A autonomia

universitria
extenso e limites
DOCUMENTO
DE TRABALHO
03 / 05

Eunice R. Durham
Ncleo de Pesquisas sobre Ensino Superior
Da Universidade de So Paulo

NUPES
Ncleo de Pesquisas
sobre Ensino Superior
Universidade de So Paulo

A autonomia universitria extenso e limites

Eunice R.Durham

Ncleo de Pesquisas sobre Ensino Superior da

Universidade de So Paulo

A autonomia universitria extenso e limites

Eunice R. Durham

Equipe do NUPES
Eunice R. Durham
Diretora Cientfica

Pesquisadores
Ana Lucia Lopes
Elisabeth Balbachevsky
Omar Ribeiro Thomaz

Auxiliares de Pesquisa
Denilde Oliveira Holzhacker
Diogo Ferreira da Costa Patro
Elisabete dos Santos Costa Alves
Luciane da Silva

Auxiliar Tcnico
Regina dos Santos

Auxiliares Administrativos
Josino Ribeiro Neto
Vera Ceclia da Silva

A AUTONOMIA UNIVERSITRIA EXTENSO E LIMITES

Eunice R. Durham

Introduo
A questo da autonomia universitria parece ser, no Brasil, objeto de um amplo
consenso professores, estudantes e mesmo os governantes manifestam-se todos a favor dela
e pretendem defend-la. assim um valor e, por isto mesmo, , o mais das vezes, tratada
como um pressuposto inerente prpria natureza da instituio. desta forma, alis, que ela
aparece no prprio texto constitucional. De fato, o Art. 207, que trata deste tema, parece todo
dirigido para a questo da autonomia e apenas, secundariamente, para a caracterizao do que
seja uma universidade:
Art. 207. As universidades gozam de autonomia didtico-cientfica,
administrativa e de gesto financeira e patrimonial, e obedecero ao
princpio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso.

Por outro lado, a universidade dever obedecer o que dispe o Artigo 206, que trata
dos princpios educacionais.
Art. 206. O ensino ser ministrado com base nos seguintes
princpios:
I igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola;
II liberdade de condies de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar
o pensamento, a arte e o saber;
III pluralismo de idias e de concepes pedaggicas, e
coexistncia de instituies pblicas e privadas de ensino;
IV gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais;
V valorizao dos profissionais do ensino, garantido, na forma da
lei, plano de carreira para o magistrio pblico, com piso salarial

Professora Emrita da Faculdade de Filosofia, Cincia e Letras da Universidade de So Paulo.

1

profissional e ingresso exclusivamente por concurso pblico de

provas e ttulos, assegurado regime jurdico nico para todas as
instituies mantidas pela Unio;
VI gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei;
VII garantia de padro de qualidade.

O Artigo 206 estabelece, por assim dizer, o quadro geral e os limites dentro dos quais
a autonomia deve ser exercida1.
A incluso da questo da autonomia no corpo constitucional transferiu uma parte
importante do debate sobre a universidade para a esfera jurdica, especialmente porque o
conceito no juridicamente claro, particularmente no que diz respeito a entidades de direito
pblico. Sobre esta questo h apenas um ponto de consenso: o de que autonomia no
significa soberania e portanto no exclui formas de controle por parte do poder pblico.
Eu mesma j escrevi sobre o problema da autonomia desta perspectiva:
Constitui um ponto de partida necessrio para esta discusso a
anlise formal do conceito de autonomia e sua aplicao universidade.
Por autonomia se entende, de modo geral, a capacidade de reger-se por leis
prprias. Neste sentido mais geral, que os dicionrios registram, o termo
confunde-se com soberania e se aplica integralmente e mais
apropriadamente s naes. Quando se trata de uma instituio especfica
do Estado ou da sociedade civil, entretanto, a autonomia no confere uma
liberdade absoluta. Instituies existem, so criadas e reconhecidas
socialmente para preencherem funes sociais especficas e so estas que
as legitimam. A autonomia de que gozam restrita ao exerccio de suas
atribuies e no tem como referncia o seu prprio benefcio, mas uma
finalidade outra, que diz respeito sociedade. Desta forma, a autonomia da
instituio sempre relativa e deve ser definida como o reconhecimento de
sua capacidade de reger-se por suas prprias normas no cumprimento das
finalidades sociais s quais se destina. So assim as funes da
Universidade que balizam e definem a natureza de sua autonomia. por
1

Note-se que, se o inciso II assegura a liberdade acadmica, o de nmero V restringe fortemente o mbito da
autonomia administrativa das universidades federais.
2

isso que o prprio texto constitucional, afirmando que as universidades

gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto
financeira e patrimonial, diz, simultaneamente, que obedecero ao
princpio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso.
(Constituio Federal, Art. 207). Assim, se a atual Constituio no define
explicitamente as funes da Universidade, o faz indiretamente,
estabelecendo que se trata de uma instituio caracterizada pela
indissociabilidade entre ensino e pesquisa, que so suas finalidades
precpuas (estando o terceiro termo, extenso, obviamente, referido aos
dois primeiros). Podemos assim afirmar que a Universidade goza de
autonomia para executar essas atividades que lhes so prprias, e que no
so realizadas para seu exclusivo interesse, mas constituem um servio que
presta sociedade. Como conseqncia, o reconhecimento da autonomia
no exime as instancias pblicas mais amplas da verificao da prestao
efetiva destes servios. (Durham, E.R., 2003, pp. 276-7)

Esta reflexo nos leva, de imediato a colocar, na discusso da autonomia, um

problema paralelo: o de quais formas de controle do Poder Pblico so simultaneamente,
necessrias para assegurar que as universidades cumpram suas funes e sejam compatveis
com a autonomia que lhes foi assegurada.
O problema mais espinhoso no caso das universidades estatais porque, no Brasil,
toda a estrutura da administrao pblica est formulada de modo a garantir um rgido
controle burocrtico sobre todas as entidades que o integram, sem nenhum espao onde
incluir uma instituio dotada de autonomia, com a possvel exceo das empresas pblicas.
Desta forma, a autonomia assegurada no Artigo 207 entra em conflito com outros preceitos
constitucionais relativos administrao pblica e este outro motivo pelo qual o debate se
encaminha para a esfera jurdica.
Este problema no de hoje, mas tem ressurgido repetidamente na nossa histria
universitria. De fato, a histria da administrao pblica brasileira registra diversas tentativas
de romper a rigidez das amarras burocrticas que cerceiam todo o conjunto do aparelho de
estado, a partir da conscincia da necessidade de abrir espao para organizaes mais geis e
flexveis. A primeira foi a criao da figura da autarquia, muito mais autnoma, a qual foi
amplamente utilizada na criao de universidades. Mas o centralismo burocrtico que
3

caracteriza a filosofia administrativa brasileira acabou descaracterizando, atravs da

legislao posterior, o grau de autonomia anteriormente concedido. Houve ento uma segunda
tentativa, na criao da Universidade de Braslia, por Darcy Ribeiro, que foi instituda como
fundao dotada de um conselho curador e com pessoal contratado pelo regime da CLT, isto
, fora do funcionalismo pblico. Novamente, as vantagens desta organizao levaram
transformao de diversas universidades federais neste novo tipo de instituio. Mas, mais
uma vez, a presso da orientao centralista burocrtica da administrao pblica, aliada aos
docentes e funcionrios que ansiavam pelos privilgios dos servidores pblicos
(especialmente no que toca estabilidade e a aposentadoria com salrio integral),
promoveram novamente a descaracterizao da iniciativa. Foi esta mesma tendncia de
rigidez crescente da administrao pblica que orientou a formulao de muitos dos artigos
constitucionais que contradizem o princpio da autonomia universitria tal como definida na
prpria Constituio e regulamentada na LDB.
De fato, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional procurou definir mais
claramente o mbito da autonomia. Mas, se a conceituao de autonomia ficou juridicamente
mais clara, as contradies do texto constitucional no foram totalmente resolvidas no que
tange s instituies de direito pblico.
H entretanto, na prpria LDB, um artigo, o de nmero 54, que encaminha uma
soluo para o problema:
Art. 54. As universidades mantidas pelo Poder Pblico gozaro, na
forma da lei, de estatuto jurdico especial para atender s peculiaridades de
sua estrutura, organizao e financiamento pelo Poder Pblico, assim como
dos seus planos de carreira e do regime jurdico do seu pessoal.

A regulamentao deste artigo permitiria, de fato, resolver as enormes contradies e

percalos legais que se colocam no caminho da autonomia das universidades estatais com o
reconhecimento de que universidades no podem ser tratadas como reparties pblicas, nem
o estatuto do funcionalismo pblico constitui a forma adequada de gesto para o seu pessoal.
Estranhamente, todo o debate pblico atual sobre a reforma universitria tem
sistematicamente ignorado esta questo, que ficou restrita a um grupo reduzido de juristas.
Possivelmente, so os interesses corporativos dos docentes e funcionrios que tem promovido

a cegueira generalizada em relao a este problema, dado seu empenho em preservar as

vantagens e privilgios do servio pblico em detrimento da autonomia administrativa.
A discusso jurdica continua portanto a ser fundamental quando se trata da autonomia
das universidades brasileiras. Entretanto, a explicitao dos obstculos autonomia
universitria criados pelas leis que regem a administrao pblica no Brasil exige um saber
mais especializado que o meu. Nina Ranieri tratar do problema desta perspectiva, em texto
prprio.
Proponho-me, nesta parte do trabalho, fazer outro tipo de anlise, dentro da
perspectiva de que a autonomia relativa tambm porque est sujeita a constrangimento de
natureza material, cultural e poltica prprios da sociedade na qual a instituio se insere.
Alm disso, uma instituio como a Universidade no criada a partir do nada, mas possui
uma longa histria da qual depende, em grande parte, a sua organizao e o seu
reconhecimento social(opus citatum, p. 277). O que me interessa mais particularmente
investigar os pressupostos que esto presentes nos debates que temos travado nos ltimos
anos de forma a entender melhor as contradies e omisses da legislao e das posies
assumidas pelos diferentes atores polticos envolvidos no encaminhamento da questo
universitria.
Um dos aspectos que no tem merecido a devida ateno o fato de que tanto a
legislao como a posio dos diferentes atores presentes na arena poltica esto
profundamente afetados pelo que eu gostaria de chamar de o mito da universidade. O cerne
deste mito consiste na crena de que h um nico modelo institucional adequado para todo o
ensino superior: o da universidade pblica e gratuita, que associa ensino, pesquisa e extenso.
Tambm faz parte do mito da universidade a crena em que a autonomia s se realiza com a
auto-gesto democrtica exercida por docentes, alunos e funcionrios. Na prpria
Constituio, no Artigo 216, o qual trata dos princpios que devem reger o ensino, o item V
realmente preconiza a gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei. A questo
que h diversas formas possveis de gesto democrtica: direta, representativa,
presidencialista, parlamentarista. No mito, o ideal o de uma democracia direta, onde tudo se
resolve em grandes assemblias. O mnimo aceitvel para as universidades o de um sistema
presidencialista, com eleio direta para os cargos dirigentes e para os colegiados, com
participao igualitria de professores, alunos e funcionrios.
A fora do mito faz com que se omitam da reflexo duas questes fundamentais. A
primeira o fato de que as universidades, tanto do Brasil como em todos os demais pases,
5

constituem um tipo especfico de instituio que coexiste, creio que necessariamente, com
outros tipos de estabelecimentos de ensino superior, como faculdades de formao
profissional, institutos tecnolgicos, escolas vocacionais e todo um enorme campo de cursos
de menor durao, genericamente denominados de ps-secundrios. neste contexto que
atribudo s universidades um grau maior de autonomia. A segunda que no se d a devida
considerao profunda diversidade existente no prprio conjunto das universidades
brasileiras, que integra, alm das pblicas, instituies privadas muito diversas, incluindo as
comunitrias e as lucrativas, a maioria das quais, alis, no preenche os requisitos
constitucionais que definem as universidades porque no associa o ensino pesquisa. So
estes outros setores no pblicos que absorvem a maior parte das matrculas e no se discute
se a autonomia, tal como est sendo proposta, deve ser a mesma para todas essas instituies.
Quando esta questo no levada em considerao, o resultado o que a est, claramente
visvel: o de que a autonomia, atribuda igualmente a setores diferentes, tem conseqncias
inteiramente diversas em cada um deles, as quais, para o setor privado esto longe de
corresponder s intenes daqueles que a defenderam na arena poltica e inseriram o Art. 207
na Constituio.
No caso das universidades particulares para as quais no se aplica o inciso V, h plena
autonomia institucional (didtico-cientfica, administrativa e financeira). Mas (com exceo
de muitas comunitrias) ela exercida pelas mantenedoras e no pela comunidade acadmica
(como preconiza o mito). Na maioria das instituies privadas no existe, de fato, liberdade
acadmica, para os docentes, isto , de ensino e pesquisa, pois a criao de cursos, o currculo
e at as ementas das disciplinas oferecidas so controladas pela mantenedora, do mesmo
modo que as raras pesquisas existentes. tambm a mantenedora que fixa o nmero de vagas
e o tamanho das turmas e, como os recursos (e os lucros) provm das mensalidades, o
interesse dessas universidades o de ampliar exorbitantemente o nmero de vagas. Disto
resultou um crescimento explosivo e artificial das vagas disponveis, muito maior do que o
nmero de candidatos em condies de arcar com os custos do ensino.
No caso das universidades pblicas, especialmente as federais, a autonomia teve
efeitos praticamente inversos. H plena liberdade de ensino e pesquisa. Em compensao a
autonomia administrativa e de gesto financeira est, como vimos, fortemente cerceada pelas
normas de administrao pblica e muito longe da autonomia plena da qual goza o setor
particular. Alm disto, tendo a autonomia englobado a auto-gesto democrtica, ela exercida
exclusivamente pela comunidade acadmica; com isto a universidade tende a se fechar sobre

si mesma e incapaz de controlar os interesses corporativos. Ao contrrio das particulares, o

interesse se volta muito mais para aumentar o corpo docente e administrativo, assim como o
valor dos salrios, do que para expandir as vagas e os cursos noturnos no limite mximo de
sua capacidade de modo a atender demanda social. Para o tamanho do corpo docente, o
nmero de alunos tende a ser muito reduzido.
Isto nos leva a uma primeira observao sobre o conceito de autonomia didticocientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial. o fato de que ele tem um
sentido muito diverso conforme se aplique s instituies ou autonomia de docentes e
pesquisadores na conduo de seu trabalho, isto , liberdade acadmica. A confuso entre
estas diferentes aplicaes do conceito deriva da ausncia de compreenso de que a
autonomia institucional no implica necessariamente em liberdade acadmica, como fica claro
para quem quer que analise os efeitos diferenciais da aplicao do preceito institucional no
sistema de ensino superior brasileiro privado.
A liberdade acadmica ou autonomia didtico-cientfica diz respeito diretamente
queles que conduzem o ensino e a pesquisa. A autonomia administrativa de gesto-financeira
e patrimonial dizem mais respeito instituio e o grau de autonomia em cada um destes
diferentes aspectos no sempre e necessariamente o mesmo.
Acredito que uma viso histrica e comparativa nos permite desmontar o mito do
modelo nico, reintroduzir a reflexo sobre a heterogeneidade dos sistemas de ensino e
entender melhor as peculiaridades, contradies e deficincias do nosso ensino superior,
assim como as conseqncias possveis de diferentes formas de autonomia.
A viso comparativa nos permite fazer, de incio, uma observao interessante: nos
trabalhos originalmente publicados em lngua inglesa, raramente encontramos alguma
referncia ao termo autonomy; fala-se, quase que exclusivamente de academic freedom. Na
Alemanha, a meno liberdade acadmica e a sua defesa constituem igualmente
preocupaes constantes. Mesmo na The Encyclopedia of Higher Education (Clark, B.R. e
Neave, G.R, ed. 1992), uma das mais completas e competentes obras sobre ensino superior,
no encontramos nenhum captulo sobre autonomia, mas h um, excelente, sobre Academic
Freedom (por G. Gaston) na seo III do 2 volume. Academic Freedom refere-se,
basicamente, liberdade de ensino, de expresso e de investigao face a limitaes de
natureza religiosa, poltica ou ideolgica e diz respeito aos docentes.

Embora a defesa da liberdade acadmica (isto , de autonomia didtico-cientfica)

tenha uma longa histria, compreensvel que se apresente com tanta vitalidade ainda hoje,
especialmente no caso europeu, onde ainda est viva na memria sua destruio pelos regimes
autoritrios de cunho fascista na Alemanha, Itlia, Espanha e Portugal, assim como pelos
regimes comunistas na URSS e no Leste Europeu. Nos Estados Unidos houve o fenmeno do
MacArthismo, particularmente perturbador porque logrou promover um verdadeiro expurgo
na intelectualidade americana, em plena vigncia de um regime democrtico.
No Brasil, tivemos tambm 15 anos de regime militar, com cassaes de professores
universitrios por questes polticas e tentativas de controle ideolgico da vida acadmica por
dispositivos de censura instalados nas instituies, margem da estrutura legal. Houve um
enorme prejuzo para as universidades, com a perda de boa parte da sua liderana intelectual e
com efeitos nocivos particularmente grandes na rea da pesquisa. A liberdade acadmica foi
restabelecida j no perodo da transio democrtica e, hoje, plenamente assegurada nas
universidades pblicas (nas particulares, como vimos, a situao diversa). Mesmo assim,
estranhamente, no a questo da liberdade acadmica que concentra as atenes nem a que
mais mobiliza estudantes e professores. necessrio que a anlise do problema da autonomia
retome esta questo, cuja importncia central melhor compreendida dentro de uma viso
histrica.
A viso histrico-comparativa to mais necessria porquanto o ensino superior
brasileiro no decorre de modelos autctones, mas foi todo importado. A introduo do
ensino superior no Brasil, no incio do sculo XIX, seguiu o modelo francs ento vigente, o
das grandes escolas e no de universidades. Estas, implantadas posteriormente, na dcada
de 1930, foram criadas nos moldes das universidades italianas e alems, recebendo depois, na
reforma de 1968, tinturas do modelo americano. Alm disto, o sistema em seu conjunto tem
enfrentado, nos ltimos cinqenta anos, problemas muito semelhantes queles que vm
aflingindo os sistemas mais antigos e mais consolidados dos paises desenvolvidos.
Convm lembrar que a universidade possui, de fato, um carter universal ou pelos
menos internacional, que transcende as barreiras locais e nacionais. Nascida na Europa no
sculo XII, expandiu-se por toda a cristandade e depois por todo o mundo, seguindo de perto
a expanso da civilizao ocidental, da qual ela parte fundamental. Os processos de
mudana que ela viveu tm tambm carter mundial. Basta lembrar os dois momentos
cruciais que produziram a universidade de nossa poca. Em primeiro lugar a
institucionalizao da pesquisa cientfica como parte integrante das funes da Universidade,

que se iniciou com a criao da universidade de Berlim no incio do sculo XIX, difundiu-se
amplamente nos diferentes continentes e est presente, no Brasil, como reivindicao que
inspirou a prpria criao das nossas universidades. Em segundo lugar, vivemos, como quase
todos os demais pases, nos meados do sculo passado, o fenmeno da acelerada expanso do
sistema de ensino superior que correspondeu a uma democratizao do acesso e deu origem
chamada universidade de massa.
No estamos tratando, portanto, de uma instituio tipicamente brasileira, para cuja
compreenso possamos dispensar uma viso histrico-comparativa mais ampla, incluindo,
inclusive, o seu prprio comeo, pois as universidades modernas ainda guardam muito de
suas marcas de nascena especialmente no que diz respeito autonomia. De fato, como nota
Clark Kerr, das instituies existentes no incio do sculo XV nas sociedades ocidentais,
apenas 85 sobrevivem sem se terem tornado irreconhecveis; dentre estas 70 so
universidades. Das 85, apenas duas podem ser encontradas no sculo XII, a Igreja Catlica e
as universidades (Kerr, 1994).
A viso histrica que propomos no pode, obviamente, nas dimenses deste trabalho,
abarcar todos os passos e variantes da evoluo das universidades. Mas creio que ser til
para a reflexo fazer uma breve exposio de trs modelos cujas marcas encontramos nas
universidades brasileiras: o da universidade francesa dos sculos XII e XIII; da universidade
alem do sculo XIX; e o modelo das universidades norte-americanas do sculo XX. Julgo
tambm necessrio apontar as principais caractersticas das propostas de reforma
universitrias que ocorrem no mundo todo na segunda metade do sculo XX.

A universidade medieval: o caso da universidade de Paris

Comecemos portanto do incio, pois muitos dos pressupostos relativos autonomia
com os quais trabalhamos, tm origem com a criao das primeiras universidades, ainda no
sculo XII2. J neste primrdio, verificamos que as universidades respondem a foras sociais
muito amplas, e surgem quase ao mesmo tempo em diferentes pases. O caso da Universidade
de Paris exemplar, e merece uma meno especial porque foi o modelo que se generalizou
2

Dentro dos limites deste trabalho no possvel tratar da diversidade das primeiras universidades. Mas
preciso mencionar pelo menos o caso da Universidade de Bologna, que se organizou inicialmente de forma
semelhante de Paris, transformando-se depois numa espcie de repblica estudantil para retornar, dois sculos
depois, ao modelo francs.
9

mais amplamente na Europa e demonstra como a questo da autonomia j estava presente no

incio da histria das universidades3.
A universidade de Paris uma instituio genuinamente autctone. Surgiu
espontaneamente, no sculo XII, no processo de urbanizao e desenvolvimento cultural da
Europa Medieval. Antes da criao das universidades, os estudos superiores haviam se
desenvolvido lentamente, nas escolas criadas nos mosteiros e nas catedrais que sediavam os
bispados, particularmente naquelas localizadas em centros urbanos mais densos. Eram essas
escolas que, na Frana, forneciam a licena docente, isto , a titulao necessria para exercer
o magistrio. Com o sucesso da escola catedralcia de Paris, surgiram professores que, no
estando integrados escola da catedral, ou a tendo abandonado por razes diversas,
comearam a abrir cursos particulares, sustentando-se com as mensalidades dos alunos que
conseguiam atrair, os quais afluam em grande nmero para os professores mais brilhantes
Abelardo fez uma carreira deste tipo. O problema fundamental para estes docentes era que
no podiam conceder diplomas, os quais eram monoplio da escola catedralcia.
A criao da Universidade de Paris decorreu da congregao desses professores num
tipo de corporao, forma medieval de organizao dos ofcios.
De fato, a estrutura das corporaes de ofcios constitua um modelo adequado para a
organizao da universidade em gestao. As corporaes eram associaes civis,
independentes da igreja, que gozavam de autonomia na organizao e na execuo de ofcios
os mais variados, envolvendo tanto o artesanato como o comrcio e a prestao de certos
servios (como o de barbeiros-cirurgies, por exemplo). Elas envolviam no apenas o
monoplio do exerccio de certas profisses mas o do acesso aos conhecimentos prprios do
ofcio. A admisso de novos membros e a transmisso do conhecimento necessrio ao
exerccio da profisso eram autonomamente reguladas dentro da corporao, envolvendo uma
hierarquia formada por mestres, oficiais e aprendizes. A autonomia de que gozavam era
exercida face ao poder local e legitimada por um estatuto reconhecido pelas autoridades, o
qual inclua um certo nmero de regalias em termos de direitos civis. Simultaneamente a
corporao regulava e garantia, para os consumidores, a qualidade dos produtos e dos servios
que vendia.
Era este o tipo de autonomia que os professores desejavam e basicamente a mesma
que marcou toda sua histria posterior. Isto , exercer fora da Igreja, o ofcio de ensinar, o
3

Sobre a universidade medieval ver Cobban, A.B., 1992; Verger, J., 1990, Loureiro, s.d.

10

direito a admitir aprendizes, de formar novos mestres, fornecendo diplomas reconhecidos.

Trata-se, de fato, do que hoje chamamos de liberdade acadmica.
Havia entretanto algumas peculiaridades na corporao universitria que dizem
respeito a diferentes dimenses do ideal de universidade.
Em primeiro lugar, ela era uma instituio verdadeiramente internacional,
congregando estudantes e professores de diferentes naes que no tinham posio legal
definida nos burgos. Esta , alis, a origem da palavra universitas que se refere a uma
congregao de diferentes naes. Ela precisava portanto, de um status especial face s
autoridades locais. Alm disso, oferecendo formao para um pblico internacional era
necessrio que os diplomas tivessem tambm validade correspondente. Apenas a igreja, a
nica autoridade verdadeiramente universal no mundo medieval, fornecia este tipo de
diploma: ius ubique docendi.
Assim a consolidao das primeiras universidades ocorreu ao longo do tempo, pela
obteno de uma bula papal ou de um decreto real ou imperial, que lhes concedia, alm dos
direitos prprios de uma corporao de ofcio, a competncia para outorgar a ius ubique
docendi, alm de diversas imunidades face ao poder local, que protegiam docentes e alunos
estrangeiros da universidade. A autonomia foi portanto, desde o incio, resultado de uma
negociao com os poderes constitudos, envolvendo a necessidade de um reconhecimento
por uma instncia fora dela.
Vejamos com mais detalhes outras marcas distintas desta corporao, especialmente
aquelas que marcam sua trajetria posterior, at os dias de hoje.
A principal a natureza do trabalho que nela se realiza. Ele no se define em termos
de produo material (como a dos artesos) nem de prestao de servios (como a dos
barbeiros), embora formasse profissionais que prestavam servios. A universidade, de fato,
desde seu incio tem como objeto central algo de imaterial, que o conhecimento expresso em
palavras ditas ou escritas. tambm uma instituio de ensino, onde se transmite um saber
acumulado. Trata-se, entretanto, no de todo o conhecimento ou de todo o saber, mas daquele
que podemos caracterizar como letrado: que utiliza, discute e produz textos; que exige um
pensamento disciplinado pela lgica (ou, como dizia Abelardo, pela dialtica); que organiza
teorias sobre o mundo e sobre o prprio saber. O prprio currculo das universidades define
de que tipo de conhecimento se tratava: a base do ensino universitrio exige o conhecimento
prvio do latim e da escrita e se organiza no Trivium e no Quadrivium, O primeiro inclua

11

originalmente Gramtica, Retrica e Lgica, todas estas disciplinas da Linguagem; e o

segundo, Aritmtica, Geometria, Astronomia e Msica, voltadas, mesmo que indiretamente,
para a interpretao do mundo natural. Os estudos avanados incluam as chamadas artes
liberais.
Este tipo de trabalho, o da mente guiada pela razo, ao mesmo tempo criativo e
perigoso, porque tende a extrapolar os limites do senso comum e do dogma. A liberdade de
pensamento (base do conceito de academic fredom) no , nesse momento, um pressuposto,
ou um direito, mas um movimento inerente atividade acadmica no sentido da ampliao do
conhecimento.
um movimento, e nesse sentido sempre relativo, porque opera dentro de cnones
estabelecidos. Hoje, os da cincia; em Paris, do sculo XII, os da religio crist e catlica.
Mas a universidade alargou os limites do saber existente, introduzindo a razo na
interpretao dos textos sagrados e dos santos patriarcas da Igreja. Alargou tambm os limites
na medida em que utilizou e legitimou os fragmentos da filosofia antiga que estavam ento
disponveis e promoveu a descoberta de outros. A escolstica foi o resultado deste movimento
que, insidiosamente, contribuiu muito para a construo da viso catlica do mundo na poca
medieval, da mesma forma como a cincia contribui hoje para a compreenso do nosso
(Perkim, H., 1984; Verger, 1990).
verdade que a universidade no se constitui como instituio dedicada apenas ao
pensamento especulativo. Ela tem tambm, desde o incio, a funo de formar alguns
profissionais para o Estado, a Igreja e a Sociedade em geral, incluindo cursos de nvel
superior ao Trivium e Quadrium: Direito Cannico que, ao lado da Teologia, preparava para
os altos escales da Igreja; Direito Romano, que fornecia a burocracia para o imprio e as
monarquias; e a Medicina que constitua propriamente uma profisso liberal, sem vinculao
direta nem com a Igreja, nem com o Estado. Alm disto, claro, reproduzia seus prprios
quadros. Mas, em todos estes campos, mesmo na Medicina, tratava-se de organizar um tipo de
saber eminentemente terico e no prtico e nem por isto mesmo importante para a
sociedade4.
Nesta concepo, o que caracteriza a universidade, at hoje, a existncia de pelo
menos um ncleo no qual predomine o que se tem chamado de viso essencialista da
4

Enfatizo esta questo porqu me parece que hoje, o conhecimento terico e o trabalho intelectual parecem estar
sofrendo um processo de desvalorizao no Brasil. Propostas de reforma que esto sendo discutidas neste
momento parecem inteiramente voltadas para assegurar que as universidades incorporem, no uma funo social,
que j possuem (ensino, pesquisa e extenso), mas uma utilidade social imediata.
12

educao superior: a idia de que a educao superior implica uma concepo particular e
intrinsecamente exclusiva do conhecimento, mediada por fortes controles internos e adeso a
regras epistemolgicas de investigao e verificao, (a utilizao da) lgica, o uso da
evidncia, normas de rigor intelectual e criatividade, e a procura desinteressada pela verdade
(Henkel e Little, 1999, p. 13). Embora o desinteresse seja sempre relativo, este tipo de
conhecimento envolve a constante auto crtica das pressuposies, preconceitos e dogmas,
quando a investigao e a reflexo os contradizem. Disto resulta a funo crtica das
universidades. para isto que necessria a liberdade acadmica, um espao razoavelmente
livre de censura religiosa, poltica e de interesses econmicos. E digo razovel porque esta
liberdade nunca total, embora seja indispensvel que exista em alguma medida. A histria
da universidade e de seu papel crtico est recheada de constantes conflitos com a igreja, o
estado, o senso comum e as profisses estabelecidas.
Isto no nos leva, necessariamente, a acreditar que a universidade seja a nica guardi
do conhecimento vlido (mesmo que apenas desse tipo de conhecimento). A cincia moderna,
inclusive, se iniciou fora dela. Mas em grande parte verdade que qualquer transformao
significativa no contedo e nos limites de uma rea de conhecimento precisa ser sancionada
pela educao superior para ter efeitos duradouros (Salter e Tapper, 1994, apud Henkel e
Little, 1999, p. 13) porque nela que se formam os novos professores e pesquisadores que
institucionalizam e transmitem os novos conhecimentos.
Analisando as universidades contemporneas e aquilo que as caracteriza, Burton
Clarck volta a este problema, o de natureza do trabalho acadmico.
o conhecimento a substncia bsica sobre o qual e com o qual as
pessoas trabalham nos sistemas acadmicos; ensino e pesquisa constituem
as atividades fundamentais para organizar e manipular este material; estas
tarefas se dividem em especialidades autnomas dentro das quais elas so
intimamente associadas; a diviso de tarefas promove um arranjo
horizontal e relativamente desestruturado de unidades de trabalho; esta
estrutura promove um tipo difuso de controle; e finalmente, o objetivo
necessariamente ambguo, com definies formuladas de forma muito
ampla, que servem para formular doutrinas que legitimam os objetivos
especficos das unidades operacionais.(Clark, B.R. 1983a, p. 25)

13

Todo este raciocnio se aplica plenamente tanto universidade medieval quanto

nossa. Resta acrescentar que na universidade se criam tambm os mtodos pelos quais o
conhecimento pode ser obtido e que incluem o raciocnio lgico e o exame de fontes e
evidencias que, mais tarde, se incorporam no mtodo cientfico.
Uma outra citao parece-me importante para encaminhar a questo.
Pessoas e grupos, definem o que se ensina e o que se pesquisa e as formas
pelas quais grupos de ensino (e de pesquisa) so formados e controlados
e, conseqentemente, agrupados. Na medida em que as instituies em
geral envolvem grupos de conhecimento, determinam quais tipos de
conhecimento existem e so legtimos. Elas tambm definem categorias de
pessoas categorizadas a possuir esse conhecimento e a exercer a
autoridade que provem dele (idem, p.26).

Nesta perspectiva de Burton Clark, a prpria natureza do trabalho acadmico e a

liberdade da qual ele precisa, que exige uma estrutura administrativa flexvel, isto ,
autonomia administrativa infensa a programaes rgidas, capaz de acomodar grupos que
possuem interesses muito diversos, cujos trabalhos obedecem a dinmicas prprias.
tambm Burton Clark que chama a ateno para a moderna universalidade da
universidade, a qual deriva do fato de que seus membros, divididos em suas especialidades,
participam de uma comunidade internacional que ultrapassa os muros da universidade,
formada pelas associaes e pelas publicaes cientficas, que se rene em congressos e que
constitui o campo por excelncia de atribuio de prestgio e status. Assim a posio na
universidade e a carreira dependem do sucesso que o pesquisador obtm na sua comunidade
disciplinar.
A autonomia acadmica, ou melhor, a liberdade acadmica essencial para respeitar o
movimento inerente organizao de diferentes pacotes de conhecimento que promovem
sua prpria ampliao e que se processam no nvel internacional pela comunicao do saber,
sendo que os diferentes pacotes possuem uma lgica prpria. Desde o incio da sua histria,
as universidades constantemente ampliam o nmero de disciplinas e o desaparecimento
eventual de algumas no retarda o processo, que se d pela sub-diviso constante das outras.
As tentativas de controle externo deste movimento so solapadas pela presso interna
incontrolvel de expanso e reorganizao. A liberdade acadmica assegura e facilita este

14

movimento interno. Mesmo quando as estruturas burocrticas rigidamente estabelecidas por

rgos externos ou internos universidade cerceiam o trabalho acadmico, o
desenvolvimento do conhecimento pode continuar ocorrendo nos interstcios da organizao e
acabam explodindo-a. Se isto no acontece a universidade se fossiliza, como muitas vezes
aconteceu.
H que considerar porm o outro lado da questo: o tradicionalismo e a inrcia que
tambm caracterizam o sistema, os quais muitas vezes se torna estagnado por longos perodos.
Este tradicionalismo e esta inrcia constituem a outra face da liberdade acadmica a qual,
quando dominada pelo corporativismo interno, capaz de boicotar novas formas de
conhecimento e entravar todas as tentativas externas de promover uma modificao acelerada,
tanto da estrutura interna quanto da ampliao das reas de conhecimento. Neste caso, ela
raramente se renova a no ser por presses externas da sociedade e do Estado.
A liberdade acadmica, isto , de pensamento e expresso (ou autonomia didticocientfica), deve ser assim considerada como fundamento a autonomia administrativa e a de
gesto financeira as quais devem ser vistas como instrumentais liberdade acadmica.
Examinemos um pouco melhor a natureza da relao entre estes trs aspectos da
autonomia para demonstrar que estas dimenses no esto necessariamente juntas nem so
igualmente essenciais.
Nas primeiras universidades a liberdade de pensamento era, como vimos, um
movimento interno que implicava freqentes confrontos com a Igreja. Por outro lado, elas
possuam plena autonomia financeira, porque eram sustentadas pelos alunos. Tambm
possuam, enquanto corporao, autonomia administrativa. No perodo de sua consolidao,
seu prprio sucesso criou novas necessidades de espaos e instalaes, envolvendo uma
crescente negociao com as instncias da Igreja, das monarquias e da grande nobreza para a
obteno de doaes, incluindo edificaes para salas de aula, residncias estudantis,
bibliotecas e observatrios astronmicos. As relaes entre a universidade, o poder temporal e
a Igreja sempre foram muito dinmicas. De fato, tanto os reis e a alta nobreza como a Igreja
mostraram muito cedo grande interesse em promover a fundao de universidades e contribuir
para sua manuteno, porque elas cumpriam a funo fundamental de formar o pessoal
letrado indispensvel para a organizao da Igreja e do Estado. Entretanto, apesar de um
aumento gradual da dependncia de recursos pblicos, as universidades, no se tornaram
pblicas no sentido atual, isto , instituies propriamente estatais, mantendo muito de sua
estrutura original: a de corporaes.
15

O renascimento testemunhou uma alterao substancial no estatuto das universidades,

em funo da diviso da igreja provocada pelas reformas protestantes. As lutas religiosas
implicaram uma forte aliana entre a Igreja e Estado, tanto os catlicos como os protestantes.
As universidades se tornaram confessionais, instrumentos de controle ideolgico e a liberdade
acadmica praticamente se extinguiu. As igrejas ou administravam diretamente as
universidades ou impunham sobre ela um rgido controle do contedo do ensino, ao mesmo
tempo em que o Estado passa a subvencion-las em escala muito maior. Muitas se tornam
parte do Estado.
As primeiras universidades latino-americanas foram criadas no sculo XVI neste
modelo (o das universidades da contra reforma), como iniciativa do Estado que as entregou
Igreja Catlica. Nos Estados protestantes, dos quais a Sua um bom exemplo, ocorre o
mesmo: instala-se uma universidade calvinista; na Holanda, uma universidade reformada e
assim por diante. O dogmatismo religioso e a subordinao ao Estado foram certamente uma
das razes do incio de um longo perodo de estagnao das universidades. Tanto o incio da
cincia moderna, com Coprnico e Galileu como o do novo humanismo, com Erasmus,
ocorreram fora de seus muros e a influenciaram muito lentamente. A universidade logrou
entretanto, ao longo do tempo, subtrair-se parcialmente ao controle sufocante da ortodoxia
concentrando-se nos estudos clssicos: filosofia, lngua e literatura greco-latina, e depois
tambm, a lngua e literatura verncula. Direito, medicina e teologia continuam com reas
fundamentais, mas cada vez mais tradicionalistas e conservadoras. A ampliao das reas de
formao profissional tambm ocorreu ou fora das universidades.

A universidade alem do sculo XIX

No sculo XIX tem incio um movimento de renascimento universitrio5 que, nas
pegadas do iluminismo e com a vitria das ideologias liberais que promoveram a separao
entre a Igreja e o Estado, revalorizou a liberdade acadmica e deu origem, tanto na Europa
continental como mais tarde, na Amrica Latina, a um novo tipo de instituio: o da
universidade laico-estatal que, bom lembrar, coexiste com as confessionais.

Precedido por um movimento renovador das universidades escocesas, no sculo anterior.

16

A criao da universidade de Berlim forneceu o paradigma deste modelo que se

estendeu por toda a Alemanha e, durante o decorrer do sculo6, por quase todos os pases
europeus e latino americanos, com adaptaes locais. Trataremos com mais detalhes do caso
alemo, tomando como modelo a universidade de Berlim7, tal como se consolidou no sculo
XIX e se manteve at a metade do sculo XX, em virtude da importncia do papel que ela
desempenhou na criao da universidade moderna. A novidade desta nova instituio estava
numa tripla nfase: a valorizao da atividade intelectual em todo seu rigor; a busca de novos
conhecimentos, isto , a pesquisa em sentido lato a qual, inicialmente centrada na filosofia,
inclui, desde o comeo, tambm as cincias bsicas; a excelncia do ensino e a preocupao
com a formao dos alunos, no sentido tico e intelectual, expresso no conceito de Bildung.
H, na cultura alem, uma grande valorizao da atividade intelectual e uma constante
preocupao, por parte do Estado com a qualidade do ensino. O controle do governo sobre a
vida acadmica est basicamente dirigido para assegurar a qualidade da formao
universitria, o que deu origem a Exames de Estado em diferentes estgios da formao: antes
do ingresso na universidade, na metade e no final do curso, alm da Habilitation, essencial
para o ingresso no servio pblico e, portanto, para a prpria universidade.
Como instituio do estado, sua autonomia financeira, administrativa e mesmo
pedaggica bastante restrita. Docentes e o pessoal administrativo so funcionrios do Estado
e parte integrante do servio pblico, remunerados diretamente pelo Governo, o qual
igualmente fornece recursos complementares para a manuteno e expanso da instituio sob
a forma de dotaes globais. O ingresso na carreira regulado pelo Estado, assim como o
acesso aos escales superiores da docncia (professores catedrticos) e da gesto (reitores e
diretores das faculdades), cuja indicao depende de aprovao governamental. O currculo
igualmente estabelecido pelo governo. Modificaes e inovaes curriculares ocorrem por
iniciativa das universidades, ou do prprio governo, e so aprovadas atravs de um processo
de negociao. H um forte componente hierrquico em toda a organizao acadmica, com a
concentrao do poder na figura do catedrtico. Deve-se observar entretanto, que a rigidez
burocrtica temperada pela existncia de elos muito estreitos entre a academia e a
burocracia governamental, o que facilita as negociaes. Isto, alis, s ocorre num sistema de
pequenas dimenses, e o sistema alemo, criado antes da unificao do pas, no
6

Embora o modelo se espalhasse, as universidades alems continuam a ser estaduais e no federais ou nacionais,
como o eram antes da unificao poltica.
7
Teichler, 1985. Para uma descrio do sistema alemo ver Parson, T. e Platt, M., 1973; Kehm, B. e Teichler, V.
1992.
17

centralizado, mas de iniciativa dos Lnder. Situao muito semelhante existiu na criao da
Universidade de So Paulo, quando o reitor despachava diretamente com o governador.
Apesar da rgida organizao administrativa e curricular pelo Estado e da quase total
dependncia financeira, instituiu-se, surpreendentemente, uma ampla liberdade acadmica. O
elemento central desta abertura a figura do professor pleno, ou catedrtico que, dentro da
estrutura curricular, detem total liberdade de ensino e de pesquisa. Alm do mais, o
movimento de institucionalizao da pesquisa na Universidade, que se consolidou com a
criao de institutos de pesquisa anexos s ctedras, constituiu o centro permanente de
inovao e renovao curricular.
O sistema de ctedra alemo permite esta liberdade acadmica em funo da
concepo muito especial que o organiza. As diferentes reas de saber, ou disciplinas, so de
responsabilidade de um nico professor, o catedrtico, os quais se agrupam em diferentes
faculdades. A liberdade acadmica, de fato, no exercida pelo conjunto do corpo docente e
certamente no partilhada nem com assistentes, nem com alunos e funcionrios. Ela
exercida pelos catedrticos.
Foi este mesmo sistema que organizou a universidade brasileira at a reforma de 1968.
Diferentemente do Brasil, entretanto, os catedrticos alemes foram, durante muito tempo,
escolhidos e nomeados pelo governo a partir de uma lista trplice elaborada pelas
congregaes das Faculdades, composta por candidatos de grande reputao na sua rea de
conhecimento provenientes de outras universidades (o que, em geral, precedido de longas
negociaes). H um fator intrnseco de renovao dos quadros docentes neste processo
porqu no h inbreeding no corpo de titulares, o que impede o fechamento corporativo da
instituio, que no pode se auto-perpetuar. Nas universidades brasileiras, ao contrrio, a
escolha dos catedrticos por concurso, teoricamente aberto, sempre foi manipulada de modo a
favorecer os professores da casa. Trata-se de diferentes tradies culturais, que resistem a
regulamentaes.
Os catedrticos alemes (como tambm o eram os nossos) so vitalcios e isto
constitui a garantia da liberdade acadmica e do potencial de crtica intelectual que a
universidade possui. Sua nomeao feita a partir de um contrato individual, negociado
diretamente pelo Governo com o candidato, o qual inclui o direito a um nmero varivel de
assistentes de pesquisa e de assistentes de ensino, remunerados pelo Estado mas no estveis,
de livre escolha do catedrtico e demissveis por exclusiva deciso dele. O contrato envolve
tambm verbas para equipar laboratrios e alguns recursos para financiar a pesquisa e formar
18

uma biblioteca especializada. Desta forma, o professor titular dirige com plena autonomia,
uma equipe de docentes e pesquisadores a qual, para aqueles de maior prestgio e liderana,
pode atingir a dimenso de um dos nossos departamentos menores. Estas equipes so
renovadas periodicamente quando os catedrticos so substitudos e esta prtica um
importante fator do dinamismo e do sucesso da universidade alem.
A vida acadmica, o ensino e a pesquisa, no so organizados pelos rgos centrais da
universidade, mas autonomamente pelas congregaes das faculdades que se diferenciam em
funo das reas de conhecimento e de formao profissional, as quais so constitudas pelo
conjunto de catedrticos, como foi o caso das nossas universidades antes da reforma de 1968.
A universidade , de fato, uma federao de faculdades, cada uma das quais constitui uma
repblica de catedrticos. A qualidade, tanto do ensino como da pesquisa, depende
basicamente da escolha dos catedrticos.
Este exemplo importante porque mostra que, apesar da rgida organizao
burocrtica, da ausncia de autonomia administrativa e da total dependncia financeira em
relao ao Estado, a universidade alem foi capaz de revelar uma extraordinria vitalidade,
promovendo um grande desenvolvimento da pesquisa e mantendo uma alta qualidade de
ensino. Acredito que isto se deve ao grau de liberdade acadmica de que gozava e
capacidade, que vem da prpria cultura acadmica e do ethos universitrio, de escolher
professores que eram lderes no seu campo de conhecimento. Ns tambm na USP, fomos
influenciados por esta tradio, trazida pelos professores estrangeiros contratados para
instituir a Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras e tivemos catedrticos deste tipo, como
Mario Schemberg na Fsica, Samuel Pessoa na Medicina Tropical e Florestan Fernandes nas
Cincias Sociais; entretanto, tivemos tambm meros ditadorzinhos de uma corte de
bajuladores, mais comuns aqui do que na Alemanha.
A alta qualidade do ensino universitrio na Alemanha e o grande desenvolvimento
cientfico que ela promoveu no pode, portanto, ser atribuda apenas natureza do modelo,
mas tambm as caractersticas culturais que influem em todo o sistema de ensino, s quais j
aludimos. Em primeiro lugar, a universidade considerada como uma instituio destinada a
formar elites intelectuais e todo o sistema educacional dual. Precocemente, finalizada a
escola primria, os estudantes so divididos em dois grupos. Um que cursa o Gimnasium,
pblico e gratuito (como o so tambm as universidades), mas extremamente exigente em
termos de formao humanstica e cientfica. O Gimnasium permite a obteno de um ttulo
especial, o Abitur, que depende de um Exame de Estado e assegura o ingresso na

19

Universidade. Os demais estudantes recebem uma formao vocacional, alis, de muita boa
qualidade, que os habilita para o mercado de trabalho. O mesmo sistema dual pode ser
encontrado na Frana, na Itlia, na Inglaterra, na Espanha e em muitos outros pases europeus.
Na tradio alem, a dualidade se estende para o ensino superior. Toda a formao
profissional ou aplicada (inclusive as engenharias, a formao de professores primrios,
escolas agrcolas, de odontologia e de administrao), com exceo de medicina e direito, se
fazem em institutos especiais. Desta forma, a universidade (e a elite que ela produz) est
voltada quase que exclusivamente para as humanidades e as cincias bsicas. O sistema de
ensino superior portanto altamente complexo e diversificado e nele a universidade goza de
autonomia e alto prestgio em funo da sua qualidade acadmica excepcional e da sua
conexo com um saber propriamente intelectual e no profissional. O mesmo modelo, em
outros pases, sem a mesma valorizao do trabalho intelectual e da pesquisa pura, e sem a
preparao dos estudantes prpria do Gimnasium, no tiveram o mesmo sucesso.
O modelo alemo certamente no perfeito: excessivamente autoritrio e elitista,
fortemente controlado pela burocracia governamental. Foi entretanto, adequado para formar
uma reduzida elite intelectual altamente qualificada, que era tudo que a sociedade precisava e
exigia naquele momento histrico8.
No Brasil, o estabelecimento do mesmo modelo de universidade em todo o pas
resultou em desenvolvimentos muito diversos. A pesquisa floresceu desde o incio na
Universidade de So Paulo, mas se implantou muito precariamente nas universidades federais
at a reforma de 1968, que alterou o modelo. Por outro lado, o elemento renovador que
consiste em indicar catedrticos de fora da instituio no foi adotado. No sistema anterior a
1968, o modelo dual foi de fato institucionalizado no ensino secundrio mas se desenvolveu
de forma muito limitada no superior e a universidade, como nos demais pases da Amrica
Latina, incluiu quase toda a formao profissional. At hoje, a formao de nvel superior
vocacional no valorizada e recebe muito pouca ateno.

Para uma anlise mais detalhada dos problemas internos da universidade alem que se acumulam j no final do
sculo XIX, ver Ringer, 2000.
20

As universidades Americanas
O sistema americano inteiramente diferente e talvez, por isto mesmo, o menos
compreendido no Brasil. tambm o mais autnomo de todos9. Ele influenciou
poderosamente as reformas universitrias que ocorreram em quase todos os pases durante as
dcadas de 60 e 70, mas em termos de detalhes e no de sua estrutura institucional. O modelo
americano extremamente importante porque integra hoje a liderana da pesquisa mundial e,
alm de incluir muitas das melhores universidades do mundo, foi o que melhor resolveu o
problema do ensino de massa.
Ele tem origem na peculiar instituio dos colleges, escolas superiores voltadas para
oferecer uma formao humanstica geral, os quais forneciam o ttulo de Bacharel em Artes e
no uma credencial profissional. Um dos seus objetivos centrais era a preparao de pastores
e ministros para as igrejas protestantes e as diferentes denominaes tiveram papel importante
na fundao desses colleges. No eram, entretanto, nem pblicas nem estritamente
confessionais eram, propriamente instituies comunitrias semelhantes a fundaes
privadas. Sua criao envolvia a constituio de um fundo, levantado pela comunidade, com o
qual se construam os prdios e se provia um rendimento para a manuteno do
estabelecimento, complementado pela cobrana de matrculas. Os colleges sobreviviam e
prosperavam, em grande parte, atravs de continuas doaes de pessoas abastadas que
enriqueciam o fundo e, s vezes, de doaes municipais. O peculiar desta instituio que
este fundo pblico era administrado por um board of trustees, ou conselho curador constitudo
por pessoas de fora de comunidade acadmica, que podiam ser consideradas como
representantes da sociedade que diretamente institua o college e o mantinha.
Este mesmo modelo de instituio, que podemos chamar de pblica no estatal, foi
mantido quando o sistema evoluiu para incluir universidades, as quais foram constitudas
preservando os colleges como formao bsica, que fornece o ttulo de bacharel, e sobrepondo
a eles as escolas de formao profissional (como de Medicina, Direito, Engenharia e outras) e
a escola graduada (que copiamos como ps-graduao), a qual forma mestres e doutores. Foi
ainda o mesmo modelo que serviu de base para a criao, no sculo XIX, das universidades
pblicas americanas, que so estaduais, as quais tambm so dirigidas por um conselho
curador no acadmico.

Para uma descrio do sistema norte-americano ver Clark, 1983; Kerr, 1982; Stocking, 1985; Stadtman, 1992;
Parson, T. e Platt, M., 1973; Bock, D., 1986.
21

Dentro deste sistema, as universidades estaduais contam com recursos provenientes de

um fundo formado pelo governo estadual complementado conforme o caso, por dotaes
municipais ou federais. As instituies so mantidas por repasses regulares dos respectivos
governos estaduais, sob a forma de dotaes globais, por doaes privadas e por rendimentos
provenientes de taxas de matrcula (no h ensino superior gratuito nos Estados Unidos). O
sistema todo altamente descentralizado e possui quase total autonomia financeira e
administrativa.
Alm disto, o sistema no se organizou em torno de ctedras, mas de departamentos,
com uma participao ampla do conjunto dos docentes. Os departamentos constituem uma
forma de organizao criada pelas universidades americanas, mais democrtica que a ctedra,
que obteve grande sucesso vindo a substituir a ctedra em quase todos os pases, com as
reformas da dcada de setenta. Os professores, mesmo nas universidades pblicas, no so
funcionrios do governo e so escolhidos geralmente entre candidatos de fora da
universidade.
O poder est com o conselho de curadores. Todo o sistema de contratao,
remunerao e recursos financeiros negociado internamente, entre os departamentos e este
rgo. Mas a deciso deste ltimo. De fato, toda parte administrativa e financeira de
responsabilidade desse conselho, ao qual tambm cabe a escolha do reitor, feita normalmente
atravs de um search committee ou comit de escolha, que estabelece o perfil desejado e
procura candidatos fora da universidade. Caso semelhante ocorre com a escolha dos deans,
posio semelhante a dos nossos diretores de unidade. O conselho influi tambm pesadamente
na definio das reas de expanso, inclusive de pesquisa, contratando pessoas e reservando
dotaes oramentrias especiais.
Por outro lado, h plena liberdade acadmica e autonomia do corpo docente no ensino
e na pesquisa. Um aspecto muito peculiar deste sistema est em que no h, no nvel dos
colleges nem na ps-graduao, currculo mnimo ou exame de Estado10. H apenas a
obrigao dos alunos fazerem a escolha de disciplinas em diferentes reas de conhecimento,
escolhendo uma ou duas rea de concentrao. A oferta de disciplinas enorme e muito
variada e depende dos departamentos. Desta forma, a universidade pode atender a um pblico
muito heterogneo. No h carreiras rigidamente definidas no nvel do college e o
bacharelado no oferece uma credencial profissional. Os estudantes que pretendem fazer uma
10

Nas escolas de formao profissional, entretanto como Medicina e Direito, as corporaes profissionais
influem bastante no currculo.
22

ps-graduao ou entrar numa escola profissional podem escolher disciplinas que lhes
permitam uma formao slida na rea na qual pretendem se especializar e precisam de
grande dedicao pois a entrada nos cursos ps-bacharelado muito competitiva e envolve,
na maioria dos casos, a mudana para outra instituio. Alunos sem grande interesse ou
pretenses intelectuais podem compor o currculo com matrias mais fceis ou de interesse
mais geral, nas quais as exigncias acadmicas podem ser menores. Por isso mesmo, o
processo de admisso no , como na Alemanha ou no Brasil, baseado exclusivamente no
desempenho intelectual, mas cada universidade cria critrios diferentes o que, alis, ao lado
de promover uma heterogeneidade no corpo discente, d margem a presses econmicas e
polticas. O mesmo entretanto, no ocorre na ps-graduao, que exige excelncia no
desempenho escolar prvio. E nela que est o cerne da qualidade acadmica.
Na Universidade h, portanto, grande autonomia, dittico-cientfica, por parte dos
docentes. Mas a grande autonomia administrativa e de gesto financeira da qual goza a
instituio, exercida pelo Conselho de Curadores, semelhana do que ocorre no nosso
ensino particular, dirigido pelas mantenedoras (com resultados, entretanto, muito diferentes).
Instituies de ensino no universitrias, inclusive colleges comunitrios, tendem a
seguir o mesmo modelo e a gozar do mesmo tipo de autonomia. O sistema todo muito
diversificado sem clara distino dos diferentes tipos de instituies. H inmeras outras
dessas instituies; academias, escolas de administrao, institutos tecnolgicos e escolas
vocacionais de todos os tipos.
Os Estados Unidos so o pas que melhor logrou atender demanda massiva por
educao superior: mais de 60% de atendimento dos egressos do ensino mdio. Este sucesso
se deve diversificao das instituies e no exclusivamente ao crescimento das
universidades: 40% dos alunos esto em instituies do tipo dos colleges. Isto pode nos
alertar sobre o irrealismo de uma poltica de democratizao do acesso do ensino superior
dirigida exclusivamente para a criao de universidades. A reflexo sobre autonomia deve
incluir a anlise da especificidade das universidades no conjunto do sistema de ensino
superior e a considerao dos graus de autonomia que devem ser estendidos s demais
instituies.
Entretanto o desempenho satisfatrio (e mesmo brilhante) do sistema universitrio
norte-americano depende de fatores culturais que dificilmente podem ser reproduzidos em
outros pases. O mais importante deles talvez seja a intensa competio que permeia todo o
sistema: por prestgio, por alunos promissores, por professores de renome internacional e,
23

inclusive, por sucesso em competies esportivas. Este esprito competitivo envolve uma
constante renovao de docentes e processos de atrao dos graduados mais promissores para
a formao profissional e ps-graduada. H portanto um processo generalizado de caatalentos pois o renome e a produo cientfica dos docentes essencial para o prestgio da
instituio e o prestgio que atrai doaes de rgos pblicos e privados, alunos pagantes e
financiamento para as pesquisas, os laboratrios e as bibliotecas. Com todos os exageros que
ela produz e com os efeitos s vezes perversos da competio desenfreada para o ambiente de
trabalho, esta competio um esteio da liberdade e da excelncia acadmicas neste sistema
no qual a autonomia administrativa e financeira muito pouco partilhada com a comunidade
acadmica.
Um sistema como este, com este tipo de gesto, dificilmente funcionaria fora da
sociedade americana e de sua tradio cultural. Mas a heterogeneidade do sistema, a
flexibilidade curricular, a organizao departamental, tem influenciado praticamente todas as
reformas efetuadas em outros paises.

As reformas da segunda metade do sculo 20

O perodo que abrange o incio do sculo XIX e se estende at a primeira guerra
mundial corresponde ao que se pode denominar de perodo ureo da liberdade acadmica.
Aps a primeira guerra, ela foi praticamente destruda em muitos pases, com a
emergncia dos regimes totalitrios, embora as cincias bsicas tenham sido parcialmente
preservadas. E no estamos falando apenas dos regimes fascistas que na Alemanha, Itlia,
Espanha, Portugal e em diversos pases da Amrica Latina, promoveram o expurgo de
intelectuais independentes em relao ao regime e a introduo de critrios polticosideolgicos nas contrataes. O mesmo ocorreu na Unio Sovitica e nos demais pases de
regime comunista. Alis, no sistema sovitico, a universidade era uma instituio
exclusivamente voltada para o ensino no qual a orientao ideolgica era muito forte; a
pesquisa se desenvolveu em institutos sob a gide da Academia de Cincias e a pesquisa
bsica, mais independente da censura ideolgica, pde florescer mais livremente e se
desenvolver mais livremente, apesar de episdios como o de Lisenko11.
11

Neste caso, que se deu na Biologia, Stalin pessoalmente aqui no sentido de tornar oficial a teoria da
transmisso dos caracteres adquiridos, defendida pelo Prof. Lisenko, na contra-mo de toda a cincia ocidental.
24

Aps a segunda guerra mundial, com o gradual reintroduo da democracia em muitos

pases, a liberdade acadmica foi de fato restabelecida. Entretanto, a partir da dcada de 60
em diante, vem ocorrendo, no conjunto dos pases europeus, nos Estados Unidos e no Canad
um processo de crescente interferncia do Estado e conseqente diminuio da autonomia
institucional. Para se compreender este processo necessrio entender as profundas
transformaes econmicas e sociais que caracterizam este perodo que ainda estamos
vivendo, tanto nos pases desenvolvidos como no Brasil12.
A Segunda Guerra Mundial demonstrou a enorme importncia para a indstria blica
da pesquisa cientfica produzida nas universidades. Alis, a importncia estratgica da
universidade no se restringiu s cincias bsicas. O conhecimento da lngua, da cultura, da
economia e da organizao poltica dos pases inimigos revelou-se tambm de extrema
importncia. As universidades foram mobilizadas para o esforo de guerra e sua importncia
estratgica se manteve durante todo o perodo da guerra fria.
Alm disto, aps a recuperao econmica do ps-guerra, o desenvolvimento da
economia capitalista e a competio que ele gerou passaram a depender fortemente de
inovaes tecnolgicas de base cientfica. Assim, tanto por parte dos setores militares do
governo como daqueles que representam os grandes interesses econmicos, estabeleceu-se
uma presso no sentido de atrelar as universidades promoo do desenvolvimento
tecnolgico, orientando as pesquisas nesta direo. Esta relao crescente entre cincia e
tecnologia, alis, uma via de duas mos, porque a prpria pesquisa cientfica passou a
depender de equipamentos tecnolgicos cada vez mais complexos e mais caros. Muito das
preocupaes atuais com a liberdade acadmica esto voltadas para este tipo de presso e os
efeitos que ela pode ter sobre a livre comunicao dos resultados das pesquisas. No Brasil esta
presso foi muito menor porque o desenvolvimento industrial dependeu basicamente de
tecnologia importada, ignorando as universidades nacionais e seu potencial cientfico situao
que comea a mudar, recolocando na agenda as ameaas potenciais liberdade acadmica no
que tange pesquisa.
Mas h ainda uma outra transformao social de grande envergadura, que se pode
atribuir ao prprio processo de desenvolvimento econmico e tecnolgico e se manifesta na
Desnecessrio dizer que esta imposio prejudicou enormemente o desenvolvimento da gentica e da evoluo
biolgica na Rssia.
12
A bibliografia relativa a este perodo enorme. Baseio-me principalmente em Cerych, L. e Sabatier, D.1986;
Durham, E.R., 1984; Caston, G., 1992; Henkel, M. e Little, B.; 1999; Teichler, U., 1988; Vugh, F.A., 1989(a) e
1989(b); Kogan, M. e Kogan, D., 1988. Alm de diferentes verbetes dos quatro volumes da Encyclopedia of
Higher Education c1992.
25

alterao do mercado de trabalho. De fato, o que ocorre neste perodo a constante

diminuio das necessidades de mo-de-obra nos setores primrio e secundrio da economia e
a expanso do setor tercirio, especialmente nos segmentos tcnicos e organizacionais que
exigem maior escolarizao. Estas transformaes foram acompanhadas de uma elevao do
nvel de vida de amplas parcelas da populao e teve como conseqncia a liberao de
grande nmero de jovens da necessidade premente de ingresso precoce no mercado de
trabalho. Alm do mais, o ingresso das mulheres no mercado de trabalho foi acompanhado
pela demanda, por parte das mais jovens, por ingresso no ensino superior, no qual
constituam, at ento, uma minoria. Ocorreu ento uma exploso na demanda por ensino
superior. A sociedade pressionava pela democratizao do acesso e isto levou criao do
que chamamos de ensino de massa.
Com exceo dos Estados Unidos onde o sistema era muito diversificado em virtude
da existncia de colleges dentro e fora das universidades (alm de muitos outros tipos de
instituio), os sistemas de ensino superior no estavam estruturados de forma a atender essas
novas demandas, mantendo sua estrutura tradicional de antes da guerra13.
No incio desse perodo que estamos analisando (novamente com a exceo dos
Estados Unidos), o ensino superior, incluindo a universidade e outras instituies
profissionais e vocacionais, recebia entre 5 e 10% dos jovens nos pases desenvolvidos e
menos que isto nos demais. Os setores do mercado de trabalho que demandavam egressos do
ensino superior, e especialmente das universidades, eram limitados. Os portadores de
diplomas se destinavam ao ensino de nvel mdio e superior; burocracia estatal; aos quadros
das profisses liberais; formao de pesquisadores, a maior parte dos quais eram absorvidos
pelas prprias universidades e por instituies de pesquisa governamentais; e aos quadros
partidrios com exceo dos partidos de origem trabalhista.
A multiplicao de candidatos tambm significou uma diversidade maior do corpo
discente, parte do qual no possua a formao acadmica altamente seletiva do setor do
ensino secundrio especificamente direcionado para ingresso nas universidades, nem interesse
pelo contedo altamente terico e tradicional dos cursos nelas oferecidos e os quais no
preparavam para o ingresso num mercado de trabalho altamente diversificado e incerto.
Assim, o incio da grande expanso do sistema de ensino superior que comea na dcada de
sessenta e se prolonga por toda a dcada seguinte, promoveu uma crescente insatisfao dos
alunos com universidade. Ao mesmo tempo houve um crescimento do corpo docente, com a
13

Durham, 1990: 37-64.

26

contratao de grande nmero de assistentes jovens, para os quais no havia mais perspectiva
de virem a ocupar uma ctedra, cujo nmero era limitado.
A insatisfao dos jovens com o ensino que recebiam e a dos assistentes cujo nmero
crescia e cuja possibilidade de ascenso profissional decrescia, est na base de outra demanda,
o da participao na gesto da universidade, que adiciona um outro sentido para a palavra
democratizao.
A demanda por democratizao do acesso era externa universidade e teve uma
importncia poltica muito forte, porque vinha de uma grande parcela da populao. As
demandas por reformulao do ensino e da gesto, que decorrem da prpria expanso e so
internas universidade, revelaram-se como as mais explosivas, como se verificou na ecloso
dos movimentos de estudantes de 1968, aos quais se aliaram os docentes dos escales
inferiores da carreira.
Estas presses sociais colocaram as universidades face a demandas contraditrias que
s podiam ser resolvidas satisfatoriamente no conjunto de um sistema de ensino diversificado,
inclusive em termos de diferenciao das prprias universidades. O modelo nico de ensino
superior se torna invivel. Consideremos algumas destas contradies.
a) O custo crescente de ensino superior, passa a absorver parcelas cada vez maiores
do oramento pblico, competindo assim com outras necessidades polticas, sociais e
econmicas. Isso leva a uma exigncia de racionalidade dos gastos e exige que uma
capacidade gerencial que as Universidades tenderam a ignorar no passado e que tambm
no eram necessrias quando o ensino superior atendia a uma pequena elite e as pesquisas
eram financiadas com fundos paralelos.
b) A necessidade de grande flexibilidade na organizao curricular e de inovaes no
sentido de formar uma grande massa de estudantes para um mercado de trabalho em rpida
transformao. Isso tambm no era necessrio quando as Universidades preparavam para
carreiras bem definidas. Mas essa flexibilidade difcil, porque a carreira docente envolve
especializaes que so adquiridas lentamente, e o processo de qualificao dos professores
e pesquisadores freqentemente incompatvel com uma reorientao constante na
organizao curricular.
c) A presso contraditria que se manifesta entre a necessidade de alta capacitao e
especializao para o desenvolvimento da pesquisa e as exigncias do ensino em nvel
elementar e introdutrio para um grande nmero de estudantes.

27

d) A presso para a colaborao com as empresas no desenvolvimento tecnolgico,

que freqentemente interfere no desenvolvimento da cincia bsica que deve aliment-lo.
Tambm nesse caso, o lento processo de formao de grupos de pesquisa altamente
qualificados contraditrio com as presses para rpidas alteraes na orientao das
pesquisas, de acordo com os interesses mais imediatos do setor produtivo.
e) O desenvolvimento de reas de colaborao interdisciplinar, tanto no ensino como
na pesquisa, que so difceis de implementar na estrutura fortemente compartimentalizada
que caracteriza a organizao da Universidade e dos grupos de pesquisa. (Durham, 1990)
Como as universidades no foram capazes de atender autonomamente a estas presses,
a dcada de 60 e incio da de 70 so marcadas, em quase toda a Europa e Amrica Latina (e
inclusive no Brasil), por reformas do sistema de ensino superior, realizadas pelos governos
centrais, que implicaram interveno crescente no sistema pblico, inclusive nas
universidades. Estas reformas esto voltadas de incio para mas ensino e cedo incorporam
uma interferncia estatal nos rumos da pesquisa.
importante considerar que esta interveno crescente do Estado na reformulao do
sistema no provem de um mpeto autoritrio, mas de presses polticas sociais e econmicas
muito fortes. Por isto mesmo, a defesa da preservao da autonomia acadmica se torna
crucial, embora tenha que ser negociada, como sempre o foi, alis, mas em novos termos.
Embora as reformas tenham sido diferentes em cada pas, elas tenderam a incluir uma
ou mais das seguintes medidas.
1- Macios investimentos na ampliao do sistema de ensino superior pblico pelo
governo central com a criao de novas instituies e ampliao das existentes, facilitados
pelo exuberante crescimento econmico que caracteriza as dcadas de 1960 e 1970 (inclusive
no Brasil) e conseqente centralizao crescente do sistema. Quando, como era o caso da
Alemanha, o sistema era descentralizado, a autonomia dos estados se reduz substancialmente.
2- Ampliao dos cursos oferecidos pelas universidades, englobando reas
profissionais que tradicionalmente, pelo menos na Europa, tinham estado fora dela (como
engenharia, administrao, formao do magistrio primrio, entre outras), tentando
aproxim-las do mercado de trabalho. No Brasil, onde as universidades j cobriam muitas
reas profissionais como odontologia, enfermagem, alm das tradicionais como as
engenharias, direito e medicina, esta ampliao de reas de ensino envolveu a criao de
cursos como jornalismo, turismo, cinema, propaganda e marketing, fisioterapia, educao

28

fsica e muitos outros. Boa parte desses cursos poderia, provavelmente com vantagens, ser
oferecida em instituies ou institutos d formao profissional sem sobrecarregar as
universidades com novas carreiras que tm uma relao muito tnue com as cincias bsicas.
3- A proibio de fixao de nmero de vagas nos cursos universitrios (com exceo
de uns poucos, como medicina) e a garantia de vaga para todos os concluintes do ensino
mdio.
4- Estabelecimentos de canais de acesso s universidades a portadores de diploma dos
cursos secundrios tcnicos.
5- Diversificao do sistema com a ampliao ou criao de um novo setor
profissionalizante de nvel superior para absorver a parte da demanda interessada nas novas
oportunidades abertas no mercado de trabalho. Este setor oferece cursos de menor durao
(em geral trs anos) e inclui, alm da rea propriamente tecnolgica, cursos como
administrao, servio social e, em certos casos, formao de professores primrios e,
inclusive, algumas reas das engenharias.
6- Fixao de novos currculos.
7- Ampliao da ps-graduao em moldes americanos.
8- Substituio da ctedra pelos departamentos, com ampla participao dos docentes
e estudantes (raramente de funcionrios) na gesto da universidade.
9- Ampliao do mecanismo de eleio para os cargos de direo.
10- Mais recentemente na Europa (a partir das ltimas duas dcadas (e muito mais
precocemente no Brasil e em pases asiticos) a criao ou ampliao do ensino superior
privado, que no conta com financiamento estatal e mais imune interferncia
governamental direta.
No que diz respeito pesquisa, h incentivos para que as universidades diversifiquem
suas fontes de financiamento, colaborando com as empresas em projetos de P&D.
Ao lado desta interveno direta, estabelecem-se novos instrumentos de controle que
envolvem:
1) Diferentes sistemas de avaliao;
2) Orientao de recursos para pesquisa privilegiando objetivos considerados
estratgicos pela poltica governamental;

29

3) Exigncia da elaborao de planos de desenvolvimento por parte das instituies de

ensino para obteno de recursos pblicos.
Boa parte destas medidas inspirada e promove o que os europeus e norte-americanos
designam pelo termo privatizao, o qual no tem o sentido to especfico que a palavra
assume no Brasil. Ele corresponde antes a uma exigncia, por parte do Estado, de que as
universidades pblicas estabeleam uma nova racionalidade administrativa, semelhante
existncia no setor privado, adotando prticas e mtodos de controle de gastos e de
maximizao da relao custo-benefcio. No se trata tanto de uma interferncia na autonomia
das universidades, como uma exigncia de racionalizao administrativa, ficando as reformas
necessrias ao cargo das prprias instituies. De fato, com a ampliao e resultante
complexidade crescente das universidades e do sistema na sua totalidade, as formas
tradicionais e burocrticas de administrao se tornaram inviveis.
Estes desenvolvimentos todos, inclusive a ampliao dos controles, esto associados a
uma dependncia crescente das instituies em relao aos recursos federais e a uma enorme
ampliao do custo do sistema pblico que deriva da ampliao das matrculas e das
pesquisas, assim como dos custos da instalao e manuteno de uma infra-estrutura cada vez
mais complexa.
Nem todas as iniciativas de reforma tiveram igual sucesso e, j na ltima dcada, parte
delas estava sendo revertida (Cerych e Sabatier, 1986).
A iniciativa de maior sucesso, significativamente, foi a da criao de institutos mais
voltados para atender a presses do mercado de trabalho e que gozavam de menor autonomia
em comparao com as universidades, como os Fachhochschulen, na Alemanha, os Institutos
Universitrios de Tecnologia na Frana, os Polytechnics na Inglaterra que ofereciam cursos de
menor durao, os quais, em 10 anos, lograram absorver, em torno de um tero das matrculas
no ensino superior, apesar de muitos deles limitarem o nmero de vagas e exigirem exames de
ingresso, sem o que seu crescimento poderia ter sido maior. No Brasil, houve a iniciativa da
criao dos CEFTs que, entretanto, no receberam a ateno que mereciam e cujo nmero
permanece congelado at hoje.
A interferncia maior na autonomia anterior consistiu na proibio da restrio do
nmero de ingressantes por parte da Universidade, o que provocou uma enorme aumento no
nmero de alunos, desorganizando metodologia tradicional do ensino, a qual supunha
classes pequenas, com relaes mais estreitas entre alunos e professores.

30

Novas tendncias criam seus prprios problemas. A burocracia estatal e o esforo para
reformar o sistema pela multiplicao de normas legais revelaram-se inadequados para,
simultaneamente, administrar um sistema de ensino de amplitude e complexidade crescentes e
promover a necessria flexibilidade na oferta de servios para atender demandas em mutao.
A soluo que se procurou implementar consistiu em alterar a natureza das relaes entre o
Estado e as instituies de ensino superior, aumentando a autonomia administrativa e de
gesto das universidades e estabelecendo de sistemas de avaliao de desempenho que
orientassem o fluxo de recursos: foi o que Guy Neave chamou de nascimento do Estado
Avaliador.
Todas essas orientaes parecem se dirigir no sentido de adaptar aquelas solues
utilizadas no sistema norte-americano que haviam sido bem sucedidas para fazer face
demanda de massa e ao desenvolvimento de novas relaes com o setor produtivo. A
adaptao difcil dada a enorme diferena das tradies culturais dos sistemas europeus (que
copiamos), que envolvem um sistema pblico burocrtico-centralizador. A tradio
americana, muito diversa, aquela apontada por Alxis de Tocqueville j em 1834 no seu
livro sobre a democracia na Amrica; a combinao de uma centralizao poltica com um
enorme grau de descentralizao administrativa. A utilizao da avaliao de resultados e
desempenho como instrumentos de controle em substituio a uma rgida estrutura de leis e
normas burocrticas constitui uma adaptao destes princpios que na verdade aumenta a
autonomia das instituies com a descentralizao administrativa.
H portanto, tendncias contraditrias no desenvolvimento do ensino superior nos
ltimos cinqenta anos que envolvem tendncias a simultneas de maior interveno estatal
de um lado e maior autonomia de outro.

A situao brasileira
Esta viso comparativa, mesmo que sucinta e reduzida, mostra que a evoluo e os
problemas do nosso ensino superior so muito semelhantes aos dos europeus e permite, creio
eu, entender melhor o sistema brasileiro e os obstculos que se colocam para a autonomia
universitria. As dificuldades se prendem, em grande parte, tradio cultural que herdamos
de um sistema centralizador e estatal, como o alemo, o francs e o italiano e, por isto mesmo,
nossos problemas so semelhantes aos deles, especialmente no que diz respeito ao setor

31

pblico. Mas no se trata apenas de uma questo de obstculos autonomia. H que se pensar
tambm em seus efeitos no que diz respeito promoo da qualidade das instituies e ao
atendimento da demanda. H sempre o perigo de que, se no houver mecanismos de controle
de qualidade, uma autonomia plena institua uma mediocrizao geral.
No que diz respeito autonomia didtico-cientfica, rea na qual, como tentei mostrar
no decorrer deste trabalho, a autonomia indispensvel, o problema que se coloca (como
afirmei no incio) como conciliar o necessrio controle de qualidade que a sociedade no
pode dispensar, com a igualmente necessria autonomia.
Em termos do ensino no Brasil, a autonomia tem sido tradicionalmente limitada nos
cursos de graduao pela instituio do currculo mnimo, que organiza o ensino em carreiras
separadas, determina sua programao e durao. A regulamentao do currculo est
associada tanto no Brasil como na Europa e na Amrica Latina em geral, a uma outra questo:
a validade nacional de diplomas que do direito ao exerccio profissional em profisses
regulamentadas, o que pressupe que as instituies ofeream cursos de contedo e qualidade
equivalentes; isto sempre se procurou controlar pelo detalhamento do currculo para cada
diploma e, portanto, para cada curso. No Brasil houve uma extenso enorme deste sistema
em virtude de uma tradio cultural credencialista. Todos os cursos universitrios, inclusive
jornalismo, sociologia, estatstica e at mesmo economia domstica pressionam no sentido de
serem associados a profisses regulamentadas, que do aos seus egressos um monoplio de
segmentos do mercado de trabalho, valorizando o diploma.
O problema deste tipo de controle burocrtico duplo. De um lado, embora obrigue os
cursos a inclurem certos conjuntos de disciplina, no avalia a qualidade do ensino que
ministrado nem a formao recebida pelos alunos. Do outro, dificulta enormemente inovaes
curriculares e a oferta de novos cursos, o que se torna hoje srio problema porque h
necessidade de grande flexibilidade por parte das instituies para fazerem face ao rpido
desenvolvimento cientfico, inclusive com a criao de novas reas, assim como s aceleradas
transformaes do mercado de trabalho.
Mantendo-se a validade nacional do diploma profissional, uma alternativa seria um
sistema nacional de avaliao dos egressos, como foi proposto pelo Exame Nacional de
Cursos, o qual, sem se constituir como um exame nacional estatal que confere o diploma,
deveria orientar o reconhecimento peridico dos cursos. Outra alternativa seria a separao
entre o diploma e o direito ao exerccio profissional como o caso dos Estados Unidos, no
qual este depende de um exame estabelecido pelos estados ou por rgos profissionais (como
32

na medicina). Esta ltima separao tem, alis, um precedente importante no Brasil, com o
curso de Direito, para cujos egressos o exerccio profissional depende de um exame da Ordem
dos Advogados do Brasil (OAB). De fato, a separao entre diploma universitrio e exerccio
profissional, com exames nacionais elaborados com participao dos conselhos profissionais,
constituiria, em si, uma garantia de qualidade, medida, como possvel fazer hoje com os
cursos de direito, pelo percentual de alunos formados em cada um deles que aprovado nos
exames da OAB. No haveria ento necessidade de currculo mnimo, nem de fixao de
durao dos cursos e poderia haver uma grande flexibilidade tanto na extenso como na
profundidade da formao recebida pelos alunos, de acordo com os interesses e capacidades
de cada um, como no modelo americano. A substituio do currculo mnimo por uma dessas
outras formas de controle, aumentaria o grau de autonomia e da flexibilidade didtica das
instituies permitindo ao mesmo tempo um controle de qualidade eficaz. Entretanto, h uma
enorme resistncia generalizao deste procedimento por parte de diferentes atores
envolvidos na questo universitria: dos estudantes principalmente, que perderiam um direito
(ou um privilgio); das universidades pblicas, que perderiam o poder de credenciamento
profissional; e as universidades privadas, que, alm disto, veriam diminudo o valor de
mercado dos servios que vendem.
Concomitantemente deveria certamente haver a desregulamentao de grande parte de
profisses hoje regulamentadas, que engessam um mercado que se encaminha no sentido de
rpidas transformaes.
As resistncias a este conjunto de medidas so de ordem cultural e fazem com que leis
no peguem, como aconteceu com o curso bsico na reforma de 68 e, recentemente, com a
LDB. Tentou-se, no projeto da LDB, mas no se conseguiu, separar o diploma do exerccio
profissional ele apenas atestaria a formao recebida. Por outro lado, a LDB procurou
romper a barreira do currculo mnimo, substituindo-o por um sistema de diretrizes
curriculares mais flexveis, que foi aprovado. O interessante que esta oportunidade j foi em
grande parte perdida. No houve, em geral, nas universidades brasileiras, interesse em discutir
a questo e em fazer uma ampla reforma curricular. O tratamento ficou com comisses
nomeadas pelo ministrio (uma para cada curso), que trabalharam sem nenhuma coordenao
entre elas, sem um plano de conjunto e sem que houvesse uma poltica de reforma curricular.
As diretrizes propostas obedecem a orientaes inteiramente dspares e hoje no se sabe bem
o que fazer com as que foram aprovadas. Os cursos universitrios continuaram, em sua grande
maioria, a obedecer ao antigo currculo mnimo.

33

Da mesma forma, a LDB permitiu o oferecimento de cursos seqenciais, de menor

durao, o que abriu inmeras possibilidades de atendimento diferencial e flexvel da
demanda, inclusive cursos modulares. Entretanto, apenas as universidades privadas fizeram
uso deste novo grau de autonomia. Pode-se dizer que, no ensino de graduao, as
universidades possuem hoje, pela LDB, uma autonomia maior do que aquela que utilizam.
H ainda um outro poderoso instrumento de controle burocrtico que consiste no
sistema de autorizao de funcionamento e de posterior reconhecimento de cursos e
instituies, centralizado no Conselho Nacional de Educao e no MEC, cujas atuaes so
freqentemente sobrepostas e conflitantes. No processo extremamente longo e complexo de
reconhecimento, h uma srie de exigncias formais, que, por prpria complexidade, geram
uma enorme presso de cunho clientelstico, particularmente atravs de deputados, no sentido
de promover ou apressar os trmites legais, quando no d origem a tentativas mais diretas de
corrupo por parte de instituies que no atendem s exigncias estabelecidas. Todo esse
sistema precisa ser inteiramente simplificado e reformulado, pois jamais foi capaz de garantir
a qualidade do ensino, nem no setor pblico, nem no privado. Isso exige uma alterao no
necessariamente da legislao mas das prticas vigentes (Durham, 1993).
Na ps-graduao, ao contrrio, a autonomia didtica sempre foi ampla e, apesar de
depender de recursos pblicos, inclusive no setor privado, o nico nvel do ensino onde
existe um bem montado sistema de avaliao da qualidade para reconhecimento dos cursos, o
qual orienta a distribuio de recursos (bolsas e auxlios). Esta autonomia didtica da psgraduao se deve certamente ao fato dela estar intimamente associada pesquisa e ter
seguido os mesmos processos de controle que so vlidos para ela.
A autonomia cientfica , de fato, o mais assegurado de todos os aspectos da
autonomia, aquele no qual a iniciativa dos docentes a mais ampla, ao mesmo tempo em que
aquele onde existe o melhor sistema de controle de qualidade. Neste caso, no se trata tanto
de uma autonomia da instituio, mas dos cientistas e equipes de pesquisadores refletindo-se
apenas a posteriori, na avaliao institucional.
O processo todo est associado ao sistema de financiamento no qual o controle de
qualidade est organizado em funo da avaliao por pares, que se d de forma cumulativa,
em diferentes instncias. Isto ocorre, em primeiro lugar, na avaliao, feita pelas agncias
financiadoras, da qualidade dos projetos de pesquisa apresentados e da qualificao cientfica
dos proponentes. Por outro lado, a reputao e o prestgio do pesquisador so medidos por sua
produo, especialmente aquela constituda por artigos publicados em revistas indexadas
34

(onde j foram avaliados por outras comisses de pares) e comunicaes em congressos, onde
tambm h uma avaliao para participao nos eventos mais importantes. Desta forma, a
avaliao do mrito no feita dentro da instituio, nem por uma burocracia estatal, mas
dentro da comunidade inter-institucional de cientistas ou de humanistas.
O fato que o sistema de avaliao por pares, voltado primordialmente para a questo
do mrito aquele que mais respeita a liberdade acadmica. De fato, neste sistema no se diz
ao pesquisador o que pesquisar nem como faz-lo.
Deve-se considerar que a ao governamental ou privada no sentido de orientar as
pesquisas em certas direes de interesse econmico ou estratgico vem ocorrendo em escala
crescente, utilizando o mecanismo indireto de dirigir o financiamento para temas e reas
privilegiados. Outra restrio, que tambm vem sendo ampliada, consiste na exigncia, pelos
financiadores, especialmente aqueles do setor privado, de sigilo dos resultados (como no caso
de frmacos). So estas restries que vm dominando a discusso internacional recente sobre
a autonomia cientfica das universidades, mas esto estranhamente ausentes no atual debate
brasileiro sobre a reforma universitria, a no ser como resqucio de uma posio ideolgica
defendida pelos grupos de esquerda de que qualquer colaborao com o capitalismo
inaceitvel. De fato, o problema hoje no mais saber se a universidade pode ou deve
contribuir para o desenvolvimento tecnolgico, mas como faz-lo, preservando sua autonomia
e a dos pesquisadores.
Ante estas presses externas, a autonomia da pesquisa tem sido, at hoje, amplamente
preservada no Brasil porque os pesquisadores possuem forte representao nos rgos de
avaliao e de financiamento pblicos e tem assim conseguido impedir que os recursos fluam
exclusivamente no sentido de favorecer os interesses econmicos, ideolgicos ou polticos do
momento. A multiplicidade de fontes de financiamento pode ser outro fator positivo para
assegurar a liberdade dos pesquisadores, mas a presso da comunidade cientfica tem sido o
fator fundamental na preservao da autonomia da pesquisa14.
Os

problemas

relativos

autonomia

administrativa

sero

tratados

mais

especificamente por Nina Ranieri, na seqncia das apresentaes, mas quero chamar a
ateno para algumas questes.

14

Como observei anteriormente, o fato do nosso modelo de desenvolvimento ter sido baseado na importao de
tecnologias fez com que a presso para orientar pesquisas tecnolgicas nas universidades no fosse to intensa
como nos pases mais desenvolvidos.
35

Em primeiro lugar, temos o problema da estrutura interna das universidades. No

Brasil, as universidades gozam de razovel autonomia na criao e extino de
departamentos, faculdades e institutos, mesmo nos casos em que necessitam de aprovao
governamental. Entretanto, desde sua fundao, a forma de organizao tem sido rigidamente
estabelecida para todas as universidades. De incio, a organizao devia obedecer ao modelo
de ctedras e faculdades; com a reforma de 1968, aboliu-se a ctedra e institui-se um novo
sistema obrigatrio de organizao em departamentos, institutos de cincias bsicas ou
humanidades e escolas ou faculdades para a formao profissional; foi mantido o conselho
universitrio, as congregaes foram ampliadas; manteve-se tambm a forma de escolha do
reitor por lista trplice (sextupla, depois novamente trplice) elaborada pelo conselho
universitrio. Na nova organizao multiplicaram-se o nmero de colegiados, criando uma
estrutura vertical extremamente complexa e pesadamente burocrtica. Em todos eles,
aumentou significativamente a participao estudantil, de funcionrios e dos docentes em
estgios iniciais da carreira.
A LDB de 1996, ampliou enormemente a autonomia administrativa ao liberar o
modelo organizacional das universidades. De fato, embora o modelo de departamentos e
unidades organizadas por campo de conhecimento tenha se mostrado bastante produtivo para
o desenvolvimento da pesquisa, vem apresentando srias limitaes. Em primeiro lugar, a
estrutura departamental dificulta o estabelecimento de reas interdisciplinares. Isto promoveu
criao de centros de pesquisa, que no so contemplados adequadamente nos estatutos e cujo
funcionamento, freqentemente atrelado a departamentos e unidades, no se tem mostrado
uma soluo perfeitamente satisfatria. Por outro lado, estando o diploma estabelecido por
carreira, com ingresso decidido no vestibular, o ensino (necessariamente multidisciplinar)
ficou fragmentado, com disciplinas dispersas por diferentes institutos e departamentos que
no se comunicam e sem rgos apropriados quer para a coordenao do currculo, quer para
a alocao dos docentes15. Nas universidades pblicas no existem instrumentos institucionais
adequados para a organizao do currculo e controle da atividade docente. Nas particulares
estas funes esto, em grande parte, sob controle das mantenedoras. De fato, se a antiga
universidade brasileira privilegiava o ensino em detrimento da pesquisa, a atual age
exatamente no sentido inverso. Esta tendncia fortalecida pelo fato da estrutura toda ser
altamente verticalizada, dificultando relaes horizontais entre departamentos, as quais ficam

15

Um exame mais detalhado desta questo pode ser encontrado em Durham, E.R., 2003.
36

subordinadas a decises dos rgos hierarquicamente superiores: congregaes e conselho

universitrio.
Finalmente, a superposio hierrquica de diferentes colegiados multiplica os trmites
burocrticos, retira a flexibilidade das diferentes instncias de gesto e dificulta enormemente
iniciativas inovadoras.
Assim, tambm no que diz respeito a sua estrutura, as universidades especialmente as
pblicas, no fizeram nenhum uso desta maior autonomia, nem esta questo entrou no debate
sobre a reforma. No houve nenhuma iniciativa de grande envergadura no sentido de utilizar a
autonomia existente para reestruturar a universidade, dar-lhe mais flexibilidade, simplificando
e tornando menos burocrtico os processos decisrios. O debate sobre a rigidez burocrtica
interna da administrao acadmica sequer comeou.
H

outros

problemas

que

dizem

respeito

simultaneamente

dimenses

administrativas e financeira. Um deles, que afeta as universidades pblicas, particularmente as

federais, reside no fato dos professores e servidores serem funcionrios pblicos e estarem
submetidos ao Regime Jurdico nico (RJUFP) que regulamenta todo o funcionalismo. A
constituio fortaleceu essas amarras ao estabelecer no item 5 do artigo 206, garantindo, na
forma da lei, plano de carreira para o magistrio pblico, assegurado o regime jurdico
nico para todas as instituies mantidas pela Unio. Este item, combinado estabilidade
no emprego garantido a todo o funcionalismo, engessou inteiramente as universidades
pblicas, retirando-lhes a maior parte de sua autonomia para elaborar a poltica de pessoal. A
diferena entre este sistema e o anterior a 1968 que, neste, a vitaliciedade se restringia aos
catedrticos e livre docentes, no congelando e imobilizando o conjunto do corpo docente
nem o de funcionrios. interessante constatar que, durante todo o intenso debate promovido
pelo Movimento Estudantil, que antecedeu a Reforma de 1968, o sistema de ctedra foi
amplamente criticado e se exigiu sua extino em funo da vitaliciedade que ele implicava,
tanto quanto por excluir a participao na gesto, das demais categorias de docentes. A
vitalidade foi considerada ento perniciosa por permitir, seno promover, a fossilizao do
corpo docente, sendo incompatvel com a necessidade de constante de atualizao do
conhecimento. Acabamos corrigindo o problema, estendendo a vitaliciedade a todos,
inclusive aos funcionrios. Mas no se trata apenas da vitaliciedade trata-se tambm de
estabilidade no cargo ou funo que, impedindo a transferncia de uma rea para outra, a no
ser por iniciativa individual e com anuncia dos departamentos e institutos envolvidos
dificulta qualquer forma de reorganizao interna. O engessamento vai ainda mais longe

37

porque o princpio da isonomia que organiza a carreira e os salrios impede qualquer variao
de carreira e remunerao tanto entre as universidades como dentro delas. Aumentos salariais
e alteraes na carreira e nos benefcios tm que ser assegurados para o conjunto das
instituies. No h formas diferentes de contratao, avaliao e promoo para reas to
diferentes entre si quanto as cientficas e as profissionais. A mesma carreira existente na fsica
aplicada aos msicos, jornalistas, cineastas, juristas e arquitetos, num sistema que se
assemelha a uma cama de Procusto.
No sistema congelado pela vitaliciedade de todos e pela isonomia, a nica mudana
possvel para incluir novas reas e cursos est em crescer, mantendo todo o sistema anterior.
O fato da inovao s poder ocorrer por acrscimo tende a produzir as universidades
gigantescas que se assemelham a rvores nas quais galhos novos crescem ao lado de outros
apodrecidos, que nunca so podados e sugam parte da energia do organismo.
Este sistema faz com que a universidade, enquanto instituio, perca a autonomia de
gesto do seu pessoal, tanto em termos de cargos como de eliminao de cursos obsoletos e
criao de novos. No se tem levado em conta, no debate que se trava hoje no Brasil, que a
autonomia universitria deveria incluir formas prprias de contratao, demisso e conquista
de estabilidade. As universidades constituem, certamente, um servio pblico, mas no so
reparties pblicas.
H ainda um outro aspecto do mesmo problema: o fato de que pagamento d folha
de pessoal feito diretamente pelo Poder Executivo, com exceo das universidades paulistas.
Este problema est estreitamente vinculado questo da autonomia financeira das
universidades pblicas. Uma universidade no pode funcionar sem garantia de recursos e, na
administrao pblica brasileira, a nica despesa que no sofre cortes o pagamento de
pessoal. No caso das universidades, isto representa mais de 80% de suas despesas. Como a
folha de pessoal paga diretamente pelo Poder Executivo, a incluso de docentes e
funcionrios no funcionalismo constitui uma vinculao indireta de mais de 80% das receitas,
assegurando seu funcionamento continuado. Entende-se assim porqu, apesar da perda de
autonomia que este sistema envolve, as universidades resistam tanto a outros tipos de contrato
de trabalho, e se conformem em reivindicar autonomia de gesto financeira para menos de
20% de seu oramento, o que ainda esbarra nas injunes legais e institucionais que
promovem um grande detalhamento e rigidez no repasse de recursos.

38

O problema sempre esteve em encontrar uma outra forma de garantir um fluxo regular
de recursos, o que, na estrutura e na prtica administrativa governamentais, praticamente se
reduz vinculao de um percentual do oramento para a manuteno do ensino superior,
como foi feito no caso das universidades paulistas. Um aspecto fundamental da autonomia
paulista consiste na vinculao, com repasses mensais globais, de parcela do oramento
(calculada como porcentagem do valor do ICMS) para a manuteno das trs universidades,
assegurando simultaneamente o montante da participao de cada uma delas no fundo
comum. Desta forma, recebendo uma dotao global, as universidades paulistas passaram a
controlar diretamente a folha salarial.
Os resultados de uma maior autonomia administrativa e de gesto financeira e
patrimonial para as universidades paulistas foram muitos positivos e elas experimentaram um
perodo de grande aumento de produtividade, especialmente no campo cientfico. A
autonomia facilitou as contrataes, os afastamentos para congressos, a captao de verbas
para a pesquisa e para a prestao de servios, e uma racionalizao de gastos que permitiu
uma melhoria de toda infra-estrutura, apesar das restries do funcionalismo da manuteno
da isonomia na questo das carreiras e, dos salrios.
Entretanto, ela criou tambm outros problemas que decorrem da forma de sua
implantao. De fato, ela no resultou de um processo de reforma ampla do sistema de ensino
superior estadual nem de um planejamento de sua expanso. Ela se deu no bojo de uma greve
e o interesse do governador Orestes Qurcia com o decreto de autonomia parece ter sido o de
se livrar da constante presso sindical por aumento de salrios, sempre acompanhada de
paralisaes das atividades de ensino.
No tendo contemplado o sistema no seu conjunto e no tendo previsto a necessidade,
a mdio e longo prazo, de ampliao de matriculas no setor publico, ela praticamente
congelou o sistema, limitando-o, de fato, s trs universidades. O resultado que, toda a
ampliao tem se dado em funo do crescimento das universidades j existentes,
agigantando-as e tornando cada vez mais complexa e mais burocrtica sua administrao
interna. A diversificao que atende demanda de massa fica com as particulares. A
apresentao de Roberto Leal Lobo Filho trata com mais detalhes da autonomia das
universidades paulistas.
Esta questo nos leva a uma outra, que afeta a autonomia, mas no tem sido
considerada neste contexto: a emergncia e o fortalecimento dos sindicatos de docentes e
funcionrios. Estes sindicatos tm, no Brasil, a estranha peculiaridade de atuar
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exclusivamente na rea das instituies pblicas, abandonando quase integralmente o setor

privado, no qual sua atuao seria certamente mais necessria na defesa das condies de
trabalho dos assalariados. O movimento se caracteriza pelo recurso constante s greves como
instrumentos de luta para a obteno de aumentos salariais e vantagens corporativas.
Dois aspectos parecem explicar esta preferncia pela atuao no setor pblico e pelo
uso da greve. Um exatamente a vitaliciedade dos funcionrios pblicos, que no enfrentam
ameaas de demisso por militncia sindical ou no caso de greve; sequer enfrentam suspenso
de salrio, como ocorre nas instituies particulares. E o outro a isonomia de salrios e da
carreira, o que faz com que a negociao tenha que ser feita para o conjunto das universidades
com o Governo Central e no dentro de cada instituio (como o caso do setor privado).
Os sindicatos so organizaes externas universidade e correspondem a associaes
ou fundaes de direito privado. Mas apropriaram-se desta negociao, que deveria ser feitas
pelos reitores, criando uma forma de atuao e de poder independentes dos rgos de gesto
institucional, embora contem com a conivncia destes. Os sindicatos constituram um poder
paralelo, externo ao Poder Pblico, que solapa a autoridade (e a autonomia) institucional das
universidades pblicas (com a parcial exceo do sistema estadual paulista).
Na dinmica que se estabeleceu entre centralismo burocrtico e centralismo sindical,
tal como ocorreu de forma exemplar no caso das universidades federais, a negociao dos
salrios divorciou-se da questo do oramento das universidades, sendo determinada
isonomicamente para todos os docentes e servidores do sistema, atravs de um enfrentamento
direto dos sindicatos com o Poder executivo. O montante da folha de pagamentos no , em
nenhum momento, associado s necessidades e condies diversas dos diferentes
estabelecimentos de ensino. Para a universidade como instituio, no h mais necessidade,
nem interesse, em saber quanto ela efetivamente custa. Apenas lhe interessa o montante das
verbas de custeio e capital.
Esse processo de fortalecimento sindical acarreta para as universidades conseqncias
muito negativas. Em primeiro lugar, como a unificao das reivindicaes depende da posio
da maioria, os interesses mais acadmicos, defendidos pelos docentes e pesquisadores mais
qualificados (que constituem sempre minoria), so em geral desconsiderados. Em segundo
lugar, as reivindicaes sobre as quais mais fcil obter consenso so as que beneficiam a
todos igualmente. Dessa forma, todo o sistema de recompensas diferenciais por mrito e
desempenho, que essencial ao desenvolvimento acadmico, tende a ser desqualificado ou
ignorado, seno em princpio, certamente de fato. Alm disso, vantagens corporativistas so
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mais facilmente garantidas sob a forma de lei. O movimento sindical tende, assim, a exigir
uma legislao detalhista, fortalecendo o detalhismo prprio do sistema burocrticocentralizador.
H ainda um outro problema no caso de uma universidade controlada por sindicatos,
porque os sindicatos tendem a ser dominados por minorias polticas militantes, cujas
orientaes freqentemente tem pouco a ver com as questes acadmicas e educacionais. A
universidade pode assim ser instrumentalizada para fins polticos externos a ela.
A importncia dos sindicatos na universidade est associada a duas outras questes
que costumam ser concebidas como parte integrante da autonomia universitria: a
democratizao interna concebida como auto-governo com participao igual de docentes
alunos e funcionrios a qual, por sua vez, se concentra na reivindicao da eleio direta para
reitor e para a composio dos colegiados.
Esta concepo igualitarista parece-me decorrer da utilizao de concepo sindical de
universidade e a imposio da lgica que lhe prpria. Um sindicato uma organizao
horizontal. Ele representa o conjunto de uma categoria com fins de melhorar os salrios e as
condies trabalho para todos. Na lgica sindical, a categoria representada no pode ser
concebida como diferenciada. Por isto mesmo, sua direo s pode ser escolhida por votao
universal igualitria: um trabalhador, um voto. O sindicato existe e se legitima pela defesa dos
interesses dos participantes e a ao sindical concebida como uma luta contra os patres. Ele
est inteiramente voltado para dentro de si prprio, pois o nico interlocutor externo o
adversrio. A nica mediao possvel a da justia trabalhista.
Esta concepo, inteiramente adequada para a organizao sindical, inaplicvel no
caso da universidade. Em primeiro lugar porque ela no uma instituio cujo objetivo
consiste em promover e os interesses corporativos da comunidade que ela engloba.
Universidades so criadas e existem para cumprir uma funo para a sociedade, isto , externa
prpria universidade: ensino, pesquisa, extenso produo, reproduo, transmisso e
difuso do conhecimento, que so de interesse da sociedade. Alm do mais, a prpria
organizao da universidade pressupe uma diferenciao interna que no pode ser ignorada
no processo de gesto e que implica uma hierarquia de saber.
No ambiente poltico que cerca o debate sobre autonomia, a meno da palavra
hierarquia associada concepo de elite intelectual provoca imediatamente uma reao de
indignao e vista como a negao da democracia. Assim tambm a meno palavra

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excelncia, porque ela implica colocar os excelentes acima dos demais. como se
hierarquia significasse diferenas hereditrias e permanentes entre as pessoas. Estranhamente,
a existncia de elites em praticamente todas as reas de atividade social institucionalizada no
parece suscitar a mesma indignao. Podemos falar tranqilamente em elite do esporte, da
MBP, da msica sinfnica; tambm falamos, sem problemas, em elites poltica, econmica ou
empresarial, todas as quais, alis, recebem salrios ou rendimentos dezenas e mesmo centenas
de vezes maiores do que os dos intelectuais. Elas existem e so inevitveis numa sociedade
complexa. Precisamos aprender a aceitar que a hierarquia do saber, formao de elite
intelectual, valorizao da excelncia, so aspectos constitutivos da universidade, que
justificam sua reivindicao de autonomia e no so, necessariamente anti-democrticas. H
portanto que se entender melhor a relao, compatibilidade entre hierarquia acadmica e
democracia.
A natureza mesma da Universidade implica a coexistncia, freqentemente conflitiva,
entre componentes hierrquicos e tendncias democrticas de cunho mais igualitarista, que
marcam as posies de docentes e alunos e derivam das relaes diferenciais que ambos
mantm com o saber.
A relao entre mestres e aprendizes, caracterstica das corporaes medievais,
preservou-se at hoje como um componente essencial da vida universitria. Pressupe que os
alunos ingressam na Universidade para ter acesso a um conhecimento e uma prtica que eles
no detm, mas que os docentes possuem e devem transmitir. Estabelece-se assim uma
relao de subordinao entre os que sabem menos e aprendem com os que sabem mais e
ensinam e mesmo o igualitarismo mais delirante ainda no chegou ao ponto de reivindicar
que os estudantes avaliem, eles mesmos, o seu desempenho acadmico. Mas, nesta relao
desigual, supe-se tambm que os aprendizes sero capazes, eventualmente, de se igualar
ou mesmo superar os mestres com os quais aprenderam o ofcio. Esta tenso entre
igualdade e desigualdade que prpria da relao de ensino, envolve uma outra, que
caracterstica do tipo de conhecimento que a Universidade desenvolve. Ao contrrio da Igreja,
a Universidade no se legitima como detentora de uma verdade revelada, mas em funo de
sua capacidade de demonstrar as afirmaes que faz, apresentando uma argumentao
racional. H, assim, uma permanente possibilidade de contestao, por parte dos alunos, que
uma constante ameaa s relaes hierrquicas estabelecidas. Desta forma, a desigualdade
posta para ser necessariamente superada e, por isto mesmo, no em si, anti-democrtica. O
processo , entretanto, seletivo (o que recoloca a desigualdade), pois nem todos os que

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iniciam so considerados aptos no final. Essa mesma relao existe no que diz respeito aos
prprios professores, entre os quais se reconhece uma competncia diferencial baseada na
experincia ou no talento, a qual deve constituir o critrio fundamental para progresso na
carreira. De uma forma ou de outra, o que isto implica a existncia de um dilogo e,
portanto, a possibilidade de participao ampla, em funo da relao necessria, mas
diferenciada de docentes e discentes com o saber.
Na universidade pblica brasileira, fortemente dominada por uma ideologia
igualitarista, h uma rea na qual a hierarquia se mantm: a de pesquisa. A carreira do
docente, enquanto pesquisador, implica trs nveis bastante distintos. De um lado, temos os
mestrandos e doutorandos que realizam pesquisas sob superviso. O doutorado assinala uma
passagem fundamental para a categoria de pesquisador no supervisionado, que elabora
autonomamente seus prprios projetos e compete por financiamento. Finalmente h o estgio
dos professores que supervisionam equipes de pesquisa, organizam os projetos de maior
envergadura e orientam a mestrandos e doutorandos. Esta hierarquia no parece ser objeto de
contestao generalizada e legitimada no apenas internamente, mas pela participao na
comunidade cientfica. A oposio igualitarista ocorre quando se defende uma participao
diferencial dos docentes pesquisadores dos nveis mais altos na gesto acadmica.
A reivindicao de participao igualitria na gesto ignora o fato de que ela tem que
ser estruturada de forma a organizar o trabalho acadmico. O que deve estar representado
nesses rgos so os interesses das cincias bsicas em relao s humanidades e as reas
profissionais. A participao dos alunos se justifica em funo de serem atores fundamentais
nas atividades de ensino (mas muito menos na pesquisa, a no ser os ps-graduandos). A
participao dos funcionrios se justifica por exercerem atividades meio que so essenciais ao
ensino e pesquisa e precisam ser ouvidos para explicitar sua colaborao para o sucesso
dessas atividades. Mas os funcionrios formam uma categoria muito mais heterognea do que
a dos alunos e dos docentes e a importncia da participao dos motoristas, porteiros,
jardineiros, no que toca aos assuntos acadmicos, no a mesma daquela prpria de tcnicos
de laboratrio, bibliotecrios, secretrios de departamentos e de institutos, consultores
jurdicos etc. (embora, obviamente, todas elas sejam igualmente importantes no que toca s
questes de salrio e carreira).
A participao diferencial em rgos colegiados se justifica em termos da competncia
especfica dos membros para decidir sobre os problemas a serem resolvidos.

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Mas democratizao significa tambm participao de representantes do interesse

pblico, externos universidade, o qual necessrio para contrabalanar o corporativismo
interno e assegurar a gesto responsvel dos recursos. Na tradio brasileira, h trs formas
bsicas atravs das quais isto pode ser feito.
A primeira consiste em incluir uma representao externa nos conselhos
universitrios, como tem sido nossa prtica. Os resultados tm sido decepcionantes porque,
com exceo de uma representao da comunidade cientfica externa universidade, demais
tm dificuldade em decidir sobre assuntos cientficos, tcnicos ou de problemas
administrativos muito especficos que no dominam.
Uma outra alternativa deste mesmo procedimento tem uma longa tradio na Amrica
Latina e foi proposta inicialmente no manifesto de Crdoba: consiste na representao de exalunos que no fazem mais parte da universidade, mas que possuem suficiente familiaridade
com ela para poder se manifestar nos assuntos acadmicos. Este sistema existiu na
universidade antes da Reforma de 1968, mas os resultados no foram satisfatrios tanto
porque o nmero de representantes era muito reduzido como porque sua escolha dos
representantes era praticamente monopolizada pelos docentes da universidade e alunos de
ps-graduao, prejudicando a externalidade que se queria produzir.
A segunda consiste na participao governamental na escolha do reitor num sistema de
listas trplices, como tem sido a tradio nos sistemas pblicos centralizados, tanto o nosso
como o de outros pases. Pressupe-se, neste caso, que o Presidente ou o Governador,
conforme o sistema seja federal ou estadual, tenha um mandato legtimo para representar os
interesses da sociedade civil.
A terceira modalidade reside nos processos de avaliao externa, por comisses de
pares, cujos resultados sejam amplamente divulgados, influenciando desta forma o prestgio
da instituio tanto junto opinio pblica como perante os governantes, orientando o fluxo
de recursos tanto para corrigir desigualdades como para assegurar a continuidade dos ncleos
de excelncia.
O problema fundamental da ausncia de uma participao externa relevante est em
que ela promove uma viso da universidade voltada exclusivamente para os interesses
daqueles que esto dentro dela. Sua relao com as necessidades e as demandas da sociedade,
que no tem representao organizada no encaminhamento das questes universitrias, tornase abstrata, figurando apenas como elemento do discurso de legitimao das reivindicaes.

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Na inexistncia destes mecanismos, a autonomia se transforma em soberania.

Concluso
O objetivo deste trabalho foi tentar mostrar que a questo da autonomia muito mais
complexa do que geralmente se pensa e que necessrio ultrapassar os limites demasiado
estreitos de debate atual para formular um projeto de reforma que a contemple de modo
adequado. Espero que ele contribua nesta direo.

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