Você está na página 1de 25

Revista de Estudos Politcnicos Polytechnical Studies Review 2008, Vol VII, n 11,

ISSN: 1645-9911

Reforma do emprego pblico: breves consideraes s grandes reformas em curso em Portugal


Pedro Nunes
pnunes@ipca.pt
(recebido em 18 de Maio de 2009; aceite em 08 de Julho de 2009)

Resumo. O presente artigo analisa temas sobre a reforma da Administrao Pblica e os modelos que lhe tm servido, em formato sintetizado. Aprecia, tambm, a causalidade da reforma com o estado particular do emprego pblico. Com argumentos supranacionais e consideraes mais concretas sobre Portugal, expe-se a reforma impulsionada pelo XVII Governo Constitucional, desde 2005. Julgamos ser a maior reforma alguma vez praticada na Administrao Pblica portuguesa. No artigo fazem-se apreciaes aos aspectos do emprego pblico, ao seu regime de carreiras, vnculos e remuneraes, recrutamento e seleco, ainda que por breves consideraes. Palavras Chave: Emprego pblico, administrao pblica, modelos de gesto, reforma Abstract. The present article analyzes the subjects of the public administration reform and the models that had served to it, in synthesised format. It is appreciated, also, the cause of the reform with the particular state of the public employment. With supranational arguments and more concrete reasons for Portugal, we display the reform stimulated for the XVII Constitutional Government, since 2005. We think that is the biggest reform, some time practiced in the Portuguese public administration. In the article we do appreciations to the aspects of the public employment, to its regimen, careers and wages, recruitment and selection, in brief considerations.

Keywords: public employment, public administration, management models, reform.

Professor-Coordenador da Escola de Gesto do Instituto Politcnico do Cvado e do Ave.

Tkhne, 2008, Vol VII, n11 Pedro Nunes

1. Introduo
incontestvel que todas as reformas da Administrao Pblica anunciadas e institudas no fim do sculo passado e, em particular, nas duas ltimas dcadas, quer em Portugal, quer na maioria dos pases ocidentais, foram reformas vocacionadas, essencialmente, para a reduo do nmero de trabalhadores. Concorreu para o facto, e para a generalidade dos pases, a percepo de que reformar significava uma reduo do tamanho do Estado, ou do que isso pudesse traduzir. A reforma do Estado, e em particular das administraes pblicas, estava intrinsecamente ligada, de entre outros factores, delimitao das funes do prprio Estado e reduo do seu tamanho. Era bem visvel, para todos, que o crescimento exponencial das funes do Estado ao longo do sculo XX se tornara num srio assunto que cada um dos pases devia levar em conta. Para muitos autores, o Estado moderno aquele onde se distinguem as funes essenciais (que s ao Estado, directamente, compete desenvolver) as funes acessrias (que por outras entidades, ainda que sob a superviso do Estado, podem mais cabalmente ser exercidas) e, funes inteis que, como tal, no fazem sentido nem tm razo de ser (cfr. fig.1).
figura 1: ova estrutura do Estado moderno

Funes exclusivas do Estado Redesenho das funes do Estado Funes no exclusivas do Estado

Dispuseram-se em confronto vrias correntes, abundantemente discutidas na literatura, a propsito da reforma do Estado e da Administrao Pblica. Dois fundamentos da resultaram: a actividade do Estado extravasava os seus limites, permanecendo aqui a ideia de que o Estado, e por consequncia a Administrao Pblica, deveria reduzir-se s funes essenciais, o mesmo era dizer que o Estado devia ser um Estado Mnimo e, por consequncia, reduzir-se s funes de soberania. O segundo, relacionado com o anterior, tinha, e tem, a ver com o nmero de servios e organismos pblicos existentes para garantirem o cumprimento daquelas actividades. Assim, pelo menos duas vertentes, de entre muitas, bem peculiares, originaram as reformas das administraes pblicas nas dcadas de oitenta e noventa do sculo passado. Uma considerou que o Estado ainda possua uma funo primordial no espao global e, por isso, devia sofrer uma reforma no sentido de fortalec-lo; outra, via o Estado como algo que vem comprometendo o

Tkhne, 2009, Vol VII, n11


Reforma do emprego pblico: breves consideraes s grandes reformas em curso em Portugal

desenvolvimento, devido ao seu grau de intervencionismo, de ineficincia e de corrupo, isto , considerava inevitvel reformar o Estado, enfraquec-lo de forma a no permitir que aquele interfira nos mecanismos de mercado. Apesar do que se expe, o Banco Mundial (1995, 1997) refere no se tratar de ter mais ou menos Estado mas, isso sim, de se construir sobre as reformas macroeconmicas para gerar um Estado mais eficaz. Identificaram-se, assim, as trs razes polticas necessrias para o sucesso das reformas e que ainda hoje permanecem como suporte fundamental ao seu sucesso: i) as reformas devem ser politicamente desejveis para os lderes polticos e para os eleitores (os custos polticos no devem estar sobrepostos aos benefcios polticos); ii) as reformas devem ser politicamente praticveis (os lderes devero ter a capacidade de lidar com a oposio, to pouco compens-la ou obter a sua condescendncia); e, iii) as reformas devero ser politicamente credveis para os importantes stakeholders (por exemplo, os investidores) (cfr. fig. 2).
figura 2: Razes polticas para o sucesso das reformas

Politicamente desejveis

Politicamente credveis

Politicamente praticveis

Conseguir a implementao de um qualquer modelo ou paradigma de reforma da Administrao Pblica, especificamente do emprego pblico, tendo em conta aquelas trs razes polticas , ainda hoje, uma tarefa rdua e delicada para os responsveis pela execuo das polticas pblicas, at porque os estudos reforam a ideia de que no vivel que as prticas de reforma devam ser encaradas como crescimento de um s paradigma. As reformas so diferentes porque so diferentes as culturas e os sistemas administrativos (cfr. fig. 3).

Tkhne, 2008, Vol VII, n11 Pedro Nunes

figura 3: Contexto das reformas


Orientao poltica As reformas so diferentes porque so diferentes as culturas e os sistemas administrativos

Complexidade social

Contexto histrico

No restam dvidas que a reforma da Administrao Pblica (Mozzicafreddo, 2001a) condicionada pelo contexto histrico, pela complexidade do social e pela orientao do poder poltico das sociedades, onde as escolhas colectivas e individuais dos cidados, em regime democrtico, so de ter em conta para que a reforma da Administrao Pblica e a legitimidade dos seus objectivos e funes sejam reconhecidas pelos indivduos que contribuem para o seu funcionamento. Deste modo as orientaes de reforma do emprego pblico tero que levar em conta tal complexidade, qualquer que seja a poca, o contexto poltico e o prprio sistema administrativo ou cultura administrativa.

2. Razes da reforma da administrao pblica e do emprego pblico


Desde o final da dcada de setenta que a reforma2 do Estado se tornou assunto de ateno, com visvel grandeza, extensiva a quase todo o mundo. A unnime concordncia a respeito do papel social do Estado deixava, de forma gradual, cair foras, sem nenhuma perspectiva de retomar a anterior robustez. A explicao fundamental para o contnuo sucesso durante trinta anos tinha sido a existncia de um amplo consenso social a respeito da funo do Estado que procurava garantir prosperidade econmica e de Bem-estar social. A redefinio do papel do Estado na economia e a tentativa de reduzir os gastos pblicos na rea social, tarefa nem sempre bem sucedida, foram as duas grandes sadas, pelo menos mais usuais, para a soluo da crise. Tm sido enumerados
2 O conceito de reforma administrativa difcil de definir (Amaral, 2000), at porque, refere o autor, varia muito conforme as pocas, os pases e as circunstncias. Na verdade, porm, que se procurarmos analisar sob o aspecto cientfico a noo de reforma administrativa (Amaral, 2000) teremos de encarar todos os seus aspectos, numa perspectiva global; diz-se, segundo o autor, que reforma administrativa um conjunto sistemtico de providncias destinadas a melhorar a administrao pblica de um dado pas, por forma a torn-la, por um lado, mais eficiente na prossecuo dos seus fins e, por outro, mais coerente com os princpios que a regem. A expresso reforma administrativa ou reforma da administrao pblica, corresponde aproximadamente expresso public management policy (Saraiva, 1997). O autor refere, ainda, que a expresso reforma administrativa usada muitas vezes de forma ambgua.

Tkhne, 2009, Vol VII, n11


Reforma do emprego pblico: breves consideraes s grandes reformas em curso em Portugal

vrios factores socio-econmicos que concorreram fortemente para fazer ecoar a crise do Estado contemporneo. Para muitos (Hood, 1991; Peters, 1992; Pollitt, 1994; Banco Mundial, 1995; Floch-Fourhier, 1995; James, O. and N. Manning, 1996; Martins, 1996; Abrucio, 1997; Resende, 1998; Minogue, 2000; Arajo, 2000; Chandler, 2000; Mozzicafreddo, 2001a; Alexandre, and Galvo, 2002; OCDE, 2002; Dias, 2002; Ferreira, 2002) era consensual que os fundamentos pelos quais se apontavam falhas s formas de governao estavam relacionadas com as inmeras razes que se apresentavam (para um conjunto de pases) para uma reforma estrutural das administraes pblicas, a saber: i) crise mundial, iniciada em 1973, na primeira crise do petrleo; ii) segunda crise do petrleo em 1979; iii) crise fiscal e ingovernabilidade; iv) um insensvel (indiferente) e evasivo Estado; v) o tamanho demasiado grande do Estado; vi) os interesses do Estado, onde as elites e grupos privilegiados exploram oportunidades privadas nas actividades do prprio Estado, originando o descrdito das organizaes pblicas; vii) a crise de liquidez e instabilidade do mercado financeiro; viii) crise do Welfare State Keynesiano pelas disfunes e desvantagens da interveno estatal como garantia do Bem-estar ou da estabilidade econmica; ix) disfunes burocrticas ou crise no modo de implementao dos servios pblicos; x) presso dos cidados e promoo internacional de novas ideias de reforma engendrando baixos ndices de confiana nos cidados; xi) tentativas de abrandar ou reverter o crescimento do sector administrativo em termos de despesa pblica e nmero de funcionrios; xii) uma tendncia para a privatizao e quase-privatizao; xiii) rigidez, resistncia mudana, ineficincia e mau uso de competncias; xiv) desconfiana da iniciativa dos agentes e dilogo social insuficiente; xv) insuficiente conhecimento das necessidades dos servios; xvi) peso dos constrangimentos financeiros nas despesas do Estado; xvii) problemas das pessoas (dirigentes insuficientemente preparadas, ausncia de formao; polticas de emprego irracionais, desadequados sistemas de mobilidade, polticas de formao com fraco sentido estratgico, etc.); e, xviii) deficincias nos sistemas internos de controlo e da difuso de informao para a tomada de deciso. Nas ltimas duas dcadas as burocracias pblicas dos pases europeus, bem como de outros, conheceram nveis de mudana extraordinrios, houve, como se sabe hoje, perspectivas intencionais (ao nvel das iniciativas de reforma) de aproximao Nova Gesto Pblica. Hughes (1994) refere que estas aproximaes tm vrios pontos em comum, destacando-se: i) preocupao com os resultados e responsabilidades dos gestores; ii) tornar as organizaes mais flexveis, assim como o emprego pblico; iii) desenvolvimento de indicadores de gesto e de desempenho, assim como a definio clara dos objectivos da organizao; iv) mecanismos de mercado; e, v) reduo de algumas funes do Estado. Em sntese, pode mesmo dizer-se que as causas da reforma (Nunes, 2003) tiveram origem nos seguintes motivos: i) o consenso social a respeito da funo do Estado que perdia vigor, impondo-se uma reflexo sobre o seu papel, conhecido na

Tkhne, 2008, Vol VII, n11 Pedro Nunes

literatura como a Reinveno do Sector Pblico; ii) a dimenso relativa ao funcionamento interno do Estado, o conhecido tradicional modelo burocrtico estava longe de cumprir a multidimensionalidade que est presente na aco poltica e que envolve vrios protagonistas: polticos, burocratas e cidados; iii) a redimenso do Estado que passa pela redistribuio das suas funes por diversos actores, sendo que as suas intervenes excedem os seus limites e restringem a liberdade das pessoas para gerirem; iv) os constrangimentos do modelo burocrtico, em particular a sua racionalidade; v) assumiu-se que a gesto pblica, apesar de conter especificidades que a distanciam (ou pelos menos diferenciam) da gesto privada deve, contudo, deixar-se fazer aproximar desta ltima concepo nos princpios da racionalidade managerial (adaptao mudana, abertura ao ambiente externo, primazia dos fins, etc.) em vez de uma legitimidade fundada na regularidade dos processos e de estruturas formais de organizao pblica; vi) o modelo de reforma da administrao pblica no nico, no havendo uma s soluo para o mesmo problema. Sai reforada a tese de que no vivel que as prticas administrativas de reforma devam ser encaradas como um s paradigma (movimento, fase, iniciativa ou programa); vii) a adopo por novas formas de gesto, nacional e internacionalmente, fruto da crise de implementao estatal de servios pblicos mas, tambm, de presso dos cidados e da promoo internacional de novas ideias de reforma (desregulamentao, mudana na cultura organizacional, introduo de mecanismos de mercado ou quase-mercado, etc.) novos procedimentos regulatrios, flexibilizao de regras de trabalho com clarificao de competncias e responsabilidades; viii) as reformas devem ser politicamente desejveis, praticveis e credveis para todos os actores envolvidos; e, por ltimo, tendo em conta a situao especfica do emprego pblico, destaca-se, tambm, o desmesurado peso das despesas pblicas com pessoal no Oramento de Estado dos diversos pases, sendo que na generalidade deles, a maior parte dos trabalhadores se encontra com vnculo definitivo ao Estado (no caso portugus, mais de 80%), fenmeno caracterstico dos sistemas administrativos em que o arqutipo de emprego o modelo de carreira, tendencialmente vitalcio, estatutariamente definido, assente na antiguidade, de reduzidssima flexibilidade e mobilidade dos trabalhadores.

2.1. Modelos de reforma da administrao pblica e do emprego pblico: breve aproximao ova Gesto Pblica
Ao longo dos tempos, vrios foram os modelos que assomaram a literatura, com mais ou menos solidez e originalidade, em substituio do modelo Weberiano, destacando-se, mas no s, a Reinveno do Governo proposto como plano de reforma do Governo americano (Saraiva, 1997). A Nova Gesto Pblica surgiu, no

Tkhne, 2009, Vol VII, n11


Reforma do emprego pblico: breves consideraes s grandes reformas em curso em Portugal

sendo pacfica a ideia, da evoluo daquele modelo. A Nova Gesto Pblica inspirou-se, por um lado, na aplicao ao sector pblico de tcnicas de gesto que evoluram nas empresas privadas, dando, por outro lado, maior ateno s especificidades e aos aspectos polticos que enquadram a actividade das organizaes pblicas. A no confluncia dos sistemas administrativos levou a que os modelos de reforma das administraes no fossem unvocos (Mozzicafreddo, 2001b) e, ainda, j se tendo referido, porque os estudos reforavam a ideia de que no era vivel que as iniciativas de reforma devessem ser encaradas como crescimento de um s movimento (Hood, 1994). Para Peters (1997) os tipos de reforma adoptados pelos diferentes pases podero estar associados, designadamente, tendncia poltica dos partidos no poder, ao poder dos sindicatos do sector pblico, ao contexto socio-econmico desses pases mas, comprovadamente, estaro associados cultura administrativa que prevaleceu nesses Estados. Como refere Timsit (1982) as reformas so diferentes porque so diferentes as culturas e os sistemas administrativos. Pese embora o facto de, em muitas circunstncias, a Administrao Pblica estar excessivamente politizada, numa relao centralizada pela completa subordinao dos agentes administrativos s autoridades polticas, existe, apesar disso, um ponto de comparabilidade na maioria das reformas que o paradigma gerencialista que as norteia. Orientada por princpios tericos oriundos das teorias da escolha pblica (public choice), teorias do agente principal, e do novo institucionalismo econmico, a Nova Gesto Pblica foi a ncora terica que inspirou programas nacionais nos anos noventa (OCDE, 2002). Igualmente, todas as iniciativas e reformas, modelos, paradigmas, etc., de reorganizao da administrao pblica tradicional, foram convergentes com referncia aos objectivos e prpria filosofia neoliberal a elas subjacentes. Colheram, isso sim, designaes distintas nos diferentes pases, como por exemplo (Hood, 2000): Project de Service na Frana, ext Steps no Reino Unido, Public Service 2000 no Canad, ovo Modelo de Controlo na Alemanha, etc., mas, como refere Hood era necessrio alguma etiqueta genrica para universalizar tal filosofia de gesto. Pronunciado assim, naquela consequncia, apareceu a designao nos pases anglo-saxnicos de um novo modelo designado de Nova Gesto Pblica. Vulgarmente conhecido como um paradigma de gesto empresarial, a Nova Gesto Pblica, tem sido costume em muitos pases, especialmente nas democracias anglo-americanas nos ltimos quinze anos. Nasce da crena de que a burocracia falhou e as solues do sector privado so a chave para o sucesso. Trata-se, hoje, de um modelo de gesto praticamente conhecido em todo o mundo. Em sntese, a Nova Gesto Pblica, ou ew Public Management, conforme situa o relatrio do Banco Mundial (2002) uma designao escorregadia. geralmente usada para descrever ou designar uma cultura de gesto que enfatiza o cidado e o cliente, assim como a responsabilidade pelos resultados ou, ainda, como refere Denhardt (2000) claramente uma ligao perspectiva da escolha pblica (public choice) da administrao pblica. A expresso ova Gesto Pblica tem sido utilizada para

Tkhne, 2008, Vol VII, n11 Pedro Nunes

descrever genericamente todas as mudanas, embora tanto possa contribuir para obscurecer como para esclarecer os conceitos subjacentes s reformas (Peters, 2001). O prprio termo , por seu turno, tambm controverso (Dunleavy et al, 1994). Contgua a esta viso de reforma, que incorpora objectivos e tcnicas de gesto contam-se, tambm, outras abordagens percursoras daquela filosofia: o public management, a reengenharia de processos, outsourcing, total quality, policy networks, public governance, etc. Aquilatamos, contudo, tendo em conta as tipologias de reforma elaboradas por Peters (Mozzicafreddo, 2001b) que so de salientar, tambm para a maioria dos pases da EU, que tm vindo a realizar estas iniciativas, que as reformas foram baseadas: i) na lgica de mercado (privatizaes, agncias independentes, contratualismo, anlise custo/benefcio); ii) as iniciativas participacionistas (orientao para o cliente e o utente, carta do cidado, instncia de reclamao, avaliao da qualidade do servios, etc.); e, iii) as iniciativas de desregulamentao e desburocratizao (simplificao de procedimentos, estatuto do funcionrio pblico, flexibilizao na relao laboral, etc.) (cfr. fig.4).
figura 4: Orientaes seguidas nas reformas para a maioria dos pases da EU
Iniciativas participacionistas

Iniciativas de Reforma

Iniciativas na lgica do mercado

Iniciativas de desregulamentao e desburocratizao

Os anos oitenta/noventa e cinco, foram muito proveitosos em reformas, podendo concluir-se que algumas daquelas estratgias foram mais vocacionadas para os procedimentos administrativos e/ou regulatrios do que propriamente para iniciativas na lgica do mercado, assim aconteceu, pelo menos, nos pases de influncia do sistema administrativo de administrao executiva (francs). De todo o modo, boa parte dos autores considera terem existido dois importantes movimentos, por um lado as reformas que afectam o desenho e funcionamento das instituies, as reformas institucionais e, por outro, as reformas que podem centrarse, no tanto no processo, mas no contedo da aco pblica, so as reformas substanciais (cfr. fig. 5). Viso, quanto a ns, bastante simplificadora. Prefere-se, sem dvida, o modelo proposto por Peters (2001), abundantemente apresentado na literatura.

Tkhne, 2009, Vol VII, n11


Reforma do emprego pblico: breves consideraes s grandes reformas em curso em Portugal

figura 5: Outras perspectivas de tipo de reforma

Reformas que afectam o desenho e funcionamento das instituies: Reformas institucionais

A generalidade dos autores considera existirem duas categorias ou tipos de Reforma

Reformas que podem centrar-se, no tanto no processo, mas no contedo da aco pblica: Reformas substanciais

Acresce referir que para Portugal, embora muito mais tarde, e em particular a partir de 2005, se assiste a um grandssimo progresso no sentido das reformas da Administrao Pblica e do Emprego Pblico, com iniciativas e caractersticas bem presentes nos novos modelos de gesto pblica.

3. Reformas em Portugal: motivos da maior reforma alguma vez realizada


As reformas dos sistemas de emprego, no sentido de ultrapassar as dificuldades suscitadas pelo modelo carreira, foram geralmente precedidas de reformas nos sistemas oramentais e financeiros (PRACE, 2005). Naquele relatrio pode ler-se que os Estados sentem necessidade de fazer melhor uso dos seus recursos e, para tal: i) reorganizam, reestruturam e redimensionam o seu pessoal sempre que necessrio; ii) recorrem a diversos tipos de contratos; e iii) utilizam sistemas de gesto do desempenho que permitam recompensar, reconhecer e incentivar o empenho, qualidade, resultados, poupanas e inovao. Muitos autores discutem, ainda hoje, a natureza da Nova Gesto Pblica. Encaram-na como um novo modelo, novo dogma, novo tipo-ideal ou novo paradigma de mudana (Barzelay, 1998; Osborne e Gaebler, 1992; Hood, 1994, 1995; OCDE, 1998, 2002; Petermann, 2001), mas, para alguns (por exemplo, Pollitt, 1995) simplesmente uma metamorfose do neoliberalismo, um conjunto de receitas do sector privado. Apesar disso, outros autores que apresentaram a Nova Gesto Pblica como um paradigma (e no como um conjunto de receitas) distinguem trs dimenses essenciais, a saber: um fenmeno de distanciao da administrao da poltica, um processo de aproximao entre administrao e cidados (clientes) e, por ltimo, um fenmeno de transformao da administrao

Tkhne, 2008, Vol VII, n11 Pedro Nunes

(dinamizao). Julgamos que, para o caso de Portugal, estas trs dimenses estiveram bem presentes na reforma da Administrao Pblica que est em curso desde 2005. , sem dvida, a maior reforma alguma vez realizada em Portugal (cfr. figura 6), influda pelo rumo das orientaes da Nova Gesto Pblica e, ainda, das boas prticas de governao ao nvel dos pases da EU. Assenta, ao nvel das suas iniciativas, como se referiu na figura 4, em iniciativas participacionaistas, numa lgica de mercado e em iniciativas de desregulamentao e desburocratizao. As medidas, transversais a todo o aparelho estatal e a todos os nveis da Administrao Pblica, foram, essencialmente, a consequncia dos vrios Programas de Estabilidade e Crescimento desde 2005 (tambm de 2006 e 2007), de alguma maneira forado pela UE a alguns dos seus pases membros em situaes de dfices excessivos na contas pblicas nacionais.
figura 6: Principais medidas de consolidao oramental versus reforma da Adminidtrao Pblica
A Reestruturao da Administrao, Recursos Humanos e Servios Pblicos A1 Reestruturao da Administrao Central do Estado A2 Reorganizao das Redes de Educao, Segurana, Servios de Sade e Justia A3 Reforma dos Regimes de Vinculao, Carreiras e Remuneraes dos Funcionrios Pblicos A4 Reforma do Sistema de Avaliao de Desempenho de Servios Pblicos, Dirigentes e Funcionrios A5 Operacionalizao do Regime Comum de Mobilidade dos Funcionrios Pblicos A6 Reduo de Efectivos A7 Promoo da Qualidade dos Recursos Humanos da Administrao Pblica A8 Reforma do Regime de Proteco Social dos Funcionrios Pblicos A9 Reforma da Aco Social Complementar dos Funcionrios Pblicos A10 Reforma dos Subsistemas de Sade dos Funcionrios Pblicos A11 Desenvolvimento da Administrao Electrnica A12 Medidas de Simplificao Administrativa (Programa SIMPLEX) Conteno do Crescimento da Despesa em Segurana Social e em Comparticipaes na Sade Conteno do Crescimento da Despesa em Segurana Social B1 B1.1. Reforma da Segurana Social B1.1.1. Introduo de um Factor de Sustentabilidade B1.1.2. Alterao do prazo de transio para uma nova frmula de clculo das penses B1.1.3. Novas regras de actualizao B1.1.4. Promoo do envelhecimento activo B1.1.5. Introduo de limite superior no clculo das penses B1.1.6. Adequao do Modelo de Financiamento da Segurana Social B1.1.7. Aprovao de um Cdigo Contributivo B1.1.8. Combate fraude e evaso contributiva prestacional B1.1.9. Regime Complementar B1.1.10. Convergncia dos Regimes de Proteco Social B1.2. Proteco Social da Eventualidade do Desemprego B1.3. Medidas de Conteno do Crescimento da Despesa em Segurana Social B2 Sustentabilidade Financeira do Servio Nacional de Sade Controlo Oramental e Solidariedade Institucional das administraes Regionais e Locais C1 Reviso da Lei das Finanas das Regies Autnomas C2 Reviso da Lei das Finanas Locais C3 Desenvolvimento da Qualidade no Reporte de Informao C4 Criao da Figura do Controlador Financeiro C5 Acompanhamento de Parcerias Pblico Privadas C6 Reforo dos Poderes de Fiscalizao do Tribunal de Contas Sistema Fiscal D1 Reforo do Combate Fraude e Evaso Fiscais D2 Simplificao dos Custos de Contexto do Sistema Fiscal D3 Reforo da eficcia e eficincia da Administrao Fiscal D4 Melhoria da Equidade do Sistema Fiscal D5 Reviso do Estatuto dos Benefcios Fiscais

Fonte: PEC 2006-2010, Dezembro de 2006, MFAP, construo nossa

Tkhne, 2009, Vol VII, n11


Reforma do emprego pblico: breves consideraes s grandes reformas em curso em Portugal

conhecido que, ao nvel dos indicadores socio-econmicos mais importantes, Portugal apresenta algumas debilidades, a saber: i) actualmente um dos pases da zona euro em que a despesa com a remunerao dos funcionrios pblicos tem um enormssimo peso na economia. O peso das despesas pblicas com o pessoal relativamente ao PIB apresentou nos ltimos 20 anos um crescimento muito expressivo, passando de 9,5% em 1985 para 14,5% em 2005, tem vindo, contudo, a diminuir desde ento (cfr. tabela 1); no sumrio executivo da CRSCR (2006) vemse preditos ainda outros motivos relacionados com os custos de pessoal: a) o nmero de efectivos na CGA aumentou na ltima dcada em cerca de 1/6; b) os ministrios crescem a taxas mdias anuais de 1,96% nos seus efectivos; c) os sectores do ensino superior, educao, sade, justia, defesa e administrao interna dispem de cerca de 90% dos efectivos (s no ensino e sade este valor representa 62% dos efectivos); c) em 2005 os encargos com o pessoal da Administrao Pblica absorviam 60,7% das receitas dos impostos directos e indirectos, mdias muito superiores a vrios pases da UE; entre 1990-2002 a despesa mdia anual por efectivo teve um crescimento mdio anual de 9,1%, superior em pp. ao crescimento do PIB nominal; o aumento do peso das despesas com o pessoal na Administrao Pblica no PIB no perodo de 1990-20002 explicado em 31,4% pelo aumento da despesa mdia e em 68,6% pelo aumento de efectivos; ii) os funcionrios pblicos representavam 17,9%3 das pessoas empregadas em Portugal, ou seja, 708.159 pessoas a ocuparem 716.418 empregos. No Plano de Estabilidade e Crescimento (2006) este nmero de funcionrios e agentes, no total das administraes pblicas, aumenta para 737.774, sendo que Administrao do Estado correspondem 568.384, Administrao Regional 38.740 e Administrao Autrquica 130.650; iii) a dvida bruta das administraes pblicas em percentagem do PIB representa um valor de 64,8%, valor que tem vindo a subir desde 2000 (cfr. grfico 1); iv) os salrios dos trabalhadores da Administrao Pblica consomem 15% do PIB, um valor 40% acima da Unio Europeia; v) desde a adeso UE, os salrios reais da funo pblica cresceram cerca de 90%, ao passo que o salrio real mdio da economia portuguesa s aumentou em 50%; vi) Portugal o pas da UE onde fosso privado/pblico mais acentuado: a mdia dos salrios pblicos 45% superior ao privado, contra um diferencial de 27% em Espanha, ou 10% em Frana; vii) nos ltimos 16 anos, os salrios dos funcionrios do Estado tiveram um acrscimo anual de 4,1% acima da taxa de inflao e, tambm, superior ao PIB real, que cresceu a um ritmo de 3,5%; viii) a Administrao Pblica est envelhecida: o escalo dos 40 aos 44 anos absorve a maioria do emprego pblico (118.479 trabalhadores), seguido do escalo dos 45 aos 49 anos (115.287). O emprego jovem, definido como o emprego das pessoas com idades inferiores a 25 anos, representa apenas 4,9% do total.

3 Em Snchez, A. Maroto and Bermejo, L. Rubalcaba (2005), com Fontes da OCDE e Eurostat, 2005.

Tkhne, 2008, Vol VII, n11 Pedro Nunes

tabela 1: Despesas com o pessoal em % do PIB


Ano
1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 Despesas com o pessoal em % do PIB 9,5 11,2 12,9 14,2 14,5 13,6 12,8 12,2

(previso)

Fonte PEC, 2006; Economia Portuguesa, MFAP, 2007, construo nossa

grfico 1: Dvida das Administraes Pblicas em Portugal e na rea do Euro

Fonte: Economia, 2007

Neste contexto e pela exposio dos motivos a Administrao Pblica em Portugal no escapou a esta vaga de reformas. Muitas iniciativas vieram do exterior de Portugal e o pas no foi imune quelas concepes. No caso de Portugal, como noutros, pesou nas actuais reformas, por exemplo, o saldo oramental em situao de dfice excessivo que vinha de governos anteriores, apesar disso pela evoluo da situao oramental dos pases da rea do euro que se encontravam em dfice excessivo em 2005, constata-se que apenas a Grcia registou uma correco superior a Portugal. Assim, embora permanea umas das razes da reforma, Portugal registou uma correco conseguida sobretudo atravs do aumento da receita. A contraco da despesa observada foi das mais elevadas (cfr. tabela 2). O actual processo reformador da Administrao Pblica um factor chave de melhoria de qualidade e de reduo sustentada da despesa pblica e, consequentemente, de uma consolidao oramental de natureza estrutural, o que lhe confere um papel central na vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento (Economia, 2007). Concorre para o facto, trespassado na literatura econmica, mostrar-se que as condies oramentais baseadas na reduo da despesa so, em geral, mais bem sucedidas do que as assentes em aumentos de impostos.

Tkhne, 2009, Vol VII, n11


Reforma do emprego pblico: breves consideraes s grandes reformas em curso em Portugal

tabela 2: Saldo Oramental dos Estados-membros da rea do euro em situao de dfice excessivo em 2005, em % do PIB
Variao em 2006 face a 2005 SO Alemanha Grcia Frana Itlia Portugal 1,8 2,6 0,3 2,2 2,2 Receita 0,3 1,6 0,1 1,7 0,8 Despesa -1,5 -1,0 -0,3 1,9 -1,4 Saldo Oramental (SO) 2006 -1,7 -2,6 -2,5 -4,4 -3,9

Pas

Fonte: Comisso Europeia (Ameco, 2007)

3.1. Modelo de reforma adoptado em Portugal


Em Portugal as polticas de reforma da Administrao Pblica, e em particular do emprego pblico, tm vindo a ser implementadas juntamente com a estratgia de consolidao oramental, como j se referiu. Neste sentido a estratgia adoptada foi integrada, isto , consolidao oramental versus reforma da Administrao Pblica. Tratou-se de adaptar a Administrao Pblica portuguesa a um novo paradigma (cfr. fig. 7). Pode ver-se no Programa de Reforma da Administrao Central do Estado (2006) que o modelo adoptado por Portugal para a reforma da Administrao Pblica foi o modelo integrado de gesto por objectivos (cfr. fig. 8). A Gesto por Objectivos ou Management by objectives, enquanto processo de envolvimento dos objectivos da organizao por todos os seus intervenientes estabelece resultados a serem alcanados, dimensionadas as respectivas contribuies e procedendo-se ao sistemtico acompanhamento do desempenho.
figura 7: ovo paradigma da Administrao Pblica Portuguesa

Reordenamento dos servios desconcentrados de nvel regional e concentrao dos de nvel local

Aproximao dos regimes de prestao de trabalho da Administrao Pblica a regimes gerais

Diminuio da sua dimenso estrutural

Tkhne, 2008, Vol VII, n11 Pedro Nunes

Consiste, basicamente, num processo que requer a identificao e descrio precisas de objectivos a atingir e prazos para concluso, avaliao e monitorizao. Tal processo exige que os dirigentes da Administrao e os trabalhadores consintam nos objectivos estratgicos definidos. Tem como caractersticas principais o estabelecimento de um conjunto de propsitos entre os vrios nveis hierrquicos da organizao, o estabelecimento conjunto de objectivos para cada departamento ou nvel hierrquico, a interligao dos objectivos departamentais (ministeriais, como o caso), elaborao de planos tcticos e operacionais, com nfase na avaliao e no controlo, reviso e reciclagem dos planos, participao actuante dos dirigentes e, por ltimo, o apoio intenso de toda a organizao e satff durante os primeiros perodos de execuo.
figura 8: Abordagem Integrada Centrada na Gesto por Objectivos dos Princpios Orientadores da Reforma
Regime de vinculao, carreiras e remuneraes

Modelos de Gesto dos RH

Gesto Por Objectivos

Sistema de Avaliao dos Servios Pblicos


Fonte: PRACE, MFAP, 2007, adaptado

Sistema de Avaliao de desempenho de dirigentes e funcionrios

3.1. 1. Ponto da situao sobre o emprego pblico em Portugal Desde a criao e implementao do Novo Sistema Retributivo (Decreto-Lei n. 353-A/89, de 16 de Outubro, com as vrias alteraes) que se debatia, embora com pouca profundidade, a indispensabilidade de haver uma reduo do nmero de carreiras e categorias em todo o emprego pblico em Portugal, conquanto, aqui, o problema mais grave no fosse o nmero total de trabalhadores na Administrao Pblica mas, isso sim, a deficiente flexibilidade numrica e funcional dos funcionrios, agora introduzidas com a reforma. Com o passar dos anos este problema foi-se agravando, fruto das vrias alteraes ao diploma e, ainda, de novos contextos e novas realidades do sector pblico. Analisando os factores que, ao nvel do emprego pblico, estiveram na origem da reforma que se encontra em curso, a causa que transparece em primeiro ligar , sem dvida, a que deriva daquele problema: um nmero excessivo de carreiras e categorias. Assim se pode antever no diagnstico da situao que a Comisso de Reviso do Sistema de Carreiras e Remuneraes, nomeada por despacho do Ministro das Finanas, em

Tkhne, 2009, Vol VII, n11


Reforma do emprego pblico: breves consideraes s grandes reformas em curso em Portugal

Outubro de 2005, torna pblico (no seu Relatrio de Diagnstico e Perspectivas de Evoluo, 2006) a saber: i) grande variedade e indefinio de critrios de utilizao nos casos da nomeao (provisria e definitiva), nos contratos administrativos de provimento, na comisso de servio extraordinria; no contrato individual de trabalho (termo certo, incerto e tempo indeterminado), contratao de prestao de servios; ii) excessivo nmero de carreiras (cfr. fig. 9); iii) opacidade do sistema remuneratrio sem relao com a gesto do servio e disponibilidades oramentais; iv) rigidez, retirando capacidade de gesto aos dirigentes; v) evoluo remuneratria automtica em muitas situaes; e, vi) excessiva relevncia dada ao tempo de servio.
figura 9: Ponto da situao sobre as Carreiras, antes e depois da reforma
Antes da Reforma
Regime Geral Regime Especial 119 Corpos Especiais 653 Regime Geral Regime Especial

Com a Reforma
Reduo de 25% das estruturas da Administrao Central: dos 518 servios foram extintos 133; Reduo de 28,5% dos cargos de Direco Superior (dos 761 existentes, restam 544); Reduo em cerca de Cada um com uma 40% da administrao indirecta do Estado. escala, ndice 100 Da avaliao de 100 institutos resultou a com valores consagrao de 56 dotados de autonomia diferentes administrativa e financeira. Uma escala nica, ndice 100 com mesmo valor

Dezenas de escalas remuneratrias, com vrios valores para o ndice 100

Corpos Especiais

Categorias isoladas

407

Desaparecem

neste contexto que se lana um conjunto de iniciativas de reforma, em particular da reforma do emprego pblico, quer ao nvel do seu regime de vinculao, quer ao nvel das remuneraes, seleco e recrutamento.
figura 10: : Alteraes introduzidas pelo PRACE nas Macroestruturas, Microestruturas nos Cargos Dirigentes
nos Cargos Dirigentes
Macroestruturas Direces-gerais Institutos Pblicos Subtotal Outras Total Microestruturas Direces de Servio e equiparadas Divises e equiparadas Total Dirigentes Dirigentes superiores Dirigentes intermdios Total
Fonte: Economia Portuguesa, MFAP, 2007

Antes do PRACE 170 93 263 255 518 1581 3673 5254 730 5254 5984

Antes do PRACE 124 70 194 137 331 1187 2760 3947 569 3947 4516

Variao -46 -23 -69 -118 -187 -394 -913 -1307 -161 -1307 -1468

Var.% -27,1 -24,7 -26,2 -46,3 -36,1 -24,9 -24,9 -24,9 -22,1 -24,9 -24,5

Tkhne, 2008, Vol VII, n11 Pedro Nunes

, como j se afirmou, a maior reforma da Administrao Pblica alguma vez realizada em Portugal. Dispe-se em vrios documentos do Governo e em particular no Ministrio das Finanas todo um conjunto de iniciativas aqui expostas, com destaque para as alteraes introduzidas pelo PRACE (2006), em Economia (2007), que so de facto reveladoras da enorme afoiteza em reformar e, singularmente, comear pela Administrao Central do Estado, quer na direces-gerais, ao nvel das macroestruturas, quer nas direces de servio, as microestruturas e, principalmente, nos cargos dirigentes (cfr. fig. 10). So inmeros os relatrios da OCDE, Banco Mundial e de outras organizaes, que apontavam h j alguns anos problemas no emprego pblico, em particular nos modelos de emprego, no sistema de remuneraes e ao nvel das habilidades, competncias e formao dos trabalhadores. Na vanguarda da deteco e resoluo desses mesmos problemas estiveram os pases anglo-saxnicos, em particular a Nova Zelndia, Reino Unido, EUA, etc. Deste modo, um conjunto de pases como o Canad, Dinamarca, Finlndia e Sucia identificaram atempadamente os problemas com o recrutamento e seleco de trabalhadores para a administrao pblica, sendo que a Austrlia, Alemanha e Noruega deixaram esse problema para mais tarde. Ao nvel da reteno dos trabalhadores foram, tambm, o Canad e a Sucia os pioneiros na identificao do problema. Ao nvel da identificao das insuficincias nas habilidades e competncias dos trabalhadores, Portugal, ao lado da Itlia, Polnia, Espanha e Coreia, assumiam, desde logo, algumas debilidades nessa rea.

3.2. Princpios gerais de reforma do emprego pblico adoptados em Portugal, alguns sumrios
O novo modelo de reforma adoptado em Portugal contempla, de forma absolutamente inovadora em relao a modelos anteriores, novos princpios gerais em matria de emprego pblico, como se pode averiguar na figura 11, desenvolvendo-se, sempre, com comparaes com a situao anterior. Destaque-se, de entre estes, a aproximao ao regime laboral comum; o princpio da igualdade oramental entre servios para a GRH; concepo coerente e harmonizada dos sistemas de avaliao dos servios (SIADAP) e dos trabalhadores (Dirigentes, funcionrios, mesmo os grandes grupos como os professores, esto sujeitos a novas regras de avaliao do desempenho); desemprego nas situaes de vinculao no definitiva no domnio da nomeao e valorizao profissional dos trabalhadores. So, de resto, premissas bem presentes no modelo da nova Gesto Pblica j supra mencionado.

Tkhne, 2009, Vol VII, n11


Reforma do emprego pblico: breves consideraes s grandes reformas em curso em Portugal

figura 11: Reforma dos regimes de vinculao de carreiras e de remuneraes na Administrao Pblica
figura 11. Reforma dos regimes de vinculao, de carreiras e de remuneraes na Administrao Pblica
Subordinao ao interesse pblico Princpios de igualdade de acesso ao exerccio de funes pblicas Imparcialidade e transparncia da gesto dos RH na AP Valorizao profissional dos trabalhadores Aproximao ao regime laboral comum Manuteno da perspectiva de carreira para os trabalhadores Desenvolvimento das suas competncias Motivao profissional Reconhecimento do mrito Aumento da produtividade
Antes da Reforma Com a Reforma

S S S * * * * N Condicionada pelas atribuies legais Disponibilidades oramentais dos servios Mapas de pessoal de actualizao anual ou plurianual definio de perfis de competncias S S N N N N N N Convergncia com o regime geral N N Desemprego nas situaes de vinculao no definitiva no domnio da nomeao
N = no

S S S S S S S S S S S S S S S S S S

Princpios Gerais

Integrao da gesto dos recursos humanos na gesto global dos servios pblicos Identificao das actividades e dos postos de trabalho necessrios prossecuo de objectivos e obteno de resultados Princpio da igualdade oramental entre servios para a GRH Concepo coerente e harmonizada dos sistemas de avaliao dos servios Aumento das capacidades de gesto dos dirigentes Reviso do regime de proteco social

S = sim

* = sim, mas sem aplicao

3.3. Princpios de sistema de vinculao do emprego pblico


provavelmente no sistema de vinculao do emprego pblico que o actual Governo (XVII Governo) foi mais longe no que toca aproximao com os regimes de emprego dos pases mais desenvolvidos (cfr. fig. 12). Aplica-se, em definitivo, a adaptao do regime laboral comum s especificidades da Administrao Pblica; um novo estatuto do pessoal dirigente (muito mais voltado para o recrutamento no exterior da administrao e por mtodos de seleco mais transparentes e a assuno de uma carta de misso); o princpio da igualdade mnima entre os regimes das duas modalidades de vinculao e, acima de tudo, o que se revelou um acto de destemor (face ao poder dos Sindicatos, ao contexto socio-econmico e, at, das centenas de milhares de trabalhadores que envolve) a circunstncia de se terem separado as carreiras no relacionadas com o exerccio de poderes soberanos e de autoridade das carreiras relacionadas com o exerccio de poderes soberanos e de autoridade, sendo que as primeiras correspondero ao regime de vinculao de emprego no definitivo com Estado e, as segundas, ao regime de vinculao definitivo com o Estado. Trata-se de, sinteticamente, afectar as funes de soberania ao tradicional modelo de carreira e as restantes ao tradicional modelo de emprego. Esta situao completamente dissemelhante do modelo anterior, vindo por termo ao laxismo do anterior paradigma de avaliao de desempenho, em que a generalidade dos trabalhadores (99%) obtinha como meno de avaliao o Muito Bom (cfr., a este

Tkhne, 2008, Vol VII, n11 Pedro Nunes

propsito, Nunes (1996) no trabalho O Princpio da Avaliao do Mrito e a Diferenciao de Salrios: especial referncia funo Pblica em Portugal).
figura 12: Sistema de Vinculao no Emprego Pblico
figura 12. Sistema de Vinculao no Emprego Pblico
Carreiras no relacionadas com o exerccio de poderes soberanos e de autoridade Tempo Indeterminado Vinculao por contrato de trabalho na AP Termo resolutivo, certo e incerto Perodo experimnetal Cessao Mantm-se as causas de cessao do vnculo contratual consagradas na lei, mas introduz-se um mecanismo de mobilidade especial de 12 meses para possvel reafectao do trabalhador a outro servio
Antes da Reforma Com a Reforma

Modalidades de vinculao de emprego pblico

Carreiras relacionadas com o exerccio de poderes soberanos e de autoridade Administrao directa da justia de defesa externa Cessao Mto acordo com indemnizao nos termos da legislao sobre mobilidade Perodo experimnetal Por violao grave e reiterada dos deveres funcionais, revelado por insuficincia de desempenho em 2 anos consecutivos e verificada por processo disciplinar

Princpios relativos ao sistema de vinculao

Vinculao por nomeao na AP

Representao externa

Segurana pblica Informaes de segurana Investigao criminal e de inspeco Adaptao do regime laboral comum s especificidades da Administrao Pblica Adaptar o Estatuto do Pessoal Dirigente Publicitao das contrataes por tempo indeterminado

N N N N N N N

S S S S S S S

Adapatar o regime de contratao colectiva s especficidades de prossecuao do interesse pblico Princpio da igualdade mnima entre os regimes das duas modalidades de vinculao Inderrogabilidade dos princpios enformadores dos sistemas, por instrumentos de contratao colectiva Instrumentos de contratao colectiva por carreira ou conjunto de carreiras e no por servio, sector ou ministrio

S = Sim, N = No, *S = Sim, mas sem aplicao

3.4. Princpios do regime de carreiras


A suportar o novo modelo de emprego pblico assente na separao das funes de autoridade e soberania, restritas s funes descritas na figura 12, os princpios sobre a carreira limitaram-se, e bem, a dois tipos de soluo (cfr. fig. 13): integrao em carreiras nas duas modalidades de vinculao e reduo do nmero de carreiras mediante fuso em novas carreiras com designaes e contedos funcionais mais abrangentes. Duas possibilidades da surgiram: a carreira geral e a carreira de regime especial, valorizando-se, concretamente, para as segundas, uma formao profissional especfica. Fica desmantelado, julgamos que para sempre, e bem, o mito do modelo de carreira. Modelo em vias de extino em quase todos os pases desenvolvidos que, apesar das vantagens que apresenta, carregava consigo um conjunto de desvantagens bem mais possantes. Exigia uma regulamentao exaustiva e

Tkhne, 2009, Vol VII, n11


Reforma do emprego pblico: breves consideraes s grandes reformas em curso em Portugal

tendencialmente uniforme, de tendncia vitalcia e com uma enormssima rigidez e igualizao dos trabalhadores.
figura 13: Reforma do regime de carreiras
figura 13. Reforma do regime de carreiras Integrao em Carreiras nas duas modalidades de vinculao Reduo do nmero de carreiras mediante fuso em novas carreiras com designaes e contedos funcionais mais abrangentes Gerais Princpios do Regime de Carreira Criao de carreira especial condicionada a: Tipos de Carreira Contedos especficos Ingresso na Aprovao em curso de formao especfico carreira sujeito a uma de duas Sujeio a deveres funcionais condies: Aquisio de certo grau acadmico ou ttulo mais exigentes profissional funcionais *S S Antes da Reforma N N S Com a Reforma S S S

Especiais

S = sim

* = sim, mas no s

N = no

A par disso exigia, analogamente, um estatuto disciplinar especial, com sistema remuneratrio estatutrio diferente, com um sistema de promoes e progresses (essencialmente as segundas) definido e assente preponderantemente na antiguidade. O mrito, esse, negligenciava-se. Ficou ainda reconhecido, com a presente reforma, que as carreiras tero uma ou mais categorias sendo que, neste caso, a cada categoria dever corresponder uma especificidade funcional prpria, ainda que abranja o contedo da categoria inferior. Cada categoria integrar diferentes posies remuneratrias. A dinmica das carreiras (sua evoluo) estar relacionada com a gesto dos recursos humanos em cada servio, o que vai, e bem, ao encontro do modelo de gesto por objectivos definido pelo Governo.

3.5. Princpios do regime de recrutamento e seleco


A seleco e o recrutamento sempre foram temas de activa discusso e debate e, at, de variadssimos estudos promovidos pela OCDE aos diversos pases, e em particular s suas administraes pblicas. Embora com a nova reforma este aspecto tenha ficado aqum das meras expectativas difundidas na literatura sobre o assunto, de louvar, mesmo assim, um conjunto de princpios, agora introduzidos, e que so de resto causa dos seguintes factores presentes no anterior modelo (CRSCR, 2006): a) carcter rgido, moroso e burocratizado dos procedimentos (a durao mdia daqueles procedimentos atingia os 280 dias); b) o recrutamento estava excessivamente dependente das habilitaes acadmicas; c) regras de acesso sem flexibilidade necessria para proporcionar carreiras mais rpidas aos que demonstrem maiores capacidades; d) necessidade de se valorizar mais as aptides e o resultado do desempenho, em detrimento da antiguidade e das habilitaes acadmicas e conhecimentos formais; e) necessidade de conferir celeridade

Tkhne, 2008, Vol VII, n11 Pedro Nunes

seleco, definio de perfis de competncia e avaliao de aptides; f) promoo de reservas de recrutamento, evitando custos com posteriores concursos para as mesmas situaes; e, g) modernizao dos mecanismos de recrutamento e seleco, muito custa das novas tecnologias de informao, hoje disponveis. Portugal ocupa, alis, uma posio invejvel (1.s lugares do ranking) da EU no egovernment e no uso de novas tecnologias de informao. Talvez a melhor, tambm controversa, caracterstica inserida no sistema do recrutamento seja, avaliamos ns, a maior flexibilidade na fixao da remunerao no acto da seleco e recrutamento, embora com alguns condicionalismos (cfr. fig. 14).
figura 14: Reforma do regime de recrutamento
figura 14. Reforma do regime de recrutamento Publicitao: verificada a necessidade do preenchimento do posto de trabalho e do cabimento oramental, orbigatoriamente ser feita a publicidade da vaga Maior abertura na candidatura para qualquer trabalhador, independentemente da carreira, categoria ou posio remuneratria que detenha Nas carreiras em regime de nomeao e nas carreiras especiais em regime de contrato, pode ser exigida a titularidade de uma certa categoria e perodo de experincia profissional em reas funcionais identificadas Condicionantes: Disponibilidades Oramentais Princpios do Regime de Recrutamento Nmero ou contedo das posies remuneratrias Regime de da carreira ou da categoria Contrato Ordem de classificao no procedimento de seleco Maior flexibilidade na fixao da remunerao Negociao por escrito Menor Flexibilidade na fixao da remunerao Regime de O posicionamento remuneratrio corresponde ao Nomeao que foi publicitado Podero ser aplicadas as regras do regime de contrato desde que a lei o determine S = sim * = sim, mas sem aplicao generalizada N = no Antes da Reforma * Com a Reforma S

S N N N S S N

S S S S S S S

3.6. Princpios do regime de remuneraes


O actual sistema retributivo, institudo pelo Decreto-lei 353-A/89, j referenciado, foi, com o passar dos anos um modelo bastante depreciado e deturpado. Culminou num modelo que no possibilita, hoje, a discriminao, positiva ou negativa, da remunerao de cada funcionrio ou agente (ver com mais pormenor Nunes, 1996), trata-se de um modelo que no serve ambos os regimes de vinculao agora institudos com a nova reforma, favorecendo, como se pode ver em CRSCR (2006): a) a rigidez e o modelo de carreira, provocando, at, ao longo dos anos a diminuio dos leques salariais, por exemplo no perodo entre 1989-

Tkhne, 2009, Vol VII, n11


Reforma do emprego pblico: breves consideraes s grandes reformas em curso em Portugal

2005, -1,4 para as Foras Armadas, -0,6 para a Polcia de Segurana Pblica, -0,4 para o pessoal Tcnicoprofissional e -0,3 para os Diplomatas; e, b) os suplementos tm um peso excessivo na estrutura oramental, no se orientando para a individualizao remuneratria, sendo apenas acrscimos s remuneraes por intervenes casusticas (cfr. fig. 15). Com a presente reforma eliminam-se os automatismos na evoluo salarial e introduzem-se melhores mecanismos que permitem Administrao Pblica concorrer no mercado de seleco e recrutamento de recursos humanos, na busca de melhores profissionais.
figura 15: Reforma das remuneraes
figura 15. Reforma das remuneraes Antes da Reforma S S N N S S N N N * S Com a Reforma S S S S S S S S S S S

Remunerao base A Remunerao constituda por Suplmentos Compensao pelo desempenho Tabela remuneratria nica englobando a totalidade dos nveis remuneratrios susceptveis de serem utilizados nas posies remuneratrias de todas as carreiras, gerais ou especiais O nmero de nveis e o montante correspondente a cada nvel remuneratrio fixado por regulamento do Governo Tabela especfica para Magistrados Mantm-se a posio relativa das carreiras e os correspondentes valores remuneratrios Critrios gestionrios adoptados anualmente pelo dirigente mximo do servio face s disponibilidades oramentais Mudanas de posio; ou prmios; ou recrutamento de novos trabalhadores Princpios do Regime das Remuneraes Mudanas de posio remuneratria Verificao de requisitos de avaliao do desempenho A mudana opera-se em regra para a posio imediatamente superior Para premiar o mrito excepcional, o dirigente mximo, ouvido o Conselho Coordenador de Avaliao, mediante acto fundamentado e publicado, pode alterar a posio remuneratria para outra superior Elimina-se a natureza automtica e permanente de quaisquer suplementos remuneratrios Os suplementos remuneratrios so sempre referenciados a um posto de trabalho concreto e nunca apenas titularidade da carreira, categoria ou rea funcional Os suplementos constituiro montantes determinados e no percentagens da remunerao base Para alm das prestaes sociais (inclundo o subsdio de refeio e os subsdios de frias e de Natal) apenas h suplementos em duas situaes: condies transitrias de trabalho e condies permanentes que outros trabalhadores na mesma situao no so obrigados a enfrentar Prmios de Desempenho (pecunirio e de prestao nica) Sistemas especficos de recomponsa, por exemplo em resultados por equipa S = sim * = sim, mas sem aplicao generalizada N = no

N N N

S S S

N N

S S

Na reforma das remuneraes merece destaque, ainda, o facto de se poder premiar o mrito excepcional do trabalhador revelado na avaliao do seu desempenho e eliminar-se a natureza automtica e permanente de quaisquer suplementos remuneratrios.

Tkhne, 2008, Vol VII, n11 Pedro Nunes

4. Concluso
Embora tratado a ttulo de breves consideraes, at pela fase de implementao em que se encontra, o tema do emprego pblico e a sua grande reforma em Portugal, conclui-se que os instrumentos formais fornecidos pelos mecanismos de reforma agora propostos permitiro reduzir a rigidez normativa, e no s, dos mecanismos de gesto de recursos humanos na funo pblica. Permite-se, tambm, prestar diferena, e no indiferena, ao desempenho dos trabalhadores. Deixar de haver motivo para se falar tanto em escassa eficincia do trabalho. A pluralidade de vnculos em sincronismo com uma aproximao ao modelo de vinculao do sector privado, nas funes no relacionadas com o exerccio dos poderes de soberania e autoridade, permitiro anular o automatismo da carreira e a sua natureza vitalcia. Julgamos que os instrumentos necessrios reforma j existem, resta, agora, fazer bom uso deles, em contexto com os comprometimentos polticos, econmicos e institucionais. de resto, uma consequncia (ou verdade incontestvel) que j h muito tempo em Portugal, se esperavam novas formas, emergentes, de vinculao do emprego pblico.

Referncias Bibliogrficas
Abrucio, F. (1997). O Impacto do Modelo Gerencial na Administrao Pblica. Um breve estudo sobre a experincia internacional recente.. Cadernos da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) 10: 1-51. Brasil. Alexandre, H. and M. J. Galvo (2002). A Fico do Congelamento de Admisses para a Funo Pblica em Portugal,. 3 Encontro INA, A Reinveno da Funo Pblica, da Burocracia Gesto, Lisboa, INA. Amaral (2000). Curso de Direito Administrativo. Coimbra, Almedina. Arajo (2000). O Modelo de Agncia como Instrumento de Reforma da Administrao. Reforma do Estado e a Administrao Pblica Gestionria. ISCS. Lisboa, pp. 43-54. Banco Mundial (1995). Bureaucrats in Business: The Economics and Politics of Government Ownerships. Oxford, Oxford University Press. Banco Mundial (1997). The State in a Changing World, World Development Report 1997. World Development Report 1997. Oxford, Oxford University Press. Banco Mundial (2002). Administrative and Civil Service Reform: Glossary. World Bank Group. Washington. Barzelay, M. (1998). Atravesando la Burocracia, Una Nueva Perspectiva de la Administracin Pblica. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Mxico. Birner, R. and Wittmer, H. (2006), Better public sector governance through partnership with the private sector and civil society: the case of Guatemalas forest administration, International Review of Administrative Sciences, SAGE Publications, vol. 72 (4): 459-472. Chandler (2000). Comparative Public Administration. London, Routledge.

Tkhne, 2009, Vol VII, n11


Reforma do emprego pblico: breves consideraes s grandes reformas em curso em Portugal

Christensen, T., Fimreite, Anne and Laegreid, P. (2007), Reform of employment and welfare administrations the challenges of co-coordinating diverse public organizations, International Review of Administrative Sciences, SAGE Publications, vol. 73 (3): 389-408. CRSCR (2006), Comisso de Reviso do Sistema de Carreiras e Remuneraes, Diagnstico e Perspectivas de Evoluo, Setembro de 2006, http://www.minfinancas.pt/download.asp?num_links=0&link=inf_geral/Relatorio_diagnostico_C RSCR.pdf. Denhardt, B. and J. Denhardt (2000). The new public service: serving rather than steering. Public Administration Review. Washington 60 (6), pp. 549-559. Dias, J. P. B. (2002). Modelos de Gesto das Reformas Administrativas e Reinveno da Administrao Pblica Portuguesa. 3 Encontro INA, Lisboa. Dunleavy and Hood (1994). From Old Public Administration to New Public Management. Public Money & Management, July-September. Economia Portuguesa (2007), Ministrio das Finanas 2007, Gabinete de Planeamento, Estratgia, Avaliao e Relaes Internacionais. http://www.gpeari.min-financas.pt/arquivo-interno-deficheiros/economia-portuguesa/2007. Ellison (2007), Public Administration Reform in Eastern Europe: A Research Note and a Look at Bulgaria, Administration & Society, vol. 39, number 2, April, 221-232. Ferreira (2002). Autonomia, Controlo e Responsabilizao na Administrao Pblica Portuguesa. 3 Encontro INA, Lisboa. Floch-Fourhier, J. L. (1995). La modernisation de la fonction publique. Colloque de Cerisy, Le service public? La voie modern, Paris, L`Harmattan. Hood (1991). A Public Management for All Seasons?. Public Administration, 69, pp. 3-4. Hood (2000). The Art of the State: Culture, Rhetoric, and Public Management. Oxford, Clarendon Press. Hood and Peters (1994). Looking After Number one? Rewards at the top: a comparative study of high public office. London, SAGE Publications, pp. 49-69. Hughes (1994). Public Management & Administration - an introduction. Second Edition. Palgrave, New York. James, O. and N. Manning (1996). Public Management Reform: A Global Perspective. Politics, pp. 143-149. Lamo, Ana and Schuknecht, Ludger (2006), The behaviour of public wages and employment in the euro area: pro-cyclical or counter-cyclical, Maio, Banco Central Europeu. Martins (1996). Administrao Pblica Gerencial e Burocracia. A Persistncia da Dicotomia Poltica e Administrao. I Congresso da Reforma do Estado e da Administrao Pblica, Brasil, CLAD. Minogue (2000). Should Flawed Models of Public Management be Exported? Issues and Practices. Institute for Development Policy and Management, University of Manchester, UK, Precinct Centre Working Paper n. 15. February. Mozzicafreddo, J. (2001a). Cidadania e Administrao Pblica, em Administrao e Poltica, Perspectivas de Reforma da Administrao Pblica na Europa e nos Estados Unidos. C. Editores. Oeiras. Mozzicafreddo, J. and J. S. Gomes (2001b). Administrao e Poltica, Perspectivas de Reforma da Administrao Pblica na Europa e nos Estados Unidos. C. Editores. Oeiras. Nunes, Pedro (1996). O Princpio da Avaliao do Mrito e a Diferenciao de Salrios, especial referncia funo Pblica em Portugal. Tese de Mestrado, UPT, Porto.

Tkhne, 2008, Vol VII, n11 Pedro Nunes

Nunes, Pedro (2003). O Perfil dos Dirigentes no Contexto da Nova Gesto Pblica: Especial Referncia aos Cargos de Escolha Poltica. Tese de Doutoramento, ISCTE, Lisboa. OCDE (1998). Principles for Managing Ethics in Public Sector. OCDE Policy Brief, Public Management Service. n. 4. OCDE (2000). Member Country Strategies to enhance the competitiveness of the public sector employer (2000), OECD Observer. OCDE (2002). Public Service as an Employer of Choice. Paris, OCDE Observer, Policy Brief. Osborne, D. and R. Gaebler (1992). Reinventing Government. MA: Addinson-Wesley. USA. PEC (2005), Programa de Estabilidade e Crescimento: 2005-2009, Governo, Junho de 2005, Ministrio das Finanas, Portugal. http://www.min-financas.pt/inf_economica/PEC_2005-2009.pdf. PEC (2006), Programa de Estabilidade e Crescimento: 2006-2010, Governo, Dezembro de 2006, Ministrio das Finanas, Portugal. http://www.min-financas.pt/inf_economica/PEC_20062010.pdf PEC (2007), Programa de Estabilidade e Crescimento: 2007-20011, Governo, Dezembro de 2007. Ministrio das Finanas, Portugal. http://www.min-financas.pt/inf_economica/PEC_20072011.pdf. Petermann, S. (2001). La Rforme de systmes politico-administratifs: le cas amrican pour clairer le cas belge? . Liege, Universite de Liege, Faculte de Droit, Section de Sciences Politiques. Peters, Guy. (1992). Reorganizando o Governo em uma era de conteno e compromisso. Dados, 35, n. 3. Peters, Guy. (1997). Policy Transfers Between Governments: The case of the Administrative Reforms. West European Politics 20 (n. 4). pp. 71-88. Peters, Guy. (2001). De Mudana em Mudana, Padres de Reforma Administrativa Contnua. Administrao e Poltica, Perspectivas de Reforma da Administrao Pblica na Europa e nos Estados Unidos. Oeiras, Celta Editores. Pollitt, C. (1994). Managerialism and the Public Services: Cuts or Cultural Change in the 1990s?. Oxford, Blackwell. Pollitt, C. and G. Bouckaert (1995). Quality improvement in European Public Services: Concepts, Cases and Commentary. London, SAGE Publications. PRACE (2006). Programa de Reforma da Administrao Central do Estado, Resoluo do Conselho de Ministros n. 124/2006, de 4 de Agosto. Resende (1998). Clinton e a Reinveno do Governo Federal: o National Performance Review. Revista do Servio Pblico, Ano 49, n. 1, pp. 1-49. Snchez, A. Maroto and Bermejo, L. Rubalcaba (2007), Public Sector Performance and Efficiency in Europe: The Role of Public R&D, Working Papers Serie, 01/2007, Servilab, Institute of Social and Economic Analysis, Universidad de Alcal, Espanha. Saraiva, E. (1997). La situacin laboral del personal de la administracin pblica. Srie documentos e reuniones internacionales, Santo Domingo, Revista del CLAD, Reforma y Democracia, n. 1. Stoker, Gerry (2006). Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance? American Review of Public Administration, vol. 36, number 1, March, 41-47. Timsit, G. (1982). Le Modle Occidental D`Administration. Revue franaise dAdministration Publique, 23, p. 463.

Tkhne, 2009, Vol VII, n11


Reforma do emprego pblico: breves consideraes s grandes reformas em curso em Portugal

Wiggan, Jay (2007). Reforming the United Kingdoms public employment and social security agencies, International Review of Administrative Sciences, SAGE Publications, vol. 73 (3): 409429.

Abreviaturas e sinais normalizados, usados:


% cfr. CGA CRSCR ed. percentagem confrontar Caixa Geral de Aposentaes Comisso de Reviso do Sistema de Carreiras e de Vnculos Edio e outros Estados Unidos da Amrica Figura Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico Programa de Estabilidade e Crescimento Produto Interno Bruto Pontos percentuais Programa de Reforma da Administrao Central do Estado Sistema Integrado de Avaliao do Desempenho Unio Europeia

et al.
EUA fig. MFAP OCDE PEC PIB pp. PRACE SIADAP UE