A RESPONSABILIDADE CIVIL PELOS DANOS ORIUNDOS DE DESASTRES

NATURAIS NO ESTADO SOCIOAMBIENTAL DE DIREITO

THE CIVIL LIABILITY FOR DAMAGES DUE TO NATURAL DISASTERS IN THE SOCIAL-
ENVIRONMENTAL STATE OF LAW

Carlos Eduardo Silva e Souza*

Victor Lucas Alvim**

RESUMO: O presente artigo dedica-se ao estudo dos desastres
naturais e especialmente os males que so por eles produzidos.
Geralmente associados s causas excludentes de responsabilidade,
considerar a responsabilidade civil por danos decorrentes de
desastres naturais parece algo desafiador. Sob esse aspecto, a
possibilidade de reparao dos danos catastrficos cogitada no
ABSTRACT: This article is dedicated to the study of natural
disasters and specially the harms produced by them. Generally
associated to the exemptions for legal responsibility, considering the
civil liability for damages due to natural disasters seems something
challenging. Under this aspect, the possibility of repairing
catastrophic damages is cogitated in the scenario of a Social-

cenrio de um Estado Socioambiental de Direito proposto pela
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Nessa linha, o
presente artigo foi desenvolvido em trs partes. A primeira foi
dedicada ao estudo da relao entre os desastres e o Direito. A
segunda focada na anlise dos deveres de proteo ambiental
inerentes a um Estado Socioambiental de Direito. A terceira e ltima
parte foi dedicada a averiguar a possibilidade de imputao da
responsabilidade civil por danos catastrficos ao Estado
Socioambiental do Direito. Com o objetivo em referncia, a pesquisa
foi primordialmente bibliogrfica e documental, e o seu
procedimento foi concentrado nos mtodos qualitativo e dedutivo de
anlise de dados. Os resultados e concluses sugeridos pelo presente
trabalho apontam na direo da responsabilizao civil do Estado
por danos catastrficos, devido ao descumprimento dos deveres
diante da gesto dos riscos e perigos catastrficos, bem como diante
dos patamares mnimos para a concretizao da vida humana em
nveis dignos e tambm devido faceta socioambiental assumida
pelo Brasil no Texto Constitucional de 1988.
180
Environmental State of Law proposed by the Constitution of the
Federative Republic of Brazil. In this approach, the present article
was developed in three parts. The first one was dedicated to the
study of the relation between the disasters and the Law. The second
is focused on the analysis of the environmental protection duties
inherent in a Social-Environmental State of Law. The third and last
part was dedicated to ascertain the possibility of imputation of the
civil liability for catastrophic damages to the Social-Environmental
State of Law. Aiming this target, the research was mainly
bibliographic and documentary, and its procedure was concentrated
on the qualitative and deductive methods of data analysis. The
results and conclusions suggested by this article point at the
direction of the States civil liability for catastrophic damages due to
the noncompliance of its duties before the management of
catastrophic risks and hazards, as well as before the minimum
standards for the materialization of the human life in worthy levels
and also due to the Social-Environmental facet assumed by Brazil in
its Constitutional Text of 1988 .

PALAVRAS-CHAVE: Desastres Naturais. Danos. KEYWORDS: Natural Disasters. Damages. Civil liability. Social-
Responsabilidade civil. Estado Socioambiental de Direito. Environmental State of Law.

SUMRIO: Introduo. 1 Consideraes iniciais sobre a relao entre os desastres e o direito. 2 O Estado socioambiental de direito e o
deveres de proteo ambiental. 3. A responsabilidade civil do Estado socioambiental de direito em decorrncia dos desastres naturais. 3.1.
A responsabilidade civil no contexto de dano catastrfico. 3.2 Flexibilizao no direito material. 3.3. Flexibilizao no direito processual.
Concluses. Referncias Bibliogrficas.

*
Doutor em Direito pela Faculdade Autnoma de Direito de So Paulo (FADISP). Mestre em Direito pela
Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT). Professor adjunto da Universidade Federal de Mato Grosso
(UFMT).
**
Acadmico de Direito da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT). Pesquisador bolsista de Iniciao
Cientfica da Universidade Federal do Mato Grosso do Sul (UFMT) e do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPQ).
 INTRODUO

O presente trabalho dedica-se ao estudo dos danos ocasionados pelos desastres naturais
e especialmente se estes podem ser objeto de responsabilizao civil, considerando o cenrio
de um Estado Socioambiental de Direito, que se encontra proposto pela Constituio da
Repblica Federativa do Brasil.
O tema desafiador, pois, em regra, est sempre associado com causas excludentes de
responsabilidade civil, razo pela qual cogitar a possibilidade de sua reparao perpassa pela
superao de uma srie de conceitos e ideias j firmados sobre o assunto.
A inquietao, que norteou o presente trabalho, saber se possvel ou no
responsabilizar o Estado por danos oriundos de desastres naturais, especialmente porque,
como se disse, a temtica em questo geralmente est associada s causas excludentes de
responsabilidade.
Como hiptese, surge a possibilidade de se reparar (ou no) os danos oriundos de
desastres naturais, em razo dos deveres de proteo ambiental, que restam sob a incumbncia 181
do Estado Socioambiental de Direito prescrito no bojo do Texto Constitucional de 1988, bem
como diante da postura que dele se espera em razo do ciclo de gesto de riscos e perigos
catastrficos a que se encontra incumbido e tambm por se colocar na condio de guardio
e amigo dos direitos fundamentais.
Com esse propsito, o trabalho proposto em trs partes. A primeira delas dedicada
investigao da relao existente os desastres e o direito, de forma a se evidenciar como o
fenmeno interfere na cincia jurdica e tambm o inverso.
No momento seguinte, a pesquisa dedicada anlise do Estado Socioambiental de
Direito e como os deveres de proteo ambiental restam configurados com esse cenrio.
Posteriormente, o trabalho dedicar-se- a apreciar a possibilidade de se imputar a
responsabilidade civil do Estado Socioambiental do Direito quando so constatados danos
decorrentes dos desastres naturais.
A investigao aqui apresentada norteou-se, sobretudo, pela pesquisa bibliogrfica
(adotando-se, como marco terico, as obras de Ingo Wolfgang Sarlet, Tiago Fensterseifer,
Daniel Farber, Delton Winter de Carvalho e Fernanda Dalla Libera Damacena) e documental,
tendo ainda se servido do mtodo de abordagem qualitativo e dedutivo de anlise de dados.
1 CONSIDERAES INICIAIS SOBRE A RELAO ENTRE OS DESASTRES E O
DIREITO

As catstrofes, sejam naturais ou antropognicas, sempre intrigaram e povoaram o

imaginrio das civilizaes humanas ao longo da Histria, sendo vistas, em um primeiro
momento, como acts of God. Uma das mais antigas e lembradas , sem dvidas, o dilvio
bblico, acima citado, no qual a vida s foi salva graas arca de No. Posteriormente, a ttulo
histrico, pode-se citar aquele que considerado o primeiro desastre com eco escala
mundial, o grande terremoto de Lisboa de 1755, que destruiu a capital portuguesa. Em um
passado mais recente, o furaco Katrina em 2005, e o terremoto e o maremoto que atingiram a
usina de Fukushima em 2011, ambos provocando vultosos prejuzos e ceifando milhares de 182
vidas (ANTUNES, 2013, p. 123).
Malgrado as diversas definies, sugere-se que:

(...) os fenmenos catastrficos sejam compreendidos como acontecimentos, que

superando o limite da leso individualizada, atingem direitos, interesses e bens de
um nmero considervel de pessoas ou de uma coletividade (SOUZA, 2014, p. 34).

Como cedio, esses eventos trazem consigo consequncias fticas, as quais, por sua
vez, so relevantes para o direito, ou seja, produzem efeitos jurdicos, criando, modificando e
extinguindo direitos e obrigaes. Com isto, quer-se dizer que os desastres so fatos jurdicos,
isto , acontecimentos que, de forma direta ou indireta, acarretam efeito jurdico
(VENOSA, 2016, p. 326).
O corolrio mais evidente desses eventos extremos o dano, que repercute nas esferas
da propriedade privada, da responsabilidade civil, dos contratos, entre outras. Neste caso,
trata-se especificamente de uma espcie de dano ambiental, qual seja, o denominado dano
catastrfico, o qual traz consigo leses patrimoniais e extrapatrimoniais e, assim como os
demais de seu gnero, tem ampla disperso de vtimas; encontra dificuldade inerente ao
reparatria; encontra dificuldades na valorao e na imposio da forma de reparao
(MILAR, 2015, p. 432).
 Neste cenrio, o ordenamento jurdico tem um papel central na preveno, na resposta e
na gesto dos riscos e perigos de catstrofes, haja vista as leses advindas desses
acontecimentos serem quase sempre causadas ou, pelo menos, agravadas pela falta de
controle adequado e antecipado dos riscos pelo direito fundirio e pelo direito ambiental
(FARBER, 2012, p. 3).
Em virtude disso, o Direito tem a funo de fornecer estabilidade pela normatividade,
tanto para evitar como para responder ao caos trazido pelo desastre, provendo expectativas
(regulao) s aes de antecipao e resposta a estes (CARVALHO, 2013, p. 397). Ou seja,
o sistema jurdico deve enfrentar o fenmeno catastrfico em uma perspectiva ex ante e ex
post ao evento.
Nesse contexto, interessante observar que, em se tratando de um fenmeno
(eco)complexo, para o enfrentamento de seus riscos e perigos, bem como para o fornecimento
de uma resposta adequada, ser imprescindvel a atuao integrada das diversas reas da
cincia, entre as quais, a geologia, a climatologia, a meteorologia, a engenharia, entre outras. 183
Outrossim, na prpria cincia jurdica, no se ter apenas o auxlio do Direito Ambiental, mas
tambm do Direito Urbanstico, do Direito Administrativo, do Direito Civil, mormente no que
tange aos contratos (mxime de seguros) e responsabilidade civil (objeto deste artigo) e at
mesmo do Direito Penal. Alis, um caso marcante foi processado em um Tribunal italiano, no
qual os cientistas da Comisso Grandi Rischi foram condenados a seis anos de priso por
terem sido considerados responsveis pela morte e ferimentos de pessoas no terremoto
ocorrido em L'Aquila, em 6 de abril de 2009 (ALMEIDA & OLIVEIRA, 2014, p. 6-9).
Dessa forma, verifica-se que h uma multidisciplinaridade e interdisciplinaridade,
respectivamente, dando ensejo ao que alguns consideram como um ramo autnomo, o Direito
dos Desastres (FARBER, 2012, p. 3).
Para esses juristas, a principal caracterstica do Direito das Catstrofes estaria no
conceito de gesto de riscos, que estaria presente em todas as fases do chamado Ciclo do
Direito dos Desastres, o qual, por sua vez, encerra em si os seguintes estgios, que se
relacionam uns com os outros: mitigao, ocorrncia do evento catastrfico, resposta de
emergncia, compensao e, por fim, a reconstruo. Com efeito, o gerenciamento dos
perigos de maneira integrada e adequada, envolvendo todas as fases de forma circular, serviria
para a preveno e o planejamento de eventos posteriores, de modo que haveria, nesta
situao, a aplicao do aprendizado do passado no presente, obtendo-se reflexos no futuro
(CARVALHO & DAMACENA, 2013, p. 33).
Posto isso, percebe-se que o Direito, atravs da criao e aplicao de normas, tem um
papel importante a ser desempenhado no fenmeno catastrfico, desde sua preveno e
planejamento at sua resposta e compensao, principalmente no Brasil, onde, de acordo com
o Atlas Brasileiro de Desastres Naturais, durante os anos de 1991 a 2012, as catstrofes foram
registradas 38.996 vezes, sendo que 8.740 aconteceram apenas nos anos 2010 a 2012
(ATLAS BRASILEIRO DE DESASTRES NATURAIS, 2013, p. 35).
Entre os mais frequentes desastres naturais registrados esto aqueles relacionados s
mudanas climticas, os denominados fenmenos meteorolgicos extremos, que so
consequncias da degradao ambiental, ou seja, da ao humana no meio ambiente,
podendo-se mencionar, principalmente: estiagem (seca), enxurrada, inundao, granizo,
geada, vendaval, tornado, incndio, movimento de massa e eroso.
Vale observar que o Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima (IPCC), em 184
relatrio de 2007, concluiu que o aquecimento global culpa da atividade humana (BBC
BRASIL, 2007).
No entanto, no se pode dizer que as mudanas climticas devam ser entendidas como
uma catstrofe de per si, mas sim como um risco catastrfico ou climtico (ANTUNES, 2013,
p. 135), que o risco de sofrimento dos impactos lesivos desses eventos meteorolgicos
extremos e que, com esses, tem uma relao de agravamento, conforme j foi comprovado
cientificamente (INTERGOVERNMENTAL PAINEL ON CLIMATE CHANGE, 2012).
Contudo, nesse cenrio, h outros dois fatores, os chamados transversais intrnsecos
(CARVALHO & DAMACENA, 2012, p. 55-62), que influenciam de forma decisiva na
intensificao do risco, quais sejam, a vulnerabilidade e a exposio
(INTERGOVERNMENTAL PAINEL ON CLIMATE CHANGE, 2012).
Deveras, percebe-se que esses dois fatores esto diretamente relacionados com o
desenvolvimento e o quadro de desigualdades sociais, de maneira que os indivduos altamente
vulnerveis e expostos aos efeitos imediatos dos desastres naturais provocados pelas
mudanas climticas so, amide, aqueles mais pobres, que geralmente tm condies de vida
precrias e no possuem acesso aos direitos sociais bsicos, como moradia adequada e segura,
sade, educao, entre outros. Nesse sentido, o fato dessas pessoas estarem sujeitas a esses
efeitos ir agravar ainda mais a vulnerabilidade das suas condies existenciais, submetendo-
as a um quadro de ainda maior indignidade (FENSTERSEIFER, 2010, p. 81).
Verifica-se a, ento, uma questo de (in)justia ambiental, de tal sorte que, sendo o
aquecimento global um risco catastrfico e agravado pela ao humana, enquanto aqueles que
mais contribuem para isso, os agentes poluidores, privatizam os lucros, os riscos ambientais e
sociais so socializados custa de todos, fazendo com que os mais afetados por tal
degradao ambiental sejam aqueles cidados que possuem precrias condies de vida e
restrito acesso aos servios pblicos. Isso significa que, independentemente de haverem
contribudo ou no de forma significativa para a intensificao das mudanas climticas, tais
indivduos sero os mais atingidos por seus efeitos, restando comprometida a dignidade e a
qualidade de vida, muitas vezes, perdendo o pouco que tm, visto que so aqueles mais
vulnerveis e expostos ao risco catastrfico (FENSTERSEIFER, 2010, p. 83).
Nesse diapaso, considerando o teor do artigo 225, caput, da Constituio Federal
(CF), tem-se que o meio ambiente ecologicamente equilibrado um bem comum, isto , ele 185
traz consigo uma dimenso democrtica e redistributiva, portanto, nessa linha, a justia
ambiental, de tal sorte, implica acesso igualitrio aos recursos naturais e qualidade
ambiental (FENSTERSEIFER, 2010, p. 84). Em virtude disso, imprescindvel que haja,
por parte dos agentes pblicos e privados, a opo por um desenvolvimento sustentvel, que
depende, necessariamente, do enfrentamento das desigualdades sociais (FENSTERSEIFER,
2010, p. 85).
Diante dessas consideraes iniciais, imprescindvel verificar como o Estado
Socioambiental de Direito Brasileiro trata essa temtica.

2 O ESTADO SOCIOAMBIENTAL DE DIREITO E OS DEVERES DE PROTEO

AMBIENTAL

A Constituio Federal de 1988, ao conceber a Repblica Federativa do Brasil como

Estado Democrtico de Direito, consagrou a dignidade da pessoa humana (art. 1, III) como
fundamento deste, reconhecendo categoricamente que o Estado que existe em funo da
pessoa humana, e no o contrrio (SARLET, 2015, p. 87). Nesse contexto, tradicionalmente,
sempre se visualizou uma dimenso dplice deste princpio, sendo a dignidade humana, ao
mesmo tempo, limite e tarefa do ente estatal, os quais corresponderiam, respectivamente, aos
direitos fundamentais de primeira e de segunda gerao, ou seja, aos direitos civis e polticos
e aos direitos sociais (SARLET, 2015, p. 22-50).
Contudo, com o reconhecimento do meio ambiente ecologicamente equilibrado como
um direito fundamental (art. 225 da CF) de terceira gerao, tambm denominado direito de
fraternidade ou de solidariedade (SARLET, 2015, p. 42-63), passou-se a visualizar uma
dimenso ecolgica da dignidade da pessoa humana, que consistiria no desfrute de bem-estar
ambiental, isto , no gozo de uma vida saudvel e com qualidade (e segurana) ambiental em
patamares mnimos para a concretizao da vida humana em nveis dignos (SARLET &
FENSTERSEIFER, 2013, p. 69-102).
Com efeito, pode-se dizer que o Estado Democrtico de Direito inaugurado pela
Constituio Federal de 1988 constitui um Estado Socioambiental de Direito (SARLET &
FENSTERSEIFER, 2013, p. 107-116), tendo em vista que, num mesmo projeto poltico-
jurdico, agrega s conquistas do Estado Liberal e do Estado Social um novo objetivo, que a
proteo do meio ambiente e da qualidade de vida, visando o desenvolvimento humano em 186
padres sustentveis (SARLET & FENSTERSEIFER, 2013, p. 105). Isso quer dizer que esse
modelo de Estado leva o meio ambiente como um critrio de aferio para tomar suas
decises (CARVALHO & DAMACENA, 2013, p. 478).
Nesse escopo, interessante observar que a proteo ambiental encerra em si uma dupla
funcionalidade (SARLET & FENSTERSEIFER, 2013, p. 276), j que alm de ser um direito
(e dever) fundamental do indivduo e da coletividade, tambm objetivo e tarefa estatal, que
devero ser realizados atravs de fiscalizao e adoo de polticas pblicas ambientais.
Em virtude disso, considerando a tamanha importncia dessa temtica, a Constituio
Federal consagrou a competncia executiva ambiental, em seu artigo 23, incisos III, VI e VII,
como sendo concorrente entre Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, o que serve
como fundamento para a solidariedade entre os entes estatais no que diz respeito matria de
proteo ambiental (SARLET & FENSTERSEIFER, 2013, p. 192-195).
Sendo o meio ambiente ecologicamente equilibrado, alm de direito, tambm um dever
fundamental, interessante observar, no texto constitucional (art. 225, 1), que ele tutelado
por um extenso rol exemplificativo de deveres gerais de proteo ambiental, os quais
vinculam a atividade dos Poderes estatais a ponto de limitar sua discricionariedade e retiram
do Estado a sua capacidade de decidir sobre a oportunidade de agir (SARLET &
FENSTERSEIFER, 2013, p. 279). Diante disso, no h margens para o Estado
Socioambiental de Direito omitir-se ou atuar de maneira insuficiente na tutela ambiental, de
forma que, agindo dessa forma, incorreria o ente estatal em prtica inconstitucional
(FENSTERSEIFER, 2010, p. 91).
Para Jos Joaquim Gomes Canotilho, o desenvolvimento do Estado de direito
democrtico e ambiental compartilha a necessidade de se pensar na responsabilidade de longa
durao, na solidariedade entre geraes e no risco ambiental proporcional, de tal forma a
inspirar comandos de reflexes e aes que tenham reflexos socioambientais (CANOTILHO,
2010, p. 26-31).
Desse modo, num cenrio de mudanas climticas que resultam em risco catastrfico,
h por parte do Estado uma obrigao originria, isto , um dever jurdico previsto na
Constituio Federal no sentido de fiscalizar, impedir e evitar a ocorrncia do dano ambiental,
haja vista os princpios do neminem laedere, da preveno e da precauo, os quais tambm
decorrem do rol dos deveres de proteo ambiental (FENSTERSEIFER, 2010, p. 95).
Nessa linha, sendo o dano catastrfico uma espcie de dano ambiental, o Estado 187
Socioambiental de Direito, ao tratar dessa temtica, observando os deveres de proteo
ambiental, deve ento atuar de maneira preventiva, a fim de evitar ou mitigar as
consequncias nocivas dos desastres naturais. Por isso, o ente estatal deve agir levando
sempre em considerao cada fase do Ciclo do Direito dos Desastres, ou seja, ele deve gerir
adequadamente os riscos ambientais catastrficos.
Destarte, em um primeiro momento, tendo em vista a mitigao do dano, o ente estatal
dever dividir sua atuao em planejamento, execuo e informao (DAMACENA &
CARVALHO, 2012, p. 483). Os dois primeiros envolvem planos de preveno, contingncia,
resposta de emergncia e reduo de vulnerabilidades, devendo ser executados pela defesa
civil. Alm disso, ser preciso, dentre tantas outras medidas necessrias:

(...) investimento em sistemas de alerta e monitoramento, identificao e

mapeamento das reas de risco, fiscalizao e proteo de reas verdes e
vulnerveis, replanejamento das cidades a partir dos aprendizados impostos por
desastres anteriores (resilincia), definio e execuo eficiente de polticas pblicas
de habitao aptas a mitigar as causas mais comuns das catstrofes etc
(DAMACENA & CARVALHO, 2012, p. 483).

Outrossim, devero ser adotadas medidas visando fornecer informao de natureza

ambiental para os cidados, tendo em vista que o acesso limitado (total ou parcial) deste tipo
de conhecimento acaba por comprimir a sua autonomia e liberdade de escolha, impedindo
que evitem determinados riscos ambientais (FENSTERSEIFER, 2010, p. 86-87), como, por
exemplo, habitar em reas de encostas de morro, reas de riscos, etc.
Logo, nessa perspectiva, cabe ao Estado Socioambiental de Direito investir na reduo
da relao entre desastre, exposio e vulnerabilidade.
Por tais motivos, a legislao infraconstitucional tratou de dispor sobre a proteo
jurdica adequada em relao aos desastres. No rol dos diplomas normativos que tratam desse
tema, pode-se mencionar a Poltica Nacional de Defesa Civil de 2007, o Decreto 7.257/2010,
a Lei 12.340/2010, a Lei 12.608/2012, entre outros. Contudo, atentando aos limites deste
artigo, somente se mencionaro as principais obrigaes e competncias impostas pela ltima
lei aos entes estatais.
interessante observar que a Lei 12.608/2012, que institui a Poltica Nacional de
Proteo e Defesa Civil - PNPDEC; dispe sobre o Sistema Nacional de Proteo e Defesa
Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteo e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a
criao de sistema de informaes e monitoramento de desastres; e d outras providncias, 188
diferentemente de suas antecessoras, que eram centradas em promover resposta e
reconstruo em casos de desastres, enfatiza a preveno (CARVALHO & DAMACENA, p.
410), atentando aos deveres constitucionais de proteo ambiental. o que se depreende da
leitura do artigo 2, e seus pargrafos, do indigitado diploma legislativo, cuja redao a
seguinte:

Art. 2. dever da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios adotar
as medidas necessrias reduo dos riscos de desastre.
1. As medidas previstas no caput podero ser adotadas com a colaborao de
entidades pblicas ou privadas e da sociedade em geral.
2. A incerteza quanto ao risco de desastre no constituir bice para a adoo das
medidas preventivas e mitigadoras da situao de risco. (BRASIL, 2012)

Nesse ponto, vale dizer que a precauo duplamente qualificada pelo legislador, sendo
que, primeiramente, colocada como dever da Unio, dos Estados, dos Municpios e do
Distrito Federal, das entidades pblicas, privadas e da sociedade em geral. J em um segundo
momento, a precauo:

(...) suplanta as alegaes e justificativas de m ao ou omisso em funo da

dificuldade concreta (cientfica) de definio quanto magnitude/probabilidade de
um evento potencialmente desastroso. Significa dizer que a incerteza quanto ao risco
de desastre no razo para a no ao. Pelo contrrio, pois muitos casos de
desastres apresentam baixa probabilidade e alta magnitude de impacto
(DAMACENA & CARVALHO, 2013, p. 488).
 Observando o indigitado princpio, dentre as principais competncias atribudas aos
entes federativos, pode-se destacar, a ttulo exemplificativo: a obrigatoriedade da Unio, dos
Estados e do Distrito Federal em instituir plano de proteo e defesa civil; de todos os entes
identificarem e mapearem as reas de risco em seus territrios; de realizarem estudos de
identificao de ameaas, suscetibilidades e vulnerabilidades; da Unio instituir e manter
sistema de informaes e monitoramento de desastres, etc (CARVALHO & DAMACENA,
2013, p. 90-92).
Quanto aos Municpios, entes de menor capacidade econmica, se comparado aos
demais, observa-se que estes foram incumbidos de uma grande gama de atribuies
indispensveis para impedir o evento extremo, como, por exemplo: promover a fiscalizao
das reas de risco de desastre e vedar novas ocupaes nessas reas; vistoriar edificaes e
reas de risco e promover, quando for o caso, a interveno preventiva e a evacuao da
populao das reas de alto risco e das edificaes vulnerveis; manter a populao informada
sobre reas de risco e ocorrncia de eventos extremos, bem como sobre protocolos de 189
preveno e alerta e sobre as aes emergenciais em circunstncias de desastres; prover
soluo de moradia temporria s famlias atingidas por desastres, entre outras.
Como resta evidente, em linhas gerais, no que diz respeito Lei 12.608/2012, pode-se
dizer que seu ponto alto a assimilao do que se pode denominar crculo de gesto de
risco (DAMACENA & CARVALHO, 2013, p. 489). Vale dizer: este diploma legislativo
procurou atender a cada fase do Ciclo do Direito dos Desastres, observando os deveres de
proteo ambiental ditados pelo Estado Socioambiental de Direito.
No entanto, malgrado todas as positivas inovaes introduzidas pela indigitada lei no
que diz respeito preveno dos desastres, verifica-se que o ordenamento jurdico brasileiro
ainda est se adaptando a essas novas questes que advm do fenmeno catastrfico
(FARBER, 2012, p. 3), haja vista que, compreendendo o ciclo as fases da mitigao, da
ocorrncia do evento catastrfico, da resposta de emergncia, da compensao e da
reconstruo; constata-se que o sistema legal ptrio silente no que diz respeito
compensao.
Dessa forma, em que pese o silncio legislativo nesse ponto, aqueles que so atingidos
pelos desastres e so vtimas do dano catastrfico no podem suportar sozinhos as
consequncias. Nesse sentido, para que os deveres de proteo ambiental preconizados pelo
Estado Socioambiental de Direito sejam efetivamente observados, imprescindvel que a
gesto de riscos seja feita de maneira completa, devendo a fase da compensao tambm ser
cumprida.
interessante observar que h quem defenda, como Nilton Carlos de Almeida Coutinho
(2014, p. 77), o indivduo tem um direito fundamental de proteo contra desastres, que
seria corolrio da dignidade da pessoa humana e estaria inserido no mesmo regime dos
demais direitos fundamentais.
Embora seja prefervel se evitar o dano, uma vez tendo se concretizado, preciso que
ocorra a reparao, e esta, por sua vez, deve ser feita atravs do instituto da responsabilidade
civil, que fundamentada, em caso dos desastres, pelas regras gerais previstas na Constituio
Federal, no Cdigo Civil e na prpria Lei 12.608/2012.

3 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO SOCIOAMBIENTAL DE

DIREITO EM DECORRNCIA DOS DESASTRES NATURAIS

190
Antes de se perscrutar mais detidamente a responsabilidade civil do Estado
Socioambiental de Direito no que diz respeito ocorrncia de desastres naturais, necessrio
se fazer um breve exame do instituto da responsabilidade civil, que servir de pressuposto
para melhor compreenso da temtica.
Precipuamente, deve-se ter mente que a responsabilidade civil consiste em um dever
jurdico de reparao, em decorrncia de uma leso causada ou da violao de uma obrigao
de evitar o dano, tendo como fulcro previso legal ou contratual, sendo que, em alguns casos,
deve-se comprovar o elemento subjetivo, culpa ou dolo, consoante se infere dos artigos 186 e
927 do Cdigo Civil. Sob esse contexto, Cavalieri Filho (2000, p. 20):

Embora no seja comum nos autores, importante distinguir a obrigao da

responsabilidade. Obrigao sempre um dever jurdico originrio;
responsabilidade um dever jurdico sucessivo, consequente violao do primeiro.
Se algum se compromete a prestar servios profissionais a outrem, assume uma
obrigao, um dever jurdico originrio. Se no cumprir a obrigao (deixar de
prestar os servios), violar o dever jurdico originrio, surgindo da a
responsabilidade, o dever de compor o prejuzo causado pelo no cumprimento da
obrigao. Em sntese, em toda obrigao h um dever jurdico originrio, enquanto
na responsabilidade h um dever jurdico sucessivo. E, sendo a responsabilidade
uma espcie de sombra da obrigao (a imagem de Larenz), sempre que quisermos
saber quem o responsvel teremos de observar a quem a lei imputou a obrigao
ou dever originrio.
 Diante disso, uma vez posta a natureza jurdica do instituto, qual seja, um dever
jurdico, mister se faz mencionar, ainda que sucintamente, as principais modalidades da
responsabilidade civil, haja vista ser indispensvel para o entendimento da reparao dos
danos catastrficos.
Quanto ao fundamento que d supedneo ao dever jurdico sucessivo, classifica-se em
responsabilidade contratual, que seria aquela decorrente do inadimplemento da obrigao
prevista no contrato, e extracontratual, aquela advinda da violao direta de uma norma legal
(GAGLIANO & PAMPLONA FILHO, 2016, p. 72).
No que diz respeito exigncia da comprovao do elemento acidental, ou seja, a
verificao da existncia ou no de culpa na conduta do sujeito, a classificao se d entre
responsabilidade civil subjetiva e objetiva. No primeiro caso, a responsabilidade se lastreia na
ideia de culpa, sendo que a prova desta passa a ser requisito essencial, ou seja, o causador do
dano s responsabilizado se agiu com dolo ou culpa. Por outro lado, na objetiva, fundada na
teoria do risco, a reparao prescinde de culpa, exigindo apenas o dano, a conduta do agente e 191
o nexo de causalidade. Como regra geral, fixada nos artigos 186 e 927 do Cdigo Civil, tem-
se que a responsabilidade ser sempre subjetiva, salvo previso legal em sentido contrrio
(GONALVES, 2016, p. 48-51).
Por fim, mas no menos importante, divide-se a responsabilidade civil em individual e
compartilhada, conforme seja a reparao suportada por um ou mais sujeitos,
respectivamente. Ainda, na ltima espcie, h a subdiviso entre responsabilidade subsidiria
e solidria, sendo que, no primeiro caso, a indenizao primeiramente suportada por um
sujeito e, em caso de inadimplemento, os demais responsveis so chamados a responder. J
no caso de responsabilidade solidria, esta exigida, igualmente, entre todos aqueles passveis
de reparar o dano.
Outrossim, para a configurao da responsabilidade civil, alguns requisitos so
indispensveis. So eles: dano, nexo de causalidade e conduta. De forma acidental, exige-se o
elemento subjetivo, culpa ou dolo. Alm disso, no se deve fazer presente nenhuma
excludente de responsabilidade, quais sejam: legtima defesa, estado de necessidade,
exerccio regular do direito, estrito cumprimento do dever legal, fora maior, caso fortuito e
culpa exclusiva da vtima.
 Por exceder os limites e objetivos desse artigo, esses conceitos elementares sero
tratados de forma sucinta neste momento, passando para a anlise aplicada ao dano
catastrfico nos tpicos seguintes.
O dano corresponde a uma leso de interesses juridicamente protegidos, que abrange
qualquer diminuio ou alterao de bem destinado satisfao de um interesse (LEITE &
AYALA, 2015, p. 98). Nesse sentido, o dano pode ser patrimonial, quando bens materiais so
atingidos, ou extrapatrimonial (moral), quando interesses de outra natureza so lesionados.
Por sua vez, a conduta humana pode ser comissiva ou omissiva, correspondente,
respectivamente a ao ou omisso. Quanto ao nexo de causalidade, este o liame que atesta
a relao efetiva entre o dano provocado vtima e a conduta lesiva. J o elemento acidental,
culpa ou dolo, verificado quando o sujeito causador do dano agiu com negligncia,
imprudncia, impercia ou com a inteno de provocar a leso.
Quanto s causas excludentes de responsabilidade, interessa aqui, haja vista a
temtica catastrfica, analisar apenas o caso fortuito e a fora maior. A despeito da 192
controvrsia em torno dos conceitos, entende-se caso fortuito como sendo aqueles eventos
imprevisveis segundo o parmetro do homem-mdio, ao passo que a fora maior teria como
nota distintiva a sua inevitabilidade, mesmo sendo a sua causa conhecida (GAGLIANO &
PAMPLONA FILHO, 2013, p. 163).
Contudo, a observao do caso concreto pode levar a entendimentos diferentes. Na
verdade, as circunstncias denominadas excludentes que produzem e concretizam o dano
constatado, ou seja, no h rompimento do nexo causal, considerando que aquilo que se
chama de fora maior e de caso fortuito que realmente provoca a leso. Nessa linha, a
viso do intrprete deve ser direcionada para as circunstncias que, de fato, produziram o
dano (SOUZA, 2014, p. 245-253).
Posto isso, antes de se passar ao estudo do dano catastrfico, faz-se imprescindvel
analisar, ainda que de forma breve, como se d a responsabilidade civil das pessoas jurdicas
de direito pblico.
Observando o disposto no artigo 37, 6, da Constituio da Repblica Federativa do
Brasil e o artigo 43 do Cdigo Civil, consagra-se que o ente estatal tem a obrigao de reparar
ou compensar os danos materiais e imateriais causados a terceiros por ao ou omisso
desproporcional e antijurdica dos agentes pblicos, nessa qualidade (FREITAS, 2010, p. 66).
Do ponto de vista terico:
 (...) a ideia de responsabilidade civil do Estado deve ser apreendida como uma das
expresses do prprio Estado de Direito, que, de acordo com uma de suas
definies, aquele no qual no se identificam soberanos, sendo, portanto, todos
responsveis (MENDES & BRANCO, 2016, p. 833).

Nesse raciocnio, a Administrao Pblica responde tanto pela ao quanto pela

omisso, sendo que, diante dos dispositivos normativos supramencionados, no Direito ptrio,
verifica-se a prevalncia da responsabilidade objetiva (MENDES & BRANCO, 2016, p. 833).
Nesse cenrio, duas teorias devem ser levadas em considerao, a do risco administrativo e a
do risco integral. A primeira perquire somente a relao entre a conduta e o dano causado,
admitindo, quando possvel, as circunstncias que excluem o elo causal, enquanto a
segunda, por sua vez, despreza qualquer excludente de responsabilidade, devendo o ente
pblico assumir todo o risco de leso advindo de sua atuao (GAGLIANO & PAMPLONA
FILHO, 2016, p. 254).
Com efeito, malgrado a consagrao da responsabilidade objetiva do Estado, no que diz
respeito s condutas omissivas dos agentes administrativos, a jurisprudncia (a exemplo do
193
julgamento realizado nos Recursos Extraordinrios de nmero 369.820 e 409.203 pelo
Supremo Tribunal Federal) tem entendido que a Administrao tem o dever de reparao
somente quando presente o elemento acidental, isto , nesses casos, adota-se a
responsabilidade subjetiva (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL). No mesmo diapaso,
Bandeira de Mello esclarece que no basta a simples relao, por si s, entre o dano e a
ausncia de servio estatal, necessrio que haja culpa ou dolo (MELLO, 2016, p. 1036).
Diante dessas consideraes elementares sobre o instituto da responsabilidade civil,
passa-se agora para a anlise deste aplicado ao contexto catastrfico dentro do Estado
Socioambiental de Direito.

3.1 A Responsabilidade Civil no Contexto de Dano Catastrfico

As catstrofes naturais, como fixado anteriormente, em um cenrio de mudanas

climticas, apresentam-se com mais frequncia do que outrora. Percebe-se que se tratam de
eventos excepcionais, fenmenos necessariamente bruscos, no sentido de que so inesperados,
repentinos e imprevisveis. Alm disso, so fenmenos violentos, isto , provocam
consequncias graves, profundamente impactantes e altamente danosas (ANTUNES, 2013, p.
128). Logo, nota-se que so imprevisveis e irresistveis.
 Como evidente, o corolrio desses eventos o dano catastrfico, que uma
modalidade de dano ambiental, considerando que seus efeitos afetam o ambiente no qual o ser
humano se encontra e, ademais, tem sua origem relacionada a questes de tal natureza.
Outrossim, essa espcie de leso marcada pela (eco)complexidade no que diz respeito sua
causa (CARVALHO & DAMACENA, 2013, p. 127-128), uma vez que afetada pelas
mudanas climticas, resultado de um modelo civilizatrio, com origem histrica e difusa, e
tambm por fatores transversais intrnsecos, como a vulnerabilidade e a exposio
(CARVALHO & DAMACENA, 2013, p. 55-62).
Nesse sentido, como j dito alhures, esse dano caracterizado por trazer consigo leses
patrimoniais e extrapatrimoniais, atacando diversos direitos fundamentais, e, alm disso, por
ter ampla disperso de vtimas; encontrar dificuldade inerente ao reparatria; encontrar
dificuldades de valorao e na imposio da forma de reparao (MILAR, 2015, p. 432).
Analisando-se, em um primeiro momento, a partir das noes tradicionais da
responsabilidade civil acima expostas, poder-se-ia associar tais fenmenos s excludentes 194
de responsabilidade, principalmente o caso fortuito e a fora maior.
Contudo, Carla Amado Gomes (2013, p. 11) faz uma indagao interessante a ser
refletida: onde acaba a inevitabilidade e comea a omisso?
Ora, tais eventos se encontram cada vez mais presentes nos noticirios e a destruio
evidente. O Estado Socioambiental de Direito sabe das consequncias nocivas das mudanas
climticas, bem como das medidas necessrias para minimizar e prevenir seus efeitos, ou seja,
ele conhece o risco catastrfico e sabe que o agravamento deste fruto da interveno
humana na natureza (FENSTERSEIFER, 2010, p. 97-98). Tal conhecimento do ente estatal se
constata a partir dos inmeros tratados internacionais de proteo do meio ambiente dos quais
signatrio, como, por exemplo, o Protocolo de Kyoto, entre outros.
Ainda assim, o Estado brasileiro insiste em se silenciar. Insiste em desrespeitar os
deveres de proteo ambiental preconizados pela Constituio Federal. Insiste em no
cumprir as obrigaes dispostas na Lei 12.608/2012. Insiste em no adotar medidas de
enfrentamento dos riscos e perigos catastrficos, conforme o Ciclo do Direito dos
Desastres. Ou seja, o Estado Socioambiental de Direito incorre em omisso, estando esta
eivada de ilicitude e inconstitucionalidade (FENSTERSEIFER, 2010, p. 97-98).
Nesse sentido, no h que se falar que os desastres naturais so eventos to inevitveis
ou to imprevisveis a ponto de afastarem a responsabilidade do ente estatal. H aqui uma
relao causal, mesmo que indireta, entre a omisso do Estado e a magnitude da destruio
verificada. Portanto,

(...) descabe invocar-se a escusa do caso fortuito ou fora maior, quando, ao lado do
fenmeno imprevisvel haja a omisso da Administrao Pblica, como concausa
do fato lesivo, uma vez que, nestas hipteses, h uma confluncia de nexos causais,
decorrendo o dano no apenas do caso fortuito ou fora maior, mas igualmente da
ao ou omisso estatal (CARVALHO & DAMACENA, 2013, p. 136).

Por tais razes que, existindo o Estado Socioambiental de Direito em funo da

pessoa humana, e no o contrrio, deve-se deixar de lado a viso liberal individualista do
direito e fazer uma releitura do instituto da responsabilidade civil, como uma questo de
justia ambiental, o que acaba partindo da flexibilizao de seus elementos nesse especfico
cenrio de dano catastrfico (CARVALHO & DAMACENA, 2013, p. 137). Isto deve ser
feito tanto no campo do direito material, quanto do direito processual.

3.2 FLEXIBILIZAO NO DIREITO MATERIAL 195

Em primeiro lugar, deve-se ter em mente que a responsabilidade civil do Estado
Socioambiental de Direito advm de uma conduta omissiva no que diz respeito aos deveres de
proteo ambiental preconizados pela Constituio Federal e pelos diplomas normativos de
gerenciamento e enfrentamento dos riscos e perigos catastrficos.
Considerando o teor dos artigos 37, 6, e 225, 3 da Constituio Federal, do artigo
14, 1 da Lei 6.938/1981 e do artigo 927 do Cdigo Civil, pode-se dizer que a
responsabilidade civil da pessoa jurdica de direito pblico extracontratual.
Da mesma forma, tendo em vista o artigo 23, incisos III, VI e VII, da Constituio
Federal, que consagra a competncia executiva ambiental como concorrente entre Unio,
Estados, Municpios e Distrito Federal, resta evidente que estes entes respondem de maneira
solidria no que diz respeito reparao dos danos catastrficos (SARLET &
FENSTERSEIFER, 2013, p. 192-195). Nessa linha, malgrado os Municpios terem sido
incumbidos do maior nmero de obrigaes decorrentes da Lei 12.608/2012, mesmo sendo o
ente de menor capacidade econmica, os custos da reparao devem ser compartilhados entre
todos os entes federativos.
No entanto, a grande polmica neste contexto do dano catastrfico consiste em
qualificar a responsabilidade civil do Estado no que diz respeito ao elemento acidental, ou
seja, em classific-la como sendo subjetiva ou objetiva. Como visto alhures, no que tange a
condutas comissivas, diz-se objetiva a responsabilidade, enquanto, nos casos de omisso,
(para alguns) considera-se aquela como subjetiva.
Entretanto, aqui se est a tratar da violao de direitos fundamentais, como os direitos
sociais bsicos e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, nesse sentido, no
h nada substancial no ordenamento jurdico brasileiro, que justifique um tratamento
radicalmente distinto entre aes e omisses. Antes, pelo contrrio: a responsabilidade haver
de ser o proporcional cumprimento, sem inrcia, dos deveres relacionados tutela dos direitos
fundamentais (FREITAS, 2010, p. 66-67). Sob esse contexto que:

Entendido o nexo causal nessas bases, no se constata motivo plausvel para a vtima
ter de provar culpa ou dolo dos agentes pblicos por omisso prestacional. vtima
incumbe alegar a antijuridicidade, ora pelo cometimento de excessos, ora pela no
menos nociva inatividade. Numa hiptese e noutra, desde que ocorrida a violao,
cristaliza-se o dano indenizvel (FREITAS, 2010, p. 66-67).

Ademais, no se deve olvidar que o dano catastrfico uma espcie de dano ambiental, 196
razo pela qual todo aparato disponvel para a proteo do meio ambiente em sentido lato
deve ser aplicvel nessa temtica. Em tal sentido, diante dos artigos 225, 3 da Constituio
Federal e artigo 14, 1 da Lei 6.938/1981, pode-se dizer que, para a configurao da
responsabilidade do ente estatal e de seu respectivo dever de reparao, necessrio apenas
que se verifique o dano, a omisso e o nexo causal. Portanto, diz-se que a responsabilidade
civil nesse cenrio objetiva.
Em sendo objetiva, admitir-se-ia as excludentes de responsabilidade civil? Isto , qual
a teoria a ser adotada, do risco administrativo ou do risco integral?
Em se tratando da tutela de um direito difuso, como o meio ambiente, a reparao
deve ser sempre integral, no sendo admitidas as excludentes, conforme acima explicado,
haja vista tais circunstncias no romperem o nexo causal, sendo elas prprias que provocam
o dano, tendo como concausa a omisso da Administrao Pblica. Nesse sentido, o Superior
Tribunal de Justia (a exemplo do julgamento do Recurso Especial de nmero 1.071.741) j
consagrou aplicvel, em matria de direito ambiental, a teoria do risco integral.
Porm, ao tratar a responsabilidade civil do Estado como objetiva, surgem vozes
contrrias, que entendem que tal posio conduziria a absurdos, uma vez que o Estado
estaria erigido em segurador universal (MELLO, 2016, p. 1031). No entanto, se certo que
o Estado no dever ser o segurador universal, tampouco deve ser omisso e descumpridor dos
seus deveres defensivos e prestacionais (FREITAS, 2010, p. 76). Alm disso, deve-se
considerar que tal posio razovel e proporcional, visto que o ente pblico no tem se
colocado nem mesmo na posio de segurador mnimo no que tange s suas atribuies
bsicas (TARTUCE, 2011, p. 281), como a realizao dos direitos sociais elementares e o
cumprimento dos deveres de proteo ambiental.
Por fim, ainda no que diz respeito ao direito material, indispensvel flexibilizar o nexo
causal, considerando que se est a lidar com fenmenos de causalidade (eco)complexa. Nessa
linha, a complexidade ambiental, presente nos desastres, incompatvel, em muitos casos,
com a individualizao e a pessoalidade, caractersticas da teoria tradicional da
responsabilidade civil (CARVALHO & DAMACENA, 2013, p. 127-128). Isso porque tais
danos tm origem histrica e difusa e, por sua vez, so resultados de um modelo civilizatrio,
o que faria com que a identificao do nexo causal fosse praticamente impossvel
(CARVALHO & DAMACENA, 2013, p. 127-128).
Em virtude disso, uma alternativa seria a adoo da teoria das probabilidades, segundo 197
a qual incertezas cientficas no podem conduzir a incertezas jurdicas. Nesse escopo, o liame
causal estaria configurado sempre que o juiz pudesse obter a convico de que existe uma
probabilidade determinante ou considervel, ou seja, no seria necessria a demonstrao da
relao causa consequncia com exatido (CARVALHO & DAMACENA, 2013, p. 128).
Logo, ter-se-ia como suficiente a mera conexo entre os riscos representados pelas mudanas
climticas e a omisso do Estado no cumprimento dos deveres de proteo ambiental e das
medidas de gerenciamento e enfrentamento dos riscos e perigos catastrficos, a partir de
juzos de probabilidade (FENSTERSEIFER, 2010, p. 98).
Contudo, diante do exposto, no se quer aqui apregoar que toda e qualquer ineficcia
das polticas pblicas de enfrentamento dos riscos catastrficos devam ensejar a reparao por
parte do ente estatal, mas, na anlise do caso concreto, se for possvel constatar que, diante do
conhecimento disponvel, no foram adotadas todas as medidas possveis que poderiam ter
sido empregadas para que o dano catastrfico no ocorresse, a, ento, a reparao ser
medida impositiva (SOUZA, 2014, p. 202-203).

3.2 Flexibilizao no Direito Processual

 No que diz respeito ao campo processual, constata-se que a morosidade judicial uma
das causas que agravam a situao das vtimas das catstrofes, tendo em vista que, alm de
terem perdido o pouco que tinham, ainda tm que esperar por um longo perodo de tempo por
uma tutela de conhecimento. Ou seja, aguardam anos simplesmente para que o Estado-juiz
venha dar um provimento jurisdicional no sentido de declarar que merecem uma indenizao
contra a Fazenda Pblica.
Alm da mora para se obter uma tutela de conhecimento, isto tambm verificado no
que diz respeito ao recebimento dos valores dos precatrios, que so a forma pela qual a
Fazenda realiza seus pagamentos decorrentes de sentenas judiciais, exceto no caso de
requisies de pequeno valor (OLIVEIRA, 2015, p. 669-679).
Em tal contexto, sendo o processo civil um meio de tutela de direitos, que primeiro
analisa o direito material que se pretende proteger para depois cogitar de tcnicas adequadas
para a efetiva proteo (MARINONI & ARENHART, 2015, p. 43.), dada a particularidade do
dano catastrfico e da (eco)complexidade ambiental, no campo do direito adjetivo tambm 198
preciso uma flexibilizao.
Nessa linha, uma alternativa bastante vivel no cenrio da responsabilidade civil
decorrente dos desastres naturais seria a adoo da teoria dinmica do nus da prova, segundo
a qual deve produzi-la aquele que tiver as melhores condies (RODRIGUES, 2011, p. 152-
159). Esta seria uma medida de equiparao de armas no processo judicial
(FENSTERSEIFER, 2010, p. 99), sendo que o Estado deveria demonstrar que cumpriu com
seus deveres originrios de modo adequado e suficiente, sendo que, somente dessa forma,
poderia se eximir do dever sucessivo de reparao.
Nesse sentido, o juiz da causa poderia utilizar o dispositivo constante no 1 do artigo
373 do Novo Cdigo de Processo Civil de 2015 (BRASIL, 2015), que assim estatui:

1o Nos casos previstos em lei ou diante de peculiaridades da causa relacionadas

impossibilidade ou excessiva dificuldade de cumprir o encargo nos termos
do caput ou maior facilidade de obteno da prova do fato contrrio, poder o juiz
atribuir o nus da prova de modo diverso, desde que o faa por deciso
fundamentada, caso em que dever dar parte a oportunidade de se desincumbir do
nus que lhe foi atribudo.

Entretanto, tendo em mente a realidade do Judicirio nacional, ainda assim haveria

demora na reparao das vtimas dos desastres naturais. Diante disso, interessante via seria
lanar mo dos mtodos alternativos de resoluo de conflito.
 Em tal cenrio, desponta como uma alternativa louvvel para a melhor reparao das
vtimas o design de sistemas de disputas, que se trata de um conjunto de procedimentos
criados sob medida para lidar com um conflito determinado, ou uma srie destes (FALECK,
2009, p. 8). Esse mecanismo de resoluo de conflitos da espcie autocomposio, sendo
manejado pelas prprias partes em disputa. Ademais, atende s necessidades e
particularidades do caso concreto, reduzindo custos e tempo. Tal sistema bastante utilizado
na reparao das vtimas de desastres antropognicos, exemplo disso o September 11th
Compensation Found of 2001 (FEINBERG, 2012) e a Cmara de Indenizao 3054
(FALECK, 2009, p. 10).
Contudo, malgrado se vislumbrar a possibilidade da adoo desse sistema para a melhor
compensao das vtimas de desastres naturais, preciso que haja vontade poltica por parte
do Estado Socioambiental de Direito, no sentido de viabilizar a adoo desse mtodo
alternativo de resoluo de conflitos nos casos em que a Fazenda Pblica o sujeito reparador
(SOUZA, 2014, p. 279). 199
CONSIDERAES FINAIS

A relao entre desastres e direito se d no sentido de que tais eventos so fatos

jurdicos. O corolrio mais evidente dos desastres o dano catastrfico, que traz consigo
leses patrimoniais e extrapatrimoniais. Nesse diapaso, ordenamento jurdico tem um papel
central na preveno, na resposta e na gesto dos riscos e perigos de catstrofes, tendo em
vista que muitas dessas leses advm da falta de observncia das normas de direito ambiental.
A principal caracterstica do direito das catstrofes reside no conceito de gesto de riscos, que
encerra em si os estgios da mitigao, da ocorrncia do evento catastrfico, da resposta de
emergncia, da compensao e da reconstruo. Em tal cenrio, as mudanas climticas,
juntamente com a vulnerabilidade e a exposio, so fatores que agravam os riscos e perigos
catastrficos. H, nesse contexto, uma questo de (in)justia ambiental, considerando que a
parcela mais pobre e marginalizada da populao, que no tem acesso aos direitos sociais
bsicos, a mais atingida, mesmo no tendo dado causa a tais eventos.
O Estado Socioambiental de Direito um projeto poltico-jurdico que agrega s
conquistas do Estado Liberal e do Estado Social um novo objetivo, que a proteo do meio
ambiente e da qualidade de vida, visando o desenvolvimento humano em padres
sustentveis. A Constituio Federal, em seu artigo 225, 1, consagra diversos deveres de
proteo ambiental, os quais limitam a discricionariedade e retiram do Estado a sua
capacidade de decidir sobre a oportunidade de agir, no havendo, assim, margens para a no
atuao ou para atuar de maneira insuficiente, sendo que, do contrrio, incorreria o ente
pblico em prtica inconstitucional. Como consequncia desses deveres, surgem diversos
diplomas normativos que procuram dispor sobre o gerenciamento e enfrentamento dos riscos
e perigos catastrficos, entre eles, a Lei 12.608/2012, que tem como ponto alto a assimilao
do Ciclo do Direito dos Desastres. Contudo, esta lei silente no que diz respeito
compensao.
O instituto da responsabilidade civil se trata de um dever jurdico sucessivo, que tem
como objetivo reparar dano decorrente da violao de um dever jurdico originrio. A
responsabilidade pode ser contratual ou extracontratual; subjetiva ou objetiva; subsidiria ou
solidria. Os seus elementos so: dano, nexo e conduta (ao ou omisso).
O dano catastrfico uma modalidade de dano ambiental e marcado pela 200
(eco)complexidade no que diz respeito sua causa, uma vez que afetado pelas mudanas
climticas, as quais so resultantes de um modelo civilizatrio, com origem histrica e difusa.
O Estado Socioambiental de Direito sabe das consequncias nocivas das mudanas climticas,
bem como das medidas necessrias para minimizar e prevenir seus efeitos, ou seja, ele
conhece o risco catastrfico e sabe que o agravamento deste fruto da interveno humana na
natureza. Ainda assim, o Estado brasileiro insiste em se silenciar. Insiste em desrespeitar os
deveres de proteo ambiental preconizados pela Constituio Federal. Insiste em no
cumprir as obrigaes dispostas na Lei 12.608/2012. Insiste em no adotar medidas de
enfrentamento dos riscos e perigos catastrficos, conforme o Ciclo do Direito dos
Desastres. Ou seja, o Estado Socioambiental de Direito incorre em omisso, estando esta
eivada de ilicitude e inconstitucionalidade. H aqui uma relao causal, mesmo que indireta,
entre a omisso do Estado e a magnitude da destruio verificada. Por tal razo, dada a
peculiaridade dessa temtica, faz-se necessrio a flexibilizao dos elementos da
responsabilidade civil nesse contexto.
A responsabilidade do Estado Socioambiental de Direito, no que diz respeito ao
campo do direito material, deve ser considerada como advinda de uma conduta omissa;
ademais, ela extracontratual; solidria; objetiva, sendo aqui adotada a teoria do risco
integral, haja vista se tratar de dano ambiental; e, quanto ao liame causal, a teoria das
probabilidades se mostra como uma alternativa para a comprovao do nexo. Contudo, no se
quer apregoar que toda e qualquer ineficcia das polticas pblicas de enfrentamento dos
riscos catastrficos devam ensejar a reparao por parte do ente estatal, mas, na anlise do
caso concreto, se for possvel constatar que, diante do conhecimento disponvel, no foram
adotadas todas as medidas possveis que poderiam ter sido empregadas para que o dano
catastrfico no ocorresse, a, ento, a reparao medida impositiva.
A flexibilizao tambm ocorre no direito processual, campo no qual se constata que as
vtimas, alm de terem perdido o pouco que tinham, ainda tm que esperar por um longo
perodo de tempo por uma tutela de conhecimento. Em tal cenrio, uma alternativa bastante
vivel no que se refere responsabilidade civil decorrente dos desastres naturais seria a
adoo da teoria dinmica do nus da prova, utilizando-se do artigo 373, 1 do Novo Cdigo
de Processo Civil. Outrossim, interessante via seria lanar mo dos mtodos alternativos de
resoluo de conflito, nesse diapaso, desponta como uma alternativa louvvel para a melhor
reparao das vtimas o design de sistemas de disputas. Todavia, preciso que haja vontade 201
poltica por parte do Estado Socioambiental de Direito, no sentido de viabilizar a adoo
desse mtodo alternativo de resoluo de conflitos nos casos em que a Fazenda Pblica o
sujeito reparador.

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Submisso: 12/07/2016
Aceito para Publicao: 21/10/2016
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