O FEDERALISTA N.

51 [50]
A Estrutura do Governo deve Fornecer os Freios e Contrapesos (Checks and balances) Adequados entre os Diversos Departamentos
JAMES MADISON

[ALEXANDER HAMILTON]
6 de Fevereiro de 1788 Ao Povo do Estado de Nova Iorque. Ento, a que meio devemos afinal recorrer, para manter na prtica a necessria repartio de poder entre os diversos departamentos, tal como estabelecido na Constituio? A nica resposta que pode ser dada que, como todas essas disposies exteriores se mostraram inadequadas, a insuficincia deve ser suprida imaginando a estrutura interna do governo de tal modo que as suas partes constituintes possam, atravs das suas relaes mtuas, constituir os meios de manterse umas s outras nos devidos lugares. Sem a presuno de intentar um desenvolvimento completo desta importante ideia, arriscarei algumas observaes gerais, que talvez a possam aclarar, e nos dem a capacidade de formar um juzo mais concreto dos princpios e estrutura do governo planeado pela Conveno. Com o intuito de lanar os adequados alicerces para esse exerccio separado e distinto dos diferentes poderes de governo que, em certa medida admitido por todos como sendo essencial para a preservao da liberdade, evidente que cada departamento dever ter uma vontade que lhe seja prpria; e consequentemente dever ser constitudo de tal maneira que os membros de cada um tenham to pouca interveno quanto possvel na nomeao dos membros dos outros. Se este princpio fosse

rigorosamente adoptado, ele exigiria que todas as nomeaes para as supremas magistraturas, executiva, legislativa e judicial, proviesem da

Do The Independent Journal, 6 de Fevereiro de 1788. Este artigo foi publicado em 8 de Fevereiro no The New-York Packet e em 11 de Fevereiro no The Daily Advertiser. Recebeu o nmero 51 na edio McLean e 50 nos jornais. (JC).

mesma fonte de autoridade, o povo, atravs de canais que no tivessem nenhuma espcie de comunicao uns com os outros. Talvez um tal plano de construo dos diversos departamentos fosse menos difcil na prtica do que aparenta ser quando o contemplamos. No entanto, a sua execuo seria acompanhada de algumas dificuldades e alguma despesa adicional. Por conseguinte, tm de ser admitidos alguns desvios ao princpio. Em particular na constituio do departamento judicial, pode ser pouco expedito insistir rigorosamente no princpio; primeiro, porque os seus membros precisam de qualificaes especiais, a primeira considerao devia ser seleccionar o modo de escolha que melhor assegura essas qualificaes; em segundo lugar, porque a posse permanente dos mandatos nesse departamento bem cedo deve destruir toda a sensao de dependncia da autoridade que as confere. igualmente evidente que os membros de um departamento devero ser to pouco dependentes quanto possvel dos membros dos outros, no que toca aos emolumentos anexos aos seus cargos. Se o magistrado executivo ou os juzes no fossem independentes da legislatura neste aspecto particular, a sua independncia em todos os outros aspectos seria meramente nominal. Mas a grande proteco contra uma concentrao gradual dos diversos poderes no mesmo departamento consiste em dar queles que administram cada departamento os meios constitucionais e os motivos pessoais necessrios para resistir usurpao pelos outros. A providncia para a defesa deve, neste caso como em todos os outros, ser comensurvel com o perigo do ataque. Deve fazer-se com que a ambio contrabalance a ambio1. O interesse do homem deve estar ligado aos direitos constitucionais do cargo. Pode resultar de uma reflexo sobre a natureza humana, que tais dispositivos sejam necessrios para controlar os abusos do governo. Mas o que o governo em si prprio seno a maior de todas as reflexes sobre a natureza humana? Se os homens fossem anjos nenhuma

Uma das caractersticas que percorre O Federalista a ausncia de iluses benevolentes em relao condio humana. Contudo, as regras polticas, ao serem desenhadas no conhecimento das facetas antropolgicas mais sombrias no s ganham eficcia, como permitem uma correco institucional das facetas mais unilaterais e egostas do comportamento humano. Num certo sentido, o federalismo permite a construo de uma esfera de virtudes pblicas. (E. P.).

espcie de governo seria necessria. Se fossem os anjos a governar os homens, no seriam necessrios controlos externos nem internos sobre o governo. Ao construir um governo em que a administrao ser feita por homens sobre outros homens, a maior dificuldade reside nisto: primeiro preciso habilitar o governo a controlar os governados; e, seguidamente, obrigar o governo a controlar-se a si prprio. A dependncia do povo , sem dvida, o controlo primrio sobre o governo; mas a experincia ensinou humanidade a necessidade de precaues auxiliares. Esta poltica de suprir, por meio de interesses opostos e rivais, a falta de melhores motivos, pode ser reconstituda ao longo de todo o sistema dos assuntos humanos, tanto privados como pblicos. Vemo-la particularmente exibida em todas as distribuies subordinadas de poder, onde o alvo constante dividir e combinar os diferentes cargos de uma maneira tal que cada um possa ser um controlo do outro; que o interesse privado de cada indivduo possa ser uma sentinela dos direitos pblicos. Estas invenes da prudncia no podem ser menos indispensveis na distribuio dos poderes supremos do Estado. Mas no possvel dar a cada departamento um poder igual de autodefesa. No governo republicano, a autoridade legislativa predomina necessariamente. O remdio para este inconveniente dividir a legislatura em diferentes ramos; e torn-los, por meio de diferentes modos de eleio e diferentes princpios de aco, to pouco ligados uns aos outros quanto o admita a natureza das suas funes comuns e a sua dependncia comum da sociedade. Pode at ser necessrio proteg-los de perigosas usurpaes por meio de ainda mais precaues. Tal como o peso da autoridade legislativa exige que ela seja assim dividida, a fraqueza do executivo pode exigir, por outro lado, que ele deva ser fortalecido. Um veto absoluto sobre a legislatura parece, primeira vista, ser a defesa natural com que o magistrado executivo devia estar armado. Mas talvez isso no seja completamente seguro nem suficiente por si s. Em ocasies normais ele pode no ser exercido com a indispensvel firmeza, e em ocasies extraordinrias pode abusar-se perfidamente dele. No pode esta imperfeio de um veto absoluto ser suprida por meio de alguma ligao condicional entre este departamento mais fraco e o ramo mais fraco do departamento mais forte, atravs da qual o ltimo pode ser levado a apoiar

os direitos constitucionais do primeiro, sem ficar desligado em demasia dos direitos do seu prprio departamento? Se os princpios em que se fundam estas observaes estiverem certos, como estou convencido de que esto, e se forem aplicados como critrio s vrias Constituies dos Estados e Constituio federal, ver-se- que se a ltima no corresponde perfeitamente a eles, as primeiras so infinitamente menos capazes de suportar um teste desse tipo. H ainda mais duas consideraes particularmente aplicveis ao sistema federal da Amrica, que colocam esse sistema sob um ponto de vista muito interessante. Primeiro. Numa repblica simples, todo o poder entregue pelo povo submetido administrao de um nico governo, e as usurpaes so prevenidas por uma diviso do governo em departamentos distintos e separados. Na repblica composta da Amrica, o poder entregue pelo povo primeiramente repartido por dois governos distintos, e, depois, a parte atribuda a cada um deles por sua vez repartida entre departamentos distintos e separados. Surge deste modo uma dupla segurana para os direitos do povo. Os diferentes governos controlar-se-o mutuamente ao mesmo tempo que cada um deles ser controlado por si prprio. Segundo. Numa repblica de grande importncia no s defender a sociedade contra a opresso dos seus governantes, mas defender cada parte da sociedade contra a injustia da outra parte. Existem necessariamente diferentes interesses em diferentes classes de cidados. Se uma maioria estiver unida por um interesse comum, os direitos da minoria ficaro pouco seguros. H apenas dois mtodos de providenciar contra este mal: Um, criando na comunidade uma vontade que seja independente da maioria, isto , da prpria sociedade; o outro, abrangendo na sociedade tantos tipos distintos de cidados que se torne muito improvvel, ou mesmo impraticvel, um conluio injusto de uma maioria do todo. O primeiro mtodo prevalece em todos os governos que possuem um poder hereditrio ou autocrtico. Esta , no mximo, apenas uma segurana precria; porque um poder independente da sociedade pode abraar igualmente os pontos de vista injustos do partido maioritrio, ou os justos interesses do minoritrio, e pode talvez ser virado contra ambos os partidos. O segundo mtodo ser exemplificado pela repblica federal dos

Estados Unidos. Embora toda a sua autoridade deva ser derivada e depender da sociedade, a prpria sociedade estar fragmentada em tantas partes, interesses e classes de cidados, que os direitos dos indivduos, ou da minoria, correro pouco perigo de quaisquer conluios de interesses da maioria. Num governo livre a proteco dos direitos civis deve ser a mesma que a dos direitos religiosos. Ela consiste, num caso, na multiplicidade de interesses, e no outro, na multiplicidade das seitas. O grau de proteco em ambos os casos depender da quantidade de interesses e seitas; e isto pode presumir-se como dependente da extenso do pas e da quantidade de pessoas abrangidas por um mesmo governo. Este ponto de vista sobre o assunto deve recomendar particularmente um sistema federal justo a todos os amigos sinceros e ponderados do governo republicano: dado que mostra que, na exacta proporo em que o territrio da Unio possa ser constitudo por Confederaes ou Estados mais circunscritos, os conluios opressores da maioria ficaro facilitados, a melhor segurana possvel sob a forma republicana para os direitos de todas as classes de cidados ficar diminuda; e consequentemente, a estabilidade e independncia de qualquer membro do governo, a nica outra garantia, tem de ser aumentada proporcionalmente. A justia o objectivo do governo. o fim da sociedade civil. Ela sempre foi, e ser, procurada at que seja obtida, ou at que a liberdade seja perdida nessa porfia. Numa sociedade sob cujas formas uma faco mais forte pode facilmente unir-se e oprimir a mais fraca, pode dizer-se com verdade que nela reina a anarquia, tal como num estado de natureza em que o indivduo mais fraco no est protegido da violncia do mais forte: e tal como neste ltimo estado at os indivduos mais fortes so impelidos, pela incerteza da sua condio, a submeter-se a um governo que possa proteger os fracos bem como eles prprios, tambm, no primeiro daqueles estados, as faces ou partidos mais poderosos sero gradualmente induzidos por um motivo idntico a desejar um governo que proteja todos, tanto os fracos como os mais poderosos. difcil duvidar que, se o Estado de Rhode Island fosse separado da Confederao, e abandonado a si mesmo, a desproteco dos direitos sob a forma popular de governo dentro de limites to acanhados manifestar-se-ia por tantas opresses reiteradas de maiorias facciosas que depressa seria convocada alguma autoridade totalmente independente do povo pelo clamor das

prprias faces cujo desgoverno tinha provado a necessidade dela. Na vasta repblica dos Estados Unidos, e entre a grande variedade de interesses, partidos e seitas que ela abrange, uma coligao da maioria da sociedade raramente poder ter lugar com base em quaisquer princpios que no sejam os da justia e do bem geral; e havendo menos perigo para um partido minoritrio, vindo de um maioritrio, dever haver tambm menos pretextos para providenciar a proteco do primeiro atravs da introduo no governo de uma vontade no dependente do ltimo; ou por outras palavras, uma vontade independente da prpria sociedade. to certo quanto importante, apesar das opinies contrrias que tm sido apresentadas, que quanto maior a sociedade, contanto que se mantenha dentro de uma esfera praticvel, mais devidamente capaz ela ser de autogoverno. E felizmente para a causa republicana, a esfera praticvel pode ser alargada a uma grande extenso, atravs de uma judiciosa modificao e mistura do princpio federal.