0302 - A Retomada Do Planejamento Governamental

Planejamento e
Oramento governamental
Coletnea Volume 1
Organizadores:
James Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat
ENAP
Escola Nacional de Administrao Pblica
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Helena Kerr do Amaral
Diretor de Formao Profissional
Paulo Carvalho
Diretora de Desenvolvimento Gerencial
Margaret Baroni
Diretor de Comunicao e Pesquisa
Celio Yassuyu Fujiwara
Diretor de Gesto Interna
Augusto Akira Chiba
Planejamento e oramento governamental; coletnea /
Organizadores: James Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat.
Braslia: ENAP, 2006.
2 v.
ISBN 85-256-0051-2 (Obra compl.)
1. Planejamento econmico. 2. Oramento pblico.
I. Giacomoni, James. II. Pagnussat, Jos Luiz. III. Ttulo.
CDU 336.144:35.073.52
Diretoria de Formao Profissional
Coordenao-Geral de Formao Profissional: Elisabete Roseli Ferrarezi e Paulo Estevo
Tavares Cavalcante.
Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo
Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso:
Luis Antonio Violin Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva
Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao
da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto
Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao
na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP
As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no
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Tiragem: 1.000 exemplares
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A RETOMADA DO PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL NO
BRASIL E SEUS DESAFIOS

Ariel Pares e Beatrice Valle
Introduo
O presente texto tem por objetivo analisar as principais questes
relativas experincia recente do planejamento governamental no Brasil,
bem como assinalar suas inovaes e seus desafios.
A primeira parte procura referenciar o debate atual acerca das
possibilidades, das limitaes e dos avanos introduzidos pelo Plano
Plurianual (PPA), especialmente a partir de 2000, abordando as motivaes para a inflexo no modelo de planejamento que o Pas vinha, at
ento, trilhando. O Brasil caracteriza-se por longa tradio em planejamento. A experincia de planejamento econmico no Pas, com incio em
meados da dcada de 1940, perde fora durante a dcada de 1980 na
esfera pblica federal. Fatores externos, como os perodos de crise mundial
(crise do petrleo e da dvida externa) e de inflao alta no Brasil, contriburam para o esvaziamento da funo planejamento. Os anos 90,
marcados por maior integrao do Pas economia mundial, pelo avano
no processo de redemocratizao e pelas restries das finanas pblicas,
significaram o ressurgimento do planejamento como instrumento para o
desenvolvimento do Pas. A Constituio Federal de 1988 estabeleceu o
atual sistema de planejamento e oramento, em que o planejamento
plurianual das polticas pblicas se articula com a execuo dos oramentos
anuais e com os instrumentos de controle fiscal. Alm disso, as mudanas
normativas introduzidas em 1998 propiciaram a integrao plano-oramento por meio de programas formulados com origem em problemas ou
229
demandas da sociedade. Decorrem da um plano e oramento orientados

para o resultado, o que torna o novo sistema de planejamento e oramento
pea fundamental para a implantao da gesto por resultados no Pas,
pois a gesto por resultados, embora associada ao entorno poltico e
institucional de um pas, demanda instrumentos adequados para a
administrao pblica.
A segunda parte deste texto refere-se ao modelo de gesto do plano.
A gesto do plano fundamentada no princpio da responsabilizao e nos
processos de monitoramento, avaliao e retroalimentao do ciclo do gasto
pblico. Com base na experincia do gerenciamento dos programas do PPA,
desde 1995, so apresentados os fundamentos do modelo de gesto do Plano
e os avanos propostos para o PPA 2004-2007. As inovaes desse modelo
de gesto reportadas neste texto so fundamentalmente as relativas aproximao do gerenciamento dos programas gesto das organizaes e
criao do Sistema de Monitoramento e Avaliao do Plano. O modelo, ao
orientar a identificao das competncias das unidades administrativas com
os objetivos dos programas e as finalidades das aes do Plano, permite que
os objetivos estratgicos de governo ganhem maior capacidade de realizao
e tambm forneam aos gestores uma viso estratgica. J o funcionamento
do Sistema de Monitoramento e Avaliao do Plano, de carter descentralizado, promove a disseminao da cultura de monitoramento e avaliao
fundamentais para a gesto por resultados , alm de contribuir para maior
qualidade dos processos decisrios. O alcance dos resultados previstos no
Plano depende tambm da aplicao e do desenvolvimento de conhecimentos,
habilidades e atitudes por parte dos gerentes, coordenadores de ao e tcnicos
das unidades de monitoramento e avaliao. Dessa forma, um elemento
importante para a gesto do plano constitui a implementao do desenvolvimento de competncias compatveis com a gesto por resultados.
Por ltimo, nas consideraes finais, so abordados os principais
desafios da agenda de planejamento para os prximos anos. Agenda
necessria consolidao dos avanos do sistema de planejamento e
oramento, pois, apesar do pouco tempo de implantao, esse sistema
tem contribudo para a transparncia das aes de governo e a melhoria
da qualidade do gasto pblico.
230
A retomada do planejamento governamental no Brasil e seus desafios
A Constituio de 1988 e o novo sistema

de planejamento e oramento
A Constituio Federal de 1988 criou um novo sistema de planejamento
pblico, ancorado no PPA e na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). O
instrumento da LDO, sem similar no passado, e a incorporao do planejamento no captulo de finanas so as grandes inovaes no que respeita ao
gasto pblico. A partir da Carta Magna ficam estabelecidos os principais
instrumentos do sistema de planejamento e oramento da administrao
pblica, quais sejam o PPA, a LDO e a Lei de Oramentos Anuais (LOA).
Segundo a Constituio, o PPA estabelece, de forma regionalizada,
as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica Federal,
constituindo-se, portanto, no principal instrumento de planejamento de mdio
prazo para a promoo do desenvolvimento.
O PPA foi concebido para ser o elemento central do novo sistema de
planejamento, orientando os oramentos anuais, por meio da LDO. A trade
PPA/LDO/LOA forma a base de um sistema integrado de planejamento e
oramento. A formulao desse sistema foi vista pelo constituinte como
aperfeioamento da estrutura oramentria do Pas. O relatrio que acompanhou o anteprojeto da Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira
registra uma estrutura oramentria rigorosamente filiada ao planejamento
de curto, mdio e longo prazo, dentro dos quais sejam balizadas as prioridades
nacionais e regionais e definida a periodicidade para a execuo dos planos1.
O plano, nesse contexto, emerge como instrumento de duplo propsito.
De um lado, orienta a poltica pblica e as grandes mudanas na sociedade,
que necessitam de aes executadas num horizonte plurianual, aes que,
portanto, devem ir alm da programao prevista no oramento anual. Essa
a razo de ser do planejamento de mdio e longo prazo e que se torna consistente quando associado ao oramento, figura central do gasto e do planejamento de curto prazo da ao de governo. De outro, cumpre a finalidade de
apoiar a poltica fiscal de mdio prazo, medida que sua articulao com o
oramento permita-lhe incorporar e aferir os impactos fiscais, no mdio prazo,
de decises presentes. As decises alocativas passam a contar com um instrumento novo e habilitado a uma arbitragem tambm fiscal intertemporal entre
os ganhos no presente e os custos futuros, ou vice-versa.
231
Para uma articulao efetiva entre o Plano Plurianual e os oramentos

anuais, a Constituio previu a LDO. Considerada por alguns como a principal
inovao do novo sistema de planejamento e oramento2, a LDO foi criada
para assegurar uma funo estratgica aos oramentos, tradicionalmente
inerciais, exercida por fora da Constituio, art. 165, pargrafo 2o, que
prev: estabelecer, em conformidade com o PPA, as metas e prioridades
da Administrao Pblica Federal, incluindo as de capital, para o exerccio
financeiro subseqente. Com o seu envio previsto para at o dia 15 de abril
de cada ano, o legislador pretendeu, tambm, ampliar a discusso oramentria
dividindo-a em dois momentos. O primeiro, de natureza mais estratgica,
centrado na definio das diretrizes e prioridades para o exerccio subseqente.
Teria como alvo, tambm a discusso antecipada dos grandes agregados
macroeconmicos, permitindo escolhas num ambiente de transparncia
fiscal3. O segundo, de natureza mais operacional, focado na distribuio dos
recursos nas aes de governo.
A expectativa criada em torno da LDO permanece, contudo, em
compasso de espera por falta de regulamentao adequada. Decorridos 17
anos ainda no foi estabelecida nova lei complementar de finanas, que
dever substituir a Lei no 4.320, de 1964, como previsto no art. 165 da
Constituio. Essa lacuna tem suscitado diversas interpretaes sobre o
que prescreve a Constituio acerca do funcionamento do sistema de planejamento e oramento.
Comparadas tradio do planejamento no Brasil, as inovaes
previstas na Constituio so profundas, pois ela redesenhou as relaes
entre o planejamento e o oramento.
O perodo do planejamento brasileiro, que coincide com o auge da
Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), nos anos
50, 60 e 70, foi marcado pela ausncia de vnculos com a disciplina fiscal,
dada a dissociao entre o gasto previsto nos planos e as receitas necessrias
sua realizao. Planos, como o Salte e o de Metas, executados num
ambiente democrtico, e os PNDs4, do perodo militar, no eram leis; no
passavam, portanto, pela arbitragem do Legislativo. Eram executados, em
sua maior parte, com recursos do oramento monetrio, por inteira arbitragem
do Executivo. Nessas condies, de Executivo forte, o planejamento tendia
232
a ser a principal ferramenta de implementao da oferta de mudanas

polticas que um novo presidente propunha. Nesse contexto, o plano era
possivelmente a melhor expresso do Estado indutor, caracterstica da
Repblica at a nova Constituio.
Um outro Estado emerge a partir de 1988. H uma nova correlao
de poder entre Executivo, Legislativo e Judicirio. Nascem as diretrizes
gerais de novo quadro fiscal e de controle da atuao do Executivo. Poucos
so os meios do Estado que no passam pelo oramento, razo pela qual
so estabelecidos trs oramentos pela Constituio fiscal, de seguridade
e de investimentos das estatais , em cujo captulo se inclui o PPA, todos
sujeitos a um posicionamento amplo do Congresso.
O voluntarismo natural do planejamento pblico obteve xito num
ambiente associado s formas de financiamento pblico que se esgotaram a
partir do final dos anos 1970. Os anos 1980 e 1990 coincidem com o refluxo
dessa funo, por absoluta crise nas bases de financiamento do setor pblico,
como atesta a sucesso de planos de estabilizao, at o Plano Real em
1994. A inflao crnica e crescente minava tambm qualquer possibilidade
de clculo econmico de mdio prazo, fato decorrente da incerteza de receitas
e despesas. Aps o Plano Real, mesmo com a inflao controlada, perduram
as incertezas decorrentes de base fiscal carente de novo padro de financiamento, tornando o planejamento e o oramento, at o presente, instrumentos
de programao insuficientes para orientar a administrao pblica. Embora
o sistema de planejamento e oramento seja precursor do que h de mais
avanado em programao de gasto, seus propsitos ficam distorcidos diante
do descolamento entre o oramento planejado e o executado. Allen Schick5
tipifica os pases em desenvolvidos e emergentes, do ponto de vista das
contas, pelo grau de aproximao do oramento realizado ao planejado,
tomando como exemplo a prtica da maioria dos pases da Organizao de
Cooperao e de Desenvolvimento Econmicos (OCDE).
nesse ambiente que se instala um longo debate, que apenas se
inicia. O planejamento deve-se ater aos limites da poltica fiscal? O plano
deveria conter apenas uma parte do gasto de carter estratgico para o
governo? Seria recomendado ter um plano de quatro anos, estratgico,
declinando apenas as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao
233
pblica, sem meno aos recursos, portanto, dissociado dos meios, que
passariam a estar em oramento plurianual compatvel? O voluntarismo
idia do passado ou pode conviver com as novas formas de planejamento?
Faz sentido falar de novo planejamento ou tudo no passa de onda
excessivamente fiscalista que dispensa, no limite, a prpria funo? Existe,
de qualquer forma, uma percepo generalizada de que falta planejamento
ao Estado e que o atual PPA, embora aporte inovaes, parece no restituir
o papel importante que tiveram os planos no passado.
Por detrs dessas perguntas, sem respostas conclusivas, est uma
dificuldade ainda maior: saber qual o papel do planejamento no Estado que
surge da Constituio. E mais, que perfil deve ter o plano e quais processos
deveriam ser introduzidos para fazer face aos ditames da sociedade contempornea. H um desvio de foco no atual debate que mobiliza parte dos
especialistas. As nfases esto excessivamente voltadas para as diferenas
entre as funes do planejamento e oramento e a parte que cabe ao
oramento e ao plano, quando se trata da plurianualidade do gasto, numa
tentativa de interpretar a Constituio, que colocou o planejamento, leia-se
a plurianualidade, no ambiente das finanas.
Enquanto no se cria o consenso no Brasil, no mbito internacional
percebe-se uma evoluo na direo do modelo brasileiro, para integrar o
planejamento ao ciclo do gasto, como forma de introduzir a viso estratgica
como parte da gesto por resultados, materializada esta ltima na figura do
programa. Isso ocorre menos pela valorizao do planejamento, no sentido
tradicional, e mais pela necessidade de incorporar a gesto por resultados,
tendo como alvo os outcomes e no mais os outputs, como na primeira
gerao de reformas de Estado. o caso dos Estados Unidos, da Austrlia,
da Frana, do Canad etc. Nesse ambiente, a plurianualidade essencial
para comprometer as organizaes com os resultados, visto que estes s se
realizam em horizontes que superam o ciclo de um exerccio oramentrio.
O Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial passaram tambm a
prescrever a dimenso de mdio e longo prazo tcnica oramentria6.
O ponto de partida do debate atual que mudaram as circunstncias
sob as quais se exercia o planejamento, nem tanto as suas funes. As
mudanas em curso nos ltimos 20 anos colocam em pauta um modelo de
234
gesto pblica mais amplo, do qual o planejamento parte integrante: a

gesto por resultados.
Nesse novo contexto, de se presumir que o planejamento seja ainda
mais importante devido s caractersticas do Estado contemporneo, em
especial o Brasil, como se ver a seguir.
O PPA como instrumento para a gesto por resultados
Ao Estado tem sido demandado oferecer bens e servios em maior
quantidade e qualidade, sem aumento de custos e com maior transparncia
e eqidade no gasto pblico. Redefinir e reorganizar os padres de gesto
pblica num contexto de fortes mudanas advindas da democratizao, de
restries fiscais e de competitividade so temas da agenda dos governantes.
A gesto pblica orientada para resultados tem-se mostrado uma resposta a
esses desafios.
Entretanto, a adoo da gesto por resultados7 um processo complexo
que depende do entorno poltico e institucional de um pas. A atuao da
cidadania por maior transparncia e qualidade no gasto pblico forte fator
de presso para mudana nas prticas das organizaes pblicas, porm
no suficiente.
A plena utilizao dos instrumentos de gesto por resultados depende
do reconhecimento e da aceitao do modelo pelos agentes polticos,
dirigentes pblicos e servidores pblicos8. O apoio poltico gesto por
resultados necessrio uma vez que as mudanas a serem introduzidas
ultrapassam vrios mandatos e necessitam de sustentabilidade. J aos
gestores pblicos, em todos os nveis da administrao, so requeridas
capacidades e habilidades para o atendimento das demandas da sociedade
com maior eficincia e qualidade. A complexidade do tema, seus requisitos
e componentes culturais, embora no se constituam fatores impeditivos para
sua adoo, influenciam a escolha da abrangncia e estratgia de implantao
da gesto por resultados.
A questo que se coloca, portanto, para a implementao e disseminao
do modelo de gesto por resultados em qualquer pas sua adaptao ao
entorno cultural e poltico, bem como a disponibilidade de instrumentos e de
capacidades instaladas para promover as mudanas requeridas.
235
No Brasil, o perodo 1995-2002 foi marcado por forte movimento

para a introduo de mudanas na gesto pblica 9. As polticas de
modernizao do Estado ganharam mpeto em vrios pases do mundo, a
partir dos anos 80, diante da crise fiscal e do aumento da presso social por
mais eficincia e efetividade das polticas pblicas. A seguir, destacam-se
os trs grandes marcos das reformas empreendidas no Brasil modernizao na organizao do Estado, no ciclo do gasto pblico e na gesto fiscal.
Em 1995, a edio do Plano Diretor da Reforma do Estado orientou
ampla discusso e empreendeu esforos para a modernizao da administrao pblica tendo por referncia os preceitos do modelo gerencial que
vinham sendo implantados em vrios pases. A reforma do aparelho de
Estado fundamentou-se em dois princpios bsicos. O primeiro visava conferir
aos gestores pblicos maior autonomia e responsabilizao, com base na
contratualizao de resultados. O segundo consistia na orientao da atuao
do Estado para as tarefas que lhe so exclusivas, transferindo para
organizaes pblicas no estatais a produo e oferta dos demais servios.
Para fazer frente a esses desafios, o plano propunha a modernizao das
estruturas organizacionais e a reorientao da poltica de recursos humanos
e dos regimes de contratao de pessoal.
Em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) aporta ao processo
de reforma na gesto pblica uma austera gesto fiscal por meio da instituio de mecanismos de controle das finanas pblicas para os governos
federal, estadual e municipal.
No perodo 1998-1999, foram empreendidos esforos para a
orientao das aes do governo com base num conjunto de investimentos
estratgicos para o desenvolvimento do Pas, ao mesmo tempo em que foram
editadas normas instituindo novos procedimentos, que permitiram organizar
o oramento de forma a possibilitar sua integrao com o planejamento.
Alm da integrao plano-oramento, um conjunto de inovaes gerenciais
promoveu a revitalizao da funo planejamento, enfraquecida desde os
idos da dcada de 8010.
Essas inovaes gerenciais fundamentadas na gesto por resultados
respondem a esse novo contexto que possui, como ressaltado, trs foras
motrizes: a abrangncia e o fortalecimento da democracia; a percepo da
236
disciplina fiscal como valor social e a agenda de competitividade requerida

pela globalizao. Todas influenciam o Estado para permanente elevao
de produtividade e qualidade de seus servios.
Planejamento para governana
O processo democrtico trouxe para a arena os movimentos sociais,
as exigncias de maior transparncia com os negcios pblicos e a prestao
de contas. O planejamento e o oramento tendem a emular esse ambiente
social, que exige crescente governana para governar com e para fazer
com a sociedade. Conceitos como parceria, participao social, concesses
pblicas eram pouco usuais na administrao pblica at o incio dos anos
90. A necessidade de estabelecer fronteiras jurdicas entre o que estatal e
pblico e o que pblico e privado torna-se vital para abrigar novas formas
de contrato e de relaes administrativas. Esse ambiente de mltiplas
pactuaes leva a uma demanda para inscrev-las nos instrumentos de
planejamento e oramento, como forma de assegurar transparncia e
compromissos ao longo dessa nova teia de responsabilidades.
Cada vez menos a administrao pblica assume diretamente a
implementao das polticas pblicas. H uma tendncia a imbricar, no ciclo
de produo de bens e servios pblicos, a sociedade organizada, o setor
privado e outras esferas de governo, numa constelao de organizaes.
Cresce a diversidade de prestadores de servio pblico. Isso tem levado as
administraes centrais a gerenciarem uma mirade de organizaes
descentralizadas mais eficientes, eficazes e efetivas que a estrutura tradicional
de comando e controle, de passado recente. essa nova configurao que
levou Sylvie Trosa a denomin-la de Estado Constelao11.
O Estado que escuta e negocia demanda ferramentas fortes de
planejamento e de programao, em que diretrizes, objetivos e resultados se
vinculam de forma transparente aos meios de que dispe o setor pblico
para cumprir com as suas funes. Novas classificaes vm sendo incorporadas aos mecanismos de alocao de recursos, que permitem maior
transparncia e acompanhamento da atuao do Estado no cumprimento
dos seus compromissos com a sociedade. To importante quanto definir
normas claras para motivar o mercado a participar das atividades pblicas
237
ou para assegurar os demais entes subnacionais a trabalharem de forma

articulada e convergente com o governo federal alocar, no PPA e nos
oramentos, os meios e os resultados acordados entre as partes, de modo a
assegurar uma programao estvel para todos os agentes envolvidos,
pblicos e privados.
O planejamento num ambiente de disciplina fiscal
A crise fiscal, a inflao dos anos 1980 e 1990 e o enorme custo
social pago para o equacionamento dessa crise e dessa inflao alaram a
disciplina fiscal a um valor que a sociedade brasileira quer ver preservado.
Contudo, a disciplina fiscal deve estar associada manuteno das funes
bsicas do Estado e promoo da eqidade, o que exige aumento dos
patamares de produtividade e a priorizao do atendimento das necessidades mais diretamente almejadas pela populao. Ou seja, medir a atuao
do governo e direcionar os poucos meios disponveis para uma ateno focada
nos problemas do cidado.
Com advento da Lei Complementar no 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), o planejamento fiscal ganha novos contornos de disciplina
fiscal para toda a administrao pblica, Unio, estados e municpios. A
LRF estabeleceu o que vital para a nova fase do planejamento: ter uma
previso de receitas e despesas estruturais, deixando clara a discricionariedade que tem o planejamento para programar no seu horizonte temporal.
A LRF deixa espao considervel de planejamento fiscal, que poderia ser
do mbito do PPA, como associao de receitas e despesas por um perodo
fixo de anos, a partir do qual, finda a sua vigncia, poder-se-ia fazer uma
avaliao de resultados da poltica adotada. Assim, seria possvel valorizar
as relaes entre a poltica fiscal e o gasto plurianual sob uma tica
estratgica, no inercial, podendo reduzir a atual rigidez oramentria por
vinculaes plurianuais do gasto.
Um padro gerencial pblico e privado convergente
A abertura da economia brasileira e o cenrio de globalizao exigem
maior competitividade sistmica de uma nao, do qual a mquina pblica,
238
de produo de bens e servios, parte indissocivel. H uma modificao

profunda em curso, nos padres de gesto pblica, para atender a uma
sociedade que se pauta crescentemente por sinais de desempenho aumento
de produtividade e de qualidade, por exigncia do setor privado e da sociedade
em geral, desejosa de ateno compatvel com a cunha tributria12.
nesse contexto que o oramento e o PPA, em particular,
procuraram oferecer respostas. Como voltar a planejar num Brasil
submetido a novas prticas sociais e econmicas? Essa foi a pergunta a
que se procurou responder quando o governo federal, por meio do PPA
2000-2003, promoveu a integrao plano-oramento, que, pela primeira
vez, conclamava o gestor pblico a no mais se deter unicamente na
melhoria de processos de produo de bens, mas sobretudo nos resultados
desse esforo. Dessa mudana decorre a formulao de um plano por
resultados, um oramento por resultados e, conseqentemente, de uma
gesto por resultados. Essa impe igualmente a substituio do planejamento rgido pelo planejamento flexvel, de vocao estratgica, que se
atualiza em funo do desempenho, por meio do monitoramento, da
avaliao e da conseqente reviso do Plano, diferentemente do
planejamento clssico. O ciclo de aperfeioamento contnuo, tpico da
gesto privada, migra para a administrao pblica na figura do PDCA13.
De outra parte, a necessria otimizao de recursos pblicos e privados
e a gesto de riscos em ambientes complexos e de incertezas crescentes
tm levado a uma valorizao pelo Estado das funes de coordenao do
conjunto dos agentes econmicos. O planejamento, embora normativo para
o setor pblico, tambm indicativo para o setor privado, como orientador
para a minimizao de riscos ao investimento produtivo.
Diante do crescimento das incertezas advindas da acelerao das
mudanas econmicas e sociais, problema comum a qualquer nao, o setor
pblico, assim como o privado, tem recorrido cada vez mais ao planejamento
estratgico e de longo prazo para ganhar governabilidade. Se uma das razes
do planejamento a necessidade de mediao entre o futuro e o presente,
de se supor que quanto mais incerto for o amanh mais recurso ao
planejamento deve existir. O que mudou, portanto, no a necessidade dessa
ferramenta, a forma de apropriar-se dela, para que a deciso do que deve
239
ser feito hoje possa estar balizada por algum critrio de eficcia do que essa
deciso pode trazer de benefcios no futuro14.
O modelo de planejamento anterior vicejou num ambiente de intenso
e longo perodo de crescimento mundial (do ps-guerra a meados dos anos
70), de mudanas socioeconmicas mais lentas e de poucas incertezas. Isso
explica a fora do planejamento normativo em vigor poca, cuja essncia
era ser um norte que no cabia modificar ao longo do seu perodo de vigncia.
Era tambm um ofcio de pouca escuta, em que o poder de Estado se adaptava
pouco s presses do jogo democrtico e da sociedade organizada. A tradio
do pensamento cepalino, de planejamento econmico, espelhava fielmente
esse perfil de governos fortes, presentes em toda a Amrica Latina, e
influenciou, durante dcadas, o planejamento na regio. Mario Testa15 afirma
que o planejamento normativo um
[...] procedimento que tende a fixar normas de contedo racional,
consistentes entre si, referentes a um momento futuro em que as metas
quantificadas e situadas temporal e espacialmente no so confrontadas
com nenhuma opinio (de peso) contra elas, que o plano, em seu conjunto,
no tem oponentes e que o planejador um tcnico a servio do poltico,
que trabalha em um escritrio de planejamento que faz parte do governo
para o qual o objeto do planejamento o sistema socioeconmico.
A crtica, porm, veio antes da crise do planejamento dos anos 80
com o trabalho de Carlos Matus, ministro do governo Allende, devido
forma premonitria com que captou as ondas de mudanas que viriam a
ocorrer nos anos 1980 e 1990 e ao estabelecimento das bases de um mtodo distinto de planejamento. sob essa inspirao que muitas mudanas
foram sendo introduzidas no planejamento, desde o final dos anos 90, no
Brasil16. O que revela Matus? Diz inicialmente que planejar uma atividade
essencialmente voltada para o cotidiano da ao humana, em que os atores
e as suas aes podem jogar a favor ou contra os objetivos do plano e
sobre essas influncias que se deve agir todo dia.
Um sistema social compreende uma rede de governos
circunscritos a mbitos especficos. As direes dos partidos polticos,
240
dos sindicatos, das universidades, das foras sociais, das associaes

de empresrios, etc. governam em espaos determinados do sistema
social e no dependem, necessariamente, do governo do Estado, ainda
que este seja o ator mais poderoso. Assim, planeja-se em ambiente de
conflito e/ou de poder repartido, com a valorizao da negociao e do
acompanhamento da gesto e das decises na administrao pblica.
O plano que sinaliza o futuro a construir-se no presente introduz e
administra, nos deslocamentos internos entre prioridades, ao longo da
sua vigncia, o risco e o esforo de ampliar a governabilidade.
No atual modelo de planejamento, a unidade comum de integrao
entre o plano e o oramento, o programa, tambm uma unidade nova de
organizao de meios pblicos voltados para o resultado na sociedade.
O programa como unidade de gesto contribui para a transformao da
gesto das organizaes pblicas15.
A combinao do programa, unidade de resultados, s formas
tradicionais de organizao administrativa, unidade com misso e funo,
possibilita a modernizao do Estado na direo de uma gesto matricial
simultaneamente por resultados e por funo e misso. Esse movimento de
integrao entre o programa e as organizaes iniciou-se com o PPA 20042007. O gerente de programa passa a ser o mesmo gestor pblico das
organizaes, levando-as a um compromisso no s com o gasto, mas tambm
com os resultados desse gasto na sociedade, ou seja, as organizaes orientam
a otimizao de processos e a qualidade das funes para a produo de
bens e servios inteiramente alinhados com a obteno de resultados. Na
figura do gestor pblico, responsvel ao mesmo tempo pelo programa e pela
unidade administrativa, que se articulam essas duas figuras da gesto
pblica. Assim como o programa exerce a funo de integrar plano e
oramento, o gerente de programa possibilita a integrao programa
organizao. A gesto do plano monitoramento, avaliao e reviso
decorrente do gerenciamento dos programas no deve dissociar-se mais,
como no passado, do monitoramento, da avaliao e da reviso das atividades
das organizaes. O programa como unidade de gasto passa, em tese, a
orientar, verticalmente, toda a organizao e espera-se que os resultados
241
previstos e mensurveis passem a orientar ao pblica. H um salto

presumvel de consistncia na ao de governo, potencializando as mudanas
e seu foco advindo do comprometimento dos gestores pblicos com o
desempenho anual e plurianual previsto nos programas.
Plano e oramento estratgico
A forma conceitual de planejamento adotada no Brasil a de planejamento flexvel e intensivo em gesto. O plano executado por meio dos
oramentos, que por fora da integrao so transformados em pea
estratgica para as mudanas propostas pelo governo. Este o primeiro
movimento de mudanas para a constituio de um oramento estratgico.
O planejamento situacional, nesse contexto, tem como instrumento oportuno
os oramentos anuais, que passam a ser depositrio, ano a ano, dos objetivos
de mudanas de mdio prazo e da coalizo de foras do presente. O monitoramento e a avaliao anual de desempenho orientam a elaborao do
oramento seguinte e a reviso do plano. O segundo movimento surge quando
o PPA se torna mvel e assegura a manuteno permanente de um horizonte
de mdio prazo (quatro anos), mesmo com o decorrer dos anos durante a
sua vigncia formal. que o plano perde capacidade de influenciar estrategicamente os oramentos medida que se aproxima do seu ltimo ano;
assim, a cada novo oramento, necessrio o acrscimo de mais um ano de
planejamento. Essa inovao, contudo, de carter gerencial, visto que a
Constituio, ao no facultar essa possibilidade, e enquanto no for editada
lei complementar, restringe sua prtica. A iniciativa, apesar de importante,
foi introduzida apenas no PPA 2004-2007. Sua funo de orientar o oramento
num ambiente estratgico, assegurado pelo horizonte mvel, sem configurar
concorrncia com o PPA seguinte, cuja responsabilidade de elaborao
do prximo mandatrio. Essa previso tem por finalidade, igualmente, dar
evidncia s inrcias do PPA passado, isto , dos investimentos e demais
compromissos oriundos do governo anterior, sendo um balizador do grau de
discricionariedade que ter o novo titular.
A natureza estratgica do oramento ainda se refora mais com o
terceiro movimento de mudanas, quando o plano e os oramentos anuais,
242
no PPA 2000-2003, passaram a estruturar-se por programas. O programa

deixa de ser classificador de gasto para expressar demanda ou problema a
ser atendido na sociedade, em que
o sentido claro, a durao definida (mesmo sendo permanente,
o resultado a ser atingido em determinado prazo fixado), o pblico
beneficirio identificado, a estratgia de implementao acordada com
os responsveis, a implementao assegurada por planos de ao,
com responsveis precisos para obter resultados concretos, mensurveis e sendo objeto de alguma forma de consulta ao cidado18.
O programa, a partir de 2000, torna-se um instrumento de organizao
da ao governamental voltado para o enfrentamento de um problema ou o
atendimento de demandas da sociedade, articulando um conjunto de aes
consistentes, bens e servios, com vistas ao alcance de objetivos na sociedade,
claros e mensurveis. A natureza estratgica que migra do plano para o
oramento e orienta as decises alocativas, do mdio para o curto prazo,
faz-se por meio de metas transparentes e de indicadores que sinalizam as
mudanas na sociedade.
A fuso, no Brasil, de duas fortes tradies, a de planejamento
normativo e a do oramento-programa, previsto este na Lei no 4.320, desde
1964, torna o modelo brasileiro singular se comparado com outras experincias
de oramentos plurianuais, vigentes em muitos dos pases desenvolvidos,
surgidos nos anos 80, todos voltados para o planejamento fiscal. A reforma
de Estado da Austrlia tem sido um modelo para o mundo e o seu oramento
plurianual tambm, denominado de Medium Term Expenditure Framework
(MTEF). Este, segundo Allen Schick, espelha mais projees para o futuro
do que decises sobre o futuro. Ao debruar-se sobre a experincia brasileira,
esse autor define o PPA como um oramento dentro de uma estrutura de
trabalho de planejamento, isto , traduz as oportunidades, caracterstica
da linguagem de planejamento, ao invs do volume de gastos, caracterstica da
linguagem oramentria. H, portanto, uma diferena significativa entre a
origem dos oramentos plurianuais e o modelo de integrao entre o plano e
os oramentos anuais que se prope no Brasil, conforme se pode ver na
figura a seguir. Enquanto os primeiros projetam para frente o status quo do
243
presente, a verso brasileira d valor presente aos objetivos estratgicos

de mudanas de mdio prazo. Enquanto o oramento plurianual pode ser
uma alternativa para pases cujas necessidades esto em grande parte
atendidas, em pases como o Brasil, em que mudar um imperativo
permanente e difcil, o modelo de integrao plano e oramento estratgico
parte da esperana.
Plano Plurianual e oramento estratgico
Em pases desenvolvidos, as mudanas tendem a ser lentas e o

sentido de urgncia, menos freqente. Em pases emergentes, o contrrio, parece fundamental construir instrumentos, como o PPA, que permitam
acelerar o passo das mudanas. A pergunta, assim, saber quanto o PPA,
no seu formato atual, acelera as mudanas previstas nas suas metas
plurianuais. Se h algo a preservar ou a amplificar no PPA, a sua
capacidade de acelerar mudanas que o planejamento oramentrio, seja
anual ou plurianual, por si s teria dificuldades de garantir, menos por
vontade de seus tcnicos do que pela lgica financeira e de caixa que
preside e orienta a pea oramentria anual. A decorrncia natural a
perspectiva incremental que prevalece sobre os compromissos de
244
mudanas. O debate a ser feito em que medida o modelo atual viabiliza

mudanas e torna o oramento efetivamente estratgico. Quanto mais
estratgico for o plano e mais tiver a capacidade de influenciar o oramento,
mais ele estar diferenciando-se das verses clssicas de oramentos
plurianuais, tais como o FMI e, em alguma proporo, o Banco Mundial
tm promovido. Ambos so modelos vlidos e consistentes. H de se
examinarem os benefcios que um e outro aportam, segundo a situao
econmica e social em que se encontra o pas ou a existncia ou no de
sinais de consenso poltico por mudanas fortes e rpidas.
Planejamento de longo prazo e em base territorial
O planejamento governamental, desde o PPA 1996-1999, introduziu
um referencial indicativo de metas de longo prazo, definidas a partir de um
planejamento territorial. Criaram-se, pela primeira vez, unidades de planejamento territorial que pudessem integrar as polticas pblicas em torno de um
projeto de desenvolvimento regional, denominadas de Eixos Nacionais de
Integrao e Desenvolvimento. A conseqncia mais visvel desse processo,
embora incipiente, foi a implementao do programa Brasil em Ao, constitudo por uma carteira de 42 projetos nas reas de infra-estrutura e social,
baseados, em grande parte, nessa primeira experincia de planejamento de
longo prazo e em base territorial ps-Constituio de 1988.
Com o PPA 2000-2003 e todo o seu conjunto de inovaes, deu-se
um passo largo na lgica de constituir, de modo permanente, um terceiro
horizonte de planejamento, um planejamento de 8 a at 20 anos, integrado
a um plano de mdio prazo (os PPAs) e de curto prazo (os oramentos).
Esse planejamento em trs horizontes, consistentemente articulados, s
foi possvel com a integrao prvia de plano e oramento efetuado no
PPA 2000-2003. Essa articulao, contudo, no se d apenas na dimenso
temporal com as figuras de planejamento prprias ao curto, mdio e longo
prazo. Como se depreende da figura a seguir so os programas e projetos
estruturantes de um projeto de desenvolvimento sustentvel que do
sentido estratgico s decises alocativas e de polticas pblicas do
presente.
245
Horizontes de planejamento
O planejamento estratgico e de longo prazo e a programao

oramentria articulados ao PPA so abordagens necessrias e efetivas ao
planejamento, desde que esses horizontes estejam combinados com base
em uma carteira de projetos estruturantes. Com essa associao o oramento
adquire carter estratgico, uma vez que alicerado em horizontes de
planejamento compatveis com a natureza plurianual das mudanas, com o
prazo de maturao dos projetos e, particularmente, com a necessidade de
gerenciar o risco de incertezas crescentes.
Constata-se, na atualidade, que os pases que esto conseguindo
superar o atraso em relao aos pases desenvolvidos tm por base um
planejamento de longo prazo. Os exemplos mais eloqentes talvez sejam a
Coria do Sul e a China. No Brasil, porm, ainda persiste uma gesto de
curto prazo nas decises de investimentos, realizada, por vezes, sem
acoplamento a uma viso de futuro de longo prazo. Essa tica inadequada
para o ambiente contemporneo de aceleradas mudanas e crescentes
incertezas, o que obriga os pases a fixarem o olhar num horizonte cada vez
mais largo para se posicionarem estrategicamente no futuro19.
O Plano Plurianual 2000-2003 contou, para o seu planejamento de
longo prazo, com a segunda verso do estudo sobre planejamento territorial,
246
conhecido como Estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento. Esse estudo, o mais vasto realizado sobre o territrio brasileiro,
aps os anos 70, introduziu inovaes e produziu lies que marcaram
fortemente o planejamento de longo prazo e em base territorial do setor
pblico federal. O esforo de complementar o tradicional planejamento
setorial com o planejamento territorial necessrio, de forma a serem
acolhidos os novos requerimentos do planejamento no setor pblico.
Destacam-se a necessidade de integrar e otimizar as polticas setoriais; a de
aproximar a oferta de bens e servios pblicos, sobretudo nas polticas sociais,
demanda local; a de organizar o territrio para assegurar competitividade
sistmica do Pas e, ao mesmo tempo, uma distribuio mais eqitativa da
riqueza entre as regies; e a de permitir a participao de atores sociais no
planejamento e tratamento mais federativo das funes de planejamento e
oramento.
O territrio permite definir, efetivamente, o conjunto de iniciativas
que possa levar o pas ao desenvolvimento sustentvel, medida que, nas
escolhas, seja considerado o meio natural, que arbitra o limite e as
oportunidades para o crescimento econmico. Do mesmo modo, quando o
diagnstico das polticas pblicas parte do territrio, ele permite um duplo
ganho. O primeiro reside na possibilidade de otimizao da oferta das polticas,
pois elas passam a orientar-se para atender a uma demanda mais bem
qualificada, que teve como partida as necessidades detectadas nas regies,
considerando suas especificidades. O segundo refere-se combinao
multissetorial tima, em funo de possvel projeto de desenvolvimento local,
e viabiliza um processo de priorizao do gasto, redirecionando a oferta de
bens e servios pblicos para as reas ou para os pblicos que mais
necessitam deles, o que eleva o impacto da alocao de recursos.
O planejamento territorial imprescindvel a um projeto de desenvolvimento na era da globalizao. necessrio organizar as regies e o pas
de forma integrada para valorizar a diversidade natural e a vocao
econmica das diversas regies, maximizando os potenciais do pas de forma
competitiva e, simultaneamente, reduzindo as desigualdades inter-regionais,
que tendem a elevar-se em ambiente de enorme concorrncia. O planejamento
territorial uma ferramenta indispensvel das polticas de desenvolvimento
247
regional. Mas o tambm para todas as demais polticas dependentes da

organizao do territrio, como o caso da urbana, rural e de meio ambiente,
cuja capacidade operacional cresce na razo direta de poderem praticar, de
forma planejada, iniciativas multissetoriais, valorizando a natureza transversal
dessas polticas.
O planejamento de longo prazo e o planejamento do territrio, embora
possuam tcnicas de natureza prpria e atendam a reclamos tambm
especficos, devem estar integrados de forma a atenderem simultaneamente
a vrios requerimentos da gesto pblica voltada para resultados. certo
que h outros caminhos possveis para o planejamento de longo prazo, como
a elaborao de vises estratgicas de futuro, os modelos econmicos
desejados de longo prazo ou o planejamento setorial de longo prazo, este
que praxe em algumas reas como energia e transportes, mas nada disso
satisfatrio isoladamente.
preciso pensar um planejamento de longo prazo que contenha os
elementos que aportam o planejamento territorial, anteriormente descrito, e,
ao mesmo tempo, um projeto abrangente e integrado de desenvolvimento,
que s se pode concretizar com o PPA 2004-2007. Alm disso, planejar a
organizao do territrio s faz sentido se as metas e os investimentos
estiverem projetados ao longo de anos, em dois a quatro planos plurianuais,
uma vez que se trata de mudanas cujos resultados necessitam, s vezes,
de dcadas para madurar. H, portanto, uma opo deliberada em articular,
numa s figura de planejamento, o longo prazo e o planejamento territorial
como aes que se complementam e se fertilizam mutuamente.
Para o PPA 2004-2007, foi reeditado o estudo de planejamento
territorial, o Estudo III, como atualizao da carteira de investimentos do
Estudo II, que considerou as lacunas e os avanos deixados pelo PPA 20002003. Continha, alm disso, um estudo especfico sobre as reas deprimidas
e uma tipologia de municpios segundo sua situao socioeconmica. Foi
realizado, tambm, um novo estudo sobre a criticidade ambiental dos territrios
e a carteira foi submetida, pela primeira vez, ao crivo de uma avaliao
ambiental estratgica, ainda muito incipiente. No campo da poltica de
emprego e renda, a proposta foi a definio de uma tipologia de Arranjos
Produtivos Locais (APLs), de forma a permitir uma abordagem mais bem
248
qualificada para a promoo das regies. Essas so algumas das inovaes,

entre outras, que trouxe o Estudo III.
Porm, com o PPA 2004-2007 que se insere, pela primeira vez, um
modelo lgico de desenvolvimento de longo prazo, isto , com uma estratgia
de atuao governamental, cuja finalidade era organizar, de forma consistente
e convergente, toda a macropoltica do governo federal. Formula-se, assim,
um projeto de desenvolvimento de longo prazo, cujo objetivo o crescimento
com incluso social e ambientalmente sustentvel.
O PPA 2004-2007 teve por objetivo inaugurar a seguinte estratgia
de longo prazo20: incluso social e desconcentrao de renda com vigoroso
crescimento do produto e do emprego; crescimento ambientalmente
sustentvel, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado
de consumo de massa, por investimentos e elevao da produtividade;
reduo da vulnerabilidade externa por meio da expanso das atividades
competitivas que viabilizam esse crescimento sustentado; e fortalecimento
da cidadania e da democracia.
Pela primeira vez, insista-se, elaborou-se uma estratgia de desenvolvimento e no simplesmente uma viso de futuro, na qual os objetivos no
se diferenciavam muito de qualquer outro projeto de governo no espectro
poltico. Esse avano considervel na orientao estratgica de governo e,
portanto, no seu planejamento de longo prazo no surtiu todas as
conseqncias que se esperava. Porm, fato que o planejamento de longo
prazo, como ferramenta de orientao estratgica do sistema de planejamento e oramento, retomou seu lugar em novas bases, cumpriu um ciclo
de aprendizagem e est apto a cobrir a eventual lacuna que possa vir a
deixar o PPA 2004-2007, qual seja, a de exercer na plenitude seu papel de
catalisador das aes de governo em torno de um projeto consistente de
desenvolvimento.
Por ltimo, importa mencionar dois outros avanos que o planejamento
de longo prazo em base territorial permitiu, com a definio de uma carteira
de investimentos estratgicos diferida no longo prazo. O primeiro refere-se
ampliao da capacidade de coordenao do governo em relao s
decises de investimento do setor privado. Este passa a contar com
planejamento indicativo de longo prazo da atuao do conjunto do governo,
249
uma racionalizao maior das suas decises microeconmicas de investir,

reduzindo a margem de risco, alm de fazer com que os investimentos privados
possam convergir para o projeto de governo. Do ponto de vista macroeconmico, h igualmente uma possibilidade de maior racionalidade no gasto,
medida que o tempo, quatro, oito e 12 anos, de planejamento do setor pblico
se aproxima do tempo de retorno previsto por grandes investimentos privados,
permitindo, em tese, um clculo de economia e de risco menor. O segundo
tem a ver tambm com a capacidade de coordenao do governo, porm
para dentro da sua administrao. Isso porque o processo alocativo passa a
contar com ferramenta de anlise integrada, no territrio, dos investimentos
e do grau de sinergia entre estes, como garantia de otimizao do gasto.
O planejamento territorial reduz a fragmentao setorial clssica das
aes de governo, a qual leva a desperdcio crescente e perda da noo
de prioridade. Com a definio da carteira de investimentos em quatro
dimenses econmica, social, ambiental e informao e conhecimento ,
por unidade de planejamento regional, possvel projetar, no espao e tempo,
uma viso integrada e sinrgica dos projetos, de modo a maximizar os benefcios alocativos e prioritrios do governo. Assim, possvel projetar um
porto, a logstica de longa distncia, as comunicaes, a energia, a mo-deobra qualificada aos novos servios, etc., sem os quais a economia gerada
pelo porto corre o risco de no ocorrer no tempo previsto, com perdas tanto
para o setor pblico como para o setor privado. Os investimentos tm espao
e tempo oportuno, econmico e socialmente passvel de identificar-se com o
suporte do planejamento territorial, que supera a tendncia irracionalidade
que toma conta do setor pblico quando se busca maximizar os ganhos por
setor, ou, dito de outro modo, quando se busca equacionar os gargalos de
cada setor, como se a soma dessas melhorias de eficincia setoriais gerasse,
por si s, um vetor resultante de desenvolvimento.
Planejamento estratgico e desempenho
A questo central do planejamento governamental como traduzir
num plano, de forma operacional, o projeto de campanha do mandatrio
recm-eleito. A soluo torna-se mais complexa diante das mudanas no
setor pblico, cuja atuao depende de formas descentralizadas de gesto,
250
com a interao de mltiplos atores, muitos deles no governamentais. Essa

configurao moderna de Estado sugere um processo de gerao de objetivos
estratgicos, que recaem mais sobre a coerncia do que sobre o alinhamento
e cuja avaliao de desempenho associada ao autocontrole mais do que
ao controle externo21. Assim, como assegurar a funo estratgica do plano?
O caminho adotado pelo governo federal a partir do PPA 2000-2003 e,
sobretudo, do PPA 2004-2007 foi de construir um processo descendente em
trs passos. O primeiro, relacionado com a definio da orientao estratgica de governo. O segundo, voltado para a orientao estratgica dos
ministrios e o ltimo, dedicado traduo dessa orientao estratgica nos
objetivos dos programas, no sem antes assegurar uma discusso ampla,
envolvendo os ministrios em torno do que devem ser os grandes objetivos
de governo, num processo ascendente de busca de consensos, de modo que
a diretriz de governo no conflite com a atuao setorial. Esse o exerccio
da convergncia no lugar do alinhamento, tpico de administraes comandocontrole. Aps a discusso com os ministrios, a sociedade civil organizada
tambm participa da consulta para a formao da base estratgica do plano.
A integrao plano e oramento recriou a figura do programa como
expresso de prioridade focada claramente em objetivo mensurvel a ser
atingido. Esse nexo entre o curto e o mdio prazos da ao governamental
introduziu tambm nova forma de tratamento dos objetivos estratgicos no
PPA. Se todo programa a definio de prioridade, objetivada e mensurvel
por indicadores, os objetivos estratgicos s podem manifestar-se mediante
a priorizao na alocao de recursos financeiros e outros meios de alguns
programas em relao aos demais. A expresso do estratgico no PPA e
seus desdobramentos nos oramentos so assegurados por processo de
alocao estratgica ex ante, definida no plano e perseguida paulatinamente
nos oramentos previstos a cada ano.
Nesse contexto, duas questes se colocam. A primeira diz respeito a
como tratar diferenciadamente os programas considerados estratgicos pelo
governo e a importncia da gesto estratgica do plano, isto , o trabalho de
assegurar, em cada oramento e na execuo oramentria e financeira, os
meios necessrios obteno dos resultados esperados no horizonte
do plano.
251
A segunda como tratar o restante da programao, sabendo que

comparecem no PPA 100% do que necessita ser orado para assegurar o
cumprimento dos compromissos do Estado com a sociedade. Neste caso, a
nfase recai sobre a melhoria da qualidade do gasto e sobre o aperfeioamento
contnuo da ao de governo, mediante a fixao de metas de desempenho
plurianuais.
Nessa nova situao, em que tudo importante, mas no necessariamente estratgico, a seletividade manifesta-se por uma ateno
diferenciada sobre os programas estratgicos. Esse tratamento inovador
decorre menos da integrao plano e oramento e mais do conceito de
programa. Toda a ao do Estado est planejada desde o PPA 2000-2003,
ao mesmo tempo que a alocao estratgica pode ser viabilizada por meio
da diferenciao, seja pela dotao oramentria e financeira seja pela
gesto, possibilitando o exerccio da natureza estratgica que o plano cumpre
por definio.
De qualquer modo, independentemente do formato do plano, parece
ser consenso a necessidade de associar ao planejamento tcnicas de gesto
estratgica na administrao pblica associadas ao planejamento
estratgico22.
Limitaes atuais do PPA
Apesar das inmeras inovaes incorporadas ao planejamento
governamental, por meio dos dois ltimos PPAs, foroso reconhecer que
o plano exerce pouca influncia para a orientao estratgica do oramento,
advindo alguns questionamentos sobre sua utilidade. As questes a seguir
contribuem para as atuais limitaes do plano.
A primeira refere-se ao fato de que a introduo de toda a programao
na lei do plano resultou em maior rigidez no manejo da gesto do plano, ao
longo do seu horizonte plurianual, reduzindo sua potencialidade como
sinalizador das diretrizes e dos objetivos de governo. A incorporao de toda
a ao governamental no plano cria, igualmente, uma dificuldade em sua
aprovao pelo Congresso Nacional, em face da forma regimental de
apreciao dos oramentos e de sua simultaneidade com a tramitao do
252
PPA. Decorre da um apelo para que, no projeto de lei do PPA, conste

apenas aquilo que necessrio sua conduo estratgica, deixando toda a
base compreensiva da programao plurianual para um tratamento gerencial
e informativo, sem ser objeto de lei.
A segunda razo est no excessivo e crescente enrijecimento dos
oramentos, estrangulando cada vez mais a margem discricionria de
planejamento e oramento sobre o conjunto do gasto, uma vez que a parcela
obrigatria do gasto aumenta continuamente. Nessas circunstncias, de fato
o papel do PPA, assim como de todo e qualquer instrumento de planejamento,
incluindo o prprio oramento, perde, em grande parte, a sua funo.
A terceira reside no carter defensivo que assume o Tesouro no trato
da execuo financeira, diante das dificuldades do ambiente fiscal. Isso tem
levado impossibilidade de previso do fluxo financeiro ao programado
incompatvel com uma gesto por desempenho, situao em que parece no
subsistir acordo entre os responsveis pela execuo oramentria e financeira
e os gestores, diante dos riscos de no-atingimento das metas fiscais.
A quarta decorre da relevncia que atribuda ao PPA por fora de
sua integrao ao oramento, prevalecendo a importncia das aes oramentrias sobre as aes no oramentrias. O PPA constitudo quase que
exclusivamente por aes oramentrias, embora, na sua origem, previsse
tambm aes no oramentrias. A conseqncia mais imediata a
impresso de que s as polticas e atividades dependentes de gasto
oramentrio se exercem plenamente nessa modalidade de plano. Todas as
demais, mesmo que importantes para as mudanas desejadas na sociedade,
ficariam privadas de se exercitarem de modo integrado s aes que se
expressam plenamente no gasto. H de fato um conflito no formato atual do
PPA. Embora se extraia sua importncia da capacidade de influenciar o
gasto diretamente por meio dos oramentos anuais, o plano perde fora ao
ter dificuldades na incorporao das aes no oramentrias que respondem
por parte expressiva de mudanas na sociedade. A no-insero dessas
aes que no possuem gasto oramentrio diretamente associado ou so
de difcil representao no plano tais como os instrumentos normativos, os
incentivos e as dedues fiscais, os estmulos a subsdios cruzados e as
concesses torna difcil a expresso de certas polticas no formato atual
253
do plano, a exemplo da poltica industrial ou de inovao. Maior presena de

aes no oramentrias e alguma fora normativa que pudesse emanar do
PPA sejam talvez o caminho para devolver ao plano sua fora integradora e
estratgica na contratao de objetivos de mudanas no mdio e longo prazo,
ganhando a fora simblica que lhe falta hoje.
Apesar dessas limitaes, o PPA e o oramento tm conseguido ser
instrumentos de melhoria do gasto.
A gesto do plano: como alcanar a

mudana desejada
Avanos conceituais e instrumentais do modelo de planejamento advindo
do PPA 2000-2003 tornaram-no importante pea para a implementao da
gesto por resultados na Administrao Pblica Federal23, pelo menos em
trs aspectos principais: a instituio do programa como unidade de gesto
(elaborado com base em problemas, integrado ao oramento e com indicadores
de resultados); a instituio de responsveis pelos resultados dos programas
(gerenciamento dos programas); e a orientao estratgica do plano.
O Plano Plurianual 2004-2007 manteve o modelo de planejamento at
ento vigente, mas inovou em dois importantes aspectos: o primeiro foi o
estabelecimento do processo participativo da sociedade organizada na
formulao da base estratgica do plano compreendida pela estratgia de
desenvolvimento, megaobjetivos e desafios do plano; e o segundo refere-se
ao modelo de gesto do PPA, que reafirma a continuidade do processo de
implementao da gesto por resultados na administrao pblica e traz algumas
inovaes. A figura a seguir representa a estrutura do plano, de sua base
estratgica at a formulao da operacionalizao da ao de governo.
O modelo de gesto do Plano 2004-2007 levou em conta a anlise
das avaliaes do PPA 2000-2003, tanto dos resultados da avaliao do
plano quanto das avaliaes anuais. O conjunto de recomendaes expresso
nas avaliaes, associado experincia das equipes tcnicas do Ministrio
do Planejamento e dos rgos setoriais, permitiu que, to logo entregue ao
Congresso Nacional o Projeto de Lei do Plano Plurianual, em 31 de agosto
de 200324, fosse elaborada proposta de novo modelo de gesto do plano25.
254
Os objetivos desse novo modelo de gesto do PPA 2004-2007 foram

assim estabelecidos: reafirmar os princpios da gesto pblica orientada para
resultados; viabilizar uma gesto colegiada, participativa e gil,
preferencialmente por redes de cooperao; propiciar mecanismos para a
tomada de decises estratgicas e operacionais; melhorar a utilizao, a
qualidade e a confiabilidade das informaes geradas; e propiciar a insero
da gesto dos programas nos processos da organizao.
Com base nesses objetivos, o novo modelo amplia os mecanismos
para a gesto dos programas e do plano e aponta para a necessidade de
serem promovidas mudanas na gesto das organizaes pblicas,
orientando-a para resultados e devendo, para tanto, envolver dirigentes e
equipes operativas de todos os rgos e de todas as entidades da administrao pblica. O modelo institucionaliza tambm o Sistema de
Monitoramento e Avaliao do Plano, de forma que os processos, ao
longo do ciclo de gesto dos programas, possam ser reforados e
integrados, com base no empoderamento das equipes descentralizadas
nos rgos da administrao federal.
255
A responsabilizao por resultados

Ao mesmo tempo que possui grande relevncia para o estabelecimento
da gesto por resultados, o princpio da responsabilizao talvez seja um dos
requisitos mais difceis de serem implementados plenamente. No caso do
Brasil, h pelo menos trs motivos. O primeiro refere-se conhecida
dificuldade de mensurar e atribuir desempenho e responsabilidade num
sistema em que a dimenso coletiva mais relevante que o esforo individual;
o segundo devido ao fato de o aparato do setor pblico na Amrica Latina
configurar-se um sistema de baixa responsabilidade26; e o terceiro a
necessidade da centralizao de controles que se impe em cenrios de
grande restrio fiscal em detrimento do funcionamento de mecanismos de
delegao de responsabilidade, que demandam mais autonomia, flexibilidade
e descentralizao nos processos decisrios27.
O modelo de gerenciamento do Plano Plurianual 2000-2003 j
pressupunha a responsabilizao para alcance dos resultados28. Dos gerentes
de cada programa (indicados pelos titulares das pastas ministeriais) era
demandado foco em resultados e postura empreendedora; deveriam, assim,
reunir determinados atributos e mobilizar recursos para assegurar o alcance
dos resultados previstos. A indicao de um agente responsvel permitiria,
tambm, o exerccio da matricialidade do plano, pois, a despeito da estrutura
hierrquica organizacional, o gerente poderia atuar no sentido de articular
os meios para o enfrentamento dos problemas dos quais derivavam os
programas, transpassando a fronteira da organizao qual pertencia
funcionalmente.
A despeito dos esforos empreendidos no gerenciamento dos
programas29 do PPA 2000-2003, a gesto por programas pouco disseminou
na mquina pblica os instrumentos e a cultura de gerenciamento para
resultados, permanecendo a gesto das organizaes focada, em sua maioria,
em processos. A responsabilizao por resultados proposta pelo modelo
continuou diluda na estrutura formal, apesar da figura do gerente de programa.
As avaliaes anuais do Plano Plurianual 2000-2003 apontaram, ao
longo desse perodo, entraves ao gerenciamento dos programas, dentre os
quais se destacam30: fraca articulao entre os gerentes e a estrutura formal
256
de cada ministrio; escassez de meios (recursos humanos, financeiros,

logsticos, informaes, etc.) diante das responsabilidades dos gerentes;
acesso restrito dos gerentes aos canais de deciso e negociao; e pouca
cooperao institucional para a superao de restries. A figura a seguir
representa o desafio de atribuir responsabilidades por programas nas
estruturas funcionais das organizaes pblicas.
O novo modelo de gesto mantm o princpio da responsabilizao,

porm com aperfeioamentos. Alm do gerente de programa, foi criada a
figura do coordenador de ao do PPA. E, em vez de um agente, tanto para
o gerente como para o coordenador de ao, h uma unidade administrativa
cujo titular o responsvel pelos resultados de cada programa ou pela obteno do produto expresso em cada ao. Ou seja, os ministros, em ato
prprio, identificam na estrutura regimental a unidade administrativa cujo
titular dever ser o gerente ou o coordenador de ao. Dessa forma,
possvel a associao entre as atribuies funcionais e gerenciais dos
programas, uma vez que a identificao feita com base na correspondncia
entre a competncia institucional da unidade e o objetivo do programa ou a
finalidade da ao, conferindo maior capacidade de ao aos responsveis
por programas do plano.
257
Com esse mecanismo de responsabilizao funcional associada aos

resultados dos programas e produtos das aes, possvel promover a
convergncia da arquitetura governamental (organizaes e recursos
alocados) para os resultados previstos pelos programas.
Para tal, entretanto, so requeridos ajustes na gesto das organizaes,
para manter os processos de trabalho possam contribuir para a consecuo
dos resultados, de forma que, na agenda de prioridades da organizao,
esteja presente sua contribuio para a gerao desses resultados.
A associao entre a estrutura funcional e a de programao e a
instituio de um coordenador para cada ao acarretam fatores positivos
que disseminam a prtica da gesto por resultados, em virtude dos seguintes
elementos:
A figura do coordenador de ao induz a uma postura proativa e ao
estabelecimento de compromissos com resultados ao longo do ciclo produtivo
de cada ao, tendo em vista a necessidade de obteno do produto expresso
na meta fsica de cada ao, bem como de prestao de contas das metas
alcanadas.
A associao das unidades administrativas com os objetivos dos
programas e as finalidades das aes do plano permite que os objetivos
setoriais e os desafios de governo expressos no plano ganhem maior
capacidade de realizao, alm de fornecer aos gestores uma viso estratgica.
A promoo da gesto dos programas multissetoriais31 facilitada,
pois a identificao do coordenador de ao fornece ao gerente de programa
um interlocutor com fora administrativa e permite a comunicao e a gesto
compartilhada em rede.
A internalizao dos conceitos de eficincia propiciada com a
possibilidade de quantificar os insumos necessrios gerao de cada produto
expresso no plano, ou seja, de constituir centros de custo nas organizaes32.
A identificao e a eliminao de eventuais sobreposies e
paralelismos nos processos de trabalho de uma mesma organizao ou de
organizaes diferentes podero ser feitas com base no conhecimento
dos processos de trabalho associados a cada ciclo produtivo da ao,
reduzindo o desperdcio e a duplicidade de esforos na produo de bens
e servios.
258
O Sistema de Monitoramento e
Avaliao do Plano Plurianual
As atividades de monitoramento e avaliao de polticas e programas
assumem carter estratgico para conferir maior qualidade ao gasto pblico
e otimizar a obteno de resultados pelo setor pblico.
Monitorar e avaliar faz parte do ciclo de gesto dos programas do
plano, desde o ano 200033. Todavia, o Decreto no 5.233/200434 instituiu o
Sistema de Monitoramento e Avaliao, conforme previsto na Lei no 10.933,
de 2004. A configurao descentralizada do sistema permite que os processos
de monitoramento e de avaliao possam adaptar-se s especificidades das
organizaes pblicas, acelerando a disseminao de uma cultura de resultados
na gesto pblica.
Esse sistema formado pela Comisso de Monitoramento e Avaliao
e por unidades de monitoramento e avaliao em cada ministrio ou rgo
equivalente. A Comisso de Monitoramento e Avaliao composta por
representantes dos rgos centrais do governo e as unidades de
monitoramento e avaliao, por equipes tcnicas setoriais.
O funcionamento do sistema permite a interao dos rgos centrais
de governo, das unidades de monitoramento e avaliao e dos responsveis
pelos programas e aes do plano, como se verifica na figura seguinte.
Comisso de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual
(CMA) compete elaborar propostas de normas e procedimentos gerais,
relativos ao monitoramento, avaliao dos programas do Poder Executivo,
bem como oferecer elementos tcnicos que orientem o processo de
alocao de recursos oramentrios e financeiros e a reviso dos
programas, com vistas ao alcance dos resultados. O funcionamento da
CMA tende a resultar em maior sinergia na atuao dos rgos centrais,
reduzindo os paralelismos e as sobreposies, e abre a possibilidade
de avanos na gesto pblica com a criao de mecanismos de incentivos
por desempenho.
O sistema pressupe a atuao descentralizada, uma vez que caber
aos tcnicos das unidades de monitoramento e avaliao atuarem como
consultores internos em cada organizao na disseminao de conceitos
259
e prticas de monitoramento e avaliao35. Esses tcnicos devem apoiar

tanto as equipes operativas quanto os dirigentes das organizaes. Aos
gerentes e s equipes gerenciais responsveis por programas e aes do
plano, o suporte tcnico objetiva apoi-los no desempenho das atividades
inerentes ao ciclo de gesto dos programas (monitoramento, avaliao e
reviso). Aos dirigentes devem ser ofertadas anlises e informaes sintticas
de forma a propiciar a sua utilizao nos processos decisrios das organizaes.
O Decreto no 5.233, de 2004, institui, em cada rgo do Poder
Executivo, o Comit de Coordenao dos Programas. Esse comit dever
ser formado pelo secretrio-executivo do rgo (ou equivalente), pelo
subsecretrio de Planejamento, Oramento e Administrao (ou equivalente),
pelos gerentes de programas e por outros titulares de unidades e entidades
vinculadas. A criao desse colegiado aponta para a necessidade de
coordenao dos processos de gesto dos programas pelos quais os dirigentes
so responsveis, alm da definio de prioridades na alocao dos recursos
organizacionais. Esse colegiado , por excelncia, fonte de demanda de
informaes e apoio da unidade de monitoramento e avaliao de cada rgo,
260
uma vez que informaes sobre o desempenho das aes governamentais

podem reorientar decises estratgicas e operacionais dos rgos.
O monitoramento da ao governamental pressupe a coleta, a
armazenagem, o processamento (tratamento) e a divulgao das informaes,
fornecendo indicadores e elementos para a avaliao do gasto pblico. Ou
seja, o monitoramento e a avaliao, embora possam ser conceitualmente
delimitados, na prtica esto intimamente associados e possuem grande
sinergia.
O monitoramento do plano e de seus programas pode ser classificado
nas dimenses estratgica e ttico-operacional. O monitoramento estratgico
refere-se ao acompanhamento do conjunto dos programas do plano, de sua
base estratgica e dos programas prioritrios e de responsabilidade dos
rgos centrais do governo.
No atual PPA, os programas associados s metas presidenciais e os
projetos agrupados no Projeto Piloto de Investimentos (PPI) tm sido objeto
de tratamento diferenciado no que se refere alocao de recursos oramentrios e ao apoio busca de solues para as suas restries. Nesses casos,
os rgos centrais de governo, Ministrios da Fazenda e do Planejamento e
Casa Civil da Presidncia da Repblica, estabelecem rotinas e sistemas de
informao mais detalhados para anlise de informaes e deliberaes em
tempo de execuo. O monitoramento dos programas do plano dimenso
ttico-operacional de responsabilidade de cada setorial.
A produo das informaes insumo primrio para ambos os tipos
de monitoramento. Para tal devem ser institudos sistemas de produo e de
tratamento das informaes de forma que gerem conhecimento e subsidiem
decises.
Para o gerenciamento em rede dos programas do PPA, foi desenvolvido,
em 2000, o Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan).
O sistema, ao mesmo tempo que permite esse tipo de gerenciamento, fornece
uma viso global da ao governamental e de seus resultados.
Um dos desafios para o SIGPlan reside na sua alimentao com
informaes de qualidade e em tempo eficaz para produzir efeitos de correo
de rumos das aes em andamento. O sistema viabiliza a gesto de restries
em rede, no entanto, no assegura que esta seja praticada, pois a gesto de
261
restries tem por requisito a gesto cooperada, a anlise e o uso das informaes registradas.
No modelo de gesto do plano, a produo das informaes sobre a
execuo das aes atribuio do coordenador de ao36, que, por situar-se
o mais prximo possvel da execuo da ao, deve fornecer os dados das
metas fsicas realizadas e registrar as restries e as oportunidades de tal
sorte a mobilizar diversos atores que possam cooperar. Essas informaes
subsidiaro tambm as decises da alta administrao das organizaes, visto
que as atribuies dos gerentes de programas coincidem com as dos gestores
responsveis pelas unidades administrativas, favorecendo o alinhamento dos
processos de deciso em nveis estratgicos e operacionais.
Dada a vinculao da gesto das organizaes gesto por programas
no modelo atual, e a heterogeneidade das organizaes pblicas e de seus
processos de gesto, so recomendveis o desenvolvimento e a implementao
de sistemas de informao gerenciais setoriais de apoio gesto interna
os denominados Infrasig.
Por meio desses sistemas de gesto setorial, permitido aos rgos
vincular todos os seus processos (de compras, de execuo oramentria e
financeira, de apoio logstico e outros) gerao de produtos e de resultados
pelos programas. A comunicao entre os sistemas de informao SIGPlan
e Infrasig (interoperabilidade) aumenta a qualidade e confiabilidade das
informaes sem demandar-se retrabalho no registro.
O acompanhamento do processo de implementao e o registro
estruturado de informaes em diferentes nveis de agregao conferem
maior confiabilidade s informaes produzidas (oferta), que podem ser
utilizadas para as decises em seus vrios nveis (demanda) e subsidiar a
prestao de contas governamentais e de controle social37.
A utilizao das informaes e as conseqncias de seu uso exercem
poder decisivo na disposio de os coordenadores de ao e gerentes
registrarem dados nos sistemas, pois o pressuposto que o sistema de
monitoramento funcione.
As informaes produzidas no processo de monitoramento so
indispensveis para a avaliao dos resultados dos programas e, por
conseguinte, do plano.
262
O Sistema de Monitoramento e Avaliao do Plano institudo no Brasil

comporta, pelo menos, trs tipos de avaliao, usualmente praticados pelos
governos. A avaliao de desempenho, de impacto e de viabilidade 38.
A seguir, apresentar-se-o alguns elementos da experincia nacional.
O modelo de planejamento adotado com base no PPA 2000-2003
instituiu o princpio da avaliao anual do conjunto dos programas e do plano
como parte do ciclo do PDCA, conforme j assinalado.
A primeira inovao desse modelo trata da introduo da autoavaliao dos programas pelos seus gerentes associada meta de avaliao
de responsabilidade do Ministrio do Planejamento. A auto-avaliao
realizada em todos os programas finalsticos do plano e o envio de relatrio
consolidado ao Congresso Nacional possibilitam que os resultados da avaliao
se tornem referncia para a elaborao do oramento seguinte pelo Poder
Executivo e de sua anlise pelo Parlamento.
O objetivo desse processo o aperfeioamento contnuo do
desempenho da administrao federal, no substituindo, porm, os mecanismos de avaliao de polticas pblicas, usualmente mais exigentes em
tempo, mtodo e custo. Essa inovao tem por objetivo disseminar a
cultura de avaliao com base em um sistema amplo de responsabilidades
por avaliao de desempenho. Persegue-se, desde 2000, a constituio
de um sistema federal de avaliao do Plano Plurianual e de seus
programas.
A escolha do instrumento da auto-avaliao decorre do princpio da
gesto por resultados pelo qual os resultados dos programas so um pacto
de desempenho entre os rgos de coordenao do governo e os gerentes
responsveis pelos programas. A auto-avaliao parte da pactuao e
da responsabilizao pelo alcance dos resultados, e, portanto, o aperfeioamento contnuo de interesse do gerente e de sua equipe. Outra
caracterstica desse tipo de avaliao a promoo da aprendizagem das
equipes responsveis pelos programas.
A auto-avaliao deve ser complementada com a avaliao
participativa do pblico-alvo beneficirio. Os resultados dessa avaliao so,
simultaneamente, instrumento de prestao de contas e de transparncia,
bem como formam a base de renegociao dos termos do programa.
263
Outro segmento de avaliao, de interesse estratgico para o plano,

refere-se anlise ex ante de projetos de grande vulto. Essa atividade decorre
da previso legal e tem por finalidade assegurar maior qualidade dos
investimentos, tendo em conta a demanda da sociedade, o custo de oportunidade do investimento, bem como a capacidade fiscal plurianual de execuo
que no implique custos adicionais.
Essa anlise visa tambm reduzir o nmero de projetos de investimentos iniciados que encontram dificuldades fiscais para ser concludos dentro
do prazo previsto.
O terceiro segmento de avaliao corresponde avaliao de maior
profundidade de programas cujo alcance dos resultados previstos essencial
para o projeto de governo. Essas avaliaes, contudo, no
devem superar o perodo de seis meses e so realizadas mediante
contratao de servios especializados considerando termo de referncia
acordado entre o ministrio setorial e a Comisso de Monitoramento e
Avaliao (CMA).
Todo o esforo referenciado tem sido para conferir maior
conseqncia aos processos avaliativos. O funcionamento do Sistema de
Monitoramento e Avaliao fundamental para a integrao dos processos
de avaliao e de reviso do plano e dos oramentos, isso porque o princpio
pelo qual s se revisa a programao do gasto com base nos resultados da
avaliao necessita, para ser implementado, de uma rede descentralizada
apta a apoiar os processos de avaliao dos programas em cada rgo
setorial. Alm disso, a melhoria contnua da qualidade das avaliaes depende
do bom funcionamento dessa rede.
Apesar de aparentemente lgica a existncia de um sistema de
monitoramento e avaliao que assegure a qualidade do gasto, a experincia
internacional demonstra que esse caminho comeou a ser trilhado por pases
como a Inglaterra, a Austrlia, o Chile e, especialmente, o Canad.
Desenvolvimento de competncias
para a gesto do plano
A funo de planejamento e o exerccio das atividades do ciclo de
gesto dos programas demandam competncias instaladas em todos os
264
rgos da administrao federal, pois todo o processo de mudana para a

implantao da gesto por resultados requer recursos humanos preparados
para as novas tarefas e os novos desafios.
O aprendizado contnuo elemento fundamental para a introduo
de novos conhecimentos e para a mudana de atitudes de dirigentes e
servidores da Administrao Pblica Federal em prol da obteno de
resultados para a sociedade.
O plano de capacitao do PPA teve como ponto de partida o
conceito de gesto por competncias, pois este pressupe que as pessoas
detenham capacidade de entender o contexto (ambguo e mutvel) e agir
sobre ele. O elemento central do conceito de competncias a capacidade
de as pessoas gerarem resultados coerentes com os objetivos estratgicos
e organizacionais.
Em suma, competncia pode ser definida como a combinao integrada
de conhecimentos, habilidades e atitudes que se pem em ao para um
desempenho desejado.
Para a elaborao do Plano de Capacitao do PPA, foram
identificadas, num primeiro momento, as competncias necessrias para o
desempenho das atribuies estabelecidas pelo Decreto no 5.233, de 2004,
para cada ator do PPA, com foco nas competncias gerenciais. Cada uma
delas foi desdobrada em conhecimentos, habilidades e atitudes.
Com base nesse trabalho, iniciou-se a formatao ou readequao
de contedos programticos que compem o plano de capacitao, de forma
que sejam atendidas as necessidades mais relevantes. As metodologias e os
contedos foram desenvolvidos em mdulos com carga horria apropriada
a cada pblico, alm de propiciarem exerccios prticos associados aos
ambientes de trabalho.
Esse processo de desenvolvimento de competncias no se esgota,
porm, ao final de cada ciclo de aprendizagem. Esse processo demanda
continuidade e requer que a gesto de pessoas seja assumida pelos diversos
nveis hierrquicos da organizao (em cada gerncia ou unidade
administrativa responsvel por programas e aes do Plano Plurianual), de
forma que sejam estabelecidas as oportunidades de aplicao e disseminao
da aprendizagem nos locais de trabalho.
265
Consideraes finais
Apesar de se constituir em experincia muito recente na Administrao
Pblica Federal, o modelo de planejamento e gesto do Plano Plurianual
tem propiciado avanos considerveis e, ao mesmo tempo, imposto uma
agenda de desafios gesto no setor pblico.
H um conjunto amplo e coerente de instrumentos instalados, voltados
gesto por resultados, sem precedentes. A velocidade de modernizao
do Estado, nessas condies, depender mais da prioridade acordada pelo
governo que do modelo. Embora no seja esse o nico caminho possvel
para a melhoria da qualidade do gasto, , contudo, o melhor atalho, considerando a experincia de quase oito anos e seu contnuo aperfeioamento.
Persiste ainda um desafio maior que consiste no fortalecimento da
prtica e de criao de novas institucionalidades, que permitam, de um lado,
a incorporao de atores sociais na formulao e implementao das polticas
pblicas e, de outro, a incorporao das equipes responsveis pela ao de
governo nos processos decisrios, ambos princpios bsicos da gesto por
resultados.
No que se refere ao dilogo com a sociedade civil, o Estado
aperfeioou, ao longo dos ltimos anos, os canais de interlocuo e pactuao
com a cidadania. Registra-se, por exemplo, a participao da sociedade no
planejamento tanto no governo federal como em diversas unidades da
Federao, fundamental para o estabelecimento de compromissos, condio
inicial para a consolidao de relao democrtica entre a sociedade e o
Estado centrada na prestao de contas e no aumento da governana.
No mbito da gesto pblica, igualmente se impe o conceito de
participao com a finalidade de compromissar as equipes da administrao
pblica com metas e objetivos de governo, a fim de assegurar o foco no
resultado e na melhoria do gasto pblico. Dessa forma, o atual modelo de
planejamento tambm est fundamentado na descentralizao, na participao
e na pactuao com as equipes na formulao, no monitoramento, na
avaliao e na reviso das polticas pblicas.
266
Notas
1
GIOMI, W.; AFONSO, J. R. A legislao complementar sobre finanas pblicas e oramentos

subsdios e sugestes para sua elaborao. Cadernos de Economia, n. 8, IPEA, abril de
1992.
GUARDI, Eduardo Refinetti. O processo oramentrio do governo federal: consideraes

sobre o novo arcabouo institucional e a experincia recente. TD/IESP 12, dez. 1993.
Esse requisito s ocorre, a partir de 2001, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que
atribuiu LDO grande importncia para administrao da poltica fiscal com horizonte
temporal mais amplo.
BRASIL. Salte: sade, alimentao, transporte e energia (1947); Plano de metas (1956) e
Planos Nacionais de Desenvolvimento (1972 a 1985).
SCHICK, Allen. In: Seminrio sobre plano e oramento. 2001. Braslia. Anais. Braslia: Banco
Mundial, dez. 2001.
BANCO MUNDIAL. Guidelines for Public Expenditure Management. Fundo Monetrio

Internacional, 1999. Public Expenditure Management Handbook, 1998.
De origem no setor privado, a gesto por resultados sugere mudana na gesto pblica de
burocrtica gerencial de forma a melhorar a performance do Estado. Seus preceitos
podem ser resumidos em: foco nos resultados, flexibilidade, transparncia e
responsabilizao (accountabilitty) e descentralizao.
Gaetani alerta que as polticas de gesto pblica geralmente ocupam um ponto cego na
agenda dos governantes so polticas implcitas embora com capacidade de influenciar
todas as polticas setoriais do Poder Executivo devido a seu carter sistmico.
TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo. Estado, democracia e administrao pblica no

Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 2004.
10
Embora a reforma do aparelho do Estado e a mudana no processo de planejamento tenham

sido cunhadas por reformas gerenciais, elas possuam diferentes matizes.
11
TROSA, Sylvie. Gesto pblica por resultados: quando o Estado se compromete. Rio de
Janeiro: Editora Revan; ENAP, 2001.
12
Os recentes movimentos da sociedade, especialmente no incio de 2005, contra o aumento

de tributos, talvez sejam o sinal mais evidente de processo de amadurecimento e reivindicao
da cidadania no Brasil.
13
PDCA: Plan (planejar), Do (fazer), Control (verificar) and Act (agir). Esse modelo, elaborado
inicialmente por Walter Shewart, uma ferramenta utilizada na gesto da qualidade dos
anos 70 e 80, que viabilizou a introduo da gesto por resultados no setor privado. Os
precursores dessa tcnica no Brasil foram a Petrobras e o setor de energia nuclear. Ela teve
a sua difuso nos anos 90, aps a abertura da economia pelo governo Collor, associada
adoo da ISO 9000 pelas empresas do Pas.
14
MATUS, Carlos. Adeus senhor presidente: planejamento, antiplanejamento e governo. Recife:

Litteris, 1989.
15
TESTA, Mrio. Tendncias em planejamento. Pensar em sade. Braslia: CENDEC/IPEA,

1995. Mimeografado.
16
Carlos Matus influenciou fortemente uma gerao de tcnicos da administrao pblica

brasileira, durante os anos, 80 e 90, em parte porque aqui tambm fracassara a tentativa de
reanimar a funo planejamento em meio crise fiscal, redemocratizao, abertura da
267
economia brasileira e s mudanas da estrutura produtiva mundial, que surgiram com a

sociedade do conhecimento e a globalizao.
17
Relatrio de Avaliao do Banco Mundial sobre o modelo de planejamento com a edio do

PPA 2000-2003, 2001. Mimeografado.
18
TROSA, Sylvie, Le guide de la gestion par programes vers une culture du rsultat. Ed.
dOrganisation, 2002, Paris.
19
Michel Godet definiu esse novo ambiente com uma metfora simples, mas elucidativa:
quanto mais a velocidade do automvel se acelera mais longe devem iluminar os seus faris.
20
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Plano Brasil de Todos. Plano

Plurianual 2004-2007. Braslia, 2003. v. 1.
21
TROSA, Silvie. 2002.
22
Esse consenso advm dos ensinamentos e dos escritos de Carlos Matus e da influncia que
ele exerceu na formao da burocracia brasileira.
23
O modelo de planejamento implantado a partir de 2000 tambm tem influenciado o

planejamento na esfera estadual.
24
A Lei no 10.933, que instituiu o Plano Plurianual para o perodo 2004-2007, foi sancionada
em 11 de agosto de 2004.
25
O texto para discusso Plano de gesto do PPA 2004-2007 foi base para a elaborao do
Decreto no 5.233, de 6 de outubro de 2004, que estabeleceu as normas para a gesto do PPA.
26
Carlos Matus afirma: Ningum cobra de ningum contas sistemticas quanto ao

desempenho no cumprimento de seus compromissos, quanto s apostas feitas no plano
ou, simplesmente, quanto aos resultados alcanados.
27
REZENDE, C. Flvio. Tendncias da gesto pblica nos pases da OCDE. In: LEVY, Evelin;
ANBAL, Pedro (Orgs). Gesto pblica no Brasil contemporneo. So Paulo: Fundap; Casa
Civil, 2005.
28
A experincia de indicao de responsveis pelo gerenciamento de programas teve incio

com o Brasil em Ao, que reuniu um conjunto de 42 projetos prioritrios do PPA 19951999, para os quais foram designados gerentes responsveis.
29
Pares e Silveira: Para assegurar a qualidade do gerenciamento, foram criados a figura do

gerente de programa, o monitoramento em rede com o apoio de um sistema de informaes
gerenciais , o gerenciamento intensivo dos programas estratgicos e a avaliao anual de
desempenho de todos os programas e do Plano.
30
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Plano de Gesto do PPA 20042007. Braslia, 2004. Texto para discusso.
31
Programas multissetoriais so aqueles cujo desenho contempla aes em mais de um rgo

e que, para implementao, demandam ao cooperada de mais de uma organizao do
governo federal, sem que haja superviso hierrquica entre os responsveis pelos resultados
a serem alcanados (gerentes e coordenadores de ao).
32
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000)

estabelece, no pargrafo 3o do art. 50, que a Administrao Pblica Federal manter sistema
de custos que permita a avaliao e o acompanhamento da gesto oramentria, financeira
e patrimonial. Nesse mesmo sentido, a Lei de Diretrizes Oramentrias para 2005 reafirma
a necessidade de controle de custos para a alocao de recursos na Lei Oramentria Anual.
33
A Lei no 9.989, de julho de 2000, instituiu o Plano Plurianual para o perodo 2000-2003 e
seu art. 6o determinou que a avaliao do plano fosse realizada anualmente.
268

34
O Sistema de Avaliao do Plano Plurianual foi criado pelo art. 9o da Lei no 10.933, de 2004.
35
O Decreto no 5.233, de 2004, determina que o titular de cada ministrio ou rgo equivalente
identifique, na estrutura das organizaes, a unidade administrativa que ir exercer a funo
de unidade de monitoramento e avaliao, de modo a evitar a criao de mais uma unidade
administrativa nas organizaes.
36
A Portaria MP no 198, de 18 de julho de 2005, estabelece os procedimentos e a periodicidade

para registro de informaes relacionadas com o desempenho das aes do plano no Sistema
de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan).
37
As informaes registradas no sistema servem de base para os processos de prestao de

contas do governo, tais como a mensagem presidencial e o balano geral da Unio (art. 84
da CF), alm dos balanos e divulgaes das aes de governo.
38
Considera-se que avaliao de desempenho est circunscrita ao mbito dos programas do

PPA e avaliao de impacto refere-se anlise das polticas pblicas, ambas, entretanto,
procuram explicar o resultado das aes de governo na mudana de condies de vida do
pblico beneficirio mudana da situao problema inicial (outcomes); e a avaliao de
viabilidade que procura avaliar ex ante se determinada interveno (ou projeto) atende a
critrios de viabilidade econmica, social e ambiental diante de alternativas de interveno.
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. Lei no 10.933, de 11 de agosto de 2004. Dispe sobre o Plano Plurianual para o
perodo 2004/2007. Braslia, DF.
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GAETANI, F. Estratgia e gesto de mudanas nas polticas de gesto pblica. In: LEVY, Evelin;
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. O recorrente apelo das reformas gerenciais: uma breve comparao. Revista do Servio
Pblico, Braslia, ano 54, n. 4, 2003.
GIOMI, Waldemar; RODRIGUES AFONSO, J. Roberto. A legislao complementar sobre finanas
pblicas e oramentos subsdios e sugestes para sua elaborao. Cadernos de Economia,
n. 8, IPEA, abr. 1992.
GUARDI, Eduardo Refinetti. O processo oramentrio do governo federal: consideraes sobre
o novo arcabouo institucional e a experincia recente. IESP, 12, dez. 1993. Texto para discusso.
269
HUERTAS, Franco. O Mtodo PES: entrevista com Matus. So Paulo: Fundap, 1996.
MATUS, Carlos. Adeus senhor presidente: planejamento, antiplanejamento e governo. Recife:
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. Le guide de la gestion par programes vers une culture du rsultat. Paris: Ed.
dOrganisation, 2002.
Ariel Garces Pares o secretrio de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio

do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI/MP), com mestrado em Desenvolvimento
Econmico pelo Instituto de Altos Estudos da Amrica Latina Paris III Sorbonne Nouvelle.
servidor pblico da Carreira de Cincia e Tecnologia.
Beatrice Kassar do Valle diretora de Planejamento de Programas Econmicos e Especiais
da SPI/MP, economista e mestre em Economia pela Universidade de Braslia. servidora
pblica da Carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
270

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A retomada do planejamento governamental no Brasil e seus desafios

A Constituio de 1988 e o novo sistema

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Para uma articulao efetiva entre o Plano Plurianual e os oramentos

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a ser a principal ferramenta de implementao da oferta de mudanas

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gesto pblica mais amplo, do qual o planejamento parte integrante: a

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No Brasil, o perodo 1995-2002 foi marcado por forte movimento

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disciplina fiscal como valor social e a agenda de competitividade requerida

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ou para assegurar os demais entes subnacionais a trabalharem de forma

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de produo de bens e servios, parte indissocivel. H uma modificao

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dos sindicatos, das universidades, das foras sociais, das associaes

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previstos e mensurveis passem a orientar ao pblica. H um salto

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no PPA 2000-2003, passaram a estruturar-se por programas. O programa

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presente, a verso brasileira d valor presente aos objetivos estratgicos

Em pases desenvolvidos, as mudanas tendem a ser lentas e o

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mudanas. O debate a ser feito em que medida o modelo atual viabiliza

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O planejamento estratgico e de longo prazo e a programao

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regional. Mas o tambm para todas as demais polticas dependentes da

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qualificada para a promoo das regies. Essas so algumas das inovaes,

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uma racionalizao maior das suas decises microeconmicas de investir,

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com a interao de mltiplos atores, muitos deles no governamentais. Essa

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A segunda como tratar o restante da programao, sabendo que

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PPA. Decorre da um apelo para que, no projeto de lei do PPA, conste

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do plano, a exemplo da poltica industrial ou de inovao. Maior presena de

A gesto do plano: como alcanar a

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Os objetivos desse novo modelo de gesto do PPA 2004-2007 foram

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A responsabilizao por resultados

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de cada ministrio; escassez de meios (recursos humanos, financeiros,

O novo modelo de gesto mantm o princpio da responsabilizao,

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Com esse mecanismo de responsabilizao funcional associada aos

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