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Cientista Social, mestranda em Sociologia na UFMG e integrante do Grupo de Estudos em Temticas Ambientais
(GESTA/UFMG)
das moradias informais; alguns passaram a investir em loteamentos para as classes altas,
enquanto outros edificaram prdios para habitaes coletivas2, que passaram a figurar como a
principal alternativa para que a populao urbana pobre pudesse permanecer na cidade,
especificamente no centro, onde estariam prximos das indstrias e de outras possibilidades
de trabalho (PECHMAN & RIBEIRO, 1983).3
Fica evidente, ento, que o setor privado no seria capaz de resolver o problema da habitao
para as camadas populares e que tal tarefa teria que ser assumida pelo Estado, que passou a
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Dentro dessa categoria podem ser includos os cortios, as estalagens, as avenidas, as casas de cmodos, as vilas operrias e
as vilas populares (PECHMAN; RIBEIRO, 1983).
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Alm dos estmulos pblicos para solucionar o problema da habitao das camadas pobres, outra iniciativa foi a das Vilas
Operrias, que eram construdas por industriais e oferecidas a seus empregados, que ficavam sob a vigilncia e controle dos
patres.
sofrer presses dos trabalhadores e do empresariado (o constante aumento dos alugueis fazia
com os trabalhadores reivindicassem melhores salrios). Como resposta, o governo props o
financiamento, por meio dos Institutos de Aposentadoria e Penso, de casas a serem
destinadas ao aluguel. Tal medida, alm de insuficiente para modificar a situao da moradia
no Brasil, atendia apenas aos associados dos institutos. Paralelamente construo de novas
unidades habitacionais, o Estado, sobretudo a partir de 1937 com o Estado Novo, passa a
tratar os assuntos relativos s favelas e seus moradores como uma questo de polcia, o que
levou realizao de diversas remoes, com a adoo de uma poltica de erradicao de
favelas.
Mas a principal marca da poltica habitacional do perodo populista foi a criao da Fundao
da Casa Popular (FCP), que, apesar dos resultados modestos, foi o primeiro rgo nacional
criado para prover residncias para a populao pobre. A FCP foi criada em 1946 para
funcionar como uma resposta social a um contexto de fortes presses dos trabalhadores e de
crescimento do Partido Comunista. Apesar de ter recebido diversas funes relacionadas
poltica urbana em geral, essa fundao se tornou inopervel, devido ao acmulo de
atribuies, falta de recursos e de fora poltica, somadas ausncia de respaldo legal;
assim, em 1952, o governo federal reduziu as atribuies da FCP.
Na dcada de 1950 houve um grande avano da indstria brasileira, com intenso crescimento
urbano e intervenes do Estado para adequar o espao urbano circulao de automveis.
No entanto, a expanso urbana foi marcada por grande desigualdade: a classe mdia crescia e
tinha acesso a financiamentos de apartamentos e a bens durveis, ao passo que s classes
pobres restavam as favelas e os loteamentos ilegais na periferia.4 Nesse contexto, o governo
JK tenta, no final da dcada de 1950, fortalecer a FCP, que vive seu perodo mais dinmico,
com mais investimentos e maior nmero de unidades habitacionais construdas.
As favelas so reas ocupadas sem pagamento pelos lotes e, de modo geral, esto localizadas nas reas centrais das cidades,
prximas a servios pblicos de transporte, de escolas, de postos de sade, etc. J os loteamentos ilegais so
empreendimentos privados, geralmente nas periferias e em cidade de Regies Metropolitanas, sendo classificados pelo poder
pblico em duas categorias: os loteamentos clandestinos, nos quais os moradores no possuem titulao da propriedade da
terra, e os loteamentos irregulares, aqueles onde h irregularidades com relao s normas urbansticas, especialmente no que
tange a infra-estrutura. Apesar de terem pago pelos terrenos, muitas vezes os moradores so ameaados de serem removidos,
devidos s irregularidades dos loteamentos. Tanto nos loteamentos clandestinos como nos irregulares houve a compra do
lote, que devido s ilegalidades tm preos abaixo do mercado. Cabe destacar que as favelas e os loteamentos existem em
diversas cidades brasileiras, mas os loteamentos ocorreram em maior proporo na cidade de So Paulo e na sua Regio
Metropolitana (LAGO; RIBEIRO, 1982).
Com o golpe militar, em 1964, a FCP foi extinta, sendo criado o Plano Nacional de
Habitao, o primeiro grande plano do governo militar. Para alm das aes diretamente
relacionadas habitao, o Plano buscava a dinamizao da economia, o desenvolvimento do
pas (gerao de empregos, fortalecimento do setor da construo civil etc.) e, sobretudo,
controlar as massas, garantindo a estabilidade social.
No que tange concepo de poltica urbana do governo militar, o planejamento era a soluo
para o caos urbano e para controlar o crescimento das favelas e ocupaes irregulares.
Prolifera-se, ento, a elaborao e a implementao de planos diretores, que, todavia,
ignoravam as necessidades e problemas da cidade real (que inclua a cidade informal).
Portanto, a poltica da habitao desse perodo centrou-se na produo de moradias e obras de
infra-estrutura na cidade legal (formal) (MARICATO, 2000). Assim, a partir de 1964, as
aes pblicas voltadas para as vilas e favelas so sufocadas; os movimentos sociais e as
associaes so reprimidos, lanados na ilegalidade e impedidos de atuar; os favelados, bem
como suas ocupaes e associaes, passam novamente a ser tratados como problema de
polcia.
Para concretizar essa concepo de cidade e de poltica para habitao, o Banco Nacional de
Habitao (BNH) se torna o principal rgo da poltica habitacional e urbana do pas5.
Prioritariamente, ele deveria orientar, disciplinar e controlar o SFH, para promover a
construo e a aquisio de casa prpria, especialmente pelas classes de menor renda.
(AZEVEDO & ANDRADE, 1982, p. 61). A trajetria do SFH e do BNH no foi linear e pode
ser dividida em trs fases. A primeira delas, de 1964 a 1969, foi a de implantao e expanso
do BNH e das COHABs6, com um considervel financiamento de moradias para o mercado
popular (40% dos investimentos), convergindo com o objetivo do governo de se legitimar
junto s massas. A segunda fase, de 1970 a 1974, consistiu em um esvaziamento e uma crise
do SFH, sobretudo devido perda do dinamismo das COHABs, que se tornavam
financeiramente frgeis devido inadimplncia causada, principalmente, pela perda do poder
de compra do salrio mnimo, situao que atingia seus principais muturios, oriundos das
camadas pobres. Isso fez com que os financiamentos passassem a ser, cada vez mais,
destinados s famlias de classe mdia, uma vez que os juros para essa camada eram mais
altos e o ndice de inadimplncia, se comparado com o das classes mais pobres, era menor.
Inicia-se, ento, a terceira fase do SFH (1975 a 1980), caracterizada pela reestruturao e pelo
revigoramento das COHABs, com aumento do nmero de moradias produzidas, a grande
maioria destinada classe mdia.
O BNH tambm financiou materiais de construo, empresas de transporte, produo e distribuio ligadas construo
civil, programas de saneamento e de interveno na organizao do espao urbano.
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Entre 1964 e 1965 so criadas, em diversas cidades do pas, as Companhias de Habitao Popular (COHABs), empresas
pblicas ou de capital misto que tinham como objetivo principal atuar na concepo e execuo de polticas para reduo do
dficit habitacional, sobretudo atravs de recursos oriundos do BNH. Esse formato de empresa pblica convergia com o ideal
do governo da poca de realizar uma poltica que tivesse uma gesto baseada em modelos empresariais.
Dois anos aps a extino do BNH houve uma queda drstica nos recursos destinados s
COHABs e os financiamentos se concentraram ainda mais na classe mdia. Para tentar
minimizar essa situao, o governo federal lanou, em 1987, o Programa Nacional de
Mutires Habitacionais, da Secretaria especial de Ao Comunitria (SEAC), que tinha como
objetivo financiar habitaes para famlias com renda inferior a trs salrios mnimos. Apesar
de sua grande importncia (comparando ao baixo nmero de unidades financiadas pelas
COHABs), o Programa no alcanou suas metas, pois, alm da alta inflao do perodo, no
tinha uma poltica e uma gesto bem definidas.
Estado e empresrios da construo civil , cujo objetivo era construir uma aliana entre os
interesses envolvidos no financiamento, na produo e no uso da moradia. O perodo FHC
(1995-2002) avanou no reconhecimento da necessidade de regularizao fundiria, da
ampliao da participao e de uma viso integrada da questo habitacional. Porm, essa
concepo no foi colocada em prtica devido orientao neoliberal do governo e s
restries impostas pelos bancos internacionais, como o FMI (DENALDI, 2003; AZEVEDO,
1996).
No incio dos anos 2000, foi aprovada a Lei Federal 10.257, conhecida como Estatuto das
Cidades, que, em linhas gerais, tem como objetivo fornecer suporte jurdico mais consistente
s estratgias e processos de planejamento urbano (FERNANDES, 2008), garantindo a funo
social da propriedade, o planejamento participativo nas polticas urbanas e o acesso universal
cidade (MORAES & DAYRELL, 2008). Destaca-se que essa lei prope que a
descentralizao e a democratizao caminhem juntas para garantir a plena legitimidade
social dos processos de planejamento urbano [...] e gesto de cidades. (FERNANDES, 2008,
p. 44). Sobre a questo da habitao, o Estatuto reforou instrumentos para garantia da
funo social da propriedade e da regularizao fundiria, tais como imposto sobre
propriedade imobiliria urbana progressivo, desapropriao com ttulos da dvida pblica,
usucapio urbano, concesso especial para fins de moradia, demarcao de zonas especiais de
interesse social etc.
No governo Lula (2003-2010), a principal poltica para a habitao foi o Programa Minha
Casa Minha Vida7, do Ministrio das Cidades, lanado em abril de 2009 com a meta de
construir um milho de moradias, totalizando R$ 34 bilhes de subsdios para atender famlias
com renda entre 0 a 10 salrios mnimos. Alm de seu objetivo social, o Programa, ao
estimular a criao de empregos e de investimentos no setor da construo, tambm foi uma
reao do governo Lula crise econmica mundial do fim de 2008. Assim como nos outros
grandes programas federais para produo de moradia (a FCP e o BNH), a iniciativa privada
protagonista na proviso de habitaes tambm no Programa Minha Casa Minha Vida, pois
97% do subsdio pblico so destinados oferta e produo direta por construtoras privadas e
apenas 3% a cooperativas e movimentos sociais (FIX & ARANTES, 2009). Esse
protagonismo permitiu a concentrao dos recursos na construo de habitaes destinadas a
7
Para mais detalhes do funcionamento do Programa minha casa Minha Vida consultar a cartilha de apresentao do
Programa, disponvel em: http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/habita/mcmv/CARTILHACOMPLETA.PDF
famlias com renda entre 3 e 10 salrios mnimos, apesar de a maior demanda por moradia ser
das famlias com renda de 0 a 3 salrios mnimos. Alm disso, as prefeituras tm perdido
poder, pois o programa estimula um tipo de urbanizao e de captura dos fundos pblicos
que, por si s, torna mais difcil a aplicao dos instrumentos de reforma urbana previstos no
Estatuto das Cidades, como a participao no planejamento e na execuo de polticas
urbanas (FIX & ARANTES, 2009).
Em resumo, o histrico das polticas nacionais para a habitao mostra como os principais
programas nacionais tornaram o problema habitacional - uma obrigao do Estado e um
direito - uma questo de mercado (AZEVEDO & ANDRADE, 1982), repassando para o setor
privado o protagonismo na produo de habitaes a serem financiadas. Tal modelo, baseado
na lgica de mercado, fez com que as unidades produzidas sempre fossem concebidas como
mercadorias, rentveis aos seus proponentes, o que explica o fato de as polticas sempre terem
atingido, predominantemente, a classe mdia e terem atendido aos interesses do empresariado
da construo civil. Essa distoro da poltica habitacional revela a incompatibilidade da
finalidade social da poltica habitacional com o modo empresarial de produo da moradia.
Na impossibilidade de conciliao, os interesses dos empresrios influenciaram (e at certo
ponto determinaram) os investimentos pblicos para habitao e o pblico para o qual eles
seriam direcionados, em detrimento da funo social da poltica habitacional.
O dficit habitacional engloba aqueles domiclios sem condies de habitabilidade devido precariedade das construes
ou em virtude de desgaste da estrutura fsica, alm de considerar a coabitao familiar e o nus excessivo com aluguel. A
pesquisada Fundao Joo Pinheiro tambm contabilizou os domiclios inadequados, que totalizam cerca de 11 milhes e so
aqueles com carncia de infraestrutura, adensamento excessivo de moradores, problemas de natureza fundiria, alto grau de
depreciao ou sem unidade sanitria domiciliar exclusiva (MINAS GERAIS, 2006).
forma de implantao de obras de urbanizao. Por isso apresentamos uma tipologia dos
conflitos relacionados moradia nas reas urbanas, segundo as reivindicaes em questo,
lembrando que essa uma classificao para fins de anlise, uma vez que os processos reais
demonstram que as reivindicaes esto, muitas vezes, associadas.
O segundo tipo de luta diz respeito a questes de infraestrutura e, de modo geral, ocorrem em
bairros de periferia e em favelas, onde os moradores reivindicam implantao e/ou melhorias
do sistema de saneamento (redes de abastecimento de gua eficientes, redes coletoras de
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Muitas vezes os processos de tentativa de remoo ou de remoo contam com grande aparato policial e no prevem
reassentamento digno.
No caso do Vila Viva, por exemplo, as obras implicam na remoo de muitas famlias,
algumas a serem reassentadas em apartamentos, o que provoca grandes transformaes no
modo de vida, inviabilizando a continuidade de uma dinmica especfica e indicando outra
forma de lidar com o espao da favela, da vizinhana, da casa. Nesse sentido, apesar de o
poder pblico acreditar na possibilidade de repor a moradia, h a impossibilidade de
quantificar e monetarizar determinadas coisas, como a relao de anos com vizinhos e o
cultivo de uma horta, que, ao serem inviabilizadas, levam perda de referncias culturais e
simblicas e das relaes de vizinhana ligadas quele espao especfico (ZHOURI &
TEIXEIRA, 2005). Nessa perspectiva, Lefebvre (1999, p. 81) afirma que h uma diferena
Para Vainer (2000), esses grandes projetos de interveno urbana esto calcados no chamado
planejamento estratgico, inspirado em conceitos e tcnicas empresariais (p. 76), uma vez
que, de acordo com seus defensores, a cidade est exposta s mesmas situaes e exigncias
do mercado, sendo ela mesma (a cidade) uma mercadoria. Por isso, elas devem ter imagens e
atributos considerados importantes pelo mercado de cidades, como a segurana (VAINER,
2000) - ou a sensao de segurana -, o que est diretamente relacionado aparncia,
esttica das favelas, que segundo a concepo hegemnica de cidade que vigora nos dias de
hoje, as favelas (pelo menos como elas se encontram no momento) no deveriam fazer parte
dessa paisagem. Essa preocupao com a esttica da cidade fica evidente nas aes do poder
pblico no Rio de Janeiro de colocar muros ao redor de algumas favelas. Paralelamente,
parece haver a pretenso de realizar um projeto civilizatrio que se apia na idia de que a
produo de novos espaos possa gerar uma nova e melhor ordem social que seja reflexo
desse novo espao (REBOUAS, 2000).
Todas essas reivindicaes evidenciam, portanto, que as lutas por habitao no se restringem
a ter uma casa. So lutas pela possibilidade de se viver na cidade de forma digna, o que
significa, alm de ter uma casa, ter condies materiais (de infraestrutura) e poder viver
segundo sua histria, seus projetos de futuro, de cidade. Assim, por um lado, tem-se o
problema da invisibilizao de certas reas e suas populaes, onde h necessidade de
investimentos e obras e, por outro lado, tem-se o problema de como determinadas
intervenes urbansticas so planejadas e implementadas. O que fica claro que, na maior
parte das vezes em que h investimentos pblicos, h uma apropriao das reivindicaes e a
Mas, para Lefebvre (1999) - a despeito das estratgias do Estado, que tenta reduzir o urbano
ao urbanismo (uma representao do urbano) -, a principal caracterstica do urbano
justamente a diferena e a contradio, que se expressam no espao, sobretudo no espao de
moradia, no nvel do habitar. essa caracterstica que no permite que o Estado, apesar de
suas tentativas, uniformize o cotidiano, possibilitando a subverso dos projetos
homogeneizantes.
Referncias bibliogrficas
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