Da Ditadura À Democracia

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 25: 83-106 NOV.
2005
UMA HISTRIA POLTICA DA TRANSIO BRASILEIRA: DA DITADURA MILITAR DEMOCRACIA1

Adriano Nervo Codato
RESUMO
O artigo trata da histria poltica brasileira do golpe poltico-militar de 1964 ao segundo governo de Fernando Henrique Cardoso. Escrito sob a forma de um resumo explicativo, trs temas unificam a narrativa sobre a transio do regime ditatorial-militar para o regime liberal-democrtico: o militar, o poltico e o burocrtico. Procura-se estabelecer inferncias causais entre o contedo, o mtodo, as razes e o sentido da mudana poltica a partir de 1974 e a qualidade do regime democrtico na dcada de 1990. A explicao destaca a necessidade de se analisar dois espaos polticos diferentes, mas combinados: as transformaes no sistema institucional dos aparelhos do Estado e as evolues da cena poltica. Conclui-se que as reformas econmicas neoliberais no apenas prescindiram de uma verdadeira reforma poltica que aumentasse a representao, e de uma reforma do Estado que favorecesse a participao. As reformas neoliberais tiveram como precondio o arranjo autoritrio dos processos de governo herdados do perodo poltico anterior. PALAVRAS-CHAVE: poltica brasileira (1964-2002); regime ditatorial-militar; transio poltica; democracia; neoliberalismo.
I. INTRODUO: QUESTES DE TERMINOLOGIA E PERIODIZAO No Brasil, o regime ditatorial-militar durou 25 anos, de 1964 a 1989, teve seis governos incluindo um governo civil e sua histria pode ser dividida em cinco grandes fases. Uma primeira fase, de constituio do regime poltico ditatorial-militar, corresponde, grosso modo, aos governos Castello Branco e Costa e Silva (de maro de 1964 a dezembro de 1968); uma segunda fase, de consolidao do regime ditatorial-militar (que coincide com o governo Medici: 1969-1974); uma terceira fase, de transformao do regime ditatorial-militar (o governo Geisel: 1974-1979); uma quarta fase, de desagregao do regime ditatorial-militar (o governo Figueiredo: 1979-1985); e por ltimo, a fase de transio do regime ditatorial-militar para um regime liberal-democrtico (o governo Sarney:
1 Uma verso diferente deste artigo, destinada ao pblico
1985-1989). J de incio, trs aspectos devem ser destacados nesse longo perodo. Primeiro, o processo de distenso poltica, depois chamado poltica de abertura e, por fim, transio poltica, foi iniciado pelos militares, e no por presso da sociedade civil, ainda que ela tenha infludo, de maneira decisiva, menos no curso e mais no ritmo dos acontecimentos. Segundo, esse processo teve sua natureza, andamento e objetivos determinados tambm pelos militares ou, mais exatamente, por uma de suas muitas correntes poltico-ideolgicas. Por fim, ele correspondeu necessidade dos prprios militares resolverem problemas internos corporao, e no a uma sbita converso democrtica de parte do oficialato2.
2
estrangeiro, aparecer em 2006 no volume organizado por mim (CODATO, 2006), sob o ttulo Political Transition and Democratic Consolidation in Brazil: a Historical Perspective.
Recebido em 7 de julho de 2005 Aprovado em 5 de outubro de 2005
Brbara Geddes nota que diferentes tipos de autoritarismo entram em colapso de modo caracteristicamente diferentes [...]. Um estudo de 163 regimes autoritrios em 94 pases oferece provas de que existem realmente diferenas entre os padres de colapso [...]. Classificando os regimes autoritrios em trs subtipos, personalista, militar e de partido nico, Geddes argumenta que as transies do governo militar comeam usualmente com divises dentro da elite militar governante [...]. H [...] um
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O controle que as Foras Armadas exerceram sobre o aparelho do Estado e sua presena ostensiva na cena poltica acabaram por importar uma srie de conflitos polticos e ideolgicos para o aparelho militar, subvertendo a hierarquia tradicional e as cadeias de comando da derivadas. J observada na literatura, a transformao do modelo poltico brasileiro (na expresso de Cardoso (1972)) no foi concebida originalmente como uma volta dos militares aos quartis, mas como a expulso da poltica de dentro deles (MARTINS, 1979-1980, p. 22). A faco que recuperou o controle do governo depois da posse do General Geisel na presidncia da Repblica, em maro de 1974 faco marginalizada politicamente quando o General Costa e Silva tornou-se, em 1967, comandante supremo da Revoluo (GASPARI, 2002a) , possua dois objetivos estratgicos, um poltico, outro militar: restabelecer a estrutura e a ordem no interior do estabelecimento militar, assim como garantir maior estabilidade institucional e previsibilidade poltica ao regime ditatorial. Para realizar a primeira dessas tarefas, a da disciplina interna, seria preciso afastar gradualmente as Foras Armadas do comando global da poltica nacional e conter as atividades dos setores de informao e represso do Estado, reduzindo, com isso, uma das fontes de poder da faco rival. As mudanas impostas organizao e ao modo de funcionamento do aparelho do Estado, cujo trao mais saliente foi uma significativa centralizao do poder na presidncia da Repblica, paralelamente a uma concentrao do poder no Presidente da Repblica (CODATO, 1997), visavam justamente enquadrar a extrema-direita, transferindo para a cpula do Executivo as decises sobre prises, cassaes e eleies. A segunda tarefa, a da segurana do regime, equivalia a rever certos aspectos deste para institucionalizar um modelo poltico mais liberal, atravs da restaurao progressiva de algumas liberdades civis mnimas. O objetivo final no era exatamente revogar o autoritarismo e instituir a
consenso na literatura quanto ao fato de que a maioria dos soldados profissionais valoriza mais a sobrevivncia e a eficcia dos prprios militares do que qualquer outra coisa [...]. A maior parte da oficialidade se preocupa mais com a unidade das foras armadas do que com o controle ou no do governo por militares (GEDDES, 2001, p. 221, 228, 232 e 235, respectivamente).
democracia, mas tornar a ditadura militar menos conservadora politicamente3. O projeto militar desdobrou-se num processo pendular, em que se revezaram perodos de maior e menor violncia poltica, de acordo com uma lgica menos instrumental e mais conjuntural, traduzindo a dificuldade do governo Geisel em controlar todas as variveis implicadas na poltica de transio. A poltica de liberalizao da ditadura militar brasileira continuou no governo Figueiredo (1979-1985), sob o nome de abertura poltica, graas normalizao da atividade parlamentar e manuteno do calendrio eleitoral, depois da revogao parcial das medidas de exceo (em 1978) e efetuadas a anistia poltica e uma reforma partidria (em 1979). A realizao de eleies relativamente livres, nos anos setenta e oitenta, geraram uma dinmica prpria (LIMA JNIOR, 1993, p. 39), levando o processo de transio a diferenciar-se, em alguma medida, do projeto militar original. Assim, no Brasil a relao entre votao e democratizao (da esfera poltica) no foi casual (LAMOUNIER, 1986), mas foi, at certo ponto, inesperada. As eleies influram no curso dos acontecimentos ao acelerar o ritmo de transformao do regime, sem mudar, todavia, sua direo conservadora. A Nova Repblica (19851990), ltimo governo (ainda que civil) do ciclo do regime ditatorial-militar, encerra esse longo perodo de transio ao estabelecer a hegemonia poltica do partido de oposio ao regime (1986), promulgar uma Constituio (1988) e realizar uma eleio popular para Presidente (1989). A dcada de noventa foi, de acordo com grande parte da literatura, o perodo da consolidao do regime liberal-democrtico. Esse processo compreende os governos de Collor de Mello (1990-1992), Itamar Franco (1992-1995) e Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). A consolidao democrtica deu-se em um quadro institucional peculiar. O cenrio resultante da nova Constituio conjugou o presidencialismo como a forma de governo, o federalismo como a frmula de relao entre o Estado central e as unidades subnacionais (MAINWARING, 1997), a coalizo poltica como a frmula de governabilidade
3 Para confirmar os propsitos no-democrticos do pro-
jeto de liberalizao do regime, ver a longa entrevista do General Geisel ao CPDOC (DARAJO & CASTRO, 1997).
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(ABRANCHES, 1988), tudo isso apoiado sobre um sistema partidrio fragmentado (NICOLAU, 1996), pouco institucionalizado e demasiadamente regionalizado (ABRUCIO, 1998). Essa combinao institucional ou, para alguns, essa deformao institucional conduziu no final das contas o processo de transio para o seguinte ponto: uma democracia eleitoral, um Executivo imperial e um regime congressual que atua ora como colaborador, ora como sabotador das iniciativas do Presidente, ator central do sistema poltico4. O objetivo deste artigo refazer a histria poltica nacional a partir de 1974 a fim de indicar as variveis que influram na configurao poltica e institucional do regime atual. Meu pressuposto no apenas que a histria conta, o que um trusmo, mas que h relaes causais entre o contedo, o mtodo, as razes e o sentido da mudana poltica da ditadura brasileira para a democracia brasileira. II. UM MODELO DE ANLISE Parece conveniente resumir a histria brasileira recente em vista dos aspectos mais significativos da transio poltica (1974-1989) e da consolidao democrtica (1989-2002), a fim de propor uma interpretao desse perodo. Tal recuo, por assim dizer, diante de uma Cincia Poltica baseada em hipteses gerais que se deduzem de uma tipologia da transio e de um modelo descritivo e normativo de democratizao, indispensvel para se transpor o ponto de vista puramente classificatrio e tentar recuperar a dimenso histrica do processo poltico. A vasta literatura especializada em transies polticas, surgida nos anos oitenta e noventa sob inspirao do paradigma institucionalista, promoveu uma alterao importante nas anlises da mudana poltica. O modelo de referncia dominante, dito macro-estrutural, calcado em variveis explicativas de tipo econmico e/ou social, viu-se questionado por uma abordagem que passou a enfatizar fatores eminentemente polticos na compreenso da passagem do autoritarismo democracia.
4 Ainda que suas prerrogativas institucionais, principal-
Essa nova gerao de trabalhos, que poderia ser agrupada sob o ttulo pouco eufnico, mas bem preciso, de transitologia5 possui trs caractersticas que a distinguem das anlises macroorientadas: (i) nfase no estudo dos atores polticos seus interesses, valores, estratgias etc. (em sintonia com a teoria da escolha racional e o individualismo metodolgico; em oposio, portanto, a explicaes classistas); (ii) destaque para os fatores endgenos de cada pas no estudo do curso do processo de transio (e no a fatores globais do tipo transformaes no processo de acumulao capitalista); e (iii) adoo de um conceito minimalista e pouco exigente de democracia ( la Schumpeter: a democracia um mtodo de seleo de lideranas), nica forma, imaginou-se, de dar conta de uma srie de casos bastante diferentes entre si. Talvez o ponto mais problemtico dessas abordagens tenha sido seu excessivo conjunturalismo (REIS, REIS & VELHO, 1997), freqentemente a reboque das incertezas da situao poltica e dos compromissos ad hoc dos atores estratgicos. Em uma direo diferente daquela que retm unicamente o andamento da cena poltica e os fatores institucionais na explicao, penso que necessrio sublinhar os condicionantes polticos e ideolgicos que presidiram o processo de construo da democracia poltica no Brasil na ltima dcada. A dimenso histrica considerada essencial nessa abordagem6. A histria recente o pano de fundo no longo e errtico processo de construo de uma ordem liberal-democrtica a partir do esplio do regime ditatorial-militar. Trata-se de chamar a ateno, portanto, para essa dimenso, quer por sua ausncia em algumas anlises formalistas da transio/consolidao, quer pela presena incidental dos fatos selecionados em certas narrativas, reduzidos a meros exemplos apenas para ilustrar um postulado ou confirmar uma teoria. A legitimidade da abordagem tipolgica tpica de certa Cincia Poltica no est, obviamente, em questo. Ela to til quanto as interpretaes macro-sociolgicas inspiradas pela Sociologia Poltica. O que est em questo na verdade a
5 O artigo de Monclaire (2001) apresenta uma competente
mente legislativas, no se traduzam automaticamente na capacidade efetiva de tomar decises e implement-las, a Presidncia da Repblica continuou como o centro do sistema poltico. Para uma discusso desses aspectos relacionados histria da transio brasileira, v. Kinzo (2001).
discusso dos estudos desse tipo.

6 Para uma discusso mais detida dessa abordagem, v.
Fernandes (2002).
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natureza das variveis que integram a anlise baseada em modelos. Mais ainda, o que se discute se tais variveis so ou no uma traduo, em nvel abstrato, de elementos concretos produzidos historicamente. Assim, a perspectiva adotada aqui considera mais produtivo determinar historicamente os aspectos abstratos arbitrariamente isolados para fins hermenuticos e restituir aos protagonistas do processo poltico, sociologicamente concebidos como sujeitos j dados de interesses no especificados, sua concretude social, examinandoos em sua constituio e em sua evoluo histrica (QUARTIM DE MORAES, 1985). Para que se possa elaborar uma interpretao do perodo em questo, deve-se apresentar, em primeiro lugar, um resumo dos fatos polticos, no sentido mais convencional do termo. Essas ocorrncias so organizadas de acordo com uma nova proposta de periodizao dos regimes, tanto o ditatorial como o democrtico, em que o longo intervalo entre 1964 e 2002 dividido em fases e as prprias fases, em etapas. Cada fase (podendo ou no sobrepor-se, como numa cronologia comum, a perodos de governo) corresponde efetivamente a um processo: constituio, consolidao, transformao etc. do modelo poltico. As etapas assinalam os momentos de virada no interior de cada fase e, tambm, entre uma fase e outra (que, em geral, coincidem com crises polticas). Trata-se de uma indicao sumria dos intervalos do processo poltico, j que uma explicao efetiva desse perodo implicaria abordar cada crise e os momentos de ruptura nesse contnuo. Em segundo lugar, so definidos os parmetros de anlise do processo poltico brasileiro, de acordo com a histria poltica brasileira. Pretende-se sugerir que o programa de mudana poltica pode ser mais bem compreendido quando se tem presente a conexo entre quatro aspectos: o contedo, a natureza, as razes e o significado mais geral da transio de um regime a outro. Por fim, em terceiro lugar, procura-se compreender o movimento poltico entre 1974 e 2002 a partir de dois parmetros predefinidos: as transformaes na forma de Estado e as evolues da forma de regime. Cada uma dessas variveis recobre um espao poltico diferente. A primeira permite captar as modificaes nas relaes de fora entre os aparelhos e ramos do sistema estatal; a segunda, as disputas na cena poltico-partidria (POULANTZAS, 1968). As anlises aqui so mais esboadas que desenvolvidas, j que envolvem um espectro muito variado de matrias. Trs temas procuram, ao final, unificar a narrativa: o militar, o poltico e o burocrtico. O estilo ensastico deste artigo deriva no apenas do nvel de abstrao, visto que o foco so os grandes processos, mas tambm de sua inteno principal: oferecer ao leitor um panorama razoavelmente fiel da histria poltica brasileira recente. III. A HISTRIA POLTICA DA TRANSIO BRASILEIRA O golpe de 1964 assinalou uma modificao decisiva na funo poltica dos militares no Brasil. A ao final contra a democracia populista (1946-1964) ou, como preferem os conservadores, a Revoluo, trouxe duas novidades. No se tratava mais de uma operao intermitente das Foras Armadas com um objetivo preciso, quase sempre o de combater a desordem (a poltica de massas) ou o comunismo (a poltica social) ou a corrupo (i. e., a poltica propriamente dita), mas de uma interveno permanente. A garantia poltica que as Foras Armadas emprestaram aos governos civis, notadamente no ps-1930, convertia-se agora num governo militar. H, de fato, uma mudana de regime poltico. Da mesma forma, no mais se tratava de um pronunciamiento, em que um chefe militar de prestgio ou um grupo de oficiais se recusava a obedecer ao governo, mas de um movimento institucional das Foras Armadas (ODONNELL, 1975; CARDOSO, 1982). Foi o aparelho militar, e no um lder poltico militar, que passou a controlar primeiramente o governo (i. e., o Executivo), depois o Estado (e seus vrios aparelhos) e, em seguida, a cena poltica (i. e., as instituies representativas)7. Se essa ao est na origem da autonomia do aparelho militar sobre o mundo civil depois de 1964, recorde-se que a presena dos oficiais na cena poltica nacional nunca foi novidade, principalmente depois da Revoluo de 1930. Contudo, as intervenes militares de 1937 (o golpe do Estado Novo) ou de 1945 (o golpe que pe fim ao Estado Novo) nada tm a ver com um
7 Esse novo gnero de interveno, mais burocrtico e
menos provisrio, foi seguido, com algumas diferenas regionais, por todos os regimes militares da Amrica do Sul Brasil, Argentina, Chile e Uruguai nas dcadas de sessenta e setenta do sculo XX. Suzeley K. Mathias (2004) discute detalhadamente todos os aspectos relacionados ao processo de militarizao do Estado brasileiro nesse perodo.
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suposto padro moderador que as Foras Armadas desempenhariam em todas as crises polticas nacionais, mediando conflitos entre polticos civis desde a Repblica (STEPAN, 1971). Esse hipottico padro corresponde, na verdade, a uma srie especfica de determinaes histricas, que so a fonte da autonomia poltica e da singularidade ideolgica exibidas pelo estabelecimento militar. Elas se devem basicamente: (i) centralizao do poder militar (em dois sentidos: da base para o topo do aparelho burocrtico; da periferia para o centro do sistema poltico); (ii) oscilao ideolgica das cpulas das Foras Armadas, entre o getulismo em 1937 (i. e., o autoritarismo) e o antigetulismo em 1945 e 1964 (i. e., o antipopulismo); (iii) averso dos oficiais poltica de massas, representada, no caso, pelo incentivo mobilizao sindical e exaltao nacionalista (o que explicaria a oscilao anterior); e (iv) atitude dos militares em relao democracia ou, mais exatamente, sua recusa no do princpio do sufrgio universal, mas de suas conseqncias prticas: os resultados eleitorais errados do perodo 1945-1964 (QUARTIM DE MORAES, 1985). So precisamente essas determinaes histricas, esse elitismo em sentido amplo, que esto na base da interveno das cpulas das Foras Armadas no processo poltico em 1964. Cpulas que legitimam, ou melhor, justificam seu papel dirigente em funo da crise poltica na dcada de 1960, informam a estratgia de modificao do regime ditatorial nos anos 1970, modelam a forma de governo desejada ao final dessa modificao na dcada de 1980 e preservam sua autonomia poltica e institucional nos anos 1990. Do ponto de vista cronolgico, a histria poltica do regime ditatorial e da transio brasileira da ditadura militar para a democracia liberal pode ser assim descrita: - Fase 1: constituio do regime poltico ditatorial-militar (governos Castello Branco e Costa e Silva) etapa 1: maro de 1964 (golpe de Estado) outubro de 1965 (extino dos partidos polticos)8 etapa 2: outubro de 1965 (tornada indireta a eleio de Presidente da Repblica) janeiro de 1967 (nova Constituio) etapa 3: maro de 1967 (posse de Costa e Silva) novembro de 1967 (incio da luta armada9) etapa 4: maro de 1968 (incio dos protestos estudantis) dezembro de 1968 (aumento da represso poltica10)
- Fase 2: consolidao do regime ditatorial-militar (governos Costa e Silva e Mdici) etapa 5: agosto de 1969 (Costa e Silva adoece; Junta Militar assume o governo) setembro de 1969 (Mdici escolhido Presidente da Repblica11 ) etapa 6: outubro de 1969 (nova Constituio) janeiro de 1973 (refluxo da luta armada) etapa 7: junho de 1973 (Mdici anuncia seu sucessor) janeiro de 1974 (eleio congressual (indireta) de Geisel)
- Fase 3: transformao do regime ditatorial-militar (governo Geisel) etapa 8: maro de 1974 (posse de Geisel) agosto de 1974 (anunciada a poltica de modificao do regime) etapa 9: novembro de 1974 (vitria do MDB nas eleies senatoriais) abril de 1977 (Geisel fecha o Congresso Nacional) etapa 10: outubro de 1977 (demisso do Ministro do Exrcito) janeiro de 1979 (revogao do Ato Institucional n. 5)
- Fase 4: desagregao do regime ditatorial-militar (governo Figueiredo) etapa 11: maro de 1979 (posse de Figueiredo) novembro de 1979
9 Primeira ao da Aliana Libertadora Nacional (ALN)
em So Paulo sob a direo de Carlos Marighella.

10 Aps a edio do Ato Institucional n. 5 (de 13 de
8 Mediante o Ato Institucional n. 2 (de 27 de outubro de
1965). O sistema pluripartidrio (1945-1965) transformado em bipartidrio: um partido pr-regime, a Arena (Aliana Renovadora Nacional) e um partido de oposio ao regime, o MDB (Movimento Democrtico Brasileiro).
dezembro de 1968).
11 A eleio do sucessor de Costa e Silva foi feita a partir
da consulta ao Alto Comando das Foras Armadas (MARTINS FILHO, 1995, p. 184).
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(extino dos partidos polticos Arena e MDB) etapa 12: abril de 1980 (greves operrias em So Paulo) agosto de 1981 (Golbery pede demisso do governo) etapa 13: novembro de 1982 (eleies diretas para governadores dos estados; maioria oposicionista na Cmara dos Deputados) abril de 1984 (derrotada a emenda das eleies diretas12) etapa 14: janeiro de 1985 (vitria da oposio na eleio para Presidente da Repblica) maro de 1985 (posse de Jos Sarney)13 etapa 18: maro de 1990 (posse do Presidente eleito, Fernando Collor de Mello; anunciado o Plano Collor I) janeiro de 1991 (anunciado o Plano Collor II) etapa 19: dezembro de 1992 (impedimento do Presidente Collor; o vice-Presidente Itamar Franco assume a Presidncia da Repblica) julho de 1994 (lanado o Plano Real) etapa 20: janeiro de 1995 (posse do Presidente eleito, Fernando Henrique Cardoso) junho de 1997 (aprovada a emenda que permite a reeleio do Presidente da Repblica e dos titulares dos poderes Executivos municipais e estaduais) etapa 21: janeiro de 1999 (posse do Presidente reeleito, Fernando Henrique Cardoso) outubro-novembro de 2000 (vitria dos partidos de oposio nas eleies municipais) etapa 22 : julho de 2002 (incio da campanha para as eleies presidenciais) janeiro de 2003 (posse do Presidente eleito, Lus Incio Lula da Silva)
- Fase 5: transio, sob tutela militar, para o regime liberal-democrtico (governo Sarney) etapa 15: abril-maio de 1985 (falece Tancredo Neves; emenda constitucional restabelece eleies diretas para Presidente da Repblica) fevereiro de 1986 (anunciado o Plano Cruzado contra a inflao) etapa 16: novembro de 1986 (vitria do PMDB nas eleies gerais) outubro de 1988 (promulgada nova Constituio) etapa 17: maro de 1989 (incio da campanha para as eleies presidenciais) dezembro de 1989 (Collor de Mello vence as eleies presidenciais)
- Fase 6: consolidao do regime liberal-democrtico (governos Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso)
12 O ponto mximo da campanha pelo restabelecimento
das eleies diretas para Presidente da Repblica, que comeara em janeiro de 1984, em Curitiba, ocorreu em abril do mesmo ano quando um comcio com as principais figuras de oposio ao regime reuniu quase 1 milho de pessoas no Rio de Janeiro (no dia 10) e mais de um milho em So Paulo (no dia 16). No dia 25, o Congresso Nacional rejeitou a Emenda Constitucional que previa eleies diretas j para o ano seguinte (1985). Para uma discusso da relao desses movimentos sociais com o processo de mudana do regime, v. o artigo de Rodrigues (2001).
13 O PDS (Partido Democrtico Social), agremiao pol-
Essa periodizao simplificada do cenrio poltico assinala os limites temporais do regime ditatorial (1964-1974), do perodo de transio (19741989) e do intervalo da consolidao de um novo regime nacional (1989-2002)14. Ela no indica, contudo, os traos mais significativos da poltica brasileira contempornea, nem permite estabelecer inferncias causais que expliquem a sucesso de acontecimentos ou a passagem de uma fase a outra. Parece impossvel, em todo caso, compreender a transio poltica e a consolidao democrtica independentemente do processo poltico concreto. Este depende, por sua vez, da trajetria histrica nacional, assim como das condies histricas dadas em funo dessa trajetria ou, na falta de um nome melhor, dos contextos e da interao entre os atores: no caso, as Foras Armadas (como agente poltico), o Estado (como organizao institucional) e a sociedade (como o conjunto de agentes sociais).
14 Cruz (2005) sugeriu uma periodizao mais simplificada
tica herdeira da Arena, dividiu-se em 1984 e a faco dissidente apoiou a candidatura Tancredo Neves para a presidncia da Repblica (tendo Jos Sarney como vice-candidato).
do regime, dividindo-o em ciclos a cada dez anos: 1964 (incio: golpe de Estado); 1974 (inflexo: transio poltica); 1984 (fim: pice do movimento oposicionista).
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A interao desses trs elementos Foras Armadas, Estado e sociedade pode, contudo, tornar-se meramente formalista caso no sejam tomados como unidades historicamente determinadas. J se indicou acima a origem do poder do aparelho militar sobre as demais instituies e sua distncia ideolgica em relao democracia real. No h espao aqui para desenvolver os outros tpicos. Sublinhe-se apenas que uma compreenso mais extensa do Estado implica tom-lo como feixe de instituies, organismos, aparelhos e agncias burocrticas, cuja configurao no indiferente, de um lado, evoluo das relaes de hierarquia e subordinao entre os diversos centros de deciso e, de outro, s articulaes concretas desses aparelhos (e de seus respectivos ocupantes) com as classes e grupos sociais. Da mesma forma, a sociedade resulta de um padro especfico de desenvolvimento capitalista (um modelo de desenvolvimento a partir de um modo de produo), graas combinao peculiar, no mbito de uma formao social concreta, entre a estrutura produtiva e a estrutura de classes (ABRANCHES, 1979; MARTINS, 1985). IV. ALGUMAS VARIVEIS DE ANLISE POLTICA A anlise da dinmica poltica da transio exige que se respondam pelo menos quatro perguntas bsicas: 1) O que muda? Isto : que instituies polticas so suprimidas, restauradas ou transformadas nesse processo de evoluo poltica? 2) Como muda? Isto : qual a natureza do processo que governa a mudana? 3) Por que muda? Ou seja: quais as razes da substituio de um modelo poltico por outro? 4) Em que direo muda? Ou seja: qual o significado mais amplo que se pode atribuir mudana poltica? A primeira pergunta o que muda no regime ao longo do tempo? pede que se defina a natureza (conservadora, liberal, radical) e a amplitude (maior, menor) das transformaes polticoinstitucionais introduzidas no modelo poltico pela elite (militar) dirigente. Dessa perspectiva, a abordagem do problema est colada histria poltica, mas no se reduz a uma simples crnica dos acontecimentos sob a forma de um resumo explicativo15. No sentido prprio do termo, no uma cronologia (i. e., uma disposio dos fatos numa seqncia temporal reconhecvel, um depois do outro), mas uma periodizao: uma subdiviso temporal do espao poltico que diz respeito ao aberta ou velada das classes sociais e grupos polticos e militares. Essa periodizao geral deve ser complementada por uma periodizao especificamente poltica, o que implica em dispor, em seqncia, diferentes regimes polticos atravs do tempo, regimes esses que esto ligados luta partidria na cena poltica (POULANTZAS, 1968). No caso especfico dos regimes de ditadura militar h, no mnimo, duas complicaes importantes: as classes no so os nicos atores do processo poltico (e nem os mais importantes) e os partidos tendem a perder sua funo de representao, que transferida para o aparelho de Estado. Essa transferncia comporta tambm algumas dificuldades e complexidades, o que explica a concorrncia entre setores das Foras Armadas e a elite estatal civil (os tecnocratas). Em resumo, ficamos assim: as cpulas das Foras Armadas se incumbem das questes polticas e ideolgicas e a elite estatal (civil), das questes de economia (CODATO, 2005). Assim, uma periodizao mais completa e rigorosa que a feita aqui deveria abranger as transformaes no sistema estatal (e.g.: os deslocamentos dos centros de poder, as alteraes nas suas hierarquias respectivas, bem como seu grau de militarizao) e as evolues/involues institucionais da cena poltica (e.g.: a ampliao ou restrio das liberdades, e sua influncia tanto sobre os movimentos da sociedade civil quanto sobre a dinmica partidria). Esses dois nveis ou regies do espao poltico no so apenas correlatos, mas se determinam mutuamente. No se compreende a introduo, no regime, de certas instituies e prticas liberais sem ter presente, por exemplo, a alterao nas correlaes de fora entre os aparelhos (e seus respectivos controladores) que integram o sistema estatal. O governo Geisel e o domnio do Presidente sobre a Presidncia o melhor caso disso que se quer dizer.
15 Bayart (1976) classifica trs histrias do regime autori-
trio brasileiro assim: Skidmore (1967 e poderamos incluir SKIDMORE, 1988), Schneider (1971) e Fiechter (1974).
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A segunda pergunta como muda o regime? equivale exposio do processo poltico, com nfase principalmente na ao dos atores estratgicos (MARTINS, 1979-1980, p. 20-21) e na reao dos outros atores estratgicos diante da ao dos primeiros. Conforme Luciano Martins, trata-se de saber quem detm a iniciativa do processo, quem detm o controle sobre ele (uma vez que, da primeira, no se segue o segundo, como seria bvio), como se d o arranjo ou se costuram as coalizes polticas que levam evoluo do programa de mudana e qual , dentre os projetos polticos de transformao do regime, o preponderante (MARTINS, 1988, p. 113). A narrativa aqui obedece, em geral, lgica da causa e efeito. Mas sempre arriscado isolar uma varivel independente que seja capaz de explicar todo o processo poltico. Como h sempre uma interao no apenas entre os atores polticos e os agentes sociais, mas tambm entre os atores e as instituies polticas, e uma vez que suas respectivas performances dependem justamente dessa interao, seria mais prudente pensar na interdependncia das variveis (polticas, econmicas, sociais, ideolgicas etc.) e na mudana, ao longo do tempo, da natureza, importncia e significado dessas mesmas variveis16, que so historicamente determinadas. No basta indicar que a auto-reforma do regime resultou de uma deciso do Presidente militar para enquadrar a burocracia militar, como parece ser o caso da compreenso de Elio Gaspari (2003; 2004). Posto em movimento, o processo de reforma do regime ditatorial-militar tende a superar (para o bem ou para o mal) o projeto original. A terceira pergunta por que o regime muda? remete ao entendimento das contradies do prprio modelo e suas dificuldades de: (i) legitimao poltica; (ii) organizao interna e (iii) evoluo institucional. Esses no so, obviamente, problemas simples nem para os analistas da poltica ditatorial, nem para os constitucionalistas da poltica ditatorial. A natureza e amplitude da mudana esto condicionadas ao tipo de resposta que a elite detentora da iniciativa d-lhes. O problema da legitimao do regime militar, por exemplo, est posto desde seu primeiro dia. Os governos militares devem estimular um consenso ativo, o que envolveria algum grau de mobilizao social com todos os riscos a implcitos, ou devem apoiar-se num consenso passivo, isto , tcito, como nas democracias liberais?17 O problema da evoluo institucional tem, primeira vista, duas faces. Uma que se refere ao Estado e seus ocupantes, outra que se refere sociedade civil e seus movimentos. Esquematicamente, a primeira dimenso est ligada controvrsia sobre a nova funo da Presidncia da Repblica (quais os limites de suas prerrogativas?) e sobre a sucesso presidencial (como escolher o sucessor?; e depois: quem indicar?). Deveria a Presidncia ser o locus de coordenao poltica e superviso ideolgica do sistema estatal, ficando os ministrios, conselhos e comisses com a funo executiva propriamente dita? Esse parece ter sido seu figurino no governo Mdici. Ou ela deveria ser o aparelho que, de fato, concentra o poder de Estado, como no governo Geisel? O Presidente deveria ser considerado mero delegado da Revoluo ou comandante supremo das Foras Armadas?18 Visto que o regime no criou uma regra clara para a rotatividade no poder, nem assumiu, para fins de consumo interno e externo, a figura do ditador, como no caso do Chile, o conflito em torno da sucesso tendeu a ser sempre o mais agudo e difcil de todo o perodo militar (MARTINS FILHO, 1995). J do lado da sociedade, a evoluo institucional do regime est diretamente ligada num primeiro momento represso (tanto seu grau, quanto seus clientes preferenciais). Em seguida, o ponto central do processo passa a ser a liberalizao. Uma vez abolida a censura, liberados os presos polticos, concedida a anistia, garantido o habeas
16 Couto (1998) sugere um modelo bastante complexo
17 Esse tpico foi discutido, a propsito da Espanha de
para entender o processo de transio poltica e econmica no Brasil na dcada de noventa. Ele argumenta que se deva integrar na anlise do sistema poltico trs dimenses simultaneamente: as instituies (e suas mudanas), os atores (e suas converses) e o contexto poltico-social, que em cada conjuntura diferente.
Franco, por Juan Linz (1964). Cardoso (1972) prefere falar em autenticao do regime e no em legitimao poltica.
18 Para uma discusso particularmente ilustrativa desse
ltimo problema, v. Gaspari (2004). Sobre o primeiro, v. Cardoso (1975), Lafer (1975) e Codato (1997).
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corpus, revogado o bipartidarismo, at onde a oposio legal poderia ir? Quais os limites da contestao? O que era, do ponto de vista do grupo poltico-militar que dirige a transformao do regime, inegocivel? A questo da organizao interna , naturalmente, o problema do arranjo especfico do sistema institucional dos aparelhos do Estado. Como ordenar e posteriormente coordenar a relao entre as partes civil e militar do sistema estatal? Como forjar uma nova estrutura de autoridade? Com base em que critrios recrutar a elite estatal? Como organizar o processo decisrio? Qual o limite da influncia dos militares sobre as questes polticas? etc.19 Problemas to mais delicados ao se observar que, sob o procedimento mais geral de hipertrofia do Estado nos regimes ditatorial-militares, se desenvolvem uma srie quase infinita de desajustes administrativos e distores organizacionais. Pelo lado da burocracia: indefinio de fronteiras funcionais formais entre os ramos do Estado; sobreposio de funes e competncias, fonte praticamente inesgotvel de conflitos burocrticos; expanso de prerrogativas e extravasamento das esferas de competncia, que geram novos focos de atrito; acirramento da competio interburocrtica, desencadeada pelo movimento de conquista de espaos polticos e novos recursos de poder por parte de determinadas agncias; por fim, transformao das agncias burocrticas em agncias de representao de interesses. Pelo lado dos burocratas: estreitamento de vnculos com aliados externos, i. e., sociais, como mecanismo de suporte amplamente utilizado no jogo interno de poder; articulao de alianas entre segmentos do aparelho burocrtico e suas clientelas, gerando arenas privilegiadas e um estilo personalista de gesto etc.20 A ltima pergunta qual a direo da mudana poltica? exige que se distingam certas alteraes (de grau) que podem ser introduzidas no regime poltico, sem implicarem a transformao do regime no seu oposto (uma mudana de natureza, por assim dizer). A cpula militar que dirige o processo de transio tem todo o interesse apenas na primeira alternativa. Ela equivale institucionalizao do regime ditatorial, mas sob outra forma poltica. Trata-se, paradoxalmente, de um autoritarismo sem ditadura. O fundamental que o processo decisrio continue centralizado no poder Executivo, os militares continuem controlando, mesmo distncia, os centros de poder real, a atividade dos partidos polticos fique restrita aos perodos eleitorais, o poder do Legislativo permanea pouco mais que ornamental e, como lembrou Luciano Martins, a expresso da vontade popular no implique qualquer tipo de participao autnoma da sociedade (MARTINS, 19791980, p. 31). O passo para se institucionalizar o autoritarismo (no sentido acima) no significa, porm, que o regime ditatorial era pouco ou nada institucionalizado21, mas que o arranjo institucional em vigor no era funcional nem estvel, da as crises polticas freqentes (1965, 1968, 1974, 1977, 1981 etc.); que, portanto, ele deveria ser reformado para suportar essas crises, sem que isso implicasse uma regresso populista (ao pr1964) ou um avano democrtico. Esses no so os nicos parmetros da anlise da histria poltica do regime poltico. Mesmo as sadas s questes formuladas no podem, naturalmente, ser elaboradas em poucas pginas. Seja como for, talvez algumas respostas possam servir de fio condutor para se compreender o sentido mais geral da cronologia j esboada e, mais importante, identificar certos determinantes histricos para explicar a substituio do regime autoritrio pelo autoritarismo, conforme minha hiptese. V. A DINMICA DA ABERTURA POLTICA NO BRASIL
19 Cardoso nota que, durante o regime autoritrio, o
conflito entre Executivo-Legislativo desloca-se para o Executivo e h, efetivamente, uma concorrncia entre tecnocratas e militares no processo de tomada de decises (CARDOSO, 1982).
20 Para uma viso geral dessas questes, v. MARTINS,
O pressuposto mais geral para a anlise do movimento de abertura poltica no Brasil consiste em que a revogao dos regimes polticos ditatoriais e o restabelecimento de formas de governo
1985 e ABRANCHES, 1978. Para a anlise de alguns casos, v. Lima Jnior e Abranches (1987). Para uma discusso referida ao tema da transio, v. Diniz e Boschi (1989).
21 Para Linz (1973), ao contrrio, tratava-se to-somente
de uma situao autoritria.
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democrticas, semidemocrticas ou semiditatoriais no so alcanadas necessariamente por sua derrubada ou mediante um golpe de Estado, ou ainda pela ascenso do movimento popular (POULANTZAS, 1975). Ela pode resultar tambm e, no caso do Brasil, principalmente, de processos evolutivos de mudana. Schmitter sugere que, desse modo, a transio para a democracia implica duas possibilidades: (i) ou h uma transferncia de poder dos militares para os polticos aliados ao regime; (ii) ou h uma submisso (negociada) dos militares aos polticos da oposio moderada ao regime (ODONNELL & SCHMITTER, 1988). No caso do Brasil, houve um pouco das duas coisas, sem que houvesse realmente uma delas. Os militares no transferiram todo o poder ao partido do governo (Arena, depois PDS). Eles conservaram posies estratgicas no aparelho do Estado e sua capacidade de vetar certas iniciativas dos polticos civis em temas constitucionais e institucionais, como se viu na dcada de 1980 (a comparao com o caso argentino fala por si). A conciliao promovida pela elite poltica foi to ampla que, uma vez derrotada a alternativa para a transformao do modelo poltico pela via eleitoral, em 1984, tanto representantes do regime quanto opositores do regime formaram o primeiro governo civil, aps a aprovao das Foras Armadas22. conveniente reparar que o restabelecimento de formas democrticas de governo apenas um dos resultados possveis da transformao poltica dos regimes autoritrios (MARTINS, 1988, p. 108). Como j observado por Moiss, as transies de regime no democrticos nos anos [19]70 e [19]80 [...] comearam como transies do autoritarismo para outra coisa, mas no h nada que assegure que essa outra coisa [fosse] necessariamente um regime democrtico (MOISS, 1994, p. 88). A tentao da teleologia, presente em alguns estudos que pretendem identificar na transio poltica uma trajetria em direo a um ponto que, de qualquer forma, seria a realizao plena da democracia liberal, parece enganoso em pelo menos dois sentidos. De um lado, porque certos analistas pressupem que o objetivo estratgico dos militares que dirigem o processo (era) restabelecer a democracia. De outro, porque igualmente se eximem de estimar os restos de autoritarismo nas instituies do novo regime e avaliar se e como eles podem afetar a estrutura institucional e a dinmica poltica democrtica. Aqui seria prudente evitar os estudos constitucionais comparados. V.1. O contedo da mudana poltica: instituies liberais, prticas autoritrias O projeto original da faco militar que passou a controlar o processo poltico aps 1974, representada pelas figuras dos generais Ernesto Geisel e Golbery do Couto e Silva (os castellistas23), foi muito mais de mudana poltica que de transformao poltica. A variante adotada deveria comportar uma liberalizao do regime ditatorial, mas no necessariamente a democratizao do sistema poltico (STEPAN, 1988, p. 12-13)24. Na Espanha, enquanto a transio democrtica seguiu uma via condicional cada instituio democrtica introduzida no sistema poltico exigia (isto
23 Adeptos do Marechal Castello Branco, primeiro Presi-
22 Vencido o movimento pela restaurao do sufrgio po-
pular para Presidente, o Colgio Eleitoral reuniu-se em 15 de janeiro de 1985 e elegeu Tancredo Neves (PMDB) por 480 votos, contra 180 dados a Paulo Maluf (PDS). Tancredo adoeceu, no assumiu e em seu lugar tomou posse da Presidncia da Repblica em 15 de maro de 1985 Jos Sarney, ex-lder do partido de apoio ditadura.
dente do regime ditatorial brasileiro. Os castellistas so comumente associados, de maneira equivocada, a posies liberais, enquanto seus opositores nas Foras Armadas, a linha dura, so associados a posies radicais. Mais fiel aos fatos, uma diviso desses grupos deveria associar os primeiros institucionalizao do regime e, os ltimos, administrao da represso. No demais lembrar que foram exatamente os liberais do Exrcito criaram o Servio Nacional de Informaes (em junho de 1964), editaram o Ato institucional n. 2 (em outubro de 1965), que suprimiu os partidos polticos e tornou indireta, a partir de ento, as eleies presidenciais; foi essa linha moderada tambm que promulgou uma nova Constituio (em janeiro de 1967) e fechou o Congresso Nacional (em abril de 1977), introduzindo uma srie de mudanas (casusmos, segundo a expresso da poca) na legislao eleitoral. Oliveiros Ferreira (2000) prope uma outra diviso entre as duas principais correntes poltico-ideolgicas das Foras Armadas: o estabelecimento militar, i. e., aqueles que agiriam de acordo com a legalidade constitucional, e o partido fardado, i. e., aqueles militares dispostos a intervir na poltica para estabelecer a lei e a ordem constitucional.
24 Para a diferena entre os dois processos e suas possibi-
lidades de interao, v. ODonnell e Schmitter (1988).
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, condicionava) outra , no Brasil, a via da mudana poltica foi seqencial: certos direitos liberais clssicos foram reintroduzidos de acordo com uma estratgia incremental e moderada, sob a direo do governo e com a colaborao da oposio responsvel, a fim de se evitarem os riscos de uma regresso autoritria (SKIDMORE, 1988, p. 323-325)25. Em que pese a diferena entre Brasil e Espanha, Share e Mainwaring (1986) traaram um til paralelo entre os dois pases no que diz respeito ao modo da mudana poltica, chamado por eles transio pela transao, enfatizando o carter negociado de todo o processo26. O propsito do governo Geisel (1974-1979) foi promover uma distenso, isto , um relaxamento dos controles polticos impostos sociedade. A censura prvia foi parcialmente suspensa, os resultados eleitorais, depois de algumas manipulaes das regras27, foram admitidos, os protestos dos empresrios contra o modelo econmico foram, embora com reservas, tolerados e as inesperadas reivindicaes operrias, surgidas a partir de 1978, foram um efeito no antecipado da ao liberalizante. Esse projeto foi mantido, no governo Figueiredo (1979-1985), sob o nome de poltica de abertura, com lances controversos e sob oposio da extrema-direita militar. Concluda no fim do governo Sarney (1985-1990), a transio poltica (de 1974 a 1989) foi peculiar: ela durou, ironicamente, mais que o regime propriamente dito (1964-1974). Sua principal caracterstica foi o continusmo excepcional do autoritarismo (MARTINS, 1988) nas instituies do governo civil que deveria, afinal, ser de transio. Stepan e Linz j sugeriram que a durao incomum da transio brasileira, quando comparada com a de outros pases, est relacionada ao fato de que o regime autoritrio [...] era hierarquicamente controlado por uma organizao militar que detinha poder suficiente para controlar o ritmo da transio e para extrair um alto preo por se retirar do poder (LINZ & STEPAN, 1999, p. 205)28. Esse , basicamente, o lado poltico da estratgia. H que se considerar tambm seu lado militar. Uma das tarefas mais importantes e difceis na mudana da frmula poltica foi o desengajamento gradual das Foras Armadas da conduo cotidiana dos negcios de Estado e seu retorno condio usual de guardi da ordem interna. Um dos principais ingredientes dessa poltica foi o fortalecimento do Presidente da Repblica e a afirmao de sua autoridade sobre os vrios grupos e faces da prpria corporao militar, em especial aqueles que controlavam os rgos de segurana e que haviam conquistado ampla liberdade nos governos anteriores (ou, como se dizia, autonomia operacional), agindo como um poder paralelo dentro do Estado (QUARTIM DE MORAES, 1982, p. 771; GASPARI, 2002b). Outra peculiaridade da mudana: a vitria do Presidente militar sobre a corporao militar deu-se mediante um acrscimo de autoritarismo, e no seu contrrio. Da que a demisso do Ministro do Exrcito Sylvio Frota, em outubro de 1977, tenha sido um dos lances mais influentes desse processo (GASPARI, 2004)29, a ponto de permitir indicar a forma da mudana poltica.
25 O desenho mais geral desse programa reformista pode
ser lido em Santos (1978, p. 143-211). Em um artigo intitulado Estratgias de descompresso poltica, Santos enfatizou a necessidade de retomarem-se certos direitos liberais clssicos, sob uma estratgia gradual e moderada, com a cooperao da oposio, de modo a evitar os riscos de um retrocesso poltico. A primeira medida deveria ser a eliminao da censura e a garantia da liberdade de expresso. Para uma anlise concreta dos mecanismos de funcionamento da censura no Brasil durante o regime, v. Soares (1989).
26 Santos (2000) demonstrou que, por caminhos seme-
28 Salvo engano, Alfred Stepan foi o primeiro autor a
lhantes, o resultado das duas transies foi o mesmo: predomnio do poder Executivo sobre o Legislativo. Uma comparao entre a redemocratizao na Espanha, Brasil e Argentina pode ser lida em Schmidt (1990). Para uma discusso sobre as implicaes metodolgicas desse tipo de comparao, v. Bunce (2000).
27 Para compreender a srie de casusmos que alteraram
sugerir a importncia da manuteno de enclaves autoritrios no aparelho do Estado (dirigidos pelos militares) mesmo aps a vigncia do que a maioria dos autores chama de democracia, i. e., o governo Sarney (v. STEPAN, 1986). Para mais informaes sobre a possibilidade de superviso do processo constituinte pelas Foras Armadas (1987-1988), v. Zaverucha e Teixeira (2004).
29 O General Geisel, note-se, venceu as trs crises milita-
o processo poltico graas manipulao do sistema eleitoral (cujos resultados nem sempre foram favorveis ao regime ditatorial), v. Fleischer (1986).
res de seu governo: demitiu o comandante do II Exrcito (1976), exonerou o Ministro do Exrcito (1977) e aceitou imediatamente o pedido de dispensa do Chefe da Casa Militar (1978). Sobre o tema, v. Oliveira (1980).
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V.2. O mtodo de mudana poltica: centralizao e controle A legenda do governo Geisel foi, como se sabe, distenso poltica lenta, gradual e segura. Esse procedimento deveria ser suficientemente arrastado para que no pudesse ser interpretado como uma involuo da Revoluo, servindo de pretexto contestao aberta da extrema-direita, militar e civil. Ele deveria ser tambm gradual, isto , progressivo e limitado, pois no poderia abrir caminho a uma ofensiva oposicionista que conduzisse, por exemplo, uma ruptura democrtica (QUARTIM DE MORAES, 1982, p. 766-767). E deveria ser controlado pelo prprio Presidente, uma vez que as duas tarefas anteriores exigiam superviso estrita tanto dos movimentos polticos da direita militar como da esquerda parlamentar. S assim se reconstitui o sentido da estratgia pendular de Geisel, ora direita (cassaes), ora esquerda (eleies)30. Todavia, como j se enfatizou acima, o projeto original de liberalizao do regime ditatorial no foi idntico ao processo poltico que ele desencadeou. Uma vez iniciado, o movimento adquiriu lgica prpria e as vrias crises nos governos Geisel e Figueiredo dizem respeito tanto tentativa dos Presidentes de reafirmar seu controle sobre o processo, quanto da oposio civil e militar de alterar o projeto (em direes diferentes). A complicao era mais ou menos a seguinte: se a distenso poltica, sob a tutela dos militares, era a nica forma imaginada pela elite no poder para resolver as contradies do aparelho militar e do prprio regime militar, a abertura poltica permitiu a interveno do empresariado nacional, das camadas mdias e dos trabalhadores no jogo poltico. Logo, as fases e etapas indicadas na periodizao acima no podem ser reduzidas, exclusivamente, dinmica poltica e burocrtica do aparelho militar (suas lutas internas, guerras ideolgicas ou disputas entre personalidades31). Em grande medida, a periodizao do regime ditatorial corresponde tambm a trs rearranjos: (i) nova geografia que se estabeleceu entre polticos e militares, em que as eleies so o melhor indicador para se apurar o grau crescente de importncia dos civis na cena poltica; (ii) redefinio das relaes de fora entre as classes sociais (CRUZ & MARTINS, 1983), em que a passagem da posio hegemnica de uma frao de classe (capital industrial multinacional e nacional associado) a outra (capital bancrio) ilustrativa das novas contradies entre governo e empresariado32; (iii) redefinio das relaes de foras entre as classes e o estabelecimento militar, atestada pelos protestos crescentes de trabalhadores e profissionais de classe mdia (advogados por meio da OAB, jornalistas por meio da ABI etc.). Ainda que indiretamente, as greves e a ascenso dos movimentos sociais traduzem o ritmo do renascimento da sociedade civil33. Os dados das votaes para o legislativo estadual e federal ilustram a evoluo da oposio parlamentar, sugerindo sua crescente importncia no sistema poltico. Mantidas pelo regime as instituies da democracia representativa clssica (partidos, parlamentos e eleies)34, o entendimento da transformao do sistema poltico tem de passar necessariamente pela anlise da influncia da dinmica eleitoral sobre o processo poltico nas dcadas de setenta e oitenta. As tabelas adiante (tabelas 1 e 2) resumem os resultados das eleies legislativas no Brasil entre 1966 e 1986. Se dividirmos os votos em duas correntes opostas, situao (Arena) e oposio (MDB), teremos o seguinte:
detalhada das contradies presentes no interior da instituio militar. Essa , segundo o autor, a varivel explicativa da transio.
32 Sobre a mudana de hegemonia, cf. Saes (1990). Para
30 O General Golbery do Couto e Silva, principal assessor
um balano crtico da literatura a respeito dos conflitos entre a burguesia brasileira e o poder Executivo militar, v. Codato (1995).
33 H imensa literatura sobre o tema; cf., em especial,
do Presidente Geisel, descreveu esse processo com uma metfora questionvel. As sucessivas modificaes do sistema poltico para adaptar-se aos conflitos embutidos na dinmica da transio poderiam ser considerados perfeitamente naturais, maneira de sstoles e distoles (v. SILVA, 1981).
31 Para uma boa viso dessa questo, v. Oliveira (1994).
Sader (1988).
34 ODonnell e Schmitter afirmam que o regime brasileiro
Em Gaspari (2002a; 2002b; 2003; 2004) h uma histria
no presenciou qualquer tentativa sria de criao de instituies autoritrias; os militares governaram recorrendo amplamente distoro, e no destruio das instituies bsicas da democracia poltica (ODONNELL & SCHMITTER, 1988, p. 46; sem grifos no original).
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TABELA 1 RESULTADOS OFICIAIS DAS ELEIES LEGISLATIVAS, POR PARTIDO POLTICO (BRASIL, 1966-1982 EM %)
Fonte: Tribunal Superior Eleitoral. Notas: 1. Arena: Aliana Renovadora Nacional; MDB: Movimento Democrtico Brasileiro; B&N: votos brancos e nulos. 2. Os votos do PDS foram artificialmente includos na coluna Arena e os da oposio ao regime (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Democrtico Trabalhista (PDT), Partido Trabalhista Brasileiro (PTB)), na coluna MDB.
TABELA 2 RESULTADOS OFICIAIS DAS ELEIES LEGISLATIVAS, POR PARTIDO POLTICO E SOMENTE VOTOS VLIDOS (BRASIL, 1986 EM %)
Fonte: Nicolau (1998, p. 56-58, 95, 173-175). Nota: Os votos do PDS-Partido Progressista Renovador (PPR), Partido da Frente Liberal (PFL), Partido Liberal (PL) e Partido Democrata Cristo (PDC) foram includos na coluna Arena e os dos partidos de oposio ao regime (PMDB, PT, PDT, PTB, Partido Socialista Brasileiro (PSB), Partido Comunista Brasileiro (PCB) e Partido Comunista do Brasil (PCdoB)) foram includos na coluna MDB. Essas agremiaes, MDB e Arena, foram extintas em 1979.
Como se pode notar, o que deveria ser apenas uma fachada liberal para o regime ditatorial converteu-se num poderoso elemento de dinamizao do programa da transio, em especial no incio dos anos oitenta. Uma inspeo ligeira nesses nmeros permite, ao menos, quatro concluses: (i) a votao do partido da situao , ao longo do tempo, inversamente proporcional do partido da oposio; (ii) ainda que o ritmo do crescimento do voto oposicionista seja diferente nas trs casas legislativas (maior no Senado federal, menor nas Assemblias Legislativas estaduais), ele praticamente constante; (iii) ao fim da primeira srie temporal (1982), a oposio controla em torno de 50% do eleitorado, enquanto o partido da situao, 36%; (iv) o nico momento em que a srie se modifica (1970) corresponde ao crescimento dos votos nulos e em branco, a forma possvel, naquela conjuntura, de protesto contra o regime. Da que em 1979 o reconhecimento da impossibilidade do governo assegurar uma slida base de apoio par-
lamentar tornou imperativa a dissoluo do sistema bipartidrio (KINZO, 1988, p. 224). provvel, como argumentou Lamounier (1986), que a arena eleitoral tenha sido mais importante no caso brasileiro que em outros processos de transio poltica, nos anos setenta, na Amrica Latina. H que se levar em conta, porm, o outro lado da moeda. Nem todas as classes ou camadas encontraram, como salientou Saes, o lugar privilegiado para se oporem ao regime ditatorial na cena poltico-partidria, j que o MDB, o partido contrrio ao governo, mantevese praticamente afastado dos movimentos populares. O instrumento da moderna classe operria foi na verdade o sindicato. Assim, a forma de ao oposicionista mais eficaz [...] no foi o voto, e sim a greve (SAES, 1984, p. 227). A Tabela 3 um indicativo para que se possa medir a dissociao da sociedade do regime e de seu modelo econmico.
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TABELA 3 NMERO TOTAL DE GREVES, NMERO MDIO DE TRABALHADORES PARADOS, JORNADAS NO TRABALHADAS E MDIA DE DIAS PARADOS, NAS REGIES URBANAS (BRASIL, 1978-1987)
Fonte: NEPP (1989, p. 129-131 dados selecionados a partir das Tabelas 1, 2, 3 e 4). Nota: Em relao ao nmero mdio de trabalhadores parados, foram contabilizados os trabalhadores da indstria; trabalhadores da construo civil; assalariados de classe mdia; trabalhadores do setor de servios e outras categorias profissionais.
Em paralelo evoluo da oposio partidria, os dois ltimos governos militares, de Geisel e de Figueiredo, tiveram de enfrentar uma forma mais moderna de organizao poltica, o novo sindicalismo35. Esse desafio insere-se num contexto mais amplo e que diz respeito ao processo de reestruturao do sistema de representao de interesses da sociedade junto ao Estado. Por ora, basta notar que a dinmica sindical cruza-se, nessa conjuntura, com a dinmica poltico-partidria sem que haja, no entanto, uma relao de determinao entre elas. Ao observar apenas a coluna total de greves da Tabela 3, pode-se supor que, nesse intervalo de dez anos (i. e., 1978-1987), a transformao de 118 paralisaes (1978) em 2 193 (1987) deva ter tido sua funo no processo de converso do regime. A informao mais importante , contudo, o aumento em quase dez vezes do nmero de trabalhadores parados entre 1978 e 1979. Embora exa35 Em resumo, o novo sindicalismo consistia numa
gerando o argumento, Diniz (1986) parece ter razo ao afirmar que a abertura poltica o resultado de duas dinmicas que atuam simultaneamente no sistema poltico: a dinmica das negociaes no universo das elites e a dinmica das presses da sociedade (camadas mdias, classe operria) sobre o Estado militar. Talvez seja o caso de sugerir que a primeira dinmica estabeleceu o contedo, definiu o modo e imps a natureza da transio, enquanto a segunda determinou seu ritmo. V.3. As razes da mudana poltica: um regime em crise perene Os processos polticos que esto na base da reforma do regime ditatorial em 1974 no so idnticos aos que presidiram sua origem em 1964 (MARTINS, 1979-1980, p. 19). Cada um deles corresponde a uma crise poltica especfica, mas tendo as Foras Armadas como protagonista principal. Se pudermos associar o surgimento das ditaduras na Amrica Latina a dois tipos de fatores, um de natureza estrutural elas corresponderam necessidade de reorganizar o modelo de acumulao capitalista na periferia (ODONNELL, 1975) e outro de natureza conjuntural a percepo pelos militares brasileiros de uma situao de caos social e desordem burocrtica que exigia sua interveno (SOARES, 1994)36 , preciso recordar que a razo para mudar a forma
36 Para uma formalizao elegante dessa explicao v.
maneira diferente de organizao dos trabalhadores em relao ao sindicato oficial de Estado (criado no perodo posterior a 1930) e tambm numa maneira diferente de apresentar reivindicaes salariais. O ponto fundamental era a tentativa de negociar a questo diretamente com os empresrios, sem a mediao do Ministrio do Trabalho. Para uma viso otimista do fenmeno, v. Maroni (1978); para uma anlise geral da evoluo do novo sindicalismo, da dcada de 1970 para a de 1980, v. Keck (1988). Ao lado desse fenmeno surgiram, no final dos anos setenta, novos movimentos sociais urbanos. Uma boa perspectiva histrica dessa questo pode ser lida em Ottmann (1995).
Geddes (2001, p. 233-235).
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de governo, em 1974, obedece antes a dificuldades internas do prprio regime militar. Dificuldades essas que tm origem no ramo militar do aparelho do Estado (DREIFUSS & DULCI, 1983), repercutem nas Foras Armadas e se ampliam a partir delas para outros aparelhos e ramos. Da que no se deva associar o propsito reformista de Geisel-Golbery a motivos mais globais do tipo crise econmica ou crise social. A crise econmica (medida, por exemplo, pelo aumento da inflao e desequilbrio do balano de pagamentos) foi paralela auto-reforma da ditadura. E a crise social (representada tanto pelos resultados negativos da poltica de distribuio de renda, quanto pela reao a ela: as greves) foi revelada pelos efeitos liberalizantes da poltica de auto-reforma da ditadura. O que no significa dizer que o regime ditatorial-militar tenha sido estvel. No Brasil, por exemplo, o regime nunca alcanou um estado timo de equilbrio poltico entre polticos liberais, lderes conservadores e militares reacionrios. Tampouco obteve consenso entre os prprios militares, visto que a existncia de diversos grupos rivais nas Foras Armadas denunciava a presena de vrios projetos ideolgicos, principalmente sobre a natureza provisria ou duradoura e os objetivos amplos ou restritos de sua interveno na vida poltica nacional, depois de 1964. Por isso mesmo, o regime brasileiro teve dificuldade para encontrar uma frmula institucional definitiva. Foi um regime em crise permanente, como freqentemente ocorre nessas formas polticas de exceo (POULANTZAS, 1975). A prpria ausncia de uma regra clara para a sucesso de chefes militares na Presidncia um indcio do conflito insolvel entre um modelo poltico que pretende preservar sua imagem civilizada, j que no quer recorrer figura clssica do ditador latino-americano, e a impossibilidade de civilizar o comando do Estado, isto , transferir a um poltico civil confivel, o posto de Presidente da Repblica. Os problemas clssicos do consenso e da coero o grau de consentimento da sociedade e a intensidade da represso por parte do Estado foram tambm razo e expresso das dificuldades para criar instituies polticas prprias. O descontrole sobre os pores (CENIMAR, DOPS, DOI-CODI37 etc.) ainda que aparecesse como anarquia (conforme a percep37 Centro de Informaes da Marinha; Delegacia de Or-
o de Gaspari, por exemplo), era a forma mais ou menos normal, ou possvel naquela conjuntura, de combater uma oposio real (a luta armada) ou imaginria (os comunistas). Por sua vez, o custo para produzir um consenso ativo que se aproximasse da legitimidade ficava muito dependente dos ciclos de expanso econmica, sendo as campanhas publicitrias pr-ditadura e a educao moral e cvica modestssimos exemplos de fabricao de uma cultura autoritria dominante e efetiva, em tudo diferente aqui, portanto, da exaltao nacionalista varguista. Em suma, penso que a ausncia de ordem/hierarquia entre os ramos do aparelho do Estado e a precariedade de um sistema prprio de justificao ideolgica ( la Estado Novo, por exemplo) decorreu basicamente de trs problemas combinados: (i) da dificuldade em construir uma estrutura racional para tomada de decises, como sugerem as freqentes reformas administrativas do Estado38; (ii) da falta de coerncia e coeso ideolgicas entre os diversos grupos, civis e militares, que comandavam a poltica nacional39, e (iii) da inexistncia de regras claras e fixas para a evoluo institucional, cujo sintoma mais aparente era a incerteza sobre quem comandaria o governo, como o poder seria exercido e em que direo o regime deveria caminhar40. Em vista disso, pode-se presumir que o objetivo estratgico da reconverso liberal do regime militar era a institucionalizao de uma srie de dispositivos autoritrios (QUARTIM DE MORAES, 1982, p. 766) que, depois de encerrado o ciclo dos generais, garantissem legitimidade, estabilidade e funcionalidade a um novo modelo
38 O sistema decisrio correspondeu a diversos arranjos,
seguindo a correlao de foras no interior da burocracia civil e militar. V., para esse problema, Lafer (1975), Martins (1985) e Codato (1997).
39 Entre os militares havia os internacionalistas, adeptos
de uma economia de mercado mais aberta, e os nacionalistas de direita, partidrios de uma economia nacional industrialmente desenvolvida. Uma ala civil liberal apoiara o golpe de Estado e via no aprofundamento da represso poltica, em 1968, um desvio autoritrio dos seus propsitos originais. Nessa viso, o golpe era uma contrarevoluo que barrou a implantao de uma repblica sindicalista no Pas, com o apoio ostensivo do governo de [Fidel] Castro (cf. 30 ANOS DEPOIS, 1994, p. A3).
40 Sobre esse ltimo ponto ilustrativo o depoimento do
dem Poltica e Social; Destacamento de Operaes de Informaes Centro de Operaes de Defesa Interna.
General Hugo Abreu (1979).
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poltico nem populista, nem plenamente democrtico, em funo dos riscos do segundo converter-se no primeiro. De novo. Tal como tinha sido o caso, na viso das Foras Armadas, do regime da Constituio de 1946. V.4. O sentido da mudana poltica: a institucionalizao do autoritarismo Os governos militares no inventaram suas prprias instituies poltico-representativas: por exemplo, um partido mobilizador de massa. A reforma partidria de 1965 (o AI-2) limitou-se a cancelar os registros das antigas agremiaes, criadas aps o perodo do Estado Novo, reorganizando as faces pr-regime e anti-regime em apenas duas siglas, respectivamente: Arena e MDB. Da mesma forma, o sistema de representao de interesses no se orientou na direo de um corporativismo clssico (como havia sido tentado pela Constituio de 1934), mas tambm no conseguiu encontrar a frmula ideal para refazer, num contexto antiliberal, as conexes entre sociedade e Estado. Nesse caso em especial, a ligao entre certos setores do empresariado e determinados centros decisrios no aparelho do Estado foram aprofundadas nas administraes Costa e Silva e Mdici de acordo com o mesmo modelo dos conselhos tcnicos do autoritarismo varguista. Contudo, esse esquema, pelas distores que criava no sistema estatal (balcanizao, fragmentao, entropia etc.), e foi revogado no governo Geisel, mas restaurado e ampliado no governo Figueiredo (CODATO, 1997). Se essas evidncias confirmam a precariedade da ditadura para edificar uma estrutura jurdico-poltica, no significam que o Brasil tenha vivido uma situao autoritria (LINZ, 1973). Tampouco suas crises peridicas e a instabilidade caracterstica do regime ditatorial da derivada so um ndice do carter transitrio ou incipiente do modelo poltico. H duas confuses nesse raciocnio. Uma que associa inconstncia a baixa institucionalizao; e outra que vincula instituies ao processo de institucionalizao. A presena ou ausncia de certas instituies menos importante que a funo que elas cumprem na dinmica poltica concreta. Tome-se o caso do sistema bipartidrio. Concebido para discriminar, controlar aliados e dissidentes, seu funcionamento, uma vez estabelecido um calendrio eleitoral mais ou menos fixo e postos alguns cargos polticos disposio da concorrncia eleitoral, foi um fator, ao longo do tempo, tanto de estabilidade (at 1974) quanto de instabilidade para o regime (de 1974 em diante)41. Contudo, como os principais cargos executivos nunca estiveram em disputa (Presidncia da Repblica, governo dos estados, prefeituras das capitais), as crises polticas que a dinmica eleitoral produziu no foram suficientes para revogar o trao fundamental do regime ditatorial: o monoplio poltico do governo pelas Foras Armadas. A impossibilidade da alternncia no poder entre grupos civis (mesmo os mais conservadores) e militares a referncia mais segura da institucionalizao da ditadura. Quando, no incio do governo Geisel, h um impulso para a modificao do regime, no se trata, na minha opinio, de um projeto de institucionalizao do regime autoritrio, que prev medidas liberalizantes, mas apenas na medida em que sirvam a esse propsito (CRUZ & MARTINS, 1983, p. 46). Trata-se da institucionalizao do autoritarismo, ou, mais exatamente, da institucionalizao de certos dispositivos de controle da sociedade pelo Estado. Nas palavras tortuosas do Presidente Ernesto Geisel: Os instrumentos excepcionais de que o governo se acha armado para manuteno da atmosfera de segurana e de ordem [...] almejo vlos no tanto em exerccio duradouro ou freqente, [mas] antes como potencial de ao repressiva ou de conteno mais enrgica e, assim mesmo, at que se vejam superados pela imaginao poltica criadora, capaz de instituir, quando for oportuno, salvaguardas eficazes e remdios prontos e realmente eficientes dentro do contexto institucional (DISCURSO DE GEISEL, 1974, p. 5). A imaginao poltica criadora posta em prtica deu no seguinte: em outubro de 1978, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional n. 11 ( Constituio de 1967), que conjugava reformas polticas com a permanncia das salvaguardas eficazes. Ela abolia o Ato Institucional n. 5, restabelecendo o habeas corpus, suspendia a censura prvia para rdio e TV, revogava as penas de morte e priso perptua, restaurava a independncia do Judicirio etc. Mas tambm garantia, ao mesmo tempo, os poderes discricion-
41 o caso, por exemplo, das eleies para o Senado
Federal, que assumiram um carter plebiscitrio anti-regime. V. a Tabela 1, acima.
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rios do Executivo. No lugar do AI-5 foram introduzidas na Constituio certas salvaguardas para a defesa do Estado, tais como o estado de emergncia. Excluda a necessidade de consultas prvias ao Congresso, o estado de emergncia poderia ser decretado pelo prprio Presidente da Repblica. Ao contrrio do que ocorria no AI-5, o Presidente no estava autorizado a legislar, mas a imunidade parlamentar no foi totalmente restabelecida. Embora o chefe do Executivo no mais pudesse cassar mandatos e suspender direitos polticos, os parlamentares seriam processados pela ditadura nos casos de crimes contra a segurana nacional42. Esse problema da institucionalizao de dispositivos autoritrios de controle do poder de Estado, diante da possibilidade de perda de comando do processo poltico em funo de um possvel, mas ainda incerto, relaxamento dos controles repressivos, estava na ordem do dia desde o incio da dcada de 1970. Quando assumiu o governo, o grupo do General Geisel j havia descartado tanto um regime corporativista, que os assessores de Mdici haviam defendido em 1970-1971, quanto a transformao da Aliana Renovadora Nacional num partido dominante, ao estilo do PRI mexicano, conforme a idia proposta por Samuel Huntington (SKIDMORE, 1988, p. 321). A opo que prevaleceu foi a de implantar uma forma de governo mais estvel, previsvel e controlada, em que o sistema de partidos e a rotina eleitoral, que surpreendentemente haviam se convertido, na dcada de setenta, num meio poderoso de protesto contra o regime, no pusesse em xeque o autoritarismo; nem desse oportunidade aos excessos do perodo populista, representados pelo avano da mobilizao popular sob o comando de uma liderana carismtica e demaggica. Feitas as contas, quando se consideram a natureza conservadora do processo de transio no Brasil, seus meios autoritrios e seus objetivos restritos, no surpreendem as razes do continusmo do mesmo grupo no poder aps 1985, ainda que s custas de seu transformismo poltico; nem o fato de que todo o processo de reforma tenha sido dirigido e executado pela mesma associao de polticos profissionais e generais autoritrios. A longevidade da trade Arena-PDS-PFL na cena poltica43 no nos deixa esquecer que no houve uma verdadeira substituio dos grupos ligados ditadura, mas uma reacomodao no universo das elites, tendo as Foras Armadas passado para o fundo do palco, sem contudo perder suas prerrogativas, como o poder de veto, por exemplo44. O governo Sarney (1985-1990) foi a expresso mxima desse crculo de ferro que, com sucesso, controlou a mudana poltica no Brasil. Recorde-se que as palavras de ordem da Aliana Democrtica, conciliao e pacto social, conseguiram neutralizar tanto os ensaios de oposio ao regime ditatorial surgidos na conjuntura 19771980 (greves operrias, movimentos sociais de base e protestos empresariais contra a interveno do Estado na economia), quanto a famosa campanha pelas eleies diretas para Presidente da Repblica, em 1984. O resultado foi o aperfeioamento de um regime antipopulista e antipopular ou, como o denominou Florestan Fernandes, uma democracia forte, isto , uma forma poltica nem explicitamente ditatorial, a ponto de ser combatida como tal, nem plenamente democrtica e liberal (FERNANDES, 1981, p. 10). A dcada de 1980 consumou assim os sonhos dos generais: uma democracia relativa, na curiosa expresso de Geisel. Logo, seria mais correto caracterizar o governo Sarney no como um governo de transio para a democracia ou um governo misto (semidemocrtico ou semiditatorial), mas o ltimo governo, no caso, civil, do ciclo de governos no-democrticos no Brasil45 . Saes argumentou justamente que seria possvel pensar desse modo desde que se abrisse
43 Para uma viso mais detalhada do sucesso eleitoral dos
partidos de direita no Brasil nesse perodo, v. Mainwaring, Menegello e Power (2000).

44 Carvalho argumenta, a meu ver com razo, que As
42 Cf. a ntegra da legislao em O Estado de S. Paulo de
21 de setembro de 1978. Essas reformas institucionais, que deveriam entrar em vigor em 15 de maro de 1979, foram antecipadas para 1 de janeiro, antes mesmo da posse do novo Presidente.
Foras Armadas brasileiras no foram obrigadas a aceitar um papel radicalmente diferente daquele assumido na fase autoritria, quando elas tiveram maiores responsabilidades na implementao de polticas pblicas e no condicionamento da postura dos demais atores (CARVALHO, 2004, p. 136).
45 A sugesto para caracterizar o regime brasileiro como um regime misto, em que se encontram combinadas instituies liberais e instituies autoritrias, de Martins (1977).
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mo de analisar separadamente, isto , uma a uma, as instituies polticas reintroduzidas a partir da abertura, [deixando] de lado a questo do tipo de relao mantida entre essas instituies e as demais (SAES, 1988, p. 18). Uma srie de liberdades polticas ou instituies tipicamente democrticas podem estar presentes mesmo num regime ditatorial. A questo central a funo precisa que, por exemplo, o pluripartidarismo ou as eleies majoritrias desempenham. No governo Sarney, essas instituies cumpriram a funo de ocultar o carter em ltima instncia militarizado do processo decisrio estatal (SAES, 1988, p. 19). Zaverucha (1994), nessa mesma linha, demonstrou, de forma convincente, que o governo Sarney manteve as prerrogativas polticas dos militares e os enclaves autoritrios dentro do aparelho de Estado, contribuindo para o estabelecimento de uma democracia tutelada46. Essa proposio tem duas implicaes analticas. No s a liberalizao do regime ditatorial no se confunde com a democratizao do sistema poltico, mas essa liberalizao imposta pelas cpulas militares foi mais um fator de continuidade que um fator de colapso da ditadura (FERNANDES, 1981, p. 28). No houve propriamente uma ruptura com o autoritarismo, mas uma transformao lenta, segura e gradual da forma de governo. McSherry (1995) sustentou que as instituies militares latino-americanas conservaram a cultura organizacional da Guerra Fria e a ideologia da segurana nacional. No Brasil, os princpios da Lei de Segurana Nacional ainda continuam em vigor e a Constituio Federal de 1988 assegurou as funes das Foras Armadas para manter a lei e a ordem no pas47. VI. UMA DEMOCRACIA AUTORITRIA? Na dcada de noventa, a maior parte das anlises sobre a democratizao do regime dissociou as transformaes poltico-institucionais das alteraes dos aparelhos estatais. A discusso pblica, seja no mbito acadmico, seja no mbito poltico, voltou-se para algumas questes muito especficas, como por exemplo: a estrutura dos partidos (e seu baixo grau de institucionalizao); o sistema de partidos (e seu alto grau de fragmentao); o sistema eleitoral (e sua frmula disfuncional: proporcional com lista aberta); o sistema de governo (o federalismo e a competio entre as unidades nacionais); a forma de governo (presidencialista e suas impropriedade); as relaes intergovernamentais (a concorrncia entre os poderes Executivo e Legislativo) etc. O foco quase exclusivo da literatura sobre a cena poltica colocou no primeiro plano do debate o tema (conservador) da governabilidade, que, inspirado por uma definio minimalista da democracia, se tornou o problema fundamental do processo de governo, obscurecendo o problema da transformao do sistema estatal. A questo do Estado e da sua crise esteve mais associada ao problema da eficincia dos gastos pblicos e sua soluo, a reforma do Estado, a uma perspectiva mais administrativa (ou gerencial 48 ) que a aspectos essenciais da reconfigurao das relaes de fora/influncia do sistema estatal e dos seus aparelhos de poder. De certa forma, a preocupao com as relaes Exe-
47 De acordo com o Art. 142 da Constituio de 1988 da 46 Para a funo tutelar das Foras Armadas, v. Oliveira
(1987). Para uma viso comparativa desse problema entre Brasil, Argentina e Espanha , v. Zaverucha (1992). Para uma argumentao semelhante, v. Camargo (1990). Barros (1988) criticou, durante os debates na Assemblia Nacional Constituinte em 1988, as vises juridiscistas sobre a funo constitucional das Foras Armadas e as tentativas formalistas de impedir, pela via legal, intervenes polticas ou golpes militares. Saint-Pierre e Mathias (2001) reuniram uma srie de estudos sobre o sucesso ou insucesso do controle dos militares pelos civis durante os processos de mudana poltica em sete pases da Amrica Latina.
Repblica Federativa do Brasil, As Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica, so instituies nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da Repblica, e destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem (BRASIL, 1988).
48 V., a propsito, Bresser-Pereira (2001, p. 2), para quem
a mudana na forma de gesto da administrao pblica foi correlata democratizao do sistema poltico: Em sntese, no plano poltico transitamos do Estado oligrquico ao Estado democrtico (de elites); no administrativo, do Estado patrimonial ao Estado gerencial.
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cutivo-Legislativo ou, mais propriamente, com a capacidade do Presidente de tomar decises e implement-las49, sobreps-se s preocupaes com o prprio poder Executivo, ou melhor, com os deslocamentos internos das relaes de fora entre os aparelhos do Estado, relegando ao segundo plano a identificao dos novos centros de poder real (e dos seus controladores) e suas conexes com os interesses sociais. Uma dimenso importante da herana institucional da ditadura militar para os governos da dcada de noventa foi a permanncia de ncleos de poder especficos no Estado brasileiro, dotados de grande independncia e nenhum controle poltico (i. e., parlamentar) ou social (i. e., pblico). Nos governos Cardoso (1995-1998; 19992002), para ficarmos no melhor exemplo, houve trs expresses desse fenmeno. Na rea econmica continuou vigorando, assim como no arranjo ditatorial, o esquema do superministrio, agora representado pela trade Banco Central, Conselho de Poltica Monetria e Ministrio da Fazenda50. Na rea militar foram mantidos trs feudos burocrticos intocveis: o Gabinete de Segurana Institucional (antiga Casa Militar), a Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN, antigo Servio Nacional de Informaes (SNI)) e a Justia Militar51. Por fim, na rea empresarial, i. e., naqueles aparelhos de Estado em que, por sua natureza
49 De acordo com Palermo (2000), h na literatura quatro
ou competncia, se administram os interesses do mercado (poltica de privatizaes, poltica de transportes, de comrcio exterior, de comunicaes, de educao etc.), a regra foi o contato direto de representantes influentes do mundo dos grandes negcios com decisores estratgicos, mecanismo muito pouco transparente e que, a propsito do regime autoritrio, Cardoso (1975) conceituou como anis burocrticos. Se esse paralelismo entre certos aspectos da organizao do sistema estatal em dois regimes diferentes no for apenas formal, como realmente parece no ser, por que ele ocorre? Esse padro no-democrtico da relao Estado-sociedade permanece por uma razo bsica. Quando se inspeciona a agenda que vigorou no governo de Fernando Henrique Cardoso, destacam-se as famosas reformas orientadas para o mercado: privatizaes de empresas estatais, desregulamentaes de esferas antes reguladas pelo Estado, controle rigoroso da inflao e do dficit pblico, redimensionamento dos gastos sociais (nas reas de educao, sade e previdncia), abertura comercial e financeira etc. Na verdade, as reformas econmicas prescindiram de uma verdadeira reforma poltica, que aumentasse a representao, e de uma reforma do Estado, que favorecesse a participao. Ou melhor, as reformas neoliberais tiveram como precondio o arranjo autoritrio dos processos de governo e a ausncia de responsabilidade (accountability) dos governantes. Da que sua implementao no combinou com as exigncias de ampliao da cidadania e controle social sobre o Estado, suas burocracias e aparelhos de poder52. Houve uma complementaridade entre o discurso ideolgico liberal e as prticas polticas autoritrias, expressa na insistncia em construir apenas a hegemonia social do capitalismo neoliberal, e no novas formas de legitimao poltica democrtica. O dficit de cidadania somente a face mais visvel desse processo.
interpretaes sobre o processo legislativo e, desse modo, sobre a natureza do novo regime poltico: (i) o Presidente concorre com o Congresso Nacional; (ii) o Presidente exclui o Congresso; (iii) o Presidente obriga o Congresso a cooperar; (iv) o Presidente negocia com o Congresso. Neste ltimo caso, a governabilidade depende da formao de coalizes amplas.
50 Loureiro e Abrcio (1999, p. 70) observaram que [...]
o Ministrio da Fazenda tornou-se o principal ncleo de poder do gabinete presidencial brasileiro, especialmente no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso. Para os autores, porm, isso decorre das exigncias da governabilidade. Para contornar os efeitos do clientelismo, j que a distribuio de cargos o mtodo por excelncia para garantir a maioria parlamentar, o Ministrio da Fazenda deve ser elevado a rgo superior e controlador do gabinete [ministerial como um todo], espalhando sua lgica de atuao pelos [demais] ministrios por meio de mecanismos formais e informais (idem, p. 85).
51 Sobre a autonomia e o grau de militarizao da ABIN, v.
52 Martins (2005) caracteriza dessa forma o regime pol-
Antunes (2002). A respeito da atuao do Superior Tribunal Militar e as dificuldades da decorrentes para uma democratizao efetiva, v. Zaverucha e Melo Filho (2004).
tico ao fim do processo de transio: O que est a no nada de mais; apenas um regime liberal a funcionar normalmente com a ressalva de que a pureza do liberalismo encontra-se aqui tisnada por algumas manchas de corporativismo e ndoas de tecnocratismo. Tirante essas mculas que, por sinal, nada tm de democrticas , estamos simplesmente diante de um caso corriqueiro de pluralismo liberal (idem, p. 19). Para uma concluso oposta sustentada aqui, v. Sallum Jnior (2003).
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Adriano Nervo Codato (adriano@ufpr.br) professor de Cincia Poltica na Universidade Federal do Paran (UFPR), coordenador do Ncleo de Pesquisa em Sociologia Poltica Brasileira e editor da Revista de Sociologia e Poltica. autor de Sistema estatal e poltica econmica no Brasil ps-64 e organizou Political Transition and Democratic Consolidation: Studies on Contemporary Brazil.
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UMA HISTRIA POLTICA DA TRANSIO BRASILEIRA: DA DITADURA MILITAR DEMOCRACIA1

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3 Para confirmar os propsitos no-democrticos do pro-

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discusso dos estudos desse tipo.

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9 Primeira ao da Aliana Libertadora Nacional (ALN)

em So Paulo sob a direo de Carlos Marighella.

8 Mediante o Ato Institucional n. 2 (de 27 de outubro de

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12 O ponto mximo da campanha pelo restabelecimento

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16 Couto (1998) sugere um modelo bastante complexo

17 Esse tpico foi discutido, a propsito da Espanha de

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21 Para Linz (1973), ao contrrio, tratava-se to-somente

de uma situao autoritria.

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22 Vencido o movimento pela restaurao do sufrgio po-

lidades de interao, v. ODonnell e Schmitter (1988).

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25 O desenho mais geral desse programa reformista pode

28 Salvo engano, Alfred Stepan foi o primeiro autor a

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30 O General Golbery do Couto e Silva, principal assessor

Em Gaspari (2002a; 2002b; 2003; 2004) h uma histria

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Geddes (2001, p. 233-235).

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38 O sistema decisrio correspondeu a diversos arranjos,

General Hugo Abreu (1979).

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41 o caso, por exemplo, das eleies para o Senado

Federal, que assumiram um carter plebiscitrio anti-regime. V. a Tabela 1, acima.

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43 Para uma viso mais detalhada do sucesso eleitoral dos

partidos de direita no Brasil nesse perodo, v. Mainwaring, Menegello e Power (2000).

42 Cf. a ntegra da legislao em O Estado de S. Paulo de

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52 Martins (2005) caracteriza dessa forma o regime pol-

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