao FCM diferente, pois se o ndice de
coeso municipal mdio est mais de 25% abaixo da mdia nacional, ento estes
municpios so considerados beneficirios lquidos e quando seja superior em mais de 25%
da mdia nacional, ento estes passam a ser contribuintes lquidos.
155
Os municpios que
no estejam nem numa situao, nem noutra, no recebem nem contribuem para o FCM.
Isto para dizer que o IMI tem influncia no montante das receitas do FEF, sendo de
refletir perante a situao de saber at que ponto o municpio tem ou no vantagem em
aumentar as receitas do IMI, pois isso pode dar origem a perda de receitas do FCM. Se a
receita de IMI for muito baixa, resultando numa capitao inferior mdia nacional, esse
municpio vai ser compensado pois h municpios onde essa capitao elevada e por
estes que tal compensao vai ser efetuada. Note-se que apenas ser um sistema justo
quando a tributao dos municpios beneficiados for feita numa base de igualdade no que
respeita aos municpios contribuintes, seno beneficiaria inapropriadamente alguns
proprietrios.
Tomando como exemplo o ano de 2008
156
, o montante total da coleta a nvel
nacional, foi de 1.825.485.454,00, sendo que desses, 1.049.352.386,00 so de IMI,
733.960.702,00 correspondem a IMT e, o total das receitas dos municpios nesse ano foi de
7.819.172.396,81 (estando neste montante includas todas as fontes de receita para alm
dos impostos, incluindo fundos europeus e emprstimos contrados). Assim, em termos de
IMI e IMT, as suas receitas totalizaram 24% das receitas totais dos municpios. Podemos
considerar que o nvel nacional do nosso pas comparativamente mdia europeia, est
dentro da normalidade, no entanto, quando comparamos municpios entre si, verificamos
que h uma grande disparidade entre eles, sendo que cerca de 154 municpios tm uma
receita de IMI + IMT inferior a 10% e em 38 municpios a receita proveniente destes
impostos excessiva, dado que ultrapassa 30%. H 78 municpios em que o peso se
encontra entre 10% e 20%, sendo que apenas 20 municpios se encontram dentro da
normalidade, i. e., entre os 20% e 30%.
Num total de 308 municpios a nvel nacional, o facto de apenas 38 apresentarem
valores que podem ser at considerados excessivos, demonstra uma situao crtica, na
154
Ver art. 27 da LFL
155
Art. 21, n3 da LFL.
156
Todos os dados que se vo inserir no mbito deste ano de 2008, esto presentes no Relatrio de Grupo de
Trabalho para o Estudo da Poltica Fiscal Competitividade, Eficincia e Justia do Sistema Fiscal, do
Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica, outubro de 2009.
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64
medida em que estes so os municpios com mais populao a nvel nacional, representado
cerca de 3.871.000,00 habitantes, num total de 39% da populao nacional.
157
Os dados mostram que para cerca de 50% dos municpios as receitas so reduzidas,
talvez originada pela dificuldade de informao cadastral, no atualizao e aferio dos
valores fiscais e mesmo ao reduzido nmero de transaes de imveis no mercado
158
.
Porm h que ter cautela ao apreciar tais valores, pois nos municpios de expresso
predominantemente rstica o FEF acaba por compensar as inferioridades devidas a
assimetrias regionais por (supostas) menores oportunidades de desenvolvimento, no se
devendo assim tomar em considerao as receitas de IMI e IMT mais baixas e outros
fatores como demonstrando uma dbil expresso econmica. Note-se tambm, que no
compete a estes impostos assegurar uma redistribuio de recursos para correo de
assimetrias regionais.
Portanto, se em cerca de 10% dos municpios est cerca de 40% da populao, os
dados demonstram tambm que desses 38 municpios (a que corresponde cerca de 38% de
populao nacional) recebem cerca de 62% das receitas de IMI + IMT a nvel nacional.
E em jeito de proposta de soluo, Ral Castro defendeu no final de 2011, que essa
seria uma boa altura para se proceder a uma reviso da LFL, e, quanto s autarquias, face
simultaneidade de quebra de receitas prprias e cortes pelo Governo Central adicionado de
maiores despesas indispensveis tais como gs, energia, etc, faz com que as mesmas se
situem num panorama de asfixia financeira. E por isto que o autarca
159
refere a
necessidade de uma anlise do comportamento das receitas tributrias de modo a conciliar
sustentabilidade financeira e manuteno da atividade basilar dos municpios que servir
os muncipes. Da a procura de uma soluo integrada que concilie o aumento das receitas
tributrias do patrimnio com uma base tributvel realista, assente em prdios urbanos,
rsticos e mistos.
As autarquias locais so dotadas de personalidade jurdica, autonomia e devem
submisso ao princpio da legalidade. A CRP no seu art. 238 (Patrimnio e Finanas
Locais) e 254 -(Participao nas receitas dos impostos diretos), em conjunto com o art.
10 (Receitas Municipais) da LFL demostram essas caractersticas das autarquias,
157
Sendo que a diferena entre concelhos e valores variveis devem ser avaliadas consoante o ano em causa e
em especfico, pois h sempre receitas e despesas eventuais que variam consoante as circunstncias.
158
O que logicamente, provoca uma diminuio de receitas de IMT, e, uma diminuio de construo de prdios
urbanos com edifcios novos, no permitindo aumentar a receita de IMI.
159
Da Cmara Municipal de Leiria.
__________________________________________________________________________________
65
dotadas de rgos prprios, com componente financeira e patrimonial tambm prpria
sendo-lhes atribudos poderes que se reconduzem ao regime de finanas locais do qual faz
parte o atual modelo de financiamento municipal.
Aps uma anlise incidente sobre as receitas, as rubricas que mostram mais
relevncia so as que resultam do FEF e da tributao de IMI e IMT, as restantes ou no
tm valor expressivo na receita total, ou ento so afetadas negativamente pela atualidade.
Perante a reduo anunciada do FEF em 2012
160
, urge a procura de uma forma de
arrecadar a receita necessria sustentabilidade. E a tributao do patrimnio pode ser
objeto de reformulao, dado que se pode aumentar a receita arrecadada, sem agravar a
carga fiscal. Isto porque na prtica a receita fiscal baixa, apesar de na lei a sua carga ser
excessiva, e este contrassenso explica-se pelo facto de o regime transitrio conter parte dos
prdios com uma tributao reduzida e desatualizada, a existncia de um nmero elevado
de beneficirios do regime de salvaguarda e tambm, um elevado nmero de isenes
atribudas.
161
Para alm disto, se com a entrada em vigor do CIMI, se procedeu a uma atualizao
ao nvel da propriedade urbana atravs da aplicao do regime transitrio com avaliao
dos prdios urbanos que so objeto de transmisso, aplicao de coeficientes de correo
monetria do valor que consta nas matrizes prediais, entre outras, o mesmo no sucedeu no
que respeita aos prdios rsticos.
162
A existncia de mais de onze milhes de prdios rsticos, nmero que ir diminuir
pela feitura do cadastro geomtrico que ser realizado/atualizado, ser um dos meios de
arrecadar mais receita por modo sustentvel, i. e., no se conseguir uma avaliao do valor
patrimonial dos prdios rsticos, enquanto no houver cadastro geomtrico.
163
Com a
existncia deste, seria possvel efetuar uma atualizao dos valores patrimoniais dos
160
Uma vez que o comportamento de IRC previsto de queda, IRS em manuteno e IVA tambm com
propenso de queda. Isto devido ao aumento expectvel de economia paralela que em tempos como o de hoje
constitui um cenrio comum.
161
Note-se que o que aqui se diz, verifica-se da perspetiva dos municpios e j no do contribuinte em si,
parecendo contraditrio com aquilo que se foi referindo quando se disse neste trabalho que a carga tributria
sobre o contribuinte muito pesada, estando aqui em causa um direito fundamental como o direito habitao.
No entanto, este captulo e proposta de soluo diz respeito a uma praticidade, de aumento da receita sem
contudo aumentar a carga fiscal e no cumprimento da lei, de modo a que tambm os municpios possam
prosseguir as suas funes conseguindo uma complementaridade funcional entre o poder pblico e a sociedade
tentando alcanar o melhor de dois mundos.
162
O regime transitrio fez com que a receita de CA em 2003 de 667.790.741,00 euros, fosse em 2009 de
1.018.582.570,00 euros para efeitos de IMI, sendo que em 2008 e 2009 a receita transferida para as autarquias
em sede de IMI, ultrapassou os mil milhes. In A Reviso das Leis Locais e a Tributao sobre o Patrimnio, de
CASTRO, Ral, 13 de outubro de 2011.
163
Constituindo uma grave falha a no existncia de uma base informativa sobre o cadastro da propriedade.
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66
prdios rsticos, gerando receita, tendo em conta o elevado nmero de prdios rsticos
existentes.
J avaliao dos prdios urbanos prevista no regime transitrio culminou num
tratamento diferenciado entre prdios que foram objeto de transmisso e como tal avaliados
nos termos do CIMI, e os que apenas viram os seus valores atualizados por aplicao de
fator monetrio ao valor que j constava no registo matricial, sendo que no final, a receita
aumentou, mas em vrios casos os valores patrimoniais so superiores aos preos normais
de mercado.
Tanto no Relatrio de Grupo para o Estudo da Poltica Fiscal, realizado em 2009,
como no artigo do autarca Ral Castro (que concorda com a opinio de Sidnio Pais
exposta no relatrio), defende-se a necessidade da criao de um modelo que se aplique
totalidade dos prdios registados, sem existncia de regime transitrio, pois apenas faz com
que se gerem distores no tempo, que poderiam ser evitadas.
Por fim, diz-se portanto, que a eficcia do IMI depende da atualidade e qualidade da
base cadastral e lembra-se ainda a redao do art. 17 da LFL, al. a) que dispe que
constitui receita das freguesias, 50% da receita do IMI sobre os prdios rsticos.
10. Alteraes em 2012
No atual contexto portugus e perante as opes governamentais da atualidade e de
tanta disputa, crtica e resistncia poltica de cortes oramentais, com aumento da receita
estadual e cortes na despesa, tambm a tributao imobiliria foi afetada com tais opes.
No que respeita ao IMI, aps o memorando da Troika e da sua interveno para auxlio de
Portugal, a Lei do Oramento de Estado para 2012
164
instituiu algumas diferenas, sendo as
mais notveis as alteraes no que toca s taxas do IMI a serem aplicadas em 2012. Assim,
Portugal comprometeu-se a alterar a tributao sobre o patrimnio.
Antes disso, uma das principais questes que se colocava tambm era a de saber o
que acontecia com as isenes de IMI, uma vez que no memorando assinado com a Troika
um dos compromissos foi o de reduzir substancialmente as isenes temporrias aplicveis
s habitaes prprias. Quanto aos contribuintes que j gozavam desse perodo de iseno
(anteriormente a 2012), podem beneficiar da mesma at ao final. No entanto, para quem
164
Lei n 64-B/2011 de 30 de dezembro.
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67
adquire casa desde o incio deste ano, a iseno ser apenas de trs anos
165
- quando at
aqui, a mesma poderia ir at aos oito e aplica-se apenas aos imveis cujo valor
patrimonial no ultrapasse os 125.000,00 quando at aqui poderia ir at aos
236.200,00 e somente se o rendimento coletvel do agregado familiar no ultrapassar os
153.300,00.
Para alm disto, as taxas de IMI aumentam 0,1 pontos percentuais, assim, quanto
aos imveis que ainda no foram objeto de reavaliao desde 2004 (ano em que entra em
vigor o CIMI), estes ficam sujeitos a uma taxa que varia entre 0,5% e 0,8% sobre o valor
patrimonial tributrio
166
enquanto que antes as taxas variavam entre 0,4% e 0,7%. Quanto
aos imveis que j tenham sido avaliados nos termos do CIMI, a taxa aplicvel varia entre
0,3% e 0,5%, ao passo que anteriormente, as mesmas tinham 0,1 pontos percentuais
abaixo.
167
Para alm disto, outra das alteraes, consiste no facto de o fator localizao passar
a ter um peso maior, e todas as avaliaes feitas posteriormente a 1 de janeiro de 2012, tm
em considerao um coeficiente do fator de localizao que varia entre 0,4% e 3,5%
168
,
podendo ser reduzido para 0,35 nos casos de habitao dispersa em meio rural.
Por fim, quanto aos prdios qualificados como devolutos estes sofrem um aumento
para o triplo
169
do IMI, contudo, este ser um aumento cobrado apenas em 2013, sendo que
no ano seguinte se prev uma nova tabela de taxas, dado que j ter sido concluda por
imperativo legal, a avaliao dos imveis luz do CIMI.
165
Sendo este um nmero fixo, sem perodos, a iseno ou de trs anos ou no existe.
166
Ver art. 112, n1, al. b), no que respeita aos prdios urbanos. Note-se que os prdios rsticos constam da al.
a) do mesmo nmero do artigo e no sofreu nenhuma alterao, mantendo-se a taxa em 0,8%.
167
Ver art. 112, n1, al. c).
168
Ver art. 42, n1. Antes o coeficiente de localizao variava entre 0,4 e 2.
169
Ver art. 112, n3.
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68
CONCLUSO
O trabalho apresentado no tem como ambio uma abordagem completa e plena de
um tema como a tributao do patrimnio em geral e em especfico do IMI, uma vez que este
, sem dvida, um campo muito rico e cuja evoluo (principalmente) nos anos recentes, nos
trouxe ao lugar em que agora nos encontramos: um sistema mais coerente e integrado com os
restantes impostos, mas ao mesmo tempo longe da perfeio. Aqui se compreende a velha
mxima Para melhor, muda-se sempre e este caso no exceo.
Ao longo do trabalho fez-se uma pesquisa de uma pequena amostra de assuntos que
esto em voga na atualidade, apesar de alguns serem bastante antigos e de j terem sido
amplamente discutidos; e outros que por sua vez, com a conjuntura, evoluo e aplicao do
sistema foram surgindo.
Pretendeu-se no tornar o trabalho demasiado terico e enfadonho para o leitor, de
modo a abordar em cada captulo a temtica e verificar quais as implicaes do que ali se
exps, verificando as consequncias reais de tal tomada de opo/alterao.
O primeiro grande momento em que se inicia o ciclo que culmina na atualidade, na
nossa opinio inicia-se com a criao da Contribuio Predial em 1852, e, mais
rigorosamente, em 1913 com a introduo do seu cdigo e mais tarde com o Cdigo da
Contribuio Predial e Imposto sobre a Indstria Agrcola. Este ltimo tinha como
caracterstica principal o facto de ser um tributo que incidia sobre o rendimento predial e no
sobre o prdio em si. Depois, surge a Contribuio Autrquica que introduz uma grande
alterao: o imposto passa a incidir sobre o patrimnio e no sobre o rendimento, terminando
com o que at a fora conhecido como tributao predial. Este tributo surgiu por uma
questo de necessidade, apesar de no estar completamente conforme os paradigmas da
Reforma Fiscal de 1989, como por exemplo o princpio da tributao do rendimento
acrscimo, havendo ainda quem a considere um erro, e na prtica o sistema de cobrana
continuou a ser o da CP, perante a no entrada em vigor do Cdigo de Avaliaes to
anunciado.
Em 2003, e em substituio da CA, foi criado o IMI cuja grande alterao consiste na
avaliao do valor patrimonial dos prdios atravs de regras objetivas, aplicveis aquando da
entrada em vigor do cdigo e dispondo ainda de um regime transitrio aplicvel diferenciado
consoante o prdio j esteja ou no inscrito na matriz, esteja ou no arrendado. Pode dizer-se
__________________________________________________________________________________
69
no entanto que a reforma apenas consistiu numa reforma do sistema de avaliao da
propriedade, sendo esta a notvel diferenciao relativamente ao regime anterior enfermado
de injustias, de uma base cadastral incompleta, e de escriturao de prdios urbanos
desatualizada, culminando num tratamento injusto relativamente a prdios novos e antigos.
Uma das temticas mais desenvolvidas neste trabalho tem a ver com a avaliao dos
prdios e da introduo da nova frmula de clculo do valor patrimonial tributrio, dado que
com a anterior CA, a no entrada em vigor do prometido cdigo, levou a que se aplicassem os
termos do CCPISIA como se referiu, resultando em desajustamentos. Da, o novo paradigma.
Distingue-se entre avaliao de prdios rsticos e urbanos sendo que a principal
alterao seu deu nestes ltimos dado que eram os que mais continham valores desatualizados
e desajustados.
Parte-se para a apreciao da constitucionalidade e legalidade da reforma, que conclui
que a frmula de clculo do valor patrimonial tributrio no inconstitucional, apesar de se
criticar o facto de o Professor Casalta Nabais no se ter pronunciado sobre parte da questo
em discusso, que seria a da aplicao da frmula momentaneamente, aquando da transmisso
dos prdios urbanos, o que leva a que todos os outros prdios j inscritos na matriz e que no
foram objeto de transmisso tenham valores patrimoniais diferenciados, apesar de poderem
ser em tudo semelhantes aos que so objeto de transmisso, culminando numa
avaliao/tratamento diferente, originando situaes de desigualdade. Entende Nuno S
Gomes que com a violao do art. 104, n3, da CRP (que diz que a tributao do patrimnio
prossegue a igualdade entre os cidados) esta reforma ser inconstitucional. Assim como seria
considerada inconstitucional a imposio de comunicao pelo senhorio, usufruturio ou
superficirio de prdio urbano arrendado da identificao fiscal do inquilino (exigido pelo
artigo 18 do Regime Transitrio aplicvel, sendo que apesar de esse art. ter sido revogado em
2006, tendo depois em 2011 sido resposta tal exigncia no art. 15-N, nos seus nmeros 2, 3 e
6) dado que no lhes exigido que disponham, logo no dever ser tambm exigido que o
demonstrem.
Aborda-se o problema do conceito de prdio que impretervel num tema como este,
da tributao do patrimnio. Como tal, para tributar, h que saber o que se tributa,
distinguindo-se entre o conceito civil de imvel e conceito de prdio fiscal, sendo que neste
caso, o primeiro mais abrangente que o segundo, apesar de o conceito de prdio fiscal ser
mais lato do que o civil e o conceito de imvel e prdio, ambos em termos fiscais, serem
considerados coincidentes.
__________________________________________________________________________________
70
Posteriormente, aborda-se uma questo das mais proeminentes e colocada na
jurisprudncia em matria de IMI: se a comunicao do fator localizao, obedece ou no aos
trmites legais e se a administrao incorre assim na violao do artigo 62, n3 do CIMI e
119 da CRP, uma vez que da CNAPU a competncia para a proposio do fator
localizao, entre outras, proposta essa que ter que ser aprovada por Portaria do Ministro das
Finanas. Porm, a aprovao por Portaria, no significa que a proposta conste da mesma, no
sendo de fcil acesso dos contribuintes tal contedo. Apesar de no ser do modo mais
simples, no se est contudo a cometer uma ilegalidade, uma vez que e lei clara e no exige
mais do que a sua aprovao por Portaria, no obrigando assim publicao do contedo da
proposta. Assim como deve ser considerado fundamentado o ato tributrio de fixao do valor
patrimonial tributrio quando o termo de avaliao contm a individualizao dos prdios
avaliados, sua identificao, concelho e freguesia, coeficientes legais aplicados e
percentagem, as normas aplicadas e operaes de quantificao, no estando violado o art. 77
da LGT.
170
Contudo, se fizermos uma interpretao extensiva do art. 62, n3, do CIMI, a
publicao da proposta da CNAPU em Portaria, no acarretaria qualquer inconveniente e
poderia evitar tais acessos justia por parte dos contribuintes.
Naturalmente que os impostos constituem receita necessria de modo a que o Estado
prossiga as suas atribuies, e como tal, dentro da mquina pblica, h todo um sistema e
modos de financiamento, cuidadosamente distribudos. As autarquias locais no so exceo e
sendo o IMI um imposto municipal, as suas receitas revertem a favor dos municpios,
havendo tambm uma repartio de recursos financeiros pblicos entre os municpios e o
prprio Estado para alcanar o equilbrio, e esses recursos so obtidos atravs de um Fundo de
Equilbrio Financeiro (composto pelo Fundo Geral Municipal e Fundo de Coeso Municipal),
Fudo Social Municipal e atravs de uma participao varivel de 5% no IRS dos sujeitos
passivos com domiclio fiscal na respetiva circunscrio territorial. O IMI tem assim
influncia direta no modo como o Fundo de Coeso Municipal distribudo, sendo de avaliar
qual a opo mais correta, uma vez que um aumento das receitas de IMI, pode originar uma
reduo nas receitas recebidas de Fundo de Coeso Municipal, distribudo para correo de
assimetrias existentes entre municpios, e quanto menor a assimetria, menor a receita recebida
a ttulo deste fundo. Porm, perante a atualidade e falta de fundos com os cortes estatais
recentes, a arrecadao de receita por parte dos municpios torna-se necessria para sua
sustentabilidade. Essa arrecadao passa por uma atualizao da tributao de todos os
170
Constante do sumrio do acrdo do STA de 07/03/2012.
__________________________________________________________________________________
71
prdios de modo a alcanar um tratamento igualitrio, diminuio de isenes atribudas, e
feitura do cadastro geomtrico dos prdios rsticos que parecem ter sido desconsiderados
relativamente aos urbanos aos quais no foi aplicado qualquer regime transitrio, e que
quando esse cadastro estiver completo, poder ser um dos meios de arrecadar receita
sustentvel, de forma a permitir a atualizao dos valores patrimoniais dos prdios rsticos
que so ainda em elevado nmero. Defende-se que a existncia de um regime transitrio
apenas resulta num tratamento diferenciado entre os prdios avaliados nos termos do CIMI e
aqueles que apenas foram sujeitos a uma atualizao por aplicao de fatores monetrios.
Assim aps a grande reforma de 2003 que nos trouxe at ao IMI que alcanamos hoje,
pode-se considerar tal tributo enfermado de muitas imperfeies.
Desde logo, o conceito de valor patrimonial, tendo em conta o investimento realizado
no prdio em construes e benfeitorias (que j sero tributados em sede de outros impostos)
pode constituir um desincentivo conservao e melhoramento dos prdios e um estmulo
sua deteriorao. A reforma pode ter consistido num correto diagnstico da anterior situao,
no entanto, a cura no foi a mais perfeita e adequada, uma vez que a tributao predial
continua a ter imperfeies tais como: existncia de uma pluralidade de taxas e impostos
incidentes sobre o patrimnio imobilirio urbano originando uma sobretributao que acaba
por ser suportada por bens que visam satisfazer uma necessidade bsica como o direito
habitao; existncia de vrias isenes que no tm justificao num imposto baseado no
princpio do benefcio acabando por provocar distores no mercado; violao do princpio da
igualdade dado que prdios idnticos podem ter nveis de tributao muito distintos;
desigualdade de tributao ainda patente quanto aos prdios rsticos (que continuam a ter por
base o rendimento produtivo) e urbanos; tratamento diferenciado entre os prdios arrendados
e os no arrendados; insuficincia de classificao dos prdios urbanos; existncia de um
regime transitrio que faz com que coexistam dois modelos distintos de avaliao, que o da
avaliao de acordo com as regras do CIMI, e o regime do antigo CCPISIA, regime esse que
foi sendo sucessivamente alterado, o que carece de rigor lgico dado que tratando-se de um
regime que como o nome diz transitrio, apenas provoca ainda mais distores;
manuteno de uma tributao exagerada dos prdios novos relativamente aos mais antigos,
em parte tambm provocada por alteraes nos valores patrimoniais que servem de base para
a determinao do imposto face ao valor de mercado. No mbito da crise iniciada em 2007 e
que originou modificaes no mercado habitacional e no mbito da concesso de crdito,
dado que muitos dos imveis se transacionaram num perodo de forte subida de preos. Para
__________________________________________________________________________________
72
alm disto, num contexto diferente, com a avaliao geral a ser concluda at 2013, muitos
contribuintes viram o montante de IMI a pagar exponenciado, explicado atravs do seguinte:
se considerarmos um prdio j com uma certa antiguidade, tendo sido feita avaliao ao
abrigo de legislao anterior e tendo em conta os valores da poca (que como se sabe eram
muito reduzidos aos atuais, consistindo no entanto numa evoluo monetria natural at
atualidade, diga-se), a verdade que para quem estava habituado a pagar uma certa quantia de
IMI anualmente, v de repente o valor patrimonial do seu imvel triplicado ou quadruplicado
pela aplicao dos novos termos de determinao do CIMI, ao qual ser aplicada ento a taxa
correspondente. Isto apesar de o regime de salvaguarda dos prdios urbanos ser aplicvel, a
verdade que apenas se aplica ao montante da coleta respeitante aos anos de 2012 e 2013,
liquidado nos anos de 2013 e 2014 respetivamente, sendo que nos anos posteriores, o valor a
pagar de IMI ser aquele determinado (sem regime de salvaguarda), podendo ser uma
violncia extrema para muitos contribuintes.
Tambm no contexto de crise, a aplicao do IMI a empresas que tm por atividade a
venda de prdios, e estes figurem no inventrio da empresa durante determinado tempo, leva a
que estas entidades estejam sobrecarregadas tendo em conta a situao do mercado
imobilirio e acabem por no sobreviver.
Por fim, termina-se com as alteraes para 2012, que mais no so do que um
agravamento da taxa de IMI em 0,1 pontos percentuais a aplicar sobre o valor patrimonial
tributrio encontrado e em que o coeficiente de localizao de que faz parte a determinao de
tal valor tambm agravado em 0,1. As isenes so reduzidas para um perodo fixo de trs
anos quando anteriormente poderiam atingir os oito anos. Estas alteraes so o espelho da
austeridade levada a cabo pelo governo portugus e que, por sua vez, constitui uma exigncia
da Troika.
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Da Tributação Do Património - o Imi em Especial - Mestrado 2012 - Ana Francisca Fernandes

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