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Orientação Legal Ações Nas Emergências
Orientação Legal Ações Nas Emergências
Orientao Legal
Aes nas Emergncias
Autor: Ten Cel PM CLODOMIR RAMOS MARCONDES
Diretor do Departamento de Defesa Civil do Estado de So Paulo
1995
INTRODUO
Todo "Sistema de Defesa Civil" calcado no principio de que o Estado, principalmente
nas catstrofes, no pode suprir todas as necessidades de seus cidados. A Constituio
da Repblica, no capitulo da "Segurana Pblica" art. 144, 5"1determina: " aos
corpos de bombeiros militares...incumbe a execuo de atividades de defesa civil". Claro
est, como foi afirmado de inicio, que um s organismo do Estado jamais poder atender
a todos, em todos os aspectos, durante um desastre. Nestas ocasies, todos os esforos
devem se unir, governo e comunidade devem agir em conjunto, visando, alm do socorro
dos atingidos, ao mais breve restabelecimento das condies anteriores ao evento
desastroso. O voluntariado exerce papel fundamental em qualquer das esferas em que a
Defesa Civil seja apreciada.
A despeito da importncia da Defesa Civil, alm do preceito constitucional aludido (art.
144, 5Ql, a esfera legal s se preocupou, at o momento, em dar base para a criao
do Sistema de Defesa Civil e normatizar suas funes quanto ao aspecto burocrtico e
administrativo, sem se ocupar de suas atividades operacionais. Estas se apoiam em
regras jurdicas e princpios doutrinrios anteriores noo de Defesa Civil como
entendida em nossos dias.
As aes de Defesa Civil propriamente ditas, implicam, s vezes, destruio da coisa
alheia, utilizao de bens particulares, exerccio do "Poder de Policia", incluindo o uso da
fora, alm de outras atitudes que possam implicar responsabilidade penal e/ou civil do
agente, alm da responsabilidade civil do prprio Estado.
Toda a matria de direito que trata das implicaes destas aes e as possveis
conseqncias para o Agente de Defesa Civil, est dispersa em vrios diplomas legais
que dizem respeito aos campos do prprio direito como um todo. O desconhecimento da
Lei e dos limites dos poderes dos agentes enquanto empenhados em aes de Defesa
Civil, faz com que o poder no seja exercido em sua plenitude, no se obtendo o melhor
resultado da ao, ou sendo exercido com exorbitncia, implicando responsabilidade do
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Capitulo I
SISTEMA ESTADUAL DE DEFESA CIVIL
1. Origem do Sistema Estadual de Defesa Civil
A Defesa Civil no Estado de So Paulo teve como origem a ocorrncia de precipitaes
pluviomtricas anormais e grandes incndios urbanos.
Retrocedendo no tempo que vamos encontrar eventos danosos, verdadeiras
catstrofes, sensibilizando o novo paulista para a necessidade de um organismo capaz
de prevenir tais acontecimentos ou, diante de eventos imprevisveis, minimizar as perdas
humanas e materiais, atender aos necessitados e restabelecer a normalidade na rea
atingida. Assim sendo que, infelizmente, tivemos:
- Em 1967, a ocorrncia de chuvas intensas em Caraguatatuba, que vieram a provocar a
necessidade de inmeras providncias de socorro, que, embora improvisadas,
controlaram a situao;
- Em 1969, tivemos chuvas intensas atingindo o Interior e mesmo a Capital, determinando
a criao, pelo governo, da 1 Comisso de Defesa Civil, autolimitada pela sua prpria
finalidade;
- Em 1972, violento incndio irrompe no Edifcio Andraus, e nada preparado havia para
atender tal situao;
- Em 1974, novamente a Capital sacudida por catastrfico acontecimento; dessa vez foi
o incndio do Edifcio Joelma, que, uma vez mais, fez inmeras vitimas.
Lamentavelmente, continuvamos sem um organismo de Defesa Civil.
Percebeu-se entretanto que, alm de diversos organismos pblicos e entidades estinadas
assistncia e filantropia, a comunidade em geral manifestava interesse em participar das
atividades de socorro e assistncia, mas tudo isso acontecia de forma desorganizada e
at com desperdcio de meios.
Com base nisso foi criado um Grupo de Trabalho, na Secretaria de Economia e
Planejamento, para estudar a preveno de incndio em So Paulo. O item relativo
mobilizao e participao comunitria foi entregue Casa Militar, que concluiu pela
necessidade de um trabalho mais amplo, uma vez que havia outras calamidades que
ocorriam com maior freqncia. Governo nenhum, diante de determinadas catstrofes,
tem a capacidade para, sozinho, fazer face a esses eventos; h necessidade de que"
Povo e Governo" realizem o bem-estar da comunidade.
Assim sendo que surge a Defesa Civil no Estado de So Paulo.
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ONG'S, clubes de servios e associaes diversas, que venham prestar ajuda aos rgos
integrantes do Sistema Estadual de Defesa Civil e que manifestarem oficialmente
interesse em integrar referido Sistema Estadual.
3.2. Coordenadoria Estadual de Defesa Civil
O Sistema Estadual de Defesa Civil dirigido pelo Governador do Estado, atravs de seu
Secretrio Chefe da Casa Militar, que o Coordenador Estadual de Defesa Civil.
Incumbe-se-lhe planejar as medidas preventivas de Defesa Civil e, na ocorrncia de
evento desastroso, tomar as providncias requeridas pelo caso, inclusive requisitar
funcionrios de outros rgos estaduais, coordenar a ao de qualquer desses rgos e
solicitar, em nome do Governador, todos os meios que forem necessrios para enfrentar
a situao.
Cumpre ressaltar que a CEDEC/SP faz parte integrante do Gabinete do Governador
tornando mais fcil, nas ocasies de desastres, solicitar e coordenar o apoio cedido pelas
diversas Secretarias de Estado. O esquema adotado permite, em tempo de normalidade,
a no manuteno de equipamentos e/ou funcionrios ociosos j que desempenham
suas atividades normais nas Secretarias.
Para o atendimento das vitimas em municpios atingidos por desastres, dispe a Casa
Militar de oramento prprio, existindo a possibilidade, ainda, de suplementao de
verbas para transferncia aos Municpios, podendo, desta forma, ser concretizada a
ajuda do Estado atravs da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil.
3.3. Coordenadoria Regional de Defesa Civil
As REDEC so criadas por ato do Coordenador Estadual de Defesa Civil.
Sua misso principal a coordenao dos rgos regionais do governo e da
comunidade, no auxilio s Comisses Municipais de Defesa Civil.
3.4. Comisses Municipais de Defesa Civil
So instituidas mediante Decreto Municipal. Atendendo as peculiaridades de cada
municpio e at mesmo de acordo com suas potencialidades, cada um organiza a sua
COMDEC da melhor forma a atender suas necessidades.
3.5. Organizaes no Governamentais
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Capitulo II
FUNDAMENTAO JURIDICA DAS AOES DE DEFESA CIVIL NAS EMERGENCIAS
1. A Administrao Pblica e o Agente de Defesa Civil
Para que possamos entender a funo do Agente de Defesa Civil preciso que primeiro
o relacionemos com a administrao pblica. Antes dessa relao, tambm so
providenciais alguns comentrios sobre administrao pblica, com destaque ao seu
sustentculo, que formado por quatro regras de observncia permanente e obrigatria
para o administrador. So elas: legalidade, moralidade, finalidade e publicidade.
LEGALIDADE - Por este principio temos a atividade do administrador sempre
subordinada aos mandamentos da lei; portanto sua ao, sob pena de responsabilidade
disciplinar, civil e criminal, conforme o caso, visar sempre ao bem-comum.
A conduta do administrador pblico regida por leis que implicam um "dever fazer
assim", diferindo do particular que s no faz o que a lei expressamente proibe.
MORALIDADE - O simples cumprimento da lei faria a administrao fria, pois quando
esta cumprida rigorosamente na sua letra pode seu esprito no estar sendo atingido.
preciso mais, preciso a moralidade. Alm da distino entre o legal e o ilegal, o justo e o
injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, de suma
importncia diferir o honesto do desonesto. J proclamavam os romanos: "Nom omne
quod licet honestum est", ou seja, nem tudo que legal honesto. No dizer de Franco
Sobrinho, o "bom administrador aquele que, usando de sua competncia legal, se
determina no s pelos preceitos vigentes, mas tambm pela moral comum". A respeito
do exposto, com acerto, entende o Tribunal de Justia de So Paulo que "o controle
jurisdicional se restringe ao exame de legalidade do ato administrativo; mas por
legalidade ou legitimidade se entende no s a conformao do ato com a lei, como
tambm com a moral administrativa e com o interesse coletivo'".
FINALIDADE - Pode-se afirmar que este principio foi definitivamente consagrado pela Lei
4717/65, art. 2Q, pargrafo nico, "e" (Lei de Ao Popularl, quando sujeita ato de
administrador pblico invalidade, caso o mesmo tenha outra finalidade que no o
interesse pblico ou, pelo menos, convenincia para a Administrao.
PUBLICIDADE - Consoante Hely Lopes Meirelles "a publicidade no o elemento
formativo do ato; requisito de eficcia e moralidade". Percebe-se, portanto, com risco
at da obviedade, que a forma pela qual leis, atos e contratos administrativos produzem
efeitos jurdicos fora dos rgos que as emitiram atravs da publicidade, seja pelo
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Dirio Oficial, pelos jornais contratados para essas publicaes oficiais ou ainda pela
afixao dos atos e leis municipais na sede da Prefeitura ou da Cmara, quando no
houver rgo oficial de divulgao.
Regidos, pois, pelos mesmos princpios esto todos aqueles que definitiva ou
transitoriamente exeram alguma funo estatal. Quando a funo transferida ao
agente, parcela de poder pblico, necessria para seu exerccio, tambm transferida.
Neste caso esto os particulares quando no desempenho de funo, delegada
expressamente ou no, de Defesa Civil, durante os chamados desastres, conforme o
conceito de Renato Alessi, que afirma: subjetivamente a Administrao Pblica o
conjunta de rgos a servio do Estado, e objetivamente a expresso do Estado agindo
em concreto para a satisfao de seus fins de conservao, de bem estar individual dos
cidados e de progresso social. Na anlise desse entendimento, Hely Lopes Meirelles
afirma que " na amplitude desse conceito entram no s os rgos pertencentes ao
Poder Pblico, como tambm as instituies e empresas particulares que colaboram com
o Estado no desempenho de servios de utilidade pblica ou de interesse coletivo, ou
seja, a Administrao Direta (entidades estatais) e os entes de cooperao' e, portanto,
como afirmado de inicio, os prprios Agentes da Defesa Civil.
AGENTES DA DEFESA CIVIL
ADMINISTRAO DIRETA
AGENTE HONORFERO
ENTES DE COOPERAO
ADMINISTRAO INDIRETA
PARA ESTATAIS
PODER PBLICO
A ressalva feita quanto aos particulares no desempenho de funes ligadas Defesa
Civil e a demonstrao que de alguma forma estes esto a servio do Estado teve o
objetivo apenas, em primeiro lugar, de vincul-los ao Estado para efeito de validar
algumas de suas aes e, quando for o caso, justa indenizao pela Administrao
Pblica. No se faz nenhuma aluso ao Servidor Pblico que exera funes de Defesa
Civil porque esse j tem ligaes incontestveis com o Estado e este, responsabilidade
perante os atos daquele.
Para Alvaro Lazzarini, Desembargador do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo e
Professor da Academia de Policia Militar do Barro Branco, existe, ainda, a espcie Agente
Honorifero, onde se enquadram os particulares indicados oficialmente como Agentes de
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Defesa Civil, pois nesta espcie esto todos "os cidados convocados, designados ou
nomeados para prestarem transitoriamente determinados servios do Estado em razo
de sua honorabilidade ou notria capacidade profissional, embora sem nenhum vinculo
empregaticio ou estatutrio e sem remunerao, em regra"'4'.Feitas as consideraes
que julgamos necessrias para a vinculao do Agente de Defesa civil ao Estado, mister
se faz ingressar no campo dos poderes administrativos, com nfase especial ao Poder de
Policia.
2. O Poder de Polcia dos Agentes de Defesa Civil
Embora a competncia para policiar seja da entidade que detm o poder para regular a
matria, em alguns assuntos, como no caso da sade pblica, do transporte etc, o poder
de regular, e portanto de policiar, se difunde entre todas as Administraes interessadas.
O Poder de Policia nada mais do que condicionamento e restrio do uso e go20 de
bens, atividades e direitos individuais, impostos pela Administrao Pblica, sempre
visando ao beneficio da coletividade ou do prprio Estado.
COLETIVIDADE
DIREITO INTERESSE LIBERDADE
DIREITO
LIBERDADE
INDIVDUO
A policia administrativa, ao contrrio da policia judiciria e da policia de manuteno da
ordem pblica, incide apenas sobre os bens, direitos e atividades e no sobre as pessoas
individualmente ou indiscriminadamente. As restries impostas sero maiores ou
menores, de acordo com as necessidades do interesse pblico. O Cdigo Tributrio
Nacional absorveu toda conceituao doutrinaria e disps em seu Artigo 78:
"Considera.se poder de policia a atividade da Administrao Pblica que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato,
em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos
costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas
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pode agir em nome da Administrao fora do que a lei lhe permite. O excesso de poder
torna o ato arbitrrio, ilcito e nulo. uma forma de abuso de poder que retira a
legitimidade da conduta do administrador pblico, colocando-o na ilegalidade, e at
mesmo no crime de abuso de autoridade quando incide nas previses da Lei 4.898, de 9
de dezembro de 1965, que visa a melhor preservao das liberdades individuais j asseguradas na Constituio art. 5 e ).
Essa conduta abusiva, atravs do excesso de poder, tanto se caracteriza pelo
descumprimento frontal da lei, quando a autoridade age claramente alm de sua
competncia, como tambm quando ela contorna dissimuladamente as limitaes da lei,
para arrogar-se poderes que no lhe so atribuidos legalmente. Em qualquer dos casos,
h excesso de poder, exercido com culpa ou dolo, mas sempre com violao da regra de
competncia, o que bastante para invalidar o ato praticado.
- Desvio de Finalidade - O Desvio de Finalidade ou de poder se verifica quando a
autoridade, embora atuando nos limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou
com fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse pblico. O desvio de
finalidade ou de poder , assim, a violao ideolgica da lei, ou, por outras palavras, a
violao moral da lei, colimando o administrador pblico fins no desejados pelo
legislador, ou utilizando motivos e meios (morais para a prtica de um ato
administrativo aparentemente legal.
A Lei a que se refere Hely Lopes Meirelles (Lei 4.898, de 9 de dezembro de 1965) regula
o dire<to de representao e o processo de Responsabilidade Administrativa e Penal, nos
casos de abuso de autoridade. Dispe essa lei, em seu artigo 3:
"Constitui abuso de autoridade qualquer atentado:
a. liberdade de locomoo;
b. inviolabilidade de domicilio;
c. ao sigilo da correspondncia;
d. liberdade de conscincia e de crena;
e. ao livre exerccio do culto religioso;
f. liberdade de associao;
g. aos direitos e garantias legais ao exerccio do voto;
h. ao direito de reunio;
i. incolumidade fsica do indivduo."
Consoante o tpico que abordou "O Poder de Policia de do Agente de Defesa Civil"
podemos associar os princpios gerais l encontrados com as restries aqui
estabelecidas e conclumos que, em termos de aes de emergncia, o que geralmente
acontece a fictcia violao s letras "a", "b" e "1" do art. 3" da Lei 4.898, que se torna
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real quando o agente excede no uso do poder que a lei lhe faculta.
A ao de Defesa Civil deve estar, portanto, absolutamente dentro dos limites que a lei
estabelece. A Lei 4.898 existe para inibir o abuso de autoridade, entendida este,
conforme dispe o art. 5 da referida lei, como "quem exerce cargo, emprego ou funo
pblica, de natureza civil ou militar, ainda que temporariamente e sem remunerao". A
mesma lei, art. 9", estabelece que "simultaneamente com a representao dirigida
autoridade administrativa ou independentemente dela, poder ser promovi da, pela vitima
do abuso, a responsabilidade civil ou penal, ou ambas, da autoridade culpada" donde se
depreende que o abuso pode ser punido nas esferas administrativa, penal e civil.
Consciente dos objetivos de suas aes, da relevncia social dos seus atos, o "abuso do
poder", entendido como limites do "poder de policia", no deve em momento algum inibir
a ao dos Agentes de Defesa Civil durante as emergncias; deve, isto sim, impedir
apenas os excessos que, mesmo atingindo o fim colimado pode deslustrar to nobre
misso; alm da responsabilidade pessoal que pode acarretar.
ESPCIES DE ABUSO DE PODER
. Excesso de poder
. Desvio de finalidade
CARACTERSTICAS
. Descumprimento da lei
. Ao alm da competncia
. Dissimular a aplicao da lei
CONSEQNCIAS
.Abuso de autoridade (Lei 48981651
. Mandado de segurana (Ad 5?, inciso LXIX da C-F-1
bem utilizado pode ter sofrido avarias, ou seu proprietrio pode ter sofrido prejuzos pela
privao temporria do bem. De qualquer sorte, ao particular cabe a comprovao do
dano sofrido, no sendo suficiente a mera presuno. No h pois, o dever de as
autoridades pblicas pagarem pela simples utilizao do bem, mas to somente pelo
dano que eventualmente o seu proprietrio tiver sofrido o que ser feito a posteriori".
Embora ainda caiba Unio legislar sobre as requisies, conforme ditame
constitucional, art. 22, lll: "Compete privativamente Unio legislar sobre: requisies
civis e militares em caso de iminente perigo em tempo de guerra", temos a certeza de que
o instituto da requisio no poder ser ampliado alm dos limites delineados neste
tpico, com o risco de se tornar um instrumento estatal de interveno no domnio
econmico ou sofrer restries que impeam ou a tornem ineficiente face ao perigo
iminente, respeitados os princpios amplos da ordem democrtica e da liberdade de
trabalha.
7. Destruio da Coisa Alheia
A tutela dos direitos se d, normalmente, mediante invocao da autoridade pblica. Essa
tutela, todavia, no ilimitada.
Existem casos em que um direito lesado, mas no ocorre a ilicitude. Dispe o art. 160
do Cdigo Civil que no constituem atos ilcitos:
(Art. 160 do Cd. Civil)
Estado de Necessidade
- Eliminao do direito conflitante
- Salvaguardar direito prprio ou alheio
- Perigo imediato
Ser Legtimo
- Absolutamente necessrio
- Dentro dos limites do indispensvel
"II - A deteriorao ou destruio da coisa alheia, a fim de remover perigo iminente (art.
1519 e 15201".
Esta a previso legal do estado de necessidade, quando ocorre uma coliso de
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em anlise, o causador do dano ser sempre o Estado, quer seja atravs de um particular
agindo por delegao, como o caso do membro da comunidade (particulares)
pertencente ou agindo, nas emergncias, em situaes de Defesa Civil.
possvel, ainda, que para a situao de perigo tenham concorrido ao mesmo tempo a
vitima dos danos e o Estado, hiptese em que caber a repartio proporcional das
responsabilidades.
"Se humano que cada um procure salvar-se, tambm que aquele que sofre, por fato
nosso, o dano, em vez de ns, tenha direito de reclamar a conveno patrimonial do
sacrifcio que lhe tenhamos causado. O estado de necessidade, considerado como fora
maior na determinao do dano, se fosse deixado a si, haveria imposto suas
conseqncias danosas sobre ns: nos desviamos de seu mecanismo, para faz-lo
atingir um terceiro inocente. Somos, assim, responsveis pelo evento".
Tambm na legitima defesa lart. 15401, "quando o prejudicado no o ofensor, mas um
terceiro estranho, subsiste o dever de ressarcir. Este s desaparece se o prejudicado o
prprio ofensor, ou o prprio autor do perigo".
"Conquanto analogias existam entre a legitima defesa e o estado de necessidade,
distinguem-se ambos por traos inconfundveis. Na primeira, a tutela do direito se exerce
mediante reao do ofendido; no segundo, mediante ataque; naquela, o perigo nasce de
injusta agresso; nesta, o perigo resulta do acontecimento fortuito, natural ou acidental,
criado pelo prprio prejudicado ou por terceiros".
8. Emprego de Fora
Nas emergncias (e muitas vezes at fora delas), em certas circunstncias, h
necessidade do emprego da fora para que o Estado, atravs de seus representantes (no
caso o Agente de Defesa Civil) cumpra com o seu dever que a busca do bem comum.
Alguns atos que a principio podem parecer ilcitos assim no so considerados em razo
de quem os pratica e em virtude dos objetivos que se pretende alcanar.
O emprego de fora, para evitar ou atenuar uma situao de perigo, legitimo enquanto
necessrio. Em outras palavras, os agentes pblicos em geral e os de Defesa Civil, em
especial, podero recorrer a meios coercitivos, desde que a um s tempo necessrios e
idneos para a remoo do perigo.
O ato de violncia, normalmente considerado ilcito pelo ordenamento jurdico, deixar de
s-lo entretanto, quando praticado em estado de necessidade ou no exerccio regular de
direito.
Inclui-se, por extenso, o estado de necessidade interpretao do art. 160 do Cdigo
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Tendo o dever legal o Agente de Defesa Civil de promover aes que evitem ou minorem
uma situao de perigo, atuando no cumprimento de seu dever legal, seu comportamento
no ser anti-jurdico. Para que esteja tambm amparado pela legislao penal,
importante que o agente se conduza em estrito cumprimento, obedecendo, pais,
rigorosamente aos limites do dever. H necessidade, ainda, de um requisito subjetivo
(doutrina finalista): o conhecimento de que o agente age no cumprimento de seu dever.
Quanto ao exerccio regular de direito, a noo j se apresenta de forma bastante clara:
como o Direito Penal poderia considerar ilcito penal um comportamento aprovado ou
legitimado por lei extrapenal? Ao contrrio. Ele o ampara, mas tambm o delimita.
Falando a lei em "exerccio regular de direito" demonstra ela que esses limites no
podem ser ultrapassados", caso contrrio, aconteceria o "abuso de direito" e no a
excludente do art. 23, lll, do Cdigo Penal. Tambm, neste caso, necessrio que o
agente tenha conscincia de que seus atas se manifestam em razo de estar exercendo
um direito.
Conscincia
(Doutrina Finalista)
" Em todas as causas de excluso de ilicitude pode haver excesso do agente. Isso ocorre
quando ele, aps iniciar o seu comportamento em conformidade com a just<ficativa,
ultrapassa os limites legais desta, excede-se nela ".
Quando se fala em exerccio regular de direito, deve-se entender que "a expresso direito
empregada em sentido amplo, abrangendo todas as espcies de direito subjetivo (penal
ou extrapenal). Desde que a conduta se enquadre no exerccio de um direito, embora
tpica, no apresenta o carter de antijuridica".
Enfim, os meios devem ser humanos, legtimos e compatveis com a urgncia reclamada
pelas circunstncias.
9. "Ordem" para Emprego de Fora
O tpica anterior abordou as situaes em que o emprego da fora amparado pela lei,
portanto no considerado como ilcito. Na prtica, sabido que o problema no to
simples. A emoo do momento e as circunstncias gerais que envolvem uma situao
de emergncia, podem dificultar o raciocnio lgico dos Agentes de Defesa Civil que, no
caso concreto, precisam se utilizar da fora para enfrentar a situao de perigo e superar
suas conseqncias ou, pelo menos, ameniz-las.
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Claro que o ideal ser, sempre que possvel, buscar a autorizao ou a ordem para
emprego da fora da maior autoridade que, nas circunstncias, for a competente para
emiti-la. No caso, deve-se entender por autoridade competente aquela que, representante
do Poder Pblico, nas situaes de emergncia, tenha competncia indiscutvel para
apreciar e decidir sobre a questo. Vale dizer que, nas aes de Defesa Civil, todos os
seus agentes representam o Poder Pblico e so competentes para decidir pelo uso da
fora restando, portanto, a verificao daquele agente que na organizao esteja nas
funes de chefia ou comando da operao.
lnobstante isso, como o Poder de Policia exercido sempre em prol do interesse pblico,
no se pode exigir, numa situao de emergncia, a chamada "ordem superior", que
poderia, na prtica, implicar leso do bem ou interesse que se queira preservar. Lgico e
razovel, assim, admitir-se que qualquer autoridade ou pessoa do povo, detendo ou no
poder ou mando, possa alvitrar o uso da fora, submetendo-se, claro, a ver sua deciso
cassada por "ordem superior" que se alevante.
"Ordem de superior hierrquico a manifestao de vontade do titular de uma funo
pblica a um funcionrio que lhe subordinado, no sentido de que realize uma conduta".
Ressalte-se que, para segurana de quem executa a ordem, sendo ela legal, no h
cometimento de crime, quer seja por parte de quem deu a ordem (superior) ou por parte
de quem a execute [subordinado), pois este estar agindo no estrito cumprimento do
dever legal. No caso da ordem ser ilegal, podeni responder pelas suas conseqncias
tanto o superior quanto o subordnado; dai a necessidade da fiel observncia do que foi
visto no tpico anterior.
Se, entretanto, como reza a segunda parte do artigo 22 do Cdigo Penal: "O fato
cometido ... em estrita obedincia a ordem, no manifestamente ilegal, de superior
hierrquico, s punvel o autor da ... ordem", embora a conduta do subordinado
constitua fato tpico e antijurdico, no culpvel, pois no dizer de Damsio E. de Jesus,
ter incorrido num relevante erro de proibio.
O erro de proibio est previsto no art. 21 do Cdigo Penal: "o desconhecimento da lei
inescusvel. O erro sobre a ilicitude do fato, se inevitvel, isenta de pena; se evitvel,
poder diminui-la de um sexto a um tero.
Pargrafo nico - Considera-se evitvel o erro se o agente atua ou se omite sem a
conscincia da ilicitude do fato, quando lhe era possvel, nas circunstncias, ter ou atingir
essa conscincia ".
No "caput" deste dispositivo, temos tambm a declarao de que "o desconhecimento da
lei inescusvel", o que significa dizer que " se de um lado ningum pode ignorar a
existncia formal da lei (que proibe matar, furtar etc) pode faltar ao sujeito o potencial
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Captulo III
A DEFESA CIVIL E O MEIO AMBIENTE
(LEI DOS INTERESSES DIFUSOS)
importante que antes da associao Defesa Civil / Meio Ambiente seja conceituado o
que, modernamente, se entende por Meio Ambiente. Ren Ariel Dotti diz que "Meio
Ambiente o complexo de relaes entre o mundo natural e o ser vivo, as quais influem
na vida e no comportamento do mesmo ser".
Dentro deste conceito podemos observar que as relaes entre o mundo natural e o ser
vivo, que podem influenciar na vida e no comportamento do ltimo, tm que ser
adequadas e subordinadas tambm a um ordenamento jurdico.
A legislao penal, que retrata uma poca na qual o problema ecolgico no se fazia
sentir com intensidade, est desaparelhada para enfrentar os problemas decorrentes de
uma sociedade onde o progresso foi tido, durante muito tempo, como objetivo a ser
alcanado a qualquer custo, inclusive com o comprometimento da natureza. "Desse
modo, s de forma mediata se empresta tutela penal a algumas modalidades do crime
ecolgico, como no crime de dano ao patrimnio pblico ou particular, previsto no art. 163
(destruir, inutilizar ou deteriorar coisa alheia), onde por bvio, se inclui toda sorte de
atentados fauna e flora ou, ento, quando previsto o envenamento, corrupo ou
poluio de gua potvel, como crime contra a sade pblica (art. 270: Envenenar gua
potvel, de uso comum ou particular, ou substncia alimentcia ou medicinal destinada ao
consumo. art. 27: Corromper ou poluir gua potvel, de uso comum ou particular,
tornando-a imprpria para consumo ou nociva sade...')".
"A Lei das Contravenes Penais (Decreto-lei n 3688, de 03/10/1941(, por seu turno, em
dois disposit<vos apenas procura tutelar o meio ambiente, ao prometer modesta punio
quele que provocar, abusivamente, emisso de fumaa, vapor ou gs, capaz de ofender
ou molestar algum (art. 38), ou quele que perturbar o sossego alheio por meio de
poluio sonora (art. 42)".
A ecologia ganhou maior ateno dos nossos legisladores e tambm ateno especial foi
dada ao tema pelos constituintes, de forma que a Constituio, promulgada em 05 de
outubro de 1988, dedicou vrios artigos que, direta ou indiretamente, tm a ver com o
Meio Ambiente, alm do Capitulo VI do Titulo VIII (Do Meio Ambiente como o casa do
art. 5, LXXlll (ao popular), art. 23, VI (proteo, competncia), art. 24, Vlll (competncia
para legislar sobre responsabilidade por dano), art. 200, Vlll (proteo).
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CONCLUSO
Conforme o proposto na introduo, mais uma vez ressaltando que no foi nossa
inteno enveredar pelo universo jurdico e dele tirar todos os fundamentos legais das
aes de Defesa Civil, porm buscar aqueles que pudessem embasar as principais aes
desenvolvidas nas emergncias, ou seja, na fase de respostas aos desastres. Os
aspectos legais que possam envolver as fases da minimizao de desastres e
reconstruo no foram abordados pois as aes neles compreendidas no exigem a
imediatividade dos demais, podendo, inclusive, ser alvo de grupo de estudos. O escopo
deste trabalho foi o de preparar o Agente de Defesa Civil, em tempos de normalidades,
para a ao na anormalidade.
Durante uma emergncia natural que todos aguardem o surgimento de um lder para
tomada de qualquer iniciativa e este lder ser aquele melhor preparado, aquele que
detiver maior conhecimento, aquele que demonstrar maior confiana, enfim, aquele que
for um verdadeiro Agente de Defesa Civil.
ANEXOS
ANEXO "A" - LEGISLAO PERTINENTE AO SISTEMA DE
DEFESA CIVIL - LEGISLAO FEDERAL (Referncias)
ANEXO "B" - LEGISLAO ESTADUAL
- Decreto nQ 25.249, de 23 de maio de 1986
- Decreto nQ 38.567, de 27 de abril de 1994
- Resoluo Cmil n 001/610 CEDEC, de 23 de fevereiro de 1995
- Instruo Normativa nQ CEDEC 01 de 11 de maio de 1995
- Decreto n 40.151, de 16 de junho de 1995
ANEXO "C" - LEGISLAO DO MEIO AMBIENTE
- Constituio Federal
- Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985
ANEXO "A"
Legislao pertinente ao Sistema de Defesa Civil (Referncias)
Legislao Federal
- CONSTITUIO DO BRASIL
- DECRETO-LEI N 200, DE 25Fev67
"Dispe sobre a organizao federal, estabelece diretrizes sobre a reforma administrativa
e d outras providncias".
- DECRETO 66.715, de 15Jun70
"Regula a aplicao do artigo 111, do Decretc-Lei n 200, de 25Fev67".
- DECRETO-LEI N 950, de 130ut69
"lnstitui no Ministrio do Interior, o Fundo Especial para Calamidades Pblicas (FUNCAP)
e d outras providncias".
- DECRETO NQ 1.080, de 8Mar94
"Regulamenta o Fundo Especial para Calamidades Pblicas - FUNCAP, e d outras
providncias".
- DECRETO N 895, de 16Ago93
"Dispe sobre a organizao do SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL j SINDEC e d
outras providncias".
- RESOLUAO N 2, de 12Dez94, DO CONSELHO NACIONAL DE DEFESA CIVIL, que
estabelece a POLITICA NACIONAL DE DEFESA CIVIL.
ANEXO "B"
Legislao Estadual
Do Detalhamento da Estrutura
Artigo 9 - O Departamento de Defesa Civil
I - Diretoria;
II - Diviso de Planejamento com:
a) Seo de Avaliao;
b) Seo de Planejamento;
c) Seo de Controle;
III - Diviso de Coordenao com:
a) Seo de Apoio Administrativo;
b) Seo de Apoio Operacional;
c) Seo de Apoio Regional;
lV - Diviso de Ao Comunitria com:
a) Seo de Repasses;
b) Seo de Recursos;
c) Seo de Divulgao.
Captulo lV
Das Atribuies
SEO V
Do Departamento de Defesa Civil
Artigo 20 - Ao Departamento de Defesa Civil cabe executar os servios de Secretaria
Executiva da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil, atravs do planejamento,
coordenao e difuso das aes de defesa civil.
Artigo 21 - A Diviso de Planejamento tem as seguintes atribuies:
I - por meio da Seo de Avaliao:
a) avaliar as atividades da Coordenadoria e do Sistema Estadual de Defesa Civil:
b) promover pesquisas e estudos visando ao aperfeioamento do sistema, bem como a
eficincia da atuao de seus rgos;
c) estudar e avaliar os eventos emergenciais de Defesa Civil;
II - por meio da Seo de Planejamento:
a) planejar as atividades da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil;
b) planejar as operas de defesa e de apoio;
c) elaborar projetos especiais e aperfeioar os planas de defesa civil;
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udio e video;
b) organizar e manter atualizada a mapoteca, filmoteca e a biblioteca da Coordenadoria
Estadual de Defesa Civil;
c) receber, organizar e controlar os meios auxiliares de divulgao;
lll - por meio da Seo de Divulgao:
a) difundir os princpios doutrinrios de defesa civil, de modo assegurar a participao da
comunidade;
b) divulgar informaes da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil junto imprensa e
comunidade;
c) promover o intercmbio com instituies congneres;
d) programar a nvel regional a realizao de palestras, simpsios, seminrios e
congressos sobre Defesa Civil.
Captulo V
Das Competncias
SEO 1
Das Competncias Especificas
Artigo 30 - Ao Chefe da Casa Militar do Gabinete do Governador, com todas as
prerrogativas de Secretrio de Estado, alm das competncias atribuidas por lei,
compete:
.........................................................................................................
ll - em relao s atividades gerais da Casa Militar:
.........................................................................................................
i) coordenar o Sistema Estadual de Defesa Civil;
j) designar os Coordenadores Regionais de Defesa Civil e seus Adjuntos;
........................................................................................................
Artigo 38 - Ao Diretor do Departamento de Defesa Civil compete:
I - assistir o Coordenador Estadual dJ Defesa Civil, em matria pertinente;
II - aprovar e submeter apreciao do Coordenador Estadual de Defesa Civil os
programas de trabalho elaborados pelos rgos subordinados;
lll - propor ao Coordenador Estadual de Defesa Civil a liberao de recursos financeiros
emergenciais, para repasse aos municpios;
lV - dar entrevistas aos rgos de comunicao social, quando determinado pelo
Coordenador Estadual de Defesa Civil ou designar servidor para faz-lo;
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monetariamente, acrescido de juros legais, na forma da legislao aos dbitos para com
a Fazenda Estadual, a partir da data do seu recebimento, nos seguintes casos:
a) quando no for executado o objeto da avena;
b) quando no for apresentada, no prazo exigido, a prestao de contas; e
c) quando os recursos forem utilizados em finalidade diversa da estabelecida no
convnio. .
Xl - as obrigaes do interveniente, quando houver; e
Xll - indicao de foro para dirimir dvidas decorrentes de sua execuo.
Art. 8 - vedada a incluso, tolerncia ou admisso, nos convnios, sob pena de
nulidade do ato e responsabilidade do agente, de clusulas ou condies que prevejam
ou permitam:
I - a realizao de despesas a titulo de taxa de administrao, de gerncia ou similar;
II - o pagamento de gratificao, de consultoria ou qualquer espcie de remunerao aos
servios que pertenam aos quadros dos convenientes ou de entidade da Administrao
Pblica Estadual;
lll - o aditamento com mudana do objeto;
lV - a utilizao dos recursos em finalidade diversa da estabelecida no respectivo
instrumento, ainda em carter de emergncia;
V - a realizao de despesas em data ou posterior sua vigncia;
VI - a atribuio de efeitos retroativos;
Vll - a realizao de despesas com multas ou correo monetria inclusive referentes a
pagamentos ou recolhidos fora dos prazos;
VIII - a realizao de despesas relativas a prestao de servios de consultoria,
assistncia tcnica ou assemelhados, por servidor da Administrao Direta ou lndireta,
inclusive Fundaes, o qual pertena, esteja lotado ou em exerccio em qualquer dos
rgos convenientes;
Pargrafo nico. vedada a mudana do objeto do convnio.
Art. 9 Alm das partes, devero assinar obrigatoriamente o Termo duas testemunhas e o
interveniente, se houver.
DA PUBLICAO
Art. 10 A eficcia dos convnios e seus aditivos, qualquer que seja o seu valor, fica
condicionada publicao do respectivo extrato no " Dirio Oficial" no prazo de vinte
dias, contado da data da sua assinatura, contendo os seguintes elementos:
I - espcie, nmero do instrumento, nome e CGC/CPF dos participes e dos signatrios;
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II - resumo do objeto;
lll - crdito pelo qual correr a despesa e nmero, data e valor da Nota de Empenho;
lV - prazo de vigncia e data da assinatura; e
Pargrafo nico. A inobservncia do disposto neste artigo constitui omisso de dever
funcional e ser punida na forma da lei alm de se imputar ao administrador a
responsabilidade pelas despesas executadas sem o cumprimento das formalidades.
DA REMESSA AO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
Art. 11 Trimestralmente, at os dias 15 de abril, 15 de Julho, 15 de outubro e 15 de
janeiro, a Coordenadoria Estadual de Defesa Civil dever encaminhar ao Departamento
competente do Tribunal, a relao das transferncias de recursos financeiros
consumados no trimestre anterior, tudo de conformidade com o modelo anexo.
DA LIBERAO DOS RECURSOS
Art. 12 A liberao de recursos financeiros, em decorrncia de convnio, processar-se-
mediante convocao do Prefeito Municipal, ou de seu representante legal, para
assinatura do convnio e retirada de cheque nominal junto Coordenadoria Estadual de
Defesa Civil.
Art. 13 Os recursos sero mantidos em conta bancria especifica, somente sendo
permitido saques para o pagamento de despesas decorrentes da execuo do objeto ou
para aplicao no mercado financeiro.
1 As aplicaes sero efetuadas atravs do Banespa ou Caixa Econmica Estadual,
detentora da conta corrente do convnio, cuja liquidez no prejudique a consecuo do
objeto nos prazos pactuados, conforme legislao especifica.
2 Os rendimentos de tais aplicaes sero obrigatoriamente aplicadas no objeto do
convnio, sujeito s mesmas condies de prestao de contas.
3 As receitas oriundas dos rendimentos da aplicao no mercado financeiro no
podero ser computadas como contrapartida.
DA PRESTAO DE CONTAS
Art. 14 A Prefeitura Municipal que receber recursos financeiros na forma estabelecida
nesta Instruo ficar sujeita a apresentar prestao de contas do total dos recursos
financeiros recebidos, que compor-se-o dos seguintes documentos:
a) relatrio de atingimento do objeto;
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........................................................................................................
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas;
........................................................................................................
Art. 24 - Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:
........................................................................................................
VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio:
........................................................................................................
Vlll - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de
valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;
........................................................................................................
Art. 200 - Ao sistema nico de sade compete, alm de outras atribuies, nos termos da
lei:
........................................................................................................
Vlll - colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
Capitulo VI
Do Meio Ambiente
Art. 225 - Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes.
1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
I - preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico
das espcies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade da patrimnio gentico do Pais e fiscalizar as
entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico;
lll - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes
a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente
atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos
que justifiquem sua proteo;
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I
II
civil;
III
- elaborar e implementar planos, programas e projetos de defesa civil;
IV
- prever recursos oramentrios prprios necessrios s aes
assistenciais, de recuperao ou de recursos da Unio, na forma da legislao vigente;
V
- capacitar recursos humanos para as aes de defesa civil;
VI
- manter o rgo central do SINDEC informado sobre as ocorrncias de
desastres e atividades de defesa civil;
VII
- propor autoridade competente a decretao ou homologao de situao
de emergncia e de estado de calamidade pblica, observando os critrios estabelecidos
pelo Conselho Nacional de Defesa Civil - CONDEC;
VIII - providenciar a distribuio e o controle dos suprimentos necessrios ao
abastecimento em situaes de desastres.
Artigo 8 - A Casa Militar do Gabinete do Governador dar
o necessrio suporte administrativo Coordenadoria Estadual de Defesa Civil, por meio
do Departamento de Defesa Civil, que funcionar como sua Secretaria Executiva.
Artigo 9 - Para os efeitos deste decreto, considera-se:
I
- Defesa Civil: o conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e
recuperativas destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da populao e restabelecer a normalidade social;
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II
- Desastre: o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo
homem, sobre um ecossistema, causando danos humanos, materiais ou ambientais e
conseqentes prejuzos econmicos e sociais;
III
- Ameaa: estimativa de ocorrncia e magnitude de um evento adverso,
expresso em termos de probabilidade estatstica de concretizao do evento e da
provvel magnitude de sua manifestao;
IV
- Risco: relao existente entre a probabilidade de que uma ameaa de
evento adverso ou acidente determinado se concretize, com o grau de vulnerabilidade do
sistema receptor e seus efeitos;
V
- Dano:
a) medida que define a intensidade ou severidade da leso resultante de
IV
- 1 (um) do Fundo Social de Solidariedade do Estado de So Paulo FUSSESP.
1 - Os representantes de que trata o "caput" deste artigo
sero indicados pelo Titular da Pasta e devero possuir autorizao para mobilizar
recursos humanos e materiais administrados pelos representados, para emprego
imediato nas aes de defesa civil, quando em situaes de desastres.
2 - O Poder Judicirio e o Ministrio Pblico sero
convidados para integrarem o Sistema Estadual, por intermdio dos seus respectivos
representantes.
Artigo 12 - s Secretarias de Estado, por intermdio de
seus rgos e entidades vinculadas, e em articulao com a Coordenadoria Estadual de
Defesa Civil, entre outras atividades, cabe:
I
- Secretaria da Sade:
a) implementar e supervisionar as aes de sade pblica, o suprimento
de medicamentos, o controle de qualidade da gua e dos alimentos e a promoo da
sade, nas reas atingidas por desastres;
V
- articular e coordenar a ao dos rgos integrantes do Sistema Estadual
de Defesa Civil;
VI
- articular, em conjunto com a Secretaria da Segurana Pblica, o contido na
alnea "e", do inciso I, do artigo 12 deste decreto;
VII
- adotar as medidas necessrias para a criao e o funcionamento das
Coordenadorias Regionais de Defesa Civil - REDEC;
VIII - designar os Coordenadores Regionais e Coordenadores Adjuntos e
Setoriais de Defesa Civil;
IX
- criar Grupos de Auxlio Mtuo - GAM, com o objetivo de prestar apoio
tcnico e material necessrios, em rea especfica, para atendimento de um evento
determinado, mediante proposta do Coordenador Regional de Defesa Civil, disciplinando
suas atribuies;
X
- formalizar a participao dos rgos municipais e de apoio, referidos nos
incisos III e V do artigo 10, no Sistema Estadual;
XI
- aprovar planos, programas e projetos;
XII
- liberar recursos materiais, humanos e financeiros disponveis, necessrios
para o atendimento das atividades de defesa civil;
XIII - reunir os integrantes da Coordenadoria Estadual de Defesa Civil, sempre
que necessrio.
Artigo 14 - As Coordenadorias Regionais de Defesa Civil REDEC so rgos regionais do Sistema Estadual, cabendo-lhes atuar dentro da
respectiva regio em apoio s Comisses Municipais de Defesa Civil, sempre em regime
de cooperao.
1 - As Coordenadorias Regionais de Defesa Civil sero
integradas por representantes regionais das Secretarias de Estado e das entidades da
Administrao Indireta do Estado.
2 - Podero, ainda, integrar as Coordenadorias
Regionais de Defesa Civil:
1. representantes do Poder Executivo dos municpios que
possuam Comisso Municipal de Defesa Civil - COMDEC;
2. cidados da sociedade civil.