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TEXTO No. 5

Polcia, Controle Social e Democracia

Arthur T. M. Costa
47



A atividade policial pode ser verificada em quase todas as organizaes polticas que
conhecemos, desde as Cidades-Estado gregas at os Estados atuais. Entretanto, seu
sentido e a forma como realizada tm variado ao longo do tempo. A idia de polcia
que temos hoje produto de fatores estruturais e organizacionais que moldaram seu
processo histrico de transformao
48
.
A palavra polcia deriva do termo grego Polis, usado para descrever a
constituio e organizao da autoridade coletiva. Tem a mesma origem etimolgica da
palavra poltica, relativa ao exerccio dessa autoridade coletiva. Assim, podemos
perceber que a idia de polcia est intimamente ligada noo de poltica. No h
como dissoci-las. A atividade de polcia , portanto, poltica, uma vez que diz respeito
forma como a autoridade coletiva exerce seu poder.
Partindo da suposio de que a atual forma das organizaes destinadas a
exercer a atividade policial resultado de uma tentativa de tornar o controle social mais
racional, alguns autores preocuparam-se com a natureza da funo policial. Passaram a
entender as instituies policiais como aquelas que tm por funo regular as relaes
interpessoais por meio da aplicao de sanes coercitivas
49
.
Entretanto, existem inmeras outras funes desempenhadas pelas organizaes
policiais, tais como socorro, assistncia s populaes carentes e apoio s atividades
comunitrias. Nenhuma destas est ligada funo reguladora. A definio
funcionalista tambm falha ao atribuir s polcias a funo de regulao social,
desconsiderando que nos Estados modernos tal funo desempenhada por diversas
outras instituies e, em grande medida, pelo sistema legal.
Nesse ponto, parece que a definio dada por David Bayley tem maior utilidade para o
debate atual. O autor define as instituies policiais como aquelas organizaes

47
Doutor em Sociologia e Professor do Departamento de Sociologia da
Universidade de Braslia. Este texto recupera o cap. 1 de sua tese.
48
Peter Manning, Police Work: The Organization of Policing (Cambrigde:
The MIT Press, 1977).
49
A. Nierderhoffer e A. Blumberg (eds), The Ambivalente Force (Boston:
Ginn/Blaisdell, 1972).
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destinadas ao controle social com autorizao para utilizar a fora, caso necessrio
50
.
O que caracteriza a atividade policial a possibilidade do uso da fora. Esses dois
aspectos, controle social e possibilidade de uso da fora, sero importantes para a
discusso que procuraremos fazer mais adiante. Entretanto, uma ressalva deve ser feita:
tal definio no marca a diferena entre as instituies policiais e as foras armadas.
Reconhecendo esta lacuna, Bayley acrescenta que esta diferena recai sobre o tipo de
situao na qual normalmente as polcias so empregadas. Enquanto as foras armadas
so empregadas no controle social em situaes excepcionais, e nos casos dos regimes
democrticos dentro de determinados limites, as polcias realizam essa tarefa
quotidianamente. De qualquer forma, tal definio no retira da atividade policial o seu
carter eminentemente poltico.
Algumas autoridades polticas e policiais, jornalistas e mesmo a populao em geral tm
aceitado a idia de que h uma tenso entre a manuteno da ordem e o exerccio
democrtico do poder por parte das polcias. O aumento das taxas de violncia urbana
acabaria por forar, de algum modo, um endurecimento das polcias na luta contra o
crime, o que acarretaria o uso mais freqente da fora para realizar o controle social.
Em outras palavras, atribuem a variao na intensidade e no uso da fora na atividade
policial necessidade de controle social.
Em 1962, um dos mais conceituados estudiosos do assunto, Jerome Skolnick, num dos
trabalhos pioneiros sobre as instituies policiais, destacou o carter conflitivo da
atividade de controle social por parte das instituies policiais num regime democrtico.
Ao mesmo tempo que as polcias so parte do aparato estatal de controle social, o
exerccio do seu poder coercitivo est limitado por um conjunto de leis e cdigos de
conduta. o que o autor chama de dilema entre a lei e a ordem.
Se as polcias pudessem manter a ordem sem se preocupar com os aspectos da
legalidade, suas dificuldades diminuiriam consideravelmente. Entretanto, elas
esto inevitavelmente preocupadas em interpretar a legalidade, uma vez que
usam a lei como instrumento de ordem
51
.
Aqui me parece que h um equvoco. Em primeiro lugar, a capacidade das
polcias de realizar o controle social tem se demonstrado reduzida. Ou seja, no so

50
David Bayley, The Police and Political Development in Europe, in
Charles Tilly (ed), The Formation of National States in Western Europe
(Princeton: Princeton University Press, 1975), p. 328.
51
Jerome Skolnick, Justice Without a Trial (New York: Macmillian,
1994), p. 6.
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necessariamente os limites democrticos impostos s polcias as causas da sua pouca
eficincia, mas sim a forma como a questo do controle social colocada. As polcias
no so as nicas agncias estatais encarregadas de realizar o controle social, e por mais
estranho que possa parecer, tampouco desempenham um papel central. Entre vrias
atividades, cabe tambm s polcias fazer com que as leis e regulamentos estatais sejam
observados. Ao reconhecer que a polcia desempenha papel central no controle social,
tambm se reconhece que esse controle social realizado pela simples existncia de leis,
e que tais leis sero acatadas pelo medo de alguma sano estatal. O acatamento da
autoridade almejado pelo Estado e seus agentes diz respeito ao grau de legitimidade de
que esta autoridade poltica desfruta junto sociedade. Nesse ponto, a relao entre lei e
ordem no se mostra contraditria. Quanto mais legtima for percebida a forma como as
polcias realizam suas tarefas, mais fcil ser a aceitao da sua autoridade e, portanto,
menor a necessidade de recurso violncia.
O papel das polcias na realizao do controle social varia de Estado para Estado.
Quanto mais central for esse papel, maior a possibilidade de conflito em a lei e a ordem.
Isso se deve ao fato de que o instrumento de atuao tradicional das polcias, e seu trao
diferenciador, o uso da fora. Por outro lado, se o papel das polcias no controle social
no for central, ou se o instrumento de atuao das polcias no for fundamentalmente o
uso da fora, esse conflito perde intensidade.
Nesse captulo, argumentaremos que, dado o carter poltico tanto da forma de
controle social quanto dos limites da atividade policial, a tenso entre ordem e lei vai
variar em funo das caractersticas de cada Estado e do tipo de regime poltico
implantado. A forma de controle social e o papel das polcias dependem de fatores
polticos, sociais e econmicos. Da mesma forma, os limites da atividade policial vo
depender dos mecanismos institucionais de controle da atividade policial existentes num
dado regime democrtico.
Estado e Controle Social
Duas tradies encontradas nas cincias sociais acabaram por influenciar
fortemente os estudos sobre violncia: a noo de controle social e a idia de conflito
social
52
. Controle social refere-se capacidade de uma sociedade se auto-regular de
acordo com princpios e valores desejados. Entretanto, preciso considerar os aspectos
conflituosos das relaes sociais. Nesse sentido, controle social no implica a realizao

52
Para uma viso abrangente do campo, ver Yves Michaud, A Violncia
(So Paulo: Editora tica, 1989).
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da ordem social, e tampouco a estabilidade das relaes sociais
53
. Obviamente, existe
uma variedade de tipos e mecanismos de controle social, cada um resultante de uma
configurao social especfica. Outro problema a considerar a capacidade desses
mecanismos de controle durante processos de transformao social.
Tal noo de controle social parte das noes de conscincia coletiva, crime e anomia.
Aqui dada primazia sociedade sobre o indivduo. Durkheim considera um ato
criminoso quando este condenado pela sociedade, uma vez que fere os elementos da
conscincia coletiva. A idia de controle social nos remete sociedade em seu conjunto
e ao Estado como rgo central de controle. O monoplio estatal da violncia legtima
elemento fundamental para a noo de controle social. Neste caso, a violncia privada
vista como uma forma de rompimento desse controle social. Este rompimento
atribudo fragilidade e ineficincia dos instrumentos e mecanismos de controle
social.
Entre vrios autores que pensaram a violncia a partir da noo de controle
social, dois nos interessam mais de perto por tratarem aspectos complementares do
controle social. Thomas Hobbes, um dos primeiros pensadores a colocar a questo da
violncia em termos de controle social, chama a nossa ateno para a necessidade de um
controle externo s aes dos indivduos. No seu pensamento, a violncia faz parte do
estado de natureza do homem, caracterizado pela ausncia da autoridade poltica. Ela
faz parte do estado de guerra, uma vez que, "durante o tempo em que os homens vivem
sem um poder comum capaz de os manter a todos em respeito, eles se encontram
naquela condio a que se chama guerra; e uma guerra que de todos os homens
contra todos os homens"
54
. O "homem o lobo do homem", e para evitar a "guerra de
todos contra todos" necessrio impor mecanismos de controle externos ao
humana. Somente por meio de um Estado-Leviat seria possvel a realizao deste
controle externo, que tambm pode ser chamado de coercitivo.
Ainda de acordo com a noo de controle social, Norbert Elias aponta a
necessidade da realizao de um controle interno (autocontrole), caracterizado pelas
mudanas psicolgicas ocorridas ao longo do processo civilizador. Este autocontrole
"passou a ser cada vez mais instilado no indivduo desde seus primeiros anos, como

53
Para uma viso mais ampla do debate sociolgico sobre o tema, ver
Morris Janowitz, Social Control and Sociological Theory, in American
Journal of Sociology, 81 (July 1975), pp. 82-108.
54
Thomas Hobbes. Leviat ou Matria, Forma e Poder de um Estado
Eclesistico e Civil (So Paulo: Nova Cultural, 1997), p 109.
97
uma espcie de automatismo, uma autocompulso qual ele no poderia resistir,
mesmo que desejasse. Esse mecanismo visava a prevenir transgresses do
comportamento socialmente aceitvel mediante uma muralha de medos profundamente
arraigados, mas, precisamente porque operava cegamente e pelo hbito, ele com
freqncia, indiretamente produzia colises com a realidade social"
55
.
O surgimento de um tipo especfico de autocontrole, chamado "civilizado", no
pode ser dissociado do processo de construo do Estado. Como Elias coloca, "a
estabilidade peculiar do aparato de autocontrole mental que emerge como trao
decisivo, embutido nos hbitos de todo ser humano 'civilizado', mantm a relao mais
estreita possvel com a monopolizao da fora fsica e a crescente estabilidade dos
rgos centrais da sociedade"
56
. A violncia privada foi dando lugar violncia estatal
e aos outros mecanismos de controle social.
O modelo de autocontrole imposto aos indivduos, ainda segundo Elias, varia de
acordo com a funo e a posio deste indivduo na sociedade. Nas sociedades
modernas, dada sua extrema diferenciao, existem simultaneamente inmeros modelos
de autocontrole social. Certos medos e vergonhas impostos a determinados segmentos
sociais no so encontrados em outros segmentos. Quanto maior a diferenciao social
e, portanto, maior a interdependncia entre os indivduos maior ser a necessidade
de controle, tanto interno quanto externo.
Existem importantes variaes na forma e no alcance desse processo descrito por
Elias. No que concerne s Amricas, nas sociedades que tiveram um sistema
escravocrata, a violncia fsica e a punio brutal contra determinados segmentos
sociais nunca foi completamente abandonada como forma de controle social. Do mesmo
modo, as sociedades de passado colonial (e s vezes escravocrata) acabaram
desenvolvendo formas diferentes de controle social, muitas das quais passavam pela
delegao de poderes estatais a determinados segmentos sociais para exercer uma
espcie de controle social privado. Esse processo, pode-se dizer, acompanhou e reforou
a estrutura de poder implantada. Alm disso, em regies de economia perifrica, como a
Amrica Latina, estas formas de controle social tm sido reforadas pelo seu passado de
dependncia e de crise fiscal.

55
Norbert Elias, O Processo Civilizador: Formao do Estado e
Civilizao ,Vol II (Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1994) , p.
196.
56
Norbert Elias, op. cit., p. 197.
98
O controle externo (coercitivo) e o interno (ideolgico) so duas faces da mesma
estrutura de dominao poltica. So, portanto, complementares, uma vez que no h
dominao baseada exclusivamente na fora, e tampouco existe uma ordem poltica
fundada unicamente no consenso. Entretanto, preciso levar em conta as variaes na
relao entre o controle coercitivo e o ideolgico no seio da estrutura de dominao
estatal.
Um dos autores mais influentes na anlise das formas como se d a dominao
poltica foi Antonio Gramsci
57
. Partindo da tradio marxista, o autor reconhece que o
sistema de dominao (bloco histrico) formado pela estrutura econmica e pela
superestrutura poltica
58
. Embora reconhea a supremacia da estrutura econmica,
Gramsci concentra sua anlise na superestrutura responsvel pela dominao poltica.
Dentro da superestrutura distinguem-se duas esferas essenciais: o aparelho
repressivo do Estado (sociedade poltica) e a sociedade civil. sociedade poltica
corresponde a funo de dominao direta, exercida pelo aparato coercitivo estatal.
Entretanto, ao estudar a sociedade civil que Gramsci inova a teoria marxista.
Diferentemente dos principais analistas marxistas do incio do sculo XX,
especialmente Lenin, o pensador italiano no via a sociedade civil com parte da
estrutura de produo. A sociedade civil, para Gramsci, o conjunto de organismos
ditos privados que desempenham a funo de hegemonia que o grupo dominante exerce
sobre toda a sociedade
59
. Sua funo difundir a ideologia da classe dominante para
que alcance todas as demais classes sociais, tornando-se hegemnica. Esta ideologia
veiculada por meio da arte, do direito, da atividade econmica, em todas as
manifestaes da vida intelectual e coletiva. Numa estrutura capitalista, a difuso da
ideologia requer uma articulao extremamente complexa entre diferentes organizaes,
como a igreja, a mdia e a escola.
O aparelho repressivo estatal e a sociedade civil relacionam-se de inmeras
formas. H as situaes em que a sociedade civil e o aparelho repressivo operaram
articuladamente. o que Gramsci chama de bloco orgnico. Pode ocorrer que exista
uma separao formal entre Estado e sociedade civil, como nas democracias liberais.

57
Sobre dominao poltica, ver especialmente Antonio Gramsci,
Cadernos do Crcere (Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000)
vol. 3.
58
Sobre as relaes no interior do bloco histrico, ver Hugues
Portelli, Gramsci e o Bloco Histrico (Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1977).
59
Ver Norberto Bobbio, O Conceito de Sociedade Civil (Rio de Janeiro:
Edies Graal, 1982).
99
Apesar dessa separao formal, a superestrutura de dominao poltica opera
harmoniosamente. A sociedade civil est sob controle privado, e o Estado limita-se
basicamente sua funo coercitiva. Pode ocorrer tambm a estatizao de alguns
instrumentos de dominao ideolgica. Ou seja, h uma absoro gradual da funo de
difuso cultural e educacional por parte do Estado. Esta situao corresponde de
muitos pases socialistas. Em ambos os casos, pases liberais e socialistas, Estado e
sociedade desempenham funes complementares no controle social.
H outras situaes em que a relao entre Estado e sociedade civil
conflituosa. Podem ocorrer casos em que a classe dominante perde o controle sobre a
sociedade civil e passa a apoiar-se principalmente na sociedade poltica para manter sua
dominao. Pode tambm ocorrer o enfraquecimento do Estado, tornando-o incapaz de
realizar a funo repressiva. Nesse caso, a sociedade civil cria mecanismos privados
para desempenhar a funo coercitiva.
A propsito desta ltima variao de controle social, Rosenbaum e Sederberg
dedicaram-se ao estudo do vigilantismo, que definiram como uma violncia destinada
a criar, manter ou recriar uma ordem sociopoltica
60
. O vigilantismo refere-se aos
movimentos extralegais, organizados para manter a ordem ou a lei pelos seus prprios
meios.
Esta definio serve como linha condutora de estudos sobre linchamentos,
grupos de extermnio e justiceiros. Mas quais as motivaes do vigilantismo?
Basicamente, esses grupos tomam os mecanismos formais de controle social e a
administrao da justia como fracos, inadequados ou insuficientes. Tais deficincias
justificariam fazer a justia com as prprias mos. O vigilantismo tem sido
empregado para conter o crime, controlar determinados grupos sociais e at mesmo para
controlar a autoridade estatal.
importante notar que o vigilantismo uma forma de controle social exercido
por determinados grupos da sociedade. O Estado no tem participao direta nas aes.
Indiretamente, relaciona-se com o fenmeno ao consentir tacitamente sua ocorrncia ou
ao mostrar-se dbil ou incapaz de exercer tipo controle social desejado por estes grupos.
Especificamente com relao violncia policial latino americana, alguns autores tm

60
H. Jon Rosenbaum e Peter Sederberg, Vigilante Politics
(Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1976), p. 6.
100
sugerido que esta seria uma forma de vigilantismo delegado
61
. Entretanto, a violncia
policial no espontnea e tampouco opera margem do Estado, portanto no pode ser
tomada como vigilantismo. Ao contrrio, ocorre como uma forma de controle social
estabelecido pelo Estado, como sugere Paul Chevigny
62
.
Alm dessas variaes na relao entre aparelho repressivo estatal e sociedade
civil, alguns autores tm destacado as descontinuidades e mesmos as rupturas nos
mecanismos de controle social
63
. Hindess e Hirst sugerem uma relao entre o modo de
produo e o tipo de controle social. A cada tipo especfico de modo de produo
(escravocrata, feudal e capitalista) corresponderiam formas e mecanismos especficos de
controle social
64
. Em qualquer dessas estruturas sociais, o grupo dominante procura
impor seus princpios e valores aos outros grupos sociais. Entretanto os mecanismos
empregados podem variar consideravelmente. Na estrutura escravocrata, por exemplo,
em que a fora de trabalho mantida separada dos instrumentos de subsistncia, caberia
principalmente ao senhor de escravos a manuteno da fora de trabalho, bem como o
controle dessa fora. Dadas as caractersticas estruturais da economia escravocrata, o
custo da manuteno dessa fora de trabalho, bem como o seu controle, deveria ser
mantido num nvel mnimo. A subalimentao, a privao das condies sanitrias e o
emprego da violncia contra a mo-de-obra escrava so traos marcantes dessa estrutura
social.
No modo de produo feudal, a relao entre o senhor e o servo baseava-se na
ausncia de direitos legais e polticos por parte destes ltimos. A posse da terra pelo
servo sem o corresponde direito de propriedade e o seu status poltico de subordinao
geraram um sistema de dominao e controle social dos servos pelos proprietrios de
terras. Reinhard Bendix destacou os aspectos cognitivos desse sistema. A noo
orgnica de sociedade gerou mecanismos de controle social muito especficos. A noo

61
Martha Huggins (ed), Viligantism and The State in Modern Latin
America: Essays on Extralegal Violence (New York: Praeger, 1991),
Introduction.
62
Paul Chevigny, Police Deadly Force as Social Control: Jamaica,
Brazil and Argentina, in Martha Huggins, op. cit., pp. 189-218.
63
Lewis Coser, The Bridling of Affect and Refinement of Manners, in
Contemporary Sociology (July 1978), 563-66, e Anthony Giddens, The
Constitution of Society: Outline of Theory of Structuration
(Cambridge: Polity Press, 1984).
64
Barry Hindess e Paul Hirst, The Pre-Capitalist Modes of Production
(London: Routledge, 1975).
101
de pertencimento a um mesmo sistema, mas em posio subordinada, possibilitou a
assimilao dos valores e comportamentos dominantes por parte dos servos
65
.
O modo de produo capitalista caracteriza-se pela venda da fora de trabalho
para a subsistncia da classe dominada, ou seja, pelo trabalho assalariado. No que
concerne ao controle social, diferentemente das outras estruturas sociais, em que os
proprietrios particulares tinham papel fundamental, no capitalismo o controle social
passou a ser exercido fundamentalmente pela superestrutura poltica. Esta superestrutura
inclui o sistema de crenas e valores e as instituies sociais e polticas que moldam e
so moldadas pelo processo produtivo.
Um ponto crtico nesse tipo de anlise entender a relao entre as mudanas na
estrutura produtiva e a transformao da superestrutura poltica responsvel pelo
controle social. Os estudos sobre transformao social no podem desconsiderar os
variados efeitos que a relao entre a estrutura e a superestrutura poltica pode gerar.
necessrio um exame mais acurado dos efeitos da primeira sobre a segunda, bem como
da persistncia de formas de controle social supostamente feudais e escravocratas numa
economia capitalista, no s do ponto de vista de como tais mudanas desafiam o antigo
sistema de controle social, mas tambm de como esse sistema de controle social obstrui
tais mudanas sociais.
Os autores tambm no exploram as variaes no tipo de controle social
exercido pelos diversos Estados capitalistas. Com relao s sociedades de capitalismo
avanado, Morris Janowitz preocupou-se com o impacto das instituies do Welfare
State sobre o comportamento poltico e social dos cidados. Para Janowitz, o Welfare
State significa muito mais do que gastos com sade, educao, habitao, etc. Ele tem
tambm sua dimenso moral e poltica, uma vez que gera profundas implicaes no
comportamento social e nas formas de legitimao da autoridade poltica
66
.
Servindo-se dos estudos quantitativos sobre comportamento social e poltico,
Janowitz argumenta que as instituies do Welfare State tm inibido, em certa medida,
o impacto negativo das mudanas estruturais que ocorreram nas sociedades
industrializadas. Seu argumento central repousa na idia de que o Welfare State tem
produzido respostas psicolgicas frustrao gerada pelo processo de acumulao
material e cultural das sociedades industriais. Isso importa na idia de que, nessas

65
Reinhard Bendix, Construo Nacional e Cidadania: Estudos de Nossa
Ordem Social em Mudana (So Paulo: Edusp, 1996).
66
Morris Janowitz, Social Control of The Welfare State (Chicago:
University of Chicago Press, 1976), cap. 1 e 7.
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sociedades, constante a necessidade institucional de elaborar e redefinir normas de
comportamento social.
Uma outra tradio das cincias sociais nos estudos sobre violncia parte da
idia de conflito social. Para Georg Simmel, o conflito uma forma de sociao e "
destinado a resolver dualismos divergentes; uma forma de conseguir algum tipo de
unidade, ainda que atravs da aniquilao de uma das partes conflitantes"
67
. O conflito
surge em funo de elementos de dissociao da sociedade, tais como dio, inveja,
necessidade. Simmel aponta que a configurao social no dada apenas pelos
elementos convergentes desta sociedade, mas tambm por seus elementos dissociativos.
exatamente esta tenso que vai moldar as estruturas sociais. Tais estruturas no so
resultado da simples soma ou subtrao destes elementos, como se pudssemos atribuir-
lhes sinal positivo ou negativo. Nas palavras de Simmel, "os elementos negativos e
duais jogam um papel inteiramente positivo nesse quadro mais abrangente, apesar da
destruio que podem causar em relaes particulares"
68
. Neste sentido, o conflito no
patolgico e tampouco a negao da sociedade, mas condio de sua estruturao.
Na mesma linha, Lewis Coser afirma que o conflito sustenta a coeso e a
unidade do grupo; , portanto, um elemento estabilizador da estrutura social
69
. Tal
noo parte de uma concepo funcionalista em que o conflito possui funcionalidade
para a manuteno da estrutura social. O problema aqui no o conflito, mas sim os
mecanismos sociais disponveis para dirimi-lo.
Podemos distinguir aqui duas linhas de discusso no que concerne violncia. Em uma,
o conflito desempenha papel fundamental na estrutura social. importante notar que
nem a sociedade nem o Estado podem acabar com o conflito. O que pode variar a
forma como este conflito se manifesta e dirimido. J na outra tradio, a sociedade e o
Estado so responsveis pelo controle da violncia. De acordo com esta tradio, so os
mecanismos internos e externos de controle, ou as falhas destes mecanismos, as causas
determinantes da violncia.
Aqui fundamental distinguir conflito social, controle social e violncia. Georg
Simmel chama a ateno para a competio nas relaes sociais. Segundo o autor, "a
principal caracterstica sociolgica da competio o fato de o conflito ser, a,

67
Georg Simmel, "A Natureza Sociolgica do Conflito" in, Evaristo de
Moares Filho(org), Simmel (So Paulo: tica, 1983) p. 11.
68
Georg Simmel, op. cit., p. 126.
69
Lewis Coser, Las Funciones del Conflicto Social (Ciudad del Mxico:
Fondo de Cultura Econmica, 1961).
103
indireto. Na medida em que algum se livra de um adversrio ou o prejudica
diretamente, no est competindo com ele"
70
. Portanto, entre as diversas formas de
manifestao do conflito, a violncia apenas uma delas, da mesma forma que a
violncia apenas uma entre diversas outras formas de controle social.
No que diz respeito s polcias, importante entender sua relao com o Estado
e a sociedade. Uma das abordagens dominantes sobre o tema sugere que a polcia deve
ser tomada como um objeto histrico. Considera-se que as polcias no so atores
polticos em si, mas produto de condies histricas determinadas. Desse modo,
associam-se inseparavelmente Estado e polcia, sendo a ltima instrumento para o
exerccio do controle social. Ainda segundo esta abordagem, o Estado um produto
dessas mesmas condies histricas. Nesse sentido, a estrutura material existente que
determina a estrutura e o papel da polcia no controle social.
No que diz respeito ao controle social, as polcias desempenham diferentes
papis. Podem, por exemplo, assumir o papel central em detrimento dos outros
mecanismos de controle social existentes no Estado e na sociedade. Podem tambm
tomar o uso da fora como seu principal instrumento de atuao. Ou, ao contrrio,
podem desempenhar papel complementar ao controle social promovido pela sociedade
civil. As polcias podem reconhecer ou no a existncia dos conflitos sociais para
desempenhar atividades relacionadas administrao deles.
No h dvida de que as polcias so parte do aparato estatal de controle social e
de proteo de determinados grupos, idias e valores politicamente favorecidos.
Entretanto, a persistncia de determinadas prticas sociais, mesmo depois de diversas
transformaes sociais e polticas leva-nos a questionar o quanto as polcias so mero
resultado das condies histricas existentes e no constituem um ator poltico em si.
O problema aqui considerar como se d o processo de transformao social e
poltica. Ao considerar a polcia como mero instrumento do Estado, desconsideramos a
possibilidade de um descompasso entre as transformaes na estrutura socioeconmica
e as mudanas no aparato policial. No necessariamente as mudanas sociais e
econmicas fazem-se sentir em todo o aparelho estatal. possvel, por exemplo, que
parte do aparato estatal continue comportando-se a partir de valores e dentro de uma
estrutura, preexistentes a tais mudanas. , por exemplo, o caso de algumas polcias
latino-americanas que, mesmo aps diversas mudanas polticas e sociais (transies

70
Georg Simmel, op. cit., p. 129.
104
democrticas, industrializao, migraes urbanas, etc.) continuam apresentando um
comportamento violento e, muitas vezes, ilegal.
As Instituies Policiais
A discusso sobre a qualidade e adequabilidade das instituies policiais tem
aumentando consideravelmente. Em boa parte, isso resultado do aumento das taxas de
criminalidade e da sensao de insegurana em diversas cidades, bem como da reao
violenta e, s vezes, descontrolada das polcias. Dois temas tm recebido bastante
destaque na presente discusso: a necessidade de polticas mais efetivas de segurana
pblica, que permitam uma reduo nos ndices de criminalidade, e a necessidade de
reformas nas instituies policiais, que permitam uma maior adequao ao contexto
sociopoltico dos regimes democrticos.
O debate sobre polcia e criminalidade tem enfatizado a idia de que as polcias
precisam fazer alguma coisa para conter as crescentes taxas de criminalidade. Nesse
sentido, cobram-se maiores investimentos em segurana pblica, seja na contratao de
novos contingentes policiais, seja ainda na aquisio de novos equipamentos. Por outro
lado, cobra-se das polcias maior eficincia, e s vezes inovaes, na realizao das suas
tarefas cotidianas.
O debate sobre reforma nas polcias tem enfatizado a necessidade de mudanas nas
estruturas policiais. Onde a estrutura policial se apresenta centralizada, prope-se a
separao das atividades de patrulhamento, investigao, controle de trnsito e
administrao do sistema penitencirio. Onde a estrutura policial se apresenta
diferenciada, argumenta-se o contrrio, ou seja, que a existncia de duas ou mais
instituies policiais encarregadas das tarefas de patrulhamento e investigao
prejudicaria o controle e a eficincia do aparato policial. Outros atribuem a violncia
das polcias sua estrutura militarizada e propem a reforma e, s vezes, a extino
dessas instituies. Outros sustentam a inadequabilidade do controle das polcias por
parte de governos estaduais e propem, ora a federalizao das polcias, ora a
municipalizao dessas instituies.
Entretanto, tais afirmaes tm sido contestadas por recentes estudos sobre as
instituies policiais. Com relao criminalidade, os estudos tm mostrado, por
exemplo, que a ocorrncia de crimes no guarda uma forte relao com o nmero de
policiais e tampouco com o oramento destinado s polcias. Isso no quer dizer que
no faa diferena a existncia das polcias, mas h um ponto a partir do qual essa
relao entre polcia e crime se torna menos ntida. Comparando diferentes polcias em
105
contextos sociais semelhantes, alguns estudiosos norte-americanos verificaram que os
ndices de criminalidade no tm sido muito afetados pelo aumento nos gastos com
pessoal e equipamento policial
71
. Analisando o caso de So Paulo, Jos Vicente da Silva
e Norman Gail mostram que as taxas de criminalidade continuaram aumentando,
mesmo depois de importantes investimentos na contratao de policiais e na compra de
equipamentos
72
.
Com relao s estratgias de policiamento, estudos mostram que o patrulhamento
motorizado, no importando se realizado em duplas ou por um s policial, tem se
revelado ineficaz para reduzir a criminalidade e mesmo para a deteno de suspeitos.
Tampouco tem servido para diminuir o sentimento de insegurana presente em
determinadas comunidades. Nesse ponto, o patrulhamento a p tem-se mostrado mais
til, pois a presena fsica de policiais ajuda a reduzir a sensao de insegurana, muito
embora tambm no seja eficaz na reduo da criminalidade. Tampouco a presena
macia de policiais em determinadas reas tem afetado os ndices de criminalidade,
embora transfira, temporariamente, o problema para outras reas
73
.
Com relao estratgia que ficou conhecida nas principais cidades norte-americanas
como resposta rpida, mais uma vez os estudos demonstram que, ao contrrio do que se
supunha, a rapidez no atendimento das emergncias policiais no tem um forte efeito
sobre a criminalidade. Tampouco tem aumentado a satisfao da populao com os
servios prestados pela polcia. Os cidados parecem mais interessados na preveno
dos problemas do que numa rpida reao policial
74
.
Finalmente, com relao investigao criminal, os estudos tambm tm
demostrado que seu efeito sobre a taxa de criminalidade bastante reduzido
75
. Crimes
so raramente resolvidos pela investigao policial. Equipes de investigadores tm sido
pouco eficientes na resoluo de crimes e na deteno dos criminosos. Ao contrrio do

71
Daniel Koenig, Do Police Cause Crime? Police Activity, Police
Strenth and Crime Rates (Ottawa: Canadian Police College, 1991);
Collin Loftin e David Mcdowall, The Police, Crime and Economic
Theory, in American Sociological Review (nr 47, 1982).
72
Jos Vicente da Silva e Norman Gail, Incentivos Perversos
Segurana Pblica (So Paulo: Biblioteca Virtual de Direitos Humanos
da Universidade de So Paulo, 2000).
73
Geoge Kelling, Order Maintanance, The Quality of Urban Life, and
Police: A Line of Argument, in Willian Geller (ed), Police Leadership
in America (New York: Praeger Publishers, 1985).
74
Willian Spelman e Dale Brown, Calling the Police: Citizen
Reportering of Serious Crimes (Washington: Police Executive Research
Forum, 1981).
75
David Bayley, Police for the Future (New York: Oxford University
Press, 1994).
106
que a televiso e o cinema costumam divulgar, a soluo de crimes depende muito
menos da capacidade e da perspiccia dos investigadores do que da colaborao de
terceiros, sejam eles testemunhas ou informantes
76
.
As razes apontadas para esses fracassos so que, em grande parte, estas
estratgias no visam preveno da criminalidade, mas simplesmente sua represso,
e h uma relao entre represso policial e criminalidade que at hoje no foi
satisfatoriamente demonstrada. Com relao ao patrulhamento de rua, o problema est
na sua finalidade, o controle da criminalidade. Aqui se supe que a polcia, por si s,
poderia dar conta dessa tarefa.
Com relao ao debate sobre reforma policial, os estudos apontam que no h
um modelo nico de estrutura policial. Analisando os processos de criao das atuais
instituies policiais francesas, inglesas, alems e italianas, David Bayley constata que
estas instituies surgiram junto com o processo de estabelecimento dos Estados
modernos. Constata tambm que as mudanas sociais e econmicas constituram um
importante vetor para a criao dos novos sistemas policiais. Entretanto, as profundas
diferenas entre as estruturas policiais estudadas foram conseqncias da forma como se
deu a distribuio de poder nesses Estados. Ou seja, a variedade nessas estruturas
policiais muito mais funo da estrutura poltica existente do que da necessidade de
controle da criminalidade
77
.
Comparando as instituies policiais em diferentes pases, podemos constatar que sua
estrutura e organizao variam bastante. Em alguns pases a atividade policial
desempenhada por uma nica instituio. o caso do Israel, Sucia, Noruega, Grcia,
Peru, Bolvia e Irlanda. Em outros pases, essa mesma atividade desempenhada por
duas (Frana, Espanha, Itlia e Portugal) ou mais instituies (Brasil, Argentina,
Mxico e Alemanha). H ainda os casos de pases onde a atividade policial fica a cargo
de centenas (Canad), e at mesmo de milhares (EUA) de instituies.
O controle dessas instituies tambm varia bastante. Em alguns casos o controle das
polcias centralizado sob uma nica unidade poltica. Na Frana, Itlia, Portugal e
Espanha, cabe aos governos nacionais organizar, manter e dirigir as diferentes
organizaes policiais. Em outros pases, o controle das instituies policiais

76
Sobre o trabalho de investigao das polcias brasileiras, ver
Guaracy Mingardi, Tiras, Gansos e Trutas; Cotidiano e Reforma na
Polcia Civil (So Paulo: Editora Pgina Aberta, 1992).
77
David Bayley, The Police and Political Development in Europe, in
Charles Tilly (ed), The Formation of National States in Western Europe
(Princeton: University of Princeton Press, 1975).
107
compartilhado por diferentes unidades polticas (unio, estados e municpios). o caso
do Brasil, Argentina, Mxico, Alemanha, EUA e Canad.
No caso de pases com mais de uma instituio policial, a jurisdio dessas instituies
pode ser limitada territorialmente ou de acordo com certos temas. Na Frana, por
exemplo, a atuao da Gendarmerie e da Police Nationale limitada territorialmente.
Cabe primeira o policiamento das reas rurais e ltima o policiamento das reas
urbanas. Em outros casos, como Brasil, Argentina e EUA, o policiamento normal
realizado pelas polcias controladas pelos estados ou provncias (Brasil e Argentina) e
municpios (EUA), cabendo s polcias federais jurisdio sobre certos crimes
considerados de competncia federal.
Uma outra variao encontrada diz respeito estrutura dessas instituies. Algumas
esto organizadas nos moldes das organizaes militares. o caso das Polcias Militares
brasileiras, do Corpo de Carabineiros espanhol, italiano e chileno, e da Gendarmerie
francesa. Outras instituies apresentam organizaes diferentes do padro militar, que
a literatura consagrou como civil. o caso das polcias americanas, inglesas, bem como
da Police Nationale francesa, das polcias civis brasileiras e das polcias provinciais
argentinas. Uma outra variao nesse tema diz respeito relao entre as polcias e as
foras armadas. Em alguns casos, as polcias esto sobre controle das foras armadas,
como no caso das polcias militares brasileiras durante o regime militar (1964-1985);
em outros, so totalmente autnomas e diferenciadas das foras armadas, como no caso
das polcias inglesas.
Como podemos notar, a organizao, a estrutura e as formas de controle das polcias
variam bastante de pas para pas. Essa variao depende da estrutura poltica de cada
pas e da forma que cada Estado escolheu para exercer seu controle poltico e social.
interessante notar que essa variao tem se mantido, de modo geral, independente de
guerras, transformaes polticas e sociais, como destaca David Bayley
78
. Alm disso,
dada a enorme variedade de organizaes policiais, de pouca utilidade atribuir o tipo
de relacionamento entre polcia e sociedade simplesmente estrutura das instituies
policiais. Essa relao depende muito mais da forma como cada Estado estabelece seu
controle social e dos tipos de mecanismos de controle da atividade policial.

78
David Bayley, op. cit.
108
Polcia e Democracia
Como mencionamos anteriormente, o trao definidor das instituies policiais a
possibilidade do uso da fora. Entretanto, essa possibilidade no confere s polcias total
liberdade para decidirem quando cabe o recurso violncia e quando no cabe. A
questo dos limites ao uso da violncia por parte dos agentes estatais um dos temas
mais relevantes da teoria democrtica, por tratar-se exatamente dos limites ao exerccio
do poder.
Uma questo relevante a distino entre o uso da fora legitima e violncia policial.
At que ponto e sob quais circunstncias legitimo, ou admissvel, o uso da fora? Qual
a linha demarcatria entre fora legitima e violncia policial?
Esta questo tem sido largamente debatida por aqueles que se dedicaram a estudar a
atividade policial nas modernas democracias. Em primeiro lugar, importante destacar
que essa linha demarcatria no fixa. O limite entre fora legitima e violncia vria
em funo da forma como cada sociedade interpreta a noo de violncia.
Em segundo lugar, dada a complexidade do tema e suas graves conseqncias polticas,
no h um consenso sobre qual seria este limite. Paulo de Mesquita Neto mostra que h
pelo menos trs interpretaes dominantes sobre o tema: uma interpretao jurdica,
outra sociolgica e finalmente uma interpretao profissional
79
.
Do ponto de vista jurdico, h uma tendncia a diferenciar fora e violncia com base na
legalidade. So considerados atos de violncia policial, o uso da fora sem a devida
autorizao legal. Os exemplos mais tpicos de violncia policial, de acordo com esse
tipo de interpretao, seriam os atos de violncia cometidos por policiais fora de
servio, ou a violncia utilizada para aes proibidas pela lei, como extorso e tortura.
Entretanto, ao enfatizar os aspectos legais da questo, deixa-se de considerar as
situaes em que, embora legal, a fora utilizada de forma desnecessria ou excessiva.
Muito embora a legislao de vrios pases reconhea as variaes situacionais de
necessidade e intensidade, sua aplicao nos casos concretos de grande dificuldade.
Dentro da interpretao sociolgica sobre o tema, h uma tendncia a distinguir fora e
violncia a partir da noo de legitimidade, ou seja, com base na percepo de
determinados grupos sociais acerca da constituio e do exerccio da autoridade. Nesse

79
Paulo de Mesquita Neto, Violncia Policial no Brasil: Abordagens
Tericas e Prticas de Controle, in Dulce Chaves Pandolfi et al.,
Cidadania, Justia e Violncia (Rio de Janeiro: FGV Editora, 1999),
pp. 129-148. O autor sugere ainda uma quarta interpretao,
jornalstica, que por motivos de relevncia terica no iremos
discutir aqui.
109
caso, embora legal, o uso da fora em alguns casos pode ser considerado ilegtimo
como ocorre, por exemplo, quando a polcia utiliza a fora para controlar uma greve ou
uma manifestao popular.
A legitimidade com relao ao exerccio da autoridade estatal no dada, mas sim
construda a partir de um conjunto de valores e crenas, bem como funo de uma
estrutura social e poltica. Isso possibilita que a violncia policial contra grupos
socialmente desprivilegiados seja admitida e at justificada.
Por ltimo, podemos verificar a interpretao profissional. Ao contrrio das outras
interpretaes, esta busca definir o uso da fora policial a partir de critrios
profissionais. Gari Klockars entende que est caracterizada a violncia policial quando
um agente usa mais fora do que um policial bem treinado acharia necessrio
empregar
80
.
A nfase dessa interpretao recai sobre a necessidade que uma profisso tem de
estabelecer seus padres de conduta a fim de diferenciar-se social e economicamente.
Nesse sentido, caberia fundamentalmente s polcias a regulao da sua atuao
profissional. Embora necessria, a auto-regulao profissional deve ser tomada com
algumas ressalvas. Existe sempre a possibilidade de esse grupo social se isolar do
restante da sociedade, criando e reproduzindo valores e crenas distintos. Isto
particularmente vlido para a profisso policial, dada a natureza da sua atividade, como
destaca Skolnick
81
.
Como cada uma dessas interpretaes define de forma diferente o que vem a ser
violncia policial, os mecanismos propostos para controlar a atividade policial tambm
vo variar. De um lado, aqueles que enfatizam os aspectos legais da questo vo
destacar os papis dos poderes executivo, legislativo e judicirio no controle legal da
atividade policial. Aqui, especial nfase dada ao papel dos tribunais e do ministrio
pblico para punir os atos ilegais dos agentes policiais.
De acordo com a interpretao sociolgica, a nfase do controle da atividade policial
deveria recair sobre o estabelecimento de rgos de controle externo. A idia que, por
meio desses rgos, a sociedade possa estabelecer os limites legtimos do uso da fora

80
Gari Klockars, A Theory of Excessive Use of Force and Its Control,
in Geller e Toch (eds), Police Violence: Understanding and Controlling
Police Abuse of Force (New Haven: Yale University Press, 1996), p 8.

81
Jerome Skolnick, op. cit., cap 11.
110
policial. Nesse sentido, a preocupao recairia sobre as caractersticas dos rgos de
controle externo e sua capacidade de supervisionar a atividade policial.
Finalmente, a interpretao profissional destaca a necessidade de estabelecimento de
padres de conduta profissionais. A nfase recai no treinamento e organizao das
foras policiais. A principal preocupao aqui est em transformar as polcias em
instituies mais autnomas do poder poltico, altamente treinadas e equipadas para
exercer suas funes.
Entretanto, essas trs interpretaes no so conflitantes. Tampouco as definies de
violncia policial e os mecanismos de controle so mutuamente excludentes muito
embora se deva reconhecer que a discusso no est na correo dessa ou daquela
definio, mas sim na prioridade para o estabelecimento de mecanismos de controle.
Nesse sentido, a profissionalizao da atividade policial parece ser fundamental, bem
como o estabelecimento de mecanismos que possibilitem maior accountability dessas
instituies.
Uma tarefa que se impe entender como o conceito de accountability se aplica
no caso das polcias. Para tal, proponho seis diferentes dimenses nas quais podemos
pensar o problema do exerccio da atividade policial, a saber: 1) legislao; 2) cdigos
de conduta, treinamento e superviso; 3) estratgias de policiamento; 4) controle interno
e controle externo; 5) justia; 6) relaes intergovernamentais.
Legislao
A idia de democracia, mesmo na sua verso procedimental de poliarquia, reconhece
que a existncia de certos direitos individuais e o respeito a eles uma das condies
para a realizao da democracia. Entretanto, em alguns pases latino-americanos, cujos
regimes polticos se aproximam do ideal democrtico de poliarquia, persistem graves
deficincias no que diz respeito ao Estado de Direito. Apesar dos progressos no campo
do direito constitucional, que incorporou uma srie de direitos individuais, ainda
existem leis e regulamentos que discriminam mulheres, minorias indgenas e
homossexuais, ferindo a idia de igualdade formal
82
.
No que diz respeito s foras policiais, o estabelecimento e o respeito de certas garantias
individuais pea fundamental para o controle democrtico dessas instituies. O
reconhecimento da liberdade de expresso que implica a liberdade de manifestao,

82
Ver Juan Mendez, Guillermo ODonnell e Paulo Srgio Pinheiro (eds),
The (Un)Rule of Law & the Underprivileged in Latin America (Notre
Dame: University of Notre Dame Press, 2000), parte II.
111
bem como o respeito ao devido processo legal, so princpios fundamentais que devem
nortear a atuao de qualquer instituio policial num regime democrtico.
Outra pea fundamental para controlar a atuao das foras policiais a regulao do
procedimento penal, seja na forma de leis e cdigos, como dita a tradio do direito
europeu continental, seja na forma de jurisprudncia, conforme a tradio do direito
anglo-saxo. Isso se deve ao fato de que boa parte das aes policiais est ligada ao
controle da criminalidade, sendo as polcias parte direta ou indireta do processo penal.
Nesse campo, o poder conferido s polcias varia bastante. Em alguns pases a polcia s
pode deter cidados com ordem da justia ou em casos de flagrante, como no caso do
Brasil e dos EUA. Em outros pases, a legislao permite que as polcias atuem mais
autonomamente. Na Argentina, por exemplo, a polcia federal pode prender uma pessoa
por at 30 dias sob acusao de vadiagem sem necessidade de um mandado judicial. Na
Venezuela, a polcia pode deter qualquer suspeito por at 5 dias.
Cdigos de Conduta, Treinamento e Superviso
Se, por um lado, a legislao impe uma srie de limitaes atividade policial, por
outro confere a estas instituies um alto grau de discricionariedade. A prpria natureza
da atividade policial exige um grau de liberdade funcional, dificilmente encontrado em
outra instituio burocrtica. No que diz respeito ao uso da fora, esta questo torna-se
mais sensvel ainda. Em quais circunstncias admitido o uso da fora e qual a
intensidade a ser empregada?
Essas questes s podem ser respondidas a partir da prpria experincia das polcias. O
exerccio continuado da atividade policial possibilita a acumulao de conhecimentos
que permitem a anlise das situaes na quais a fora deve ser empregada e a melhor
forma de faz-lo, para a melhor proteo dos policiais e dos cidados. Um nmero
excessivo de policiais e civis mortos ou feridos indica que estes conhecimentos no
esto sendo corretamente empregados.
Esses conhecimentos devem ser incorporados ao trabalho cotidiano dos policiais. Para
tal, devem ser transformados em tcnicas policiais, manuais de treinamento e cdigos de
conduta. Isso permite que as condutas individuais sejam avaliadas no s com relao
sua legalidade, mas tambm do ponto de vista profissional. Condutas que contrariem as
tcnicas, os manuais e os cdigos podem e devem ser punidas administrativamente; para
tanto, devem ser avaliadas e supervisionadas a partir desses critrios. Alm disso, essas
tcnicas, manuais e cdigos devem estar sujeitos, de alguma forma, avaliao da
sociedade.
112
Estratgias de Policiamento
Usualmente a atividade policial descrita como uma guerra contra o crime. Mais
recentemente esta guerra vem ganhando outras dimenses: guerra contra as drogas,
guerra contra a delinqncia juvenil e mesmo guerra contra a corrupo. A analogia
entre polcia e exrcito inadequada. Diferentemente dos soldados num campo de
batalha, os policiais no tm a clara definio de quais so seus inimigos; afinal, todos
so cidados, mesmo os que infringem a lei. Tampouco os policiais esto autorizados a
usar o mximo de fora para aniquil-los. Essa analogia permite que as polcias elejam
seus inimigos normalmente entre os segmentos poltica e economicamente
desprivilegiados, e tambm incentiva o uso da violncia.
Outro problema gerado por essa analogia que ela impe s polcias uma guerra
perdida, que jamais se esgota. Isso acaba por gerar um sentimento de frustrao e at
mesmo de desmoralizao entre os quadros da polcia. Como mencionamos
anteriormente, o controle social funo do Estado como um todo, e no uma tarefa
exclusiva das polcias. Cabe, portanto, ao Estado como um todo impor as normas, as
crenas e os padres de conduta desejados pelos grupos dominantes. No possvel
realizar esse controle social exclusivamente por meio da represso policial. Portanto o
crime no algo que pode ser combatido ou eliminado. Por outro lado, os mecanismos
de controle social podem ser aperfeioados e estendidos a uma poro maior da
sociedade.
Conforme Patrick Murphy, ex-diretor das polcias de Syracuse, Washington (DC),
Detroit e Nova Iorque, a caracterizao das polcias como soldados tem servido no s
para desviar a ateno de estratgias mais efetivas de controle social, mas tambm tem
sido causa de violncia policial e violaes dos direitos civis
83
.
Outro problema srio com relao s estratgias de policiamento diz respeito sua
avaliao. As polcias tendem a ser avaliadas em termos quantitativos: quantos crimes
aconteceram, quantas pessoas foram presas, quantas chamadas foram atendidos, quantas
ocorrncias foram registradas, quantos crimes foram solucionados. Entretanto, esses
nmeros no respondem a uma importante questo para um regime democrtico: qual o
grau de confiana que os cidados depositam nas polcias? Em boa medida, a avaliao
incorreta do desempenho das polcias repousa na idia incorreta de atribuir s polcias a

83
Patrick Murphy e Thomas Plate, Comissioner: A New View From The Top
of American Law Enforcement (New York: Simon and Schuster, 1977), p
270.
113
exclusividade do controle social. Outra forma de avaliar o trabalho das polcias
verificar a qualidade da sua relao com a sociedade, bem como a efetividade dos seus
gastos.
Recentemente, tem-se verificado uma tendncia para a substituio das estratgias de
conflito por polticas preventivas, voltadas para o policiamento comunitrio ou
concentradas sobre grupos e problemas especficos, tais como violncia juvenil,
violncia contra mulheres, crianas, homossexuais, minorias tnicas, etc.
84
Dois
aspectos devem ser considerados com relao a essas novas estratgias. Elas buscam
atuar nas causas dos problemas e para isso requerem estudos e informaes especficas;
alm disso, sua implantao envolve um grande nmero de agncias estatais, alm das
polcias.

Controle Interno e Externo
As demandas pela implantao de rgos de controle externo da atividade policial so
relativamente recentes, datam do incio dos anos 70. A partir da, vrias polcias
passaram a conviver com mecanismos de controle externo. Entretanto, a estrutura e a
capacidade desses rgos tm variado bastante
85
.
Alguns rgos de controle externo apresentam uma ligao bastante prxima com as
instituies policiais. s vezes, pertencem prpria estrutura do sistema policial, como
no caso das ouvidorias de algumas polcias brasileiras, que pertencem s secretrias de
Segurana Pblica. Em outros casos, esses rgos so totalmente desvinculados do
sistema policial, possuindo autonomia financeira, administrativa e equipe prpria de
investigadores, como no caso das provncias canadenses do Quebec e Ontrio.
Quanto ao controle poltico, alguns rgos de controle externo tm seus diretores eleitos
diretamente ou nomeados pelos parlamentos, como no caso do Police Complaints
Authority ingls. Outros tm seus diretores indicados pelo chefe do poder executivo. H
ainda os casos de rgos de controle externo que tm composio mista, policiais e

84
Ver Willard M. Oliver (ed), Community Policing: Classical Readings
(New Jersey: Prentice Hall, 2000).
85
Sobre controle externo, ver Andrew Goldsmith e Colleen Lewis (eds),
Civilian Oversight of Police: Governance, Democracy and Human Rights
(Portland e Oxford: Hart Publishing, 2000); Errol Mendes (ed),
Democratic Policing and Accountability: Global Perspectives
(Aldershot: Ashgate, 1999); Margaret Simey, Democracy Rediscovered: A
Study in Police Accountability (London: Pluto, 1988) e Jerome Skolnick
e James Fyfe, Above the Law: Police and Excessive Use of Force (New
York: The Free Press, 1993).
114
civis, como no caso do Civilian Complain Review Board (CCRB) de Nova Iorque
86
.
Com relao s capacidades polticas de cada rgo, alguns podem punir policiais e
decidir por mudanas institucionais no que diz respeito a treinamento e cdigos de
conduta, como no caso da polcia de Toronto. Outros podem apenas fazer
recomendaes ao chefe de polcia, como na Polcia de Los Angeles (LAPD).
Apesar dessa variao, uma questo mostra-se presente em todos os casos: pode o
controle externo ser mais eficaz que o controle interno? Sobre essa questo, David
Bayley afirma:
Em princpio, o controle interno prefervel por pelo menos trs razes: primeiro, uma
inspeo interna pode estar mais bem informada do que a externa. Uma determinada
polcia pode esconder quase tudo que quiser de uma inspeo externa, e certamente
capaz de inviabiliz-la. Segundo, o controle interno pode ser mais profundo e extenso.
Ele pode enfocar toda a gama de atividades policiais e no apenas as aberraes mais
visveis e dramticas. Terceiro, o controle interno pode ser mais variado, sutil e discreto.
Ele pode usar tanto mecanismos informais quanto formais que so onipresentes na vida
profissional dos policiais
87
.
O controle interno repousa na idia de que cada profisso deve impor seus prprios
padres de conduta. Entretanto, inmeras crticas tm surgido com relao eficcia do
controle interno das polcias. A percepo dos policiais supervisores sobre a
necessidade e intensidade do uso da fora no muito diferente da dos seus pares. Se,
por um lado, o controle interno muito importante na investigao de casos de desvio
profissional, por outro, com relao limitao do uso da fora, o controle interno tem
se mostrado pouco til.
Nesse caso, o controle externo pode ser bastante til. Uma vez que sua capacidade
investigativa em comparao com o controle interno reduzida, sua atuao principal
deveria ser a avaliao da atividade policial junto populao. Nesse ponto, dada sua
autonomia, o controle externo indispensvel.
Com relao aos problemas relacionados ao controle interno, David Bayley
reconsiderou sua posio. O controle civil (externo) desvia as crticas infundadas (com
relao polcia), isola os policiais persistentemente duros, refora o trabalho dos

86
A partir de 1993 o CCRB passou a ser composto apenas por civis.
87
David Bayley, Patterns of Policing (News Brunwick: Rutgers
University Press, 1985), pp177-78.
115
administradores e atesta a boa-f das polcias. O controle civil importante ferramenta
para a administrao da atividade policial
88
.
A existncia tanto de um rgo de controle interno quando de outro encarregado do
controle externo fundamental para o controle da atividade policial. Suas funes, ao
contrrio do que se supe, no so concorrentes, mas sim complementares.

Justia

O processo penal uma ferramenta fundamental para a accountability dos agentes
estatais, muito embora sua eficcia como instrumento de reformulao de polticas e
instituies estatais seja reduzida. Para sua eficincia, necessrio que este sistema seja
independente dos outros poderes polticos e que disponha de instrumentos legais e
condies materiais que tornem possvel a investigao das denncias e a punio
daqueles agentes que se conduziram de forma imprpria.
No caso das polcias, outras dificuldades tm surgido. Os padres requeridos pelo
processo penal tornam difcil avaliar se o uso da fora, em determinada situao, foi ou
no necessrio. Alm disso, os meios de provas requeridos so mais difceis de obter,
uma vez que mesmo os maus policiais so especialistas em coletar provas e, portanto,
tambm em ocult-las.
Assim, fundamental o papel do ministrio pblico ou outra instituio autnoma na
investigao de denncias de violncia policial. No que diz respeito coleta de provas,
fundamental que as instituies encarregadas da percia criminal sejam autnomas
tambm. Dada a dificuldade de coleta de provas materiais nos casos de violncia
policial, as provas tcnicas, como os exames balsticos e mdicos, ganham importncia.
Sem uma investigao autnoma, a eficincia da justia penal torna-se mais reduzida
ainda.
Um aspecto relacionado ao sistema judicirio importante no controle da atividade
policial o processo civil. Nesse caso, a responsabilidade sobre atos de violncia
policial pode recair tanto sobre o agente infrator quanto sobre a instituio policial. Os
meios de prova, nesse caso, podem ser mais fceis de obter. Entretanto, mesmo em
pases com uma larga tradio no que se refere responsabilizao civil do Estado,

88
David Bayley, Prefcio de Andrew Goldsmith (ed), Complains Against
The Police: The Trend to External Review (New York: Oxford University
Press, 1991), p x.
116
como os EUA, esse recurso tem sido pouco utilizado com relao violncia policial,
como atesta Paul Chevigny
89
.

Relaes Intergovernamentais

Em alguns Estados federativos, como EUA, Brasil e Argentina, questes relativas
criminalidade e atividade policial tm sido tratadas como essencialmente locais
(estaduais ou municipais). Entretanto, o tema no to local quanto parece, uma vez
que o exerccio da atividade policial limitado pelas constituies federais, que
incorporam uma srie de direitos individuais. Alm disso, a atividade policial tambm
condicionada por cdigos de processo penal, que so de competncia exclusiva da
unio, como no caso brasileiro, ou so de competncia compartilhada entre a unio e as
provncias, como na Argentina. No caso norte-americano, a reinterpretao da aplicao
dos direitos individuais, por parte da Suprema Corte Federal, tem afetado a atividade
policial.
Entretanto, apesar disso, os governos federais tm se mantido relutantes em ampliar seu
papel no controle da atividade policial. H uma grande reserva com relao limitao
da autonomia poltica dos outros membros da federao. Assim, mesmo as tarefas mais
simples, como a centralizao de dados e informaes relacionadas atividade policial,
tm se mostrado insatisfatrias. Entretanto, a organizao de informaes confiveis
sobre o tema de importncia fundamental para a avaliao do desempenho das
instituies policiais, assim como a divulgao de experincias bem-sucedidas no que
diz respeito s estratgias de policiamento.
Outra rea em que o papel da unio deve ser ampliado a do sistema judicirio. Dada a
relao prxima entre as justias estaduais e as polcias, s vezes a investigao e o
julgamento das aes policiais perdem a eficcia. Nesse ponto, a jurisdio dos tribunais
federais deve ser ampliada, a fim de oferecer aos cidados uma outra possibilidade de
recurso contra condutas imprprias de agentes polcias.
Finalmente, os governos federais podem ter um papel mais ativo no que diz respeito s
reformas das instituies policiais. Recentemente, os governos federais do Brasil, da
Argentina e dos EUA comearam a oferecer financiamentos destinados reformulao
e ao aperfeioamento das instituies policiais. Esses financiamentos devem incentivar

89
Paul Chevigny, The Edge of Knife: Police Violence in The Americas
(New York: The New Press, 1995).
117
algumas reformas especficas no que diz respeito ao controle da atividade policial, como
a criao ou ampliao das capacidades dos rgos de controle interno e externo, alm
da adoo de determinadas estratgias de policiamento e de treinamento que visem
reduo do uso da fora policial.
Neste captulo argumentamos que tanto o controle social quanto a forma como a
atividade policial exercida dependem das caractersticas do Estado e do regime
poltico. Aqui fundamental fazer uma distino analtica entre esses dois conceitos. O
Estado moderno, como destacou Max Weber, uma estrutura de dominao do homem
sobre o homem. O que o distingue das outras estruturas de dominao sua pretenso
de exercer o monoplio do uso legitimo da violncia fsica
90
. Isso no quer dizer que
esta dominao ser mantida exclusivamente por meio do uso da violncia. A forma de
dominao estatal produto tambm da sua capacidade de estender os valores e
comportamentos pretendidos sobre todos os segmentos da sociedade. Depende,
portanto, das caractersticas do aparelho repressivo estatal e da sociedade civil.
J o regime poltico caracterizado por um conjunto de prticas e instituies polticas
que definem a disputa e o exerccio do poder. Assim poderemos tomar um regime
democrtico como aquele que permite uma extensa e significativa competio entre
indivduos e grupos organizados pelas principais posies numa arena decisria, um alto
grau de participao na seleo dos lderes e das polticas a serem adotadas. Isso
significa dizer que nenhum grupo social pode ser excludo tanto das eleies quanto do
debate poltico, e onde o exerccio do poder por parte de servidores eleitos deve seguir
os limites e os critrios impostos pela sociedade na forma de lei. O restabelecimento das
eleies democrticas e, com elas, a ampliao da participao poltica, por si s, no
preenchem os requisitos de um regime democrtico. necessrio tambm que o poder
seja exercido dentro dos limites da lei. Para a realizao desse ideal democrtico,
portanto, torna-se fundamental a existncia e a efetividade de mecanismos de controle
da atividade estatal.
A forma de realizar o controle social varia de acordo com o tipo de estrutura poltica
adotada. Enquanto, por exemplo, na estrutura poltica feudal e escravocrata, o controle
social era prerrogativa dos senhores das terras, na estrutura capitalista cabe
fundamentalmente ao Estado realizar essa tarefa. Alm dessa diferenas com relao ao
papel do Estado, os instrumentos utilizados para realizar esse controle tambm vo

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Max Weber, Cincia e Poltica: Duas Vocaes (So Paulo: Cultrix,
1996).
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variar. Na estrutura feudal, a posse da terra, o regime de servido e a administrao da
justia por parte dos senhores feudais eram instrumentos fundamentais para a
manuteno daquela ordem hierrquica. Da mesma forma que no regime escravocrata, a
negao dos direitos civis e polticos a uma substantiva parcela da populao permitia o
estabelecimento de determinada ordem social. Isso no significa dizer que no
ocorreram movimentos de contestao dessa ordem social, ou que essas formas eram
mais eficazes ou eficientes, mas simplesmente que existem outras formas de controle
social
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.
somente na estrutura capitalista que o Estado vai exercer papel relevante no controle
social cotidiano. No h dvida de que o Estado exerceu papel poltico relevante para a
manuteno dos sistemas feudal e escravocrata, mas no necessariamente ocupava-se da
tarefa diria de controle da ordem social. Com as mudanas sociais e polticas advindas
das transformaes da estrutura produtiva, o Estado passou a ocupar-se tambm do
controle social dirio. Para isso, passou a valer-se de uma srie de instrumentos de
dominao poltica, entre eles a polcia.
Entretanto, o papel das polcias nessa estrutura de controle social moderna varia muito.
Em alguns casos, a polcia o principal instrumento de controle social; em outros,
apenas uma das diversas agncias encarregadas da produo e manuteno da ordem.
Nesse caso, as polcias completam o papel do sistema de justia, de educao e
produtivo nas tarefas de controle social. As polcias podem tanto dedicar-se
principalmente manuteno da ordem poltica, como podem tratar exclusivamente das
questes ligadas criminalidade. O que nos interessa nessa discusso mostrar que o
papel da polcia depende da forma como o Estado pretende exercer o controle social.
A realizao do trabalho policial no condicionada apenas pelo modelo de controle
social. De fato, a atividade policial moldada pelos mecanismos de controle
institucional que apontam o papel das polcias na estrutura de controle social. Tais
mecanismos incluem cdigos penais e de processo penal, leis orgnicas, cadeias de
comando, regulamentos internos, rgos de superviso externa e interna e sistema de
justia. Esses mecanismos conferem discricionariedade aos policiais em determinados
assuntos, limitam seu poder em outros, bem como determinam sua organizao, seu
treinamento, sua avaliao e superviso.

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Sobre os movimentos de contestao ordem feudal, ver Reinhard
Bendix, Construo Nacional e Cidadania: Estudos de nossa Ordem Social
em Mudana (So Paulo: Edusp 1996) e Eric Hobsbawn, Bandits (New York:
Pantheon Books, 1981).
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Portanto, podemos encontrar uma variedade nas formas de controle social e nos
mecanismos de controle estatal existentes. No que diz respeito s polcias, duas questes
devem ser respondidas. Qual o seu papel na estrutura de controle social pretendida e
quais os mecanismos de controle da atividade policial? O dilema entre a lei e a ordem
vlido para aquelas situaes em que o controle social se baseia principalmente no
aparato repressivo estatal, especialmente nas polcias. Nas situaes em que o controle
social se estabelece principalmente por meio dos mecanismos ideolgicos da sociedade
civil, esse dilema perde a fora. Uma vez que Estado e sociedade civil operam de forma
complementar, necessrio que a atividade policial esteja em acordo com os limites
impostos pela sociedade. Nesse caso, o dilema entre a lei e a ordem deixa de existir e
d lugar ao imperativo de controle da atividade policial, necessrio para legitimar
aquela estrutura de controle social.
A introduo de mecanismos institucionais que efetivamente controlem a atividade
policial vai depender, portanto, do tipo de controle social pretendido numa sociedade.
Em alguns casos, a introduo desses mecanismos implica a redefinio do papel das
polcias numa estrutura de controle social.