Revista de Economia Poltica, vol. 31, n 4 (124), pp.

507-527, outubro-dezembro/2011

Da economia poltica poltica econmica:

o novo-desenvolvimentismo e o governo Lula
Lecio Morais
Alfredo Saad-Filho*

From political economy to economic policy: The neo-developmentalism and the

Lula administration. This article critically reviews the design of neo-developmentalist economic policies in Brazil, in the first half of the last decade, and their relationship with the economic policies of the Lula administration after 2006. Paradoxically,
the neo-developmentalist policies were implemented jointly with the main (neoliberal) macroeconomic policies which had been introduced earlier. The article reviews
the relevant literature, and examines the contradictory nature of this inflection of
economic policy. So far, this combination of policies has achieved an unquestionable
though provisional success, despite the persistence of the structural macroeconomic problems due to the continuity of the neoliberal policies.
Keywords: Brazilian macroeconomics; new developmentalism; Lula administration.
JEL Classification: B52; N16; O11; O54.

Introduo
No incio do primeiro governo Lula, economistas de diversas orientaes tericas fora do mainstream foram surpreendidos por suas polticas macroeconmicas,
que mantiveram inalteradas aquelas introduzidas pelo governo Fernando Henrique
Cardoso (1995-2002) aps a crise do real, em 1999. Essas polticas eram baseadas
no paradigma neoliberal e, tipicamente, inspiradas pela abordagem dos mercados

Cmara dos Deputados, Braslia. E-mail: lecio@uol.com.br. Departamento de Estudos do Desenvolvimento, SOAS, Universidade de Londres. E-mail: as59@soas.ac.uk. Agradecemos aos generosos comentrios de Antonio Carlos Macedo e Silva e Luiz Carlos Bresser-Pereira. Os erros e omisses so de
responsabilidade dos autores. Submetido: 21/12/2010; Aprovado: Fevereiro 12/2/2011.

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

507

eficientes. Sua nfase na competitividade e na estabilidade monetria substituiu

gradualmente, a partir dos anos 1980, o paradigma desenvolvimentista perifrico
fundado no dirigismo estatal para assegurar o crescimento acelerado (Ferraz, Crocco e Elias, 2003, p. 14).
As polticas macroeconmicas mantidas por Lula eram fundadas no famoso
trip composto por uma poltica monetria determinada pelas metas de inflao,
cmbio flutuante e uma poltica fiscal visando manter um supervit primrio que
compensasse o dficit nominal das contas pblicas (no contexto deste artigo, essas
so as polticas neoliberais)1. Essas polticas so tambm associadas s reformas
institucionais da dcada de 1990, que resultaram em forte liberalizao comercial,
desregulamentao financeira, uma crescente abertura da conta de capitais e outras
reformas microeconmicas coerentes com o suposto da eficincia intrnseca dos
mercados (denominadas aqui de reformas neoliberais).
A perplexidade dos crticos era particularmente significativa porque crticas
continuidade das polticas neoliberais j eram feitas at mesmo por policymakers
diretamente envolvidos na sua implementao. Por exemplo, j em 2001, Barros
(2002, pp. 109-115) argumentava que o Plano Real (que sintetizou esse conjunto
de polticas, a partir de 1994) tinha envelhecido e perdido eficcia por se
manter prisioneiro de um falso dilema fiscalismo versus desenvolvimentismo, e
por no ter atentado para a estrutura produtiva interna, que vinha perdendo produtividade ante concorrncia da indstria internacional, graas opo liberal
do governo Fernando Henrique Cardoso.
Uma parte da bibliografia que critica esse continusmo macroeconmico derivou de artigos acadmicos e outra de livros destinados ao grande pblico. Seus
autores tinham por orientao terica o keynesianismo e o marxismo, em suas
diversas verses. Podemos distinguir nessa produo crtica dois objetivos. O primeiro era demarcar os campos tericos, por exemplo, quando os crticos se aplicavam em demonstrar a continuidade das polticas do governo anterior no governo Lula, explorando as contradies e limites dessa opo, e vaticinando seu
fracasso. A essa continuidade, esses autores antepunham um programa alternativo consagrado pelo pensamento de esquerda. Esse teria como inspirao histrica e analtica um arco abrangendo diferentes verses do nacional-desenvolvimentismo e do socialismo, incluindo a advogao de rupturas que permitiriam uma
maior liberdade de ao da poltica econmica diante dos agentes privados.
Essa produo acadmica, representada, por exemplo, por Paula (2003a e 2005) e
por trabalhos oriundos do Instituto de Economia da Unicamp2, entre muitos outros,
se concentrou na anlise do perodo 2003-2005.

Essas polticas foram implantadas gradualmente no Brasil desde o incio dos anos 1990, mas elas s
passaram a ser exercidas integralmente a partir de 1999, aps a crise cambial do real, nos moldes das
acontecidas no Mxico, em 1994, no Sudeste e Leste Asitico, em 1997, e na Rssia, em 1998. Aps o
colapso da poltica de ncora cambial, a moeda nacional foi sujeita a forte desvalorizao, em janeiro daquele ano.

Ver, por exemplo, sobre a poltica fiscal, at 2005, Lopreato (2007), sobre dinmica do crescimento

508

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

Um segundo objetivo dessa linha de anlise heterodoxa era a formulao de

propostas concretas de uma nova poltica macroeconmica e de polticas assessrias (de crdito, industrial etc.)3, formando um todo coerente e capaz de substituir
as polticas neoliberais. As anlises com esse objetivo acabaram fundando uma
nova proposta de poltica econmica, denominada pelos seus autores como novo-desenvolvimentismo (ou neodesenvolvimentismo)4. Essa proposta deveria funcionar como instrumento de interveno no debate dentro e fora do governo Lula.
Foi com base nelas que, a partir de 2006, o governo Lula passou a adotar novas
iniciativas e polticas que se mesclaram s polticas macroeconmicas neoliberais,
estabelecendo-se, dali em diante ento, a poltica econmica hbrida que caracterizou esse governo at 2010, e que parece persistir no governo de sua sucessora.

AS Crticas Continuidade das Polticas Neoliberais

Em 2003, tendo em vista a evidente continuidade das polticas macroeconmicas, os seus crticos passaram a esgrimir contra o governo Lula os mesmos argumentos endereados ao governo anterior. Esses crticos, muitos deles antigos
apoiadores ou militantes do Partido dos Trabalhadores (PT) e de outras organizaes de esquerda, vinham se sentindo crescentemente alienados com a guinada
direita do PT a partir de 1989, e sua acomodao ao jogo poltico institucional (ver
Morais e Saad-Filho, 2005).
Essa postura crtica havia se intensificado durante o processo eleitoral, especialmente aps a publicao da Carta ao Povo Brasileiro (Lula 2002) em junho
de 2002, em meio a uma grave crise cambial e de refinanciamento da dvida federal
desencadeada pelos mercados financeiros domsticos. A crise especulativa serviu
para pressionar os principais candidatos a presidente da Repblica a assumirem

econmico at 2006, Carneiro (2007), sobre a poltica econmica do governo Lula, at 2005, Carneiro
(2006), e para uma anlise poltica do governo Lula, at 2005, Boito Jr. (2006).
3

Este artigo adota uma definio de poltica econmica incluindo a totalidade da capacidade do Estado de intervir institucionalmente e de forma sistemtica no domnio econmico. Assim, a poltica
econmica tem como ncleo as polticas macroeconmicas (formadoras dos grandes preos: as taxas de cmbio, de juros, de inflao e de salrio), mas englobando, tambm, outras aes institucionais
como as polticas industrial, creditcia e de comrcio exterior, e as polticas microeconmicas e de
concorrncia. Essa concepo abrangente de poltica econmica contraria a concepo usual, de origem neoclssica. Para uma definio semelhante, ver Carneiro (2006, p. 7).

4
O termo novo-desenvolvimentismo, denominando um conjunto de polticas econmicas alternativas s polticas neoliberais (especialmente ps-Consenso de Washington), foi introduzido por Bresser-Pereira, que o utilizou no captulo 20 de seu livro Desenvolvimento e crise no Brasil, em sua quinta
edio revisada (Bresser-Pereira, 2003). Segundo esse autor, a denominao lhe foi sugerida por
Yoshiaki Nakano em 2003 (Bresser-Pereira, 2006, p. 9), tendo por base argumentos desenvolvidos em
Bresser-Pereira (2001). A denominao passou a ser mais difundida a partir de 2005, quando da publicao do livro Novo-Desenvolvimentismo, uma coletnea de artigos organizada por Sics, Paula e
Michel (2005). Uma detalhada histria intelectual do novo-desenvolvimentismo apresentada em
Bresser-Pereira (2011).

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

509

um compromisso pblico de que, se eleitos, respeitariam os contratos vigentes em

relao dvida pblica domstica e externa, e apoiariam um programa de auxlio
emergencial a ser prestado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), negociado
pelo governo que findava. Esse programa concedia um grande emprstimo para
evitar o estrangulamento cambial, e continha as habituais clusulas restritivas s
polticas monetria e fiscal a serem implementadas pelo futuro governo. Na sua
Carta, Lula comprometeu-se em implementar o programa do FMI e cumprir seus
condicionantes5.
Essa produo crtica, geralmente ensastica, no raro significava um rompimento poltico-ideolgico com o governo Lula por parte de acadmicos ditos heterodoxos. A sensao de estranhamento e perplexidade desses analistas com a
continuidade das polticas neoliberais se agravava pelo fato de que economistas
ligados Fundao Getulio Vargas, do Rio de Janeiro conhecido centro da
academia conservadora passaram a ocupar posies-chave no Ministrio da
Fazenda, enquanto o Banco Central continuava a ser dirigido por economistas
ortodoxos e profissionais oriundos do mercado financeiro.
Por exemplo, Paula (2003b, pp. 8-9) e Paulani (2003, p. 25), partindo de
pontos de vista tericos distintos, fizeram uma crtica severa s polticas neoliberais,
e atacaram a afirmao das autoridades econmicas do governo Lula de que s
haveria uma macroeconomia legtima e racional (aquela praticada no governo
FHC) por tentarem fugir ao debate sobre a teoria e a ideologia implcitas nessas
polticas. Paulani (2003, p. 23) apontava tambm que uma poltica monetria que
tem como nico objetivo a meta de inflao e como nico instrumento a regulagem
da taxa bsica de juros resultaria em sobrevalorizao da moeda pela entrada de
capitais de curto prazo, comprometendo os resultados da conta-corrente do balano de pagamentos. Para Paulani (2003, p. 29), o erro dessa poltica de combate
inflao estava na presuno de que a alta dos preos se devia a uma inflao de
demanda, enquanto sua aplicao deprimia o investimento e o crdito de forma
permanente. Na mesma linha, Sics (2003) argumentou que, embora a taxa de
juros seja eficaz em conter a inflao, o seu uso isolado pode ser contraproducente,
porque presses inflacionrias podem ser devidas tambm a deficincias de oferta
ou choques externos, e, no Brasil, ao alto custo fiscal determinado pelo uso permanente de taxas de juro elevadas por razes de poltica econmica. Concordando
com essas crticas, Cardim de Carvalho (2003, p. 77) aponta o risco de se manter
a economia em recesso permanente, chamando a ateno de que, devido ao custo
fiscal da poltica monetria, a poltica fiscal perdia seu papel anticclico.
Por fim, Cardim de Carvalho (2003, p. 27), analisando os acordos do Brasil
com o FMI, argumentou que as polticas neoliberais continuadas por Lula limitavam o poder discricionrio das polticas macroeconmicas. Ele tambm indicou
que no se pode atribuir ao FMI a autoria das polticas neoliberais, j que o gover-

Outros trs candidatos proeminentes tambm firmaram compromisso pblico semelhante em apoio
ao programa do FMI.

510

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

no Lula, assim como o seu antecessor, [apropriava-se] das polticas do Fundo

como suas.
Portanto, independente da orientao terica desses economistas heterodoxos,
havia um razovel consenso sobre as insuficincias das polticas neoliberais, bem
como sobre as suas consequncias macroeconmicas adversas, o que era evidenciado pelas baixas taxas de crescimento do PIB nos dois mandatos de FHC, e pela
contnua vulnerabilidade das contas externas. Por fim, os economistas heterodoxos
insistiam que as polticas neoliberais eram incompatveis com polticas industriais
e de transferncia de renda promovendo a retomada do crescimento econmico e
a reduo da desigualdade de renda e riqueza.
Apesar dessa convergncia, no havia unanimidade nessa literatura quanto s
causas da continuidade das polticas macroeconmicas. A diviso principal se dava entre aqueles que consideravam essa continuidade como produto da fraqueza
ideolgica do governo Lula, que tinha escolhido trocar de valores ao chegar ao
poder (Cardim de Carvalho, 2003; Paulani, 2003), e aqueles que defendiam ser tal
continuidade fruto de uma situao contingente de correlao de foras polticas,
que impunha o abandono das propostas petistas de administrao do Estado professadas antes das eleies (Barbosa e Souza, 2010; Morais e Saad-Filho, 2005;
Novelli, 2010; Sallum Jr. e Kugelmas, 2004).
A divergncia entre essas posies tinha por clivagem a caracterizao do perodo de crise cambial, desvalorizao do real e virtual suspenso do refinanciamento da dvida mobiliria federal nos seis meses que antecederam s eleies de
outubro de 2002: especificamente, se essa contingncia teria fora suficiente para
tornar a adoo das polticas neoliberais uma imposio decorrente de um realismo
poltico indeclinvel ou, pelo contrrio, se se tratava de um ato de vontade deliberadamente velado pela suposta ameaa de crise. Paulani (2003) alega que a crise
no chegou a ameaar a economia de um colapso; isso s ocorreria caso fosse
iminente um default na dvida externa e um descontrole inflacionrio. Entretanto,
segundo ela, as reservas internacionais mantiveram-se estveis at o final de 2002,
em torno de US$ 36 bilhes, apesar da fuga de capitais, no indicando, assim, a
iminncia de um colapso cambial. Nem tampouco ocorreu o propalado choque
inflacionrio em decorrncia da desvalorizao do real. Apesar da taxa de cmbio
ter ido de R$ 2 por dlar, em junho, para R$ 4, em setembro, quando ocorreu o
aceite da carta de intenes com o FMI, a presso inflacionria se dissipou j no
incio de 2003.
Em contraste, Morais e Saad-Filho (2005) argumentaram que a crise de 2002
assumiu tal gravidade que no mbito da institucionalidade vigente ela tendia
a levar o pas a um colapso cambial e monetrio. O refinanciamento da dvida
pblica foi virtualmente paralisado a partir de maio, e a sua consequente monetizao pressionou o mercado de dlares, levando a uma rpida desvalorizao do
real. S em setembro depois de firmado o acordo do FMI o valor da moeda
nacional comeou a se recuperar. Essa crise, devida desconfiana dos capitais
financeiros no candidato frente nas pesquisas eleitorais, poderia levar ao colapso
cambial e da dvida pblica, evento inaceitvel para qualquer fora poltica sem
Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

511

objetivo revolucionrio e que disputasse o pleito com reais chances de vitria, como
era o caso do PT e de seus principais aliados. A natureza inevitavelmente ensastica desse debate, carregado de subjetividade e dependendo estreitamente de argumentos contrafactuais dificulta, uma convergncia sobre o tema; assim, seu mrito
e suas concluses permanecem em aberto.
Apesar de suas opinies divergentes sobre a natureza da crise e as opes disponveis ao primeiro governo Lula, esses dois grupos duvidavam em graus variados da capacidade do governo assegurar a retomada do crescimento econmico e de vir a ser politicamente bem-sucedido. Nesse contexto, h tambm
anlises mais matizadas, como a abordagem poltica de Boito Jr. (2006). Partindo
de um estudo da composio de classes dos governos FHC e Lula, Boito Jr. (2006,
p. 74) conclui que no se pode considerar o segundo apenas como uma continuidade pura e simples do seu antecessor, entendendo que Lula amplia e d uma
nova dimenso estabilidade da poltica burguesa iniciada por FHC, embora
estabelecendo uma relao diferente com as diversas fraes do capital brasileiro
e internacional. Esse autor no descartava, no entanto, a ocorrncia de um processo de desenvolvimento sob um modelo liberal-desenvolvimentista, em que pese
a sua dinmica moderada e instvel.

O Novo-Desenvolvimentismo como
Proposta de Poltica Econmica
As principais snteses tericas sobre o novo-desenvolvimentismo, de inspirao
keynesiana e estruturalista, encontram-se na introduo do livro homnimo, de
2005 (Sics, Paula e Michel, 2005), e em Bresser-Pereira (2006, 2011).
Para os primeiros, o novo-desenvolvimentismo oferece uma alternativa s
polticas neoliberais e ao velho desenvolvimentismo (ou nacional-desenvolvimentismo), definido como uma industrializao dirigida pelo modelo de substituio de importaes, que tinha como base a proteo do mercado interno e
grande interveno estatal no setor de infraestrutura e na produo de insumos
bsicos. Em outro paper, Sics, Paula e Michel (2007) desenvolvem uma crtica
mais detalhada ao velho desenvolvimentismo. Eles afirmam que, no caso brasileiro, a substituio de importaes falhou por no ter sido acompanhada de
absoro tecnolgica e por ter incutido no empresariado domstico uma mentalidade protecionista, devido ao fato do protecionismo tarifrio ter sido generalizado e temporalmente ilimitado (pp. 514-51). As questes da competitividade internacional e da equidade interna ganham fora nessa anlise da experincia
histrica, que se considera parcialmente malsucedida devido inexistncia de uma
associao entre o protecionismo e uma efetiva incorporao do progresso tcnico. Em linha com Fajnzylber (1989) e Cepal (1990), aqueles autores apontam
essa baixa incorporao do progresso tcnico como caracterstica comum aos
processos de industrializao na Amrica Latina, determinando uma reduzida
elevao da produtividade e um crescimento sem equidade social. Essa falta de
512

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

incorporao do progresso tcnico a principal causa do comportamento espasmdico do crescimento e da competitividade em toda a regio. Uma abordagem
mais detalhada da questo, acompanhada por reflexes aprofundadas acerca da
doena holandesa, oferecida por Bresser-Pereira (para uma reviso de suas
contribuies nessa rea, ver Bresser-Pereira, 2011).
Para aqueles autores, o novo-desenvolvimentismo tem duas fontes tericas
distintas. A primeira vem de Keynes e de economistas contemporneos como P.
Davidson e J. Stiglitz, e ela inspira o conceito de complementaridade entre Estado
e mercado. A segunda fonte o neoestruturalismo cepalino, interpretado por Fernando Fajnzylber, Luiz Carlos Bresser-Pereira e Yoshiaki Nakano. Daqui vem a
nfase na competitividade internacional atravs da incorporao de progresso tcnico, e a necessidade da equidade social para o desenvolvimento bem-sucedido
(Sics, Paula e Michel, 2005, p. xxxiv)6. Segundo esses autores, o novo-desenvolvimentismo pode ser sintetizado em quatro teses: (1) no h mercado forte sem
Estado forte; (2) no haver crescimento sustentado [...] sem o fortalecimento ...
do Estado e do mercado e sem implementao de polticas macroeconmicas adequadas; (3) mercado e Estados fortes somente sero construdos por um projeto
nacional de desenvolvimento que compatibilize crescimento ... com equidade social;
e (4) no possvel [reduzir] a desigualdade sem crescimento econmico a taxas
elevadas e continuadas (Sics, Paula e Michel, 2005, p. xxxv).
Segundo esses autores, o Estado forte aquele capaz de regular os mercados,
e eles rejeitam o axioma neoliberal de que a racionalidade individual nos mercados
produz sempre o melhor resultado para a sociedade. Reciprocamente, um mercado forte aquele capaz de abrigar empresas grandes e pequenas, que mantenha
aberto o acesso concorrncia, e que assegure a equidade de oportunidades aos
produtores e consumidores, condio essa que no pode ser garantida endogenamente pelo prprio mercado, mas apenas pela regulao estatal.
As polticas econmicas decorrentes da perspectiva novo-desenvolvimentista
no se satisfariam, portanto, apenas com a estabilidade monetria, objetivo
maior das polticas neoliberais. Ao invs disso, seu objetivo a estabilidade macroeconmica. Este um conceito mais abrangente de reduo de incertezas relativas demanda futura, criando um ambiente estvel para a tomada de decises de
investimento privado. Isso inclui tanto a regulao estatal das taxas de juros, do
cmbio e dos salrios, quanto a reduo da vulnerabilidade externa para defender
a economia de choques externos e da volatilidade dos fluxos de capitais estrangei-

O pensamento considerado neoestruturalista pelos autores se refere ao sucessor da escola cepalina

que associa o desenvolvimento econmico equidade social, a partir de F. Fajnzylber (1989) e Cepal
(1990); ver tambm Rodrigues (2006, p. 343 passim). Para Fajnzylber, a promoo da equidade no se
deve necessidade econmica de facilitar a realizao do capital, mas sim necessidade poltica de
formar uma nova aliana para fortalecer e democratizar o Estado nacional na Amrica Latina. Para
uma explanao sobre uma nova poltica econmica antecedente ao novo-desenvolvimentismo, ver
Bresser-Pereira e Nakano (2002 e 2003); e sobre a macroeconomia que sustenta essa poltica econmica
e sua metodologia ver Bresser-Pereira (2005 e 2009) e Furquim e Gala (2004).
Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

513

ros mediante uma taxa cambial administrada e a imposio de controles de capitais,

caso necessrio (blindagem da conta de capital) (sobre cmbio e fluxos de capitais, ver Sics, 2006). Esses objetivos s podem ser alcanados por polticas com
objetivos mltiplos e pela complementaridade entre as polticas monetria, fiscal,
cambial e salarial para influenciar os grandes preos da economia: as taxas de
juros, de cmbio, de salrio e de inflao (Bresser-Pereira, 2003, p. 281). As novas
polticas macroeconmicas restabeleceriam a condio soberana da ao do Estado
de controlar sua moeda e sua poltica fiscal, permitindo a adoo de uma poltica
industrial de defesa da competitividade e da equidade (2005, pp. xl-xlviii).
Uma novidade significativa dessa formulao de poltica econmica por autores keynesianos brasileiros o destaque atribudo dimenso poltica do processo
de desenvolvimento, incluindo como condio necessria a existncia de um projeto nacional, que expresse o sentimento de nao. Essa dimenso poltica se
baseia na experincia histrica dos pases hoje desenvolvidos e de seus sucessores
leste-asiticos, tendo como diretiva que a ligao entre os mercados nacionais e os
internacionais deve trazer ganhos substanciais em termos de divisas, conhecimentos,
empregos e bem-estar para o pas. Para os autores, a globalizao um projeto
de desintegrao nacional e enfraquecimento intelectual, econmico e cultural de
todos os segmentos de uma sociedade. Sem superar esse dficit do Estado-nao,
mediante a adoo de um projeto nacional, mesmo as polticas econmicas alternativas fracassaro (2005, pp. xlviii-l).7
Bresser-Pereira (2006) oferece outra sntese do novo-desenvolvimentismo, que
apresentado como um terceiro discurso8: uma estratgia nacional de desenvolvimento alternativa ao populismo latino-americano e ortodoxia convencional,
representada pelas anlises, diagnsticos, reformas e polticas do Consenso de Washington. Essa nova estratgia seria tambm uma retomada da ideia de nao no
Brasil e nos demais pases da Amrica Latina. Isso reafirma a importncia da dimenso poltica do Estado-nao para o novo-desenvolvimentismo, ao mesmo
tempo em que se delineia a Amrica Latina como rea geopoltica de sua aplicao,
seguindo a referncia tradicional do pensamento estruturalista-cepalino9.
Ao diferenciar entre o velho e o novo desenvolvimentismo, Bresser-Pereira
repete o argumento da competitividade visto acima, mas desloca seu enfoque para

Esse argumento tem uma relao direta com as teses sobre a inadequao das polticas econmicas
sugeridas pelos pases capitalistas centrais (e pelas instituies multilaterais por eles controladas) para
as economias perifricas, elaboradas por Amsden (2001, 2007) e Chang (2002).

O terceiro discurso se ope ao primeiro discurso ortodoxo convencional (do Consenso de Wash
ington), da direita neoliberal e cosmopolita, e ao segundo discurso da esquerda burocrtico-populista (Bresser-Pereira, 2006, p. 13).
9

O recorte regional para a Amrica Latina decorre da concepo cepalina de que essa regio, devido
ao seu processo histrico comum de formao econmica e de criao de seus Estados nacionais, possui uma singularidade prpria, de natureza estrutural, caracterizada pelo desenvolvimento dependente.

514

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

a necessidade de adoo do modelo exportador seguido pelos pases do Leste Asitico. Desse modo, o novo-desenvolvimentismo rejeita o protecionismo perene e o
crescimento via demanda oriunda de um dficit pblico crnico. Para o autor, tais
caractersticas do velho desenvolvimentismo no teriam sido defendidas por seus
formuladores, Presbisch, Furtado e Incio Rangel, mas por seus epgonos. J a
ortodoxia convencional definida como uma representao da hegemonia ideolgica dos Estados Unidos sobre o resto do mundo [...] na verdade, o brao e a
fala do neo-imperialismo (2006, p. 17).
O autor resume assim as diferenas entre a ortodoxia convencional e o
novo-desenvolvimentismo quanto ao trip do desenvolvimento (2006: 19):
Ortodoxia convencional:
Um pas ir se desenvolver impelido pelas
foras do mercado, desde que:

Novo-desenvolvimentismo:
Um pas se desenvolver aproveitando as
foras do mercado, desde que:

(1) mantenha a inflao e as contas pblicas

sob controle;

(1) mantenha a estabilidade macroeconmica;*

(2) faa reformas microeconmicas orientadas para o mercado;

(2) conte com instituies gerais que fortaleam o Estado e o mercado e com um conjunto
de polticas econmicas que constituam uma
estratgia nacional de desenvolvimento;

(3) obtenha poupana externa para

financiar seu desenvolvimento, dada a falta
de poupana interna.

(3) seja capaz de promover a poupana interna,

o investimento e a inovao empresarial.

* Ver o conceito de estabilidade macroeconmica, mais acima.

A dependncia da poupana externa (dficit em transaes correntes) deve ser

evitada, e os ingressos de divisas decorrentes de investimento estrangeiro direto
devem se destinar a atender demanda cambial do investimento nacional no exterior ou para o aumento de reservas (ver tambm Bresser-Pereira, 2007, 2011).
Para alcanar seus trs objetivos, o novo-desenvolvimentismo deve (a) controlar as
despesas e os dficits do governo, logrando uma poupana pblica para financiar
o investimento estatal; (b) dotar o Banco Central de um duplo mandato, adicionando ao controle da inflao o equilbrio do balano de pagamentos, e empregando, para tanto, dois instrumentos, a taxa de juros e a taxa cambial; e (c) administrar
a taxa de cmbio de modo a dar competitividade s exportaes e controlar as
importaes; os controles de capitais sero impostos quando necessrio.
O grande ausente na literatura novo-desenvolvimentista a nfase na ampliao do mercado interno, um dos mais destacados pilares do estruturalismo cepalino. Essa ausncia contraposta pelo realce dado ao comrcio externo e competitividade internacional. Essa abordagem aproxima o novo-desenvolvimentismo do
pensamento neoestruturalista presente na literatura da Cepal nos anos 1990, sendo
justificada pela emergncia de uma nova revoluo tecnolgica e da globalizao
(cf. Rodriguez, 2006, p. 377 passim).

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

515

O Novo-Desenvolvimentismo como
Poltica Econmica Aplicada
A partir de 2006 e, especialmente, durante o segundo governo Lula (20072010), a poltica econmica brasileira sofreu uma inflexo, e os resultados macroeconmicos foram positivos em termos do crescimento do PIB, fortalecimento de
grandes empresas nacionais (estatais e privadas), distribuio de renda e reduo
da pobreza. A mais completa avaliao desse perodo, ainda muito recente, oferecida por Barbosa e Souza (2010), sendo especialmente significativa por ser Barbosa um dos principais policymakers nesse perodo, enquanto secretrio de poltica econmica do Ministrio da Fazenda.
Vrias inovaes introduzidas por essa inflexo de poltica econmica foram
defendidas pelo novo-desenvolvimentismo, e h uma clara correlao entre as polticas introduzidas, a forma como elas foram justificadas pelo governo, e aquela
formulao terica. No entanto, destaque-se que Barbosa e Souza no aludem ao
novo-desenvolvimentismo como fonte dessas mudanas na poltica econmica. Ao
contrapor as diferentes vises de poltica econmica antes e depois da inflexo
de 2006 os autores referem-se a elas como neoliberal e desenvolvimentista.
Porm, as bvias similitudes tornam inescapvel o paralelo entre a ltima e as
propostas novo-desenvolvimentistas delineadas acima.
Ao ser transformada em poltica econmica, uma proposta terica sofre inevitavelmente uma srie de modificaes e adaptaes prprias das restries e constrangimentos da ao poltica. Alm disso, como veremos abaixo, as propostas novo-desenvolvimentistas foram institucionalizadas apenas parcialmente, assumindo um
carter complementar, visto que as polticas macroeconmicas (monetria, cambial
e fiscal) neoliberais mantiveram-se praticamente intactas durante todo o perodo.
Segundo Barbosa e Souza, a acelerao do desenvolvimento econmico e
social foi alcanada com manuteno da estabilidade macroeconmica, isto ,
com controle da inflao, reduo do endividamento lquido do setor pblico e
diminuio da vulnerabilidade das contas externas diante de choques internacionais.
O objetivo dos autores apresentar um resumo da poltica econmica que possibilitou tal desempenho.
A primeira observao a ser feita sobre o conceito de estabilidade macroeconmica, que utilizado de forma mais restrita do que em Bresser-Pereira
(2006). No se adota como parte necessria da estabilidade macroeconmica
uma poltica fiscal visando formao de uma poupana pblica (meta de dficit
nominal zero), como tambm dela no faz parte uma poltica cambial visando a
uma taxa de cmbio competitiva. Em segundo lugar, e de forma semelhante, a
vulnerabilidade externa tambm entendida de forma restrita, como o montante
da dvida externa lquida. Com esse entendimento, o autor constata uma reduo
extraordinria na vulnerabilidade externa, que fez o pas assumir uma indita
posio credora lquida a partir de 2007, devido reduo da dvida externa
bruta e acumulao de reservas internacionais. Essa posio credora alcanou
516

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

3,9% do PIB em 2009, recuando um pouco para 2,7% em 2010 (ver Barbosa e
Souza, 2010, e a Tabela 2 abaixo).
Os autores explicam que, apesar de um forte ajuste macroeconmico (de inspirao ortodoxa) em 2003-2005, a taxa de crescimento do PIB no se acelerou significativamente, conforme seria esperado. Um novo perodo de elevao da taxa bsica
de juros entre setembro de 2004 e meados de 2005 justificado pela viso predominante da equipe econmica da poca frustrou o crescimento em 2005, apesar
da duplicao das exportaes e de uma expanso creditcia apoiada por reformas
microeconmicas, especialmente as mudanas na lei de falncia e a criao do crdito consignado s rendas de salrio e de aposentadorias da previdncia social pblica.
O desempenho macroeconmico insatisfatrio (e, presume-se, a bateria de
crticas de antigos aliados) gerou um debate no interior do governo Lula, ao final
de 2005, entre a viso neoliberal e a viso desenvolvimentista. Esse debate
teria levado inflexo da poltica econmica quando a equipe econmica inicial
foi substituda por defensores de uma poltica de maior ativismo do Estado. Apesar
de no compartilharem um pensamento homogneo, estes adotaram uma postura mais pragmtica com base em trs linhas: [1] adoo de medidas temporrias
de estmulo fiscal e monetrio para acelerar o crescimento e elevar o potencial
produtivo da economia; [2] a acelerao do desenvolvimento social por intermdio
do aumento nas transferncias de renda e elevao do salrio mnimo; e [3] o aumento no investimento pblico e a recuperao do papel do Estado no planejamento de longo prazo (Barbosa e Souza, 2010, pp. 69-70).
Ao contrrio da viso neoliberal, que subestimava o potencial de crescimento
da economia, os desenvolvimentistas argumentavam que havia potencial no utilizado devido aos ganhos de produtividade ainda no aproveitados decorrentes de
ganhos de escala, elevao do emprego nos setores formais, deslocando os trabalhadores de menor produtividade, induo do investimento privado, e abertura
de novos mercados externos. Entretanto, esses ganhos s poderiam ser realizados se
a taxa de crescimento fosse elevada pelo ativismo estatal fiscal e creditcio, iniciando
um crculo virtuoso que poderia elevar o crescimento anual do PIB um ou dois
pontos percentuais acima do estimado pelos adeptos da viso neoliberal.
O ativismo estatal deveria se voltar para a reduo da desigualdade da distribuio de renda e para o aumento do investimento pblico. O primeiro objetivo foi concretizado atravs da expanso da Bolsa Famlia um programa focalizado de garantia de renda mnima para famlias mais pobres e da elevao real
do salrio mnimo, o que proporcionou tambm um aumento substancial das transferncias para os aposentados e pensionistas da previdncia social pblica 10. O
segundo objetivo levou a um grande programa de investimento plurianual11, sobretudo em energia e transporte, que articulou o investimento pblico com o investi-

10

Desde a promulgao da Constituio de 1988, os benefcios da previdncia pblica e o seguro-desemprego no podem ser inferiores ao salrio mnimo legal.

11

Denominado, adequadamente, de Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

517

mento das empresas estatais e privadas especialmente atravs de concesses em

infraestrutura, e uma forte expanso do crdito para investimento, principalmente
pelo setor bancrio pblico. Segundo os desenvolvimentistas, esse programa
recuperaria uma infraestrutura econmica defasada por 30 anos de baixo investimento, ao mesmo tempo em que incluiria desoneraes fiscais para incentivar o
investimento privado e o mercado de massa (2010, p. 73). Outro aspecto emblemtico da mudana de concepo do gasto pblico que esse aumento no investimento estatal poderia ser financiado tanto por receitas tributrias quanto por novo
endividamento, fato indito desde as reformas oramentrias de 1986, e violando
um tabu da poltica fiscal12.
A forte resposta da economia a esse ativismo estatal, devida, em parte, a um ambiente internacional de liquidez e expanso da demanda interna e externa at meados
de 2008, fez com que a receita tributria e o PIB crescessem de modo a reduzir a dvida pblica, medida em proporo do PIB (ver Tabela 1). Assim, melhoraram os indicadores fiscais, apesar da constante valorizao do real perante o dlar13. Durante a
fase mais aguda da atual crise internacional, houve um maior afrouxamento fiscal e
expanso da liquidez, o que minimizou o impacto domstico do choque contracionista. A economia se recuperou fortemente j em 2010, apesar da deteriorao da conta
de transaes correntes, resultando em um ambiente interno de grande otimismo.
Tabela 1: Dvida Pblica Interna (% PIB)

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Dvida lquida do setor

pblico

53.3

55.5

58.7

51.7

51.5

44.0

41.0

38.4

42.8

40.4

Dvida lquida do gov.

federal (inclusive BC
e res. internacionais)

32.7

35.3

37.2

32.5

34.1

30.8

30.3

24.0

29.3

27.4

Dvida mobiliria
federal interna bruta

37.8

33.6

43.7

41.5

48.9

44.8

44.5

41.1

43.4

43.4

Resultado nominal
do governo central
(+ = dficit)

2.1

0.7

4.1

1.5

3.8

3.2

2.3

0.8

3.4

1.3

Resultado primrio
do governo central
(+ = dficit)

- 1.9

- 2.4

- 2.6

- 3.0

- 2.9

- 2.2

-2.3

-2.4

-1.3

-2.2

Fonte: Banco Central do Brasil; at 2009, Boletim mensal, diversos nmeros; para 2010: Notas Imprensa, jan.
2011.

12

A dvida mobiliria interna federal no Brasil sempre foi instrumento exclusivo de poltica monetria
e cambial. Seu crescimento, desde a dcada de 1970, se deu em virtude dos custos dessas polticas e
pela assuno de seus prprios encargos e de outros custos financeiros como os decorrentes da manuteno (e, mais recentemente, da ampliao) das reservas internacionais do Banco Central do Brasil
(ver Morais, 2010).

13

A taxa de cambio nominal dlar/real cresceu de 0,3460 ao final de 2003, para 0,5988 em 2010,
valorizando-se o real em 73% em sete anos.

518

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

O relevante a destacar que essas medidas de poltica econmica foram introduzidas de forma complementar s polticas macroeconmicas vigentes, e no em
sua substituio. Por exemplo, a poltica fiscal manteve a meta de resultado primrio, mas, por norma legal, esse passou a ser entendido como resultado primrio em
despesas correntes, portanto excluindo os investimentos pblicos e as contas de
algumas grandes empresas estatais14. Isso resultou em uma disponibilidade maior
de recursos para investimentos no setor pblico. Entretanto, ainda persiste um
dficit nominal apesar do resultado primrio favorvel e do crescimento econmico (ver Tabela 1)15. Quanto inflao, quando ocorreram choques adversos na
oferta de alimentos non-tradables e subiram os preos internacionais das commodities, em 2007-2008, o governo respondeu com desoneraes tributrias, minimizando tais choques e associando medidas fiscais s medidas monetrias no controle da inflao, seguindo a concepo novo-desenvolvimentista do uso de vrios
instrumentos complementares de poltica econmica. Da mesma forma, a poltica
econmica associou desoneraes fiscais com a ampliao do crdito para elevar
o investimento privado de forma seletiva, medidas que so geralmente consideradas
pela viso neoliberal como redutoras da eficincia da alocao de recursos, sendo tendencialmente desestabilizadoras e, portanto, contraproducentes. Ao mesmo
tempo, o governo vem elevando significativamente o custo do trabalho desde 2004,
mediante um forte crescimento real do salrio mnimo, inclusive em 2008 e 2009,
durante o choque mais imediato da crise internacional.

Avaliao das Alteraes de Poltica

e a Influncia do Novo-Desenvolvimentismo
A construo terica de uma nova poltica econmica no Brasil, desenvolvendo a teoria contempornea e reelaborando a experincia do nacional-desenvolvimentismo, teve por impulso a superao de aspectos importantes do neoliberalismo,

14

Ao contrrio da metodologia-padro utilizada para apurao da necessidade de financiamento do

governo, no Brasil as contas de ativos e passivos financeiros das empresas estatais tambm eram includas, mesmo aquelas que no dependiam de nenhum recurso fiscal para operar. Com isso, a realizao
de investimento autofinanciados, ao transformar de ativos financeiros em ativo imobilizado, implicava
dficit na NFSP. O principal efeito dessa incluso para as empresas estatais era a restrio sobre o seu
volume de investimento produtivo em setores estratgicos como petrleo e gerao de energia eltrica,
tradicionalmente no dependentes de recursos fiscais. Com essa alterao da definio do resultado
primrio, a Petrobras principal petroleira do pas foi retirada da necessidade de financiamento a
partir de 2008, e a Eletrobrs holding das maiores empresas geradora de energia eltrica deixou
de constar a partir de 2010; outras estatais, no entanto, ainda permanecem no clculo.

15

Segundo Barbosa e Souza (2010), uma meta que eventualmente zerasse o dficit nominal corrente
deveria ficar para um segundo momento, quando o Brasil atingisse uma taxa real de juros mais baixa.
Desse modo, a concepo de resultado primrio como meta da poltica fiscal se mantm coerente com
a viso neoliberal, mas de certo modo invertida, mediante seu adiamento para um futuro em que
essa reduo se viabilize mediante tambm a diminuio do custo da dvida (e no apenas pela elevao do supervit primrio).
Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

519

incluindo as polticas macroeconmicas e as reformas microeconmicas. As polticas neoliberais vm sendo crescentemente vistas como nocivas em um contexto
perifrico, especialmente aps as crises cambiais que atingiram o Sudeste Asitico.
Essas se deveram, em grande medida, desregulamentao financeira e ao livre
movimento de capitais, que geraram instabilidade cambial, movimentos especulativos e o crash. A continuidade dessas polticas nos primeiros anos do governo
Lula, tido como portador de mudanas polticas e socioeconmicas, originou crticas e catalisou a elaborao de propostas alternativas de poltica econmica.
Enquanto alternativa mais difundida, e conforme examinado acima, o novo-desenvolvimentismo contm um corpo articulado de polticas econmicas baseadas
teoricamente no keynesianismo e no estruturalismo cepalino. Seu objetivo representar uma nova estratgia de desenvolvimento, superando o nacional-desenvolvimentismo tradicional e adequando os seus princpios s novas realidades emergentes
da revoluo tecnolgica e da globalizao. Essa poltica econmica advoga a necessidade de uma ruptura com as polticas macroeconmicas neoliberais, a serem substitudas por novas polticas monetrias, cambiais e fiscais, e subordina a adoo das
novas polticas existncia de um projeto nacional para o Estado brasileiro. A defesa da ruptura tem como fundamento a ideia de que as polticas macroeconmicas
neoliberais so incompatveis com a soberania do Estado para implementar uma
poltica econmica atendendo ao objetivo nacional de retomada do desenvolvimento com estabilidade macroeconmica e com um menor custo fiscal.
A base terica do novo desenvolvimentismo guarda semelhana com o neoestruturalismo de Fajnzylber (1989) e Cepal (1990), que entende a equidade como
objetivo inerente e necessrio ao desenvolvimento dos pases latino-americanos.
Para Fajnzylber (1989), por exemplo, a equidade no visa facilitar a realizao do
capital, mas sim fundamentar a formao de uma Nova Aliana poltica nacional incorporando os socialmente excludos. Entretanto, como vimos acima, assim
como no neoestruturalismo cepalino est ausente do novo-desenvolvimentismo
uma nfase explcita no fortalecimento do mercado interno, ponto caracterstico
do nacional-desenvolvimentismo estruturalista.
Muitas das medidas de poltica econmica preconizadas pelo novo-desenvolvimentismo passaram a ser adotadas pelo governo Lula a partir de 2006, mas sem
ter havido uma ruptura com as polticas macroeconmicas neoliberais. Essas mudanas consideradas, corretamente, por Barbosa e Souza (2010) como uma inflexo e no como uma nova poltica se deram de forma complementar (ou
mesmo aditiva) s polticas macroeconmicas neoliberais, que foram mantidas
praticamente sem alteraes, apesar de tenses durante o perodo 2006-2010.
O sentido mais amplo das mudanas foi dar ativismo ao Estado no domnio
econmico, principalmente (a) no fomento produo via financiamento de capital e investimentos pblicos em infraestrutura; (b) na expanso do mercado de
consumo de massa via programas de transferncia de renda, elevao do salrio
mnimo e do crdito ao consumo; e (c) apoio formao de grandes empresas
brasileiras, transformando-as em agentes competitivos em frente s multinacionais
tanto no mercado interno como no mercado internacional, via crdito e outros
incentivos regulatrios para aquisies e fuses, e tambm via apoio diplomtico,
em especial nas relaes Sul-Sul.
520

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

Algumas das mudanas da poltica econmica no se apresentam explicitamente no programa novo-desenvolvimentista, apesar de serem coerentes com ele, como
o caso da estratgia de formar empresas campes, que tem inspirao na experincia de pases emergentes do Leste Asitico, alm de medidas associadas com
a expanso do mercado de consumo. Quanto a esse ltimo aspecto, nota-se que o
novo-desenvolvimentismo destaca genericamente a equidade, enquanto o discurso do governo Lula enfatizava a incluso.
Esse carter complementar, ou adicional, da inflexo de poltica econmica no
segundo governo Lula no permite consider-la como uma poltica novo-desenvolvimentista inteiramente coerente. Apesar dos bons resultados atingidos em termos
de crescimento econmico e distribuio de renda, e da melhora do posicionamento do Brasil no sistema capitalista internacional, a inflexo ocorrida a partir de
2006 definiu uma poltica que pode ser denominada mais apropriadamente como
hbrida, associando polticas macroeconmicas visando estabilidade monetria
e presumindo, implicitamente, o equilbrio espontneo dos mercados, com polticas
objetivando acelerao do desenvolvimento e a equidade social mediante um
destacado ativismo estatal.
Diferentemente do que seria de prever, essa convivncia de polticas econmicas supostamente antagnicas vem obtendo resultados to favorveis quanto inesperados, apesar da continuidade de problemas decorrentes da manuteno das
polticas macroeconmicas neoliberais. Houve uma generalizada melhora das variveis econmicas a partir de 2006, algumas delas apontando, inclusive, para
mudanas estruturais em curso na economia brasileira. No setor externo, por exemplo, nota-se (a) a elevao constante e acelerada, em valores absolutos, dos ativos
brasileiros no exterior, em especial dos investimentos diretos e dos crditos comerciais, mostrando que o pas passou a financiar parte considervel de suas exportaes (para os dados a seguir, ver Tabela 2); e (b) a estabilidade do passivo externo
lquido total como porcentagem do PIB, apesar da crise internacional deflagrada
em setembro de 2008.
Apesar disso, tambm se nota que outros dois indicadores externos importantes no sugerem alteraes estruturais, j que podem sofrer reverso a depender de
circunstncias conjunturais. Esses incluem (a) o crescimento das reservas internacionais, que compensado por idntico volume de passivos estrangeiros em port
flio, de grande liquidez; e (b) a posio credora externa, que depende da capacidade do sistema financeiro domstico de manter elevada a oferta de crdito em
reais. Internamente, possvel tomar como indicador de mudanas estruturais a
reduo monotnica da pobreza absoluta de 35,8% das famlias, em 2003, para
21,4% em 200916, e o forte aumento da oferta de crdito interno por bancos privados e estatais, que passou de 24,6% do PIB, em 2003, para 46,6% do PIB em
2010 (o crdito dos bancos privados cresceu de 14,8% para 27,1% do PIB, enquanto o dos bancos estatais cresceu de 9,8% para 19,5% do PIB).

16

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/

populacao/trabalhoerendimento/pnad2004/default.shtm.

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

521

522

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

57

- 46

-5 919

-6 025

-19,8

-18,6

-19,8

-27,3

-5 465

-107 803

-166 095

-132 799

- 73

-406 716

49 296

186

23 084

6 950

54 892

24

134 223

- 49

-272 493

8 496

4 177

67

21

-48 290

54

44

73 084

24 794

2003

-8,5

-20,4

-4 728

-100 129

-184 758

-161 259

- 67

-446 145

52 935

68

17 052

9 353

69 196

22

148 536

- 45

-297 609

2 244

11 679

70

19

-62 835

55

43

96 475

33 641

2004

Fonte: BCB: at 2009, Boletim mensal, diversos nmeros; para 2010: Notas Imprensa, jan. 2011.

-32,5

Dvida externa lquida (+ = credor) % PIB

Passivo externo de grande liquidez (investimenos em portflio ativos e passivos e

ativos de reservas) (+ = credor) % PIB

Indicadores de vulnerabilidade externa

-32,7

-105 214

-98 372

Dos quais: crditos comerciais

-137 355

-151 741

Investimento de portflio

Outros investimentos (crditos,

emprstimos, depsitos e derivativos)

- 68

-343 416

37 823

313

14 810

-100 847

- 67

-372 061

35 866

155

15 129

5 845

6 402

22
54 423

49 689

19

112 901

- 48

107 086

-230 515

302

-7 637

-264 975

3 307

63

25

-47 240

55

43

60 362

13 121

2002

-121 948

Investimento direto

% PIB

Passivo externo

Ativos de reservas

Dos quais: crditos comerciais

Outros investimentos (crditos,

emprstimos, depsitos e derivativos)

Investimento de portflio

Investimento direto

% PIB

Ativos no exterior

% PIB

Passivo externo lquido total

Saldo do BP

-23 215

Bens intermedirios e combustveis (%)

Conta-Corrente

27
60

Bens de capital (%)

-55 572

Manufaturados (%)

Importaes

41

58 223

2 650

2001

Commodities, outros produtos bsicos

e semimanufaturados (%)

Exportaes

Saldo Balana Comercial

-19,0

-11,5

-4 772

-71 079

-232 627

-195 562

- 57

-499 268

53 799

98

24 290

10 834

79 259

19

170 282

- 37

-328 985

4 319

13 985

68

21

-73 606

55

43

118 308

44 703

2005

-18,9

-6,9

-5 216

-83 531

-300 462

-236 184

- 57

-620 177

85 839

98

27 987

9 063

107 446

21

232 430

- 36

-387 746

30 569

13 621

66

21

-91 350

54

43

137 807

46 458

2006

-22,4

0,9

-5 197

-100 968

-509 648

-309 668

- 67

-920 284

180 334

99

30 273

23 178

136 103

27

369 888

- 40

-550 396

87 484

1 550

66

21

-120 617

52

46

160 649

40 032

2007

Tabela 2: Balano de Pagamentos, contas selecionadas (US$ milhes)

-4,6

1,7

-6 241

-116 358

-287 533

-287 697

- 42

-691 588

193 783

123

33 355

17 321

163 329

25

407 788

- 17

-283 800

2 969

-28 192

66

21

-173 107

47

51

197 942

24 836

2008

-19,4

3,9

-3 306

-117 226

-561 848

-400 808

- 68

-1079 881

238 520

25 226

63 665

13 257

158 777

30

474 219

- 38

-605 662

46 651

-24 302

60

23

-127 719

44

54

152 995

25 290

2009

-17,3

2,7

-3 001

-159 958

-637 188

-472 214

- 66

-1273 720

288 575

71 155

114 941

16 594

175 184

31

595 448

- 35

-678 273

49 101

-47 518

60

23

-181 649

41

59

201 915

20 266

2010

Por outro lado, persistem os problemas decorrentes da manuteno das polticas macroeconmicas neoliberais, inclusive em conformidade com as crticas anteriormente feitas pelos novo-desenvolvimentistas. Entre esses problemas, destacam-se (a) a sobrevalorizao do real, que tem reduzido a competitividade internacional,
levando queda do saldo comercial e contribuindo para a deteriorao da pauta de
exportaes, conforme sugerido pela composio commodities/manufaturados da
balana comercial; alm disso, o pas tem tido um crescente dficit em transaes
correntes desde 2008; e (b) a presso fiscal devida ao alto custo de uma poltica de
meta inflacionria, simultaneamente com uma conta de capitais aberta. Essa presso
se revela no precrio equilbrio fiscal decorrente das tenses entre sustentar, ao
mesmo tempo, crescentes reservas de divisas, as polticas monetrias e cambiais, e
os programas de investimento pblico e de transferncia de rendas.
Esta situao inusitada, em que uma poltica hbrida logrou atingir um sucesso amplo e significativo, foi certamente inesperada. A perplexidade generalizada devida ao bom desempenho da economia brasileira deve-se ao suposto de que
tal mescla de polticas insustentvel, tanto pela perspectiva do mainstream quanto pela heterodoxia novo-desenvolvimentista. Esse resultante inesperado coloca-nos diante da necessidade de explicar por que a inflexo, que, desde 2006, hibridizou polticas macroeconmicas neoliberais com polticas contrastantes de
desenvolvimento e equidade via ativismo estatal, alcanou resultados to positivos.
Uma possvel explicao seria que ocorreu uma suspenso momentnea dessa
incompatibilidade devido a causas contingentes e exgenas economia nacional
especificamente, a excepcional liquidez internacional no perodo 2003-2008. Essas
circunstncias extraordinrias teriam permitido que as medidas heterodoxas fossem
absorvidas momentaneamente pelos agentes internos e externos, bloqueando a crise
de desconfiana que anteciparia o seu inevitvel impacto adverso nas contas pblicas e na inflao, atravs da suspenso dos investimentos e da fuga de capitais.
Nesse caso, a incompatibilidade voltaria a se impor quando essa conjuntura for revertida, o que inevitvel dada natureza cclica da economia internacional.
Como mostram Barbosa e Souza (2010), essa explicao insuficiente, pois a
poltica hbrida continuou a dar bons resultados mesmo quando as circunstncias
internacionais favorveis foram abruptamente substitudas por uma grave crise, em
setembro de 2008. A reao do governo nova situao aprofundou suas polticas
de estmulo renda e demanda, acentuando o ativismo estatal. Supostamente, essa
reao no s impediu que o choque externo inviabilizasse os ganhos atingidos com
a inflexo (como a elevao dos investimentos pblicos e privados, o aumento da
renda e a queda da desigualdade), como permitiu a volta ao crescimento a partir do
final de 2009, em que pese outra vez o retorno da sobrevalorizao do real e
a elevao do custo fiscal da poltica monetria e do regime de flutuao cambial.
Outra explicao mais abrangente que a anterior seria que, apesar da
incompatibilidade em questo ser verdadeira, sua suspenso provisria deve-se a
uma singular conjuno de fatores polticos e econmicos inscritos no desenvolvimento do capitalismo brasileiro. Em primeiro lugar, no se deve subestimar a capacidade de foras polticas alternativas operarem apesar da ideologia hegemRevista de Economia Poltica 31 (4), 2011

523

nica, especialmente quando a fora do consenso ortodoxo est em declnio, como

demonstra Bresser-Pereira (2001)17. Essa capacidade do governo Lula de operar em
oposio ao mainstream pode ter sido reforada, a partir de 2005, pela evoluo
favorvel da liquidez internacional e pela melhora rpida (e rara) nas condies
econmicas de todas as classes sociais, em resposta s polticas do governo. Por sua
vez, essa resposta rpida pode ser explicada pela existncia de ganhos potenciais
de produtividade na economia, at ento no mobilizados, conforme argumentado por Barbosa e Souza (2010). Em segundo lugar, deve-se atentar para a presena
singular de uma liderana poltica carismtica e dotada de imaginao poltica,
como Lula comprovou ao exercer o governo.
A singularidade e a complexidade da situao histrica nas quais se inserem a
inflexo da poltica econmica tambm apontam para sua fragilidade. Primeiro,
porque as consequncias adversas das polticas neoliberais continuam a se agravar
na mesma proporo em que elas obstaculizam uma maior liberdade de ao do
Estado. A coexistncia desses problemas com os sucessos alcanados at agora pela
inflexo revelam a incongruncia e a provisoriedade da situao atual. Segundo,
a ausncia da liderana carismtica de Lula, a partir de 2011, e a possibilidade de
o governo ter que impor perdas a alguns setores sociais devido dinmica cclica de
uma economia capitalista perifrica podem desestabilizar a base de sustentao da
administrao da nova presidente Dilma Rousseff. Nesse caso, a incompatibilidade
intrnseca da poltica econmica da inflexo voltaria a se manifestar.
Por fim, importante considerar que a atual dinmica global sugere que mudanas significativas esto em curso, e que podem beneficiar os chamados pases
emergentes perifricos. Em especial, o deslocamento do centro dinmico do sistema
capitalista para o Leste e o Sul Asiticos pode significar uma situao estruturalmente mais favorvel para o capitalismo brasileiro (e de outros emergentes),
atravs de um longo perodo de afrouxamento da sua restrio de balano de pagamentos. Esse efeito pode ser ainda mais acentuado, no caso brasileiro, pela descoberta recente de vastas reservas petrolferas no litoral brasileiro, sob a plataforma continental. Isso pode ajudar a mascarar a incompatibilidade entre as polticas
neoliberais e as novo-desenvolvimentistas ou, por outro lado, facilitar uma nova
onda de mudanas das polticas macroeconmicas que tornem possvel a ampliao
dos ganhos obtidos no perodo 2006-2010.

Concluso
Este artigo mostrou como a proposta de poltica econmica novo-desenvolvimentista, inspirada no keynesianismo e no neoestruturalismo cepalino dos anos 1990,
buscou dar coerncia a um conjunto de polticas macroeconmicas correspondendo

17

Para uma abordagem mais detalhada do declnio do (Ps-) Consenso de Washington, ver Fine,
Lapavitsas e Pincus (2001), Jomo e Fine (2006) e Saad-Filho e Johnston (2005).

524

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

ao momento vivido pelo Brasil na primeira metade da ltima dcada. Essas novas
polticas atribuem ao Estado um papel central. Seus objetivos derivam de um projeto poltico visando implementar uma estratgia nacional de desenvolvimento voltada
para a superao do hiato econmico e social que separa o pas dos estados do centro capitalista desenvolvido, o que no pode ser alcanado apenas por condies de
mercado. As condies necessrias implementao dessa proposta incluem a negao da primazia do mercado e a existncia de um Estado forte, entendido como
aquele capaz de regular o mercado de modo a garantir uma estabilidade macroeconmica mais abrangente que a estabilidade monetria, e que, ao mesmo tempo,
fortalea esse mercado como principal produtor de riqueza. A construo desse Estado forte tem como precondio um desenvolvimento com equidade social.
A institucionalizao parcial de vrias propostas novo-desenvolvimentistas no
segundo governo Lula se deu atravs da chamada inflexo da poltica econmica, que preservou o ncleo das polticas macroeconmicas introduzidas pelas reformas neoliberais do governo Fernando Henrique Cardoso, resultando em uma
poltica econmica de natureza hbrida. Inesperadamente, em parte devido a condies externas favorveis, e em parte aproveitando com imaginao poltica os
potenciais de ganhos de produtividade da economia brasileira, essa poltica hbrida logrou um sucesso incontestvel no s em termos de crescimento econmico, mas tambm atravs de uma melhoria da distribuio de renda e de uma reduo da pobreza historicamente indita. Ao mesmo tempo, a manuteno dos
objetivos restritos das polticas neoliberais continuou a gerar graves problemas nas
contas externas e fortes presses fiscais, derivadas diretamente da sobrevalorizao
da moeda nacional e do elevado custo fiscal da poltica monetria e do livre movimento de capitais.
O resultado francamente favorvel dessa poltica hbrida ps prova a suposta incompatibilidade entre o ncleo de polticas neoliberais com as medidas de
carter desenvolvimentista. Essa incompatibilidade, apontada tanto pelos novo-desenvolvimentistas como pelo mainstream no pensamento econmico, sugeria que
a associao de polticas que tm por base, por um lado, a primazia do mercado e,
por outro, o ativismo estatal, estaria fadada ao insucesso ab initio.
De forma sumria e exploratria, este artigo sugere que o inesperado sucesso
dessa poltica hbrida no pode ser explicado apenas pelas condies extraordinrias de liquidez internacional, desde 2003, visto que a boa fase da economia brasileira no foi interrompida pela crise de 2008. Esse artigo indica que, apesar dos
dois componentes da poltica atual do governo serem fundamentalmente incompatveis, eles puderam operar em conjunto devido a uma complexa conjuno de
fatores internos e externos. Alm da j mencionada liquidez externa, os fatores
mais relevantes foram a imaginao poltica da equipe econmica do governo
Lula, que soube aproveitar as brechas surgidas na ortodoxia devido ao declnio do
consenso neoliberal, e a rpida melhoria dos indicadores de emprego, renda e investimento devida s iniciativas desenvolvimentistas.
Entretanto, tudo indica que essa suspenso da incompatibilidade entre a poltica econmica e seu ncleo de polticas macroeconmicas provisria. Os crescentes problemas do pas na conta de transaes correntes, e o nus fiscal derivado
das intervenes para moderar a sobrevalorizao do real tendem a criar tenses
Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

525

insuportveis com o ritmo de crescimento alcanado at 2010. Os ganhos obtidos

com as novas polticas tero maior probabilidade de se consolidar caso os avanos
institucionais e as polticas macroeconmicas apontadas pela prpria literatura
novo-desenvolvimentista sejam implementados com maior vigor durante o governo
Dilma Rousseff. Isso poder acontecer com menor dificuldade caso venha a se
constituir, nos prprios termos do novo-desenvolvimentismo, um novo consenso
de poltica econmica. Esse consenso envolveria uma repactuao do poder incluindo parte considervel das elites econmicas e das classes populares, em torno do
objetivo de desenvolvimento com equidade social. O escopo para tal consenso
depende no apenas de negociaes internas. Ele depende tambm, de maneira
crucial, da continuidade das mudanas estruturais na economia global beneficiando os novos pases emergentes da periferia.

Referncias bibliogrficas
AMSDEN, A. (2001) The Rise of the Rest: Challenges to the West from Late-Industrializing Economies. Oxford: Oxford University Press.
AMSDEN, A. (2007) Escape from Empire: the Developing Worlds Journey through Heaven and Hell.
Cambridge, Mass: MIT Press.
BARBOSA, N. e SOUZA, J. A. P. (2010) A Inflexo do Governo Lula: Poltica Econmica, Crescimento e Distribuio de Renda, in: E. Sader e M. A. Garcia (orgs.) Brasil: entre o Passado e o Futuro.
So Paulo: Fundao Perseu Abramo e Editora Boitempo. Tambm disponvel em: http://nodocuments.files.wordpress.com/2010/03/barbosa-nelson-souza-jose-antonio-pereira-de-a-inflexao-do-governo-lula-politica-economica-crescimento-e-distribuicao-de-renda.pdf. Acessado em:
12/2/2011.
BARROS, L. C. Mendona de (2001) Os Desafios da Macroeconomia Brasileira, in: R. Bielschowski
e C. Mussi (orgs.) Polticas para a Retomada do Crescimento. Braslia: IPEA.
BOITO Jr., A. (2006) A Burguesia no Governo Lula, in: E. Basualdo e E. Arceo (orgs.) Neoliberalismo y Sectores Dominantes Tendencias Globales y Experiencias Nacionales. Buenos Aires:
CLACSO.
BRESSER-PEREIRA, L. C. (2005) Macroeconomia Ps-Plano Real: As Relaes Bsicas, in. Sics, L.
F. de Paula e R. Michel (orgs.) Novo-Desenvolvimentismo: um Projeto Nacional de Crescimentos
com Eqidade Social, Barueri-SP: Manole, e Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer.
BRESSER-PEREIRA, L. C. (2001) Decises Estratgicas e Overlapping Consensus na Amrica Latina, Revista de Economia Poltica, 21 (4), pp. 3-29.
BRESSER-PEREIRA, L. C. (2003) Desenvolvimento e Crise no Brasil: Histria, Economia e Poltica
de Getlio Vargas a Lula; 5 edio revisada. So Paulo: Editora 34.
BRESSER-PEREIRA, L. C. (2004) Novo-Desenvolvimentismo, Folha de S.Paulo, 19/9/2004.
BRESSER-PEREIRA, L. C. (2006) O Novo Desenvolvimentismo e a Ortodoxia Convencional, So
Paulo em Perspectiva, 20 (3), pp.5-24.
BRESSER-PEREIRA, L. C. (2009) Os Dois Mtodos e o Ncleo Duro da Teoria Econmica, Revista
de Economia Poltica, 29 (2), pp.163-190.
BRESSER-PEREIRA, L. C. (2011) Crnica do Novo Desenvolvimentismo e Sua Macroeconomia Estruturalista, manuscrito.
BRESSER-PEREIRA, L. C. e GALA, P. (2007) Porque a Poupana Externa No Promove Crescimento, Revista de Economia Poltica, 29 (2), pp. 163-190.
BRESSER-PEREIRA, L. C. e NAKANO, Y. (2002) Uma Estratgia de Desenvolvimento com Estabilidade, Revista de Economia Poltica, 22 (3), pp. 146-177.
BRESSER-PEREIRA, L. C. e NAKANO, Y. (2003) Crescimento Econmico com Poupana Externa?,
Revista de Economia Poltica, 23 (2), pp. 3-27.
CARDIM DE CARVALHO, F. (2003) A Influncia do FMI na Escolha de Polticas Macroeconmicas
526

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

em uma Economia Emergente: o Caso do Brasil, in: J. Sics, J. L. Oreiro e L. F. de Paula (orgs.)
Agenda Brasil: Polticas Econmicas para o Crescimento e Estabilidade de Preos. Barueri-SP:
Manole e Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer.
CARNEIRO, R. (2006) Introduo, in: A Supremacia dos Mercados e a Poltica do Governo Lula.
So Paulo: Editora Unesp.
CARNEIRO, R. (2007) Dinmica de Crescimento da Economia Brasileira: Uma Viso de Longo Prazo. Texto para Discusso n 130, agosto 2007. Campinas-SP: IE/Unicamp. Disponvel em: http://
www.eco.unicamp.br/Downloads/Publicacoes/TextosDiscussao/texto130.pdf.
CEPAL (1990) Transformacin Productiva e Equidad. Santiago: Cepal.
CHANG, H.-J. (2002) Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective.
London: Anthem Press.
FAJNZYLBER, F. (1989) Industrializacin en Amrica Latina: de la Caja Negra al Casillero Vaco. Santiago: Cepal.
FERRAZ, J. C., CROCCO, M., e Elias, L. A. (2003) Apresentao, in: Liberalizao Econmica e
Desenvolvimento. So Paulo: Futura.
FINE, B., LAPAVITSAS, C. e PINCUS, J. (orgs.) (2001) Development Policy in the Twenty-first Century: Beyond the post-Washington Consensus. Londres: Routledge.
FURQUIM, L. e GALA, P. (2004) O Mtodo Pragmtico, in: Y. Nakano, J. M. Rego e L. Furquim
(orgs.) Em Busca do Novo: O Brasil e o Desenvolvimento na Obra de Bresser-Pereira. Rio de
Janeiro: Editora FGV.
JOMO K.S. e FINE, B. (orgs.) (2006) The New Development Economics after the Washington Consensus. Londres: Zed Books.
LOPREATO, F. L. C. (2007) A Poltica Fiscal Brasileira: Limites e Entraves ao Crescimento. Texto
para Discusso n 131, agosto 2007. Campinas-SP: IE/Unicamp. Disponvel em: http://www.eco.
unicamp.br/Downloads/Publicacoes/TextosDiscussao/texto131.pdf.
LULA da Silva, L. I. (2002) Carta ao Povo Brasileiro. So Paulo, 22/6/2002. Disponvel em: http://
www2.fpa.org.br/portal/modules/news/article.php?storyid=2324. Acessado em: 26/12/2010.
MORAIS, L. (2010). Financiando o Desenvolvimento: Fontes para um Novo Projeto Nacional, in:
Desenvolvimento: Ideias para um Projeto Nacional. So Paulo: Anita Garibaldi e Fundao
Maurcio Grabois.
MORAIS, L. e SAAD-FILHO, A. (2005) Lula and the Continuity of Neoliberalism in Brazil: Strategic
Choice, Economic Imperative or Political Schizophrenia? Historical Materialism, 13 (1), pp. 3-31.
NOVELLI, M. N. (2010) A Questo da Continuidade da Poltica Macroeconmica entre o Governo
Cardoso e Lula (1995-2006), Revista de Sociologia e Poltica, 18 (36), http://www.scielo.br/pdf/
rsocp/v18n36/14.pdf. Acessado em 28/2/2011.
PAULA J. A. de (org.) (2003a) A Economia Poltica da Mudana. Belo Horizonte: Autntica.
PAULA J. A. de (2003b) Apresentao, in: A Economia Poltica da Mudana. Belo Horizonte: Autntica.
PAULANI, L. (2003) Brasil Delivery: Razes, Contradies e Limites da Poltica Econmica nos Primeiros Seis Meses do Governo Lula, in: J. A. de Paula (org.) A Economia Poltica da Mudana.
Belo Horizonte: Autntica.
RODRIGUEZ, O. (2006) El Estructuralismo Latinoamericano. Mxico: Cepal.
SAAD-FILHO, A. e JOHNSTON, D. (orgs.) (2005) Neoliberalism: A Critical Reader. Londres: Pluto
Press.
SALLUM Jr., B. e KUGELMAS, E. (2004) Sobre o Modo Lula de Governar, in: B. Sallum Jr. (org.)
Brasil e Argentina Hoje: Poltica e Economia. Bauru-SP: USC.
SICS, J. (2006) Rumos da Liberalizao Financeira Brasileira, Revista de Economia Poltica, 26 (3),
pp. 507-515.
SICS, J., PAULA, L. F. de; e MICHEL, R. (2005) Introduo, in: Novo-Desenvolvimentismo: um
Projeto Nacional de Crescimentos com Eqidade Social. Barueri-SP: Manole e Rio de Janeiro:
Fundao Konrad Adenauer.
SICS, J., e OLIVEIRA, S. de C. (2003) Taxa de Juros e Controle de Inflao no Brasil, in: J. Sics, J.
L. Oreiro e L. F. de Paula (orgs.). Agenda Brasil: Polticas Econmicas para o Crescimento e Estabilidade de Preos. Barueri-SP: Manole e Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer.

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

527