RENATO LESSA

A INVENO REPUBLICANA
RESUMO

INTRODUO
O autor, no incio do livro, ressalta que a inveno institucional, alm de revolver o
passado, uma atividade aberta ao erro, ignorncia e inescrutabilidade do futuro.
Afirma categoricamente que a Repblica no derivou de qualquer crise institucional do
Imprio, j que, para ele, as instituies do Imprio no estavam colapso, alm do fato de
que tanto o partido Liberal quanto o Conservador eram partidos da ordem, com maior ou
menor mpeto reformista. Defende o autor, portanto, uma posio de averso ao
determinismo cego, idia de que a histria pode ser explicada a tentativa de banir o
absurdo como aspecto central das relaes humanas. Com isso, ele trata de suspender o
juzo diante da torturante questo de saber quais as relaes causais que se estabelecem
entre a essncia e a aparncia da sociedade, j que para ele, a aparncia j nos fornece
um nmero excessivo de problemas a investigar.
Destaca como itens essenciais para o conhecimento de qualquer ordem poltica: (1)
formao e desempenho das burocracias pblicas, (2) papel e comportamento do
legislativo e (3) gerao e domesticao de crises polticas.
Em termos mais especficos, o arranjo poltico de Campos Sales visava to somente
obter aquiescncia das principais oligarquias estaduais e controlar a dinmica legislativa,
para obter do Congresso maioria incondicional para governar. Os mecanismos
empregados para obter esse resultado de curto prazo acabaram por criar procedimentos
permanentes que vieram a marcar toda a histria da Primeira Repblica brasileira. O
modelo implantado por Campos Sales visava estabelecer uma camada protetora em torno
do governo federal, isolando-o das demandas particularistas de oligarquias estaduais. Ele
afirma que com a runa dos nexos de integrao entre o governo, a polis e o demos em
1889, abriu-se caminho para uma experincia poltica entrpica, que se caracteriza, alm
da ausncia de mecanismos institucionais minimamente rotinizadores, pelo
comportamento errtico dos atores, que no tratamento das fontes de instabilidade,
acabaram por introduzir ainda mais incerteza e confuso.
Ele aponta que o modelo contm dois aspectos distintos: um se refere aos
procedimentos e o outro aos valores substantivos. O primeiro aspecto so o conjunto
de procedimentos postos em ao para obter estabilidade e dotar a Repblica de um
padro mnimo de governabilidade. Eles se resumem montagem da poltica dos
governadores e operao da Comisso de Verificao de Poderes. O segundo diz
respeito aos valores que Campos Sales atribuiu ao seu modelo, notadamente uma
concepo despolitizadora e administrativa do governo, dotado da atribuio de
resguardar o interesse nacional.
A existncia de dois aspectos distintos no interior do modelo torna plausvel um
tratamento endgeno a respeito da crise da Repblica Velha. A despeito da ao de foras
exgenas, tais como a rebeldia militar dos anos 20, o protesto operrio e o desencanto
das camadas mdias urbanas, o prprio modelo continha os fundamentos de sua
decadncia, dada a incompatibilidade entre procedimentos que autorizavam uma tica
egosta e predatria e os valores que, obcecados pelo ideal de pura administrao,
exigiam dos atores um comportamento baseado em uma tica altrustica.
1

Tambm aponta que o modelo de Campos Sales pode ser percebido como um
exemplo de poltica demirgica, aparentada com um padro designado por Friedrich
Hayek como construtivista, segundo o qual a ordem deriva da vontade dos atores os
quais, a partir do uso privilegiado de sua razo, podem reinventar e melhorar as ordens
existentes. Hayek parte da premissa oposta, a de que existe no mundo uma inerradicvel
dose de ignorncia a respeito dos limites da ordem e de seus fundamentos. Isso se deve
ao fato de que a autoria da ordem absolutamente inimputvel a qualquer um de seus
membros infinitesimais isolados: a ordem produto da ao e no da vontade. O
construtivismo de Campos Sales evidente quando se consideram os valores do seu
modelo: averso s paixes, ao tumulto da capital da Repblica, aos partidos, enfim, a
tudo aquilo que evoca movimento, espontaneidade e incerteza. Mas apesar de seu
componente construtivista, Campos Sales foi obrigado a lidar com a conformao
espontnea da ordem brasileira: a proliferao dos poderes locais, a dificuldade histrica
por parte das elites em discriminar o que pblico e o que privado, quando se trata de
administrar os recursos do Tesouro e uma tica social que, j poca, se configurava
como abertamente predatria. O livro , portanto, um estudo de caso a respeito da
eroso inevitvel da razo construtivista, diante da espontaneidade social,
entendida como o conjunto das aes humanas cujos efeitos escapam ao
desgnio dos morais e, talvez, dos imortais.

CAPTULO I
(ABSURDO, AVENTURA

E VETO)

Lessa ressalta que em menos de 24 horas uma experincia institucional

septuagenria foi erradicada, sem que os sujeitos responsveis por tal ousadia possussem
algum consenso minimamente suficiente para dar curso ao Brasil. A despeito de suas
intenes moralizadoras, a lei no evitou o montono e aviltante espetculo de sucessivas
eleies para a Cmara nas quais o partido do governo fabricava maiorias e, at mesmo,
unanimidades.
O visconde de Caravelas (ministro Alves Branco) legou ao sistema poltico imperial
duas edificantes doutrinas. A primeira delas buscava demonstrar que a existncia das
maiorias esmagadoras a favor do governo no resultava, de modo necessrio, da violncia
e da fraude. Este seria o caso das maiorias artificiais, produzidas pelo nefasto princpio da
lealdade por compresso. Por isso mesmo, haveria que se distinguir aquelas falsas
maiorias das verdadeiras: as maiorias de amor, reguladas pelo virtuoso princpio da
lealdade por gratido. Sua segunda doutrina dizia respeito s relaes entre o governo,
com sua malha administrativa, e o partido que ocasionalmente ocupa o poder. De acordo
com o ministro, os funcionrios pblicos devem lealdade no ao Estado, entidade abstrata,
mas ao governo que, de modo prtico, realiza a obra administrativa. Da segue-se o
perverso silogismo: se os funcionrios pblicos devem lealdade ao governo e se o governo
a materializao de uma diretriz partidria, logo aqueles funcionrios devem obedincia
compulsria ao partido que ocupa o governo. medida em que se estabelece algum
rodzio dos partidos no poder, por escolha imperial, haver ampla redistribuio de cargos
e empregos no servio pblico.
Ao que tudo indica, as eleies de 1852 tambm foram saturnais. Os Conservadores,
no poder com o Gabinete Itabora, obtiveram a unanimidade da Cmara: 113 deputados.
Coube, entretanto, a um Conservador Nabuco de Arajo a reforma.
Caracteriza a funo do parlamento no Brasil: enquanto que nos pases centrais a
funo de representao cumprida pelos parlamentos, implicava o controle sobre a
2

utilizao, por parte do governo e da administrao, dos dinheiros pblicos, no Brasil

procedeu-se a singular superposio. O exerccio da representao e da fiscalizao dos
oramentos coube aos beneficirios deste ltimo. Tratar-se-ia de um regime de fiscais que
se autofiscalizam.
As eleies primrias, ou paroquiais, tradicionalmente, eram problemticas. A
qualificao dos eleitores feita por Mesas Eleitorais, segundo amplo rosrio de denncias e
lamrias, era fraudulenta e seletiva, evitando incluir votantes que no estivessem entre os
adeptos da situao. Foi tarefa dos Liberais, sob o Gabinete Sinumbu, a formalizao das
intenes de eliminar as eleies primrias, excluindo da massa de cidados ativos
aqueles que nelas participavam. Tratava-se de aristocratizar o eleitorado, na suposio de
que melhores eleitores seriam mais capazes de formular preferncias racionais. Tais
debates conduziram reforma eleitoras de 1881 a Lei Saraiva. O visconde de Ouro Preto
apresentou Cmara e ao Senado um amplo projeto de reforma, com a crena de que o
sistema imperial tinha elasticidade suficiente para absorver reformas, tornando, por esta
via, incuas as propostas da propaganda republicana. Entre ns, durante o Imprio, teria
vigorado o modelo de reforma s avessas, ou a onipresena de uma conscincia
conservadora, ambas capazes de levar esterilidade propsitos de mudana institucional
mais ousados.
Devemos considerar dois problemas cruciais na engenharia institucional do Imprio:
o paradoxo da representao e a verticalizao da ordem poltica.
Na dinmica do sistema representativo, o Pas tinha sua representao, mas cabia
ao Imperador a escolha do Presidente do Conselho de Ministros, reservada ainda sua
prerrogativa de dissoluo da Cmara dos Deputados. Entre 1868 e 1889 todas as
legislaturas, com exceo de uma, foram interrompidas pelo Poder Moderador. A partir da
crise poltica de 1868 se multiplicaram as crticas ao chamado poder pessoal: muitos
passaram a ver em suas intervenes no jogo poltico a srdida inteno de desmoralizar
os partidos e as eleies. O mecanismo conhecido: o Imperador escolhe o governo e este
invariavelmente faz das eleies um ritual para obteno de apoio majoritrio. Esta
seqncia, instituda em 1847, inverte as regras do Parlamentarismo clssico, no qual o
governo , em alguma medida, expresso de maiorias parlamentares. No caso Imperial
era o contrrio: as maiorias eram, na verdade, expresses da orientao do Poder
Executivo, instalado por iniciativa do Poder Moderador. A ausncia de mecanismos
capazes de alterar essa direo para que as eleies fossem anteriores aos governos, fez
com que a nica forma de acesso dos partidos ao poder fosse a escolha imperial,
irresponsvel em termos constitucionais. Isto fez conservadores e liberais habitantes de
um drama poltico: os procedimentos que conduzem glria so idnticos aos que
proporcionam decadncia. Assim se estabelece o paradoxo da representao: o Poder
Moderador, fonte da inverso do sistema representativo, aparece como nico elo capaz de
resguardar a vontade nacional, maculada pela fraude e pela manipulao das faces.
De modo prprio, no sistema parlamentarista do Imprio, a constituio e a
identidade dos partidos enfatizou prioritariamente sua relao com a chave da
organizao poltica (Poder Moderador). O problema todo que s havia um eleitor. Para
Murilo de Carvalho, o Imprio no dispensou de sua organizao poltica o princpio da
representao. S que em uma perspectiva distinta do modelo clssico de
representao descritiva, na qual os polticos de uma nao ficam subordinados
comunidade poltica. No caso do Imprio revelaria a opo feita pela representao
simblica, presente na seqncia que faz do prncipe o criador do Estado, e deste o
instituidor da sociedade (Hobbes).
3

O reformismo imperial seguiu a direo da verticalizao da ordem poltica,

expresso derivada do esquema de Robert Dahl, cujo modelo aponta que possvel
distinguir duas dimenses tericas de um processo de mudana poltica, chamadas de
liberalizao e participao.
A primeira diz respeito ao grau de consolidao do pluralismo e da competio
poltica do alcance tolervel da diversidade poltica e da institucionalizao dos acessos da
polis ao governo.
O segundo eixo corresponde incorporao da populao ao demos, este entendido
como o conjunto de atores dotados de direitos bsicos de interveno na vida pblica, em
particular o de votar.
As dimenses da liberalizao ou da participao no se apresentam aos atores
polticos como resultados, ou como etapas necessrias, mas como escolhas. A diversidade
de padres institucionais pode ser percebida como funo de escolhas, com maior ou
menor grau de liberdade, formuladas pelos atores politicamente relevantes.
Para o autor, parece engano supor que o golpe de Estado de 15 de novembro foi a
materializao de um projeto de utopia, lentamente amadurecido por duas dcadas de
ao republicana. Talvez seja mais prudente supor que a relevncia da propaganda
republicana se deve apenas ao fato de que se proclamou uma repblica, que lhe
reivindicou como memria. Em termos de programa poltico e de intencionalidade de
reformas, o federalismo aparece como ponto mais consistente do que o republicanismo. O
federalismo cresce diante das presses por polticas imigratrias, e dos novos problemas
regionais que surgem com o declnio do trabalho escravo.
A desproporo entre a magnitude dos efeitos de uma ao e a baixa consistncia
dos propsitos de seus agentes, alm de introduzir na trama da histria a perspectiva da
aventura, aproxima-se daquilo que Hanna Adendt chamou de banalidade do mal. O
par banality/shallowness retira dos eventos polticos a sombra paterna das leis da histria
e da inevitabilidade, transformando as aes em escolhas cujos efeitos escapam
percepo e ao controle dos agentes. A aplicao ao golpe republicano parece evidente: o
que dizer de uma coalizo liderada por militares do velho regime. apropriado dizer que
diante da eroso endgena da monarquia, formou-se erraticamente uma tpica coalizo de
veto, capaz de incluir o delrio separatista domesticado pelo realismo federalista, o
ressentimento militar, a tica absoluta da dissidncia positivista e o enfado de outros com
o regime monrquico. Confrontando o legado do Imprio com a aventura republicana
difcil evitar a sensao de que o que foi vetado foi mais relevante do que os desgnios de
quem vetou. O veto imposto ao regime monrquico no implicou a inveno positiva de
uma nova ordem. O que se seguiu foi uma completa desrotinizao da poltica.

(OS

ANOS

CAPTULO II
ENTRPICOS 1889-1894)

O autor usa a metfora da entropia para caracterizar os anos iniciais da Repblica,

que ao tentar superar o vazio institucional provocado pela queda do Imprio produziu
ainda mais incerteza, manifestada pela ruptura dos canais de integrao entre polis,
demos e governo. No viu a mudana poltica operada ao fim do sculo XIX como a
necessria manifestao de alteraes estruturais na sociedade.
A repblica oligrquica, rotinizada a partir da poltica dos governadores, no se
construiu tendo como contraponto negativo a ordem imperial. Sua produo prtica e
retrica exigiu a expiao de seu passado imediato e ela pode at mesmo incorporar em
4

sua elaborao institucional padres e valores polticos j existentes no modelo imperial.

Em poucas palavras, a Repblica consolidou-se contra a sua infncia.
A primeira equipe governamental republicana possua horizontes limitados. Alm de
sua notria diversidade de origens e de propsitos, tinha como caracterstica comum uma
total inexperincia na administrao pblica. O primeiro decreto, com a marca de Rui
Barbosa, tem carter federalista e legalista, como exigncia de diminuio do poder
central, o que gera dois paradoxos: (1) viola a lei de Toqueville, segunda a qual todas as
revolues tm como produto histrico o fortalecimento do Estado e a centralizao
poltica; e (2) como implantar o federalismo tendo como elemento propulsor o poder
central, cujo desafio foi indito na histria brasileiro, pois sabe-se que as demandas
federalistas mais consistentes durante o Imprio tiveram como foco o protesto
regionalista. Alm do mais, a jurisprudncia precria, pois descentralizao regencial
sucedeu a experincia hipercentralizadora do segundo reinado.
O autor viu no Imprio uma dialtica: a combinao de centralismo exacerbado com
a proliferao de ordens privadas locais, j que os meios ou instrumentos disposio do
governo central para atingir a vida econmica e social das provncias eram limitados. Por
todo o territrio se espraiavam sistemas autnomos de poder local ou privado, baseados
na propriedade da terra e em vnculos patrimoniais, cuja dinmica era independente da
lgica do sistema poltico imperial. O compromisso federalista da maior parte dos
membros do Governo Provisrio pode, ento, ser percebido como expresso daquilo que o
Brasil possua, ao mesmo tempo, de mais moderno e de mais tradicional. A modernizao
ficaria por conta de unidades como So Paulo, enquanto na maioria das provncias emerge
o mundo natural. Diante delas, os desafios abertos primeira elite republicana so
mltiplos. Ao destruir o Leviat imperial no emergem, de modo automtico, formas
alternativas de vinculao entre demos e polis no plano local, capazes de gerar alguma
experincia de espao pblico.
O primeiro procedimento adotado pelos novos governistas para erradicar a ameaa
de disperso de iniciativas, dada a diversidade do ministrio, foi o da responsabilidade
coletiva.
O componente catico dos primeiros tempos da Repblica teve, ainda, como
ingrediente nada desprezvel, o comportamento do estamento militar. A onda de
intervenes do governo central nas polticas estaduais contou com significativa
participao militar. Tudo leva a crer que a interferncia militar alimentou-se de sua
prpria turbulncia grande parte da energia militar foi dirigida contra motins militares.
Quando no estavam a combater a si mesmos ou no se ocupavam em redigir peties
patriticas, desempenharam com competncia a prtica de empastelamento de jornais de
oposio. At o governo de Prudente a presena desorganizadora dos militares
constante. Os desejos de Constant e a sua f inabalvel na racional expanso da
inteligncia militar ficaram confinados em um crculo perverso: aqueles que se
apresentaram como a soluo das mazelas da Repblica constituram nos primeiros anos
do novo regime um de seus principais problemas.
O drama do governo provisrio circunscreveu os seguintes problemas: a baixa
institucionalizao dos mecanismo de governo, a anarquia estadual decorrente dos
impasses da opo federalista e a hiperpolitizao das foras armadas. Para Paulo
Mercadante, o ano inaugural se caracterizou pelo conflito entre a velha tica absoluta,
marca dos positivistas e do estamento militar, e a tica das responsabilidades, do
liberalismo que prosseguiria adotando a flexibilidade, ttica habitual ao poltico do tempo
da monarquia.
5

O Congresso Constituinte teria beirado a unanimidade. Segundo a primeira lei

eleitoral, no vigoraram algumas das incompatibilidades antes definidas, em particular as
que se referem a governadores e funcionrios administrativos. O processo eleitoral ficou
subordinado responsabilidade dos intendentes municipais, nomeados pelos
governadores, nomeados pelo governo central, que se autonomeou. Aos intendentes
caberia: a designao dos locais para votao, a composio das mesas e a apurao final
do pleito. A arena poltica passa a ser composta por dois campos: o Governo, a enfrentar
sua prpria inconsistncia e a anarquia estadual, e a Constituinte, inteiramente
fragmentada e carente de faces polticas com identidade minimamente estveis. Muito
embora o governo tenha tido o controle do processo eleitoral, isto no implicou influncia
decisiva sobre questes relativas ao funcionamento da assemblia eleita. Na escolha da
mesa que presidiu os trabalhos constituintes a ao organizada do governo parece ter sido
nula. A presena de partidrios da centralizao e de um regime ditatorial foi rarefeita, a
despeito de numerosa bancada militar e de alguns positivistas.
Como notou Faoro, a Constituinte entregou os Municpios dominao dos Estados,
pois pela conciso e vacuidade do artigo 68 ficava aberta a possibilidade de nomeao de
intendentes, por parte dos governadores. Outra inovao foi a indissolubilidade do Poder
Legislativo que passou a contar com um amplo leque de prerrogativas, incluindo, entre
outras, o controle total sobre o oramento federal, a possibilidade de criar bancos de
emisso, o direito de legislar sobre a organizao das Foras Armadas, a criao de
empregos pblicos federais, e, o que crucial, o direito exclusivo de verificar e reconhecer
os poderes de seus membros. As maiores novidades so o fortalecimento simultneo dos
poderes Legislativo e Executivo, que tero fontes independentes de legitimidade.
A entropia do primeiro ano republicano foi acrescida de um novo tipo de conflito:
entre um Poder Executivo agora dotado de limites legais, e um Poder Legislativo quase
unanimemente de oposio. O que causou grande crise poltica foi a iniciativa do gabinete
Lucena de intervir na organizao legal dos estados. Os componentes do grupo
oposicionista, por ocasio da eleio constitucional de Deodoro, foram afastados da cpula
poltica de seus estados. Na medida em que a composio do Congresso era a mesma da
Assemblia Constituinte, a maioria passou a ser composta por deputados e senadores
margem do poder em seus estados. O cenrio apresentava portanto completa dissociao
entre bancadas estaduais e estrutura de poder nos Estados, o que de acordo com as
regras vigentes configurava uma dramtica situao para o Legislativo. O governo de
Deorodo, com minoria no Congresso, cai em novembro de 1891 aps tentativa de
implantar uma ditadura, com a dissoluo do Legislativo.
Havia uma diferena entre o padro poltico de Deodoro e Floriano: o primeiro foi
uma ditadura, apoiada na fraqueza dos governos locais para dissolver o Congresso, o
segundo, tambm uma ditadura, apoiada no Congresso para dissolver os governos locais.
A durabilidade do governo de Floriano, paradoxalmente, derivou do fato de que foi
obrigado a enfrentar as maiores ameaas viabilidade do Regime: a Revoluo
Federalista e a Revolta da Armada. A clssica metfora do inimigo externo, no caso
apresentada como ameaa monarquista, permitiu uma unio mnima entre as faces do
exrcito e o apoio decisivo dos paulistas em torno do governo. O preo pago foi a
relutante aceitao das eleies presidenciais para 1894.
Em termos mais diretos, o legado dos governos militares deixou em aberto o
espectro de questes suscitadas quando da queda do imprio: quem faz parte da
comunidade poltica, como sero as relaes entre polis e demos, entre o poder central e
os estados e como se organizaro os partidos e se definiro as identidades polticas.
6

(A

COLMIA

CAPTULO III
OLIGRQUICA 1894-1898)

Fechado o ciclo militar, com o trmino do governo Floriano, a experincia

republicana no havia gerado respostas s questes institucionais deixadas em aberto
com a queda do Imprio. Permaneciam sob a sombra da incerteza as trs variveis
cruciais para a sobrevivncia do regime: (1) os critrios de gerao de atores
polticos coletivos; (2) as relaes entre o poder central e os poderes regionais e
(3) os procedimentos de interao entre Executivo e Legislativo. Ao instituir uma
sistema poltico baseado no presidencialismo, na autonomia dos Estados e no alargamento
das prerrogativas do Legislativo, a Constituio de 1891 certamente inovou, tendo em
vista a tradio imperial. Mas, a acomodao entre esses aspectos, no sendo matria
constitucional, dependeu do desempenho dos atores polticos e de sua capacidade de
gerar um pacto no escrito. A construo deste pacto, otimizada no governo de Campos
Sales, por sua vez, tinha como condio necessria a erradicao da incerteza na resposta
ao que defini como as variveis cruciais.
O perodo Prudente tem como protagonistas da anarquia as elites civis, no
eixo Executivo-Legislativo-poderes estaduais. O que ameaava o novo regime era a no
institucionalizao e a no definio das regras de constituio da polis. anarquia dos
governos militares pode-se atribuir, em parte, paternidade de fatores exgenos: Revoltas
da Armada, revoluo federalista. No governo Prudente, conforme ser demonstrado, a
anarquia foi predominantemente endgena. No primeiro caso, o inimigo externo pode
produzir aquilo que a dinmica interna da Repblica foi incapaz de gerar: a harmonia entre
o Executivo e o Legislativo.
A aproximao entre o governo de Floriano e as elites civis apresentou importante
inovao na curta histria republicana. Trata-se da organizao em 1893 do primeiro
partido poltico de carter nacional, aps a dissoluo dos partidos monrquicos. Em julho
de 1893, sob a liderana de Francisco Glicrio, republicano historio paulista, fundou-se o
Partido Republicano Federal. Sob sua direo, o PRF passou a controlar a totalidade das
bancadas estaduais no congresso, o que lhe valeu o ttulo de general das 21 brigadas.
Tratando-se de um partido de apoio ao governo, a adeso generalizada foi motivada pelo
interesse da conservao do poder e da influncia nos Estados. Do ponto de vista
macropoltico, o PRF pretendia resolver duas questes: criar um grupo parlamentar
majoritrio para sustentar o governo e, mais importante, preparar as eleies gerais de
1894, nas quais seriam escolhidos o Presidente da Repblica, 1/3 do Senado e a Cmara.
Dante desses dois desafios o PRF foi extremamente bem sucedido. O apoio parlamentar a
Floriano foi total, porm conectado co o encaminhamento de sua sucesso.
A unanimidade da Cmara era aparente. Na nova legislatura, a se iniciar em maio de
1895, o PRF possua pelo menos trs faces: os radicais, fanticos de Floriano e
vencedores das revoltas ocorridas no governo anterior; os reacionrios, inimigos dos
jacobinos florianistas e os moderados. O maio problema do novo governo ser lidar com o
partido que o elegeu e por extenso, com o prprio legislativo.
Com relao aos militares, a poltica do governo civil visava o seu afastamento da
cena poltica. Os procedimentos adotados combinaram cooptao de oficiais graduados
com punio a focos de rebeldia, alm da inteno de reduzir os efetivos militares.
Durante quase todo o tempo em que durou, o governo Prudente foi combatido nas ruas do
centro da capital. As tenses entre o governo civil e os militares, sobretudo oficiais de
baixa patente e cadetes das escolas militares, foram agravadas com a restaurao da
7

liberdade de imprensa. A imprensa para a divulgar atrocidades cometidas por oficiais

legalistas durante as revolues de 1893.
No Congresso, o governo sofre oposio do ncleo florianista do PRF. As relaes
entre Executivo e Legislativo nos trs primeiros anos do mandato de Prudente foram
mediadas pela liderana de Glicrio. Por um lado o Congresso, controlado pelo PRF e pela
agressividade dos florianistas, tentava, atravs de Glicrio, controlar o Executivo,
limitando suas aes, e por outro, o presidente buscava escapar do controle do
Legislativo, tentando obter maior poder sobre a poltica e a administrao dos estados. No
Congresso, o governo no encontrou base estvel para implementao de nenhuma
poltica alternativa. Prudente buscou modificar o artigo 6 da Constituio, que dispunha
sobre interveno federal, para assegurar, pela ameaa de interveno, a lealdade dos
governos estaduais nostlgicos e, por extenso, de suas bancadas no Congresso. Por um
aspecto, a solicitao de Prudente era absurda, no entanto, pode ser vista como razovel,
pois buscava resolver um problema crucial: o equilbrio poltico entre o poder central e os
poderes regionais. O procedimento adotado foi ineficaz, pois atribuiu preciso de um
dispositivo constitucional o poder de criar demiurgicamente a subordinao dos poderes
estaduais ao presidente.
Prudente teria experimentado a maior impopularidade de rua que talvez j tivesse
conhecido qualquer homem de governo do Brasil. O dia escolhido para a volta foi
exatamente o dia no qual chegaram capital notcias do massacre da terceira expedio
militar enviada para destruir o arraial de Canudos. A nica explicao plausvel para a
derrota do Exrcito era a de cumplicidade dos monarquistas. O clmax da tenso ocorre
em maio de 1897, com a revolta dos cadetes da escola militar, vencida por Prudente com
o apoio do Marechal Bittencourt, ministro da Guerra. O governo ento articula eficiente
manobra parlamentar. O deputado J. J. Seabra prope comisso parlamentar na Cmara
para congratular o presidente. A proposta tinha o objetivo de provocar a ciso definitiva do
primeiro partido nacional, com a demonstrao da deslealdade de Francisco Glicrio. Com
isso, Prudente se liberta da tutela do PRF e isola Glicrio. A derrota da faco jacobina no
Congresso marca o incio poltico do governo de Prudente. Para realizar tal manobra, o
governo buscou uma articulao direta com os Estados, nomeadamente So Paulo, Minas,
Bahia e Pernambuco, que representavam as maiores bancadas. Ao implodir o PRF, o
presidente s reconhece os chefes Estaduais.
Com a tentativa de assassnio do presidente e o logro no de Bittencourt, h uma
reverso do quadro poltico. O domnio das ruas passa dos jacobinos para os reacionrios.
O atentado deu ao presidente os recursos polticos que no conseguira obter dentro da
dinmica dos poderes constitucionais. As atribuies so maximizadas graas a um
contexto de total fragmentao do tecido poltico. O governo ento solicita estado de stio,
no que aprovado. O Clube Militar fechado e o inqurito policial incrimina vrios
militares e polticos.
O Exrcito sofria a sndrome de Canudos. No desprestgio que daquela guerra
resultou para o Exrcito, o poder havia de ficar nas mos de quem tivesse mais fora: So
Paulo.
Prudente procurou superar sua crise com o Legislativo. A formula encontrada
implicou o reconhecimento de que as fontes de poder do Legislativo devem
necessariamente ser localizadas nos estados. Os parlamentares devem ter a legitimidade
e utilidade de seus mandatos definidos por suas relaes com os poderes estaduais. No
havia, pois, soluo para as tenses entre Executivo e Legislativo, sem a chave para outro
problema fundamental, o das relaes entre o governo central e as foras estaduais
8

oficiais. A fraqueza e a derrota final do PRF tambm pode ser atribuda heterogeneidade
poltica de seus adeptos, que tornava a disciplina partidria extremamente dbil.
O ato final do governo Prudente foi o encaminhamento do processo sucessrio.
Diante da questo, o que havia sobrado do PRF dividia-se em duas alas: os Republicanos,
maioria pr-Prudente e os Concentrados, ainda leais a Glicrio. A oposio, reduzida a
poucos gliceristas e ao PRR, de Jlio de Castilhos, lana simbolicamente a candidatura de
Lauro Sodr.
A estratgia de apresentao de Campos Sales visava apresent-lo como candidato
desvinculado da entropia dos anos caticos, da a valorizao de sua independncia,
ausncia de compromissos e carter conservador e apegado ordem. Na verdade,
manifestou em todos os seus pontos uma militante averso aos caprichos, s paixes e
aos interesses.
A primeira questo considerada por seu programa visava banir da vida republicana o
exemplo do governo de Prudente, em que um partido pretendeu ser a principal instituio
poltica do pas. Para ele, o presidente, que antes era parte, posto que candidato de um
partido, com a eleio passa a reunir a totalidade da nao, representando antes de tudo
e acima de tudo um triunfo de princpios e de idias, uma sano pedida maioria da
nao e outorgada por ela.
Sales tambm mostra a preocupao com o esprito de faco e ao carter
desenfreado das paixes e dos interesses. Essas entidades significam atores polticos
autnomos, portadores de valores destoantes com relao direo imposta pelo Poder
Executivo. Ele afirma que a nica forma possvel de regime constitucional era o governo
unipessoal.
As relaes entre o Executivo e o Legislativo devem ser, para Sales, de cordialidade,
podem reguladas pelo princpio de que o Parlamento no governa nem administra.
At este ponto o manifesto circunscreve o seguinte tipo poltico: um Presidente
imune ao conflito entre paixes; capaz de excluir de sua agenda a instabilidade provocado
pela competio entre as faces; dotado de controle exclusivo, sem delegar poderes,
sobre a mquina do Executivo e possuidor de uma rgida linha de demarcao entre as
suas atribuies e as que restaram ao Legislativo. Tudo isso para poder administrar. O
receiturio liberal: resgato do papel moeda, moralizao da arrecadao, discriminar os
servios pblicos de modo que no pesem sobre o Tesouro da Unia, proscrever das tarifas
o princpio do inoportuno protecionismo.
Para Campos Sales, o artigo 6 era intocvel. Organizar as relaes entre a polis e o
governo, delimitando suas reas de competncia e influncia mtua. Esta era sua nfase.
Sales procurou dar continuidade tradio do imprio, no sentido da verticalizao da
ordem poltica. O que se busca a definio de um mundo poltico, impermevel ao
demos, no qual as formas de convivncia entre os diferentes segmentos da polis estejam
definidas e onde sejam previsveis os critrios de seu acesso ao governo. A autonomia dos
Estados visa sobretudo a garantir a autonomia do Executivo federal. Em nenhum momento
fala em reforma dos costumes polticos. Sua fala avessa moralizao da poltica. O que
pode ser feito o redimensionamento do espao pblico, atribuindo aos estados o
tratamento desses vcios privados e deixando o governo da Repblica livre para governar.
Ao estados caber o enquadramento do demos sem preocupaes formalistas a respeito
da legalidade de seus procedimentos. Ilegalidades locais sero a condio necessria para
a legalidade republicana.

(SAINDO

DO

CAPTULO IV
CAOS: OS PROCEDIMENTOS

DO PACTO)

O governo de Campos Sales marcou o incio da rotinizao do regime. O

sistema poltico definido pela Carta de 1891, carregado de imprecises e dilemas, ganha,
atravs de um pacto no escrito, contornos mais concretos, mesclando realismo e utopia.
A dimenso realista ficou por conta do reconhecimento, por parte de Sales, da
preexistncia de uma distribuio natural do Poder na sociedade brasileira a partir de seu
desempenho espontneo. O componente utpico, buscou definir novas bases morais e
doutrinrias para a poltica nacional, atravs do desenho de uma comunidade poltica
despolitizada e prioritariamente voltada para a obra administrativa. A mescla de utopismo
e apego realidade pode definir um tipo poltico aparentado ao cinismo, mas sobretudo
conciliador de duas mentalidades antagnicas: construtivismo e espontanesmo.
A existncia de um Executivo irresponsvel em termos polticos, e para cuja
definio no concorre o Legislativo, e a precedncia da distribuio natural do poder,
fragmentando a comunidade poltica nacional em vrias polei regionais, sero no governo
Campos Sales os referenciais absolutos que definiro o lugar e os limites da soberania do
Congresso. A nova institucionalizao republicana evita, pois, o fortalecimento das
instituies representativas clssicas. A estabilidade deve derivar de um arranjo entre o
governo nacional e os chefes estaduais, tentando definir o que poderia ser chamado de
parte no constitucional do pacto poltico. No lugar da frmula vcios privados,
virtudes pblicas (Mandeville), as bases doutrinrias do novo regime: particularismo
estadual, unidade nacional.
Com Campos Sales, segundo Campos Sales, o pas inauguraria uma poltica
nacional de tolerncia e concrdia, na qual os partidos seriam necessrios na medida em
que soubessem exercer uma ao prudente, tolerante e disciplinada.
O que deve ser proscrito, porque um mal social e um grave embarao s solues do presente, o
esprito partidrio com suas paixes e violncias, ora perturbando a evoluo benfica das idias, ora
contrapondo-se ao desdobramento tranqilo da atividade governamental.

A retrica da independncia do presidente e da alterao de sua identidade

poltica afastada da disputa partidria visa a criar uma rea de atuao imune aos
resultados do conflito poltico. As condies externas para a materializao dessa
orientao eram favorveis: os grandes estados possuam alguma estabilidade poltica, os
militares estavam em adiantado estado de domesticao, os jacobinos derrotados e um
importante acordo com os credores internacionais estava encaminhado.
Campos Sales, ao mesmo tempo em que reafirma sua profisso de f
federalista, defende a teoria do presidente unitrio: os estados so autnomos, o
Parlamento digno e fundamental, mas quem manda o presidente. A funo do ministro
sofre ntido rebaixamento, sendo apenas depositrio da confiana do presidente. As
relaes iniciais com o Congresso so idlicas, fato interessante pois a composio daquele
poder era a mesma da do perodo final de Prudente, quando a confuso parlamentar
imperava. O Congresso continuava dividido em duas faces, ambas apoiando o
presidente. Dele, o governo obtm apoio s medidas necessrias ao cumprimento dos
acordos com credores estrangeiros. Foram criados novos impostos.
Os chefes estaduais, garantidos pelo compromisso no intervencionista do
presidente, empenhado em confinar o conflito poltico no interior dos estados, no se
constituem como focos de oposio. Por extenso, o comportamento das bancadas foi
dcil. Segundo a Carta de 1891, a deciso final a respeito da composio do Congresso
cabia a ele prprio, atravs da Comisso de Verificao de Poderes. A ausncia de uma
10

justia eleitoral autnoma fazia com que as eleies fossem controladas pelos executivos
estaduais, durante as apuraes, e pelo Legislativo, no reconhecimento final dos eleitos e
na degola dos inimigos. Este era o corao do Legislativo, poder dotado da magia de
engendrar-se a si mesmo.
Com a mudana do regimento do Congresso, segundo o qual o parlamentar
mais idoso entre os presumidamente eleitos ocupa a presidncia da casa, nomeando cinco
deputados para formar a Comisso de Verificao de Poderes, Sales promoveu sua
inovao poltica: alterou o Regimento Interno com o objetivo de restringir ao mesmo
tempo o alto grau de aleatoriedade presente no critrio de idade e reduzir o poder que a
Cmara tinha sobre a sua renovao. As mudanas foram: (1) alterao no critrio de
escolha do presidente da Cmara: pelo novo regimento, ele ser o mesmo da legislatura
anterior; e (2) pelo novo texto o diploma passa a ser a ata geral da apurao da eleio,
assinada pela maioria da Cmara Municipal, encarregada por lei de coordenar a apurao
eleitoral. Com o primeiro ponto, garante-se a continuidade da direo poltica da Cmara,
pela reeleio de seu Presidente. O principal significado da inovao foi que a nova origem
da Comisso implicou a perda de soberania do Legislativo, dada a definio atribuda aos
diplomas. As eleies j vinham praticamente decididas, antes que a Comisso delibere a
respeito dos reconhecimentos. Em caso de dvida a respeito da eleio de algum
postulante, o novo modelo socorre-se da teoria da presuno: caso ocorra disputa entre
candidatos que exibem diplomas e lutam pela mesma vaga, opera a presuno a favor
daquele que se diz eleito pela poltica dominante no respectivo estado. A Cmara a
expresso de uma qualidade: a direo dos chefes polticos estaduais. Campos Sales se
dirigiu diretamente aos chefes estaduais mais importantes para tornar a modificao do
regimento efetiva.
A poltica adotada recebe ampla aceitao dos chefes dos poderes estaduais.
Ela significa um congelamento da competio nos estados: os grupos detentores do poder,
no momento de realizao do pacto, adquirem condies de eternizao nos governos
estaduais. Minas fica sob o domnio de Antnio Carlos e da Tarasca. Em SP, continua o
PRP. No RS, Borges de Medeiros ficar no poder por 25 anos. No Cear, Acioly, no
Amazonas, Nery e em Pernambuco, Rosa e Silva. O que passa nas sees eleitorais mera
comdia para aparentar que se observa a lei. O que realmente conta so as atas, lavradas
na casa dos chefes eleitorais.
O governo federal entregava cada um dos Estados faco que dele primeiro
se apoderasse, contanto que se pusesse nas mos do presidente da Repblica esse grupo
de exploradores receberia dele a mais ilimitada outorga para servilizar, corromper e
roubar as populaes. A hiptese de interveno federal no o inquietaria nunca mais.
A engenharia poltica do pacto oligrquico e a definio do governo como
instrumento de administrao podem ser enquadradas como sendo a busca por um
equivalente funcional do Poder Moderador. O que deveria ser erradicado era a experincia
anrquica dos primeiros anos da repblica. Ao contrrio da ordem imperial, a Repblica
oligrquica promoveu uma desnacionalizao da competio poltica. No cabe mais nesse
modelo falar da relao entre uma polis e um demos nacionais. Essa relao se desloca
para as esferas estaduais, na medida em que o governo federal perpetua essas faces de
controle estadual no poder. A nova polis, estadualizada, agora dotada de plena
autonomia para definir mtodos de obteno de apoio eleitoral. No importa por quais
procedimentos as bancadas e os governos estaduais so eleitos se, no plano federal, eles
agem em consonncia com o poder central. O confinamento das relaes entre
demos e polis esfera estadual fez com que o governo federal ficasse
desobrigado de tratar o problema da incorporao e da participao como
11

questo poltica nacional. O arranjo era adequado definio dada por Campos
Sales a respeito das metas do governo, preocupado em exercer exclusivamente
a administrao.
O resultado conseguido foi a maximizao dos custos de oposio. A situao tpica
foi a existncia de vrios regimes locais de partido nico. Pretendia-se com a poltica dos
governadores obter, tambm baixa competitividade na definio dos que devem ocupar o
governo federal. Aos grandes estados, com maior eleitorado e presena parlamentar,
cabero as iniciativas para fazer as sucesses presidenciais rituais de passagem do poder,
sem o apela incorporao do demos e mesmo da maior parcela da polis. Uma poltica
mais tolerante que conferisse ao eleitorado autonomia para a definio de quem deve
ocupar a polis implicaria em dotar o sistema poltico de enorme incerteza. Para a elite
republicana, o preo de tal poltica de tolerncia seria a prpria unidade poltica nacional.
No mundo do localismo, os poderes privados vetam preventivamente a diversidade
poltica, pelos evidentes custos que impem aos desobedientes.

(OS

FUNDAMENTOS DA

CAPTULO V
NOVA ORDEM:

OS VALORES DO PACTO)

Os valores substantivos do modelo de Campos Sales dizem respeito a um universo

de princpios, com variado grau de abstrao, que buscava instituir os verdadeiros
critrios de gerao da ordem poltica. O autor aponta que o modelo pode ser decomposto
em duas dimenses bsicas: a substantiva e a que diz respeito a procedimentos. A
primeira contempla o mundo dos valores, definidores das artes do bom governo, sendo
necessariamente aparentados da crena, do delrio e da fico. A dimenso dos
procedimentos obrigatoriamente mais realista, pois implica o reconhecimento do estado
do mundo poltico tal como ele se apresenta.
Os termos do arranjo podem ser formulados do seguinte modo:
O modelo poltico tem por finalidade dotar a esfera executiva de um mnimo de
governabilidade;
O mnimo de governabilidade implica:
Congelar a incorporao do demos, atribuindo plena autonomia s elites estaduais
para estabelecer nexos especficos entre demos e polis;
Envolver a esfera pblica em um padro de poltica administrativa, para o qual a
competio poltica parece inessencial.
O modelo visava combinar o mximo de eficcia administrativa com o mximo de
autonomia das elites regionais.
A dimenso substantiva da parte no constitucional do pacto poltico formada
por um conjunto de teorias envolvendo os seguintes pontos: representao e papel do
governo; Estado como instrumento de administrao; partidos e faces; bases do regime;
formas legtimas de ao coletiva; estratificao poltica e, por fim, paixes. Essas teorias
informam as escolhas polticas concretas e configuram um mapa simblico que torna
possvel a cognio do mundo poltico.
Um dos requisitos da ordem imaginada por Campos Sales o pleno predomnio do
conhecimento e da sabedoria sobre a ambio e o apetite. O mundo de Campos Sales
extraconstitucional. O bem pblico, segundo a lgica substantiva do modelo, no o
produto da competio entre as diferentes verses parciais do conflito, mas sim da
utilizao de instrumentos desinteressados, por sujeitos polticos cujos atributos pessoais
garantem uma relao equilibrada entre poltica e verdade. O modelo define, pois, uma
precisa relao entre conhecimento e poltica, privilegiando o que poderia ser designado
12

por modo privado de cognio poltica, orientado para a identificao do interesse

nacional. A meta a ser alcanada a produo de um padro de ao coletiva voltada
para o interesse geral, sem que o processo de traduo desse valor implique a utilizao
de procedimentos pblicos (grandes reunies deliberativas).
A gnese da ordem pode ser representada pela seguinte seqncia:
1. definio das paixes como elemento perturbador e produtor de um comportamento maximizador
e egosta.
2. Operacionalizao de uma trgua s paixes, a partir do exerccio pedaggico dos chefes.
3. Criao de um espao poltico desapaixonado e movido pela inteno altrustica.
4. Definio dos interesses nacionais atravs de mecanismos de ao coletiva que evitem
procedimentos pblicos e sejam imunes verificao por parte do demos e, mesmo, por parte da
polis.
5) Identificao do altrusmo como condio necessria e suficiente para o processe de gerao de
aes coletivas legtimas.

O alvo objetivo da averso ao mundo partidrio era o PRF, partido que apoiou sua
eleio presidncia. O verdadeiro partido confere poltica um carter nacional,
conforme ndole essencialmente conservadora das classes preponderantes no pas. Por
carter nacional, pode-se entender uma ao voltada para o interesse pblico, e no para
a expresso organizada de demandas de parcelas especficas do demos e da polis. Essas
organizaes devem se curvar s necessidades do pas.
O federalismo a melhor das formas de governo possvel. A alternativa a ele a
barbrie do unitarismo, vetada por Campos Sales. A polis brasileira formada por Estados
que possuem vrios atributos em comum, mas que possuem uma disparidade bsica, que
relativiza o peso especfico de cada um dos atributos comuns: os interesses
particulares. legtimo, pois, aos estados, orientar sua ao por um atributo que
vetado aos indivduos: o interesse.
O modelo de Campos Sales apresenta ainda um teoria sobre a representao
poltica. O representante no presta contas de sua interpretao do bem pblico aos seus
eleitores. Escolhido pelo somatrio de consentimento individuais, ele tem como funo
tomar decises gerais, visando o bem pblico, segundo o depoimento da sua conscincia.
Mas h outra inspirao na teoria de representao. Com relao aos Estados, a
concepo de Campos Sales puramente hobbesiana. Para Hobbes, a fundao de uma
comunidade poltica ocorre quando atribuda a algum a prerrogativa de agir pelo
conjunto. Esse componente est presente na atribuio dada s oligarquias regionais para
submeter o demos pelos meios mais apropriados. Ou seja, para Campos Sales h ordem
nos estados, e, portanto, comunidade poltica, somente quando se define neles
inequivocamente quem manda. Assim, tem-se a teoria de Campos Sales sobre a
representao: hobbesiano com relao aos Estados e burkeano a respeito de si mesmo.
O mais importante a percepo do governo como entidade impessoal. De acordo
com Campos Sales o governo tem como principal finalidade a obra de pura administrao,
separado dos interesses e das paixes partidrias. Neste ponto movido por uma cega
tica de convico: a meta do governo administrar, o que no plano prtico significa
eliminar os dficits do Tesouro, valorizar o cmbio e honrar os compromissos com os
credores externos. O governo obrigado a tomar decises desagradveis para realizar o
bem pblico. Diante desse imperativo, a queixa dos atingidos no relevante como
critrio de avaliao da correo das decises. O Congresso deve ser um ponto de partida
para a agremiao de foras teis, que constituam um partido de governo devotado aos
interesses da administrao da repblica.
13

O fascnio pela administrao tem uma forte afinidade com o modelo do Visconde do
Uruguai. Para Uruguai, o Poder Executivo deve ter duas qualidades bsicas: a
centralizao e a largueza de liberdade de ao. Uma de suas finalidades gerir o poder
administrativo, conjunto de procedimento e de decises que configuram a ao concreta
do governo. A administrao discrimina, por exemplo, duas formas de poder: a graciosa e
a contenciosa. A administrao graciosa tem por finalidade regular as tenses entre o
interesse geral e o particular. A contenciosa no atinge os interesses mas sim os direitos.
O modelo Campos Sales pode ser entendido com reedio seletiva do modelo Visconde do
Uruguai. Nela, esto ausentes a preocupao com a hipercentralizao poltica, mas no a
nfase na necessidade de um padro concentrado de decises administrativas. Ao
pretender confinar a poltica nos estados, Campos Sales atribui ao governo federal o
monoplio da gesto do interesse geral, que dever ser administrado de forma graciosa. O
resultado a reverso da tendncia intrnseca da atividade poltica desordem: a ordem
no produto de seu curso regular, mas algo proveniente de um meio externo, de uma
criao positiva.

CAPTULO VI
(OS

NOVOS MBITOS DO ABSURDO)

A criao de uma ordem poltica tem como ponto de partida um ato de imaginao.
A imaginao uma dessas circunstncias e, desta forma, v-se condenada a conviver
com a possibilidade do seu prprio fracasso, descaracterizao ou decadncia. Por maior
que seja, a sua vitalidade tem como contraponto inevitveis o peso do passo, a inrcia e
os azares da vida social.
O modelo de Campos Sales, ao travar um dilogo com o passado, tenta encontrar,
para erradicar o caos, o equivalente funcional do Poder Moderador. Uma vez aplicado no
governo Campos Sales, ele caracterizou as rotinas polticas do regime republicano at
1930. A sucesso manifestou a plena aplicao do modelo: procedimentos e valores
apareceram como reciprocamente adequados.
Na suposio de que houve estabilidade governamental, e de que era derivou da
aplicao do modelo Campos Sales, cabe agora indagar: como, na operacionalizao do
modelo e na estabilidade dele resultante, interagiram as suas duas partes, a substantiva e
a do domnio de procedimentos? A convivncia entre as duas foi tensa, na medida em que
se referem a tempos diferentes e partem de premissas diametralmente opostas.
As duas dimenses pertencem a tempos polticos distintos. Nesse sentido, o tempo
poltico prprio da dimenso dos procedimentos foi o contexto dos anos entrpicos, j que
os atores considerados relevantes para a obra de institucionalizao da repblica foram
gerados naquele perodo. Os procedimentos do pacto so, pois, circunstanciais.
Constituam os meios disponveis e realistas para obter, naquele momento, a
domesticao do conflito. Os valores do pacto certamente foram adequados s
circunstncias dos anos entrpicos. Por isso, pode-se legitimamente supor que a obsesso
administrativa de Campos Sales e sua concepo hobbesiana e burkeana da
representao tm como referncia negativa a experincia da ingovernabilidade dos anos
caticos. Contudo, a dimenso substantiva do modelo excede a circunstncia histrica
imediata, configurando uma espcie de teoria geral do mundo pblico. Se o objetivo
de Campos Sales fosse exclusivamente produzir um arranjo emergencial, no seriam
necessrias consideraes sobre as paixes ou sobre os verdadeiros critrios de
organizao partidria e de obteno da felicidade pblica, dissolvidas no elogio do estado
administrador e despolitizado. At prova em contrrio, os valores do pacto podem ser
14

percebidos como permanentes, e constituem a fbula de criao da ordem pblica no

Brasil, que resultou da primeira entropia republicana. Nesta fbula, emergem como
elementos necessrios (i) o componente altrustico dos atores relevantes, orientados
exclusivamente para a produo do bem pblico; (ii) uma concepo despolitizadora a
respeito da comunidade poltica e (iii) a atribuio ao Estado de uma misso
administrativa e regeneradora. Naquele contexto os procedimentos adotados foram
percebidos como os nicos capazes de materializar a estabilidade institucional, condio
para a existncia de um governo voltado para o ideal da administrao.
A concluso que se impe a de que o arranjo que proporcionou, aps uma dcada
de ingovernabilidade, alguma estabilidade Repblica formado por dois aspectos em
tensa interao. Desta forma, os atributos que garantem a estabilidade, potencialmente,
tm a propriedade de gerar incerteza e, no limite, configurar um padro de decadncia da
ordem que contriburam para viabilizar. Vejamos a total disparidade das premissas que
definem a parte substantiva e os procedimentos do modelo, tratadas respectivamente
como premissa altrustica e premissa particularista:
PREMISSA ALTRUSTICA (substantiva): A finalidade do governo a produo graciosa
do interesse nacional. Logo, as formas legtimas de ao coletiva tm por base a adeso
de sujeitos polticos orientados de modo altrustico.
PREMISSA PARTICULARISTA (procedimentos): As bases reais do poder esto nos
Estados. Logo, s haver ordem se as classes preponderantes em cada um deles forem
dotadas de plena autonomia para domesticar as parcelas particulares do demos que se
encontram sob seu domnio.
Os procedimentos definem os sujeitos polticos relevantes, bem como as regras de
sua interao: este o desenho do mundo real. A fase ficcional do modelo, presente nos
valores, imagina a ao daqueles atores reais segundo critrios altrusticos, esquivos aos
interesses particulares. A indiferena do modelo com relao aos mtodos
aplicados em cada Estado para a definio de quem controla o poder acaba por
exigir dos atores um comportamento esquizofrnico: vcio na ordem particular e
virtude na ordem nacional, ou, para retomar a linguagem de Madeville,
egosmos locais, altrusmo nacional. A suposio do modelo a respeito do seu
funcionamento timo teria por base um comportamento desinteressado dos chefes
estaduais no plano nacional, liberando o governo das presses apaixonadas e viabilizando
a obsesso administrativa. Os chefes estaduais se limitariam a tratar de suas parcelas
especficas do demos e a contribuir para a constituio de uma polis legal, atravs do
envio ao Congresso de bancadas disciplinadas. A funo local dos chefes seria
preponderante sobre os apetites, evitando a disputa por parte do governo da Unio. Se os
chefes estaduais de fato se orientassem segundo aquela expectativa, eles
estariam violando a premissa particularista, e, por extenso, as prprias regras
de constituio do mundo natural. A maximizao desse comportamento
particularista, por outro lado, revela que as oligarquias estaduais excedem o seu poder de
domesticao do demos local. Os valores do modelo supunham que seu potencial
agregador se sustentava na obteno de um benefcio pblico: a estabilidade do regime e
a otimizao do desempenho administrativo do governo.
A profilaxia proposta pelo modelo aparece ameaada constantemente, pois o que
importa no tanto o nmero reduzido de pretendentes aos prmios da burocracia
federal, mas a intensidade com que eles ultrapassam as funes de domesticao das
parcelas do demos nacional e buscam, segundo clculos egostas, posies vantajosas na
estrutura do Estado.
15

A diferena de atributos entre as duas dimenses do modelo permite, ento, supor

que o arranjo inaugurado por Campos Sales manifestava uma incongruncia potencial
entre valores e procedimentos. A adeso continuada dos chefes estaduais, em funo da
plena autonomia que lhes era concedida, dependia do usufruto de vantagens mais
tangveis do que as prometidas pela parte substantiva do modelo.O pagamento dessas
vantagens implicaria a definio de uma distribuio do poder federal capaz de
contemplar o apetite das oligarquias locais, segundo o seu peso poltico especfico, e,
portanto, um critrio de organizao do poder pblico no contido na idlica ortodoxia
administrativa. A utopia administrativa aparece, portanto, como convico deslocada em
um mundo de cnicos oligarcas.
Nos anos 20, para os lderes do PRP os valores do pacto teriam sido invalidados pela
experincia prtica do regime. O seu efeito mais nefasto seria o abandono da perspectiva
da administrao e do tratamento dos problemas reais da nao, ou seja, da parte
substantiva do modelo Campos Sales. Azevedo Amaral distingue dois estilos antagnicos
de conduo da coisa pblica. De um lado, a poltica paulista, associada eficincia
administrativa e modernizao; por outro o padro governado pela poltica obsoleta,
marcada pelo predomnio de orientaes diferentes (1906-1926). Minas Gerais esteve
diretamente na presidncia em 11 dos 20 anos de obsolescncia. O padro obsoletoutilitrio corresponde estritamente ao desempenho da premissa egosta componente do
modelo de Campos Sales. O comportamento poltico compatvel com esse padro
corresponde a todas as situaes nas quais as oligarquias locais excedem suas funes de
domesticao do demos local e buscam, a partir de um desempenho egosta e predatrio,
vantagens e fatias do espao pblico federal. So Paulo corresponderia a um padro
distinto, caracterizado pela proliferao de comportamentos derivados da premissa
altrustica do modelo de Campos Sales.
Minas o principal beneficirio do Tesouro da Unio, enquanto que So Paulo
continua como o pagador geral de nao. Como foi sugerido, tal controle sobre a ordem
local no possua, no modelo Campos Sales, nenhum cdigo de tica que colocasse limites
morais ou legais ao desempenho daquela prerrogativa. Desta forma, o assalto aos
recursos da Unio, embora vetado pela premissa altrustica do modelo, foi um
desdobramento racional do pleno cumprimento da premissa particularista, na medida em
que cargos ou verbas federais puderam servir como recursos necessrios para a
domesticao dos conflitos locais.
Uma parcela de intelectuais paulistas, no final de Primeira Repblica, tenta reeditar
as prescries da parte substantiva do modelo. A vitria de Julio Prestes, por no passar
pelo crivo do condomnio oligrquico, era uma excelente oportunidade de afirmar a
preponderncia dos valores do modelo sobre os seus procedimentos. O bloco paulista
tinha como alvos os valores e os procedimentos da parte constitucional do pacto, bem
como os procedimentos da parte no constitucional (rea cinza).
Parte constitucional
(Carta
Constitucional de
1891)
Parte no
constitucional
(modelo Campos
Sales)

VALORES
Federalismo
Liberalismo

Teoria do Estado administrador

PROCEDIMENTOS
Independncia dos
poderes/sistema
representativo
Poltica dos
governadores/controle do
Legislativo.
16

Seu objetivo era dotar de plena autonomia os valores substantivos apresentados no

modelo, a partir de novos argumentos anti-liberais.
Como os paulistas, os aliancistas tambm estavam saudosos de Campos Sales, s
que de seu realismo, materializado nas consultas epistolares a seus amigos oligarcas. A
folclrica teimosia de Washington Lus e sua recusa em cumprir os mecanismo egostas do
pacto oligrquico foram os elementos propulsores da dissidncia auto-intitulada de liberal.
Pondera-se que o atributo teimosia pode, no contexto do mundo oligrquico, ser tomado
como varivel relevante e capaz de desafiar a funcionalidade da ordem. A teimosia de
Washington Luis implicou a quebra de um padro permanente que regulava as trocas
polticas dentro do condomnio oligrquico. A escolha de mais um paulista, fora dos rituais
de consulta e de obteno de apoio, significou a opo por afirmar os valores do modelo,
em oposio aos seus procedimentos.
O presidente e seus seguidores eram anti-republicanos na medida em que
desconheciam as formalidades definidas pelos procedimentos do pacto, enquanto que o
anti-republicanismo dos dissentes ficava por conta de seu reduzido apego assepsia do
mundo dos valores. A combinao perversa entre a teimosia de uns e a
esquizofrenia de outros definiu a moldura poltica da crise dos anos 20,
revelando mais uma vez que acontecimentos historicamente grandiosos podem
depender de motivos banais. A fratura da ordem, ao fim dos anos 20, aparece,
pois, como um embate terminal entre faces orientadas pelo mesmo objetivo:
republicanizar e Repblica. O que instituiu o conflito e a banalidade foi a
percepo diferenciada a respeito do que significava aquele objetivo.
Para os paulistas significava recuperar com toda pureza os valores do pacto, sem
transigir com os procedimentos, percebidos como indicadores de poltica obsoleta. Os
liberais buscavam restaurara repblica de modo ambguo. A ordem oligrquica brasileira
teve sua decadncia protagonizada pelo embate entre as duas partes constitutivas do
modelo de Campos Sales. Os principais segmentos da ordem agiram exatamente de
acordo com as premissas do arranjo uns procuravam operar na ortodoxia dos
procedimentos. Outros procuravam derivar dos valores do pacto mecanismos de
modernizao da poltica brasileira, erradicando seus componentes obsoletos.
O modelo foi incapaz de evitar a disparidade de premissas que o constituam. Os
desafios excederam as virtudes. Como exigir uma ordem altrustica e
desinteressada a partir do reconhecimento da plena autonomia de sujeitos
polticos que agiam segundo premissas egostas? Os liberais, logo a seguir,
abandonou o pacto constitucional e os procedimentos do modelo Campos Sales para, em
seguida, aderir sua parte substantiva. Os intelectuais que antes serviram ao PRP,
visceralmente anti-liberais, encontraram plena legitimidade na nova ordem inaugurada em
1930. Graas versatilidade do cinismo oligrquico a maximizao da premissa
particularista teve como resultado, dialeticamente, a conquista do governo em nome dos
valores altrustas.

CONCLUSO
A poltica de Campos Sales congelou a competio regional, permitindo a
eternizao no poder das faces que naquele momento possuam vantagens
comparativas. Os problemas comeam a surgir a partir de duas contingncias: o
surgimento de dissidncias oligrquicas dotadas de recursos suficientes para persistir na
oposio e a disparidade entre suas premissas.
17

Para Azevedo Amaral, a homogeneidade poltica do caf com leite desaparece, e

configura um perodo marcado pela oposio entre dois estilos polticos: o padro paulista,
e o que ele chama de poltica obsoleta. A anlise de Azevedo permite perceber a elite
poltica paulista do fim dos anos 20 no mais como uma concentrao de reacionrios a
defender o Estado atual contra o assalto dos reformadores liberais. O que parece emergir
uma concepo com fortes afinidades com os valores do Modelo Campos Sales, e que
manifesta ntida insatisfao com o predomnio da poltica obsoleta. O problema todo
consiste no fato de que o Modelo Campos Sales contm e autoriza tanto o dito padro
paulista quando a chamada poltica obsoleta. Todos, portanto, de Washington Lus
Aliana Liberal foram fiis a Campos Sales. O Brasil oligrquico parece confirmar o axioma
de Adam Fergunson: Every step and every movement of the multitude, even in what are
termed enlighterned ages, are made with equal blindness to the future, and nations
strumble upon establishmentes, which are indeed the result of human action, but not the
execution of any human design.

18