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O PROCESSO DE SUBDESENVOLVIMENTO, AS DESIGUALDADES ESPACIAIS E O JOGO DAS ESCALAS

Carlos Antnio Brando*

As questes estruturais do subdesenvolvimento, que vinham sendo analisadas pelo pensamento crtico latino-americano desde os anos 50, foram negligenciadas ou totalmente abandonadas pelas correntes tericas hegemnicas hoje no mundo e no Brasil. No que diz respeito s questes regionais, esta afirmao deve ser ainda mais contundente. Este texto apresenta uma viso de como deveria ser reposta a questo das desigualdades regionais nos marcos da retomada de uma poltica nacional ativa de desenvolvimento, que articule apropriadamente as escalas espaciais, neste momento de anlises, muitas vezes, demasiadamente localistas e voluntaristas. Nos ltimos anos, a concepo de que a escala local tem poder ilimitado invadiu o debate sobre o desenvolvimento urbano e regional, no Brasil e no mundo. Tais anlises subtendem uma idia de que estaramos vivendo em comunidade, no em sociedade; que, em decorrncia, esse conjunto social no cindido em classes e interesses polticos complexos (da discutirem apenas atores sociais); que vivemos processos de destruio das escalas intermedirias e o mundo estaria confirmando a tendncia bipolar das escalas espaciais apenas o local e o global. Nesta viso, altamente consensuada hoje, s restaria a opo de polticas de desenvolvimento monoescalares, isto , s tendo o local como ponto de partida (e de chegada?), comunitrio, solidrio, em ambiente de alta sinergia associativa do seu capital social, e que poderia acionar e se conectar rede dos fluxos globalizados. Neste contexto, no presente artigo discutiremos a questo da necessidade, para a anlise da dimenso espacial do subdesenvolvimento, de se tratar terica, analtica e politicamente a questo das escalas, reafirmando a importncia das escalas intermedirias, sobretudo da nacional. Apontaremos algumas especificidades da escala nacional, de dimenso continental e marcada por heterogeneidades estruturais (produtivas, sociais, regionais, polticas e culturais), como a brasileira, procurando apreender suas determinaes, seus papis e suas potencialidades na implementao de polticas de desenvolvimento.

Professor Livre-Docente do Instituto de Economia da UNICAMP . Pesquisador do Ncleo de Economia Social, Urbana e Regional e do Centro de Estudos de Desenvolvimento Econmico do mesmo instituto. Bolsista do CNPq. brandao@eco.unicamp.br

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LOCALISMOS E A NECESSRIA MEDIAO DO NACIONAL

A crescente internacionalizao dos circuitos econmicos, financeiros e tecnolgicos do capital mundializado, de um modo geral, debilita os centros nacionais de deciso e comando sobre os destinos de qualquer espao nacional. No caso especfico dos pases continentais, desiguais e com marcantes heterogeneidades estruturais (produtivas, sociais, regionais) como o Brasil, esta situao se revela ainda mais dramtica, ensejando um processo de agudizao das marcas do subdesenvolvimento desigual, excludente e segregador. Neste contexto, grande parte da literatura internacional contempornea, adotada de forma mecnica e indiscriminada no pas e que informa parcela majoritria das aes pblicas em nvel subnacional proclama que bastaria cumprir as exigncias da globalizao, deste novo imperialismo da partilha dos lugares eleitos, se ajustando, adaptando e submetendo a esta inexorvel fatalidade, para se tornar um espao receptivo e conquistador da confiana dos agentes econmicos mais poderosos. Negando completamente a natureza das hierarquias (impostas em variadas escalas) de gerao e apropriao de riqueza, segundo este pensamento nico que invade o debate do desenvolvimento regional, urbano e local na atualidade, teria ocorrido o fim das escalas intermedirias (e das mediaes) entre o local e o global. Se, por um lado, houve a revalorizao do territrio, do que se convencionou chamar de geografia econmica, e da dimenso espacial do processo de desenvolvimento, por outro, ocorreu a completa banalizao das questes que, malgrado sua natureza estrutural, histrica e dinmica, foram deslocadas para o lugar comum do voluntarismo, cristalizando um grande consenso, um verdadeiro pensamento nico localista. Quase toda a literatura aborda, e as polticas pblicas implementam, aes orientadas, em parte ou no todo, por essa concepo terica e analtica. Negligenciando cabalmente as questes estruturais do pas e as marcantes especificidades de suas regies, essa agenda se imps de forma avassaladora na academia e nos governos estaduais e municipais (e nas diversas modalidades de polticas federais: sociais, industriais, agrcolas etc.). Entendo que o enfrentamento a esta viso, hoje hegemnica, passaria pela reflexo crtica, pela discusso de propostas alternativas e pelo tratamento adequado da articulao de todas as escalas geogrficas. Nenhuma escala per si boa ou ruim. preciso discutir a espacialidade dos problemas e implementar polticas levando em considerao a escala especfica destes, mas em um contexto em que esteja presente um projeto nacional de desenvolvimento. Penso que, ao contrrio daquelas vises, as escalas ganham novo sentido e importncia nesta fase do capitalismo. Torna-se urgente realizar a crtica ao enorme conjunto da literatura que sugere que estaramos vivendo a possibilidade de consolidar um novo padro de desenvolvimento, construdo totalmente no mbito local, dependente apenas da fora de vontade dos

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agentes empreendedores que mobilizariam as potncias endgenas de qualquer localidade. H insuficincias, desvios e conseqncias nefastas da aplicao mecnica desse modismo, que ressalta os microprocessos e as microdecises, na verdade defendendo uma agenda que nega cabalmente a poltica; os conflitos, as classes sociais, o papel da ao estatal, a Nao e o espao nacional (na verdade, todas as questes estruturais e assim todas as escalas existentes entre o local e o global). Muitas das diversas abordagens de clusters, sistemas locais de inovao, incubadoras, distritos industriais etc., possuem tal vis. A banalizao de definies como capital social, redes, economia solidria e popular; o abuso na deteco de toda sorte de empreendedorismos, voluntariados, talentos pessoais/coletivos, microiniciativas, comunidades solidrias; a crena em que os formatos institucionais ideais para a promoo do desenvolvimento necessariamente passem por parcerias pblico-privadas, baseadas no poder de governana das cooperativas, agncias, consrcios, comits etc., criou uma cortina de fumaa nas abordagens do tema. Esta endogenia exagerada das localidades cr, piamente, na capacidade das vontades e iniciativas dos atores de uma comunidade empreendedora e solidria, que tem autocontrole sobre o seu destino, e procura promover sua governana virtuosa lugareira. Classes sociais, ao pblica, hegemonia etc., seriam componentes, foras e caractersticas de um passado totalmente superado, ou a ser superado. Assim, o local pode tudo e, frente crescente sensibilidade do capital s variaes do lugar, bastaria se mostrar diferente e especial, propagandeando suas vantagens comparativas de competitividade, eficincia, amenidades etc., para ter garantida sua insero na modernidade. Essa luta dos lugares para realizar a melhor venda da regio ou da cidade, com a busca desenfreada de atratividade a novos investimentos, melhorando o clima local dos negcios, subsidiando os custos tributrios, logsticos, fundirios e salariais dos empreendimentos, tem conduzido a um preocupante comprometimento em longo prazo das finanas locais e embotado o debate das verdadeiras questes estruturais do desenvolvimento. Neste contexto, fica patente, hoje, a necessidade da reconstruo, terica e poltica, de nossa reproduo social e material em bases nacionais, ou melhor, a reconstruo da prpria base nacional, atingida duramente por polticas antinacionais e antipopulares h dcadas.

ESCALA NACIONAL ENQUANTO CONSTRUO HISTRICA, SOCIAL, POLTICA E ECONMICA

O desenho da escala nacional, enquanto construto histrico, scio-poltico e econmico, requer o controle sobre os preos fundamentais da economia, sobre os instrumentos de regulao, sobre o sistema de normas e instituies etc. Significa espao minimamente

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refratrio, circunscrito e protegido. Diria que, por vezes, h verdadeira confuso no debate sobre o tema. preciso ter claro que espao nacional no sinnimo de mercado interno fechado (cativo, pouco poroso), mas de articulao orgnica entre mercado interno e mercado externo, sob a gide do primeiro. Todo capitalismo, historicamente, cresceu para dentro e para fora, simultaneamente. A manipulao dos instrumentos formadores dos preos econmicos, cmbio, juros e salrios, condio primria para moldar o recorte nacional, balizando os clculos econmicos dos agentes localizados naquele limite geogrfico, vis--vis os residentes no exterior. Com a definio da taxa de cmbio modula-se a gradao dos preos relativos, erigindo uma fronteira econmica entre as transaes que geram e as que despendem divisas. Informa os ganhos com a exportao e o valor dos importados, dentre outras funes. Com a definio da taxa de juros balizam-se as alternativas entre a criao de riqueza nova, empreendendo a gerao de capacidade produtiva ou a manuteno desta riqueza sob a forma lquida. Esse preo da economia mede o custo dos recursos necessrios ao financiamento da aplicao de capital. Com a definio da taxa de salrios constri-se a principal referncia na opo tecnolgica empresarial e um dos fundamentos da equao distributiva interna (PAIVA, 2003, p. 4). Esta apresenta relaes mltiplas com a produo, emprego e preos no sistema econmico, com grande complexidade em sua determinao e seu comportamento (BALTAR, 1985). Desdobramentos importantes da manipulao desta varivel influenciaro o mercado de consumo de massa, o poder aquisitivo da populao, alm de importante componente do custo de produo. As definies do fisco tambm sero decisivas para a determinao do espao de uma economia nacional. A capacidade de exao, o nvel e a distribuio da carga tributria so parmetros que daro parte da capacidade financeira do Estado nacional, da constituio de fundos pblicos e, em sntese, do raio de manobra para o manejo da poltica econmica com certo grau de autonomia e soberania nacionais. Elemento sntese da necessidade da disciplina e soberania naquele espao restrito, a moeda, a maior conveno nacional, presidir o conjunto de decises sobre o enriquecimento privado. A crena nela deve ser suficientemente enraizada para permitir o movimento de preos relativos e a operao das foras da oferta e da demanda (BELLUZZO; ALMEIDA, 2002, p. 30). Conforme afirmou Braudel (1979, p. 473) o termo que se impe mercado nacional: o enorme continente admite uma certa coerncia, na qual a economia monetria elemento importante, essencial. Essa coerncia cria plos de desenvolvimento, organizadores de assimetrias indispensveis a uma circulao ativa (grifos meus). Alm desse poder sobre as relaes internas bom lembrar que, enquanto padro de avaliao geral da riqueza, cumprir papel central seu relacionamento com o regime monetrio-financeiro mundial, hierarquizado pela moeda conversvel. Nos espaos nacionais subdesenvolvidos, na ausncia da conversibilidade,

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exercer funo importante para determinar os graus de autonomia que o autocontrole de divisas escassas permitir. Essa delimitao econmica construda pela manipulao dessas variveis cria os principais marcos para a definio da base territorial nacionalizada, condio material da (re)produo social. Entretanto, outras circunscries sero decisivas para fixar o recorte da escala nacional. Para alm do domnio econmico sobre aquela escala, outros fatores atinentes aos arranjos sociais, polticos e culturais imprimiro algum grau de unicidade de propsitos a esse recorte. Alguma comunho de destino e alguma vontade compartilhada em relao ao futuro (BALAKRISHNAN, 2000) so necessrias ao delineamento e circunscrio de qualquer escala geogrfica. Assim, o nacional espao de poder e arena privilegiada de constituio, enfrentamento e concertao de interesses, de alinhamento poltico mnimo, para alm das clivagens de fraes de classe e interesses. A apreenso destas mltiplas dimenses da questo desemboca, e sintetizada e expressa, na questo do pacto federativo que se arma neste recorte nacional. Este contrato sociopoltico d coeso e sanciona a unidade nacional no interior de dado territrio. Retornarei a esta questo ao final deste artigo. Por paradoxal que possa parecer, crescentemente vem ganhando importncia no capitalismo desregulado a discusso do papel do ordenamento legal e do ambiente jurdico na definio do recorte da escala nacional. O aparato de regulao e a capacidade de governana, que o confinamento da escala nacional permite, nunca foram to discutidos (obviamente que a maior parte destes debatedores propugnam pela flexibilizao e/ou desaparecimento destas normas impeditivas). A construo da escala nacional envolve a criao de domnio, de se exercer controle, moderar, disciplinar e deve submeter e buscar neutralizar as determinaes destrutivas e predatrias da mercantilizao desenfreada, fiscalizar, monitorar, regular, conter foras desagregadoras. O poder nacional deve defender a criao de oportunidades internalizadas de acesso a bens e servios e coordenar a abertura de horizontes de enriquecimento nas fronteiras internas. Envolve necessariamente autonomia de deciso, de comando soberano, circunscrio e gerao de centros internos de poder. Engendra arranjos sociais, polticos e econmicos que imprimem unicidade na/da ao, buscando superar clivagens regionais, culturais etc. Deve aglutinar foras, articular a complementaridade produtiva e a solidariedade de interesses cruciais e desenvolver capacidade mnima de modular sua insero externa, acumulando potncia para enfrentar as presses do centro hegemnico. Deve, neste embate, crescentemente constituir e aperfeioar mecanismos e instituies regulatrias escala nacional, ramificadas de forma descentralizada para as instncias subnacionais. Decerto a vitria da perspectiva da no-nao sobre a perspectiva da nao impe uma dura luta poltica (BENJAMIN, 2000, p. 63).

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Portanto, torna-se fundamental resgatar as contribuies de List (1983), sobre sistemas econmicos nacionais, para que possamos demonstrar que as economias nacionais no desapareceram e no se transformaram em meros mercados (mais ou menos emergentes ou no). E que fundamental pensar em termos do desenvolvimento nacional das foras produtivas. O recorte nacional envolve necessariamente algum nvel de autodeterminao e autonomia, atravs da internao dos centros dinmicos de deciso, como sempre ensinou Furtado, que possibilite algum grau de capacidade de disciplinar minimamente os circuitos, fluxos e os movimentos rpidos e volteis de capitais especulativos. Portanto, envolve proteo e controle sobre os mecanismos autoreguladores das foras mercantis. O nacional no plataforma hospedeira de plantas ou um mero espao recipiente de atividades econmicas e capitais, como quer nos convencer o discurso liberal-conservador, que procurou vencer as salvaguardas e defesas da unidade nacional, propondo apenas sua substituio pela criao de ambiente sedutor dos investimentos (disciplina, s do Estado; resguardo, apenas da boa conduta macroeconmica). Quanto mais porosas as fronteiras nacionais, segundo este pensamento nico, melhor. Alm de ser espao de acumulao sob condies institucionais dadas, a escala nacional historicamente fixada e politicamente criada e legitimada, ao resguardar, amparar e abrigar agentes territorializados/localizados que so submetidos a normas, regras e parmetros que estabelecem um contraponto (tambm espacial), uma dualizao entre agentes e interesses locais e externos. Lembrar tal conjunto de questes torna-se hoje obrigatrio no debate nacional e internacional, posto que h uma crena, quase generalizada, de que se poderia exercer controle e modular as variveis responsveis pelo processo de desenvolvimento em qualquer escala, sobretudo na menor. Por fim, bom lembrar que a discusso do desenvolvimento que se processa na escala nacional deve estar atenta aos caracteres distintivos que nesse espao definem sua estrutura de propriedade, a distribuio da renda e da riqueza, a estrutura de consumo de suas classes sociais etc. Em seguida, discuto possveis implicaes da escala nacional ter dimenso continental. O
NACIONAL DE DIMENSO CONTINENTAL: PORTE E COMPLEXIDADE

A extenso territorial dos mercados propicia diversificadas aplicaes multissetoriais e multirregionais de capital. A valorizao dos ativos (produtivos e financeiros) encontra diversas oportunidades na conquista horizontal, extensiva de novos mercados, com um vasto leque regional de possibilidades de reproduo ampliada e de realizao dinmica do excedente. O prprio tamanho do mercado permite, s vezes, ampliar escalas de produo e se apropriar de ganhos de escala e escopo que a variedade geogrfica dos

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mercados possibilita, minorando problemas de realizao, e gerar potentes e dinmicos desequilbrios em cadeia. Ou seja, permite-se aqui um possvel cruzamento (virtuoso ou no) das problemticas da escala espacial (o nacional), da escala geogrfica (economia continental e heterognea) e das escalas de produo (possibilidade de economias de escala e escopo). Em um momento de grandes transformaes nas escalas tecnoprodutivas e organizacionais e nas formas de operar em diferentes escalas espaciais, o capitalismo ganha flexibilidade e mobilidade, colocando e reatualizando a necessidade do tratamento deste cruzamento de escalas. O Brasil, com seu sistema produtivo integrado em uma sociedade urbana de massas, assegura bases econmicas e produtivas largas, em certa medida independente dos ciclos econmicos, propiciadas por sua diversidade geogrfica, demogrfica, de recursos naturais e de estratos e renda. Sua fuga para frente (da acumulao e no territrio continental) recorrentemente se beneficiou de seus ramos produtivos com escala e complexidade, que deixam muitos interstcios a serem virtualmente ocupados. Ensejam aparncia de fragmentao/segmentao, mas tm sua fora justamente a nessas parties e espraiamentos. Gerando oportunidades de inverso variada, inerentes aos bloqueios e estrangulamentos desse processo com heterogeneidades produtivas e espaciais, propicia a aplicao de capital em diversificados ativos. A prpria idia de especializao regional no Brasil torna-se pouco rigorosa, pois a diversidade produtiva est presente no continental pas, criando oportunidades e fronteiras e horizontes de expanso, capazes de animar as inverses privadas, dadas pela prpria forma de articulao regional do mercado interno. Explora complementaridades colocadas pelas oportunidades desconcentradas do patrimnio: ambiental, mineral e de qualidade de terras. Os efeitos articulados e as economias de relao e de diversificao sempre foram decisivos para a extensividade de nosso padro de acumulao. O crescimento espontneo, vegetativo, natural do mercado de consumo urbano (e mesmo o rural moderno) cumpriu funo importante. Efeitos induzidos pelo comportamento da demanda corrente da rede urbana dispersa, e sua transmisso inter-regional, sustentou um mercado urbano em expanso vegetativa, com demanda variada e reproduo ampliada pelo seu prprio porte. Diversos grupos empresariais podem operar multiplantas no territrio nacional, compondo variadas estratgias em localizaes especficas, orientadas por mercados regionais de consumo particulares, logsticas privilegiadas, por acesso especial a fontes de matrias-primas, mo-de-obra qualificada ou reas de baixos salrios e classe trabalhadora com baixa organizao poltico-sindical etc. Considero fundamental discutir esses efeitos multiplicadores e aceleradores da dimenso continental da economia brasileira. possvel avanar no debate da facilidade da rotao do capital que o tamanho e a diversidade dos mercados propiciam. Com cadeias, redes mercantis e circuitos produtivos longos, que o tamanho do mercado sempre

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garantiu, assegurou-se o dinamismo horizontal de vrios setores e sancionaram-se circuitos de valorizao da riqueza em vrias formas. ECONOMIA URBANA MODERNA E DIFERENCIADA, COMPLEXA ESTRUTURA PRODUTIVA (INDUSTRIAL, AGROPECURIA E TERCIRIA) E MARCANTES HETEROGENEIDADES SOCIAIS,
REGIONAIS E CULTURAIS

Lembro aqui as conseqncias e potencialidades de se ter montado, com enorme rapidez e conservadorismo, uma das sociedades mais complexas do planeta. Uma sociedade multicultural vivendo em uma economia urbana complexa. A hiptese central de anlise (e de proposta de princpios para a interveno pblica) a de que essa diversidade social e cultural e a diferenciao produtiva necessitam ser utilizadas enquanto a grande potencialidade que temos. importante lembrar, tambm, que se torna urgente romper com a arraigada dicotomia entre o regional e o urbano, nas anlises do processo de desenvolvimento. A teoria econmica pouco avanou ainda no sentido de apanhar todas as determinaes advindas do funcionamento de uma economia urbana complexa. Poder-se-ia fazer aqui uma analogia com o tratamento dispensado firma. Esta foi tratada pelo mainstream como um ente inerte, com pouca ou nenhuma capacidade de deciso. Contudo, esta foi, talvez, a rea em que a teoria econmica mais tenha avanado no sentido de constituir um corpo terico, amplamente amparado por minuciosas pesquisas empricas, alternativo ao pensamento conservador. Os estudos lograram desvendar a natureza da firma, enquanto conjunto de ativos e capacitaes, analisaram as estruturas de mercado, os padres de concorrncia e as estratgias empresariais sob condies de incerteza. Em sntese, eu diria, hoje se apreendem as determinaes principais do modo setorializado de funcionamento do capitalismo. Quanto ao modo espacializado (sobretudo no espao urbano) de funcionamento do capitalismo, no se pode dizer o mesmo. Continuando com a analogia, pode se dizer que o estudo da economia urbana pouco avanou no tratamento das questes correlatas ( economia industrial) da rea. As contribuies de orientao marxista foram importantes. Socilogos, gegrafos e outros cientistas sociais desvendaram o urbano enquanto construo social do espao. Entretanto, na economia, dominada ainda mais na subrea dos estudos urbanos e regionais pelo neoclassicismo, talvez mais do que no seu conjunto, a literatura internacional pouco contribuiu para avanos interpretativos. A cidade, enquanto forma de organizao socioprodutiva, pouco foi estudada. Os autores do mainstream se concentraram no que eles chamam de fundamentos econmicos da cidade, sobretudo discutindo as razes do surgimento dos processos aglomerativos e de sua cumulatividade. Ou seja, comeam se perguntando sobre a origem do fato urbano, passam a estudar as vantagens e os custos de aglomerar-se e, da, derivam pergunta: Qual o tamanho timo de uma cidade? e desembocam na discusso do urbano enquanto campo de disputa das foras centrpetas e centrfugas. A partir disso realizam

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um eterno balano e tentativa de medio das economias e deseconomias externas que essa forma aglomerada de pessoas e atividades proporciona. Com o tempo, diria, grande parte da fronteira da cincia urbana e regional foi se deslocando da teoria da produo (discusso de eficincia do porte) para o campo das medies dos nveis de bem-estar social que o espao urbano propicia. Conforme discuti em outro trabalho (BRANDO, 2003), existe total impossibilidade de uma teoria do crescimento urbano pronta e acabada, mas seria conveniente lembrar alguns dos mecanismos que o espao urbano dispe. Essa breve nota cumpre aqui o papel de ressaltar determinaes que so reforadas em espaos nacionais de dimenso continental como o brasileiro. O item da agenda de estudos e reflexes aqui lembrado no abandona o inerente enfoque multidisciplinar que deve presidir as pesquisas urbanas, mas assevera a hiptese de que, na literatura existente, faltam determinaes e mediaes importantes. Diria que faltam nas duas vias: do econmico para o urbano e do urbano para o econmico. A economia urbana tradicional mais um estudo sobre custos de localizao do que sobre gerao de produto, renda e emprego. Faltam estudos dos impactos, por exemplo, de polticas macroeconmicas sobre diferentes espaos urbanos. Faltam anlises sobre os desdobramentos e as implicaes, sobre a rede urbana, por exemplo, da passagem de uma macroeconomia do emprego e da renda para uma macroeconomia financeira das economias urbanas complexas. A cidade a sede e o ambiente da reproduo das classes, das atividades de produo, distribuio, troca e consumo. Atrai massas populacionais, mas no tem, geralmente, capacidade suficiente de gerao de postos de trabalho e de absorver nos circuitos modernos da economia essas pessoas. Assim, o urbano tambm lcus da gerao de demandas e o espao de lutas polticas dos estratos sociais que reivindicam acesso aos meios de consumo coletivo e insero no mercado de trabalho. o espao dos fluxos emanados de diversas fraes do capital. Tambm cumpre papel de acelerar tais fluxos e agiliza o ritmo deste verdadeiro espao da unidade do diverso, que o urbano. Milton Santos (1994, p. 119) afirma que:
Para compreender a economia de um pas necessrio dar uma enorme ateno aos estudos urbanos e buscar a metodologia mais adequada para captar a real significao da cidade, da rede de cidades, do territrio e da nao [...] A circulao dos produtos, das mercadorias, dos homens e das idias ganhou uma total expresso, dentro do processo global de produo, que a urbanizao passou a ser um dado fundamental na compreenso da economia. Houve, mesmo, um gegrafo, Roger Lee, a afirmar que o sistema urbano a economia.

O espao urbano, enquanto ambiente construdo para a produo, intercmbio e consumo, pode encurtar os ciclos do capital-dinheiro, do capital produtivo e do capital-mercadoria, aumentando suas taxas de circulao e de rotao. Utilizando a linguagem de Hirschman (1958), poderamos dizer que a economia urbana incita e pode mover-se no sentido de romper a inrcia, gerando requerimentos de arranque que conseguem, s vezes, justificar seqncias de investimentos (efeitos em

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cadeia); engendrar oportunidades aproveitveis e vantagens relativas passveis de apropriao, ou seja, revelar e mobilizar a seu servio, recursos e capacidades ocultas, desperdiadas ou mal utilizadas. Desenvolve-se, neste ambiente urbano, uma enorme mirade de atividades de baixa produtividade, mas empregadoras de mo-de-obra e geradora de renda pondervel, para os parmetros de dado mercado local. A cidade capitalista forma um conjunto virtuoso de equipamentos, sinergias, capacidades de criao de recursos, ativos e capacitaes. Neste lcus de relaes e combinaes, o espao urbano inerentemente proporciona algum grau de autonomia e de reprodutibilidade do sistema econmico. Em suma, a densidade e a expanso do tecido urbano desempenham o papel, como demonstrado pela literatura marxista, de verdadeira fora produtiva social. Esse o aspecto fundamental que gostaria de ressaltar: a economia poltica do fenmeno urbano deve pensar a economia urbana enquanto unidade privilegiada de reproduo social. As mltiplas e diferenciadas economias urbanas que se vo desenvolvendo, em pases como o Brasil, e a enorme dimenso territorial do mercado tambm possibilitam, por vezes, a no necessidade de destruio macia de capacidade produtiva instalada. Muitas vezes, segmentos inteiros (internos) dos ciclos produtivos so repostos pela demanda corrente da diferenciao de classes urbanas. Pode-se ir de elos iniciais da cadeia de produo at elos mais distantes. A interiorizao e avano territorial da urbanizao sobre os espaos internos abrem horizontes, que podem ou no ser ocupados, de gerao de capacidade produtiva, por reposio ou por ampliao, e cria oportunidades diversas para diversas fraes de classe. Mltiplas demandas inter-setoriais e complementaridades produtivas possibilitam o que Anbal Pinto (1976, p. 49) denominou de avano no uniforme, mas manifesto atravs do surgimento de focos ou setores lderes que arrastam os demais. Cumpriu papel decisivo neste processo o Estado, que montou grandes sistemas nacionais de capital social bsico (energia, transportes, armazenamento e telecomunicaes) que tinham grande coordenao e sinergia entre si, cumprindo papel importante no direcionamento dos ncleos, plos e hinterlands que a rede urbana foi tomando. Ao mesmo tempo em que engendrava, neste processo, efeitos cumulativos, determinava certa rigidez para futuros movimentos da acumulao de capital ao longo desta rede. A rede de infraestrutura contribui para cristalizar no espao certa inrcia da rede urbana. Para avanar nos estudos da dimenso espacial de nosso subdesenvolvimento, afirmaria que o urbano uma escala especfica (inclusive contendo outras intra-urbanas), sendo a rede urbana, outra. Especialmente em um pas continental, o estudo no conservador da estrutura e dinmica de sua rede urbana decisivo para que se entenda a reproduo social e as diferentes escalas espaciais em que se processa o desenvolvimento de suas foras produtivas. Ressaltamos aqui o dinamismo intrnseco aos processos que se desenrolam em um ambiente de diversidade urbana. Uma rede de cidades com

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diversos tamanhos e tipos, submetida a diferentes lgicas que variam por classe de tamanho, no tempo e no espao, conduz a que as decises de inverso, individuais e agregadas, tornem-se mltiplas, tendo a disperso e diferenciao produtiva possibilitado estratgias de valorizao mltiplas. Quando esta multiplicidade urbana vem associada, como no Brasil, a uma diversidade econmica e social enorme, vrias determinaes so colocadas para o processo de desenvolvimento. Em um pas com estrutura produtiva diferenciada e densa que, poderia afirmar, logrou a convergncia com os padres tcnicos e produtivos (e de consumo, em certo sentido) da 2 Revoluo Industrial, j maduros nos pases centrais, mas que ao mesmo tempo marcado pela presena marcante de empresas estrangeiras e pela propagao de formas de capitais dispersas e heterogneas, conformando glbulos, segundo Lessa e Dain (1982), difceis de serem aglutinadas, a complexidade econmica, social e territorial so exacerbadas. Lembramos que, potencialmente, estruturas de mercado oligoplicas e extensas, em um pas continental e com economia urbana complexa, permitem o que Tavares (1974, p. 51) chama de possibilidades de aprofundamento do capital (seja por diferenciao das estruturas de consumo, seja pelo desenvolvimento mais que proporcional da indstria pesada de bens de produo), mas tambm abre possibilidades para o alargamento de capital resultante dos avanos das estruturas intermedirias de produo. H potencialidades de coexistncia pacfica, ou seja, de uma convivncia de proveito mtuo das rivalidades oligoplicas, que refora a expanso simultnea da capacidade produtiva e do mercado (TAVARES, 1978, p. 482). Tais potencialidades foram incitadas em vrios ciclos econmicos e polticos em que o Estado desenvolveu ao orgnica e sistmica frente a essas foras econmicas e polticas assimtricas. Vejamos o que ocorre no perodo mais recente, em que se acreditou que, expondo-as s outras foras (presentes no mercado internacional), aquelas potencialidades readaptar-se-iam e modernizar-se-iam. Os setores produtivos no Brasil foram, na dcada de 90, alta e abruptamente expostos competio internacional, em um contexto de grandes transformaes tecnolgicas e organizacionais. Essa exposio foi ainda mais explcita em razo das decises de desmontar os principais instrumentos de que o Estado dispunha para promover uma coordenao mais sistemtica e orgnica sobre os diversos segmentos do aparelho produtivo nacional. Neste contexto, preciso discutir os aspectos qualitativos dos investimentos realizados na dcada de 90, que parecem ter aprofundado ainda as marcas, prprias de situaes de subdesenvolvimento, de estruturas produtivas heterogneas e pouco diversificadas. As pesquisas na rea da economia industrial sugerem que o pas recebeu poucos e ruins investimentos. Ou seja, as inverses de capital que ocorreram no tm qualidade, posto que geram poucos encadeamentos, poucos impostos, pouco emprego e poucas divisas.

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Com baixa atualizao do aparelho produtivo e pouca gerao de capacidade produtiva nova, aprofundou-se a especializao regressiva, concentrando ainda mais nossa estrutura industrial na produo de bens pouco elaborados, com pequeno valor agregado e com poucas perspectivas dinmicas nos mercados internacionais. Vejamos alguns desempenhos setoriais, segundo as seguintes classificaes:
Quadro 1 Gr upos de bens, segmentos e setores industriais
Gr upo de bens Commodities Segmento Insumos metlicos Qumica bsica Agroindstria de exportao Celulose e papel Durveis e seus fornecedores Tradicionais Automotivo Eletrnico Txtil-calados Mobilirio Difusores de progresso tcnico Equipamentos eletrnicos Setor Minrio de ferro, sider urgia e alumnio Petrleo, petroqumica e fertilizantes leo e farelo de soja, suco de laranja Celulose e papel Automobilstica e autopeas Bens eletrnicos de consumo Txtil, vesturio e calados de couro Mveis de madeira Computadores, equipamentos para telecomunicaes, automao industrial

Agroindstrias de alimentao Abate e laticnios

Equipamentos eletromecnicos Mquinas-ferramenta, mquinas agrcolas e equipamentos para energia eltrica


Fonte: Ferraz et al. (1996).

Quadro 2 Graus de dinamismo por setores industriais


Grau de dinamismo Mais dinmicos (sider urgia e plsticos: predomina a empresa nacional; demais setores: predomina a empresa multinacional). Setores ("Categoria de Uso" dos bens) Bens intermedirios - "commodities"- sider urgia/metalurgia Bens finais de consumo durvel: veculos, televisores, equipamentos de som, computadores pessoais, eletrodomsticos etc. (no inclui cadeia de fornecedores). Bens finais de consumo no-durvel: farmacutica "misturadora" e higiene/beleza (no inclui matrias-primas); alimentos processados e matrias plsticas. Bens de capital sob encomenda e seus componentes. Bens intermedirios. "Commodities": qumica/petroqumica, celulose/papel, metalurgia de no-ferrosos (alumnio) e materiais de constr uo/produtos de minerais no-metlicos (cimento, vidro etc.). Componentes de bens finais de consumo durvel: autopeas (inclui borracha e pneumticos). Bens de capital seriados e seus componentes. Bens finais de consumo no-durvel: txteis, calados, confeces etc. Bens intermedirios. Componentes de bens finais de consumo durvel: eletrnicos etc. Matrias-primas de bens finais de consumo no-durvel: frmacos e outras especialidades qumicas (para produtos de higiene/beleza, defensivos/fertilizantes etc.).

Pouco dinmicos/competitivos (competitividade potencialmente alta; predomina a empresa nacional).

Pouco dinmicos/no-competitivos (sem competitividade internacional; predomina a empresa nacional).

Fonte: La Croix (2001).

O grupo de setores difusores de progresso tcnico foi penalizado duramente pelas polticas neoliberais. Os dados mais recentes revelam tendncia reconcentrao das plantas de

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maior contedo tecnolgico e complexidade (mquinas-ferramenta, automao industrial, telecomunicaes, informtica, eletrnica, frmacos, biotecnologia etc.) na regio mais desenvolvida do Pas. Como as principais transformaes cientficas, tecnolgicas e inovacionais tendem a se concentrar nesse bloco, por onde mais se difundem as tecnologias de base eletrnica, e os principais institutos de pesquisa tendem a estar localizados no plo mais dinmico da acumulao de capital no Brasil, provavelmente essa ampliao da rede de relaes existentes nesta rea implicar uma futura maior concentrao nesse espao geogrfico de maior dinamismo. Esse novo bloco motriz tende a ser exigente tambm de outras externalidades, tais como mo-de-obra especializada, ambiente cientfico etc., que se encontram, geralmente, nas pores mais desenvolvidas do territrio nacional. Os segmentos de bens de capital foram tambm duramente penalizados, perdendo ainda mais capacidade competitiva, devido a longa crise a que foi submetida a economia brasileira e a falta de polticas de coordenao produtiva. Muitas linhas de produo foram desativadas. Mesmo com a grande perda de densidade de vrias cadeias produtivas durante os anos 90, a estrutura produtiva brasileira, ainda razoavelmente densa e diversificada, logrou dinamizar alguns encadeamentos interindustriais tpicos deste grande complexo/conjunto de ramos mais dinmicos (eletrnico-mecnico-automobilstico, qumica e metalurgia no-padronizadas). Em sua regresso produtiva recente, o pas restringiu ainda mais grande parte de sua especializao e vantagens competitivas ao grupo de processamento contnuo de recursos minerais, florestais, energticos, agrcolas e pecurios, com a produo de minrio de ferro, siderurgia e alumnio (basicamente insumos metlicos semiacabados), petrleo e petroqumica, celulose e papel, alimentos industrializados (gros, suco de laranja, carnes etc.) e txteis padronizados etc. Este setor, cujo padro locacional orientado pelo acesso a fontes de matrias-primas, com custos e qualidade adequados, razovel padronizao de produtos e processos, no sofrendo grandes restries ambientais, possui capacidade competitiva, alcanando alguns mercados externos. Quanto ao mercado interno, apresenta alguns ganhos de escala, graas ao tamanho do mercado, grande em termos populacionais e pequeno em poder aquisitivo (COUTINHO; FERRAZ, 1994). Em suma, nestes setores, o pas apresenta boa eficincia nas fases iniciais do processo produtivo e nos produtos pouco elaborados. medida que se percorre tais cadeias produtivas no sentido dos produtos de maior transformao e diferenciao produtivas, sofisticao tecnolgica e comercial etc., a capacidade competitiva vai minguando. Parte substancial dos investimentos nestes setores, que se desconcentraram geograficamente, orientados pelas fontes de recursos naturais ou por polticas governamentais, ainda so maturaes do II PND, com pequenas alteraes na dcada de 90 em termos de montagem de novas plantas (greenfields). O grupo produtor de bens tradicionais, basicamente calados de couro, vesturio e txteis no-padronizados, agroindstria de alimentos de baixa elaborao e bebidas

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puderam apresentar alguma trajetria centrfuga, em direo a reas bastante especficas da periferia nacional. Ocorreu, dessa forma, a abertura de novas frentes de localizao, com a criao de plantas de alguns ramos wage goods, de compartimentos industriais pouco sofisticados tecnologicamente, leves e de baixa gerao de linkages. Esses segmentos produtivos lograram se desconcentrar, pois se caracterizam por serem pouco exigentes de ambiente mais complexo de externalidades e, assim, puderam ser atrados para vrios plos perifricos de maior porte, sobretudo em espaos metropolitanos, atravs de ampla concesso de subsdios e outros favores, custos salariais menores, maior flexibilidade trabalhista e ambiental e, em alguns casos, pelo fcil acesso a recursos naturais abundantes e baratos. So setores que sofreram vrios movimentos cclicos conjunturais durante a dcada de 90: abertura comercial destrutiva; incentivo do miniboom do Real; movimentos cambiais etc. Mas, estruturalmente, encontram-se constrangidos pelo padro de alta concentrao na distribuio de renda do pas e na estreiteza dos mercados internos perifricos, exceo para alguns plos com porte e complexidade urbana. Ocorreu a atrao de novos investimentos ou o deslocamento de algumas indstrias produtoras de bens de consumo no-durveis, sobretudo para o Nordeste (txtil, confeces, calados, alimentos, bebidas). Estas indstrias, ao contrrio da automobilstica, talvez no estejam com capacidade produtiva demasiado elevada e podem expandir-se em algum grau. As limitaes para isto so basicamente macroeconmicas (que acabam ditando o ritmo de expanso do mercado interno) e pode-se assistir ao arrefecimento do crescimento destas indstrias e diminuio da marcha da desconcentrao regional do emprego e da renda, a depender tambm da poltica comercial praticada. Os estudos regionais e urbanos muito ainda tero que avanar no balano, para o perodo recente, dos resultados que a sensibilidade diferencial das regies crise, poltica macroeconmica, deteriorao da infra-estrutura econmica, abertura comercial, aos determinantes microeconmicos (sobretudo reestruturao produtiva e organizacional), representou em termos de desmontagem e penalizao seletiva, regional e setorialmente. Assim, em uma economia sem crescimento, a dimenso espacial desses processos deve captar os impactos dos vrios constrangimentos. Como pouco se teve em termos de gerao de capacidade produtiva nova, os estudos acabam sendo um balano das destruies de riqueza. As anlises foram prejudicadas pela falta de informaes, com diversos trabalhos procurando contornar tal restrio com a utilizao de dados como os da RAIS, buscando medir os processos de mudana das posies relativas das economias estaduais e macrorregionais pelo emprego formal do mercado organizado de trabalho. Com toda sorte de precarizaes, terceirizao e outras mudanas profundas dos mercados de trabalho, as concluses que se extraram dessas pesquisas, no sentido de afirmarem que estaria ocorrendo um processo de desconcentrao industrial, ficaram bastante prejudicadas. A diversidade de processos que envolvem o retrocesso industrial,

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ocorrido em ambiente de baixo crescimento, pouco passvel de ser captado pelos dados de ocupao formal da fora de trabalho. preciso reconhecer a complexidade de anlise das especificidades de um pas que passou por processo abrupto e descoordenado de abertura e prtica de outras polticas neoliberais. Pas continental que logrou construir uma decisiva unidade nacional atravs da integrao e expanso de seu mercado interno de grande potencial, firmando a soldagem das diversas estruturas produtivas regionais em cima da complementaridade destas com o centro de comando da acumulao de capital do Pas (So Paulo). Esse processo foi marcado por uma concentrao articuladora da diversidade produtiva regional brasileira (CANO, 1998b). O crescimento industrial do Sudeste era acompanhado paralelamente pelo crescimento das regies menos dinmicas. Entretanto, este crescimento regional, bastante generalizado, era subordinado, pois complementar ao de So Paulo, no sendo possvel periferia alcanar a mesma complexidade em termos de dinmica intersetorial que a indstria paulista alcanou. A partir deste perodo anterior de complementaridade expansiva, vigente at meados da dcada de 80, tivemos inconsistentes surtos localizados de crescimento em algumas regies e em alguns setores produtivos, ampliando ainda mais as heterogeneidades e assincronias nas decises de investimento. H hoje disritmias e descompassos entre decises pblicas e privadas de inverso: esse um constrangimento fundamental, pois antes o Estado impunha sinalizao, coordenava, regulava e procurava dar sintonia a estas decises. Isso implicou perda de capacidade de coordenao por parte do Estado e de induo do investimento privado. Ainda mais, o trnsito de uma atividade dominada pelo Estado para o controle do setor privado tem determinado uma variedade muito grande de situaes em razo da natureza da atividade, da estrutura da propriedade e da concorrncia, o que tem significado uma disperso das performances que acentua o carter assincrnico do investimento nos vrios segmentos da economia (CARNEIRO, 2002, p. 356). No entanto, esse quadro de mudanas na diviso inter-regional do trabalho que permanente, por sua natureza intrnseca no poderia mudar a natureza estrutural das articulaes entre o ncleo central da acumulao de capital do Pas (So Paulo) e o resto da economia nacional. O processo em curso no rompeu os elos antes existentes entre o centro e a periferia nacionais. Apesar do crescimento medocre e desarticulado dos anos recentes, a dinmica regional brasileira se mantm sob o comando da economia paulista, com a persistncia de relaes centro-periferia. Permaneceu uma diviso inter-regional do trabalho a partir do ncleo da acumulao de capital no pas, que concentra os segmentos mais importantes e estratgicos da estrutura produtiva nacional e, particularmente, os setores industriais mais modernos dos grupos de bens de consumo no-durveis, de bens intermedirios e de bens de capital e de consumo durveis; e uma periferia, com baixa autodeterminao de crescimento, continuando bastante subordinada s decises cruciais cntricas. Mesmo as regies que receberam maiores investimentos parecem, com esses projetos, no engendrarem densidade intersetorial que aumentasse o grau de autonomia destas economias regionais.

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Mesmo os pulverizados investimentos que se materializaram, constituram parcos encadeamentos intersetoriais e baixa complementaridade inter-regional e no contriburam de modo significativo para o aumento da taxa global de investimentos (expressa pela participao da Formao Bruta de Capital Fixo no PIB). uma economia sem trao, com baixo efeito acelerador e multiplicador, sem working capital. Em funo das mudanas no quadro econmico durante os anos 90, a caracterizao dos movimentos regionais da atividade econmica em geral tornou-se mais complexa. Tivemos mudanas no padro de consumo nacional, queda geral da massa de rendimentos, acentuao do processo de concentrao de renda e riqueza, o aumento do poder da grande empresa (nacional e estrangeira) no Brasil. A ao estatal esvaziava-se, com o deslocamento das estratgias territoriais do mbito pblico (do planejamento regional) para o mbito privado (das estratgias empresariais), e com a transformao das instituies responsveis pelo planejamento regional em meras agncias de repasse de fundos. As pesquisas regionais parecem apontar para a seguinte tendncia de localizao geogrfica da indstria brasileira: de reaglomerao de setores industriais tecnologicamente mais desenvolvidos e intensivos em capital e mo-de-obra especializada nas regies Sul e Sudeste, paralelamente a um brando movimento de desconcentrao industrial, motivado principalmente pelo amplo oferecimento de incentivos fiscais, o baixo custo da mo-de-obra e pela melhoria da infra-estrutura, favorecendo a periferia nacional, sobretudo com investimentos em setores com menor contedo tecnolgico. Por fim, nesta seo de listagem de heterogeneidades estruturais, lembramos, mais uma vez, a questo do papel decisivo, no Brasil, da manuteno e expanso, com grande poder poltico, de formas de capitais dispersas e heterogneas, difceis de serem aglutinadas e orientadas produtivamente. Como pensar na construo, em qualquer escala, de competitividade sistmica e na mobilizao de foras econmicas se a equao poltica e econmica cristalizada no Brasil passa necessariamente pela valorizao dos capitais domsticos no-industriais? Como vimos, esses capitais sobrevivem econmica e politicamente ancorados em uma pactuao singular de rbitas e circuitos reprodutivos patrimonialistas e rentistas, tendo sua fora especulativa e de preservao de riqueza envelhecida sido, recorrentemente, sancionada e legitimada pelo Estado brasileiro. O alicerce de seu poder poltico radica na manuteno da propriedade da terra intacta, no sendo tolerados mecanismos de regulao fundiria, e determinando-se que a ao pblica pratique polticas de tratamento igual de capitais que so muito desiguais. Como republicizar o Estado a grande pergunta. Consideramos que as investigaes devem avanar em estudos concretos das estratgias e dinmicas de valorizao da pluralidade destas diversas e heterogneas fraes do capital, da natureza da subordinao destas rbitas a circuitos no-industriais, e de sua fora de controle oligrquico e de acesso ao Estado, analisando como as possibilidades

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de valorizao dos circuitos amalgamados especulativo, imobilirio, comercial e bancrio/usurrio so garantidos pelas formas de assegurar privilgios pblicos. Avanar nas anlises regionais e urbanas (e implementar polticas nacionais de desenvolvimento) no Brasil passa, necessariamente, por pesquisas que busquem decifrar estas formas especulativas, suas estruturas locais de dominao. Entender a lgica de funcionamento destes circuitos exageradamente politizados e dependentes de prticas clientelsticas. Estudar a figura do empreiteiro de obras pblicas, do capital imobilirio, do capital mercantil local em sua pugna/convivncia com as redes do grande capital comercial, nacional e estrangeiro, do capital agrrio e dos grandes empreendimentos do agronegcio etc., com diversos portes, nos diversos setores, nas diversas regies e nos diversos urbanos brasileiros. A prtica poltica, em qualquer escala espacial, como veremos mais frente, deve combat-las se pretender engendrar qualquer processo de desenvolvimento. A construo de estratgias de desenvolvimento ter que enfrentar, reunindo foras democrticas, um longo combate contra essas coalizes conservadoras, territoriais, que desejam apenas manter a perversa estrutura agrria e de distribuio de renda, converter em patrimnio garantido parcela de seus ganhos fceis e perenizar as foras do atraso estrutural e do subdesenvolvimento. OS
VELHOS E NOVOS MITOS DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO

O enfrentamento terico e poltico destas (e outras) foras conservadoras deve estar orientado por uma viso de que o subdesenvolvimento no passa com o tempo (sendo persistente) e tende a se agravar com o tempo (tendo alta cumulatividade), se no for contraposto por foras de interveno poderosas (tendo alta irreversibilidade). Devem ser enfrentados por uma interpretao que reconhea que, quando se fala em desenvolvimento, no adequado sentido de alargamento dos horizontes de possibilidades, se est falando necessariamente na construo de aes e polticas pblicas em duas frentes simultneas: 1) aquela (mais atraente) prpria dos processos de se arranjar, montar, dar sentido, direo, coerncia s transformaes que uma sociedade quer armar e projetar para o futuro, dispondo de certos instrumentos eleitos para determinados fins; 2) aquela (menos sedutora) prpria dos processos de se desmontar, desarranjar, importunar, constranger, frustrar expectativas e aes deletria construo social. Deve ser desmanteladora de dinmicas e estruturas que representem o atraso econmico e poltico. Neste contexto, fugindo da noo de que o desenvolvimento traz consigo uma idia de calma, tranqilidade e equilbrio, preciso deixar claro que o desenvolvimento significa, por sua prpria natureza, um estado de tenso. Significa predispor-se o tempo todo, embaraar, estorvar, transtornar e obstaculizar as foras do atraso estrutural. Desenvolvimento a anti-serenidade, a anticoncrdia prvia, a no paz de esprito.

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Como o desenvolvimento no transborda, no entorna, no derrama (em um certo sentido, no se difunde), ele precisa ser arrancado, tirado fora, destruindo privilgios. Assim, realizar a gesto do projeto desenvolvimentista significa, em qualquer escala, mexer com caixas de vespas, colocar o dedo nas feridas, no tampar feridas ou usar analgsicos, mas tensionar permanentemente. distorcer a correlao de foras, importunar diuturnamente as estruturas e coalizes tradicionais de dominao e reproduo do poder. exercer, em todas as esferas de poder, uma presso to potente quanto o a presso das foras que perenizam o subdesenvolvimento. neste sentido que se deve pensar o desenvolvimento e no no sentido de que se segue em uma trajetria rumo ao primeiro mundo, idia que grassou no Brasil em todos os governos da dcada de 90. Temos a prova definitiva de que o desenvolvimento econmico a idia de que os povos pobres podem algum dia desfrutar das formas de vida dos atuais povos ricos simplesmente irrealizvel. Sabemos agora de forma irrefutvel que as economias da periferia nunca sero desenvolvidas, no sentido de similares s economias que formam o atual centro do sistema capitalista (...) Cabe, portanto, afirmar que a idia de desenvol vimento econmico um simples mito (FURTADO, 1972, p. 38). Celso Furtado associa o desenvolvimento aos recorrentes processos de iniciativa, criatividade, melhorias nos sistema de incitaes, inventividade e enriquecimento do universo de valores capaz de incrementar a capacidade de ao, superando a passividade. Uma vez consolidadas, essas aes podem constituir estruturas sociais habilitadas a gerar foras preventivas e corretivas nos processos de excessiva concentrao de poder. Amartya Sen (2000) apresenta interpretao semelhante ao afirmar que o desenvolvimento a ampliao da liberdade em todos as esferas da vida. Ampliar a margem nacional de arbtrio, em um contexto em que entregaram uma nao em construo travada ao mercado (FURTADO, 1992) e em que h enorme opresso sobre os subalternos, tarefa herclea. O desafio poltico ganhar poder de comando sobre os centros de deciso, em uma situao em que alguns poucos esto internalizados e muitos sob controle externo e em que h o progressivo estreitamento dos horizontes temporais (e da legitimidade) para as aes pblicas estruturantes e coordenadoras. Conforme nos ensinou o estruturalismo latino-americano, o subdesenvolvimento uma malformao estrutural com grande capacidade de persistncia, cumulatividade e reproduo. uma situao de atraso quase-irreversvel,1 no sentido que recorrentemente refora suas estruturas tradicionais de dominao. Construir o verdadeiro caminho para o processo de desenvolvimento nacional, no sentido de construir e estender seu

Furtado (1994) estiliza trs experincias de tentativa de superao do subdesenvolvimento, todas com srias dificuldades: 1) coletivizao dos meios de produo; 2) priorizao satisfao das necessidades bsicas; 3) ganho de autonomia externa.

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leque de oportunidades, requer o enfrentamento em vrias frentes, forjando novo patamar de homogeneidade social, que se traduza em enriquecimento cultural, no sentido de Celso Furtado, e em apropriao dos avanos tecnolgicos e civilizatrios. nesse sentido que ganhar espao de atuao e comando, com maior grau de autodeterminao e endogenia, envolve necessariamente tratar de forma criativa a diversidade geogrfica, demogrfica, social, cultural, produtiva etc. brasileiras. Desgraadamente, tal viso vai totalmente contra a corrente terica e a hegemonia poltica posta hoje no mundo e no Brasil. As interpretaes localistas, que grassam hoje nos ambientes intelectuais e polticos, trazem uma viso de uma endogenia exagerada local, no reconhecendo esta complexidade social. Deposita na vontade dos atores sociais cruciais de um determinado recorte territorial todos os requisitos de superao do subdesenvolvimento. Ora, o poder no disseminado, obviamente. Existe uma coeso orgnica extralocalizada, que no abalada pelas iniciativas empreendedoras ou pela atmosfera de progresso, longe, assim, de uma viso de que o poder, a propriedade etc., vm sendo diludos, tornando-se dispersos na atmosfera sinrgica das eficincias coletivas e solidrias de um determinado local que deu certo. Talvez a falha mais grave, em ltima instncia, da literatura up-to-date sobre desenvolvimento local e regional que ela negligencia totalmente a questo fundamental da hegemonia e do poder poltico. Alternativamente, e sob inspirao gramsciana, devemos pesquisar os processos assimtricos em que um agente privilegiado (os centros de deciso) detm o poder de ditar, (re) desenhar, delimitar e negar domnio de ao e raio de manobra de outrem. preciso ter clareza da potncia da diviso social do trabalho no capitalismo (que flui e se impe em todas as escalas espaciais), realizando o enquadramento e hierarquizao de relaes, processos e estruturas, a partir dos ncleos centrais de poder e de deciso. Conforme vimos, o real poder de iniciativa, de endogenia de desenvolvimento, limitadssimo. Distorcer determinada correlao de foras hegemnicas, posta em determinado tempo-espao, enfrentar a fora coercitiva de determinado bloco histrico com enorme direo persuasiva cultural-ideolgica sobre o conjunto, exercida no interior de uma determinada aliana. No caso do Brasil, tal aliana marcada por um pacto frreo das elites, que trava a perspectiva de avano material e civilizatrio e bloqueia os processos de incluso social e construo de cidadania. Constranger e estorvar as principais clusulas desse pacto tarefa que pode e deve ser travada no local, nos espaos regionais, em mbito nacional e at internacional. Ou seja, para tal enfrentamento no h escala espacial boa ou ruim. Todas tm instrumentos e aes distintos e devem ser assim manejadas. essa perspectiva, aqui chamada transescalar, com maiores potencialidades do que a mera ao multiescalar, que discuto mais frente. Apenas ao ir desmontando as foras do atraso estrutural que se pode, verdadeiramente, falar em incluso social. Alcanar, envolver e abarcar a massa social majoritria da populao em um processo consistente de construo de cidadania envolve arrancar

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politicamente, fora, o direito cidade, regio e nao. Essas e outras escalas esto entregues s alianas conservadoras aludidas. Por isso, muitas polticas de incluso, de carter caritativo e paternalista, acabam tendo o efeito de reforar tal pacto interno de dominao. O debate deve ser realizado com conscincia das limitaes do crescimento econmico para, automaticamente, incluir os excludos; com uma boa crtica viso dicotmica poltica econmica versus polticas sociais; e no deve resvalar para uma discusso economicista de falta de dinamismo para gerar emprego e renda,2 a fim de possibilitar a insero orgnica dos excludos, mas deveria partir das alternativas concretas de construo de cidadania, dignidade, segurana e proteo, com radicalidade democrtica. A grande questo se perguntar o que pode significar a persistncia secular de uma sociedade cindida entre uma grande maioria que se localiza subordinadamente a essa sociedade, configurando uma verdadeira massa de no-cidados, e uma pequena minoria privilegiada que goza de direitos civis e garantias sociais plenos. Uma resposta a esta questo fundamental nos dada por Florestan Fernandes (1968, p. 163). Torna-se impossvel para a construo de uma sociedade nacional manter parcela to expressiva da populao jazendo condenada a permanecer margem dos processos de integrao social,
[...] banidos de suas estruturas de poder. Nenhuma sociedade nacional pode existir, sobreviver e ao mesmo tempo construir um destino nacional em tais bases. A destruio de estamentos e grupos sociais privilegiados constitui o primeiro requisito estrutural e dinmico da constituio de uma sociedade nacional. Onde esta condio histrica no chega ou no pode concretizar-se historicamente, tambm no surge uma ao e, muito menos, uma nao que possa apoiar-se em um querer coletivo para determinar, por seus prprios meios, sua posio e grau de autonomia entre as demais sociedades nacionais do mesmo crculo civilizatrio. Sob este aspecto, a democratizao da renda, do prestgio social e do poder aparece como uma necessidade nacional. que ela e somente ela pode dar origem e lastro a um querer coletivo fundado em um consenso democrtico, isto , capaz de alimentar imagens do destino nacional que possam ser aceitas e defendidas por todos, por possurem o mesmo significado e a mesma importncia para todos. [...] Portanto, desde que se veja o desenvolvimento como problema nacional, o diagnstico e a atuao prtica implicam querer coletivo polarizado nacionalmente.

DESENVOLVIMENTO E SUAS ESCALAS: DESAFIOS PARA A IMPLEMENTAO DE POLTICAS

O grande desafio da proposta transescalar aprender a tratar dialeticamente as heterogeneidades estruturais (produtivas, sociais e regionais) de um pas continental, perifrico e subdesenvolvido, como o Brasil, a fim de fazer operar essa sua imensa diversidade e criatividade no sentido do avano social, poltico e produtivo.

Florestan Fernandes (1968, p. 162) deixa claro que mesmo uma esfera estratgica, como a do crescimento econmico, no possui poder para alterar as demais esferas, se a interveno assumir um carter concentrado e unilateral.

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Esta a grande questo que deve nos atormentar neste momento histrico de amplas possibilidades de iniciar a reconstruo nacional e a refundao da nao em novas bases, negando e enfrentando 500 anos de atraso estrutural e ao deletria de nossas elites e seus quadros burocrticos. Nunca as diversidades produtivas, sociais, culturais, espaciais (regionais, urbanas e rurais) foram usadas no sentido produtivo. Foram tratadas sempre como desequilbrios, assimetrias e problemas. A equao poltico-econmica imposta ao pas pelo pacto de dominao oligrquico das elites, cuja lgica apontamos muito sinteticamente neste texto, travou o exerccio da criatividade dos de baixo, procurando impedir sua politizao. Assim, fundamental construir tticas e estratgias que envolvam um processo delicado de aprendizado conflituoso, que ir requerer o resgate da lgica do projeto e das aes planejadas, participativas e politizadas. Tais desafios, dados seu vulto e complexidade, devem estar bem amparados por teorias crticas. A anlise deve buscar determinaes profundas e realizar o eterno balano entre ruptura e continuidades histricas, isto , entre o que novo e o que recorrncia no momento atual. O certo que o capitalismo, como sempre o fez, nos ltimos anos aperfeioou e apurou seus instrumentos de ao, aprendeu ainda mais a mobilizar as heterogeneidades e as diversificadas foras sociais, histricas, culturais e geogrficas dispersas, dando-lhes a sua coerncia. Aprimorou sua capacidade de ser transescalar, isto , de utilizar as escalas nacionais, regionais e locais em seu prprio benefcio, vale dizer, o do ganho rpido e sem constrangimentos escalares. Se o sistema esmerou sua ao, preciso que aquele que quiser control-lo e transform-lo deve fazer o mesmo, aperfeioando sua capacidade de promover aes tambm transescalares. Neste contexto, as aes polticas devem ser mais geis, potentes, sistemticas e devem ser empreendidas simultaneamente em vrias direes escalares. necessrio capacidade de aprendizagem para engendrar essa nova ao, rompendo as vises compartimentadas e as falsas dicotomias: entre o econmico, o poltico e o social; entre produo e cidadania etc. preciso romper com a nova moda das polticas sociais de caa ao mais pobre, a fim de focaliz-lo melhor. As polticas pblicas devem ser universalizadoras de cidadania e regionalizadas em suas aes, para apreenderem as heterogeneidades nacionais, independente de serem industriais, agrcolas, de emprego etc. Wilson Cano (1998a, p. 2) sempre alertou para a gravidade e a profundidade dos problemas nacionais e a inequvoca necessidade do pas retomar o crescimento econmico nacional e de se regionalizar a poltica de desenvolvimento, acompanhada, necessariamente, por polticas sociais que efetivamente redimam a pobreza nacional, onde quer que ela se encontre. Mais do que as recorrentes polticas regionais fundamental regionalizar as polticas especficas, articulando-as por um orgnico projeto nacional de desenvolvimento.

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A construo das devidas tticas e estratgias, assumidas estruturalmente como conflituosas e tensas, requerer o que chamamos acima de resgate da lgica do projeto, porm agora amparado por ampla repactuao de foras antagnicas e da necessria contratualizao dos compromissos. A inspirao para tal orientao politizada vem das polticas da Unio Europia. Em outras palavras, a articulao de um novo pacto, em que as aes tenham horizontes de longo prazo, tendo por base contratos-programa, bem definidos e territorializados. Deve-se pretender, com tais polticas, a recomposio territorial atravs da ao planejada; a reconstruo de espaos pblicos e dos canais institucionalizados, destrudos pelas polticas neoliberais; e a criao de variadas arenas que possam aglutinar e dar vazo s diferentes reivindicaes e interesses. Essa concepo de poltica completamente contrria hoje hegemnica, em que a ao pblica se tornou uma mera questo de gesto da crise,3 das parcerias pblicoprivadas, do rigor fiscal-financeiro, do enxugamento da mquina pblica ineficiente, da restrio das arenas publicizadas etc. O espao pblico passa a servir promoo de ambiente salutar para microiniciativas. A ao pblica deve, nesse modelo, o tempo todo, realizar o check list dos atributos da boa governana, da accountability, incentivando a responsiveness. H grande descaso e discriminao para com os movimentos sociais clssicos: (...) aqueles definidos como organizaes coletivas orientadas primariamente para fins de natureza normativa ou ideolgica, ou seja, para assegurar ou transformar valores bsicos que regulam a ordem institucional de uma sociedade. (...) Isso no significa que esses movimentos no possam se envolver em atividades voltadas para ganhos instrumentais ou reivindicaes negociveis; sua nfase, entretanto, a defesa de bens coletivos nonegociveis (AZEVEDO; ANASTSIA, 2002, p. 83, grifos meus). Nesta viso aqui discutida, os movimentos sociais podem e devem desbravar canais alternativos de participao e interlocuo. A lgica diversa das partes envolvidas deve ser respeitada. Arenas de coordenao de interesses, dilogos e consensos devem ser elaborados continuamente. O poder pblico deve cumprir papel-chave neste processo. Deve estar bem capacitado, com recursos materiais e humanos para incentivar a discusso democrtica, garantindo transparncia, acompanhamento, fiscalizao e o monitoramento permanente, alm do papel decisivo de impor e fazer cumprir sanes e benefcios. Entretanto, os estudos internacionais tm demonstrado os constrangimentos a que esto submetidas as aes pblicas que buscam [...] fomentar el dilogo social, muchas veces no se realiza por la

Envolvendo toda a agenda pblica em uma viso totalitria de que no h tempo para discusso ou contemporizaes democrticas, pois o tempo urge e a crise profunda demais. Aes democrticas so denunciadas como tendo uma temporalidade anacrnica e lenta frente s necessidades de insero nos fluxos volteis e rpidos, e desestabilizadoras das responsavelmente rgidas austeridade fiscal, disciplina financeira e controle administrativo.

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ausencia de legitimidad social del gobierno, resultante de la falta de confianza de los agentes sociales en su capacidad de conduccin del proceso (JUNCAL, 2002, p. 538). Esse mesmo autor assevera que:
[...] el gran desafo debe ser el de fortalecer el papel del liderazgo de los gobiernos en todos sus niveles territoriales. No a travs de la reconstruccin de un neo-populismo, sino a travs de la construccin de nuevos espacios pblicos no estatales. Espacios en los cuales es posible organizar una esfera para disputas y consensos, organizada por ley o contrato pblico, para articular la representacin poltica tradicional con la presencia directa y voluntaria de la ciudadana. Un espacio donde el Estado recupere su legitimacin y se afirma. Y la sociedad civil expresa su identidad y se fortalece. (JUNCAL, 2002, p. 554).

A legitimidade e a eficcia das aes podem se fundar em outra escala. Um bom exemplo aquele da busca de solues de mbito regional. As estratgias de atuao conjunta intermunicipal, fundamentais no enfrentamento de problemas comuns, que extravasam os limites jurdico-administrativos, vocalizando, com maior potncia, reivindicaes supralocais, podem ter grande xito. Para aperfeioar essas aes que extrapolam a escala local preciso pactuar, com definio e registro em contratos claros, a contribuio de fundos, explicitando a contribuio das partes em termos de capacidade gerencial, participao da comunidade, compartilhamento de equipamentos, equipes etc. indispensvel, nestas aes consorciadas, a assuno, amplamente pactuada, de responsabilidades, custos e benefcios, objetivando a to difcil e desafiadora compatibilizao entre eficincia e equidade. H conflitos imanentes difcil definio da parcela que cabe aos municpios mais ricos e aos mais pobres da regio. Da a necessidade de se assegurar espaos amplos de discusso, que realizem o mais justo balanceamento entre, por um lado, nus ou sobrecarga, devidos s incumbncias requeridas e, por outro, benefcios e vantagens das polticas concertadas. Um exemplo clssico a discusso e os conflitos em torno da localizao do aterro regional nestas negociaes. A ao supralocal geralmente pode lograr grande xito em aumentar o poder de dilogo, presso e negociao vis--vis aes isoladas dos municpios de determinada regio (INSTITUTO PLIS, 2000), contribuindo para aumentar a acessibilidade a outras escalas espaciais e outros nveis de governo superiores. No obstante, necessrio nestas experincias conjuntas que haja solidariedade institucional para evitar os conflitos de competncia entre as distintas esferas de poder (JUNCAL, 2002). A definio da escala supralocal complexa e necessria. Mesmo quando o recorte natural, como o dos consrcios intermunicipais de bacias hidrogrficas, que a devida escala para os problemas do saneamento ambiental, mas no para outros problemas, como tem sido freqentemente pensado no Brasil, talvez dada a extrema carncia de outras aes regionais que no a dos comits de bacias. Cada problema tem a sua escala espacial especfica. preciso enfrent-lo a partir da articulao dos nveis de governo e das esferas de poder pertinentes quela especfica problemtica.

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Alm das articulaes intra-regionais, importante ampliar seu raio poltico de manobra a fim de negociar sua insero interregional. Neste sentido, a experincia europia de implementao dos Contratos de Plano Estado-Regio bastante pedaggica das virtudes das polticas que diagnostiquem e tratem de forma adequada as escalas dos problemas. Esses contratos, com o duplo objetivo de:
[...] articular horizontalmente os atores institucionais de uma mesma regio e integrar verticalmente as diferentes esferas poltico-administrativas [...] [terminam] implicando o reconhecimento formal da existncia de vrios centros de deciso concernentes ao mesmo espao territorial e mesma problemtica [...], o reconhecimento e a aceitao de competncias superpostas a um dado nvel territorial [...] [Em suma], a contractualizao das polticas pblicas introduz no processo decisrio a necessidade de articulao entre esses diferentes centros no hierarquizados de deciso, seja para definir em conjunto os objetivos e as estratgias prioritrias para a regio, seja para implementar as aes previstas, inclusive o seu financiamento. (JACCOUD, 2001, p. 12-13).

Tais experincias procuram contornar as graves disfunes acarretadas pelas competncias superpostas, procurando dar transparncia ao conflito de interesses,4 buscando maior coeso e solidariedade no sentido do desenvolvimento regional. Vai-se construindo, assim, politicamente, reforos nas relaes de horizontalidade (na mesma escala) e de verticalidade (nas escalas abaixo e acima da que se implementa a poltica). Explicitam-se as relaes de oposio/contradio/complementaridade presentes em determinado territrio, podendo assegurar novo patamar de convvio de escalas, nveis e esferas, lanando mo de variados instrumentos, politizando as relaes, construindo cidadania e buscando combater as coalizes conservadoras, que procuram preservar seus privilgios naquela escala restrita sob seu domnio. Romper com as foras desarticuladoras e os pactos de dominao interna e estabelecer estmulos identidade/diversidade/diferenciao tarefa longa e difcil, que deve, em seu percurso, ser pedaggica, procurando ensinar as classes subalternas a lutar pela publicizao do Estado, repolitizando as administraes pblicas, para atravs de decidida pactuao federativa, republicanizar o Brasil. Chamo essa proposta de transescalar, pois ela necessita realizar cortes oblquos e transversais nas diversas polticas pblicas, atravessando-as, rearticulando-as transversalmente (mas tambm resulta desses diversos cortes e cruzamentos realizados) para realizar sua sntese em uma poltica de desenvolvimento, que alargue os horizontes de possibilidades e seja inclusiva socialmente. Conforme j afirmamos, polticas transescalares podem apreender dialeticamente as heterogeneidades estruturais de nossa nao subdesenvolvida, resgatando a fora da diversidade e criatividade, historicamente atingidas pelas elites conservadoras, e mais recentemente pelos vrios anos de neoliberalismo.
4

Nesta concepo crtica, a construo social do espao , ento, vista como a luta que atores sociais, com identidades territoriais distintas, levam a cabo para fazer valer seus objetivos e estratgias de reproduo social (REIS, 2003, p. 15).

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Essa tentativa de construo de uma alternativa que maneje bem as escalas tem sido trabalhada por alguns autores. Carlos Vainer5 lanou o debate dessa perspectiva terica e analtica no Brasil. Swyngedouw (1997) analisou vrios eventos que ocorrem em uma escala e tm implicaes e conseqncias em outras. Muitas vezes independentemente de qual o stio em que ocorre um evento, seus efeitos so sentidos em diferentes nveis escalares. Este autor contribuiu tambm para definir que as escalas so produzidas e no dadas. Sustenta que a escala no est ontologicamente dada, nem constitui um territrio geograficamente definvel a priori. So configuraes cujos contedos e relaes so fluidos, contestados e perpetuamente transgredidos. Scale becomes the arena and moment, both discursively and materially, where sociospatial power relations are constested and compromises are negotiated and regulated. Escala, assim, , simultaneamente resultado e conseqncia da luta social pelo poder e pelo controle. Em suma, a escala central e decisiva, material e politicamente, para estruturar processos. Escolher uma escala tambm, quase sempre, escolher um determinado sujeito, tanto quanto um determinado modo e campo de confrontao (...) qualquer projeto (estratgia?) de transformao envolve, engaja e exige tticas em cada uma das escalas em que hoje se configuram os processos sociais, econmicos e polticos estratgicos (VAINER, 2002, p. 25). Os estudos, segundo essa perspectiva da produo social de escalas, tm avanado bastante no Brasil, talvez pelo reconhecimento de que a viso uniescalar no permite captar a complexidade deste heterogneo e continental Pas.6 Lembro que esta concepo, aqui tratada com certo nvel de abstrao, j foi praticada, e est sendo, em vrias partes do mundo. Destaco aqui o caso da poltica regional europia e o caso da administrao da Prefeitura de Porto Alegre. A primeira, buscando a coeso do espao europeu, tem construdo e desconstrudo escalas. Tem construdo a escala supranacional, tem reelaborado suas aes locais, gerou nova regionalizao dos pases integrados, procura examinar qual a escala em que se deve implementar as polticas pblicas especficas etc. A segunda ficou conhecida mundialmente por sua insero nas lutas polticas globais, no apenas nos dias de realizao do Frum Social Mundial, mas tem construdo arenas para o debate das foras de esquerda em escala internacional. Em escala local inovou em uma srie de polticas democrticas e populares, com destaque para a experincia mais completa de oramento participativo de que se tem notcia e

O entendimento de que os processos econmicos, polticos, sociais, culturais tm dimenses escalares no pode conduzir reificao das escalas, como se estas antecedessem e contivessem (como um receptculo) os processos. O que temos so processos com suas dimenses escalares, quase sempre transescalares (haver ainda hoje algum processo social relevante cuja compreenso e modificao seja possvel atravs de uma anlise ou interveno uniescalar?) (VAINER, 2002, p. 25).
6

Kornin e Moura (2002, p. 15) questionam: No tocante questo das escalas, qual escala deve nortear o planejamento e a gesto territorial, levando em considerao o controle dos interesses privados e a garantia dos direitos sociais, em uma ao poltica verdadeiramente eficaz? Ou, ainda, h uma escala espacial que abarque o processo de metropolizao e de configurao de aglomeraes urbanas, ou espacialidades estariam afeitas a uma dimenso transescalar, no capturvel por mecanismos e instrumentos convencionais de planejamento e gesto?

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para a antiguerra fiscal que praticou, por exemplo, com a Ford e nas negociaes, com grande soberania, para a instalao do Carrefour. Em termos nacionais, desenvolve amplas articulaes e tem influncia marcante. Em sntese, no apenas da esfera da utopia a busca de aes planejadas que, reunindo sujeitos sociais e espao herdado, permitam o encontro de estratgias de desenvolvimento significativas de uma igualdade que se realize pelo respeito diferena e diversidade7 (INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL, 2002, p. 9). possvel e desejvel a implementao de pactos territoriais, como os europeus, reelaborando nosso contrato social, combatendo as coalizes polticas antipopulares e reconstruindo a coeso federativa. Em um pas onde no se processou o desenvolvimento de foras produtivas modernas, nem desenvolvimento de direitos sociais, que perenizou a negao, pelos detentores de riqueza, da acessibilidade terra, educao e ao trabalho, uma das primeiras manifestaes desta desconstruo nacional se revela no esgaramento do pacto federativo, desorganizando as articulaes j frgeis entre o poder central e os poderes locais/regionais. Dessa forma, reafirma-se a necessidade e a urgncia de se resgatar a perspectiva de se pensar verdadeiramente as heterogeneidades estruturais (produtivas, sociais e espaciais) de pases como o Brasil, em processo de desconstruo nacional e de esgaramento de seu j historicamente frgil pacto federativo. Para se pensar o fortalecimento da federao preciso encarar a questo complexa de que, no caso brasileiro, um dos fatores constitutivos da organizao federal de nosso Estado , tambm, uma ameaa sua existncia (AFFONSO, 2000, p. 132), ou seja, a diversidade regional e a marginalizao de uma imensa maioria da populao, quando se transformam em assimetria extrema, podem desembocar em processos de fratura, inclusive federativa. Neste sentido, para se pensar a repactuao federativa e a construo de um patamar mnimo de homogeneidade social, como pr-requisitos de um reerguimento da escala nacional de desenvolvimento, ser preciso utilizar as pulses virtuosas de tamanhas assimetrias, mas de positiva criatividade e diversidade. Certamente as questes da moradia, transporte, educao, sade, segurana alimentar, dentre outras, devem avanar do mero atendimento aos interesses materiais mais imediatos construo de cidadania, ainda mais quando est inserida em uma estrutura urbana heterognea, pobre, patrimonialista e predatria como a brasileira, onde a cidade acabou se tornando agente de reproduo de desigualdades. O tecido urbano nacional est cindido entre a parcela da cidade onde vigem os estatutos legais, rica e com infra-estrutura, e a ilegal, pobre e precria. A tarefa inserir uma parcela crescente deste tecido social e urbano na cidadania plena, construindo a justia social,

Existiria, portanto, um jogo de escalas intrinsecamente articulado com arenas polticas e ambientes produtivos. Isso porque as prprias escalas so objeto de confronto, assim como o so as relaes interescalares (INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL, 2002, p. 9).

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garantindo o acesso a bens e servios pblicos, que seja educativa, isto , que sua implementao represente um momento pedaggico da poltica pblica de proteo social. Ou seja, as aes, para alm da proviso de necessidades bsicas, do benefcio material, devem ser pedaggicas, de co-responsabilizao e com contrapartida prdefinidas. Qualquer caminho perspectivo para o Brasil de discusso do desenvolvimento socioeconmico e do avano poltico ter de ser o de resgatar a potncia virtuosa de nossa diversidade. Ns sempre trabalhamos as heterogeneidades estruturais do pas como problemas. uma idia equivocada. Ns sempre trabalhamos a nossa diversidade, a nossa desigualdade como grande empecilho. Poderamos trabalhar todas essas assimetrias como um campo interessante de diversidade de um pas continental muito rico e complexo em todos os sentidos.

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