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ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO POBUCA.

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NAES UNIDAS

ESTRUTURA

DO ORAMENTO
E

CLASSIFICAO DAS CONTAS PBLICAS

Traduo de

ALUIZIO

LOUREIRO

PINTO

FUNDAO GETLIO VARGAS

RIO DE JANEIRO

1959

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APRESENTAO
Reunindo tcnicos de indiscutvel valor e especialistas experimentados em seu corpo de servidores, o Secretariado das Naes
Unidas um lab'oratrio ativssimo de pesquisas e estudos dos mais
variados, muitos dos quais acabam por asswmir a forma de publicaes - relatrios, folhetos, livros.
Dentre as centenas de publicaes tcnicas at agora elaboradas e editadas pelo Secretariado das Naes Unidas, Estrutura do
Orament.o e Classifica.o das C.ontas Pblicas .ocupa lugar eminente, pois compendia a experincia universal do mundo civilizado
sbre o assunto, colhida e ordenad[1 atravs de longos t1'abalhos
de pesquisa e anlise.
Os ensinamentos contidos' neste folheto sbre tcnica oramentria e classificao das contas governamentais representam
os mais bem sucedidos esforos de disciplinamento da matria feitos at agora. A ca1'go de uma equipe de especialistas de oompetncia inequvoca, dilicilmente sses esforos poderiam ser levados a oabo fona do mbito das grandes entidades internacionais
que os ensejaram - a antiga Sociedade das Naes, desfeita pouco antes, e a Organizao das Naes Unidas, surgida pouco dep.ois da Segunda Guerra Mundial.

Smente essas organizaes dispunham de recursos, prestgio


tcnico e autoridade para solicitar, reunir, analisar e ordenar informaes sbr,e as prticas oramentrias e contbeis dos diferentes pases. Obstculos de vria natureza, inclusive a multiplicidade dos sistemas e de idiomas, tiveram que ser vencidos.
As informaes sbre os sistemas oramentrios da Itlia, Sucia, Estados Unidos e Rssia, estudados neste folheto, do a medida da longa e paciente tarefa que foi preciso executar -

de oole-

ta de dados, pedidos de esclarecimentos adicionais, decifmo de


pontos obscuros, pesquisas ,em documentos publicados em vrios
idiomas, entendimentos com representantes das delegaes daqueles pases, etc. -

para elaborar smente os apndices de Estrutura

do Oramento e Classificao das Contas Pblicas.


O autor desta apresentao fala com conhecimento de causa:
dos dez anos que serviu s Naes Unidas, dois foram no psto de
subdiretor da Fiscal Division (Diviso de Finanas Pblicas), ou
seja precisamente do rgo que elaborou esta monografia. Ao tempo em que ocupou o cargo, aquela diviso, que contava apenas
com 21 funcionrios, podia trabalhar em 38 idiomas. Nenhum de
seus tcnicos sabia menos de trs.

O presente trabalho 'I'esume de forma admirvel o fundo de conhecimentos sbre prtica or{)lMnentria elaborada atravs do mundo, ampliado e analisado na antiga Sociedade das Naes, por
mais de cinqenta especialistas, durante crca de quatro dcadas.
Se o leigo pudesse avaliara srie de operaes de que afinal
resultou ste trabalho, ficaria perplexo. Parecer-lhe-ia impossvel
que os esforos de tantos, durante tantos anos, pudessem ser condensados em menos de duzentas pginas.
A traduo portugusa de Estrutura do Oramento e Classi-

ficao das Contas Pblicas, feita por Aluizio Loureiro Pinto, Bar

charel em Administrao, represent.a outro servio prestado ao Pas


pela Escola Brasileira de Administrao Pblica, atrovs de um
de seus ex-alunos, hoje integrante de seu corpo docente.
Os Professres Jos Teixeira Machado Junior e Agenor Raposo
contriburam, o primeiro como consultor e revisor, para tornar a
traduo mais autorizada; o segundo, para tornar mais escorreita
a sua linguagem.
Estamos convencidos de que, como instrumento de ensino e
estudo, ste um dos mais fecundos "Cadernos de Administrao
Pblica".
Rio, 10 de jUlho de 1959.
BENEDICTO SILVA

lNDICE
Pgs.

PREFACIO

INTRODUO .............................................

I.

II.

lU.

UNIVERSALIDADE DO ORAMENTO..............

13

A.

Definio de receitas e despesas .................

13

B.

Operaes das emprsas Pblicas .............. ,.

14

C.

Despesas e receitas da Previdnsia Social ........

16

CONTA DE OPERAES CORRENTES E CONTA DE


OPERAES DE CAPITAL ..........................

19

A.

Consideraes de natureza administrativa ........

21

B.

Consideraes de natureza econmica ............

22

C.

Critrio para a distino entre despesas de "capi


tal" e despesas "correntes" ......................

25

D.

Classificaes na conta de operaes de capital ..

29

E.

Despesas da conta de operaes correntes ........

33

F.

Classificao das despesas no plano ministerial .,

36

CLASSIFICAO DAS RENDAS PBLICAS .........

37

A.

Rendas tributrias e rendas no tributrias ......

37

B.

Impostos diretos e impostos indiretos ............

38

Pgs.

VI.

V.

VI.
VII.

C.

Impostos sbre a renda e o capital privados

38

D.

Outros problemas da classificao das rendas p'


blicas ...........................................

40

OUTROS ASPECTOS ................................

41

A.

Transaes nacionais e internacionais ...........

41

B.

Ano civil e exerccio financeiro ..................

41

C.

Sistema de caixa e sistema de exerccio ..........

43

CLASSIFICAO DOS ORAMENTOS ESTADUAIS E


MUNICIP AIS ........................................

44

A.

Complexidade da organizao ....................

45

B.

Restries autoridade do Govrno .............

46

APLICABILIDADE DOS SISTEMAS DE CLASSIFICA


O .................................................

47

RESUMO ............................................

49

AP1!:NDICE ttCNICO
A.

Introduo

B.

Contas consolidadas

55

C.

Operaes correntes

73

D.

Operaes de capital ............................

76

E.

Outros demonstrativos financeiros ...............

78

......................................

53

AP1!:NDICES RELATIVOS A DIVERSOS PASES


Nota introdutria

82

ITLIA

Introduo: o setor pblico da economia e a contabili


dade nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83

Pgs.

I.

Emprsas pblicas

87

lI.

Instituies de Previdncia Social .............

93

1II.

Normas para a classificao ..................

96

IV.

Mtodos de apresentao de relatrios financei


ros

105

SUCIA

Introduo

109

Alcance e estrutura .................................

111

I.

Oramento corrente ..........................

112

lI. Oramento de capital .........................

120

III.
IV.

Critrio para a escriturao das receitas e despesas; sistema de caixa e sistema de exercicio.

123

Departamento da Dvida Nacional

124

V.

Demonstrao das contas da divida pblica .. , 125

VI.

Conciliao das operaes de caixa com as variaes de caixa da dvida pblica ................ 126

VII.

Classificaes oramentrias para fins de anlise


econmica
127

ESTADOS UNIDOS

I.

Emprsas pblicas ............................

131

lI.

Fundos com destinao especial ...............

136

1II. Normas para a classificao ..................

138

IV. Outras caractersticas oramentrias

141

UNIO DAS REPBLICAS SOCIALISTAS SOVITICAS

Principais caractersticas do oramento do Estado

143

Pgs.

I.

Alcance

144

11. Estrutura .....................................

147

111. As emprsas pblicas e o oramento ..........

151

IV.

Oramento da URSS, oramentos das Repblicas


da Unio, oramentos dos governos locais, e suas
inter-relaes ................................. 152

V. O oramento como instrumento de contrle .. , 154


VI. Preparao do oramento .....................

155

VII. Execuo .....................................

156

VIII. Encerramento das contas oramentrias .......

159

VOCABULARIO TCNICO .................................

162

PREFA.CIO

impossvel aplicar wma poltica financeira ampla sem que

haja um sistema adequad.o de planejamento e estatstica finan-

ceira em tdas as esferas de govrno_ Ademais, para dirigir a


contabilidade nacional indispensvel a existncia de um conjunto apropriado de dados oramentriJos e de contas financeiras_
Conseqentemente, a apresentao de programas financeiros
pelos governos-membros passa a ter especial importncia. O oramento d,eve, por seu lado, possuir estrutura adequada capaz
de fornecer elementos para a fixao de objetivos em matria de
emprgo e programas de desenvolvimento, e tambm servir de instrumento para medir a contribuio do govrno central quanto
ao nvel de renda e do emprgo do pas. (1)
O Conselho Econmico e Sodal tem insistido, em diversas resolues, na recomendao de que se preste maior ateno nwbilizao da ,economia nacional para fins de desenvolvimento, e na
necessidade de ter-se um pZano sistemtico para o financiamento
do desenvolvimento econmico_ (2) Recentemente, a CCJ"/'nisso de
Estatistica tambm mostrou seu intersse num estudo do problema da comparao internacional das estatisticas relativas s receitas, despesas e dvia pblica, diVUlgadas pews governos. (3)
A razo principal da apresentao dste trabalho Comisso
Financeira, ,em seu terceiro periodo de sesses, prende-se, no entanto, ao fato de os programas governamentais no poderem ser
eficazmente coordenados no pZano regional ou internacional, sem
uma base comum para a elaborao do oramento e para a es(1)
(2)
(3)

E/1840.
A/1541.
E/1696/Rey. l/Sees 106 e 107.

tatstioa financeira. A disparidade dos mtodos de apresentao


e dos per~odos de durao dos exerccios financeiros de cada pas
so assuntos que devem preocupar a uma organizao internacional que se esforce por melhorar a cooperao entre as esferas
econmica e social. Dsse 1l'wdo, embora o presente trabalho se
'OCupe apenas dos mtodos bsicos de apresentao, eSPf3rase que
os aspectos de ordem geral, tais como a periodicidade, o planejamento, a execuo e o contrle financeiros sejam objeto de trabalhos posteriores.

NOTA:

ste trabalho foi preparado pf'la Di\"i3o Financeira do Departamento


de Assunto~ Eronmicos e publicado, em Nova Iorque, em fevereiro
de 1951.

INTRODUO
A estrutura e classificao das receitas e despesas do oramento do govrno central constituem um problema de grande
importncia para muitos pases. O govrno s pode estabelecer
uma poltica financeira eficaz para a economia como um todo,
baseando-se em informaes precisas e atualizadas das atividades
do setor pblico. Por conseguinte, o oramento deve servir, em
muitos pases, como instrumento para a fixao de objetivos em
matria de pleno emprgo e de programas de desenvolvimento,
pois as atividades governamentais relacionadas com a produo,
o comrcio e o financiamento ampliamse medida que o desenvolvimento econmico incrementado. Tanto nos pases desenvolvidos como nos subdesenvolvidos, a apresentao de dados ora
mentrios pelo govrno central deveria relacionar-se com o esquema da renda ou da contabilidade nacionais. Isto facilitaria tanto
a comparao interna ou nacional como a internacional, que dia
a dia adquire maior importncia em virtude dos recentes programas internacionais e regionais destinados a coordenar a poltica financeira dos governos.
Os problemas de estrutura e classificao das contas do go
vrno central esto intimamente ligados aos aspectos do pro
cessamento e da administrao do oramento, que consistem na
elaborao, aprovao, planejamento e execuo dos programas
e contrle posterior. Na prtica no possvel divorciar a classificao e a estrutura do oramento da sua rotina e administrao. No obstante, por convenincias do presente estudo, ten
tou-se efetuar, na medida do possvel, esta separao, estudando-se somente os aspectos de estrutura e de classificao. 1!:sse
critrio se fundamenta no fato de o atual intersse pela reforma

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

oramentria e pelo desenvolvimento econmico concentrar-se em


questes de classificao e estrutura oramentria, e um requisito inicial para a formulao de uma eficaz poltica de intersse
pblico a existncia de dados compreensivos e fidedignos sbre
as atividades do govrno central.
O setor pblico da economia nacional inclui o govrno central
e os governos estaduais e municipais, suas emprsas e fundos
especiais. ~ste trabalho ser dedicado principalmente aos problemas de classificao e estruturao das atividades do govrno
central. No obstante, os principios e tcnicas oramentrias analisadas a seguir tambm se referem, com algumas excees, s
estruturas e classificaes oramentrias dos governos estaduais
e municipais. No final do trabalho - no capitulo V - considerar-se- uma breve aplicao das tcnicas de estruturao e
classificao oramentrias nesses governos.
O oramento de um govrno central tem duas finalidades:
uma consiste em servir como instrumento principal da administrao executiva e da fiscalizao legislativa; a outra fornecer
elementos significativos para a anlise econmica e, concomitantemente, proporcionar a estrutura necessria para a manuteno de uma poltica de estabilidade e de desenvolvimento. A
estrutura do oramento determinada no s6 pelos objetivos
do processo oramentrio como tambm pelas normas e requisitos institucionais de cada govrno. Conseqentemente, impossvel estabelecer um padro uniformemente vlido para a classificao dos componentes dos clculos das despesas e receitas que
formam o conjunto da estrutura oramentria. Existem, todavia,
certos principios bsicos que so comuns a categorias bastante
amplas de oramentos nacionais e que, salvo certas discrepncias,
podem ser sugeridos como os melhores para a obteno dos dados
financeiros fundamentais, indispensveis anlise econmica.
Alguns sistemas especificos de classificao refletem o desen
volvimento industrial, social ou econmico geral de um pais e
tambm a perfeio da organizao econmica do govrno. Assim,
em alguns casos para os quais haja dados relativos aos gastos

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

pblicos e particulares, o oramento do govrno pode ser analisado em funo do oramento econmico nacional.
A natureza da economia determina em muitos casos os efeitos
de determinadas categorias de receitas. Assim, numa economia
de exportao, caracterstica de muitos pases subdesenvolvidos,
os pagamentos de impostos ou de royalties sbre a produo
com matria-prima de propriedade de emprsas sediadas no estrangeiro podem ser efetuados com recursos acumulados no exterior,
sem a correspondente reduo da renda disponvel no pas. Os
impostos sbre a produo e a venda de mercadorias somente
provocaro reduo na renda nacional disponvel quando forem
pagos com renda em disponibilidade no pas. Dsse modo, a
estrutura do oramento e sua interpretao devero adaptar-se
o mais possvel a estas situaes especiais. A separao das
contas de operaes de capital e das contas de operaes correntes tem sido utilizada amide como elemento de orientao
para determinar que despesas poderiam ser financiadas total ou
parcialmente com emprstimos e as que poderiam ser cobertas
no todo ou em parte com impostos. A anlise efetuada neste
trabalho no sugere nenhuma poltica desta natureza e, portanto,
no se pretende ser ortodoxo para chegar a separaes absolutas.
H, todavia, a preocupao de traar linhas gerais para a separao das contas correntes e das contas de capital, no do ponto
de vista da orientao, mas tomando-se como ponto de partida
a fixao do montante dos recursos governamentais a serem utilizados em investimentos. :i!::ste critrio deveria permitir tambm
utilizar a distino entre contas de capital e contas correntes para
a determina,o das variaes registradas no ativo e no passivo
do Estado. A fim de se obterem stes resultados, necessrio apelar
para processos de classificao mais ou menos arbitrrios, que
no permitem a concepo de tcnicas aplicveis indistintamente
a todos os casos. A preciso dos detalhes depende em parte, no
caso, da possibilidade de se estimarem os estoques e estabelecerem as taxas de depreciao, quer em sentido fsico quer em sentido contbil.

10

CADERXOS DE ADMINISTRAO PBLICA

A necessidade de um desenvolvimento econmico rpido fz


com que muitos pases subdesenvolvidos criassem entidades pblicas autnomas_ A nacionalizao da indstria e do comrcio
produziram entidades jurdicas anlogas_ Tais entidades correspondem categoria geral de emprsas pblicas conhecidas no
processo oramentrio h muito tempo, cuja importncia, porm,
veno crescendo desde as ltimas dcadas. As atividades do govrno como empresrio, sejam de produo ou de comrcio, ou,
ainda, mercantis, devem ser objeto de sistemas de contabilidade c1jfercntes dos que se aplicam s reparties e rgos da administrao pblica. A contabilidade comercial o sistema que
mel::or se adapta s necessidades das emprsas pblicas. Apesar
da necessidade de separ-las das contas gerais, as contas dessas
C'mprsas devem apresentar-se de modo a permitir a sua incluso
nos resultados lquidos totais de tdas as operaes do govrno,
de f"rma que, a qualquer momento, se possa elaborar um quadro geral completo da contribuio monetria lquida do setor
pblico economia nacional.
Embora a separao adequada das contas que possuem importncia econmica seja um requisito inicial para a anlise econmica, nunca deve ser considerado como um substituto desta.
de grande importncia, por exemplo, que o govrno central possa
analisar o efeito das suas atividades nos nveis de renda, de
emprgo e de preos. Por conseguinte, as medies prvias indispensveis para tal anlise devero incluir o "efeito inflacionrio
ou deflacionrio lquido", o "efeito sbre a renda" e o "efeito
sbre o meio circulante". Estas concepes diferem, embora cada
uma delas seja til para determinados tipos de anlises. Todos
sses clculos se destinam a proporcionar os elementos que permitiro determinar a contribuio econmica das atividades do
govrno.
Nenhuma destas mensuraes revelar, contudo, todos os
elementos necessrios para a anlise dos efeitos das atividades
governamentais na economia. O clculo preciso de um dejicit
ou de um superavit importante como instrumento para a anlise

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

econmica, porm, tomado de per si, pode no melhor dos casos


fornecer apenas uma indicao aproximada do efeito das ativi
dades governamentais. Um deficit, por exemplo, pode ser ou no
equivalente a um aumento da presso inflacionria na economia.
No que se refere a despesas, por exemplo, um gasto do govrno
em bens e servios ter uma repercusso diferente da que ter
um gasto equivalente em dinheiro para emprstimos a emprsas
pblicas. O pagamento de juros da dvida pblica ter sbre o
nvel da atividade econmica uma influncia diversa da que tero
os pagamentos de penses do seguro social. As receitas tribu
trias no apresentam, tampouco, um carter homogneo para
fins de anlise econmica. Em geral, as receitas provenientes da
arrecadao do impsto sbre a renda tero maior influncia
sbre o montante da economia particular do que a receita equi
valente relativa aos impostos sbre mercadorias. As contribuies
dos empregadores para o seguro social tero um efeito diferente
das contribuies dos empregados. Para a anlise econmica
essencial que se meam as mudanas significativas produzidas na
natureza, orientao e volume das atividades governamentais;
tais clculos so smente um primeiro passo para a estimativa
dos efeitos totais das referidas atividades. Uma adequada clas
sificao oramentria pode facilitar considervelmente o tra
balho que seria realizado para efetuar tais mensuraes.
Os problemas de classificao e de estrutura do oramento
que so examinados neste trabalho no so passveis de diviso
em categorias definidas. Entretanto, por convenincia, agrupar
seo da seguinte maneira:
I. Universalidade do oramento;
11. Conta de operaes correntes e conta de operaes de
capital;
lU. Classificao das rendas pblicas;
IV. Outros aspectos;
V. Classificao dos oramentos dos governos estaduais e
municipais;
VI. Aplicabilidade dos sistemas de classificao.

12

CADERNOS DE ADMINISTRACO PBLICA

Para maiores esclarecimentos, consta no Apndice um sistema de contas para o govrno central, que satisfar a maioria do!
requisitos da anlise econmica. No se pretende, contudo, que
estas contas sirvam de "modelos", mas simplesmente como exemplos dos problemas de classificao examinados no presente
trabalho.

r. UNIVERSALIDADE DO ORAMENTO

o moderno conceito de oramento exige, como primeiro requisito, que as contas pblicas
sejam amplas, a fim de apresentarem um quadro completo do
programa financeiro do govrno. As contas devem mostrar o
alcance total da influncia do
govrno sbre a economia, no
smente no que respeita s suas
contribuies ao produto ou
renda nacional, como tambm
atravs de fatres de redistribuio da renda, como subsdios,
benefcios do seguro social e impostos, por exemplo. Todos os
programas do govrno devero
estar compreendidos na esfera
dos contrles oramentrios, esA)

tabelecidos pelos podres legislativo e executivo, a fim de que


stes possam desempenhar adequadamente suas funes, embora os mtodos de aplicao
dsses contrles variem segundo o tipo de atividade a ser executada. O oramento dever conter tdas as receitas e despesas do govrno central e, assim,
por definio, abranger a to1'alidade do setor pblico por le
controlado, pois freqentemente
os limites entre o setor pblico
e o setor particular no so
muito bem delineados, obrigando o estabelecimento de linhas
divisrias arbitrrias ou convencionais.

DEFINIO DE RIDCElTAS E DESPESAS

As receitas e despesas resultantes de atividades governamentais que no sejam de produo, de comrcio e de financiamento devero ser includas
no aramento geral com base
em valores brutos, ist'o , sem
deduo de despesas ou receitas

vinculadas, a fim de indicar tanto o seu alcance como o seu


efeito lquido.
Tdas as contas espeCiais, inclusive as receitas especificadas,
que tenham sido estabelecidas
como componentes da administrao das atividades do govr-

14

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

no, devero apresentarse como


parte integrante do oramento
geral. Das receitas e despesas
oramentrias sero eliminadas
as operaes entre os diferentes
rgos da administrao, evitan
dose, assim, uma superestima
o de seus diversos nveis. En
tre as receitas oramentrias se
devem incluir os impostos, os
lucros das emprsas pblicas, as
rendas patrimoniais e outras re
ceitas. No sero includas, to
davia, as chamadas receitas e
despesas de compensao (4) re
sultantes, por exemplo, do pro
duto das operaes de crdito e
amortizao de dvidas. Seria prefervel, igualmente, dar a certos
tipos de operaes monetrias,

B)

OPERAES DAS EMPRSAS PBLICAS

As emprsas de propriedade
do Estado, de um modo geral,
devero ser includas no ora
mento com base em resultados
lquidos. O oramento dever
mostrar os deticits e superavits
(4)

como, por exemplo, os lucros re


sultantes de uma desvalorizao
da moeda ou as perdas resul
tantes de uma revalorizao, o
mesmo tratamento dado s ope
raes de crdito ou amorti
zao de dvidas. Da mesma ma
neira, devero ser excludos os
auxlios procedentes do estran
geiro. As operaes excludas
das receitas e despesas oramen
trias tm de ser, contudo, inclui.
das num d~monstrativo que
apresente a situao consolida
da no saldo em dinheiro da admi
nistrao pblica, indicando o
mtodo seguido para o financia
mento da diferena entre as re
ceitas e as despesas totais.

das emprsas pblicas dedicadas


s atividades de comrcio, de
produo e de financiamento,
bem como suas operaes de
capital.

Os chamados balllncing ou self-oftsetting items, usados na contabilidade pblica dos p~ises de lingua inglsa foram denominados "partidas
de compensao" nesta traduo. Essas operaes compreendem as
partida..~ ou itens quP, ao serem escriturados, acarretam uma contraparti'l no ativo ou no passivo, conforme o caso, sem alterar, contudo, o
patrimnio da instituio. (N. do T.)

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

A natureza das atividades dessas emprsas , em essncia, diferente das realizadas pelos rgos administrativos tradicionais do govrno e, portanto, tm
que ser consideradas de forma
diferente. Enquanto as atividades dsses ltimos consistem
principalmente no dispndio de
recursos sbre os quais o Tesouro mantm um estrito contrle em cada etapa da despesa,
as emprsas concedem ou recebem crditos em condies comerciais no curso de suas atividades, e esto sujeiras influncia de uma reavaliao de
seus estoques. Por conseguinte,
para controlar suas atividades
torna-se necessria uma flexibiildade muito maior que a prevista no sistema de contrle usado para os servios administrativos do govrno.
Assim, pois, a contabilidade comercial, com sua classificao
de contas credoras e contas devedoras parece ser o sistema
mais adequado para as emprsas pblicas, de vez que o mtodo tradicional de registrar as receitas e despesas pelo sistema
de caixa se adapta melhor s
atividades administrativas do govrno. Isto significa que a escri-

15

turao das contas das emprsas pblicas deve ser feita pelo
sistema de exerccio ou de competncia, ao passo que para as
unidades administrativas poderia ser conservado o sistema de
caixa. Pode ocorrer, todavia, que
as contas no sejam uniformes
para diferent'es tipos de emprsas; as atividades de concesso
de emprstimos por parte do govrno, por exemplo, podem exigir requisitos contbeis distintos dos das emprsas dedicadas
ao comrcio de mercadorias.
Tanto por razes administrativas como contbeis, o ideal seria
separar as atividades de produo, comrcio e financiamento
das demais atividades governamentais. Na prtica, todavia,
existe freqentemente tal interrelao, que se torna difcil ou
impossvel conseguir-se uma distino clara entre elas. Contudo,
sempre que fr possvel essa
separao, as emprsas pblicas
devero ser fiscalizadas mediante um sistema de oramentos
anexos que indiquem suas receitas e despesas brutas. Os oramentos anexos podem proporcionar a necessria flexibilidade
para a produo comercial e
para as operaes financeiras,

16

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

melhor do que uma integrao


completa no oramento geral. Os
oramentos anexos podem apresentar-se sob a forma de contas
de lucros e perdas e de balano
geral, tal como so utilizadas na
contabilidade comercial, ou em
forma de demonstrativos das
fontes e das aplicaes de funC)

DESPESAS E RECEl'rAS DA PREVID~NCJA SOCIAL

As despesas e receitas relativas ao seguro social podem aparecer no oramento geral de


duas formas diferentes. Podem
ser includas num sistema de
contas que exprima um sistema
independente de seguro social,
baseado em principios administrativos distintos dos que regem
as reparties pblicas, ou podem ser integradas de modo
completo no oramento geral,
caso no se considere necessrio apresentar separadamente
estas operaes. No primeiro
caso, as receitas das contribuies para o sistema previdencirio so especialmente discriminadas para atender a seus
objetivos finais, e as consideraes de natureza atuarial constituem, s vzes, um elemento
(5)

dos. (5) Os oramentos anexos


correspondentes a essas empresas devem ser suficientemente
uniformes, a fim de permitir sua
totalizao, isto , os resumos
das contas do govrno central
devero incluir um demonstrativo consolidado que mostre as atL
vidades das emprsas pblicas.

de administrao dsses fundos.


No mais das vzes as receitas,
despesas e encargos do sistema
no sero alcanados pela reviso administrativa ou legislativa
do oramento e no se poder,
conseqentemente, dispor diretamente das dotaes dsses fun.
dos para outros objetivos do govrno.
Se os fundos da previdncia
social forem excludos do oramento do govrno central, suas
operaes devem figurar em documentos ou demonstrativos anexos, de maneira a permitir a determinao das operaes brutas e lquidas. Dessa forma, o
oramento do govrno central
mostrar qualquer contribuio
do Tesouro para os fundos do

C'ara um exanw das deepesae ,I e' capital

da.~

empresas do gov,;rno, ver n,

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

seguro social, e em contraposio essas quantias aparecero


como receitas nas contas da previdncia social. Numa demonstrao financeira consolidada
que abranja as contas do govr-

I.

17

no central e da previdncia social - e das emprsas pblicas (6) - essas transferncias


intergovernamentais se anularo
mutuamente. Tal movimento poderia apresentar-se da seguinte
forma:

Govrno Central: Conta de operaes correntes ou de receitas


pblicas
DESPESAS

A,.

Pagamentos conta da previdncia social

B,. Ttulos da dvida nacional adquiridos com fundos da previdncia social


lI.

Previdncia Social: Conta de operaes correntes


RIDCEITAS

DESPESAS

C.

D.

(6)

Despesas de custeio

Pagamentos de benefcios

Ver o Apndice.

E.

Contribuies:
1)

Empregados (taxas diretas) ;

2)

Empregadores (taxas indiretas) ;

A. .

Transferncias do govrno
central

B..

Juros dos ttulos da divida


nacional adquiridos.

18

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Demonstrativo financeiro consolidado fI mais lI)


RECEITAS

DESPESAS

C.

D.

Despesas de Custeio

Pagamentos de beneficios

Uma consolidao dessa natu


reza mostrar no somente a
contribuio lquida do oramen
to geral, isto , a diferena entre
o total das contribuies e o
total dos benefcios pagos, como
tambm os resultados lquidos
das operaes das instituies de
previdncia.
A outra opo seria incluir as
operaes do seguro social na
estrutura do oramento com ba
se em valores brutos. Esta in
cluso requereria, contudo, que
no oramento figurassem como
receitas as taxas ou cont'ribui
es para o seguro social e como
despesas as quantias a le desti
nadas. Conseqentemente, nenhuma instituio de previdncia seria mantida sem depender
do Errio. :::ste mtodo se torna

E.

Contribuies:
1)

Empregados (taxas diretas) ;

2)

Empregadores (taxas in_


diretas).

mais prtico nos pases onde as


despesas com a previdncia social so financiadas com receitas
dos impostos gerais e no com
taxas especiais e outras receitas
especficas.
Se na apresentao do oramento forem observados os princpios examinados anteriormente em A, B e C, dispor-se- de
um ponto de partida para a
classificao das receitas e despesas e que ser de grande utilidade para a anlise econmica.
H que assinalar que no setor
governamental no possvel a
preciso de detalhes na classificao necessria para a determinao das despesas de carter econmico, a menos que seja
rigorosamente seguido o princpio da universalidade do oramento.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

lI.

CONTA DE OPERAES CORRENTES E CONTA


DE OPERAES DE CAPITAL

A distino entre conta de


operaes correntes e conta de
operaes de capital j foi instituda nos oramentos de alguns
governos centrais, principalmente nos pases escandinavos, e
tambm sugerida em alguns estudos recentes sbre problemas
de reforma oramentria. (7)
A convenincia do estabelecimento de tal sistema de contas e, uma vez implantado, as
providncias posteriores para a
classificao em separado das
operaes "correntes" e de "capital" figuram entre os problemas mais difceis e discutidos
do processo oramentrio, especialmente em vista do uso abusivo que se tem feito dos chamados "oramentos de capital"
para ocultar deficits que de outro IDJdo seriam evidentes.
A distino entre oramentos
ou contas de operaes correntes e de operaes de capital
no tem exatamente o mesmo
significado em todos os pases
('l)

19

onde tem sido posta em prtica.


Pode significar um pouco mais
que uma separao, no captulo
das despesas do oramento, dos
gastos que traro um aumento
no ativo real do Estado. Por
outro lado, pode significar, tambm, a criao de um oramento de capital que apresente no
captulo das despesas os gastos
com a aquisio ou criao do
ativo real, bem como certos investimentos financeiros, e, no captulo das receitas, o produto da
venda de qualquer parte dsse
ativo, o reemblso de investimentos e a amortizao de emprstimos de terceiros. Por ltimo, pode significar um sistema
de contas de operaes correntes e de capital integradas por
demonstrativos especficos das
transferncias da conta de operaes correntes para a conta
de operaes de capital, como as
quantias destinadas depreciao, por exemplo. O conceito bsico dsse sistema de contabi-

J. R. Hicks, The P1"Oblcrn 01 Blldgctary Relorrn (O Problema da Reforma


Oramentria), Oxford, 1948, e F. S. Bray e R. Stone, Thc Presentation
o/ the Central Govemments Accounts (Apresentao das Contas dos Governos Centrais), Cambridge, 1948.

20

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

lidade significa que, como ocorre


com as emprsas privadas de
negcios, o superavit ou o deficit oramentrios devem corresponder s variaes no ativo
lquido do Estado. Se se define
o "deficit oramentrio" como
equivalente diminuio do ativo lquido do Estado, as despesas correntes devem ser separadas das despesas de capital,
pois o aumento no ativo adquirido ou criado compensa o aumento do passivo resultante de
tais despesas. Se o superavit
oramentrio coincide com um
aumento e o deficit com uma
diminuio do ativo lquido do
Estado, tanto os deficits com os
superavits s afetaro a conta
de operaes correntes.
Sob ste aspecto, o dsficit ou
o superavit oramentrios apenas teriam significao se as
contas pblicas fssem de tal
maneira compreensveis que permitissem mostrar que a cons
truo de uma fbrica ou de
outra instalao industrial con
tribura para o deficit e a venda de determinado ativo contribura para o s/l,peravit.
Esta idia de superavit ou defieit vincula-se freqentemente

teoria de

qu~

as operaces de

crdito do Estado feitas com o


fim de formar capital justificamse por seu carter criador de
ativos, ao passo que as despesas
correntes deveriam ser pagas
com os impostos. A aquisio de
ativos, contudo, no em si mesma justificao aceitvel para
que o govrno lance mo de emprstimos pblicos, e no se devero separar as contas de operaes correntes das contas de
operaes de capital com o nico
propsito de racionalizar a criao da dvida do Estado. Em
outras palavras, a separao dessas contas de operaes s ser
levada a efeito quando trouxer
facilidades para a boa gesto
dos negcios do Estado e contribuir para a anlise da importncia econmica das atividades pblicas. Tal classificao, entretanto, jamais deve ser tomada
como orientao para a poltica
financeira do pas, j que a
escolha entre o financiamento
atravs de impostos e o financiamento por meio de emprstimos deve fundamentar-se em
condies puramente econmicas.
H dois tipos gerais de raciocnio que apiam a separao
das contas do oramento em
uma parte de operaes correntes e outra de operaes de ca-

ESTRUT. DO ORAIVIENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

pital. Um dles reune principalmente consideraes de ordem


administrativa e contbeis. O
A)

21

outro se baseia em consideraes predominantemente econmicas.

CONSIDERAES DE NATUREZA ADMINISTRATIVA

A fim de aumentar a eficincia da administrao e facilitar


o seu contrle pelo poder legislativo, talvez seja conveniente
separar as atividades do govrno dedicadas administrao
do seu patrimnio das atividades destinadas distribuio de
fundos. l!:ste ltimo tipo de atividade pode ser administrado e
oramentado, geralmente, pelas
reparties e rgos tradicionais.
As primeiras, contudo, podem,
geralmente, ser mais bem administradas pelas emprsas pblicas. Para o estabelecimento de
normas que serviro de referncia para medir-se ou fiscalizar-se a eficincia da proteo ao capital confiado s emprsas, necessrio estabelecer
a separao, do ponto de vista
da contabilidade, dste tipo de
atividade. Um sistema de oramento duplo torna mais fcil
sse objetivo e ainda proporciona padres mais exatos para a
mensurao dos resultados totais d;1s operaes efetuadas nas

atividades de produo e de comrcio.


O emprgo de contas de capital parte da tendncia para
o planejamento a longo prazo
de obras pblicas e de programas de desenvolvimento. l!:ste
fato parece envolver uma variedade de consideraes "administrativas" e "econmicas". Uma
economia industrial desenvolvida pode dar incio a uma srie
de obras pblicas que ~e prolongue por vrios anos. Um
pas subdesenvolvido, por seu
turno, pode, tambm, empreender um programa de ampliao
de recursos. Em ambos os casos, adotaro planos e programas a longo prazo. Por isso,
deve o govrno estar em condies de poder sopesar o volume e a natureza de seu programa de desenvolvimento em
funo do volume total dos recursos a seu dispor. Deve estar,
igualmente, em condies de poder acompanhar o ritmo de execuo e o andamento das obras

22

CADERNOS DE ADl\;UNISTR:\O PBLICA

de acrdo com o programa a


longo prazo previamente traado. Como o oramento anual do
governo pode sofrer influncia
do programa de desenvolvimento, a relao clara entre o progmma de desenvolvimento e o
oramento pode ser obtida mediante a enumerao, em separado, das operaes correntes e
de capital contidas no oramento do Estado e por uma vinculao entre o programa governamental de desenvolvimento e a
totalidade dos gastos pblicos.
Desse modo, os resultados do
oramento anual podem ser avaliados em funo do plano a longo prazo e como parte dste.
Do m"smo modo, a exeqibilida
B)

de do referido plano pode ser


avaliada em funo dos resultados anuais do oramento. ~sse
mtodo de integrao dos projetos de investimentos a longo
prazo com os oramentos anuais
foi adotado recentemente na Blgica, para o plano decenal de investimentos pblicos relativo a
1948-57.

Uma variao dsse tipo de


tratamento comea a surgir nos
pases que iniciaram a expanso
do volume e proporo do ativo
sob o contrle do setor pblico.
Nesses casos, o oramento de C'lpital serve como fonte de dados sbre o alcance do referido
contrle e para medir a eficincia da "tutela" do govrno. (8)

CONSI0EiRAES DE NATUREZA ECNMICA

A distino entre as operaes


correntes e as operaes de capital facilitar a anlise dos
efeitos econmicos das receitas
e despesas pblicas. Esta distino deve auxiliar a anlise econmica de dois fatres: o efeito das operaes do govrno sbre o consumo e formao de
capital durante o exerccio, e o
efeito das mesmas sbre as tendncias inflacionrias e deflaconrias no conjunto da economia.
(8)--V<'l' lI. A.

1. Para a anlise dos fatrea


determinantes do nvel total da
formao de capital necessria
a determinao das fontes financeiras a ela destinadas. Conseqentemente, esta determinao exige que as contas pblicas
mostrem as quantias gastas em
bens e servios de consumo corrente, as quantias economizadas
ou "desinvestidas" no setor pblico provenientes de operaes
correntes, a contribuio direta

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

do govrno para a formao de


ativo real e uma aproximao
ou diminuio das despesas privadas como conseqncia das receitas pblicas.
A sse respeito, a contabilidade comercial, usando a separao de lucros e perdas e de contas de capital, aproxima-se inteiramente dos conceitos dos economistas e estatsticos sbre
operaes correntes e de capital.
Os sistemas de contabilidade que
utilizam atualmente ste mtodo no s proporcionam uma
medida da renda e do produto
nacionais e da contribuio relativa do govrno, como tambm
facilitam os clculos das variaes ocorridas no capital nacional existente em determinado
perodo.
evidente que para fins de
anlise econmica no ser indiferente que o excedente geral
das despesas sbre as receitas
governamentais seja devido a
despesas de consumo corrente ou
a despesas de investimentos. No
primeiro caso, pode ser que tal
resultado seja fruto de m distribuio dos recursos humanos
e materiais, como, por exemplo,
emprsas pblicas mal administradas, com o conseqente con

23

sumo do ativo existente. No segundo caso, o montante da contribuio do setor pblico para
a formao de capital poderia
ter sido determinado pela economia obtida pelo govrno em
suas operaes correntes. Assim,
pois, mediante a administrao
eficiente e a aplicao do sistema da contabilidade comercial,
os recursos produtivos que anteriormente estavam imobilizados
ou eram desperdiados podem
ser aplicados em outras atividades, como, por exemplo, a construo de novas instalaes industriais.
2. Na anlise do efeito inflacionrio ou deflacionrio das
operaes governamentais, sumamente expressivo o aumento
ou a diminuio lquida da renda privada como decorrncia
dessas operaes. preciso comprovar se o govrno elevou, ao
invs de reduzir, a renda dos
particulares, sem levar em conta
se o aumento lquido resultante
de um deficit da conta de operaes correntes ou de despesas
de investimento. Para medir a
contribuio do govrno ao total da renda individual, no tem
importncia fundamental a distino entre operaes correntes
e de capital.

24

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Pode-se dizer que numa poca


de inflao talvez seja possvel
o antagonismo entre os dois
objetivos econmicos do govrno. As contribuies do setor
pblico para a formao de capital podem aumentar os de/icUs gerais no momento em que
a situao inflacionria requer
superavits gerais. Anlogamen
te, uma situao deflacionria
poderia exigir um aumento dos
recursos destinados aquisio
de bens e servios de consumo
corrente cm vez de um aumento
do ativo real. A tcnica de classificao do oramento no tem
como fim a soluo de conflitos
dessa natureza. No obstante, as
contas oramentrias podem fornecer dados que permitam a
anlise dos efeitos das ativida
des governamentais sbre diversos setores da economia e tambm revelar os resultados econmicos gerais das referidas ati
vidades. Isto significa que uma
classificao adequada pode fornecer as informaes indispen
sveis para uma escolha entre
objetivos econmicos antagni
cos ou para o estabelecimento
de uma frmula conciliatria
entre les.

Com base nas consideraes


precedentes,
deve-se
insistir
mais uma vez na afirmativa de
que no h vinculao nem conceitual nem institucional entre
a conta de operaes de capital
e as operaes de crdito para
a aquisio de ativo. Mesmo nos
pases que associam o conceito
de de/icit e superavit s variaes nos ativos lquidos do Estado, a distino entre conta de
operaes correntes e conta de
operaes de capital no justifica por si s a obteno de emprstimos para financiar aumen
tos do ativo lquido. Alguns governos tm utilizado, no entanto,
uma classificao em separado
do ativo de capital como medida
para a estabilizao dos impostos. Para financiar uma despesa
muito elevada, sem recorrer a
um aumento brusco dos impostos, prtica "capitalizar-se" o
gasto, financiando-o em parte
mediante emprstimos, permitindo-se. assim, que as taxas do
aumento dos impostos se distribuam no curso de vrios anos.
A estabilizao das percentagens dsses impostos, porm,
apenas um dos fatres, talvez
o secundrio, entre os vrios que
devem ser considerados para a
formulao do programa finan-

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

ceiro de um govrno. As diferentes repercusses dos impostos e emprstimos pblicos sbre a renda, emprgo e preos,
e a relativa disponibilidade de
Cl

25

crdito, sero, provvelmente,


na maioria dos casos, fatres
mais importantes no estabelecimento da poltica relativa dvida pblica do que a estabilizao dos impostos.

CRITRIO PARA A DISTINO ENTRE DESPESAS DE "CAPITAL" E DESPESAS "CORRENTES"

A classificao do oramento
deve precisar que tipos de operaes podem ser adequadamente chamados "correntes" e que tipos de operaes podem ser chamados "de capital". Na prtica,
difcil adotar um conjunto de
pormas que tornem cada uma
dessas categorias perfeitamente
homognea.
Do ponto de vista contbil,
possvel separar as operaes
correntes das de capital com fundamento no perodo de durao
da operao. Isto , pode-se classificar como pertencente categoria de operaes "correntes"
a aquisio de bens e servios
consumidos no decurso do perodo contbil, e como pertencente
s operaes "de capital" a aquisio de bens e servios de maior
durao. Esta distino propiciaria uma base lgica para a referida separao.

Um segundo critrio para a


separao se baseia no uso do
conceito de "produtor de receitas". Alguns governos que tm
utilizado o sistema de oramento duplo empregaram esta diviso. Tomando por basf' sse critrio de classificao, a conta
de operaes de capit aI incluiria
ativos de natureza vria. tais
como as obras de fomento da
explorao dos recursos naturais
do pas, as quais, espera-se. sero total ou parcialmente autofinanciveis, prdios pblicos
cujos aluguis sero cobrados
a reparties ou rgos nles
localizados, e pedgio das estTadas e pontes.
Se a conta de operaes de
capital se limita ao ativo produtor de receitas, evidente que
seu total ser muito menor do
que se abrangesse o ativo cuja
durao estimada para alm

26

C/'.. Dr;IU\'OS DE ADMINISTRAO PBLICA

do ano oramentrio imediato.


O primeiro critrio de classificao no totalmente satisfatrio para medir a contribuio
do govrno formao de capitais, isto , a limitao que
a conta de operaes de capital impe ao ativo produtor de
receitas far com que se subestime a contribuio do govrno
formao de capital.
possvel utilizar o conceito
de produtor de receitas como
norma bsica para separar as
despesas correntes das despesas
de capital, admitindo-se, porm,
na conta de operaes de capital outros gastos pblicos que
aumentam o ativo do Estado,
mesmo que no sejam produtivos no sentido financeiro. ste
critrio exige que na conta de
operaes de capital figurem,
devidamente subclassificados, o
ativo produtor de receitas e determinados tipos de ativos que
no as produzem. Dentro dsse
conceito amplo de despesas de
capital, talvez seja conveniente
a adoo do processo utilizado
na Sucia, onde se inclui na
conta de operaes de capital
o total das despesas de capital do govrno, quer se trate

(9)

No Apndice figuram

a.9

ou no de ativo produtor de receitas que incidem sbre a conta


de operaes correntes, a fim de
anular a parte no produtiva das
despesas que aparecem na conta
de operaes de capital. As anuo
laes figuram como despesas
no oramento de operaes e se
aplicam a determinada parte dos
investimentos em prdios pblicos, certas despesas com as ferrovias nacionais, etc. ste processo tem a vantagem de apresentar uma equivalncia aproxi
mada entre a conta de operaes
de capital e as contribuies do
govrno ao ativo produtor de
receitas. (9)
Ao efetuar-se a separao das
operaes correntes e de capital,
no setor pblico, seria conve
niente manter, o mais possvel,
um tratamento recproco entre
os setores pblico e privado. As
receitas pblicas a serem pagas pelo capital privado devero
figurar como receitas na conta
de operaes de capital do govrno central; as r?ceitas a se
rem pagas principalmente com
rendas privadas correntes devero figurar, por sua vez, na
conta de operaes correntes do
govrno. No captulo das despe.

contas que ilustram o emprgo desta toonica..

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

sas a conta de operaes de capital deve incluir as despesas correspondentes aos conceitos predominantes de investimentos
brutos para o conjunto da economia. No curso dste trabalho,
assim como nas contas que figuram no Apndice, far-se- um
esfro para manter sse tratamento mtuo.
Antes de se examinarem os
problemas de classificao da
conta de operaes de capital,
talvez seja til estudar dois tipos
de despesas pblicas freqentemente difceis de se classificarem como "correntes" ou "de
capital": rodovias e instalaes
para a defesa nacional.
No caso das rodovias, existem vrias alternativas razoveis
de classificao, de acrdo com
a importncia que se atribua
s condies predominantemente
econmicas ou s condies
predominantemente administrativas. Para a anlise econmica,
as despesas com rodovias representam uma formao de ativo
real, e, portanto, deveriam figurar nas despesas de capital.
Em virtude do principio que
manda separar as atividades
administrativas do govrno de
suas atividades comerciais e de

,27

produo, nada mais lgico que


organizar a construo e conservao de rodovias em forma
de emprsas autrquicas, na
qual a conservao dsse patrimnio fsse o mais importante
aspecto de sua administrao.
Esta soluo, todavia, parece ser
muito artificial, j que para a
administrao pblica o principal problema muito menos
manter o valor do capital investido, se registrado numa conta
de lucros e perdas, do que exercer um contrle eficaz sbre as
despesas pblicas cuja natureza
se aproxima muito mais das atividades administrativas tradicionais do govrno.
Existem, portanto, diversas
classificaes razoveis como
alternativas, embora nenhuma
delas seja totalmente satisfatria sob todos os aspectos. Se se
decidisse manter as despesas
com as estradas de rodagem
como parte das despesas do
oramento ordinrio, isto poderia ser feito mediante a anulao imediata das despesas para
a construo de estradas na conta de operaes correntes e a
transferncia dos fundos sob
sse ttulo para a conta de operaes de capital, onde deve figurar, junto com tdas as de

28

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

mais despesas para investimentos reais, a referida construo


de rodovias. Um mtodo mais
complexo, que tornaria, porm,
mais significativo sse tipo de
gasto, seria estabelecer um oramento de emprsa pblica para
as rodovias, com uma separao
ad:C'lUada em contas de operaes correntes e de capital para
essas emprsas. (10) Com a continuao, a conta de operaes
de capital do departamento de
estradas mostraria como despesas seus investimentos brutos
em instalaes, e no captulo das
receitas o superavit corrente
(subsdios do govrno central
mer:os a conservao) e a depreciao anual estimada. De
pois, a conta de operaes de
capital do govrno central revclil.l'ia, uma vez consolidado, o
valor lquido das contribuies
para o aumento do ativo real
do Estado, inclusive as rodovias.
:f::ste fato introduz, porm, um
elemento artificial nas contas,
porque o chamado superavit corrente do departamento de estradas poderia variar arbitrriamente, alterando o volurr:e dos
subsdios ou auxlios cone 'didos

(101

pelo govrno central ao referido


departamento.
Em se tratando das instalaes para a defesa nacional,
prtica predominante considerar
todos sses gastos corno correntes, sem levar em conta a durao prevista para os mesmos.
:f::ste mtodo se justifica pelo
fato de as instalaes militares
nada acrescentarem ao ativo
produtor da nao, isto , no
sentido de que no proporcionam um fluxo de bens e servios que possam ser somados
futuramente ao volume da renda nacional. Tambm se poderia
afirmar, entretanto, que alguns
tipos e instalaes que indiretamente produzem lucros deveriam ser agrupadas cnmo tais
na conta de opcraes de capital. Qualquer qt:c seja a classificao adotada, ser pO'isvel,
se S desejar certa preciso nos
deta~:les, utilizar o processo empregado na Sucia, onde os bens
ou ativos militares produtores
de receit:ls ~ habitao para o
pessoal militar, por exemplo figuram como despesas na conta
de capital.

V,'r J. R. Hicks, op. cil., ri>. 27 e 29.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.


D)

29

CLASSIFICAO NA CONTA DE OPERAES DE CAPITAL

Alguns tipos de operaes


apresentam dificuldades espe
CIaIS numa estrutura oramen
tria onde as contas de opera
es correntes e as de capital
sejam separadas. Independente
mente dsses problemas de "se
parao", a conta de capital em
si dever conservar certas dis
tines, sob pena de no ter mui
ta utilidade para a anlise eco
nmica.
1. A conta de capital deve
estabelecer a distino entre in
vestimentas reais e investimen
tos financeiros. No presente tra
balho, os investimentos reais
so definidos como a aquisio
de ativos recentemente produzi.
dos e que formam parte dos
investimentos nacionais brutos
durante o exerccio. Por sua vez,
os investimentos financeiros con
sistem na aquisio de ativos
produzidos previamente e que
no influem no volume da pro
duo do exerccio. ste ltimo
tipo de investimento - a com
pra, por exemplo, de aes das
emprsas privadas pelo govrno
- influir, contudo, nos anos
seguintes na distribuio da ren

da entre os setores pblico e


privado.
A diferena entre os investi
mentos reais e os investimentos
financeiros pode ser ilustrada
com o caso de um programa de
recuperao de terras, onde uma
parte das despesas seria desti
nada compra de terras, en
quanto a outra consistiria em
despesas com instalaes para a
irrigao. De acrdo com o sigo
nificado da definio proposta,
a primeira parte seria um inves
timento financeiro e a ltima
dever ser considerada como um
investimento real e ser includa
no produto bruto do setor pbli
co, pois os custos totais do pro.
grama e, portanto, a soma in
cluda no oramento de desen
volvimento contero ambos os tipos de despesas. Os quadros ar
amentrios anexos devero indicar que parte do custo do programa se destina aquisio de
ativo j 'existente, a fim de que
na conta de capital no haja
uma superestimao do produto
bruto do exerccio correspondente ao setor pblico.

30

CADl:;RNOS DE ADl\U!,;ISTRA PBLICA

Alguns pases podem nacionalizar um setor da economia


privada mediante a aquisio
de ttulos que antes eram de
propriedade particular_ ltste fato
representa uma compra de ativos produzidos antecipadamente
e a operao deve ser includa
na conta de capital como investimento financeiro. Em alguns
casos, a nacionalizao pode ser
acompanhada de uma permuta
de ttulos privados por bnus
do Estado, como ocorreu com os
acionistas do Banco da Inglaterra, que receberam bnus do
Estado em troca de suas aes.
2. Talvez seja til estabelecer na conta de capital a distinr;o entre os investimentos diretos e os investimentos indiretos do Estado. Os investimentos
diretos incluiriam todos os investimentos reais ou os investimen tos financeiros feitos no prprio setor pblico. Os investimentos indiretos, por sua vez,
compreenderiam os emprstimos
ou adiantamentos que com o
tempo conduziriam formao
de ativo real no setor privado. (11)
(11)

V"I'

n.

D. 3.

provvel, contudo, que essa


distino seja menos significativa que a distino feita entre
investimento real e investimento financeiro_

3. As atividades governamentais de concesso de emprstimos, quando sses so feitos a


emprsas privadas e quando o
montante dos mesmos empregado na aquisio de bens de
capital, devero ocupar um lugar destacado na conta de capital. ltste tipo de emprstimo
deve ser considerado como uma
despesa de capital, quer se realize como parte das funes
administrativas dos departamentos e rgos autnomos, quer
atravs de autoridades prestamistas separadas.
O volume total dos emprstimos concedidos pelo govrno durante um dado exercicio poder
ser considerado como um investimento real. Esta deciso poderia ser justificada sob a alegao de que os emprstimos conduzem a um aumento das despesas brutas para investimentos
ig:'lal soma emprestada, e que,
se o govrno no houvess'2 concedido o emprstimo, no seria

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSlF. DAS CONTAS PBL.

realizado o investimento privado


correspondente. Por outro lado,
considerar os emprstimos governamentais a terceiros como
investimento financeiro implicaria o fato das despesas em investimentos reais constituirem
uma despesa privada. Na maioria dos casos parece que ste
o processo preferivel. Qualquer que seja o mtodo de classificao que se adote, sempre necessria uma anlise mais
acurada para determinar a contribuio que o emprstimo do
govrno traz renda e ao produto nacion'lis. Pode ocorrer
que um eDprstimo governamental de 100 unidades estimule os emprstimos privados em
outras 100 unidades, ou, igual
mente, um emprstimo do govrno de 100 origine uma restrio da mesma ordem nos emprstimos privados. f:ste caso
serve para ilustrar o principio
geral de que no se pode esperar que nenhum mtodo de anlise, mediante uma simples so
ma, mea o efeito total dos programas governamentais nos diversos setores da atividade econmica.
4. As contribuies de capital para as emprsas pblicas

31

devem ser includas na conta de


capital. Se essas emprsas figuram num sistema de oramentos anexos, ser mais apropriado classificar a contribuio do
Tesouro para seus fundos de capital como despesas do Tesouro,
na conta de capital, e como receita na conta de capital da emprsa. Uma consolidao da conta de operaes de capital do Tesouro e das emprsas pblicas
.anularia esta operao intergovernamental, deixando como despesas de capital o investimento
real feito pela emprsa.
Na maioria dos casos ste processo deveria conduzir a um resultado objetivo, qualquer que
fsse a natureza do investimento. Se a emprsa pblica de
natureza comercial, seu investimento pode apresentar a forma
de estoques. Se, por outro lado,
um servio industrial, seu investimento pode ter a forma de
estoques, mveis e equipamentos. Se fr a emprsa uma autarquia criada com o fim de conceder emprstimos para o financiamento da produo corrente
atravs do setor privado, seu
investimento lquido ser igual
ao excedente dos emprstimos
sbre as amortizaes.

32

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Em alguns pases a manuten


o de uma contabilidade espe
cial para as operaes da dvida
pblica se complica pelas operaes das reparties indepen
dentes, as quais obtm emprs
timos margem do contrle do
Tesouro. Deixando de lado o pro
blema de integrar e fiscalizar
essas reparties ou administra
es autrquicas, evidente que,
para se obterem dados amplos
sbre as operaes da dvida p.
blica deve-se estabelecer uma
base uniforme para os dados re
lativos a tais operaes. Esta
base compreender as atividades
de concesso e obteno de em
prstimos do Tesouro, o Banco
Central e outras reparties in
dependentes ou semiindependentes_
5. Os investimentos das emprsas pblicas e instituies de
previdncia social em ttulos do
Estado devero aparecer como
despesas na conta de capital da
respectiva emprsa ou instituio. A conta consolidada de capital das atividades governamentais, como conjunto, anular
as operaes intergovernamentais dste tipo. A conta consolidacla das despesas de capital
ser, portanto, aproximadamente
equivalente aquisio de ativo.

Nas contas descritas no Apndice, foram excludas da conta de


capital tdas as operaes de
crdito e amortizaes de dvida,
as quais figuram num demonstrativo de caixa consolidado especial.
6. A conta de capital, juntamente com as operaes efetuadas entre a conta de operaes
correntes e de capital, dever
acusar, sempre que possvel, a
diferena entre os investimentos
reais brutos e lquidos. Esta dis
tino poderia aparecer direta
mente na conta d9 capital, se
fsse possvel sepal'ar os investimentos para a substituio e
conservao, dos i;lvestimentos
lquidos em novas instalaes.
Contudo, talvez no seja possvel efetuar sempre esta separao, pois a men~3urao dos
investimentos lquidos no se
pode fundamentar na distino
entre despesas com novas instalaes industriais e despesas
para a substituio de instalaes existentes, e sim na considerao adequada da depreciao e da obsolncia.
7. O tratamento adequado da
depreciao e da obsolncia envolve operaes que influiro tan-

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSH'. DAS CONTAS PBL.

to na conta de operaes corren


tes como na de capital.
Em !, B, sugeriuse que as
emprsas pblicas fssem controladas mediante um sistema
de oramentos anexos de tipo
con'ercial. De acrdo com o processo contbil padro, tais oramentos incluiriam uma conta de
receitas e despesas e uma conta
de capital. As despesas com a
depreciao apareceriam como
despesas na conta de operaes
correntes, sob a forma de transferncias feitas conta de ca
pital, que registraria, de maneira semelhante, as transferncias
como receitas.
A depreciao do ativo no
produtor de receitas deve ser
tomada de maneira distinta,
anlcga descrita anteriormente para os cancelamentos no
E)

33

oramento ordinrio. Se se decidisse abrir uma conta para os


bens patrimoniais, como prdios
phlicos, ento seria necessrio
incluir uma dotao anual no
oramento ordinrio para as des_
pesas de depreciao e transferir somas desta conta para uma
conta de capital que ficaria disponivel para a eventual substituio das instalaes. Nos paises onde os mtodos de contabilidade so imperfeitos, talvez
a aplicao ds se processo custe
muito dinheiro e tempo, pois
exige um inventrio e avaliao
de todos os haveres do Estado.
Uma vez aplicado, todavia, tem
a vantagem de indicar as mudanas que se produzem anualmente no valor de tdas as instalaes fiscalizadas pelo govrno, sejam ou no produtoras de
receitas.

DESPESAS DA CONTA DE OPERAES OORRENTF.B

Nos capitulos precedentes houve a necessidade de examinar alguns problemas de classificao


que afetam as despesas na conta de operaes correntes, sobretudo ao analisar-se a forma de
incluir no oramento os programas de previdncia social (l, C,>,

o critrio para separar a conta


de operaes correntes e a conta
de operaes de capital (II, C), e
na considerao da depreciao
e da obsolncia (II, D. 7.).
As despesas da conta de operaes correntes devero ser

34

CADERNOS DE ADMINISTRA};,O PBLICA

classificadas de forma a indicar


a sua natureza econmica, isto
, a conta de operaes correntes
dever incluir pelo menos as des_
pesas correspondentes a 1) transferncias. 2) subsdios, e 3) compras governamentais de bens e
servios de consumo corrente.
Examin.:~mos agora, detidamente, cada um dsses itens.

1. Transferncias. As transferncias constituem, luz da


contabilidade nacional, as despesas que n~\O acarretam uma com_
pensao econmica em bens e
servios prestados. Entre os
exemplos tpicos destes pagamentos, acham-se os prmios a
ex-combatentes, os benefcios do
seguro social, e diversos outros
pagamentos, entre os quais auxlios aos trabalhadores transferidos. O lanamento das transferncias na conta de operaes
correntes incluir uma indicao
da natureza do beneficirio,
como por exemplo, ex-combatentes, agricultores, desempregados,
etc. Grande parte das transferncias governamentais pode figurar nas contas da previdncia
social e, assim, ficaro excludas
do oramento corrente de operae::; do govrno central, como
ocorre em muitos pases.

Os juros da dvida pblica,


que constituem um dos encargos
mais importantes do govrno.
podem ser classificados como
transferncias. Atualmente,
prtica generalizada classificar
os juros da dvida pblica de
guerra
como
transferncias.
Quando, entretanto, a dvida tiver sido criada tendo em vista
a aquisio de ativo real com
uma vida produtiva til, lgico
seria considerar os juros da mesma como despesas com bens e
servios produzidos no exerccio.
Na prtica, esta soluo exigiria,
ademais, que se separassem os
pagamentos de juros das dvidas assumidas com o propsito
de adquirir ativo real e, quando
esta separao fr difcil, todos
os juros pagos pelo govrno po
dem ser considerados como
t'ransferncias. Inversamente, se
a dvida de guerra uma pequena proporo do total e torna difcil a separao, sse gasto
ser convenientemente classificado como despesas governamentais com a remunerao de
servios.

2. Subvenes econmicas. Determinados tipos de transferncias podem ser subclassificados


em alguns casos como subsdios.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

No presente trabalho no se suo


gerir uma definio geral dste
confuso trmo nem se tentar
estabelecer o que inevitvclmen
te seria um limite arbitrrio
entre os subsdios e outros tipos
de despesas. Talvez, no entanto,
seja oportuno chamar a ateno
para algumas das dificuldades
que a classificao dos subsdios
traz contabilidade nacional.
Em alguns sistemas de clas
sificao oramentria, as despesas podem ser incorretamente
qualificadas como subsdios. Por
exemplo, os subsdios concedidos
s emprsas pblicas para financiar a substituio do equipamento de capital podem ser
classificados como subvenes
ou subsdios na conta de operaes correntes.
Um tipo de despesa pblica
que pode ser acertadamente qualificado como subsdio so os pagamentos feitos com o fim de
manter baixos os preos das
utilidades ou dos servios no setor privado. stes pagamentos
podem compreender a absoro
(12)

35

de parte dos custos de produo,


com os contrles de preos correspondentes, ou a compra e
venda com prejuzo feita por
emprsa comercial do govrno.
Como os pagamentos - subsi
dias - desta natureza tero influncia sbre os preos relativos de mercado dos produtos,
talvez seja possvel consider-los
como impostos indiretos negativos. (12) Do ponto de vista contbil, isto implicaria a separao dsse tipo de subsidio de
todos os demais tipos de pagamentos do govrno, na coluna
de despesas do oramento ordinrio, em vez da incluso daquele s como parcela de deduo
na coluna de receitas das con
tas de operaes correntes. Se
as parcelas ou itens forem bem
classificados, o estatstic:J poder realizar os ajustes necessrios para conseguir um clculo
da renda nacional.
Outro tipo de subsdio que aparece mais claramente como
transferncia so as despesas
com atividades no produtivas.
O govrno dos Estados Unidos,

Measurement of National Incorne and the Construction o/ Social Accounts

(Clculo da Renda Nacional e a Implantao de Contas Sociais), (Naes


Gen0bra, 1947), pp. 33-34.

T:aidas,

CADERNo.S DE ADMINISTRAO PBLICA

:::f)

por exemplo, tem pago aos agricultores certas quantias que entram nesta categoria, tornando-se, ao que tudo indica, conveniente distinguir ste tipo de pagamento dentro da categoria geral dos subsidios.
3.

Compra de bens e servios_

Sempre que fr possvel, convm subagrupar o titulo de bens


e servios para que indique: 1)
os pagamentos de vencimentos e
salrios, e 2) os pagamentos
li')

de bens e servios adquiridos de


emprsas comerciais. Alm disso, em determinadas circunstncias, talvez seja conveniente separar, dentro dessas classificaes, as despesas militares das
no militares. Em cada caso,
estas subclassificaes sero de
grande utilidade na determinao da categoria do beneficirio
das despesas do govrno, isto ,
agricultores, industriais, e assim
por diante.

CLASSlFICAO DAS m:SPESAS NO PLANO MINISTERIAL

A luz da contabilidade nacional, os tipos de classificao das


despesas examinados anteriormente s devem aparecer em
forma de resumos de contas,
que no requerem uma classificao por departamento ou
rgo autnomo na qual se estabelea a distino entre transferncias, subsdios e remunerao dos fatres de produo.
Existe, todavia, o perigo de que,
a menos que ste tipo de classificao se estenda ao plano
ministerial, as informaes contidas nos resumos de contas no
sejam fidedignas.
As contas de contrle do oramento devem ser mantidas to-

mando-se sempre por base os


diversos ministrios, embora, na
maioria dos casos, seja provvel
que as escritas dsses ministrio se apresentem em boa ordem
em virtude de uma administrao bem organizada. Porm, do
ponto de vista do contrle ministerial talvez no sejam convenientes as distines, por
exemplo, entre os subsdios que
influem nos preos relativos de
mercado e os que no influem
sbre les. Na prtica, os funcionrios encarregados dos oramentos dsses ministrios podem achar que estas distines
atrapalham suas funes fisca-

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

lizadoras. Porm, a menos que


as escritas daqueles apresentem
as classificaes indispensveis
anlise econmica, pode tornar-se sumamente difcil qual-

ITI.

tributrias e rendas no tributrias; 2) impostos diretos e


impostos indiretos, e 3) receitas
derivadas da renda e do capital
privados.

RENDAS TRIBUTRIAS E RENDAS NO TRIBUTRIAS

provvel que a distino


entre rendas tributrias e rendas no tributrias seja mais
importante para fins administrativos do que para a anlise
econmica. Em geral, as rendas nflo tributrias mais importantes sero constitudas pelos
lucros dos monoplios fiscais
criados para obter receitas e pelos lucros das emprsas cujas
receitas podem ser consideradas
importantes, porm secundrias.
Os efeitos econmicos de um supsravit nas receitas ordinrias
procdentes das emprsas sero,

quer tentativa posterior por


parte de um rgo central de
oramento ou de estatstica para
a reclassificao das contas do
ministrio.

CLASSIFICAO DAS RENDAS PBLICAS

Uma clas-::ificao adequada


das receitas pblicas para fins
administrativos e de anlise econmica dever considerar trs
tipos de distines: 1) rendas
A)

37

provvelmente, anlogos aos


efeitos econmicos dos impostos
sbre utilidades, isto , o snperavit dos lucros das emprsa!l
pblicas e as receitas derivadas
dos impostos sbre utilidades representam redues nas rendas
particulares. Quando, todavia,
fr possvel separar na conta
das receitas correntes tdas as
parcelas de rendas no tributrias, esta separao ser conveniente como meio de salientar
o aspecto administrativo dsse
tipo de receitas.

3-.$)
B)

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA


IMPOSTOS DIRETOS E IMPOSTOS INDIRETOS

A distino entre impostos diretos e impostos indiretos tem


por objetivo estabelecer a diferena entre os tributos que influem diretamente sbre os preos relativos de mercado e os
que no exercem tal influncia. (13)
A diferena entre a renda nacional aos preos de mercado e
a renda nacional ao custo dos
fatres constitui, em realidade,
o volume dos impostos indiretos.
A distino entre impostos diretos e impostos indiretos usualmente feita mediante classificaes convencionais. Os impostos
diretos poderiam ser caracterizados (!e forma a abranger os
tributos sbre a renda das pessoas fsicas e sbre a renda de
sociedades annimas, os impostos sbre os lucros extraordinrios e os impostos sbre transO)

1?OSl'OS SBRE A RENDA

}j

Dentro da categoria dos impostos diretos, talvez seja conveniente agrupar separadamente aqules que, em geral, gra\13)

nid, p. 31.

de propriedade causa
Os impostos indiretos
poderiam ser definidos como tributos que representam um custo
adicional sbre o produto da
venda dos bens e servios sbre
que incidem; por exemplo, os
direitos alfandegrios e os impostos sbre o consumo, vendas
e mercadorias em geral.
misso

mortis.

A distino entre impostos diretos e impostos indiretos, que


bastante duvidosa em alguns
casos, no deve apresentar grandes dificuldades para a maioria
dos objetivos de classificao das
renda s pblicas. Se forem cuidadosamente separados em ttulos
os diferentes tipos de rendas tributrias, o estatstico da renda
nacional dispor de matria-prima suficiente para adotar as
classificaes que considere mais
teis e lgicas para o fim visado.
CAPITAL PRIVADOS

vam o capital privado, sem alterar o volume da renda privada


em formao. Em alguns casos,
talvez seja melhor incluir os

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

impostos sbre transmisses cau


sa mortis nesta categoria, quando se comprovar que so pagos
com recursos provenientes da
acumulao de capital particular. f;ste critrio varia segundo a quantia do impsto, a forma de pagamento e a distribuio geral da renda e da riqueza.
Outro impsto dsse tipo o tributo sbre o capital, que smente cobrado com o fim de estabilizar a moeda, e que pode ser
pago com a acumulao do capital privado. Quando a alquota
do tributo sbre o capital e seu
perodo de pagamento indicarem
claramente que se trata de um
nus sbre o capital privado,
sses impostos devem ser separados, nas receitas do oramento, dos impostos sbre a renda
privada ordinria.
Nos pases onde o oramento
apresenta os dois ttulos principais de operaes correntes e de
operaes de capital, os impostos sbre o capital privado poderiam ser considerados como
receitas no oramento de operaes d(~ capital. Estas receitas,
por sua vez, podem ficar disposio para o programa de despesas de capital do Estado,
como na Dinamarca, por exemplo, onde os impostos sbre

39

transmisses causa 'mOrtis figuram como receitas no oramento de capital. Por seu turno,
os impostos sbre a explorao
dos recursos no recuperveis
e o produto do tributo sbre o
capital poderiam ser classificados de maneira semelhante. :/!:ste
mtodo de classificao, todavia,
tem a desvantagem de apresentar as rendas tributrias sob
dois ttulos diferentes.
Se se puder estabelecer a diferena entre as receitas provenientes da tributao das operaes correntes e a das operaes de capital privadas, as classificaes oramentrias correspondentes sero mais homogneas para fins de anlise econmica. Isto , ter-se- estabelecido um tratamento recproco entre a conta de capital do setor
pblico e a conta de capital do
setor privado e entre a conta de
operaes correntes do setor pblico e a conta de operaes correntes do setor privado. As receitas que figurarem na conta
de capital do setor pblico re
presentaro somas subtradas ao
capital privado, e as receitas que
aparecerem na conta de operaes correntes do setor pblico
representaro retiradas da renda

40

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

particular. Quanto s despesas,


os gastos da conta de operaes
correntes do setor pblico mais
a parte da conta de capital cor
D)

respondente aos investimentos


reais representaro adies
conta de operaes correntes ou
da renda privada.

OUTROS PROBLEMAS DA CLASSIFICAO DAS RBNDAS P('BLlCAS

Em I, A, e I, B, v-se que as
receitas oramentrias devem
ser consideradas com base no
seu valor bruto. Um caso especial se apresenta, todavia, nos
pases onde a administrao dos
impostos implica restituies
substanciais das receitas tributrias. Estas restituies podem
ser produto de um reajustamento no clculo das obrigaes tributrias excedentes, dos pagamentos oriundos de impostos retidos na fonte ou de impostos
correntes. Na maioria dos casos
pode se alegar que a restituio
dos impostos est includa na
conta de receitas correntes do
contribuinte. Tais devolues,
por acarretarem uma reduo na
soma subtrada renda privada,
deveriam, portanto, figurar separadamente e serem deduzidas
do total das receitas tributrias.
Como norma geral, podese chegar concluso de que o valor
lquido das receitas tributrias,

uma vez descontados os reembolsos de impostos, deve ser includo nas receitas do oramento.
As transferncias unilaterais
apresentam um importante problema de classificao. No caso
do pas pagador, o mais provvel ser que estas transferncias unilaterais sejam includas
como despesas no oramento de
operaes correntes. Quanto ao
pas recebedor, provvelmente
as considerar como uma receita extra-oramentria. Parece
ser sse o processo adotado pela
maioria das naes beneficirias
do Programa de Recuperao
Europia, onde os fundos provenientes dsse programa no
so includos nas receitas do
oramento corrente. Em alguns
pases, todavia, as receitas oriundas de transferncias unilaterais podem ser utilizadas para
a estabilizao da moeda -- na
amortizao da dvida, por exem-

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

pIo - e dste modo se refletiro


no demonstrativo de caixa consolidado do govrno central. Em
outros casos, essas receitas podem ser utilizadas em projetos
de ampliao do "capital geral"

IV.
A)

e, conseqentemente, se apresentarem indiferentemente como receitas na conta de operaes de


capital ou na conta consolidada
de caixa.

OUTROS ASPECTOS

TRANSAES NACIONAIS I, INTERNACIONAIS

Os totais oramentrios e o
clculo de um deficit ou de um
8uperavit no refletem usualmente o carter nacional ou internacional das receitas e despesas do Edado. Esta considerao, porm, influi grandemente no clculo do efeito das atividades governamentais sbre os
nveis da renda nacional, emprgo e preos. Quando as receitas
e despesas pblicas forem divididas entre as atividades nacionais e internacionais, importante que nas contas do govrno
central seja estabelecida a distino entre sses dois aspectos.
As contas que apresentam maiores possibilidades de serem afetadas por tal distino so as
B)

41

despesas militares, as despesas


de certos departamentos e rgos da administrao que operam fora do territrio nacional
e as contas da dvida pblica.
A distino entre as operaes internas e externas do govrno central pode ser estabelecida de duas maneiras: 1) agregando-se s contas do oramento
um quadro suplementar que fornea essa informao; 2) fazendo-se a distino nas contas bsicas do oramento do govrno
central. Para melhor compreenso, ste processo encontra-se
ilustrado nos quadros do Apndice.

ANO CInL E E).~ERCCIO FIN ANCEIIW

Uma das caractersticas mais


marcantes e que distingue as

contas da renda nacional das


contas do govrno o fato de

42

CADERNOS DE ADMINISTUAO PBLICA

que as primeiras so compiladas com base no ano civil, enquanto que as segundas so preparadas tomando-se por base o
exerccio financeiro, que pode
no coincidir com aqule. Geralmente, o ms que marca o incio
do exerccio financeiro determinado em relao poca em
que se reunem as cmaras legislativas ou com a poca do ano
em que costumam ser arrecadados os tributos, como ocorre,
comumente, em pases agrcolas.
Amide os exerccios financeiros dos rgos centrais e subordinados do govrno, bem como
os das entidades autrquicas, come<:am em perodos diferentes,
o que dificulta grandemente a
coordenao financeira interna
e impe complicaes absolutamente desnecessrias. Se, no
cam)o internacional, a disparidade no tempo de durao dos
exercicios financeiros dos diferentes pases torna difcil a coordenao, no plano regional,
muito mais ainda, pois os programas regionais de desenvolvimento econmico tm de ser
formulados com base em dados
inadequados.
A diversidade dos exercicios
financeiros em tal sentido nasce

de certas diferenas institucionais, e medida que aumenta


a importncia da ao econmica conjunta dos governos mais
necessrio se faz sanar essas dificuldades.
Essa falta de coincidncia dos
perodos de contabilizao pode
ser solucionada, em parte, mediante a recompilao de dados
trimestrais e inclusive, se necessrio, mensais, com base nas
contas do Estado. Em alguns
pases, onde a tcnica de preparao dos oramentos nacionais e os mtodos de contabilidade no so muito desenvolvidos, a elaborao de dados mensais ou trimestrais pode converterse numa pesada carga. Alm
do mais, os dados trimestrais e
mensais devem ser utilizados
com cautela na obteno de um
total anual, em virtude de algumas reparties do govrno seguirem, em diversos pases, a
prtica de empenhar ou gastar,
ou ambas as coisas, durante as
ltimas semanas do exerccio,
todos os crditos no utilizados.
Em suma, a falta de um perodo
contbil uniforme TI:lS contas do
govrno e da renda nacional

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CO~TAS PBL.

sempre originar dificuldades


que s podero ser resolvidas
Cl

depois de um exame acurado das


prticas vigentes.

SISTEMA DE CAIXA E SISTEMA DE EXERCCIO

Quando se examinou a classificao das despesas, no houve


o propsito de definir com preciso o critrio a ser utilizado
na escriturao das despesas nas
contas do govrno. Em todos os
raciocnios sups-se que as contas do govrno central se apresentariam com base no sistema
de caixa, pois ste critrio se
ajusta perfeitamente prtica
estabelecida da maioria dos pases, no que concerne aos oramentos e contas dos departamentos e administraes autnomas.
A utilizao do sistema de caixa, todavia, no uniforme para
todos os governos. Em alguns
setores, por exemplo, as despesas em "dinheiro" podem ser
medidas em funo das "ordens
dO' pagamC'l1to emitidas"; em outros, em funo dos "cheques
emitidos" ou dos "cheques pagos". (14) A seleo de um determinado critrio para o clculo
do "disponvel" deve fundamentar-se nos processos e mecanismos de contrle estabelecidos
(1-1)

43

por determinado pas em particular. Independentemente, porm, dsse critrio, muito importante assegurar-se da existncia de uniformidade entre os
departamentos e autarquias do
govrno central nas informaes
sbre o "disponvel".
O sistema de competncia ou
de exerccio o mtodo de escriturao mais adequado para as
emprsas pblicas, pois satisfaz
as necessidades da contabil:dade comercial. A aparente contradio existente entre o sistema
de caixa usado para as atividades de natureza administrativa
e o sistema de competncia ou
de exerccio, empregado para as
emprsas pblicas, acha-se inserta no sistema de contas descrito no Apndice, mediante a
incluso dos resultados lquidos
das atividades das emprsas na
conta consolidada de operaes
correntes. 1!';stes resultados lquidos so equivalentes em dinheiro
aos lucros calculados com base
no sistema de exerccio, e podem
ser combinados com as receitas

Prtica Yigf'nte nos Estado;; TJnidoR.

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

em dinheiro sem produzirem


uma grave distoro. Esta distoro ter mais probabilidades
de ocorrer quando as despesas
aumentarem ou diminurem com
rapidez de um exerccio para
outro, com o correspondente
atraso na relao "normal" entre
o sistema de caixa e o sistema
de competncia ou de exercicio.
As contas da renda nacional
costumam apresentar-se como
sistema de exerccio, ou seja, as

V.

operaes so registradas no momento em que se prestam os servios ou se produzem os bens.


Assim, pois, a integrao das
contas do setor pblico com as
contas nacionais uma questo
de combinar e relacionar entre
si o sistema de exerccio utilizado pelo setor privado com o
critrio misto do sistema de
caixa e do sistema de competncia ou de exerccio empregado pelo setor pblico_

CLASSIFICAO DOS ORAMENTOS ESTADUAIS


E MUNICIPAIS

:t-;este trabalho houve a preocupao de concentrar a ateno


na estrutura e classificao das
contas oramentrias do govrno central. Muitos dos proble
mas examinados em relao
ql1cle so igualmente, contudo,
pertinentes aos or2.mentos estaduais e municipais. O nmero e
a variedade da organizao dos
governos estaduais e municipais,
em qualquer pas, jft dificultam
por si mesmos a aplicao de um
sistema geral de classificao.
Em trmos quantitativos, as
atividades dos governos estaduais e municipais podem reves-

tir-se de suma importncia, no


s na prestao dos servios pblicos tradicionais como tam
bm no que se refere ao desenvolvimento econmico. Em alguns pases, os gastos com obras
phlicas so realizados, essencialmente, pelos governos locais,
ajudados, s vzes, com recursos dos governos centrais e estaduais. N sscs casos no possvel ao govrno central exe
cutar com eficincia qualquer
programa de desenvolvimento
sem o conhecimento dos progra
mas das outras esferas de govl'l1o e sem coordenao entre

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

as diversas atividades, planos e


programa dos mesmos. Essa co
ordenao, por seu turno, exige
A)

45

uma considervel soma de informaes sbre os oramentos de


tdas as esferas de govrno.

COMPIJEXIDADE DA ORGANIZAO

Algumas das tcnicas de classificao peculiares aos oramentos dos governos centrais so
de difcil aplicao no mbito
estadual e municipal em virtude
da complexidade dessas administraes_
provvel que as relaes
destas subdivises com respeito
s transferncias intergovernamentais correspondam a um padro amplo, de modo tal que
um govrno municipal possa receber auxlios tanto do govrno
estadual como do govrno central. Amide as funes locais
so financiadas mediante uma
combinao de subsdios procedentes de outros nveis de govrno mais as receitas dos impostos locais arrecadados. Esta
combinao complica o conseqente demonstrativo consolidado de receitas e despesas locais,
embora os principias gerais que
regem tal integrao no devam
divergir grandemente dos seguidos pelo govrno central na con-

solidao das contas de seus ministrios, administraes autnomas, emprsas pblicas e fundos com destinao especial.
A complexidade da organizao pode agravar, por outro lado, as dificuldades contidas na
preparao de demonstrativos
consolidados. No que se refere
ao govrno central, pode haver
falta de coincidncia entre o
exerccio financeiro e o ano civil,
ao passo que, em relao aos governos estaduais e municipais,
podem existir muitos exerccios
financeiros diferentes, baseados
em prticas tradicionais. A complexidade da organizao tambm pode dificultar a caracterizao das emprsas pblicas no
plano estadual e, sobretudo, no
municipal, pois talvez seja mais
difcil traar os limites entre o
setor pblico e o setor privado
no mbito do govrno local do
que no mbito do govrno
central.

46
B)

CADERJ\'OS DE AD;~IINISTRAO PBLICA


RESTRIES AUTORIDADE DO GOVRNO

Em geral, os governos estadUflis e municipais operam tradicionalmente dentro de uma


estrutura mais restrita do que
os governos centrais_ A legislao dstes pode restringir as
fontes estaduais e locais de renda;,; tributrias, assim como suas
ath idades relativas a operaes
de crdito_ As funes estaduais
e municipais esto amide rigidamente estabelecidas e a margem de flexibilidade para empre('nder novos tipos de programas pblicos muito mais reduzida que no plano centraL Ao
contrrio do que sucede com o
govrno central, os estados e
munidpios no tm, geralmente,
acesso irrestrito aos servios de
crdito dos bancos centrais.
Estas restries tm vrias
conseqncias importantes sbre
a classificao e estrutura dos
oramentos dos governos estaduais e municipais. Pode acontecer, por exemplo, que stes no
estejam em condies de lanar
mo de emprstimos para atender a atividades correntes. mas,
frec:entemente, lhes possvel
obter crditos para programas
de melhoramentos de obras p-

blicas. Na prtica, isso significar que os governos estaduais


e locais se vero obrigados a
utilizar determinados tipos de
operaes de capital. As restries para a realizao de operaes de crdito tm servido,
tambm, para estimular o inters se na conto.bilizao da depreciao e serviram, igualmente, para pr em relvo a conservao e o contrle do patrimnio como um aspecto importante
da elaborao do oramento.
De outro lado, o fato de os go
vernos estaduais e locais operarem dentro de uma estrutura
jurdica restrita significa que
esto sujeitos, at certo ponto,
ao contrle e orientao do govrno centraL Como ocorre em
alguns pases, o govrno central
pode, dentro de uma esfera de
contrle dessa natureza, assegurar-se da adeso aos princpios
gerais determinados por le prprio atravs das prerrogativas
de que desfruta em questo de
subsdios e auxlios.
Dentro dos limites do presen
te trabalho no possvel expor
com maiores detalhes as suges-

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

tes para a classificao das receitas e despesas oramentrias


estaduais e municipais. Possui
especial importncia, todavia, o
reconhecimento da natureza dos

VI.

47

problemas que dizem respeito a


estas esferas de govrno, e, outrossim, que incompleto todo
sistema de contas pblicas que
no inclua ste setor.

APLICABILIDADE DOS SISTEMAS


DE CLASSIFICAO

l!:ste trabalho tem por finalidade examinar uma srie de problemas relativos estrutura e
classificao dos oramentos, procurando focalizar os aspectos
mais importantes da contabilidade do govrno central no que
concerne obteno de dados
para a anlise econmica. :f:ste
estudo no tem por fim preparar uma srie de regras nem
recomendar aos governos centrais a adoo de determinados
processos na elaborao de seus
oramentos. As normas e tcnicas de classificao oramentria devem adaptar-se sempre ao
ambiente institucional em que
vila operar, pois a estrutura do
oramento do govrno central
de cada pas reflete uma soma
de experincias resultantes de
um longo perodo de reflexes,
ensaios e erros e solues conciliatrias. Desse modo, no possvel introduzir modificaes ra-

dicais sem um exame demorado


e atento do problema da reforma oramentria. No obstante,
em vrios pases esto sendo levadas a cabo, atualmente, reformas oramentrias, enquanto
outros as tm planejadas para
mais adiante. Como parte dessas reformas, o estudo da importncia econmica da estrutura e
classificao oramentrias ser
de grande utilidade.
Talvez seja conveniente assinalar, nste momento, os tipos
de problemas que provvelmente
surgiro quando da aplicao
das tcnicas aqui sugeridas.
Um dles - um problema de
limites - consiste em determinar claramente a linha divisria
entre o setor pblico e o setor
privado. Em muitos pases, determinados tipos de emprsas representam uma mescla de ativi-

48

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

dades pblicas e privadas, ocorrendo freqentemente, por exemplo, o fato de o govrno central
fornecer capital para emprsas
de fomento e conservar, como
contrapartida, certos direitos de
propriedade. No obstante, o govrno central talvez exera muito pouco ou nenhum contrle
administrativo ou legislativo sbre essas emprsas. Dsse modo, se tal ocorrer, dever a emprsa ser includa no oramento
central do govrno? Em vrios
pases abundante o nmero de
emprsas ds se tipo e os proble
mas de classificao que apresentam so de difcil soluo.
Uma segunda dificuldade que
talvez ocorra quando da aplicao do sistema de classificao
proposto refere-se identificao e caracterizao das emprsas pblicas. Freqentemente,
um departamento do govrno ou
uma administrao autnoma
realiza, como parte de seu programa de trabalho, atividades
que abrangem tambm compra
e venda de mercadorias, ou um
tipo especializado ele programa
subvencionado ou talvez uma
forma de operaes de crdito.
Assim como no posvel separar dentro de uma repartio ou

rgo o pessoal que se dedica


a determinada tarefa, tampouco
se poder isolar de outros fundos do departamento as quantias
destinadas a determinado programa. Do ponto de vista da
prtica administrativa, pode-se
tornar muito difcil a aplicao
de um oramento de tipo comercial para esta classe de atividades.
A terceira dificuldade consiste
no estabelecimento de uma relao signifcativa entre a conta
de operaes correntes e a conta de operaes de capital. Como
foi assinalado em lI, D, 6 e lI, D,
7, a conta de capital requer a
contabilizao da depreciao.
Por sua vez, para quP. a conta de
depreciao seja coerente, preciso fazer um inventrio dos ativos fsicos e calcul::tr sua durao, embora esta operao seja
comumente dispendiosa e requeira muito tempo. Em alguns paises onde no tenham sido utili
zadas anteriormente as contas
de capital, talvez seja necessrio
abri-las, numa base limitada a
princpio, e amplh-Ias paulatinamente.
S as pessoa suficientemente
conhecedoras das instituies polticas e econmcas de um pais

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

podero determinar as possibilidades de aplicao de uma classificao oramentria geral


situao concreta em que deve
funcionar. O sucesso de uma reforma de vulto na classificao e
estrutura dos oramentos depende de uma realizao gradual, e
jamais de modificaes radicais.
Por conseguinte, essas reformas
graduais devem ser iniciadas
com vistas no objetivo final, e
as reformas parciais e imediatas nunca devero servir de
obstculo marcha rumo ao
objetivo a longo prazo.
dificil sugerir quais devero
ser os primeiros passos para
uma srie de reformas parciais
na classificao e estrutura do
oramento. Por outro lado, as
questes da aplicao especifica
encontram se fora do alcance
dste trabalho. Contudo, nos paises em que as estatisticas oramentrias do govrno central
acham-se limitadas aos departamentos e rgos tradicionais
e nos quais existam numerosas administraes independen-

VII.

49

tes, fora, portanto, do oramento, o primeiro passo na reforma


oramentria poderia ser a criao de um sistema de relatrios
que permitisse a essas administraes registrarem suas despesas. J em outros palses, onde
os dados do govrno central
so suficientemente amplos, talvez fsse conveniente estabelecer posteriormente uma distino entre operaes correntes e
operaes de capital.
Para concluir, pode-se afirmar
que os principais aspectos da
estrutura e classificao do oramento analisados nste trabalho acham-se relacionados com
os problemas comuns a todos os
governos centrais, possua ou no
o pais uma tcnica oramentria avanada_ No obstante, alguns dos detalhes da classificao descrita talvez no afetem
os problemas de determinados
paises, mesmo porque alguns
dles talvez considerem teis
certas mincias sbre o oramento omitidas neste estudo.

RESUMO

A carncia de elementos bsicos para a preparao dos planos oramentrios traz a muitos

governos grandes dificuldades


no estabelecimento da politica
pblica de estabilidade e de de-

50

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

senvolvimento econmico. Alm


disso, a variedade na apresentao de programas oramentrios
amide to grande que no se
consegue a comparao mnima
necessria obteno da cooperao regional, nem qualquer
outro tipo de cooperao internacional. Por sse motivo, no
~Tesente trabalho so anali!i:ados
~ertos requisitos fundamentais
que se supe serem vlidos, em
geral, deixando margem para as
possveis diferenas devidas s
caractersticas das instituies
de cada govrno.
A principal dificuldade no estabelecimento de principios de
classificao consiste no fato de
as contas oramentrias dos governos centrais terem de servir
simultneamente a vrios fins.
Por essa razo, devem facilitar
a elaborao e a aprovao do
oramento; servir para a preparao, administrao e fiscalizao dos programas e, ao mesmo
tempo, fornecer os elementos necessrios formulao e avaliao do programa econmico do
govrno central. ltste trabalho
visa principalmente ao ltimo
dsses objetivos, isto , os problemas da estrutura e classificao dos oramentos de signLfi-

cativa importncia na anAlise da


politica econmica dos governos.
A formulao de uma politica financeira ampla requer que o
oramento retrate tdas as atividades financeiras do govrno
central. A crescente importncia
do papel econmico do Estado
contribuiu para que se criassem
muitas emprsas pblicas dedicadas a atividades de produo,
de comrcio e de financiamento.
Por outro lado, a complexidade
dos programas governamentais
requer mltiplos tipos de organizao, devendo essas, porm,
observar sempre um padro de
uniformidade, a fim de permitir
a mensurao e avaliao das
operaes do govrno como um
todo. Isto significa que as operaes financeiras devem indicar claramente a relao entre
os resultados gerais das receitas
e despesas totais do govrno e
as variaes correspondentes em
moeda e na divida ativa. Demais, as atividades comerciais,
industriais e de outra natureza
dos governos exigem mtodos de
contabilidade diferentes dos que
se aplicam s reparties e rgos administrativos; mtodos
semelhantes aos utilizados pelas
emprsas privadas, e que, por

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

conseguinte, diferem dos aplica


dos nas atividades administrati
vas do govrno.
No obstante, sse mtodo de
contabilidade comercial dever
ser aplicado de modo a permi
tir sua consolidao nos resumos
das contas do govrno. O mes
mo problema de complexidade
de organizao se apresenta com
relao s contas oramentrias
dos governos estaduais e locais.
Tambm nste caso deve fixarse
um limite entre os setores p
blico e privadO e estabelecer
uma base uniforme para a con
solidao das atividades de amo
bos os governos com as do go
vrno central. Tornase indis
pensvel, portanto, um oramen
to global capaz de indicar o efeito da formao de renda das finanas pblicas com o fim de
analisar as tendncias inflacionrias ou deflacionrias presentes na economia.
A distino entre as contas de
operaes correntes e as contas
de operaes de capital na apresentao dos dados oramentrios constitui um dos elementos
mais importantes para a preparao dos programas econmi
coso A introduo dessa distin-

51

o num sistema de classificao oramentria no dever


servir de norma para justificar
as operaes de crdito destinadas aquisio de ativos, para
exigir que tdas as despesas correntes sejam pagas com impostos, nem para ocultar deficits no
oramento total. A distino
entre contas de operaes de capital e correntes serve para iden_
tificar a formao de capital do
govrno e permite conhecer e
fiscalizar com eficcia o patrimnio em poder das entidades
governamentais.
Sempre que fr possvel, na
classificao das rendas pblicas deve-se estabelecer uma distino entre a tributao sbre
as rendas e o capital privados.
Nste caso, importante identificar as categorias pertinentes,
a fim de determinar a categoria
econmica do contribuinte. Alm
disso, dever-se fazer distino
entre as rendas tributrias e as
no tributrias e agrup-las em
categorias com significado econmico.
Por ltimo, um sistema de
classificao oramentria dever separar, sempre que possvel,
as transaes "nacionais" e "in-

52

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

ternacionais", manter a uniformidade no que diz respeito ao


fornecimento de dados relativos
ao ano civil e ao exercicio financeiro, e estabelecer um critrio
11niforme para medir as operaes no "sistema de caixa" e no
"sistema de exercicio ou de competncia".

Em suma, a classificao adequada dos dados financeiros oficiais, tanto do govrno central
como dos governos estaduais e
locais, e a comparabilidade dsses dados entre os diversos pases so requisitos indispensveis
coordenao internacional dos
lprogramas econmicos.

APNDICE
A)

TCNICO

INTRODUO

Seria uma tarefa difcil, talvez impossvel, criar um plano-de-contas-modlo para as finanas pblicas que satisfizesse simultneamente ao processo oramentrio e s necessidades da
contabilidade nacional. No obstante, as contas pblicas poderiam s'er organizadas de modo a
proporcionar uma base razovel
para a anlise econmica, conservando os 'elementos essenciais
que constituem os requisitos tradicionais em matria de oramento. O sistema de contas apresentado nos quadros das pginas seguintes assemelha-se ao
tipo de classificao utilizado na
Sucia desde 1937 e , tambm,
anlogo ao que sugere o professor J. R. Hicks, cujo sistema
apresenta uma estrutura geral
fcllmente ajustvel s necessidades reais de cada pas. Seu
uropsito principal ilustrar

com exemplos especficos algumas das consideraes feitas nos


capitulos anteriores.
As contas apresentadas a seguir representam uma consolidao completa das operaes financeiras do govrno central,
das emprsas pblicas e das instituies de previdncia social.
Isto quer dizer que no so mostradas as operaes entre os rgos governamentais, as quais
se anulam mutuamente.
No obstante, talvez seja difieil em determinados pases
conseguir uma consolidao to
completa das operaes realizadas pelo setor pblico da economia nacional. Assim ocorre,
por exemplo, quando so taxados os servios prestados por
uma repartio do govrno a
outra. Examinando um caso con-

54

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

ereto, v(']'('mos que na Sucia os


prdios pblicos so conservados atravs de um fundo especial ao qual so recolhidos os
aluguis cobrados s diferentes
reparties pblicas nles instaladas, ~sses aluguis figuram na
coluna de despesas dessas reparties. De modo semelhante,
um ministrio encarregado do
abastecimento de material pode
comprar equipamento para as
reparties e cobrar ao ministrio que o recebe o preo corresponden te. Em tais casos, exagenll'-seja a importncia das despesas e receitas, a menos que
fsse possvel exclurem-se tais
op:>raes.
Nos quadros que se seguem,
feita uma exceo ao principio
da consolidao completa de tdas as operaes governamentais. Nles os vencimentos e salrios do funcionalismo pblico
incluem as contribuies s respectivas instituies de previdn_
cia [item 1, (1II) (a), compra de
bens e servios]. A contribuio
governamental s instituies de
previdncia, por seu lado, aparece separadamente [item 1, (UI)
(b)]. A contribuio dos funcionrios pblicos figura de novo
na coluna de receitas do quadro,

como contribuies para o se~u


rn social [item n, (IIll (aa)],
juntamente com a contribuio
do Estado [i tem 11 (lII) (ba)1.
Se as contas estiverem perfeitamente consolidadas, os vencimentos e salrios figuraro sem
as contribuies dos funcion
rios. O mesmo ocorre com essas
contribuies, que no aparecero na coluna das receitas [item
11, (IlI) (aa)] e s sero mostradas as despesas efetivamente
realizadas com penses dos funcionrios pblicos fitem 3 (d)l.
Embora nos demonstrativos
consolidados s figurem os resultados lquidos das operaes
correntes das emprsas pblicas,
as despesas e receitas da previdncia social figuram por seus
valores brutos. A apresentao
da totalidade das operaes governamentais pressupe a existncia, alm do demonstrativo
consolidado das contas, de demonstrativos com base em valores brutos, os quais indicariam
as operaes das emprsas pbli
cas, e tambm das instituies
de previdncia social, caso se
decidisse incluir, com base em
valores lquidos, somente estas
ltimas operaes no demonstrativo global.

Foram introduzidas duas colunas adicionais para as ''Despesas" e "Receitas" nas quais as
operaes que influem na economia nacional apareceriam separadas das que interessam ao
resto do mundo. l!:sses dados sero indispensveis por ocasio
da anlise dos feitos das operaes do setor pblico sbre a
renda nacional. Algumas despesas de guerra dos aliados, por
exemplo, foram financiadas mediante adiantamentos feitos pelos bancos centrais dos governos nacionais dos paises em que
ocorreram as despesas, e foram
somadas s rendas particulares
de seus residentes. As despesas
feitas no estrangeiro pelo govr_
no suio para a aquisio de alimentos, na maior parte destina
dos ao consumo interno, constituem outro exemplo. Mesmo
B)

quando cada conta das despesas ou das receitas no puder


ser decomposta em seus elementos imediatos, ser muito
til a subdiviso dos itens para
os quais a distino entre operaes "nacionais" e "internacionais" apresenta importncia
quantitativa.
Os quadros em que se trata
de ilustrar um sistema de contas coerente e interdependente
do ponto de vista nacional foram agrupados em trs partes,
A, B e C. Todos os itens indicados em separado nas demonstraes de contas foram enumerados consecutivamente. Os itens
que aparecem mais de uma vez
nos demonstrativos esto assinalados com nmeros idnticos,
para ilustrar com tda clareza
a relao entre as diferentes sries de contas.

CONTAS CONSOLIDADAS

A Parte A, "Contas consolidadas do govrno", abrange quatro demonstrativos. Primeiro, a


"Conta de operaes correntes
ou de receitas"; segundo, a "Conta de capital", e, terceiro, os
"Resultados financeiros gerais",
onde so resumidos os resulta-

dos de tdas as operaes, tanto


correntes como de capital. ~ste
ltimo demonstrativo est por
sua vez unido ao intitulado "Situao consolidada da caixa"
(demonstraUvo IV), que indica a
forma em que foram efetuadas
as operaes financeiras do iO-

r ('

,,0

vemo, atravs de operaes de


crdito, subsidios recebidos do
estrangeiro, operaes monetrias e retiradas em dinheiro.
Existe outra relao entre os
emprstimos liquidos (o saldo liquido do produto dos emprstimos e a amortizao da divida)
tal como aparecem na "Situao
consolidada da caixa" e as variaes da divida pblica, conforme se pode ver na parte C
- "Dvida pblica". No caso de
uma divergncia entre o montante liquido das operaes de
crdito e o aumento da divida
pblica, o quadro !l, da parte C,
deve indicar detalhadamente a
natureza das mesmas. Na parte

U, "Contas totalizadas das emprsas pblicas", so indicadas


as operaes brutas das emprsas pblicas, subdivididas numa
conta comercial e numa conta de
lucros e perdas. Os itens que fi
guram em separado na coluna
de despesas e receitas dsses
demonstrativos de contas foram
selecionados com base na sua
importncia econmica. Com res
peito a sses itens, foram feitas
referncias cruzadas, que aparecem na parte A, "Demonstrativos consolidados", tais como
lucros extraordinrios, reserva
para depreciao, juros sbre
adiantamentos do Tesouro e subsdios aos preos.

CONTAS CONSOLIDADAS DO GOVRNO


(Govrno central, emprsas pblicas e fundos especiais)

58

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

A.

CONTAS CONSOLIDADAS DO GOVP;RNO

(Govrno central, emprsas pblicas e fundos especiais)


L

CONTA DE OPERAES CORRENTES OU DE RECEITAS

No pas

1. Despesas com bens e servios

de consumo corrente

I)

Administrao civil:
a) Administrao superior
b) Relaes Exteriores .... .
c) Policia ................. .
d) Justia ................ .
e) Educao .............. .
f) Sade Pblica .......... .
g) Trabalho .............. .
h) Agricultura, indstria, comrcio, marinha mercante, etc................. .
i) Fazenda ............... .
j)

........................ .

k)
1)
m)

........................ .
........................ .

Diversos ............... .
Tot.a~

da administrao

CIvIl ................ .

In

Defesa nacional:
Exrcito ............... _
Marinha ............... .
c) Fra Area ........... .
d) Diversos ............... _

a)
b)

Total da defesa nacional

DESPESAS
No estrangeiro

Totais

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

A.

59

CONTAS CONSOLIDADAS DO GOV2:RNO

(Govrno central, empresas pblicas e fundos especiais)


I.

CONTA DE OPERAES CORRENTES OU DE RECEITAS

No pas

10. Rendas patrimoniais


11. Impostos
I)

Impostos diretos:
Impsto sbre a renda
das pessoas fisicas .....
b) Impsto sbre a renda
das sociedades ........ .
c) Impsto sbre os lucros
extraordinrios ....... .
d) Impsto sbre propriedades ................... .
e) Impsto de capitao .. .
f) Direitos sbre doaes
inter vrvo8 ............ .
a)

g)

....................... .

h)
il

j) Outros impostos diretos.

Total dos impostos diretos ................. .


II)

Impostos indiretos:
a)
b)
c)
d)
e)

Impsto de importao
Impsto de exportao
Impl}sto sbre o consumo
Imp.o de vendas e consigm.:es ............. .
Imp.5sto sbre transporte... . .................. .

RECEITAS
No estrangeiro

Totais

GO

CADERNOS DE ADl\llNISTI1Aj\O PnLICA

DKSPKSAS
No pai:;

Total das despesas com


bens e servios de consumo corrente ...... .
lU!

totais se decompem
assim:
a) Vencimentos e salrios do
funcionalismo pblico ...
b) Contribuio do Estado s
penses dos funcionrios .
c) Compra de materiais e
servios ............... .

~stes

Total

(a

+ b + c)

2. Juros da dvida pblica


a)

Emisses no pas ......... .


Menos: Juros de titulos da

divida em poder de fundos


especiais e emprsas, inclui
dos na consolidao ..... .
Tota!
b)

Emisses em moeda estrangeira ..................... .


Total de juros. '" .... .

3. Pagamentos de seguro social

Aposentadorias ........... .
Abonos familiares- ........ .
c) Auxilio de desemprgo .... .
d) Penses aos funcionrios pblicos ..................... .
a)
b)

Tota! do seguro socia! "

No estrangeiro

Totais

F;STRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF'. DAS CONTAS PBL.

n
g)
h)

No pas

Impsto do slo ...... .


....................... .

Outros impostos indiretos ................... .


Total dos impostos indiretos ............... .

IrIl Contribuies para o seguro


social:
a)

Empregados (taxas dire


tas) .................. .
00)

Funcionrios pblicos ............... .

ab) Outros empregados.


b)

Empregadores (impostos
indiretos) :
ba) Govrno (ver o item

1 (Im

b) ........ .

bb) Diversos .......... .

Total de impostos 11) ..

12.

Bu~ravit

dos monoplios lis

cais
Total dos impostos, incluo
sive os monoplios (11

12) .............. .

13. Excedentes de lucros das em


pr~sa8

a)

pblicas

Excedente liquido

RECEITAS
No estrangeiro

61

Totais

62

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

DESPESAS
No pas

4. Subsdios aos preos


a! A emprsas pblicas (ver o
item 48) .................. .
b) A emprsas privadas ..... .
Total dos subsdios aos
preos .............. .

5. Outras transferncias s rendas


priva,das
a)

Penses de guerra (exceto as


pagas aos funcionrios pblicos - ver o item 3d) .. .

b)

........................... .

c)

........................... .

Total de outras transferncias de rendas ....

6. Subsdios aos governos estaduais


e mimicipais ................. .
7. Subs'ldios
geiros

governos

estran-

8. Reserva para

deprec~ao dos
no produtores de
receitas ...................... .

invest~mentos

Total das despesas correntes (1-8) ......... .

9. Superavit na conta de operaes


correntes .................... .
Total de (1-9) ........

No estrangeiro

Totais

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

No pas
b)

RECEITAS
No estrangeiro

63

Totais

Juros sbre o capital ante


cipado das emprsas ..... .
Total do superavit de lu
cros .......... : ..... .

14. Juros (distintos dos que figu


ram no item 13b), dividendos,
anual~es ................. .
15. Outras receitas correntes .....
Total das receitas cor
rentes (10-15) ....... .

16. Deficit na conta de operaes


correntes ................... .
Total de (1016) ...... .

---------

64

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

A. CONTAS CONSOLIDADAS DO GO~RNO


(Govrno central, emprsas pblicas e fundos especiais)
lI.

CONTA DE OPERAES DE CAPITAL


DESPESAS

No pais

17. I nvest'imentos brutas (inclusive


manuteno e reparaes)
a) Ativo real produtor de re
ceitas .................... .
b) Ativo real no produtor de
receitas (ver itens 8 e 21 b)
Total dos investimentos
brutos .............. .
18. Transferncias ao capital privado
a) Aquisio de ativo real j
existente ................. .
b) Aquisio de valores ..... .
c) Adiantamentos e emprsti
mos:
I) Para formao de capi
tal .................. .
lI) Para produo corrente
d) Diversos ................. .
Total das transferncias
ao capital privado '"
19. Adiantamentos e emprstimos
1008 governos estaduais e locais
e a governos estrangeiros (sem
incluir emprstimos entre re
parties oficiais) ........... .
Total das despesas de ca
pital (1719) ........ .
20. Excedente das receitas de capital s6bre 08 paga,mentos .. '
Total de 0720) ...... .

No estrangeiro

Totais

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

65

A. CONTAS CONSOLIDADAS DO GO~RNO


(Govrno central, emprsas pblicas e fundos especiais)
lI.

CONTA DE OPERACES DE CAPITAL

No pas

21. Depreciao prevista em :


a)

b)

Despesas correntes das em


prsas pblicas (ver de
monstrativo B, item 42) ...
Despesas corr2ntes (item 8)
Deduo total para a depreciao ........... _

22. Transferncias do capital privado:


a)

Impsto sbre transmisses


causa 'mortis ............. .

Tributos sbre os capitais .


Produtos da venda de ativo
real .. _... _.............. .
d) Venda de valores ........ .
e) Reemblso de adiantamentos e emprstimos ........ .
fl Diversos ................. .
Total das transferncias
do capital privado ...

b)
c)

23. Reembolsos de adiantamentos


e emprstimos aos governas
estaduais e locais e a governos
estrangeiros (sem incluir os re-

embolsos de emprstimos entre


reparties oficiais) ......... .
Total das receitas de capital (21-23) ........ .
24. Excedente dos pagamentos 86bre as receitas de capital .....

Total de (21-24) .,

>

>

RECEITAS
No estrangeiro

Totais

66

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

A.

CONTAS CONSOLIDADAS DO

GOV~RNO

(Govrno centraJ, emprsas pblicas e fundos especiais)


!lI.

RESULTADOS FINANCEIROS GERAIS

No pas

DESPESAS
No estrangeiro

Totais

Total das despesas ordi


nrias (18) ........ .
Total das despesas de ca
pital (17-19) ... _... ..
Total ....... _......... .
A deduzir: Depreciao (item
8)

........................ .

25. lJespesas totais . ............ .


27. Saldo geral (itens 26 -

itens 16 -

24 -

25
29 e 20) .....

---- --------_
-- ----..
.

IV.

-~

"

~-.

- - -..

-----~

__. -------.
- -

SITUAO CONSOLIDADA DA CAIXA


ENTRADAS

28. Disponibilid.ades em dinheiro no

como do exerccio financeiro

26. Receitas totais .............. .


29. Subsdios recebidos ......... .

30. u/(crosem operaes monet-

rias

........................ .

31. Receitas de emprstimos:


a)
b)

Nacionais ................ .
Estrangeiros ............. .

32. lJiversos .................... .


33. Total geral ................. .

ESTIWT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PI3L.

A.

67

CONTAS CONSOLIDADAS DO GOVRNO

(Govrno central, empl'sas pblicas e fundos especiais)

m.

RESULTADOS FINANCEIROS GERAIS

No pas

RECEITAS
No estrangeiro

Total das receitas correntes (10-15) __ ........ .


Total das receitas de capital (21-23) .........
Total ....... _......... .

A deduzir: Depreciao (item


21 bl

= 8)

............... ..

26. Receitas totais .............. .


IV.

SITUAO CONSOLIDADA DA CAIXA


SADAS

25. Despesas totais . _..... _..... .


34. Perdas em operaes monetrias .............. .. .. .. ..
35. Amortizao da dvida:
a) Interna .................. .
b) Externa ................. .
36. Diversos .................... .
37. Disponibilidades em dinheiro no
fim do exerccio financeiro .. ,
38. Total aeJ'((l (igual ao item 33) .

Totaia

'<.'
l lu

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

CONTAS TOTALIZADAS DAS EMPReSAS PBLICAS

I.

CONTA COMERCIAL

No pas

DESPESAS
No estrangeiro

Totais

39. Despesas de pessoal:


a)

Vencimentos e salrios
..... , ....... ,., ..

b) Penses

40. Compras de bens e servios ..


41. Ajustes nas variaes de valor
dos estoques ................ .

42. Reservas para a depreciao


(ver 21 a) .................. .
Total das despesas comerciais ............ .
43. Lucros comerciais (44 -- (39
+40+41+42)

Total ................. .

n.

CONT A DE LUCROS E PERDAS

No pas

45. JU)'os sbl'e adi(mtamentos do


'1'esoll,o (ver 13 b) .......... .
46. Ji};rcedenl e lquido de
1\,('1' 1:11/1 .........

49.

[,1/(')'08

lucI'os

e:ece(/enles (ver ] 3) ..

DESPESAS
No estrangeiro

Totais

ESTIWT. DO ORAl\lENTO y.; CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

B.

G9

CONTAS TOTALIZADAS DAS EMPR1l:SAS PBLICAS


I.

CONTA COMERCIAL

No pas

RECEITAS
No estrangeiro

Totais

44. Vendas de bens e servios ....

II.

CONTA DE LUCROS E PERDAS

No pais

43. Lucros comerciais ........... .

47. Juros s6bre os crditos concedidos ...................... ..


48. Subsdios recebidos (ver o item
4al ......................... .

49. Lucros excedentes (ver o item


13) ......................... .

RECEITAS
No estrangeiro

Totais

CADI~RNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

70

O.

D1VIDA PBLICA

L>1\'IDA pBUCA PF,NDENTE

1.

(Em mooda nacional)


NO PRINCPIO DO

EXERCCIO FINANCEIRO

No pais
------------------------

- - - - - - --------

--

No estrangeiro

Totais

--- ---- ---- ------_.. _---

50. Obrigaes em moeda nacional

A curto prazo .............. .


A longo prazo .............. .
Total das emisses internas ....
Ttulos em poder do:
a) Banco Central ...
b) Bancos Comerciais ......
c) Particulares '"
d) Departamentos do govrno
includos na consolidao de
contas .
e) Diversos
o

o.

51. Obrigaes em moeda estrangeira

Emisses feitas em:


a)
b) .
c) .....
o.

o.

..................

.........

..........

a
a

Total da dvida pblica


bruta ....
o

52. Menos: Obrigaes entre reparties pblicas (ver a divida nacional, item d) ..
o

53. Dvida pblica lquida.:

(50

51 -

52) ......

54. Dvida Interna lquida:

(50 -

52) ...

u) Indique-se
e~trangeira em

o.

.....

num demonstrativo
que se realizou a

auxiliar
emissllo.

-------------- - - - - - - - a8

80ma~

pendente!

na

moeda

ESTHliT. DO ORAl\11~NTO E CLASSIF. DAS CONTAS PtTBL.

C.
I.

71

DVIDA PBLICA

DVIDA PBLICA PENDENTE

(Em moeda nacional)

NO

No pas

FIM

DO

EXERCCIO

No estrangeiro

FINANCEIRO

Totais

Variao durante o ano

~---~~~--~"---~~-~~-~----------------

-------~--_._-~_.~,_.

lI. QUADRO DE: CONCiLIAAO DAS CONTAS DA DVIDA PBLICA

F:XERCCIO

EXERCCIO FINANCEIRO
TERMINADO EM ..... .

F'INA~,:ErHU

55. Emprst'imo:s lquidos:


(() N aciona is i 31 (/
:.;;) 11 }
1) i rnternaeionuis l:n li - Ti /)

56. Au ment () da d1;ida pti blka :

ul Interna (ver itP.lll 54


ltima coluna) ........... .
Externa (ver ilem 51
ltima coluna)
57. Diferena entre os emprstilnos
lauidos e o aumento da dvida

pblica. :
a) Intema (55a -- 5Ga)

....

Procedente de :
I)

Aceitao da dvida .... .

II I Repdio da divida ...... .

III I Juros acumulados ...... .


IV) Diversos ............... .
IJ

Externa (55/)

5G bl ....

Pr uc(~dente ele:

I)
lI)
IIl)
IV)

Aceitao da divida .... .


Repdio da divida ...... .
Juros acumulados ...... .
Modificaes na taxa de
cmbio aplicada ........ .
V) Diversos ............... .

ESTHUT. DO ORAMENTO E CLASc51F. DAS CONTAS PBL.

A composio detalhada das


contas inclu1das na parte A ser
analisada a seguir.
Segundo a demonstrao das
pginas anteriores, foi estabelecida nos quadros uma distino
entre as operaes governamentais a cargo das operaes correntes e as imputveis s operaes de capital. Todos os itens
que no contribuem para a criao ou aquisio de ativo foram
incluidos nas despesas correntes. Portanto, o deficit ou o 8Uo
peravit nas operaes correntes
ser uma boa indicao do aumento ou diminuio do passivo liquido do govrno durante o
exercicio. l!:ste saldo representaria, assim, uma definio adeCl

quada do deficit ou do superavit oramentrios prpriamente


ditos. Convm observar, ainda,
que possivel aplicar, para de
terminados fins, outros conceitos
de 8uperavit ou deficit, como
ocorre, por exemplo, com os
aumentos ou redues no capital privado, ou o efeito liquido
sbre as disponibilidades em dinheiro_ Embora, por exemplo, o
"efeito do deficit sbre as receitas" no figure como item separado, pode ser obtido aproximadamente, somando-se ao deficit
corrente ou subtraindo-se do s'uperavit corrente os investimentos liquidos [investimentos brutos (item 17) menos a depreciao (item 21)].

OPlllRAES CORRENTES

As despesas com bens e servios de consumo corrente item 1 foram subdivididas


com base nas unidades de organizao. Quando essas coincidirem com a estrutura das funes
governamentais, a referida diviso corresponder chamada
classificao funcional. Numa
classificao alternativa, as despesas correntes com bens e ser(15)

7:3

Ver o item 1, lI!.

vios subdividir-se-iam, de outro


modo, segundo a sua natureza
econmica, (15) isto , vencimentos e salrios, contribuies do
govrno para os fundos de penses dos funcionrios e aquisio de materiais e a contratao
de servios do exterior_ importante separar as remuneraes aos fatres de produo que representam compensaes

CADERNOS DE ADl\HNISTRAO P8LH'A

por servios correntes


das
transferncias para as rendas
das pessoas fsicas, as quais no
representam contribuies ao
produto nacional. Poderiam ser
adotados, todavia, planos alternativos de classificao para as
subdivises das categorias econmicas mais amplas que aparecem nos quadros anteriores, e,
ainda, classificaes segundo o
fim, a natureza das operaes,
etc.
As despesas correntes com
bens e servios devero ser subdivididas de modo a constiturem um minimo de despesas
para a defesa nacional (item 1,
lI) e para a administrao civil (item 1, 1). As despesas
com a defesa nacional abrangero todos os gastos, tanto a cargo da conta de operaes correntes como da de operaes de
capital, que se destinem defesa. Os juros da divida pblica
foram subdivididos em pagamentos sbre emisses em moeda nacional e sbre emisses em
moeda estrangeira. Como nas
colunas de despesas se prev a
distino entre pagamentos no
exterior e pagamentos no pais,
(17)
(16)

Item lI9.
Ver parte B.

possvel determinar as cifras

totais exatas dos juros pagos ao


exterior, seja qual fr a moeda,
em que se tenha realizado a
emisso.
Nos pagamentos de benefcios
do seguro social (item 3) incluram-se as penses pagas aos
funcionrios pblicos (3d) junta
mente com outras transferncias
a beneficirios particulares. Os
subsdios aos preos (item 4)
subdividem-se em pagamentos a
emprsas pblicas e pagamentos
a emprsas privadas, sendo que
os subsidios dados s primeiras
aparecero novamente no cap
tulo de receitas das "Contas to
talizadas das emprsas pbli
cas". (16) Os auxilios dados a governos estrangeiros aparecero
como despesas correntes (item
7), enquanto que os subsidios recebidos do estrangeiro figuram
na coluna de receitas do quadro
"Situao consolidada da caixa". (17)
No captulo das receitas, faz se
uma distino entre "Impostos
diretos" e "Impostos indiretos".
Ainda que para efeito da contabilidade nacional seja necess-

ESTIWT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS l'BL.

rio o estabelecimento dessa dis


tmo entre o produto nacional
bruto aos preos de mercado e
o produto nacional bruto ao
custo dos fatres, reconhecese
que a subdiviso dos impostos
nestas duas categorias arbitrria. O critrio adotado na
classificao de um impsto
como "direto" ou "indireto" va
riar de um pas para outro,
segundo a natureza e a incidncia dos impostos a serem classificados. Por ste motivo, a
classificao feita no quadro
(item 11) indica melhor o grau
de clareza que possvel conseguir-se ao ser estabelecida a
discriminao dos impostos que
constituem um modlo de classificao exata. Embora as receitas tributrias se apresentem suficientemente discriminadas, ser possvel agrup-las
sempre segundo o ponto de vista
do especialista em anlise econmica.
As receitas procedentes da tributao sbre o capital e dos
impostos sbre as transmisses
causa mortis figuram nas receitas de capital (item 22), ocorrendo, nsse caso, que a distino entre impost.os pagos por
meio de receitas correntes e por
meio das contas de capital tam-

!J(~m

75

algo arbitrrio. Pressuque uma parte do imo


psto sbre a renda, arrecadada sobretudo entre os grupos de
rendas mais elevadas, procede
mais de recursos que de outro
modo seriam economizados do
que de rendimentos que de
outra maneira seriam utilizados
no consumo. Por outro lado, os
tributos sbre o capital podem
ser pagos, at certo ponto, com
as receitas correntes, de conformidade com a alquota do impsto e o prazo em que possam
ser saldados. O tributo sbre o
capital criado pela Itlia, aps
a Segunda Guerra Mundial, podia ser pago parceladamente
durante seis anos, beneficiando,
assim, um setor dos contribuintes para os quais esta concesso
significou que o tributo podia
ser pago com as receitas correntes, e, em parte, serviu para
restringir as despesas do consumo privado. Ao contrrio, alguns tributos classificados entre
os que podem ser pagos com
as rendas podem em realidade s'er pagos atravs do capital particular, no sendo poso
svel, porm, na prtica, separar com exatido estas categorias.
p:~-se

CADl~I1NO:::; DE ADl\ li i'-' ISTI1AO PlJeLICA

o slIjlf)rat l total elos mono


plios fsea!s figura no jtpm 12.
Como parte dos lucros dsses
monoplios pode ser considerada como receitas fiscais, incorpora-se um segundo total no
qual so includas as receitas fiscais com os lucros dos monoplios.
O excedente de lucros das emprsas pblicas - item 13 includo nas receitas correntes,
deveria ser calculado segundo
os mtodos da contabilidade comercial, isto , depois de deduzidos os juros sbre o capital
adiantado pela Tesouraria. Nesta conta seriam includos os juros sbre o capital investido pelo
Tesouro nas emprsas pblicas,
bem como os adiantamentos peridicos recebidos do mesmo_
1

D)

No ohstantp. nem os adianta


mentos prpramente ditos nem
os reembolsos aparecero na
conta d'e operaes correntes.
Assim, os lucros aparecero uma
vez deduzidos os juros (item
13 a) e as receitas do Tesouro
referentes aos mesmos figuraro como um item separado no
captulo de receitas. (18) No item
13, "Lucros excedentes", s haver, todavia, uma soma global,
quando os lucros propriamente
ditos e os juros no forem bem
separados. Finalmente, os demonstrativos de contas sero
preparados separadamente, conforme aparece na parte B, e indicaro a maneira pela qual os
resultados lquidos se relacionaram com as operaes brutas das
referidas emprsas.

OPERAES DE CAPITAL

A conta de capital, descrita na pendncias oficiais sero elimiparte A, representa as operaes nadas nessa consolidao_
consolidadas de capital do govr_ \ A conta de capital ser organo central propriamente dito,
nizada de forma a permitir que
bem como as das emprsas p- as receitas e as despesas totais
blicas e dos fundos especiais co~ estejam sempre equilibradas_
destinao prpria. Portanto, tt f::ste equilibrio poder ser obtidas as transferncias entre de-;~.do incluindo-se o produto dos
(18)

Ver 13 b.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

emprstimos nas receitas de capital e permitindose que oca


ptulo das despesas do oramen
to de capital inclua smente
aqules pagamentos que criam
ativos novos ou servem para a
aquisio de ativos j existentes.
Nessa demonstrao, o aumento
da divida resultante dessas des
pesas ficar compensado pelo
aumento do ativo. No obstante,
a obteno de um quadro mais
claro dos resultados finais de tdas as opera'es governamentais
pode ser conseguida excluindo-se
das receitas de capital o produto de emprstimos, e das despesas de capital as somas destinadas amortizao da dvida,
assim como as variaes na situao dos sald'Js de caixa. Dsse
modo, devido ao aumento do ativo que o acompanha, o saldo
da conta de capital no se denomina deficit, nem superavit,
mas apenas excesso das despesas de capital sbre as receitas.
:J;:ste saldo, junto com o supera'
vit ou o deficit da conta de operaes correntes, dever indicar
o resultado financeiro geral de
tdas as operaes do govrno
central. Essa apresentao da
conta dt> ('apital requer, todavia,

77

um demonstrativo adicional de
nominado "Situao consolidada
da caixa", que mostrar: 1) os
emprstimos totais liquidos obtidos ou a amortizao liquida da
divida, 2) os efeitos das operaes monetrias, inclusive os lucros ou perdas, por assenhoreagem (18) e revalorizao do ouro
ou divisas estrangeiras, e 3) subsdios recebidos do estrangeiro.
As despesas de capital compreendero, sob o titulo de investimentos brutos, todos os pagamentos que produzem novos ativos reais, inclusive as despesas
de conservao e reparo. No ttulo "transferncias ao capital
privado" sero includos os "investimentos financeiros", tais
como a compra de valores e de
ativo real j existente; em suma, aquelas despesas que no
contl'ibuem para a criao de
ativos novos mas que consistem
simplesmente em transferncias
da propriedade de ativos j existentes. No captulo das receitas
da conta de capital figuraro os
impostos redutores do capital
privado, porm no das rendas
dos particulares_ Nles esto
!'ompl't>f'lldidos os

11'ihuto~

shre

78

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

o capital e outras transferncias


das contas de capital, tais como
as receitas da venda de ativos
reais em poder do govrno.
Os investimentos brutos, con
forme foram definidos, incluem
a formao total do ativo real,
seja ou no produtor de receio
tas. ~ste mtodo talvez no seja
considerado satisfatrio em to
dos os casos, porque faz com
que itens como construo e con
servao de estradas, que em
muitos pases se classificam
como despesas correntes, passem
a figurar entre as despesas de
capital. Para fins administrativos, lgico seria incluir estas
despesas de capital no produto
ras de receitas juntamente com
outras despesas civis correntes
do Estado. Por outro lado, com
o objetivo de analisar a importncia econmica das atividades
do govrno, ser de grande convenincia a incluso dsses investimentos nas despesas de ca
pital. Na Sucia, por exemplo,
chegouse a uma soluo complicada para sse dilema, com a
incluso no oramento de capi
E)

tal das despesas de investimen


tos, sem levar em conta sua na
tureza, com exceo das rodovias, cobrindo-se, porm, a par
te no produtora de receitas dos
investimentos imobilirios com
recursos das despesas correntes,
mediante cancelamentos imedia
tos. f.:sse mtodo foi adotado no
quadro anterior, onde a depre
ciao dos investimentos no
produtores de receitas aparece
primeiro como item 8 das des
pesas correntes, e logo passa
para o capitulo das receitas da
conta de capital (item 21 b). Por
sua vez, a parte da depreciao
prevista nas despesas correntes
das emprsas pblicas - inves
timentos produtores de receitas
-- figura no item 21 a. Esta
ltima soma ser igual ao crdi
to total para depreciao cons
tante nas contas de operaes ou
de receitas das emprsas (item
42) que hajam calculado seus
lucros excedentes, os quais aparecero nas receitas correntes
das contas consolidadas <itens
13 e 49), depois d'e inclurem as
reservas para a depreciao pm
suas despesas.

OUTROS DE:..110NSTRATIVOS }cIN ANCEmos

1\,; dtspesas e as rereitas toi ais que aparecem 110S "resulta-

financdl'os gel'ub" Loram


ajusiadas por meio da deduo

dos

ESntUT. DO ORAl\lENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

das transferncias entre F conta


de operaes correntes e a de
capital, pois de outra maneira
exagerar-se-ia o nvel de receitas e despesas, apareC'2ndo o saldo resultante dessa operao no
item 27.
Por sua vez, o quadro da "situao consolidada da Caixa" dever indicar a forma exata em
que foi utilizado um saldo positivo disponvel ou cobriu-se um
saldo negativo. (20)

o quadro B ilustra um possvel mtodo de totalizar determi


nados tipos de emprsas pblicas, dividindo-se as contas numa
parte comercial e numa parte de
lucros e perdas. Essa diviso oferece a vantagem de indicar separadamente os resultados das
operaes semelhantes .s realizadas nos negcios privados, sem
referncia relao existente
entre as emprsas pblicas e a
Tesouraria. A conta de lucros e
perdas combina os resultados
das atividades comerciais com
os das atividades "financeiras",
tais como juros recebidos e pagos e contribuies do Tesouro.
(20)

It em 27.

79

Os tipos de contas que aparecem nos demonstrativos B (I)


e B (II) sero de grande utilidade para as emprsas pblicas
cuja principal atividade diga respeito compra e venda de mercadorias ou produo de bens
e servios. Essas contas no se
adaptam fcilmente s emprsas de financiamento destinadas
principalmente a conceder ou garantir emprstimos para o setor
privado da economia. Quando
S'e tratar dessas emprsas, necessrio preparar uma demonstrao que indique a situao financeira tanto das operaes
correntes como das de capital, ao
comear e terminar o exercicio.
No houve a preocupao de
preparar tal demonstrao, pois
isto exigiria uma srie de contas
complexas que esto fora do
alcance dste estudo. No obstante, pode-se dizer que os emprstimos lquidos concedidos durante o exercicio financeiro do
govrno central e de suas emprsas ao setor privado da economia
podem ser calculados mediante
os itens que aparecem no quadro A (IIJ. Os itens 18 b e
18 c mostram as despesas to-

80

CADr<::RNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

tais para a aquisio de valores


do setor privado e os emprstimos a le feito; os itens 22 d
c 22 e corr2spondem a vendas
de valores privados e reembolsos de emprstimos. Por conseguinte, a diferena entre stes
dois pares de itens indicar a
atividade creditcia lquida.
No "demonstrativo da divida
pblica" (parte C, 1) indispensvel a existncia de dados sbre as quantidades brutas e lquidas por receb2r, isto , depois
de deduzidas as obrigaes entre
rgos oficiais. Em princpio, as
alteraes na divida pblica lquida devero ser iguais aos emprstimos lquidos, tal como aparecem no demonstrativo "situao consolidada da Caixa". Podem surgir discrepncias como
resultado da aceitao ou repdio das dvidas pelos governos
nacionais, tais como a incluso
na divida pblica dos encargos
aceitos como resultado das negociaes para a liquidao das
contas de emprstimos e arrendamentos, do repdio das dividas
inter governamentais da Primeira Guerra Mundial, de aumentos nos juros acumulados em
I'.t','ulctc;t,o, t,lI elC' lJLllUar,(-; Iilt

taxa de cmbio utilizada na

COll-

verso das quantidades pendentes em divisas estrangeiras para


o equivalente em moeda nacional. As comisses e os descontos podero ser considerados
como outra fonte de discrepncia, a menos que as despesas
dsses itens sejam includas no
servio dos juros totais, conforme o item 2,
No demonstrativo da "divida
ativa do govrno", as contas so
divididas de acrdo com a propriedade. Ao se analisarem os
efeitos econmicos das operaes
de crdito do govrno, de esppcial importncia a indicao das
alteraes ocorridas na quantidade de ttulos da dvida pblica
em poder do Banco Central, dos
bancos comerciais, de particulares e de sociedades. S os Estados Unidos dispem atualmente
de uma classificao to completa da divida pblica.
A classificao de contas sugeridas representa, sob alguns
aspectos, uma ampliao das
contas utilizadas no questionrio sbre finanas pblicas distribudo pela Diviso Financeira
C]O Departamento de Assuntos
ECOllmicos, em colaborao
('um a Divis:w de Estatstica do

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

Fundo Monetrio Internacional.


Mediante ste questionrio, pro
curou-se obter dados anuais e
mensais dos diferentes governos,
que indiquem o efeito das suas
operaes financeiras sbre o
conjunto da economia.
No questionrio, pede-se que
tdas as contas relativas ao govrno central e a seus diferentes departamentos, reparties,
rgos, emprsas e outras unidades, se consolidem num s6 demonstrativo. Quando se tratar,
todavia, de contas das emprsas
pblicas que se dedicam principalmente compra e venda de
mercadorias e servios, ou das
contas de qualquer banco oficial, no demonstrativo consolidado das receitas e despesas s6
se incluem os pagamentos liquidos totais entre essas entidades
e o govrno central. Os resultados das operaes monetrias,
tais como emisses l1quidas, lucros pela depreciao ou perda
pela revalorizao da moeda,
no devem ser incluldos nas receitas e despesas. Tampouco sero incluldos o produto de emprstimos obtidos ou as quan

81

tias despendidas com a amorti


zao da dvida. O saldo liquido
entre as receitas e despesas
assim obtido deve dar uma indi
cao aproximada do aumento
ou diminuio das disponibilidades totais em dinheiro, resultantes das operaes financeiras
do Estado. No questionrio h
outras colunas para facilitar a
obteno de dados sbre as variaes na situao de caixa do
govrno e na dIvida pblica.
O detalhe mais completo das
contas descritas, que vai alm
do questionrio sbre as finanas pblicas, a Classificao
para apresentar a rela() entre
as atividades governamentais e
a renda e o capital privados.
Por outro lado, o sistema de contas descrito no revela tda a
srie de dados necessrios para
um sistema de contabilidade da
renda nacional, pois no estabelece distino entre os setores
aos quais se fazem os pagamentos do govrno e os setores dos
quais procedem as receitas do
govrno, isto , consumidores,
atividades industriais e comer
ciais, internacional, etc.

APNDICES RELATIVOS A DIVERSOS P AtSES


NOTA INTRODUTRIA

Os apndices seguintes mostram as principais caracteristicas dos sistemas oramentrios


da Itlia, Sucia, Estados Unidos e Unio das Repblicas Socialistas Soviticas.
A Itlia oferece um exemplo
interessante do carter amplo
e sumamente variado das atividades pblicas, as quais, todavia, no se mostram plenamente na contabilidade do govrno
central. As dificuldades para o
estabelecimento da linha divisria entre o setor pblico e o
privado so objeto de um exame minucioso especial.
A Sucia possui duplo sistema
oramentrio, perfeitamente estruturado e lgico, embora empregue em forma um tanto complexa as disposies relativas
depreciao.
A incluso dos Estados Unidos devese inter-relao inte-

ressante que oferece entre as


instituies de previdncia social e as operaes do govrno
central, bem como pelos diferentes tipos de organizao das emprsas pblicas e sua integrao no oramento do govrno
central, aspectos que merecem,
portanto, um estudo cuidadoso.
O oramento russo constitui
o melhor exemplo existente de
um sistema em funcionamento
numa economia baseada na propriedade pblica dos meios de
produo. A peculiar importncia econmica do oramento numa economia dessa natureza,
bem como a peculiar importncia do impsto sbre o movimento comercial e sbre os lucros das emprsas pblicas constituem os temas de estudo mais
importantes dste capitulo.
Em geral, tem-se procurado
analisar os diferentes sistemas
oramentrios se~undo a natu-

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

reza dos problemas apresentados


no estudo precedente. Uma rigi
da uniformidade na apresenta
o das estruturas orament
rias de cada pais limitaria, po-

83

rm, a posIlb1lidade de prestar


-se plena ateno s caractersticas diferenciadoras de cada
sistema em particular.

ITLIA
INTRODUO: o SETOR P(TBLICO DA ECoNOMIA E A CONTABILIDADE NACIONAL

A interveno do govrno central na economia nacional da


Itlia, como em muitos outros
pases, fz-se dia a dia mais
importante, medida que assumia aqule maiores responsabilidades nos campos econmico
e social.

o ritmo de crescimento do setor pblico na Itlia acelerou-se notvelmente durante o perodo compreendido entre as
duas guerras e especialmente
em principios da dcada de 1930.
Nessa poca, o Govrno adquiriu
dos principais bancos comerciais
as aes das emprsas industriais paralisadas pela depresso. ~ste processo continuou, durante a dcada precedente
guerra, medida que o Govrno,
ao intensificar seus programas
de autarquizao econmica, au
(ltl)

mentava sua participao nas


indstrias quase nacionalizadas
e criava organismos, com diferentes graus de autonomia frente administrao central, para
a explorao dos recursos naturais e para a expanso da indstria pesada, das construes
navais e da produo blica.
A falta de elementos suficientes impede a elaborao de um
quadro completo da participao
do Estado na economia nacional.
No obstante, dados publicados
em um relatrio da Administrao de Cooperao Econmica
dos Estados Unidos (21) podero
servir para esboar a natureza
e a medida da participao do
Govrno nas atividades econmicas.

o Govrno est em condies


de controlar, direta ou indire-

European Recov6rY Program, ltalll. Oountrll 8tudy (WashIngton. D. C.

fevereiro 1949). P. 39.

84

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

tamente, os servios de trans


porte ferrovirio, uma parte
considervel dos transportes rOr
dovirios, o trfego marItimo de
passageiros e outros servios p
blicos, como telefones, telgrafos
e radiodifuso. Controla 23 %
da produo nacional de energia
eltrica, quase tda a produo
de antracita, 2/3 da produo
mineral de ferro e de mercrio,
e uma grande parte da produo
de outros metais no ferrosos.
Todos os altos fornos do paIs
e aproximadamente a metade da
capacidade das acIarias so con
troladas pelo Govrno. No que
concerne maquinaria e equipa
mento industrial, as fbricas
controladas pelo Estado abran
gem 1/3 da produo de aviOes,
motores Diesel, e de equipamen
to eletrnico. Em conjunto, as
indstrias de engenharia e cons
truo de mquinas controladas
pelo Estado empregam 100.000
trabalhadores e abrangem 1/3 da
produo das fbricas mdias e
grandes, dedicadas a estas ati
vidades. (22)

No setor bancrio, as organi.


zaes controladas pelo Estado
administravam, em 1945, (23) 79%
do total dos depsitos, atravs
de instituies oficiais, como as
chamadas Instituti di credito di
dmtto pubbUco (instituies de
crdito de direito pblico), Oasse
di risparmio (Caixas econmicas), e Oasse postali (Caixas
econmicas postais), ou mediante bancos, denominados "bancos
de intersse nacional", nos quais
o Estado possui no minimo 80 %
e no mximo 96 % do capital.
No campo social, registrou-se
um crescimento paralelo nos ser.
vios de previdncia e assistn
cia social do Estado. Em 1948,
as contribuies para os diversos programas de previdncia
social, excluindo-se os crditos
consignados no oramento geral,
ascenderam a 341. 000.000.000 de
liras, ou seja, mais de 1/3 do
total das receitas do oramento
para o exercido financ~iro de
194849. O total de beneficios pagos atingiu quase 340.000.000.000
de liras, o que representa, ap.o-

(22) Os dados do relatrio acima mencionado referem-se a 1948 e no IE'


alteraram pl'tlcarnente durante os diUrno!! an08.
(23) Ministero per la Constltuente. Rapporto ella CommisBione l!Jconotwica,
IV - Credito de ABsicurazione, Parte I, 1946, p. 337.

ESTRUT. DO ORAl\IENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

ximadamente, 22 % das despesas


oramentrias para o mesmo
exercido. (24)
A participao do Estado na
economia durante o periodo compreendido entre as duas guerras
efetuou-se, em geral, mediante
o estabelecimento de um grande
nmero de organismos pblicos
(lU "quase-pblicos", comumente
chamados enti parastatali (entidades paraestatais). (25) Estas
entidades incluam as emprsas
de carter puramente comercial,
como os bancos, por exemplo, e
as de prestao de servios sociais, como instituies de seguro
secial e juntas de assistncia pblica.
As "entidades paraestatais"
diferem das antigas emprsas
pblicas (ferrovias, servios postais, etc.), por no estarem sujeitas ao contrle oramentrio
direto da administrao central.
Suas contas no fazem parte do

85

oramento geral. Conseqente


mente, a estrutura do oramento
geral italiano mudou muito pou
co desde os primrdios dste
sculo.

o oramento geral compreende as receitas e despesas do go


vrno central tomadas em seus
valores brutos, mais os resultados liquidos das operaes das
emprsas de propriedade exclusiva do Estado, administradas
por "rgos autnomos" sob a
superviso direta dos vrios ministrios.
No que diz respeito s "em
prsas paraestatais", o oramento geral registra unicamente
certas operaes de capital,
como, por exemplo, emprstimos
e adiantamentos do Tesouro,
contribuies para seus fundos
de dotaes e seu reemblso,
bem como o pagamento de juros
acumulados pelo Tesouro como
resultado dessas operaes. O

(24) Mlnlstero deI Tesoro. Rela.rione Generale //'Una 8itua.none Economica dei
Pae86 (Roma. janeiro de 1950). p. 'in.
(25) As entidades "paraestatais" (enti parastataU) recebem no Brasil a denominao de autarquias, Isto . possuem direQio prpria e recursos prprios. so pessoas Jurfdlcas de direito pllbllco e fazem parte da administrao descentralizada do Estado. Dentro do nosso sistema de autarquias esto ela,; assim classificadas: Emprsas autrquicas (Industriais.
comerciais e financeiras); Autarquias admlni."trativa.: Autarquias parafiscais (Institutos). (N. do T_).

86

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

oramento geral inclui aInda a


parte dos lucros - no caso de
emprsas comerciais - que ve
nham a caber ao Estado na sua
qualidade de acionista ou, em
certos casos, o residuo dos lu
cros lquidos, depois de atendi
das diversas necessidades, tais
como a constituio de "fundos
de reserva de contingncia",
"fundos de investimentos" (in
dependentes das reservas para
a depreciao), fundos especiais
destinados s atividades de bem
-estar das prprias instituies,
ou as contribuies para as ins
tituies de bemestar pblico.
No caso das instituies de se
guro social, o oramento regis
tra unicamente a contribuio
do Estado para os seus diversos
programas.
A necessidade de conciliar de
forma precisa as contas das "en
tidades paraestatais" com o oro
amento geral foi reconhecida
em um relatrio da Comisso
Econmica da Assemblia Cons
tituinte, em 1946. (26) No obs
tante, parece que pouco se pro
grediu nste sentido durante os

ltimos anos. O Govrno por v~


rias vzes teve que fazer frente
tarefa mais urgente de reorganizar sua prpria estrutura financeira e administrativa, desoI'.
ganizada quase por completo nos
dois anos de guerra que pade
ceu o territrio italiano.
Nos primeiros anos deu-se aI
guma ateno ao problema da
consolidao das contas, embora se tenha dado nfase principalmente publicidade. Em 1939,
a lei exigia que as contas de
tdas as instituies pblicas
fssem apresentadas juntamente com o oramento geral. (27)
Porm, em 1942, a lei foi modificada, a fim de permitir que
diversas instituies apresentassem suas contas independente
mente do oramento geral, pois
em muitos casos seu periodo de
contabilizao no coincidia com
o govrno central. (28)
A descrio da estrutura ora
mentria italiana, apres'entada a
seguir, diz respeito principalmente contabilidade do Govrno
central. Todavia, dada a importncia das "entidades paraesta-

(26) Mlnistero per la Constituente. Rapporto della Commi8IJicme Economica,


V - Finanlla, Parte I, pp. 82-88.
(27) Decreto Real n. 720, 6 de abril de 1939.
(28) Decreto Real n. o 442, 30 d. maro d. 1942

.1

ESTRUT. DO ORAMENTO ]'.:: CLSSIF. DAs CONTAS PBL.

tais", foi includa tambm uma


breve anlise de sua condio
jurdica e de suas relaes financeiras com o govrno central.
Os diversos temas desta anlise foram grupados sob os seguintes titulos:
I.

I.

. 87

Emprsas pblicas;

lI. Instituies de previdncia social;


lII. Normas para a classificao;
IV. Mtodos de apresentao
de relatrios financeiros.

EMPR~AS PBLICAS

Tipos de emprsas

Como se observou anteriormente, h dois tipos de emprsas pblicas, a saber, aquelas


de posse e administrao exclusiva do Estado - emprsas pblicas financeiramente integradas - e as chamadas "entidades
paraestatais". As primeiras, em
comparao com os departamentos governamentais puramente
administrativos, gozam de certa
autonomia e formam parte integrante da estrutura do govrno
eentral, funcionando sob o contrle direto dos diversos ministrios.
As "emprsas paraestatais",
pelo contrrio, gozam de uma
condIo jUridica diferente, isto
, alio enti di diritto pubblico
(pessoas jurdicas de dIreito pblico) e, como tais, esto Isentas do oontrOle oramentrIo
exercido sbre os departamentos

administrativos. As "emprsas
paraestatais", todavia, esto sujeitas a diferentes graus de fiscalizao do govrno central,
exercida constantemente por
meio de altos funcionrios das
diversas reparties governamentais, nomeados para integrar
suas juntas administrativas.
Em geral, seus fondi di dotazione (fundos de capital) originais foram subscritos pelo Govrno ou por outras instituies
pblicas com condio jurdica
anloga, ou por ambos ao mesmo tempo, como, por exemplo, a
Cassa depositi e prestiti (Fundo
de depsitos e emprstimos), que
administra organizaes como as
caixas econmicas postais e as
instituies de seguro social.
Pode-se ter uma idIa aproximada da amplitude das atividades e servIos realizados pelas

88

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

referidas entidades, mediante a


enumerao de algumas dentre
as principais e de suas respectivas funes:
a)

Emprsas industriais:

Azienda Carboni ltaZiani


ACAI (Administrao do
Carvo Italiano);
Azienda Ligniti Italiane - ALI
- (Administrao da Linhita
Italiana) ;
Azienda Minerali Metallici ltaliani - AMMI - (Administrao dos Minerais Metlicos
Italianos) .
b)

Autarquias financeiras:

Banca d'ltaZia (Banco Central);


Istituti di credito di diritto pub
blico (compreende cinco dos
bancos comerciais mais importantes) ;
Casse di risparmio (caixas econmicas) ;
Oasse postali (caixas econmicas postais);
Instituies de crdito a longo
e mdio prazo (inclusive o
I stituto Mobiliare Italiano e
outras trs organizaes especializadas no financiamento a
longo prazo das emprsas in-

dustriais, das emprsas de servios de utilidade pbHca e de


execuo de obras pblicas);
Istituto per la Ricostruzione Industriale - IRI - (Instituto
para a Reconstruo Industrial).
Para que seja completa, uma
descrio da estrutura oramentria italiana deve incluir uma
anlise da relao existente entre as contas de tdas as instituies pblicas subsidirias e
o oramento geral, bem como a
relao complexa resultante das
operaes dsses organismos entre si. Uma descrio de tal natureza, no entanto, est fora do
alcance dste trabalho. Entretanto, a fim de mencionar algumas dessas relaes, se far
a seguir uma breve exposio
sbre as emprsas pblicas financeiramente integradas, sbre
o Instituto para a Reconstruo
Industrial, - que , talvez, a
"entidade paraestatal" mais importante no campo econmico e sbre as instituies de previdncia social, que constituem o
exemplo mais notvel de "entidade paraestatal" no campo
social.
c) Emprsas pblicas finan
l!eiramente integradas.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

So as seguintes as principais
emprsas de posse e administra
o do Estado:
Amministrazione delle Ferrovie
dello Stato (Ferrovias do Es

tado) ;
Amministracione dei Monopoli
di Stato (Monoplio do Esta

do: tabaco, sal, fsforos eis


queiros, papel para cigarros);
Amministra.zione delle Poste e
dei Telegrafi (Administrao

de Correios e Telgrafos);
Azienda di Stato per i Servizi
Telefonici (Servio de Telefo

nes);
Azienda Naciona~e Autonoma
delle Strade Estatali (Adminis.

trao das estradas pblicas).


As instituies mencionadas
esto estruturadas como "reparties autnomas" ou "administraes", tm oramentos separados, os quais so publicadOS
como anexos do oramento geral
e aprovados pelo Parlamento ao
mesmo tempo que aqule.
O objetivo do sistema de oramentos anexos dar maior flexibilidade administrao das
emprsas pblicas, permitindo-

89

-lhes adotar mtodos de conta


bilidade semelhantes aos das em.
prsas comerciais, eximindo-as
assim dos atravancadores con
trles oficiais de gastos a que
esto sujeitos os departamentos
administrativos do Govrno. To
davia, cumpre observar que o
grau de contrle exercido tanto
pelo poder legislativo como pelo
executivo sbre as administra
es autnomas varia consider
velmente segundo a natureza de
cada uma delas e as circunstn
cias do momento em que foram
criadas.
Os monoplios do tabaco e do
sal, por exemplo, que constituem
a fonte de renda tributria mais
importante do govrno, (29) so
administrados, na prtica, como
uma repartio do Ministrio do
Tesouro. Suas operaes sofrem
minucioso exame por parte do
poder legislativo, pois afetam
considervelmente as decises
relativas tributao sbre o
tabaco e o sal, e, indiretamente,
devido sua importncia como
fonte de receitas, a pol1tica trio
butria em geral.

(29) Em 1948-49 sua Importncia subiu a quase 19 % do total das rendas tributrias. em lugar dos 15 % arrecadados em 1933-39. Ver a publicaCo do
Departamento de Assuntos EconOmicos das Naes Unidas. PubUc I'm<mcll
In!ormatwn Papers, ltalv, ST/ECA/SER.A/3. junho de 1960. p. 25.

90

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

A maior parte da contribuio dos monoplios do tabaco e


do sal para o oramento geral
determinada com base numa
percentagem fixa das receitas
brutas e lanada na contabilidade oramentria como rendas
tributrias. O resto, ou seja, as
receitas brutas menos as despesas brutas (inclusive as rendas
tributrias consignadas no oramento) entram no oramento geral como "lucros liquidos industriais dos monoplios fiscais".
As contas das emprsas pblicas so incorporadas ao oramento geral com base em valores "liquidos", isto , o 8Uperavit das operaes figura no capitulo das receitas do oramento como lucros das emprsas pblicas, e, por sua vez, o deficit
correspondente escriturado no
capitulo das despesas como "contribuies para cobrir o deficit
corrente". O oramento geral
assinala tambm as contribuies do Govrno para atender
s despesas extraordinrias de
(ao)

capital das emprsas autnomas,


como, por exemplo, a reparao
e reposio de fbricas e de equipamento destruidos pela guerra.
Por outro lado, as contribuies
destinadas a atender s despesas ordinrias de capital assumem, normalmente, a forma de
emprstimos e adiantamentos e
figuram numa conta especial do
oramento sob o titulo de "movimento de capital".
H, todavia, casos em que os
subsdios concedidos pelo Govrno s emprsas pblicas aparecem sob forma indireta. Assim
ocorreu com os monoplios fis
cais nos anos seguintes guerra,
nos quais o Govrno, recorrendo ao simples processo de diminuir a proporo das receitas
brutas normalmente consignadas no oramento geral como
rendas tributrias, concedeu de
fato aos monoplios subsidios
indiretos. No projeto de oramento para 1949-50 stes subsdios foram calculados em .....
12.650.000.000 de liras. (30)

Minllltero dei Tesoro, Ragtoneria dello Btato, Protlf,cme ello lIntrate /I


Spello dello Btato per I'Bserct.io ,tt&4ft.riario 19_-10 (pollgraneo dello
Stato: Roma llM9) pp. 19 e 54, lIota (a), ao p6 4a pgina.

ESTRUT. DO ORAl\IENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

91

INSTITUTO PARA. A RECONSTRUO INDUSTRIAL

o I stituto per la RioostruZG


ne Industriale, conhecido geralmente por "IRI", foi criado em
1933, sob a forma de uma com
panhia de titulos pblicos. No
como, tinha uma dupla fina
lidade: a) encampar as aes e
outras participaes que os bano
cos comerciais mais importantes
possuiam nos diferentes ramos
de atividade econmica parali
sados durante a depresso, e b)
conceder ajuda financeira a longo prazo quelas emprsas que
no possuiam garantias suficientes para obter crditos em
condies estritamente comerciais, sendo esta ltima funo
mais tarde confiada, aps uma
reorganizao, ao Istituto MobiUare Italiano.
Durante os anos de 1930 a
1940 e nos primeiros anos da
guerra, o "IRI" converteu-se no
instrumento mais importante da
campanha de autarquizao empreendida pelo Govrno no setor
industrial. Em 1948, o "IRI" havia adquirido aes que lhe per(81)

mitiam controlar 25 % da pro


duo total de energia eltrica
da Itlia, as companhias de navegao (16 % da tonelagem total), as companhias telefnicas
que serviam a 57 % dos telefo
nes em uso, as emprsas siderrgicas (ferro e ao) - perfazendo 43 % da produo total
desta indstria -, e as indstrias de maquinaria, construes
ID'2cnicas e navais, que variavam desde 80 % da produo total de barcos de grande tonela
gem at 10 % da produo de
veculos motorizados. O "IRI"
possui, ainda, uma parte consi
dervel das indstrias de mine
rao e de produtos quimicos, e
controla instituies bancrias
que administram 25 % dos dep'
sitos totais do sistema bancrio
italiano. (31)
A condio jurldica do Insti
tuto para a Reconstruo In
dustrial foi redefinida por um
decreto promulgado em fevereiro
de 1948, (32) (,) qual dotou tam
bm o "IRI" de um capital de

"IR!", RelCLflone deZ OOMil1Uo Ammmstrotwo, Bs~ 19.+8 (Roma 1949)

p. 11.
(32)

Sttltuto deI! Iatituto per la Rico8truzione Indu8triaZe, Decreto LI'glslativo


n.O 51, 12 de fevereiro de 1948, Gazzeta UflicaZe (21-2-1948).

92

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

60.000.000.000 de liras, cuja


maior parte foi j utilizada na
cobertura do deficit de operaes
das indstrias de maquinaria e
construes mecnicas que funcionam sob seu contrle. (33) A
nova lei dispunha tambm sbre a reviso parlamentar das
atividades do Instituto, ao exigir a publicao de suas contas
em forma de anexos s contas
do govrno central.

o decreto dispunha que os lucros liquidos do Instituto deveriam ser distribuidos na seguinte forma:
1)

2)

3)

(33)

20 % para o fundo de reserva ordinrio destinado


a cobrir as futuras perdas
de operao;
15 % para a formao profissional do pessoal tcnico e administrativo do Instituto e para o estabelecimento de centros de pesquisas na administrao
de negcos;
65 % para a devoluo do
fundo inicial de dotao e
posteriores adiantamentos
do Tesouro.

Logo que o Instituto termine


de pagar ao Tesouro suas dividas, os 65 % dos lucros liquidos indicados no inciso 3 sero
destinados criao de um
fundo extraordinrio de reserva,
a cuja aplicao final o decreto
no faz meno especial. Se os
prejuizos liquidos do Instituto
'em um ano excederem o fundo
ordinrio de reserva, a dotao
para cobrir os mesmos ter
prioridade nos lucros futuros.

o Instituto, da mesma forma


que outras "entidades paraestatais" (v. g. IMI), possui tambm a faculdade de realizar operaes de crdito no mercado de
capitais privados, mediante a
emisso de titulos com o aval
do Estado.
Dada a condio juridica especial do "IR!" frente ao govrno central, condio que com
partilha, mutatis mutandis, com
outras "entidades paraestatais",
pode observar-se que o principio
do "fundo nico" sob contrle direto do Tesouro central foi abolido. Isto, conseqentemente, toro
nou impossivel determinar, com
base smente no oramento, a
proporo da renda nacional que,

"IRI", Relasione dei OonaigUo, doc. clt., p. 25.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

em determinado ano, translerida ao govrno central por tdas as suas emprsas e pela
acumulao dos ativos lIquidos
excedentes correspondentes s
instituies de previdncia social. Ademais, antes de contabilizar a renda privada, extreli.

93

mamente dificil averIguar a redistribuIo dos "lucros lIquidos"


e das "poupanas liquidas" do
setor privado, psto que uma
parte considervel transferida para outras instituies pblicas, sob a forma de juros, dividendos, contribuiOes para fundos de bem-estar etc.

INSTITUIES DE P'REVIDNCIA SocIAL

Os servios da previdncia social no constam tambm no


oramento geral, j que ste
inclui unicamente as contribuies do govrno aos seus diferentes programas. ~sses servios foram instituidos em periodos distintos, e se desenvolveram
com sistemas oramentrios Independentes e com diversos
graus de autonomIa frente
administrao central.
Em geral, os diferentes servios, como as emprsas comer
ciais "paraestatais", esto organizados sob a forma de "entidades de direito pblico" dotadas
de condio juridica diferente e
de autonomia administrativa.
Em 1959, havia 15 instituies
dessa natureza, algumas delas

em processo de liquidao ou de
fuso com as de maior Importncia. (34) Destas, as que se destacam por sua importncia so
as seguintes:
a)

Istituto

NaziofUl.le

della

previden.m Sociale (Instituto Nacional da Previdncia Social) ;


b)

18titUto

Nazionale

per

l' A88icurazWne MaZattie (Instituto Nacional do Seguro-Doena);


c)

18tituto

NaziofUl.Ze

per

l' A8sWurazione contra gli intor


tuni sul Lavoro (Instituto Nacional de Seguro contra Aciden
tes do Trabalho).
O Instituto Nacional da Pre
vidncia Social administra os
programas do seguro-velhice, in: ,\'1

(84)

AnnUGrio lU Btatt.tfoluJ dei L01Ioro,

Lavoro: Rome 1949), p. 261.

19~

(Rassegna di Statl8Uche dei

94

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

validez, penses aoa sobreviven


tes, abrangendo quase todos Oi
empregados remunerados, bem
como determinadas categorias
de trabalhadores por conta pr
pria. O pessoal das reparties
pblicas do govrno central e
municipal, e ainda o dos rgos
autnomos e certas categorias
especiais de empregados do setor privado, tais como agentes
comerciais, trabalhadores das
emprsas de diverses, etc., por
exemplo, tm seu prprio fundo
especial de seguro. O Ministrio
do Tesouro administra direta
mente certas instituies de se
guro para empregados pblicos.
Alm dos servios do seguro
social que lhe so prprios, o
Instituto Nacional da previdn
cia Social administra tambm,
por conta do Govrno, certos
servios de assistncia pblica,
como, por exemplo, os servios
que no exigem dos benefici
rios o pagamento de uma con
tribuio direta ao Estado. Entre
sses, os mais importantes so
os auxiliosfamilia e os auxilios
a pessoas dependentes, para
aqules que cumprem o servio
militar obrigatrio.

Os empregadores, principal
mente, e, em grau menor, o Es
tado, contribuem para o finan
ciamento dos servios de previdncia social. (35) As contribui
es do Govrno s6 tm o carter permanente no caso de seguros-velhice, invalidez e pagamento de seguros aos sobreviventes. As contribuies para o
seguro-desemprgo foram estabelecidas por leis especiais e se
aplicam unicamente s penses
para os desempregados, votadas
pelo Parlamento medida que
se apresentam as necessidades.
As contribuies para o desemprgo, tanto as de carter per
manente como as de emergncia, figuram na contabilidade do
oramento do Ministrio do Trabalho e Previdncia SOCial.
O Ministrio acima referido,
do mesmo modo que o Ministrio
do Tesouro, tem a seu cargo a
fiscalizao geral das atividades
das instituies de previdncia.
Essa fiscalizao compreende a
apresentao da contabilidade
do seguro social a ambos os mio
nistrios, no estando, todavia,
obrigados a apresentar suas con
tas ao Parlamento. como sucede

(35) Em 1948. as contribuies 110 govrno para todos os serviO/! ascenderam


a menos de 6 % do total. Ver Mlnlstero del Telloro, Relazione Generale,
p. 87.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

com ai emprsas p'.bl1cas men


cionadas anteriormente.
Cabe observar que a autono
mia das instituies de previdn
cia se limita administrao
dos fundos em seu poder. As de
cises de politica geral, no entan
to, capazes de afetar as taxas
das contribuies e de benefi
cios, so estabelecidas mediante
decreto do poder executivo, por
iniciativa do Ministrio do Tra
balho e Previdncia Social, suo
jeita esta, todavia, prvia
aprovao do Ministrio do Te
souro. Corno na maioria dos ca
sos as contribuies para o se
guro social tm mais o carter
de impostos do que de prmios
de seguro, temse sustentado
que o atual sistema escapa
competncia do Parlamento em
matria de tributao. Por con
seguinte, alguns especialistas em
finanas p'.blicas sugeriram que
os oramentos das instituies
de previdncia fssem apresen
tados ao Parlamento sob a for
ma de anexos ao oramento ge
ralo (36) Isto se justificaria tam
bm pela maior importncia que
dia a dia vo adquirindo as re
feridas instituies como fonte
(96)

95

de finanas pblicAS e como ins


trumento auxiliar da politica fi
nanceira, cuja eficcia depende
do grau de coordenao com a

politica oramentria geral.


Inmeras dificuldades impe
dem que a contabilidade do se
guro social mostre os efeitos das
importantes relaes existentes
entre suas operaes e as do
govrno central; essas dificul
dades se devem principalmente
ao grande nmero de reparti
es que administram os diversos servios com diferentes graus
de autonomia financeira e tambm ao fato de seus periodos
contbeis no coincidirem com
o do govrno central.
Atualmente, o Govrno estuda
a adoo de um plano pr.epara
do em 1948 por uma Comisso
Especial criada com o fim de
unificar e melhorar progressivamente os servios da previdncia social. Convm notar, todavia, que o novo plano no
prev a integrao das contas
do seguro social na do oramento geral, nem a sua apresentao como anexo a ste ltimo
para que sejam examinadas pelas

Ver G, Petrllll, "Le Statut tinancler des assuranc~s


Pl/,blfc Ft'lUl'llce, Vol. V, n. 3, Amllterdam. 1950.

soc-iale~

eu Ita1i,,",

96

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

cmaras legislativas. (37) No


obstante, foi dado um passo
nsse sentido quando, em ja
neiro de 1950, o Ministrio do
Tesouro, em um relatrio geral
sbre a situao econmica do
pais anexo ao projeto de
oramento para 195().51 (38) publicou, pela primeira vez aps
a guerra, amplas informaes sbre as atividades das instituies de previdncia social. Essas
informaes, porm, se limitaram a resumir estatisticamente
as contribuies arrecadadas e
os beneficios pagos em 1948, e
a apresentar os resultados provisrios para 1949, mostrando ao
mesmo tempo as contribuies
totais previstas pelo oramento
IIl.

NORMAS PAIRA A CLASSIFICAO

Estrutura do O'I"QC1Imento

o oramento italiano, em sua


forma atual, tem por principal
objetivo servir como instrumento dos podres legislativo e executivo no contrle de tdas as
arrecadaes e dispndios de
fundos pblicos. A base primordial do sistema oramentrio
a unidade administrativa, no
(87)

geral para os diversos servios


da previdncia social. No fo
ram feitos os clculos oramen
trios para 1950 nem apresentados os dados de forma a permitir que mostrassem as relaes das atividades financeiras
das instituies de previdncia
com as da administrao central nem com as das "emprsas
paraestatais". A sse I"espeito,
deve-se observar tambm que as
instituies de previdncia social, do mesmo modo que o servio de economias postais e as
caixas econmicas, possuem titulos da divida pblica e aes
da maioria das "emprsas paraestatais".

1MII. p.

caso, o ministrio. O fato de


destacar a unidade administrativa como base do sistema est
relacionado com a circunstncia
de que, pelo menos do ponto de
vista jurdico, o oramento no
constitui um texto nico. O oramento italiano compe-se dos
oramentos de despesas dos di
versos ministrios, aprovados
cada um dles pelo Parlamento

'(11.

(38) 1M11., documento citado nl!. nota (4), ao p da p. 118.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

mediante uma lei distinta. A


discusso parlamentar e a revi
so do oramento em seu con
junto, todavia, so estabelecidas
mediante a apresentao do oro
amento de despesas do Ministrio do Tesouro, que inclui tambm a estimativa das receitas
pblicas. ~sse ministrio apresenta, ao mesmo tempo, uma
"nota introdutria" com a anlise de tdas as estimativas oramentrias comparadas com as
do ano anterior, e quadros resumidos que mostram as despesas
totais classificadas mais por sua
natureza ou por seu objeto do
que por ministrios.
A aprovao parlamentar das
estimativas oramentrias totais,
na forma apresentada no ora
mento do Ministrio do Tesouro,
constitui implicitamente uma
aprovao dos oramentos de
despesas de todos os ministrios.
O requisito seguinte, isto , a
aprovao em s'2parado de cada
um dstes, por uma lei distinta,
uma formalidade legal destinada a assegurar maior contrle parlamentar sbre as despesas dos diferentes ministrios,
no significando a aprovao em
separado que existam oramentos distintos com fontes independentes de receitas.

97

O oramento aprovado no ,
normalmente, publicado como
um texto nico. Aparece na Gaz
zeta UlficiaZe (Dirio Oficial)
em forma de leis especiais, medida que os diferentes oramentos ministeriais so aprovados.
Os resumos totais do oramento
so publicados mensalmente nas
Conti Riassuntivi deZ Tesoro
(Contas Resumidas do Tesouro),
que mostram as estimativas oramentrias aprovadas inicial
mente e os clculos revistos com
base nas consignaes dos crditos suplementares concedidos
pelo Parlamento, ou de emendas
oramentrias efetuadas, dentro
dos limites da lei, pelo Ministrio do Tesouro.
Finalmente, os oramentos de
despesas dos diferentes ministrios incluem, tambm, os "oramento anexos" das emprsas autrquicas sob sua fiscalizao.

CZassifica{:o oos receitas e des


pesas.- categorias principais
As receitas e despesas do oramento geral italiano classificam_
-se sob dois "titulos" gerais:
"ordinria" e "extraordinria".
Por sua vez, ambos os titulos
se subdividem em duas "catego-

98

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

rias": entrate e spese elfettive


(receitas e despesas reais) e

entrate .e spese per movimento


di capitali (movimento de capital). Esta ltima categoria figura apenas como uma subclassificao das "receitas e despesas
extraordinrias" .
A distino entre receitas e
despesas "ordinrias" e "extraordinrias" no em realidade
muito clara, pois em ltima instncia as autoridades encarregadas da classificao so as
que decidem se as receitas e despesas referidas conservaro seu
carter indefinidamente no futuro. (39) O critrio seguido neste caso o de classificar como
"ordinrias" as receitas procedentes de fontes permanentes e
as despesas ocasionadas pelas
atividades "normais" do govrno central, e como "extraordinrias" tdas as demais receitas e
despesas.
Alguns exemplos do ltimo
tipo de classificao, tomados
da dcada passada, podem esclarecer o estabelecimento desta
distino, na prtica. As "despesas extraordinrias" abrangeram
(39)

tdas as despesas excepcionais


derivadas da guerra, como a reconstruo geral, os subsidios
concedidos s emprsas do Estado e aos governos locais para
cobrir o deficit corrente e reparar os danos de guerra, os
socorros e ajudas de urgncia,
os auxlios aos ex-combatentes
e penses de guerra, as indenizaes por danos de guerra e os
subsdios para estabilizar os preos de certos produtos alimenticios essenciais.
Por outro lado, as "reC'eitas
extraordinrias" procedem, em
grande parte, dos impostos de
guerra e de aps-guerra, tais
como o impsto sbre os lucros
extraordinrios, as arrecadaes
de impostos extraordinrios sbre o capital, e o impsto sbre
os lucros obtidos em atividades
politicas no regime fascista, etc.
Incluem tambm a parte equivalent'e em moeda nacional,
como contrapartida das somas
recebidas atravs de ajuda estrangeira ajuda provisria
dos Estados Unidos e Programa de Recuperao Europia na medida em que foram destinadas ao oramento geral.

Ver Rapprrto de/la Com'mis"il.tTl" ECQ'nomia, Y. Flpllnza, p.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

A distino entre "receitas e


despesas reais" e "movimento de
capital" mais precisa. As "receitas e despesas reais" so
aquelas que acarretam um au
mento ou diminuio do "ativo
liquido" do Estado. Os "movimentos de capital" so as parcelas das receitas e despesas que
registram simplesmente uma mudana na composio do ativo e
passivo do Estado, sem produzir qualquer efeito na situao
de seu capital liquido.
Cumpre observar que o trmo
"ativo do Estado", empregado
nesse sentido, tem um significado muito restrito. Na prtica,
s inclui os bens produtores de
receitas e sob a administrao
direta do govrno central, porm
no o ativo produtor de receitas
pertencentes s emprsas pblicas (ferrovias do Estado, correios, etc.). O "ativo do Estado"
inclui, ainda, como no caso do
"ativo do Tesouro", documentos
de crdito sbre o ativo de emprsas pblicas, "entidades paraestatais", administraes municipais e emprsas privadas, resultantes de emprstimo.> e adiantamentos feitos pelo Tesouro,
ou de contribuies reintegrveis
a seu capital.

99

O exemplo seguinte pode servir de esclarecimento ao conceito especial de "ativo de Estado".


Se o Govrno concede abertamente um subsidio a uma emprsa pblica, s ferrovias do
Estado, por exemplo, para atender s suas despesas de capital,
aqule ser contabilizado como
uma "despesa real", ainda que
esta traga claramente um aumento no ativo produtor de receitas. Se uma contribuio para
fins anlogos assume a forma
de um emprstimo ou adiantamento reintegrvel, ser contabilizada como uma "despesa" na
conta de "movimento de capital". Tal "despesa" se traduz em
um aumento do ativo produtor
de receitas do Estado, neste
caso, emprstimos ou adiantamentos que produzem juros. Por
conseguinte, a categoria "movimento de capital" no tem por
objetivo especificar tdas as despesas relativas ao "ativo produtor de receitas".
A ste respeito, interessante
notar a adoo de um conceito
mais amplo do trmo "ativo do
Estado" nas chamadas "contas
patrimoniais", nas quais se tem
procurado calcular os efeitos totais das operaes orament-

100

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

rias e extra oramentrias - Te


souro - sbre o "ativo liquido"
do Estado. Neste caso, o "ativo
do Estado" compreende no so
mente os ativos produtores de
receitas e sob o contrle direto
da administrao central, mas
tambm os ativos fixos das em
prsas do Estado e a participao do Govrno nas "entidades
paraestatais" - no em seus
ativos reais - e nas emprsas
privadas. Tal conceito inclui, ainda, os bens no produtores de receitas, tais como o equipamento
militar, os edificios e equipamentos das reparties pblicas,
e o patrimnio artistico e cien
tifico, porm no inclui os bens
de diflcil avaliao, como as rodovias, por exemplo.
:ste ltimo conceito de "ativo
do Estado" destina-se unicamente a servir como instrumento
contbil na garantia de um contrle adequado dos diversos de
partamentos sbre a administrao do patrimnio do Estado, e
no para analisar a "solidez financeira" das operaes oramentrias.
O processo seguido para harmonizar as operaes oramen
trias e extra-oramentrias com
as variaes registradas no ba-

lano patrimonial do Estado


extremamente complicado e no
cabe aqui examin-lo detalha
damente. No que diz respeito
s operaes oramentrias, o
processo consiste essencialmente
em separar todos os itens de
receitas e despesas - alm daquelas contabilizadas sob o titulo "movimento de capital" que no ocasionam uma variao liquida no ativo do Estado,
tal como o define o amplo conceito de "balano patrimonial do
Estado", e em inclui-la num quadro especial de ajuste, como alteras no valor dos itens que o
compem. No exemplo dado acima, a contribuio feita a uma
emprsa do Estado para despe.
sas de capital, anteriormente
classificada como "despesa real",
ser agora contabilizada nas
contas patrimoniais como uma
"partida de compensao".
A supresso dessas receitas e
despesas que se compensam no
oramento deixa o que se define como "receitas e despesas
reais propriamente ditas", isto ,
aquelas que produzem um aumento ou diminuio real no va
101' do "ativo liquido" do Estado, segundo seu conceito mais
amplo. A diferena entre as "receitas reais" e as "despesas

BIBLIOTECA
Fund:;:o Getlio

Vargas

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF'. DAS CONTAS PBL.

reais", como agora so denomi


nadas, tende a medir a alterao no "ativo liquido" do Estado, como conseqncia das operaes oramentrias. Esta alterao pode refletir-se no balano patrimonial do Estado,
tanto como uma mudana no
saldo de caixa quanto como uma
variao no montante da dvida do Estado.
evidente que a avaliao do
efeito das operaes oramentrias sbre o "ativo liquido" do
Estado deve ser considerada
unicamente como uma prtica
contbil, que carece, por si
s, de sentido econmico, (40)
pelo fato de que a definio e
a avaliao do ativo do Estado
so necessriamente arbitrrias.

A anlise da conceituao italiana de "ativo do Estado", neste


momento, pode aparentar um
carter de digresso. No entanto, mediante o exame d5tes conceitos se pode esclarecer a natureza da distino entre "receitas e despesas reais" e "movimento de capital".
Alm dos itens acima mencionados - compra e venda dos
(40)

Ver Arnaldo Marcantonlo.


1950). PP. 369-371.

101

bens produtores de receitas, emprstimos e adiantamentos, contribuies de capital e sua amortizao --, o "movimento de capital" compreende, entre outros
itens importantes, as receitas
provenientes da emisso de bnus a longo e a mdio prazo e
seu resgate, e a emisso e o
recolhimento de moeda. :mste ltimo item relativamente de escassa importncia; s6 abrange
as cdulas de pequeno valor, que
representam uma parte insignificante do dinheiro em circulao.
Classificao das receitas

As "receitas ordinrias" classificam-se, segundo sua fonte,


em sete grupos principais: 1)
rendas do patrimnio do Estado;
2) lucros liquidos das empresas
pblicas; 3) impostos; 4) renda
de servios pblicos de menor
importncia; reembolsos e devolues; 6) receitas e contribuies especiais; 7) rendas diversas.

o primeiro grupo compreende


tdas as receitas derivadas do
"setor pblico", sob a forma de

L'A~enda

dello Btato (Milo: A. Gluttri.

102

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

aluguds, taxas, juros e somas


procedentes da venda de produtos ou servios das chamadas
"administraes patrimoniais",
canais, estncias hidrominerais
e minas. O segundo grupo foi
examinado no capitulo anterior.
Os impostos se subdividem por
sua vez nos seguintes titulos:
impostos diretos, inclusive os impostos sbre a renda e sbre as
propriedades, impostos indiretos
sbre as transaes, direitos aI
fandegrios e impostos indiretos
sbre o consumo, monoplios e
receitas de loterias.
A distino entre os "impostos
diretos" e as demais fontes de
rendas tributrias, que em trmos gerais podem ser consideradas como "impostos indiretos",
puramente administrativa e
no se baseia necessriamente
em critrios econmicos. A classificao , todavia, suficientemente especifica para que o especialista de economia faa os
ajustes necessrios. Na prtica,
contudo, smente o primeiro grupo de "impostos indiretos", isto
, "os impostos sbre as transaes", abrangem aqules que
para fins demasiado anaUticos
podem ser classificados como imo
postos diretos, isto , impostos

sbre doaes e heranas e aI


guns impostos de slo sbre a
transmisso de propriedades.
Como se observou com res
peito s emprsas pblicas, as
receitas dos monoplios fiscais
(sal e tabaco) so anotadas na
contabilidade oramentria sob
dois titulos diferentes. A maior
parte dessas receitas pblicas
determinada com base numa
percentagem fixa das receitas
brutas derivadas das vendas, e
entram no oramento como uma
"renda tributria". A outra par
te figura como "lucros liquidos"
dos monoplios e representa o
residuo entre as receitas brutas
e a soma prevista para gastos
de explorao, inclusive a renda
tributria destinada ao oramento, devendo-se considerar
essa distino como puramente
administrativa, e, na maioria
dos casos, pareceria adequado,
pois, considerar ambas as par
celas como impostos.
As receitas de loterias so con
sideradas como impostos indire
tos sbre o consumo, da mesma
maneira que outros impostos Sbre diverses, figurando aqules em bruto no oramento. Os

2:STRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS

gastos correspondentes, por sua


vez, aparecem no oramento do
Ministrio das Finanas.
f:ste ministrio, que o en
carregado da arrecadao das
rendas, publica tambm, geralmente como anexo s consideraes do Ministro das Finanas (41) sbre o oramento, dados acrca dos antecedentes das
rendas tributrias, de maneira
mais sistemtica do que a existente nas contas do oramento_
As apreciaes ministeriais tambm abrangem, de quando em
quando, quadros suplementares
que apresentam as rendas tributrias classificadas segundo
sua base econmica.
No quarto grupo de receitas,
"renda dos servios pblicos de
menor importncia", figuram
principalmente as taxas de matriculas escolares. as multas e
outras receitas administrativas.
Os "reembolsos" compreendem
as contribuies feitas pelas diversas emprsas do Estado ou
reparties pblicas, ou por particulares, para cobrir total ou
parCialmente certas despesas pagas em seu nome pela administrao central.

pBL. 103

As "receitas e contribuies especiais" compreendem principalmente o produto da participao


do Estado como acionista nos
lucros das "emprsas paraestatais" e certas contribuies chamadas "contribuies especiais".
que possuem o carter de impostos e so arrecadadas geralmente como encargos adicionais
(addizionali) sbre as cotas
ordinrias do impsto de renda,
destinadas a fins especiais de
bem-estar social. assistncia pblica, etc.
No capitulo de "receitas diversas" figura uma grande variedade de itens, desde as somas
procedentes das vendas de produtos dos monoplios relativamente pouco importantes, tais
como a sacarina, at a recuperao de crditos concedidos a
funcionrios pblicos e agentes
contbeis, e os impostos sbre a
venda de equipamento retirado
de servio.
A classificao de "receita s
extraordinrias" no segue um
modlo preciso, embora se tenha
feito o possvel para agrup-las
sob os mesmos titulos das "re-

(41) Ver Ministro delle Finanze. Di3corBi Pronunciati aI Ben.ato 6d alia Camera
dei D9putatf, 31 de maio

5 de junho de 1949.

104

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

ceitas ordinrias", e, ds se modo,


os itens principais que aparecem
nesta categoria nos oramentos
recentes foram mencionados no
captulo anterior.
Classifica{;o das despesas
~. ': ('kmonstra.es de contas
resumidas constantes da nota
preliminar do oramento mostram as despesas classif!.cadas
por ministrios e por funo.
Os programas suplementares de
gastos por ministrios estabelece:n tambm uma diviso em
"despesas de pessoal" e "despesas de servios e encargos", incluindo nestas ltimas a compra
de material e utilizao de servios de particulares.

A classificao por fun.o


aplica-se unicamente s "despesas reais" e nela indicado o
objetivo a que se destinam e,
em alguns subtitulos, os grupos
correspondentes e a natureza do
beneficirio da despesa respectiva. Antes da guerra, apareceriam normalmente 16 funes
principais, entre elas servios
pblicos gerais, despesas militares, juros da divida pbHca,
construo de ferrovias, educao, etc. Durante a guerra, um

dstes grupos principais, intitulado "despesas excepcionais",


chegou a constituir o irem mais
importante, abrangendo tdas
as despesas relativas ao esfro
de guerra. No periodo de aps-guerra, figuram neste item as
mais variadas despesas destinadas aos programas de reconstruo e reabilitao, e aos nus
derivados do Tratado de Paz.
Alm das demonstraes de
contas resumidas constantes do
oramento prpriamente dito,
publicam-se de quando em quando tabelas especiais, juntamente
com os discursos parlamentares
do Ministro do Tesouro. A classificao empregada nestes quadros anloga dos demonstrativos de contas do oramento,
havendo nos ltimos anos a preo_
cupao de apresentar separadamente nestes quadros tdas as
despesas destinadas a investimentos, ou as contribuies feitas ao "potencial econmico do
pais" (spese per Z'incremento
economico deZ paese). Tais gastos aparecem geralmente sob o
titulo de "nus de carter produtivo" e se referem, em sua
maior parte, s despesas com
obras pblicas, construes ferrovirias e servios dos diver-

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

sos ministrios de natureza eco


nmica (Agricultura, Transpor
tes e Comunicaes, Comrcio
Exterior, etc.).
Em 1949, foi estudada uma
,importante reforma na estrutu
ra do oramento, que, entre
outras coisas, visava agrupar
tdas as despesas de capital num
oramento nico de investimentos. Infelizmente, a reforma no
foi concretizada na prtica e a
nica alterao efetuada no oramento seguinte (194950) consistiu na introduo de um "demonstrativo de investimentos"
separado, no qual s apareciam
as despesas de capital a serem
f.inanciadas com recursos dos
fundos do Programa de Recuperao Europia.
A discriminao ou especificao das despesas observada em
cada um dos oramentos minis
teriais apresentada com suficientes detalhes quanto sua
natureza ou objeto, bem como
aos grupos correspondentes e
IV.

105

natureza dos beneficirios; para


permitir estabelecer classificaes mais amplas para efeito
da maioria dos fins analiticos.
Surgem, porm, dificuldades con
siderveis quando da anlise de
certos itens do "movimento de
capital", a saber, emprstimos,
crditos ou adiantamentos, e as
dotaes destinadas aos fundos
de capital de alguns beneficirios, como as emprsas do Esta
do e os governos locais. Do
ponto de vista do Tesouro, isto
representa "investimentos financeiros", que so classificados
como "partidas ficticias" no sentido acima indicado. Nem os de
monstrativos resumidos nem a
especificao oramentria discriminam de forma suficiente as
finalidades dos emprstimos con.
cedidos. Por conseguinte, torna-se, amide, impossivel determinar, tendo por base smente o
oramento, se os beneficirios
utilizam sses emprstimos para
investimentos ou para atender
a suas despesas correntes.

MTODOS DE APRESENTAO DE RELATRIOS FINANCEIROS

Oritrio para a apresentaoo

o oramento italiano, que no


elaborado com base no siste
ma de caixa, apresenta-se mais

como um bilancio dt competenea~


isto , como um oramento de
"exercicio ou de competncia".

106

CADERNOS DE ADMINISTHA('O PBLlCA

oramento registra as receio


tas que devero ser arrecadadas
e as despesas que devero ser
realizadas durante o exerccio fi
nanceiro, que comea em 1. de
julho de um ano e termina em
30 de junho do ano seguinte.

tas previstas e as despesas em


penhadas durante o exercido
financeiro, e b) conta de caixa
(conto di cassa), que registra as
entradas e sadas em dinheiro
referentes ao exercicio em curso
e aos exercidos anteriores.

O Ministrio do Tesouro, en
tretanto, prepara um oramento
com base nos valores recebidos,
isto , um oramento de caixa.
Trata-se de um documento puramente administrativo, destinado
exclusivamente ao servio inter
no. Nle aparecem as somas em
dinheiro necessrias ao atendimento das despesas empenhadas
durante o ano em curso, bem
como os compromissos de exer
ccios anteriores ainda no pagos. No captulo das receitas,
aparecem as estimativas das
arrecadaes calculadas em funo dos lanamentos do ano em
curso, bem como as quantias previstas e no arrecadadas nos
anos anteriores.

A conta de caixa permanece


aberta durante o ms seguinte
ao encerramento do exercido financeiro, a fim de que as despesas empenhadas ou as receitas previstas at 30 de junho
possam ser pagas ou arrecadadas respectivamente at 31 de
julho, a partir de cuja data essas
dotaes sero contabilizadas
como receitas e despesas pendentes do exercido em apro.

Encerramento das contas

Com refernda aos dois "oramentos" mencionados anteriormente, h dois tipos de contas encerradas: a) as contas do
oramento (conto deZkl rompetenza), que registram as recei-

A relao entre as contas do


oramento e a conta de caixa
estabelecida mediante um terceiro tipo de conta, que a
"conta de receitas e despesas
pendentes" (conto dei resdui).
Nesta ltima, sob os titulas de
"resduos ativos" (residui attivi)
e "restos a pagar" (residui passivi), figuram as receitas no
recebidas e os empenhos no pagos, correspondentes aos exerccios anteriores.

Normalmente, estas trs contas so publicadas no mesmo


quadro, na "Conta Geral do Es-

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

tado" (Rendinoanto Generale


delZo 8tato), e pelo exame das
colunas correspondentes podese
ver a estreita relao que aque
las mantm entre si. Essa sistematizao faciUta a compreenso das diversas etapas de execuo do oramento e de lamentarse que essa "Conta Ge
ral" no mais tenha sido publicada desde o exercicio de 1941-42.
O Govrno empreendeu a tarefa
de integrar as contas das trs
administraes civis e militares
que tiveram sob sua jurisdio
diferentes partes do territrio
italiano durante a guerra e no
periodo imediato a ela.
No obstante, as "contas do
oramento" e as "contas de caixa" tm sido publicadas regulamente desde 194546, embora
muito condensadas, no resumo
de contas do Tesouro (Conti
Riassuntivi del Tesoro).
Demonstrao das contas dtl divida pblica

A demonstrao das contas da


divida pblica apresentada
tambm no resumo mensal de
contas do Tesouro. Compreende duas categorias principais de
dividas: a) as chamadas "dividas patrimoniais", que consistem

10i

principalmente em obrigaes
amortizveis a longo e a curto
prazo, em obrigaes de importncia relativamente menor,
obrigaes no amortizveis e
cdulas de pequeno valor, emi.
tidas mais pelo Tesouro que pelo
Banco Central; b) a "divida
flutuante", que consiste em C'zrtificados do Tesouro; em adiantamentos feitos pelo Banco Central e nas diversas contas de
operaes correntes, que rendem
juros, e que as instituies de
previdncia social, as caixas econmicas postais e certos bancos
tm com o Tesouro.
A situao da divida externa,
atualmente composta principalmente de obrigaes em dlares,
no tem sido atualizada desde
o perodo anterior guerra, em
virtude dos ajustes que se vm
realizando a partir de 1947, como
resultado de um acrdo com o
govrno americano.
A demonstrao das contas da
divida pblica apenas mostra as
operaes de crdito em dinheiro efetuadas pelo Tesouro atravs das contas do oramento e
no mostra a divda decorrente
das operaes oramentrias,
por cujo pagamento imediato
no se comprometeu, no entan-

108

CADERNOS DE ADI\TINISTRAO PUBLICA

to, o prprio Tesouro. As des


pesas oramentrias empenhadas e no pagas, isto , os chamados restos a pagar (residui
passivi) acima mencionados,
constituem as contas mais importantes da divida pblica.
Na referida demonstrao no
aparecem as obrigaes garantidas pelo Estado, com relao
a algumas "entidades paraestatais de crdito", bem como certa
divida contrada no exterior e
tambm garantida pelo Estado,
e os crditos do Export-Import
Bank, por exemplo.

Principais fontes de informao


s6bre as finanas pblicas italianas :
Gazzetta Ufliciale (edies especiais nas quais constam os
oramentos ministeriais aprovados e os demonstrativos resumidos do Ministrio do Tesouro, edies do Dirio Oficial).
Ministero deI Tesoro, Previsione
delZe Entrate e delle Spese
delZo Stato (Projeto do ora
mento, anual).
Rendinconto Generale delZ' Amministrazione deZlo stato (Ba
lano Geral, encerramento das
contas, anual).

Relazi.one della Corte dei Conti


sul Rendinconto GeneraZe delZo
Stato (Relatrio do Tribunal
de Contas sbre a prestao
de contas da administrao,
anual).
Ministero deZ Tesoro, Conto Riassuntivo deZ Tesoro (Suplemento mensal da Gazzetta UfficiaZel.
Ministero deI Tesoro, Relazione
GeneraZe sulla Situazione Eco
nomica deZ Paese (Ministro do
Tesouro, Relatrio Econmico
Anual, o primeiro publicado
em 1950).
Discurso de apresentao do oramento, do Ministro do Tesouro e do Ministro da Fazenda, (anual).

Istituto CentraZe di Statistica,


Anuario Statistico Italiano.
Istituto Centrale di Statistica,
Bolletino MensiZe di Statistica,
(mensal).
Banca d'ItaZia, Adunanza Gene
rale dei Partecipanti (relatrio anual).
Banca d'Italia, Bollettino deZ Ser
vi.zio Studi Economici (mensal).

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

109

SU1!:CIA
INTRODUO

A estrutura do oramento sue


co orientou-se, em grande parte,
pelo principio da "solidez financeira" (42), que j ocupou um lugar destacado no pais, na quarta dcada dste sculo. Segundo sse principio, a solidez
das operaes financeiras do
govrno dever ser determinada pela mutao sofrida pelo
ativo do Estado como conseqncia dessas operaes. O ativo li
quido do Estado no sofrer variaes em conseqncia das
despesas financiadas atravs de
emprstimos, quando as receitas
obtidas em virtude dos mesmos
se destinarem ao financiamento
de um aumento do ativo. Conforme as exigncias tradicionais
da prtica oramentria sueca,
s se incluem adequadamente
no balano patrimonial do Estado os bens lucrativos, isto , os
que produzem receitas no sentido financeiro.
O ativo lquido do Estado s
variar em virtude da diferena
entre as despesas que no acar
(42)

retam um aumento nos ativos


do Estado e as receitas que se
traduzem numa diminuio dos
mesmos_
Da aplicao dsse conceito
de solidez financeira, nasce a
clara distino que o oramento
sueco estabelece entre as despesas e receitas das operaes correntes e as despesas e receitas
das operaes de capitaL Portanto, a variao no ativo liquido
do Estado, segundo sse sistema, igual ao saldo das con
tas de operaes correntes, definido como 8uperavit ou de/i
cit oramentrios propriamente
ditos.
Nos primrdios da dcada dos
trinta, a prtica oramentria
sueca tinha por finalidade, no
entanto, conseguir o equilibrio
anual entre as receitas e despesas das operaes correntes.
A essa poca, s se permitiam
operaes de crdito que se destinassem a fins produtivos, como
a criao de emprsas produto

Ver Gunnar Myrdal. Fina118JloZmkeM, Ekonomlska Verklngar, 1934, e Erlk


Llnda.hl. Studie8 in the ThOOT'JI 01 Money and Capital, 1\139.

110

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

raS de receitas industriais, nas


quais os lucros bastassem para
cobrir tanto os juros como as
despesas de amortizao do capital emprestado a essas emprsas.
O principio das operaes de
crdito para fins de produo,
com ligeiras modificaes, foi
conservado no atual oramento
sueco, aprovado em 1937 e em
vigor desde o exerccio financeiro de 1938-39. A principal
inovao da reforma oramentria de 1937 consistiu no abandono da idia de eqUilibrar
o oramento anual e na introduo de um mtodo de equilibrio oramentriO durante um
ciclo comercial completo. Dsse
modo, o oramento do exercicio
pode desequilibrar-se durante
um periodo de depresso, desde
que se consiga o correspondente
equilibrio durante o periodo de
prosperidade. Se bem que o mtodo de oramentos anticclicos
introduza certa flexibilidade na
politica financeira do govrno,
foi conservado o conceito de solidez financeira, a qual me(43)

dida pelas variaes registradas


na situao do capital do Estado.
Tanto durante a guerra como
depois do seu trmino, porm,
esta concepo do equiUbrio oramentrio sofreu uma mudana notvel na Sucia. O efeito
das operaes financeiras do Govrno na situao do capital do
Estado ficou relegado a segundo plano, no que diz respeito ao
efeito das finanas pblicas sbre as tendncias gerais da economia. (43)
Em vista dste critrio, j no
se presta grande ateno ao deficit ou ao sll]JcTavit das operaes correntes, mas sim aos efeitos de tdas as operaes financeiras, inclusive as operaes correntes e de capital, sbre o conjunto da economia. :t;::ste critrio
est expresso em um resumo ofidaI do estudo histrico do sistema oramentrio sueco a partir
de 1911, realizado pelo Bureau
do Contador Geral, cuja opinio
de que "o problema de equilibrar um oramento d'' opere-

KOlljlmkturhl$titutet, KOlljllnkturUJp6t

(HUstell. 1949), p. 150.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

es a longo prazo deve ser


examinado luz do amplo cri
trio que inspirou a reforma
oramentria de 1937". (44)
:estes novos principias, no entanto, ainda no aparecem na
8.tual estrutura oramentria, e
at agora, s foram aplicados
a certos demonstrativos suplementares sbre o desenvolvimen.

111

to das finanas pblicas, divulgados nos relatrios anuais do


K onjunkturin8titutet.

Assim, na pginas seguintes


descreve-se com mincias o sistema oramentrio sueco na forma em que foi aprovado em
1937, acompanhado de uma resenha sbre a nova maneira de
encarar o problema das finan
as pblicas.

ADCANCE E ESTRUTURA

o oramento sueco representa uma combinao das opera


es do govrno central com as
operaes da maioria de suas
emprsas e fundos especiais,
com exceo das instituies de
preVidncia social, integrando,
alm disso, o chamado oramen
to geral com os oramentos es
peciais. No oramento geral, to
das as receitas sem destinao
prvia aparecem junto com as
despesas no financiadas atra
vs de fundos especiais. Nos
oramentos especiais, constam
as receitas vinculadas com seus
correspondentes titulos de des
pesas. Estas ltimas diminuiram
considervelmente durante os l
timos anos, tanto em nmero
(44)

Rik~raktm8kap:l'tJe)'ket8

como em importncia, e o ltimo


oramento especial de algum re
lvo ainda em vigor areIa
tivo construo de rodovias
pblicas, que demonstra o grau
em que foram utilizadas para
tal fim as receitas procedentes
da cobrana de impostos sbre
veiculas motorizados.

o oramento registra, com base em valores brutos, as despesas e receitas do govrno cen
traI durante o exercicio, e, com
base em valores liquidos, os resultados das operaes correntes
das emprsas, e fundos especiais
com destinao prpria. As despesas de capital figuram tambm
com base noS! valores liquIdo:;,

Arsbok, 1948. p. 2.

112

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

pois no oramento s aparece a


parte das despesas de capital a
ser financiada mediante operaes de crdito TOdas as atividades relativas
ao comrcio, produo e bancos
esto claramente separadas das
atividades puramente administrativas, pois as organizaes
pblicas dedicadas a essas atividades comerciais foram constitudas como entidades independentes, com oramentos separados, formados pelas contas de
operaes e de capital.
O oramento se divide em
duas partes independentes, que
so a conta de operaes correntes e a conta de capital, as
quais esto delimitadas segundo os principios enunciados na
exposio preliminar.
A seguir aparece uma breve
e interessante anlise do siste-

r.

ma oramentrio sueco, que compreende os seguintes aspectos:


r. Oramento corrente:
a) Despesas,
b) Receitas, incluindo uma
descrio das contas das
emprsas pblicas e fundos especiais, e
c) Fundo de Nivelao Oramentria.
lI. Oramento de capital.
UI. Critrio de escriturao:
sistema de caixa e sistema
de exerccio ou de competncia.
IV. Administrao da Divida
Nacional.
V. Demonstrao das contas
da divida pblica.
VI. Conciliao das contas de
caixa com as variaes da
divida pblica.
VII. Classificao oramentria
para fins de anlise econmica.

ORAMENTO CORRENTE

a)

Despesas

As despesas se dividem em
dois grupos principais: 1) des
pesas propriamente ditas e 2)
despesas de capital.
1.) O primeiro grupo se compe de 14 ttulos, corresponden-

tes unidade de organizao


encarregada das diferentes atividades, compreendendo estas as
funes tradicionais da administrao pblica, bem como as
transferncias e certos investi-

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

mentos imobilirios. Convm


assinalar que o volume total
das despesas dos diversos ministrios fica tambm afetada
pela incluso das despesas de
aluguis que o fundo de aluguis
do Estado cobra s reparties
do govrno que ocupam ediflcios pblicos. Do mesmo modo,
o volume das despesas pode ser
aumentado com a incluso dos
pagamentos feitos ao fundo da
administrao dos correios pela
utilizao dos servios postais.
Baseando-se apenas na classi
ficao acima indicada e sem
um estudo mais acurado, no
possvel separar as despesas
com bens e servios de consumo corrente das despesas de
capital e das transferncias de
carter econmico. Ademais,
nem todos sses gastos representam pagamentos em dinheiro
ao pblico; alguns dles so
transferencias feitas aos diversos fundos especiais, como no
caso do seguro social e de certos tipos de fundos para o pagamento de penses.
Os itens mais importantes dos
investimentos imobilirio8 componentes das despesas correntes
so os gastos destinados construo e conservao de rodovias
P11bIlcas, que figuram sob o ti-

113

tu lo "Ministrio das Comunicaes", junto com outras despesas dste ministrio. De conformidade com o conceito da "solidez financeira", as despesas com
rOdovias no so consideradas
produtivas no sentido financeiro,
e so classificadas como "despesas correntes". As rodovias, portanto, no aparecem como ativo
no balano patrimonial do Estado. As despesas desta natureza, contudo, so enumeradas
num oramento especial, no qual
o total das despesas com estra
das fica compensado pelas receitas percebidas atravs da cobrana de impostos sbre veiculos motorizados.
A8 tran8fer~ncia8 df3 carter
ecotWmico figuram sob diferentes titulos. As relativas previdncia social, tais como aposentadorias, aux1lios de de semprgo e segurodoena, aparecem sob o titulo do Ministrio
do Bem-Estar Social. Tais transferncias representam, em parte,
as contribuies pagas pelOS beneflcirios e, em parte, as contribuies do Govrno s instituies de previdncia, como, por
exemplo, as instituies encarregadas do seguro-Elesemprgo e
seguro-doena. As contas suecas
no combinam as operaes des-

114

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

tas instituiOes e fundos com as


operaes do govrno central,
uma vez que, para conseguir-se
essa combinao, seria necessrio incluir nas receitas os prmios diretamente cobrados por
essas instituies e fundos, e
adicionar s despesas os pagamentos de auxilios aos beneficirios, ainda que excluindo as
transferncias feitas pelo Tesouro s mesmas.
Sob o titulo de "penses" se
agrupam os pagamentos de penses aos empregados pblicos,
assim como as contribuies do
govrno para o pagamento de
penses subvencionadas pelo Es'OPBl

Os subsdios aos preos figuram sob os titulos do Ministrio


da Agricultura e do Ministrio
da Alimentao e compreendem
seis itens diferentes, que so:
ajuda aos agricultores, subsidios
aos produtos alimenticios, Corporao Sueca doe Cereais (Spanmlaktiebolag) , subsidios aos
moinhos, subsdios aos preos de
produtos alimenticios e subsidios
s importaes.
2) O segundo grupo principal - despesas de capital do Estado - se subdivide nos seguintes titulos: fundo da aviao ci-

vil, fundo da divida pblica, depreciao de novos investimentos d'e capital e crdito para cobrir as perdas de capital. O deficit do fundo de aviao civil, que
funciona como se fsse uma
emprsa comercial, aparece no
primeiro titulo. Se o fundo da
aviao civil registrasse, por
exemplo, um lucro em suas operaes correntes, o lanamento
desta soma figuraria no capitulo
de receitas das operaes correntes. O titulo "fundo da divida nacional" reflete a despesa
total resultante dos juros da divida pblica, menos certos pequenos lucros da Administrao
da Divida N acionaI. O oramento est organizado, assim, de
tal forma que no se previu diretamente a amortizao da dvida pblica. No obstante, essa
questo ser tratada na parte
relativa administrao da dvida pblica.
O ttulo "depreciao de novos
investimentos de capital" compreende vrios crditos referentes aos diversos fundo! de capital do Estado. :F::stes itens correspondem aos crditos para investimentos produtores de receitas, ao passo que a parte "improdutiva" dos novos investimentos

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

fica anulada no captulo de despesas do oramento corrente. A


parte "produtora de receitas",
por outro lado, figura na conta
de capital. O cmputo da pro
poro improdutiva dos investimentos fundamenta-se numa
comparao entre o rendimento
que se calcula dever ser obtido
do investimento antecipado e
taxa comum de juro, que atualmente de 4 %. Na medida em
que os lucros antecipados so
inferiores a 4 % do investimento planejado, uma proporo correspondente da despesa de capital aparecer nas despesas
correntes, em forma de cancelamentos.
1!:ste processo o mais simples quando se trata de investimentos em ativos fsicos, como
instalaes fabris e equipamentos. O processo torna-se mais
complicado quanto aos emprstimos concedidos pelo Estado,
como ocorre quando o Govrno,
por razes sociais e econmicas,
decide emprestar dinheiro a taxas de juro inferiores ao custo.
Por conseguinte, de conformidade com o processo acima descrito, uma certa parte do investimento fica anulada nas despesas correntes. Porm, como com-

115

pensao, ao serem reembolsados os emprstimos, registra-se


um ganho de capital no oramento correspondente_
O segundo tipo de providncias contra a depreciao - os
crditos para cobrir as perdas
de capital - inclui a anulao
do ativo de capital anteriormente includo no balano patrimonial, mas que depois tenha resultado improdutivo_ Sob sse ttulo, aparecem as anulaes de
certos investimentos em instalaes fabris, indispensveis
defesa nacional durante a ltima guerra, bem como certos emprstimos de aps-guerra concedidos a governos estrangeiros_
Alm destas anulaes diretamente contabilizadas no oramento de operaes do govrno
central, existem reservas anuais
de depreciao para a reposio
do equipamento desgastado, as
quais esto includas nas contas
de operaes dos fundos de capital do Estado (emprsas do
Estado e os fundos especiais)_
Estas reservas de depreciao
reduzem o nivel total das receitas das operaes correntes,
pois os lucros do capital do Estado, transferidos ao Tesouro,

116

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

so calculados depois de deduzida a cota para depreciao_


Alm da classificao das
despesas seguida nos oramentos oficiais, classificaes alternativas so tambm publicadas
no anurio do Contador Geral
e nos relatrios do Konjunkturinstitutet_
No anurio do Contador Geral, as classificaes das despesas so estabelecidas segundo
sua natureza e finalidade; por
esta razo, as despesas totais se
subdivi<km em despesas com
vencimentos inclusive penses -, despesas gerais, inclusive o clculo do custo de aluguis e subsidios, com discriminaes complementares de despesas com finalidades pblicas
e no pblicas (subsidios). Em
outros quadros consignada a
distribuio das despesas segundo sua funo, tais como: administrao governamental e geral, defesa, previdncia social e
proteo ao trabalhador, higiene, beneficncia, comunicaes,
educao, atividades culturais,
igrejas, desenvolvimento e fornecimentos industriais, deprecia
o e juros da divida pblica.
Esta "classificao funcional"
abrange 19 titulas diferentes,

bem como a ditribuio de despesas segundo os fins civis ou


de defesa, e de juros da divida pblica. Existem, tambm,
subclassificaes complementares das despesas destinadas a
fins civis.
As classificaes acima men
cionadas, porm, no atendem
fcilmente as exigncias da anlise econmica. Esto expressas
em forrna mais ou menos adequada nos quadros que figuram
no capitulo sbre finanas pblicas dos estudos econmicos
anuais do Konjunkturinstitutet,
devendo sses quadros serem
examinados aps a descrio do
sistema oramentrio sueco.

b)

Receitas

As receitas, assim como as


despesas, se subdividem em dois
grupos principais: 1) receitas
prpriamente ditas, e 2) receitas
de capital do Estado_
1) O primeiro grupo compreende as receitas tributrias, as
contribuies ao fundo de aposentadoria, taxas e outras rendas administrativas, e outras receitas pblicas, excluindo-se do
mesmo, as receitas das vendas
do ativo, bem corno os reem-

ESTRUT. DO OHAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

bolt;os de investimentos, O!l quais


so regif>trados no oramento de
capital.
As rendas tributrias so suficientemente discriminadas, a
fim de permitir o agrupamento
dos diferentes tipos de impostos e as demonstraes das contas do oramento aparecem nos
seguintes grupos:
i) Impostos sbre a renda,
sbre propriedades e sbre o mo_
vimento comercial;
ii) Impsto
sbre veiculos
motorizados, que destinado ao
financiamento da construo de
estradas (ver o capitulo seguinte) ;

ii) Direitos alfandegrios e


impostos de consumo.

2) No titulo "receitas de capital do Estado" aparece o superavit decorrente das operaes


correntes dsses fundos. Os superavits dos fundos de capital
das emprsas de servios de utilidade pblica - correios, telefones e telgrafos, ferrovias do
Estado, centrais hidreltricas e
canais, e os bens dominiais - figuram em primeiro lugar, e vo
seguidos de relaes separadas
das receitas liquidas procedentes
do fundo geral de bens imveis,

117

do fundo imobilirio para a defesa naciona l. dos fundos de emprstimos do Estado, do fundo
[1';, emprstimos de socorro, das
aes que integram o patrimnio do Estado e de outros fundos com destinao especial. Os
lucros dsses fundos de capital
so calculados segundo os princpios da contabilidade comerciaI, pois esta no apresenta dificuldades para as emprsas pblicas. As despesas de operaes
destas emprsas, incluindo as
reservas para depreciao de
equipamento, so custeadas pelas receitas de operaes. Pelos
servios que os referidos fundos das emprsas do Estado
prestam a outras reparties pblicas so cobradas taxas, que
figuram como receitas dos oramentos correntes do govrno
central, com a indicao do servio pblico correspondente.
~sses pagamentos originam, por
seu turno, um aumento nos lucros das emprsas pblicas, que
vai refletir-se no captulo de receitas do oramento de operaes do govrno central, com o
correspondente aumento nas des_
pesas correntes dsse oramento.
A apurao dos lucros procedentes dos fundos de capital no
relacionados com as emprsas

118

CADERNOS DE ADTlHNISTRAO PBLICA

pblicas apresenta um aspecto


mais complexo. Os mtodos em
pregados para a contabilizao
das atividades do Fundo Geral
de Bens Imveis, estabelecido em

J93536, apresentam a sse ret;o


peito et;pecial intersse. (45)
A conta de operaes corren
tes ou de op'eraes dste Fun
do se apresenta na forma se
gulnte:

Despesas

Receitas

1. Reparao e conservao de
edifcios pertencentes ao Fun
do.

1. Aluguis de prprios do Es-

2. Reservas para depreciao.

2. Aluguis de prprios do Estado ocupados por particulares.

tado ocupados por reparties


pblicas.

3. Aluguis de prdios e terre


nos de propriedade particular
utilizados pelo Estado.
4. Lucros.

3. Receitas diversas.

Durante os primeiros dias do


Fundo, os aluguis pagos pelas
reparties do govrno foram
baseados nos aluguis que se
calculou tivesse o Estado que
pagar se os prdios ocupados
pertencessem a particulares.
Normalmente, o aluguel cal
culado com base na taxa de 4 %
sbre o valor da propriedade,

intervindo, naturalmente, no
clculo um elemento arbitrrio,
pois qualquer mudana administrativa na taxa de aluguel calculada significaria uma dimi
nuio ou um aumento dos lucros na contabilidade do Fundo.
A ste respeito, cabe mencio
nar aqui o cmputo das reser
vas anuais para a depreciao.

(45) Uma descrio mais detalhada do desenvolvimento do sistema de contabilidade aplicado ao Fundo Geral de Bens Imveis da Sucla pode ser
encontrada na obra Prelminary Draft P-roposalB lor Budgetaru Re!OTm,
apresentada pelo Chefe da Misso de Assistncia Tcnica das Na6es
Unidas, no Equador, anexo X.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

Quando o Fundo foi criado, per


mitia-se apenas a construo de
edifcios que produzissem receitas com a utilizao de fundos procedentes de emprstimos.
Para tais investimentos, se estabeleceu uma taxa anual de
depreciao no valor de 1,5 %.
Ao ser includo no Fundo o valor dos edifcios que no produ
zem receitas, no sentido financeiro, ou que s as produzissem
parcialmente, adotaramse medidas para cobrir pelo menos a
parte dos custos de construo
atravs de dotaes do oramen
to corrente do govrno central.
Em regra geral, as reservas
para depreciao cobrem um perodo de amortizao de 60 anos,
havendo-se, todavia, previsto um
perodo de amortizao de 40
anos para certos tipos de cons
trues, tais como escolas, pri
ses e hospitais.
Para o caso de perodo de depreciao de 60 anos, h uma
amortizao imediata de 25 %
do investimento total, e para o
de 40 anos uma amortizao de
50 %. No oramento corrente,
esta despesa aparece sob o titulo de "depreciao de novos
investimentos". A percentagem
de depreciao normal inclulda

119

nas contas de operaes dos


fundos de capital foi fixada em
1,25 % anuais, para ambos os
tipos de investimentos imobilirios.

o Fundo Imobilirio para Defesa Nacional, criado em 1940-41


para gerir as contas das proprie
dades utilizadas pelas fras
armadas, opera segundo principios contbeis semelhantes aos
do Fundo Geral de Bens Imveis.
c) O equilbrio oramentrio
e o Fundo de Compensao Oramentria.

A reforma oramentria de
1937 introduziu uma importante
inovao nos mtodos oramentrios da Sucia. Embora em
principio se tenha acreditado
que o oramento de operaes,
ou o seu equivalente, o oramento de tributao, iria ser
equilibrado anualmente, segundo o atual sistema as despesas
totais com as operaes correntes no tm necessriamente que coincidir em cada ano
com o total das receitas arrecadadas. A diferena entre as
despesas e as receitas, indicada
com0 um desequiUbrio positiVO
ou negativo do oramento cor-

120

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

rente, se transfere para o chamado Fundo de Compensao


Oramentria. ~ste Fundo um
artifcio contbil que tanto pode
apresentar um saldo positivo
como um saldo negativo, e tem
por fim indicar as variaOes
cumulativas ocorridas durante
um periodo de anos na situao do capital do Estado.
As variaes ocorridas nos saldos acumulados do Fundo no
s refletem os resultados monetrios do oramento corrente,
como tambm as variaes ocorridas durante o exercicio financeiro nos saldos no utilizados
dos crditos consignados no oramento.
O exame do sistema dos diferentes tipos de crditos existentes no oramento da Sucia
est fora dos propsitos dste
capitulo. No obstante, cabe
observar que, com o fim de
chegar aos resultados cumulativos nas disponibilidades das
operaes correntes, o saldo no
utilizado dos crditos deve ser
lI.

deduzido do saldo total apresentado pelo Fundo de Compensa


o Oramentria.
A idia bsica que serviu de
fundamento para o estabelecimento do Fundo foi a de que,
durante o ciclo econmico, os saldos negativos acumulados durante os anos de depresso seriam compensados com os saldos positivos dos anos de prosperidade. Pouco depois de introduzido o novo sistema, porm, as
necessidades da defesa nacional
da Sucia originaram um constante e considervel desequilibrio do oramento corrente, circunstncia que no havia sido
prevista quando foi adotado sse
sistema. Parece pouco provvel
que o 8uperavit do periodo de
aps-guerra seja suficiente para
eliminar, em futuro prximo, o
deficit acumulado. Apesar de tudo, o Fundo tem sido um instrumento eficaz para medir com
exatido e rapidez as variaes
ocorridas na situao do capital do Estado.

ORAMENTO DE CAPITAL

As atividades investidoras do
Estado refletem-se nas operaes feitas atravs da conta de
capital do Estado, que aparece
em forma consolidada no ora-

mento de capital. As atividades


de investimento so registradas
com base em valores lquidos,
isto , smente a parte das despesas apontadas no oramento

ESTIWT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

como financiadas por emprstimos.


Os ttulos das despesas comeam com os gastos referentes aos investimentos das emprsas do Estado, seguindo-se
depois as despesas do Fundo de
Bens Imveis, adiantamentos ao
Fundo do Tesouro, etc. !:stes titulos correspondem quase exatamente aos titulos constantes
nos capitulos dos fundos de capital do Estado para os capitulos de despesas e receitas do
oramento de operaes. As finalidades dos fundos antes enumeradas foram objeto de um
exame nos capitulos precedentes dste trabalho, exceo feita
aos adiantamentos ao Fundo
do Tesouro. !:ste Fundo adquiriu considervel importncia durante os anos de guerra, quando
seus investimentos se destinavam principalmente compra
de mercadorias pelo govrno, ao
armazenamento de produtos
agrcolas e a outras compras
destinadas a assegurar abastecimentos adequados.
A atual estrutura do oramento de capital foi adotada em 1944
e vem sendo aplicada desde 194445. A finalidade dste sistema
(46)

121

mostrar claramente o total dOI


investimentos brutos financiados pelos diversos fundos de
capital, bem como a soma de
novo capital adquirido para
ste fim, isto , as operaes de
crdito.
Para os fundos de capital do
Estado foram estabelecidos oramentos especiais de investimento, nos quais figuram, no capitulo de investimentos, os gastos
totais com investimentos - imobilirios e financeiros -, inclusive os custos de reposio. No
capitulo das receitas dsses oramentos aparecem:
a)
Reservas de depreciao
incluidas nas contas de
operaes dos fundos de
capital,
b) Depreciao dos novos investimentos previstos no
oramento corrente do govrno central,
c) Consignaes de crditos
para cobrir as perdas de
capital incluidas no oramento corrente, e (46)
d) Liquidao de investimentos.
!:ste ltimo item se compe
do ativo liquido arrecadado, por
diversas razes, das emprsag do

~ste item no comumente considerado como uma receita, mas deduzido das despesas totals_

122

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Estado e outras atividades, e


utilizado para financiar as despesas de capital. Assim, incluiu
le em 1945-46 uma importante
soma resultante da venda de
ativos da Junta de Abastecimentos; em 1947-48, incluiu as receitas procedentes da venda dos
titulos em carteira das ferrovias do Estado, que anteriormente haviam sido adquiridos
juntamente com a compra de
ferrovias de propriedade particular; finalmente, em 1948-49,
incluiu os fundos liberados mediante a devoluo do capital de
operaes, anteriormente postos
disposio da Junta de Combustveis e o reemblso dos crditos estrangeiros concedidos.
O saldo entre o total dos investimentos e o total dos fundos disponiveis, enumerados nos
incisos a e b, designado pelo
ttulo de "autorizao para investimentos". As autorizaes
para os diversos fundos de capital se consolidam no chamado
"plano de investim'entos", onde
aparece o montante liquido dos
emprstimos que se de".m contratar para a realizao do plano.
A classificao das operaes
de capital no estabelece distino entre os investimentos de

natureza financeira e os investimentos imobilirios que tm


uma compensao nos ativos
procedentes das operaes correntes. Por exemplo, sob o titulo
"ferrovias do Estado" se incluem
as compras de ferrovias de propri'edade de particulares. Para
fins de anlise econmica, todavia, se inclui um quadro sinptico no estudo anual do Kanjunktu.rinstitu.tet. 1!:sse quadro
no s mostra as despesas
de capital e as receitas com base
em valores brutos, como tambm classifica os investimentos
totais da seguinte maneira:
a)

Investimentos imobilirios,

b)

Emprstimos concedidos internamente,


i)
ii)

iii)
c)

Habitao,
Subscrio de aes,
Diversos,

Emprstimos concedidos externamente,

dl Compra de bens privados,

i)

ii)

Ferrovias e linhas de
auto-Onlbus particularelI,
Outras compras.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

IH.

123

CRITRIO PARA A ESCRITURAO DAS RECEITAS E DESPESAS; SISTEMA

m: CAIXA E SISTEMA DE EXRRCfCIO

As con tas encerradas regis


tram os pagamentos e receitas
em dinheiro, efetuados durante
o exercicio financeiro que ter
mina em 30 de junho de cada
ano. Como os pagamentos so
feitos to pronto seja fixada a
importncia de uma determina
da despesa, ficam muito pou
cos empenhos por liquidar. Isto
conseqncia da reforma ora
mentria de 1902, pela qual se
introduziu o sistema de caixa,
que permite um contrle eficaz
dos servios pblicos. Abriuse
uma conta corrente por cheques
- a chamada "conta corrente
do Tesouro" - no Banco da
Sucia, qual tm acesso tdas
as principais reparties governamentais. A conta corrente por
cheques representa um fundo
monetrio comum, e tanto as
despesas como as receitas se
canalizam atravs desta conta.
O requisito prvio para o funcionamento eficiente do sistema
que a contabilidade Msiaa das
operaes financeiras se efetue
com base no sistema de caixa.
Para a arrecadao das rendas pblicas, tais como impostos e multas, as contas so aber-

tas com base no sistema de


competncia ou de exercicio, independentemente dos lanamentos com base no sistema de caixa. Ao final de cada ano oramentrio, os crditos no recebidos - divida ativa - figuram como ativo a realizar.
A adoo da contabilidade de
caixa para as operaes oramentrias complica um tanto a
relao entre o oramento do
govrno central e as contas dos
fundos de capital do Estado, ou
emprsas do Estado.
Pode observar-se que os lucros
dos fundos de capital do Estado que figuram no oramento
corrente no correspondem exatamente aos lucros que aparecem nas contas dos mesmos fundos. Os lucros que figuram no
oramento corrente do govrno
central so iguais soma total
dos seguintes pagamentos feitos
pelas emprsas :
a)

pagamentos diversos de somas globais efetuadas durante o exercicio, que devem ser iguais aos lucros
calculados para os respectivos fundos, e

124

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

b) ajustes com referncia ao

exercicio anterior, pela di


ferena entre os lucros pre
vistos e os lucros reais.
~stes

ajustes so necessrios,

j que as contas das emprsas

no so encerradas logo aps a


expirao do exerccio, ao passo
que as contas do oramento, por
serem estruturadas segundo o
sistema d caixa, o so. Por ste
IV.

motvo que S'e recomenda para


as operaes comerciais do Govrno o sistema de competncia
ou de exercicio, enquanto que
para o setor administrativo aplica-se o sistema de caixa. ~ste
processo parece ser uma soluo satisfatria para salvar a
condio aparente de aplicar diferentes mtodos de contabilidade nas diferentes esferas de atl
vidade do govrno.

DEPARTAMENTO DA DVIDA NACIONAL

A administrao das finanas


pblicas da Sucia se divide em
duas partes: a) o Thsouro, cuja
administrao compete ao go
vrno, e b) a administrao da
divida pblica, a cargo do Departamento da Divida Nacional,
diretamente responsvel perante o Parlamento. A administrao geral dos fundos feita pelo
Tesouro, atravs da conta cor
rente por cheques, mantida com
o Banco da Sucia, conforme foi
descrito no item 3. As operaes de crdito do Estado, todavia, esto sob o contrle do Departamento da Divida Nacional,
criado em 1789.
O Parlamento decide sbre a
apUcaco e o montante dos emprstimos pblicos, principal-

mente ao decretar as autorizaes de investimentos do oramento de capital, ao passo que


o Departamento da Divida Nacional est autorizado a decidir
independentemente sbre as con.
dies em que sero feitas as
operaes de crdito que achar
necessrias para a formao de
seus fundos, no deixando de
existir, entretanto, uma estreita
colaborao entre o Govrno, o
Departamento e o Banco Central.
Quanto ao oramento do Estado, o Departamento da Divida
Nacional encarrega-se de fornecer as somas estipuladas pelas
"autorizaes de investimentos"
do plano de investimentos do
oramento de capital, segundo

ESTRUT. 00 ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

as solicitaes das autoridades


administradoras dos fundos de
capital. Compete -igualmente ao
Departamento da Divida N acionaI receber os fundos liberados
mediante a liquidao do capital
investido e das consignaeli de
crdito aprovados no oramento
de operaes e anular as perdas
dos fundos de capital. A diferena entre estas receitas e a importncia total das despesas de
investimento determina a quantidade liquida das operaes de
crdito a serem efetuadas pelo
Departamento da Divida N acionaI. Por conseguinte, a amortiza~o da divida pblica, no sentido Of'dinrio de carga fixa nas
despesas do govrno, no se faz
presente. As contas so apresentadas de forma a permitir
que a amortizao possa figurar
smente em forma de emprstimos negativos, isto , as necessidades totais de investimentos forem inferiores aos fundos
disponiveis para sse Objetivo.
V.

125

o Departamento da Divida
Nacional tem sua prpria con
ta corrente por cheques com o
Banco da Sucia, que independente da conta corrente mantida pelo Tesouro. A soma dos
saldos destas contas representa
as disponibilidades em dinheiro
do Govrno.
o Departamento da Divida
Nacional tem seu prprio balano, no qual os investimentos
em emprsas produtoras de receitas figuram no ativo, e a divida pblica, menos os titul()l de
crdito do Departamento contra
o Tesouro, no passivo. Assim se
d cumprimento obrigao
criada de que o Departamento da
Divida Nacional fornea ao Tesouro os fundos de que precisar
para cobrir o deticit da conta
de operaes correntes. O Te
souro deve, contudo, devolver,
por sua vez, sses adiantamentos ao Departamento da Divida
Nacional, to pronto o permita
sua situao financeira.

DEMONSTRAO DAS CONTAS DA DVIDA PBLICA

O DeyJartamento da Divida
Nacional publica um anurio

e demonstrativos mensais nos


quais d a conhecer a ~mporttn
da total da divida ativa do Es

tado e sua composio. As subdivi-les mais importantes do a


"divida garantida com titulos"
e a "divida flutuante"; a primeira se subdivide em a) bnus

126

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

do Estado, b) emprstimos re
cebidos de instituies e fundos
com destinao especial, e c)
outras obrigaes. A divida fluo
tuante consiste principalmente
em a) valores do Tesouro e b)
emprstimos tomados a institui
es, e fundos especiais do Estado. Tais demonstrativos no
fazem qualquer distino entre
a divida interna e a divida exter
na, porm o Servio de Inspeo
do Banco da Sucia pUblica cada
ano uma estimativa do montan
te dos bnus do govrno sueco
em circulao no pais e no exte
rior. l!:ste clculo indica que pr
ticamente tda a divida pblica
est em mos de residentes
suecos.
No se dispe de dados com
pletos acrca dos possuidores
de titulos da divida pblica sue
ca. O Departamento da Divida
Nacional, todavia, publica um
quadro indicativo da distribui
VI.

o da propriedade das obrlia


es garantidas com titulos, que
tenham sido inscritas no Livro
da Divida Nacional Sueca. Salvo
os chamados emprstimos com
prmios, que no so contabili
zados no Livro da Divida Na
cional, uns 4/5 (75 %) das obri
gaes garantidas com titulos
foram escrituradas, nos ltimos
anos, neste Razo. A proporo
da distribuio constante no qua
dro antes mencionado mostra
que s uma pequena parte dos
bnus pertence a particulares.
Os principais haveres se acham
em mos de: a) instituies p'
blicas, b) companhias de seguro,
c) instituies de previdncia so
cial, d) caixas econmicas, e)
bancos particulares, j) reparti
es pblicas municipais e g)
fundaes. As obrigaes pag
veis contra o Banco da Sucia
no foram contabilizadas no Ra
zo, e da mesma maneira no o
foram os bnus que se acham
em mos de particulares.

CONC:ILIAO DAS OPERAES DE CAIXA COM AS VARIAES DA DVIDA


PBLICA

As rendas do oramento sueco


incluem anualmente um demons
trativo resumido que se baseia
no sistema de caixa e indica,
em primeiro lugar, a relao

entre as despesas e receitas oro


amentrias, certas contas extra
oramentrias e as variaOes
no saldo de caixa (fundos do
Tesouro e contas correntes por

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

cheques do Departamento da Di
vida N acionaI com o RIKS
BANK e os bancos comerciais)
e, em segundo lugar, as varia
es que de ano para ano sofre
a divida pblica ativa. As quan
tidades que figuram neste quadro sob o titulo "receitas de emprstimos" correspondem exatamente ao aumento registrado
anualmente na divida pblica.
No obstante, parece no existir uma consolidao completa
das contas, pois os crditos de
operaes ou a situao de caixa
das emprsas, fundos especiais,
ao que tudo indica, no devem
ser obrigatriamente includos
nos saldos de caixa do Tesouro
e do Departamento da Divida
Nacional. Talvez isto explique a
coerncia interna entre os resultacios liquidos das operaes
oramentrias e as variaes reVII.

127

gistradas da divida pblica, em


bora uma parte importante se
componha de obrigaes entre
as reparties pblicas, conforme se poder ver no item 5.
As operaes extra-oramentrias, do mesmo modo que as
oramentrias, se efetuam mediante as contas correntes por
cheque do Tesouro e do Departamento da Divida Nacional, e
so relativamente de pouca importncia. Devido grande var:edade das operaes extra-oramentrias, bastant'e dificil
descrev-la em um demonstrativo geral. Entre elas, figuram,
por exemplo, os pagamentos resultantes da fiana prestada
pela Sucia para o emprstimo
de converso austriaco de 1934-1959, quando se deixaram de pagar os servios dste emprstimo em 1938.

CLASSIFliCAES ORAMENTRIAS PARA FINS DE ANLISE ECONMICA

No Estudo Econmico de 1949,


o Konjunkturinsitutet da Sucia
tratou de reclassificar as despesas e receitas oramentrias com
o fim de calcular: a) seu efeito
na renda privada liquida, e b)
seu efeito no mercado de dinheiro e de capital.

Tentou-se medir o efeito gerador de renda num quadro demonstrativo das receitas oramentrias, depois de deduzidos
os impostos no considerados
como redutores da renda corrente, como sejam os impostos
sbre transmisses causa mOT-

128

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

tis, doaes e heranas. Os "investimentos reais", derivados do


oramento de capital, so adicionados s despesas correntes,
uma vez deduzidas as reservas
para a depreciao. Por conseguinte, o saldo entre as receitas e despesas assim definidas
serve para indicar o efeito dos
resultados oramentrios na ren
da privada.
As alteraes na liquidez dos
mercados de dinheiro e de ca
pital, resultantes das operaes
financeiras do Govrno, podem
ser medidas pelos resultados mo_
netrios do oramento, que se
definem como iguais s mudan
as operadas no valor lquido
dos titulos de crdito de propriedade de particulares, a serem
pagos pelo Estado. As mudanas nestes ttulos de crdito produzem, por sua vez, um efeito
na tendncia das taxas de juros.
Um quadro especial do Estudo Econ6micO' explica a origem

do delictt em moeda e os m
todos empregados para financi-lo. A apurao dodeficit mo
netrio baseia-se, parcialmente,
nas prprias contas do oramento e tambm nas contas de certas operaes de caixa entre o
Tesouro e o Departamento da

Divida Nacional, bem como nas


operaes de caixa realizadas
por ste isoladamente. O capitulo das receitas mostra o equivalente em moeda do superavit
da conta de operaes correntes,
mais o crdito consignado no
oramento de operaes para cobrir as perdas de capital. A ste
se agrega o saldo de certas receitas e despesas de importncia
secundria, correspondente ao
Departamento acima referido.
Finalmente, a soma total dos
itens antes indicados mostra os
fundos totais disponveis para
as despesas de capital.
O titulo "despesas de capital"
mostra a quantidade total das
despesas de investimentos consignadas no oramento de capital, menos as despesas de capital j consignadas nos oramen
tos de operaes do govrno
central e dos fundos de capital.
Alm disso, ste ttulo inclui os
crditos de operaes que o Departamento da Divida Nacional
concede s diversas reparties
governamentais. Por conseguin
te, a diferena entre as despesas
de capital assim definidas e os
fundos disponveis procedentes
do oramento de capital considerada comn um deficit de
caixa.

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"',)y

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBf:;" ~9

As partes seguintes do quadro


indicam os mtodos de financiamento utilizados para cobrir
o deficit de caixa, tais como:
a) operaes de crdito, b) utilizao do capital reembolsado
- conforme o item 2, oramento de capital - e c) utilizao
dos saldos em caixa. De~-se
observar que, no quadro acima
mencionado, as receitas provenientes da liquidao de investimentos no constituem parte
integrante do total das receitas
em caixa, mas so consideradas
como uma das dotaes que cobrem o deficit de caixa. Portanto, as somas procedentes da
venda de ativos no figuram
entre as receitas, se bem que
entre as despesas apaream as
compras de ativos e valores existentes.
Deve-se mencionar, ainda, que
o Konjunkturinstitutet considera
"muito limitada" a possibilidade
de determinar com preciso o
efeito da renda, como sucede
com o efeito das disponibilidades monetrias das operaes
financeiras do Govrno. Segundo aqule, parece que a princi-

"<: l-,

paI limitao na atual contbi' / n A,


lidade financeira a carnci~t.:;;;:; ;\, '
~,,
de dados adequados sbre o pa
trimnio em poder das emprsas pblicas e fundos especiais
e as alteraes ocorridas nos
referidos inventrios. Da mesma maneira, ao calcular o deficit de caixa, o Konjunkturinstitutet no pode ter em conta os
"crditos de operaes nem a situao de caixa das emprsas
e fundos pblicos".
Fontes:
Projeto de oramento (Stat8Verksproposition) ;

Oramento aprovado (Rik88tat);


Anurio da Contadoria Geral
(Riksrakenskwpsver'kets
bok);

Ars-

Anurio do Departamento da
Divida Nacional (Riksgaldskontoret Arsbok);

Divida Nacional Sueca (demonstrativo mensal), e


Estudo Econmico do Konjunkturinstitutet (Meddelanden fran
Konjunkturinstitutet, B~ie A :
17, Konjun1cturUigetL

130

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

ESTADOS UNIDOS

o Govrno dos Estados Unidos


possui um sistema de oramento nico, abrangendo todos os
tipos importantes de operaes
financeiras, exceto as relativas
aos fundos especiais com destinao prpria. No se faz distino no esquema bsico entre as
operaes correntes e as de capital. Todos os dados oramentrios e as principais solicitaes de crditos destinados ao
exercicio financeiro seguinte so
re:midos num s documento, se
bem que os pedidos suplementares de crditos, as emendas
oramentrias e os pormenores
relativos aos pedidos anteriores
tenham que ser submetidos ao
Congresso depois do oramento
ordinrio. Formalmente, o oramento dos Estados Unidos
uma magniflca previso das despesas do Pais. Dsse modo, embora no ignore completamente
os efeitos exercidos pelo volume
das receitas requeridas, o oramento no especifica os propsitos que justificam a solicitao das mesmas.
Os programas do govrno central so executados por departamentos, rgos autnomos e

emprsas corporativas. Todo o


movimento financeiro, qualquer
que seja a forma de sua organizao, aparece no resumo das
contas oramentrias com base
no sistema de caixa. No obstante, nos principais resumos
explicativos, empregam-se outros
tipos de apr,;sentao, como, por
exemplo, no caso das atividades
das emprsas corporativas, que
so expostas com base no sistema de exerccio, e a dos departamentos e rgos autnomos, que se baseia nas despesas
empenhadas (ver abaixo).
Os departamentos e rgos
autnomos so financiados mediante consignaes de crditos
provenientes dos fundos especiais com destinao prpria;
por outro lado, podem consignar.
-se fundos diretamente s empl'sas, ao passo que os programas de previdncia social e
certas atividades de natureza
vria so financiados por fundos especiais com d'estinao prpria. Os totais oramentrios
no refletem as atividades dos
ltimos, se bem qUe a parte relativa a essas operaes figure
no oramento juntamente cOm

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF'. DAS CONTAS PBL.

outras atividades, em certas demonstraces de caixa consolidadas.


Diversas operaes governamentais de tipo bancrio so
efetuadas atravs de emprsas
corporativas e esto sujeitas ao
contrle oramentrio. Os bancos da Reserva Federal (sistema
bancrio centraD, de cujas aes
so proprietrias os bancos particulares membros do sistema,
esto organizados como emprsas de servios de utilidade p'
blica, em virtude de lei federal.
Por conseguinte, as atividades

r.

131

financeiras do sistema da Reser


va I<'ederal no figuram no ora
menta.
A breve exposio da estrutura do oramento do govrno
central dos Estados Unidos, que
figura a seguir, ser dividida,
para fins de estudo, em quatro
partes:
I. Emprsas pblicas
lI. Fundos especiais com des

tinao prpria
lI!. Normas seguidas para a

classificao
IV. Outras caractersticas oro
amentrias.

EMPRSAS PlJBLICAS

Na.tureza das ernp1'sas pblicas

No govrno federal dos Esta


dos Unidos existem trs tipos
genricos de emprsas pblicas:
a) comerciais - dirigidas por
departamentos e rgos autno
mos, das quais a mais importante o servio postal (Post
Oflice Departnumt). Outros de
partamentos e rgos abrangem
atividades diferentes, como as
obras pblicas de energia eltri
ca, admInistradas pelo Depart
rl~/.t 01 lhe interim' (MinIstrio do Interior) e a administra

o florestal, sob a jurisdio do


Forest Service 01 the Departmen of Agriculture (Servio Florestal do Ministrio da Agriculcultura). Nos departamentos e
rgos foram criados fundos de
operaes, destinados a atender
s operaes de tipo comercial
- cujo nmero aumenta dia a
dia -, controlados atravs de
um oramento de tipo comercial,
conforme mostramos abaixo.
b) em]Jrsas
Est rio

autrquicas

funcionando,

l'eeonhecldas

pelo

le~almente

Congresso,

umas 75 emprsas dste tipo,

132

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

cujas aes so propriedade do


govrno. Dessas emprsas, 51
ocupam se de diversos tipos de
crdito rural; 13 dedicam suas
atividades a questes relacionadas com a habitao, e as outras
compreendem a Tennessee Valley Authority (Administrao
do Vale do Tennessee), a Reconstruction Finance Corporation (Repartio Financeira de
Reconstruo) e o Banco de
Exportao e Importao, conhe
cido como EXIMBANK.

c) sociedades de economia mAsA legislao dos Estados


Unidos criou um limitado nmero de emprsas s quais se
aplica a denominao convencional de "emprsas de proprieda
de mista". Na maior parte dos
casos. o Congresso votou as verbas com as quais o Tesouro
comprou total ou parcialmente
as aes do capital inicial das
emprsas citadas. O restante dos
direitos de propriedade est em
mos de particulares que compraram aes; a administrao
e contrle destas emprsas est
geralmen> a cargo de acionista~ parti<'ulal'l's. Entre as "empl'sns dl !Jropdt>Lladl" mista" fi

ta -

guram () CenU'ul Hank fuI' Cvo(Banco Central para

fJ~T(/f'iL'e8

as Cooperativa~), bancos regionais para cooperativas e bancos


de emprstimos federais para
habitao.

Oramentos MS emprsas p.
blicas

As atividades de tipo comercial, dirigidas pelos departamentos e rgos autnomos criados,


figuram nos oramentos dsses
departamentos. A menos que tenham sido criados fundos doe
operaes para essas atividades,
as consignaes de crditos e as
despesas com as atividades de
natureza comercial sero especificadas com base em valores
brutos e consignadas nos totais
oramentrios do departamento.
No obstante, as receitas procedentes dessas atividades no
aparecem como contrapartida
das despesas do d'epartamento
e so classificadas como "receitas diversas" nas contas gerais
das receitas. O Post Ottice Department
(Departamento dos
Correios) no segue o mesmo
processo. Suas contas aparecem
no oramento do govrno central com has{' em valores lIquiuus. Isto t>. s !J .~lipef'c! dI !.l ()
tleficit ir afetill' (J~ tt1tuis (,I'\,R'
mentrios.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

As cmpr(>sa~ autrquica!> apa


recem no resumo das contas ar
amentrias com base no movi
menta liquido em dinheiro. S
se consignam nos totais ora
mentrios os resultados combi
nados das contas de operaes
correntes e das contas de capital.
No resumo dos quadros oramen
trios, tanto na apresentao por
funo das despesas como na
apresentao por unidades de ar.
ganizao, no existe um s lan
amento que reflita o superavit
ou o delicit combinado de tdas
as emprsas autrquicas. Em seu
lugar, os efeitos oramentrios
do funcionamento de cada emprsa aparecem refletidos nos
programas do departamento, no
resumo destinado s "reparties
independentes". O superavit ou
o delicit, por exemplo, das diversas emprsas agricolas refletese no resumo de contas do
Ministrio da Agricultura, do
qual so um componente administrativo. No obstante, o resultado liquido das operaes do
Banco de Exportao e Importao, que o reflexo dos emprstimos e reembolsos, consignado separadamente no resumo de contas sob o titulo "reparties independentes".

133

o su.1temt'it ou dr:!i,it trans


portado das contas de emprsas
para o resumo de contas do oramento reflete os resultados
combinados das operaes correntes e de capital. f:ste o
processo correto, pois a contabi
lidade central no estabelece diferena alguma entre o oramento de capital e o oramento
de operaes, tanto para os departamentos como para as emprsas pblicas. O superavit e o
delicit das emprsas so incorporados ao capitulo das despesas, no resumo oramentrio,
sendo que no caso de um 8uperavit haver uma reduo no
total das despesas oramentrias.
Os reembolsos de capital feio
tos ao Tesouro pelas emprsas
do govrno so 'excluidos das
receitas oramentrias, assim
como das despesas das emprsas.
A nica exceo a ste principio
representada pelos reembolsos de capital feitos pelas poucas emprsas que mantm con
tas correntes fora do Tesouro,
sendo que nestes casos o reemblso aparecer na conta de "receitas diversas" do Tesouro. Por
fim, as operaes de capital excluidas das receitas orament-

131

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

rias sf~o deta lhadas 0111 um demonstrativo suplementar que figura no oramento.
As sociedades de economia
mista, ou melhor, as "emprsas
de propriedade mista", no 'esto
geralmente sujeitas ao contrle
oramentrio, nem seu superavit ou delicit de operao aparece no resumo dos totais oramentrios. Suas operaes de capital, contudo, influiro, certamente, nos totais oramentrios.
As consignaes de crditos destinadas pelo Congresso aos fundos de capital dessas emprsas
aparecero no resumo das contas oramentrias, juntamente
com seus reembolsos de capital.

Oramento de tipo comercial


para as emprsas autrquicas
A partir de 1945, essas emprsas passaram a apresentar ao
Bureau 01 the Budget (Departamento de Oramento) um oramento do tipo comercial, e,
em geral, se tm reajustado s
normas do contrle oramentrio. ~sses oramentos diferem
de uma para outra emprsa, de
conformidade com as suas diferentes operaes e programas
financeiros. Em regra geral, os
oramentos de tipo comercial in-

d 11em uma demonstrao de con-

tas que se divide em duas sees: fundos aplicados e fundos


obtidos. Na seo de "fundos
aplicados", so anotados os gastos com a aquisio de ativos,
custos de operao, reembolsos
de capital e aumentos do capital
de operaes. A demonstrao
dos "fundos obtidos" agrupa as
receitas procedentes da venda de
ativos, a renda de operaes correntes e as receitas referentes
s operaes de crdito ou de
consignaes de crditos votados
pelo Congresso, e de uma diminuio no capital de operaes.
Conseqentemente, o total de
fundos aplicados igual ao de
fundos obtidos.
Alm da demonstrao de contas que especifica a origem e
aplicao dos fundos, os oramentos de tipo comercial incluem extratos ou demonstrati
vos de contas nos quais figuram as receitas e despesas das
operaes correntes, e uma demonstrao da situao financeira que detalha o ativo, o passivo e o capital. Nesses demonstrativos, inclui-se uma conta que
apresenta o resultado liquido
das atividades das emprsas sbre o oramento, e um demons-

fo~<;TRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

trativo que revela os investimen


tos do Govrno nas atividades
da emprsa. Os demonstrativos
de contas so estruturados de
maneira que permitam determi
nar, qualquer que seja a empr
sa, a diviso de suas fontes de
receitas entre consignaes de
crditos e receitas arrecadadas
em operaes presentes e pas
sadas.
As normas do contrle ora
mentrio para as emprsas au
trquicas diferem substancial
mente do contrle exercido sbre
os ministrios e rgos admi
nistrativos. As comisses do Congresso incumbidas das consigna
es de crditos revem os oramentos de tipo comercial das
emprsas autrquicas e devem,
naturalmente, adotar medidas
efetivas em relao a todos os
crditos concedidos com fundos
do Tesouro. Ademais, o Congresso costuma fixar um limite para
as despesas administrativas de
cada emprsa. No obstante, no
ocorre, necessriamente, a apro
vao de quantias determinadas
para programas especificas. Em
geral, cada emprsa tem a faculdade de gerir seus assuntos
dentro dos limites originriamente fixados por lei, com os

135

fundos disponveis de seus programas de trabalho. Citemos,


por exemplo, o fato de as emprsas poderem estabelecer contra
tos sem fazer referncia s limitaes do exercicio financeiro.
Contrle do Tesouro sbre os
fundos das emprsas pblicas

De 1930 a 1940, algumas dessas emprsas foram autorizadas


a lanar mo de emprstimos p
blicos e seus tItulos foram garantidos pelo Tesouro. No obstante, o Tesouro dos Estados
Unidos atualmente a nica
autoridade com a faculdade de
realizar operaes de crdito por
conta dos ministrios e reparties pblicas e emprsas
autrquicas; s se acham em
circulao pequenas quantidades
de titulos garantidos. Por seu
lado, as sociedades de economia
mista podem vender titulos ao
pblico sem o aval do Tesouro.
Na prtica, isso significa que
s escapam ao contrle do Tesouro as transaes de capital
de certos tipos de operaes de
crdito agrcola, fiscalizadas pela
Farm Credit Administration of
the Department of Agriculture

(Administrao do Crdito Ru-

136

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

ral do Ministrio da Agricultura). Ademais, as emprsas autrquicas no podem efetuar


operaes de compra e venda de
obrigaes dos Estados Unidos
acima de 100_000 dlares, sem
a aprovao do Secretrio do
Tesouro.
Tdas as contas-correntes dessas emprsas, que excedem .. _.
lI.

50.000 dlares, devem ser mantidas na Tesouraria dos Estados Unidos. As sociedades de
economia mista, isto , as "emprsas de propriedade mista",
esto isentas desta obrigao e
freqUentemente mantm suas
contas-correntes em bancos comerciais.

FUNDOS C<>M DESTINAO ESPECIAL

o oramento dos Estados Unidos registra tambm o movimento financeiro dsses fundos
especiais, se bem que, com raras
excees, sse movimento no
se reflita nos totais oramentrios. Os fundos com destinaes especiais so entidades jurdicas independentes das atividades dos departamentos, rgos
autnomos e emprsas pblicas
corporativas. Em geral, foram
criados com o objetivo de apresentarem uma contabilidade separada para os fundos especiais
que o Govrno mantm com uma
finalidade fiduciria especifica.
Estas somas no so aplicadas
em concesses de crditos aprovados pelo Congresso para finalidades gerais da administrao pblica, e sim em necessidades financeiras de carter ge-

ral, isto , os recursos dsses


fundos especiais so usados na
compra de letras do Tesouro. Os
juros sbre essas letras constituem receita dsses fundos e
urna despesa do oramento.
Os mais importantes dentre
todos sses fundos especiais so
os que se relacionam com os
programas de previdncia social,
embora um grande nmero das
contas dos fundos seja mantido
e administrado por departamentos e rgos autnomos. Por
conseguinte, uma vez que os
fundos especiais com destinao
prpria no so objeto de um
tratamento uniforme no sistema oramentrio americano, as
contas principais tero que ser
necessriamente examinadas
parte.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PSL.


Fundos d,e Segnro Social
Fundo de Aposentadoria e de
Pense8 aos Sobreviventes
~ste fundo abrange o movimento financeiro do programa
de aposentadoria e penses. O
fundo dispe de duas receitas
principais, a saber, as taxas sbre as atividades das pessoas
empregadas, arrecadadas diretamente para ste programa, e
os juros das obrigaes do govrno americano em poder do
referido fundo. As taxas sbre
as atividades das pessoas empre
gadas so especificadas no resumo oramentrio, no capitulo
das receitas, e deduzidas mais
tarde como um crdito consigo
nado ao fundo, quando se cuidar
das receitas liquidas do ora
mento. Os pagamentos de beneficios so feitos diretamente pelo
fundo e no aparecem como despesas oramentrias, ao passo
que as despesas de custeio do
sistema so pagas atravs do
fundo geral e incluidas nas despesas oramentrias.

Fundo de Seguro contra o


De8empr~go

O sistema federal contra o


desemprgo financiado com
recursos provenientes de impos-

137

tos cobrados pelo Govrno sbre as flhas de pagamento,


mais uma parte das receitas
dos impostos pagos ao Tesouro
americano. Esta parte considerada como uma receita oramentria, da qual uma quanti
dade aproximadamente equiva
lente consignada aos Estados,
para sse fim. A parte que se
acaba de mencionar extra-oramentria, isto , as contribuies percebidas pelo sistema,
provenientes da tributao sbre
as flhas de pagamento, bem
como as somas destinadas ao pa.
gamento do seguro de desemprgo no afetam os totais oramentrios.
F'undo de J'ubilaiJ dos
Ferrovirios

A legislao norte-americana
criou um sistema separado de
aposentadorias para os ferrovirios. O movimento financeiro
desta conta se reflete parcialmente no oramento. As receitas, em forma de impostos sbre as flhas de pagamento, so
classificadas nas receitas oramentrias como impostos sbre
as atividades das pessoas empre
gadas. Por outro lado, creditase
valor equivalente conta de
aposentadoria dos ferrovirios.

138

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Dsse modo, as penses so pa


gas com recursos do fundo e no
aparecem nos totais oramen
trios.

Outros fundos com destinao


especial
Entre outros importantes fun
dos dessa natureza administrados pelo Govrno, figuram o fundo de aposentadoria dos empregados federais e o fundo de seguro de vida dos excombatentes.
Alm dsses, existem centenas
de pequenas contas de fundos
administrados pelos departamen.
tos e rgos autnomos. As receio
tas dsses fundos menos impor
tantes so obtidas geralmente de
fontes no originadas de taxas
e que no constituem uma transIlI.

erncia das contas gerais e


espeCiais.
Embora nos Estados Unidos
no se tenha estabelecido um
modlo de relao uniforme
entre o oramento e as contas
dsses fundos, cabe dizer que
os totais oramentrios, em geral, no incluem o movimento
daqueles. Os resumos oramen
trios no reunem o movimen
to financeiro dos departamentos,
rgos autnomos e emprsas
pblicas com o movimento fi
nanceiro dos fundos especiais,
se bem que nos quadros expli
cativos que acompanham o oramento figure um demonstrativo
consolidado da situao de tdas
as receitas e despesas dos fun
dos com destinao especial.

NORMAS PARA A CLASSIFICAO

Resumos de contas
Os resumos das contas das
despesas e da consignao de
crditos do oramento americano classificam-se simultneamente por funo e por organizao.
A classificao por funo dis
tribui os prograams do govrno
central segundo a finalidade a
ser cumprida, os grupos a que se
destinam e a natureza do beneficirio da despesa a ejue se refere.

So descritas 13 funes princi


pais, como a defesa nacional,
servios e penses aos excombatentes, assuntos e finanas inter
nacionais, administrao governamental em geral, etc. Estas
funes no consideram os departamentos nem os rgos autnomos, dai resultando que os
programas de determinado departamento podem cumprir uma
ou vrias das funes principais.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

o resumo dos quadros ora


mentrios se apresenta tambm
por unidade de organizao. A
cada uma das subcontas dos de
partamentos e rgos autno
mos unese um nmero da chave
correspondente funo, a fim
de fornecer uma referncia cru
zada para a classificao fun
cional.
Os resumos de contas apre
sentam, por sua vez, os crdi
tos consignados e as despesas
correspondentes a trs exerci
cios, a saber, ao exercicio encero
rado (cifras reais) , ao exerci
cio em curso (cifras aproxima
das) e ao prximo exercicio (cifras estimadas).
Resumos por organizao
Os detalhes relativos s uni
dades de organizao no ora
mento americano destinamse
principalmente ao servio das
comisses do Congresso encaro
regadas das consignaes de cr
ditos. Para os departamentos e
rgos autnomos, apresentamse como despesas empenhadas,
isto , as somas que se esperam
destinar admisso de pessoal,
compra de suprimentos e equi
pamento ou contratos firmados.
Por conseguinte, sse processo,
com base em empenhos, estabe

139

Ieee uma diferena entre as consignaes de crditos e as despesas. Isto quer dizer que as
consignaes de crditos autorizam os empenhos, enquanto que
as despesas representam gastos
para atender queles, medida
que se vencem. Dsse modo, prepara-se a lista de empenhos para
cada unidade de organizao
com base numa classificao por
objeto de despesa, na qual se
apresentam categorias tais como
servios pessoais, viagens, transportes, trabalhos tipogrficos,
etc.
Durante os ltimos anos, e
particularmente no oramento
de 1951, as listas de empenhos
foram preparadas tambm com
base nas atividades. Nesta clas
sificao aparecem os fundos
que foram ou sero destinados
aos diversos programas admi
nistrados pela unidade. Mediante
tais dados, pode-se computar,
antecipadamente, dados sbre
custos por unidade e volume de
trabalho, proporcionando assim
normas para a determinao do
rendimento do rgo. Os programas de atividades e a apresentao inicial de informaes
sbre o volume de trabalho e
custos por unidade so os aspectos mais importantes do que se

140

CADERNOS DE ADl\I1NJSTRAO PBLICA

denomina nos Estados Unidos


"oramento-programa". :J!:ste oramento apresenta a forma de
oramento dos programas preparados pelos rgos autnomos
e se destinam, principalmente,
s atividades da unidade, podendo, entretanto, fornecer informaes detalhadas sbre os servios de pessoal e outros servios nos quais se originam as
despesas. Tais oramentos foram autorizados recentemente
por uma lei e de esperar-se
que se convertam no principal
meio para a apresentao de
dados pelos rgos autnomos e
departamentos do govrno_
Classificao das receitas

As receitas do oramento americano so classificadas em cinco categorias principais, a saber,


impostos diretos sbre as pessoas fisicas, impostos diretos sbre as pessoas juridicas, impostos de consumo, impostos sbre
as atividades das pessoas empregadas e receitas diversas. A
categoria de receitas diversas
ampla e abrange formas muito
variadas, corno taxas, multas, juros, receitas procedentes da alienao de bens pblicos, dividen
dos sbre titulos das emprsas
pblicas e receitas obtidas com

a venda de produto!' por parte


dos departamentos e rgos do
govrno.
Algumas dedues so efetuadas nas receitas brutas, a fim
de chegar-se ao conceito de "total das receitas oramentrias",
Essas dedues ~ relativas s
receitas tributrias ~ compemse de duas partes: a primeira
diz respeito s consignaes feitas ao Fundo de Aposentadoria
e Penses, para os seus programas; a segunda refere-se ao
reemblso de impostos cobrados
em excesso. Finalmente, pela
comparao do "total de receitas oramentrias" com as despesas oramentrias pode-se determinar se existe superavit ou
deficit.

Classificaes segundo a contabilidade nacional

o resumo dos demonstrativos


oramentrios no assinala as
operaes que interessam contabilidade ou anlise da renda
nacional. As contas, por exemplo, no mostram o total das
"transferncias" e "compras do
govrno de bens e servios", nem
distinguem os gastos feitos "no
pais" e no "estrangeiro". No
obstante, os quadros oramentrios complementares proporcio-

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

nam dados capazes de servir


para estabelecer as classifica
es necessrias anlise eco
nmica das receitas e despesas.
Dsse modo, um dos quadros
componentes do oramento ame
ricano mostra as "receitas procedentes do pblico e os pagamentos feitos ao mesmo", eliminando, por conseguinte, as operaes entre as unidades administrativas e as operaes no
efetuadas por meio de caixa,
proporcionando assim uma mensurao do efeito combinado das
atividades do Govrno central
sbre a renda e o capital do
setor privado.
Um segundo quadro intitulado "despesas oramentrias de
invstimentos, de operaes e
diversos" fornece dados sbre o
ativo adquirido ou sbre outras
despesas destinadas a proporcionar lucros por um perodo superior ao exercicio financeiro.
~ste quadro tambm propicia
detalhes sbre emprstimos IV_

classificados segundo seu tipo e


rgo autnomo correspondente
- sbre compras governamentais de ativos fisicos, sbre mutaes no patrimnio e sbre
programas de subsdios.
Deve-se acrescentar que os r
gos autonmos dos Estados
Unidos, exceo feita ao Bureau
of Budget (Departamento do Oramento), proporcionam informaes sbre as atividades oficiais
nas classificaes referentes
contabilidade nacional. O Departamento de Comrcio dos Estados Unidos e o Council of Economic Advisers (Conselho de
Assessres Econmicos) informam e classificam as atividades
governamentais para efeito da
anlise da renda nacional. O Departamento do Tesouro, por sua
vez, fornece dados sbre as operaes monetrias do govrno
federal, entre as quais figuram
as contas oramentrias, as contas dos fundos especiais, e as
variaes nos saldos de operaes_

OUTRAS CARACTERSTICAS OllAl\IF.NTRIAS

A1)UIYlaO

do defiC'it

processo de classificao
empregado no l'amento norte-americano exclui dos totais orO

141

amentrios as operaes dos


fundos fiducirios. Um defcit se
define em funo do!; totais ura
mentrios, de maneira que um

142

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

excesso das despesas orcamentrias (menos as despesas dos fundos especiais) sbre o total da
receita traz um delicit_ Se os saldos de caixa da Tesouraria so
constantes, a dvida pblica aumenta na proporo do delicit,
mesmo quando ste puder ser
compensado com as acumulaes
dsses fundos especiais_ Por conseguinte, pode ocorrer que as
operaes governamentais em
seu conjunto, inclusive os fundos especiais, acarretem um superavit, enquanto o oramento
registra um delicit e a divida
ativa aumenta_ Do mesmo modo,
o delicit ou o superavit no so
iguais s receitas em dinheiro
e aos gastos feitos sob a forma
de operaes do govrno em seu
conjunto, inclusIve as dos fundos especiais_
As operaes relativas divida nacional figuram num demonstrativo oramentrio, intitulado Eftect 01 Financial Operations on the Public Debt (Efeito das Operaes Financeiras
sbre a Divida Pblica)_ Nsse
resumo aparecem os emprstimos liquidas de que necessita
a Tesouraria, e a razo dessas
necessidades - delkit ou swperavit oramentrios, operaes

da conta dos fundos especiais e


variaes nos saldos disponlveis.
Tambm oferece informao sbre a distribuio dos titulas da
dvida pblica, segundo a natureza dos possuidores (fundos
especiais, pblico em geral, etc.)_
Alm disso, o Departamento do
Tesouro fornece dados sbre as
operaes da divida dos Estados Unidos, como, por exemplo,
o volume de amortizao da divida e o total da venda de ttulos_

A nlises especiais
O oramento americano contm um certo nmero de tabelas suplementares que fornecem
dados adicionais sbre programas pblicos especiaIs. Para os
efeitos oramentrios, o Departamento do Tesouro apresenta
uma explicao do clculo da
estimativa das receitas previstas. O documento contm, ademais, uma anlise detalhada dos
programas federais de obras pblicas, projetos, desenvolvimento e planos, e uma classificao
dos programas de ajuda federal
aos governos estaduuls e locais.
O Apndice oramentrio con
tm detalhes sbre tipos espe

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

cial1zados de receitas, despesas


e crditos consignados, e quadros descritivos.
Critrio para a contabili.woo

O exercicio financeiro dos Estados Unidos vai de 1.9 de julho


de um ano at 30 de junho do
ano seguinte; isto significa que
o exercicio financeiro de 1959,
por exemplo, termina no dia 30
de junho dste ano.
As despesas oramentrias
das contas gerais especiais e
das contas correntes por cheques das emprsas so especificadas nos resumos oramentrios, com base no movimento da
caixa (cheques pagos), com exceo dos juros da divida pblica,
que so anotados com base no
exercicio.

143

Fontes principais de informao


s6bre as linanas pbZicas dos
Estados Unidos da Am&ica:
Oramento do Govbno dos Estados Unidos,
Relatrio Anual do Secret1'io
do Tesouro,
BOl,etilm do Tesouro (mensal),
Relatrio Anual do Coletor das
Rendas Pblicas,
Departamento do Tesouro, Combined Statement 01 Receipts,
Expendidures and Balances 01
the United States (Demons-

trao Combinada de Receitas,


Despesas e Balanos dos Estados Unidos) (anual),
Economic Report of the President (Relatrio Econmico do

Presidente) (Semestral)_
Departamento do Comrcio, .sUTvey of Current Business (mensal l_

UNIO DAS REPBLICAS SOCIALISTAS SOVITICAS


PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DO ORAMENTO DO ESTADO (47)

O oramento da URSS constitui um instrumento de planejamento econmico levado a efeito


em uma economia que se baseia
na propriedade pblica dos
meios de produo, As principais
diferenas entre o oramento
(i71

russo e os oramentos dos pases cujas economias se baseiam


na propriedad'e particular parecem residir no seguinte:
1) O oramento russo inclui,
alm das receitas e despesas de

Or<;amento do Estad<.i a traduQv l1tel'IlJ de GOSUDARs'rVENY BUDGE'l', que o oramento da URSS.

144

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

tipo corrente, a maior parte dos


lucros das emprsas industriais
do pais e, no capitulo das despesas, a maior parte da formao de capital realizada no conjunto da economia.
2) O oramento russo serve
de instrumento efetivo para a
repartio do produto nacional
entre o investimento real e o
consumo corrente, segundo os
objetivos fixados pelo plano econmico.

3) O oramento representa a
parte mais substancial do plano
financeiro geral indispensvel ao
cumprimento do plano econmico e, ao mesmo tempo, funciona
como instrumento de contrle
da execuo do referido plano.
N o estudo que se faz a seguir,
os aspectos mais importantes do
oramentos da URSS sero examinados sob os seguintes titulos:
I. Alcance do oramento do
Estado,
11. Estrutura do oramento
do Estado,

r.

lII. As emprsas pblicas e o


oramento do Estado,
IV. Oramento da URSs.- oramentos das Repblicas da
Unio, oramentos das administraes municipais, e suas interrelaes,
V. O oramento do Estado
como instrumento de contrle,
VI. Preparao do oramento
do Estado,
VII. Execuo do oramento
(:0 Estado. e
VIII. Encerramento das contas oramentrias_
A descrio do sistema oramentrio sovitico feita neste
trabalho se baseia principalmente em publicaes que examinam
os principais aspectos dsse siso
tema. Ressalte-se, no entanto,
que, a partir dos anos que precederam imediatamente a guerra, tornou-se impossvel a obteno de textos oramentrios detalhados e demonstraes das
contas encerradas, o que veio
impedir a concluso da anlise,
mediante um estudo acurado da
verdadeira execuo do oramento sovitico.

ALcANCE

O alcance do oramento do Estado pode ser examinado sob


trs aspectos diferentes: a) pela

incluso no uramento do Estado dos oramentoll de tOdas as


entidades politieas e administra-

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

tivas nas diferentes esferas de


govrno, b) pela relao entre
o oramento do Estado e as contas das emprsas pblicas e
outras organizaes no incluidas no mesmo, e c) por certas
receitas e despesas extra-oramentrias.
a) O oramento do Estado
um oramento conjunto ou integrado, no qual figuram o oramento da Unio, os oramentos
das 16 Repblicas que a formam,
e os oramentos de tdas as
administraes locais. Os oramentos das administraes locais, incorporados ao oramento
do Estado desde 1938, correspondem s escalas inferiores da
administrao dentro de cada
Repblica da Unio, como sejam
as repblicas autnomas, pro
vncias, regies, distritos, muni
cipalidades e povoados ou comu
nidades. Em suma, a direo
centralizada da economia planejada alcana sua maior expresso na unificao e consolidao dos oramentos de todos os
govrnos, em suas diversas escalas, em um s oramento: o do
Estado.

O oramento da Unio ,
quanto ao volume de receitas e
despesas, o mais importante, se

145

comparado com o total de receitas e despesas dos oramentos


das Repblicas da Unio e dos
oramentos de tdos os governos locais. Recentemente, as despesas do oramento da Unio
representavam 415, enquanto
que as despesas de tdas as
Repblicas oravam em crca
de 7 %, e as despesas das administraes locais constituiam
15 %, aproximadamente, do total das despesas do oramento
do Estado. Isto significa que a
maior parte dos fundos oficiais
pertence ao oramento da Unio.
b) As emprsas pblicas en
carregadas dos diversos ramos
de atividade econmica, como
bancos, indstria, agricultura,
comrcio, transporte e comunicaes, administram sua prpria
contabilidade independente do
oramento do Estado. No obstante, so feitas certas dedues sbre seus lucros lquidos.
os quais aparecem no captulo
de receitas do oramento da
Unio, dos oramentos das R'ep.
blicas, ou dos oramentos das
administraes locais de conformidade com o grau de importncia dessas emprsas. A maioria das emprsas organizadas
sob a forma de consrcios ou

146

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

unies apresentam carter nacional, isto , esto sob o contrle direto dos rgos financeiros da Unio e, por conseguinte,
as dedues feitas sbre seus
lucros aparecem includas no
oramento da Unio. Por outro
lado, as emprsas que em razo
de sua importncia atuam no
mbito das Repblicas so controladas pelos rgos financeiros de cada Repblica da Unio.
Entretanto, smente a um limitado nmero de emprsas o Presidium do Soviet Supremo da
URSS outorgou ste carter.
Assim, as dedues sbre seus
lucros aparecem no captulo das
receitas dos oramentos das
Repblicas, ao passo que as receitas dos governos locais incluem dedues feitas nos lucros das emprsas industriais e
comerciais locais, como sejam,
os bancos municipais, abastecimento de gua, bondes, esgotos, etc.
As emprsas pblicas funcionam com certa independncia e
flexibilidade, empregando as receitas de operaes para cobrir
as despesas com suas atividades econmicas. Por outro lado,
recebem dotaes dos respectivos
oramentos (da Unio, das Rep-

blicas ou das administraes locais) para seus investimentos de


capital.
c) Conseqentemente, tdas as
receitas do oramento do Estado, salvo pequenas excees, se
destinam a cobrir despesas. Em
geral, no existem receitas vinculadas a objetivos especiais.
No obstante, h algumas receitas extra-oramentrias dessa
natureza, e que constituem parte
de fundos ou de contas especiais
independentes do oramento do
Estado. Essas contas especiais
so criadas e sancionadas pelo
Conselho de Ministros da Unio,
quando se trata de instituies
e organizaes de importncia
nacional, e pelo Conselho de Ministros de cada Repblica, se so
instituies e organizaes das
Repblicas da Unio e governos
locais. Recebem receitas especiais provenientes de emolumentos, matrculas ou outras contribuies para jardins de infncia, escolas tcnicas, escolas
especiais para cegos, surdos e
mudos, internatos, museus, etc.
A esta categoria pertencem as
receitas administrativas, emolumentos, receitas da venda de material e de publicaes, e aluguis de edificios. Tais receitas

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

destinam-se a cobrir as despesas


de impresso, compra de livros
para as bibliotecas, trabalhos
de recuperao de material, trabalhos de pesquisas, etc. Durante a guerra existiam duas contas especiais, o Fundo de Defesa
e o Fundo do Exrcito Verme
II.

147

lho, cujas receitas provinham


de contribuies voluntrias da
populao. Todos os anos preparado um demonstrativo de
tdas as contas especiais, o qual
dever ser anexado s contas
encerradas do oramento do Estado.

ESTRUTURA

As despesas e receitas do oramento do Estado so escrituradas com base em valores brutos,


isto , as despesas so anotadas sem qualquer deduo das
receitas afins. e as receitas sem
deduo alguma das despesas
correspondentes. Inclui le, tambm, as despesas e receitas brutas do Fundo de Previdncia Social, que compreende diversos
programas, por exemplo, penses
para a invalidez, aposentadorias,
seguro-doena e assistncia mdica. As receitas do Fundo de
Previdncia Social provm de
contribuies de tdas as emprsas, organizaes e instituies
pblicas. Os empregados, contudo, no contribuem diretamente. Embora sejam anlogas s
emprsas pblicas quanto a sua
administrao e atividades, as
estaes de mquinas e tratores
so tratadas de forma diferente

no oramento do Estado. Suas


despesas consistem em combustivel e lubrificantes, reparao
de tratores, mquinas segadoras,
trilhadoras e limpadoras e
outras mquinas agricolas, salrios e despesas administrativas;
suas receitas procedem dos servios prestados s granjas coletivas. As receitas e despesas brutas de operao derivadas dessas
atividades aparecem no oramento do Estado. Conforme se
disse anteriormente, no captulo
das receitas figuram as dedues feitas nos lucros de tdas
as emprsas pblicas, e no capitulo de despesas as contribuies relativas aos gastos de capital.
O oramento do Estado, con
tendo detalhadamente todos os
itens das despesas e receitas,
no publicado e, por conseguinte, no divulgado. Con

148

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

tudo, somente um resumo das


contas publicado no momento
de o mesmo ser apresentado ao
Soviet Supremo (Parlamento)
pelo Ministro das Finanas da
URSS.
As despesas distribuem-se por
cinco grupos principais: 1) economia nacional (despesas de capital) , 2) servios sociais e culturais, 3) defesa nacional, 4)
administrao pblica, e 5) servios de emprstimos do Estado.
O primeiro grupo compreende
as despesas de investimento de
capital nos diversos ramos de
atividade econmica, agricultura, transporte e comunicaes,
comrcio e medidas para seu incremento, edifcios pblicos, habitao, etc. Por meio do oramento do Estado concedem-se
s emprsas pblicas os recursos para investimentos de capital e para o aumento do seu
capital de operaes.
O item mais importante do
oramento de despesas refere-se
ao financiamento da economia
nacional, que nos ltimos anos
representou 2/5 (40 %) do total
das despesas do oramento do
Estado. Uns 2/3 desta soma so
empregados na formao de capital e no aumento dos capitais
de operaes. O financiamento

de novos investimentos de capital e o aumento do capital de


operaes atravs do oramento
do Estado representam aproximadamente 4/5, ou seja 80 'fr do
total de gastos feitos com ste
fim. O restante da formao de
capital financiado com a parte
dos lucros deixados disposio
das emprsas pblicas e com
suas taxas para a depreciao.
Em ordem de importncia, seguemse as despesas com servios sociais e culturais, que de
1946 a 1948 representaram aproximadamente 30 '/c. ~ste item
inclui as despesas relativas ao
ensino; higiene e educao fisica; previdncia social, que
compreende o pagamento de penses aos invlidos de guerra e
seus familiares, s famlias dos
mortos na guerra, famlias numerosas (programas administrados pelo Estado), e o seguro social do Estado para indenizaes
s pessoas que temporria ou
permanentemente se encontram
incapacitadas para o trabalho
(programas administrados pelos
sindicatos) .
Os grupos restantes so formados pela defesa nacional, despesas relativas aos diversos ministrios e servios, servios da

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

dvida pblica, etc. Quanto


composio dos itens das des
pesas citadas, no h informaes a respeito.
As receitas do oramento do
Estado, segundo aparecem no
demonstrativo resumido, distribuem-se na seguinte forma: 1)
impostos sbre o movimento comercial, 2) dedues nos lucros
das emprsas pblicas, 3) impostos sbre a populao, 4) rditos de emprstimos do Estado
a terceiros, e 5) outras receitas.
Os itens mais importantes so
os impostos sbre o movimento
comercial e as dedues nos lucros das emprsas pblicas.
l!:stes dois, per se, representam
mais de 2/3 do total das receitas do oramento do Estado.
Os itens includos sob o titulo
de "outras receitas" so as receitas brutas das estaes de
mquinas e tratores, as receitas
de propriedades do govrno, os
direitos alfandegrios, as receio
tas do impsto sbre a renda
pago pelas granjas coletivas
(kolkhoz), as organizaes e emprsas cooperativas. Os capitulos de receitas pblicas, acima
enumerados, acham-se geralmente agrupados nos documentos
oficiais sob o ttulo de "rendas
derivadas do setor privado da

149

economia nacional". Sob a designao genrica de rendas diretamente obtidas da populao,


aparecem os impostos individuais e os rditos dos emprstimos lanados pelo Estado e
subscritos individualmente, entre
os quais se incluem no s os
subscritos pela populao, mas
tambm os subscritos pelas caixas econmicas e pelas instituies de seguro social.
O impsto sbre o movimento comercial representa a diferena entre o preo de venda
fixado pelo Govrno e o custo
estimado, mais os lucros previamente calculados. Constitui o
principal instrumento para estabelecer o equilibrio dos preos
com relao oferta de bens
de consumo e a procura determinada pelas rendas disponveis.
Nos ltimos anos, ste imps to
representou de 55 a 60 % do total das receitas oramentrias,
incluindo os emprstimos do Estado a terceiros.
As dedues nos lucros das
emprsas pblicas representam
a parte dos lucros no destinados a fins especiais no plano
de investimentos e nem ao Fundo de Administrao, porm, em
nenhum caso estas dedues se-

150

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

ro inferiores a 10 % dos lucros


de uma emprsa. Recentemente,
transferiu-se para o oramento
do Estado de 50 a 60 % dos
lucros de tdas as emprsas pblicas, representando aproximadamente 7 % do total das re
ceitas oramentrias. Tendo em
vista o fato de que os preos
das mercadorias so determinados pelo Govrno, bem como as
receitas relativas aos lucros e
aos impostos sbre o movimen
to comercial, a distino entre
as receitas procedentes dsse ltimo impsto e as procedentes
dos lucros das emprsas perde
muito de seu habitual significado. No obstante, por razes de
ordem administrativa e geren
cial, conservou-se essa distino. Por outro lado, deve-se no
tar que na economia russa os
investimentos so determinados
pelo plano, desaparecendo, assim,
a funo dos lucros como regula.
dores de investimentos, restando
-lhes, unicamente, servir de in
centivo para aumentar e indicar
a eficincia da emprsa. Por
conseguinte, segundo sse sistema, os lucros da emprsa no
deveriam ser afetados por fat
res exgenos, como seja a dife(48)

Ver Parte lII.

rena entre os preos de custo


e de venda, j que stes ltimos
so fixados pelo Govrno, sem
qualquer relao direta com o
custo de produo. O impsto
sbre o movimento comercial
pago pelas emprsas de proprie
dade do Estado. As granjas coletivas e as cooperativas pagam
um impsto sbre a renda, cuja
arrecadao representa uma pequena parcela das receitas do
oramento. As rendas pblicas
derivadas da agricultura so, em
realidade, muito mais elevadas
do que parecem indicar os dados oramentrios. Por outro
lado, outras receitas so obtidas
mediante a entrega obrigatria
de produtos agrcolas a um preo inferior ao do mercado livre.
A venda dessas mercadorias aos
preos de varejo fixados pelo
govrno incluem o impsto sbre o movimento comercial, que
aparece como rendas pagas pe.
las indstrias que elaboram os
produtos agrcolas ou pelas oro
ganizaes oficiais de comrcio
por atacado. A aUquota do imo
psto , em grande parte, deter
minada pela diferena de custo,
incluindo os lucros e o preo
fixado. (48)

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

impsto de renda, o imps-

to territorial, o imps to sbre


os celibatrios e o impsto sITI.

As

EMPRSAS PBLICAS E

151

bre familias sem filhos ou com


poucos filhos constituem os
principais tributos sbre as pessoas fsicas.

ORAMENTO

Assinalou-se j que as emprsas pblicas administram sua


prpria contabilidade comercial
e que suas relaes com o oramento do Estado consistem no
pagamento do impsto sbre o
movimento comercial, em dedues feitas sbre os lucros e em
receitas de fundos procedentes
do oramento do Estado para investimentos de capital. A situao financeira dessas emprsas
determinada pelo plano econmico, em funo do volume e
do custo da produo, da organizao da fra de trabalho e
da utilizao dos recursos_ O
aumento na eficincia da emprsa reflete-se em seus lucros,
que so a diferena entre as
receitas de operao (receitas
da venda de bens e servios a
preos fixados pelo Estado) e
as despesas de operao, representadas p'elo custo da produo
mais a depreciao, as contribuies para a previdncia social e o impsto sbre o movimento comercial. O aumento dos

lucros pode ser obtido mediante


a elevao da produo, o que
reduzir o custo unitrio atravs de uma menor depreciao
por unidade, por uma melhor utilizao do equipamento, por um
aumento da produo individual,
por um emprgo mais racional
das matrias-primas, etc. A fim
de estimular a iniciativa da direo e dos trabalhadores na
realizao do plano, bem como
para aumentar a eficincia e,
por conseguinte, os lucros acima
do nvel previsto, 4 % dos lucros
estimados so transferidos para
o Fundo de Administrao, quando a cifra dos lucros previstos
alcanada. No obstante, se
os lucros excedem as cifras previstas, 50 % da diferena entre
os lucros estimados e os lucros
obtidos so transferidos para o
referido fundo, que utilizado
com o fim de atender aos problemas de moradia e melhoramento das condies de vida,
para conceder prmios aos empregados, e para uma remune-

152

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

rao especial destinada ao gerente_ Dsse modo o Fundo de


Administrao constitui um instrumento importante para o
cumprimento da tarefa prescrita pelo plano econmico_ Conforme referncias anteriores, depois de ter o Estado feito a deduo inicial dos 10 % regulamentares e de destinar 4 % ao
Fundo de Administrao, o resto
total ou parcialmente empreIV_

gado para aumentar o capital


fixo e o capital de operaes ou
transferido para o oramento,
segundo determinao expressa
contida no plano econmico geraL medida que os planos de
investimento vo sendo determinados por fatres completamente independentes dos lucros da
emprsa, uma parte considervel dos novos investimentos
geralmente coberta mediante
contribuies do oramento.

ORAMENTO DA URSS, ORAMENTOS DAS REPBLICAS DA UNIO,


ORAMENTOS DOS GOVERNOS LOCAIS, E SUAS INTER-RELAES

o volume, isto , o total das


despesas e receitas dos diversos
oramentos , naturalmente, determinado pelas funes que realizam os governos nos seus diferentes nveis_ De conformidade com o artigo 14 da Constituio, a maioria das funes
de importncia esto centralizadas no Govrno da Unio_ O
alcance do oramento da Unio
compreende o financiamento da
pase industrial mais importante
da economia nacional, como sejam as industrias pesadas e de
guerra, as grandes emprsas industriais e os bancos; na agricultura, as estaes de mquinas e tratores, as granjas do

Estado (sovkhoz) , os servios


de irrigao de importncia nacional e a silvicultura; em transportes e comunicaes, as ferrovias, o transporte maritimo,
fluvial e areo, rodovias, correios, telgrafos e telefones; no
comrcio, tdas as emprsas comerciais nacionais e o comrcio
externo, que constitui monoplio
do Estado. O oramento da
Unio inclui, ainda, as despesas
do Fundo de Previdncia Social do Estado, seguro social
(penses de guerra, etc.), defesa nacional, polcia, a maior
parte da educao e sade pblicas, servio da dvida, etc. Da
mesma maneira, o oramento

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

federal inclui, no capitulo das


receitas, o impsto sbre o movimento comercial, todos os demais impostos importantes, as
dedues nos lucros de tdas as
emprsas pblicas de importncia nacional, as receitas das estaes de mquinas e tratores, as
receitas do Fundo de Previdncia Social do Estado, os rditos
dos emprstimos, etc.
Os oramentos das Repblicas
da Unio abrangem as atividades administrativas de competncia das mesmas, de conformidade com o artigo 76 da Constituio. l!:ste artigo estabelece
que os ministrios das Repblicas da Unio tm a seu cargo
as atividades administrativas
que lhes so delegadas pelos correspondentes
ministrios
da
Unio. S supervisionam e controlam um limitado nmero de
emprsas pblicas, de importncia para a Repblica, de conformidade com as disposies do
Presidium do Soviet Supremo da
URSS. Suas receitas so tambm limitadas e, conseqentemente, insuficientes para cobrir
suas despesas.
Os oramentos das administraes locais prevm o financiamento das despesas de capital

153

das emprsas pblicas para


atender s necessidades imediatas da populao local, como
sejam as industrias alimenticias,
industrias leves, eletricidade,
gs, abastecimento d'gua, bondes, etc. As despesas municipais
incluem a habitao, obras pblicas nas cidades e povoados,
educao, sade pblica, etc. As
receitas dos oramentos dos governos locais provm do impsto
sbre o movimento comercial que incide sbre as emprsas locais - e de outros impostos de
carter local. As receitas do govrno local so em geral insuficientes para cobrir as despesas. O oramento da Unio apresenta geralmente um superavit,
ao passo que os oramentos das
Repblicas e os oramentos dos
governos locais apresentam geralmente um deficit. Com o fim
de cobrir o deficit oramentrio
das Repblicas e dos governos
locais, recorre-se a auxlios concedidos pelo oramento da Unio
em forma de subsdios. l!:stes
so transferidos para o oramento, a fim de serem posteriormente distribudos entre os oramentos das Repblicas da
Unio e os oramentos locais,
ou so fixados separadamente
para a Repblica da Unio e

154

CADERNOS DE ADMINISTRAiio PBLICA

para os oramentos das admi


nistraes locais. Os subsdios
so estabelecidos anualmente em
forma de percentagens fixas so
bre o montante dos impostos
e demais receitas da Unio. 1!::ste
o chamado processo regulador,
que tem por fim fornecer a
todos os oramentos inferiores
em recursos ao oram'ento da
Unio os fundos necessrios
para financiar as despesas e, por
conseguinte, para cumprir as
obrigaes determinadas pelo
plano econmico. Se o auxlio
concedido no fr suficiente
para equilibrar o oramento
da Repblica da Unio ou da
administrao local, concede se
uma soma global adicional em
forma de subsdio. :f';sses auxi

v.

lios e os subsidios previstos no


oramento da Unio para os oramentos de categoria inferior
so considerados como receitas
reguladoras, para distingui-las
das receitas prprias dos oramentos citados. O Soviet Supremo da URSS sanciona o equilf
brio dos oramentos das Repblicas da Unio e o equilbrio
global dos oramentos municipais, e a distribuio posterior
dos auxlios entre sses diversos
oramentos feita atravs dos
rgos financeiros da Unio, das
Repblicas e dos governos locais. Naturalmente, o equilbrio
de todos os oramentos implica
o equilbrio do oramento geral
do Estado.

O ORAMENTO COMO INSTRUMENTO DE CONTRLE

A execuo do oramento do
Estado constitui um instrumento
de contrle na realizao do plano econmico. A arrecadao de
todos os impostos e demais receitas, bem como o desemblso
de fundos, levam implcito o contrle e a direo at a concretizao dos objetivos determinados pelo plano econmico. Em
virtude do volume previsto de
receitas pblicas provenientes de

impostos sbre as emprsas individuais depender diretamente


da consecuo dos objetivos vi
sados - produo, custo, etc. -,
tda variao nas cotas estabelecidas pelo plano provocar
imediatamente uma alterao no
pagamento dos impostos. Por
conseguinte, o produto do imo
psto sbre o movimento comercial, assim cumo o correspondente aos lucros obtidos, repre-

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

sentam um sensvel indicador financeiro do grau de realizao


do plano econmico fixado para
as emprsas privadas, e para
a economia em geral. l!:ste fato
permite que o Govrno restrinja
a interveno administrativa direta na direo de cada emprsa particular.
A execuo dos planos de investimento igualmente controlada atravs do sistema financeiro. Tdas as operaes finanVI.

ceiras das emprsas pblicas


so realizadas por meio de contas correntes, e os bancos encarregados de distribuir os fundos
oramentrios comprovam constantemente o uso dirio de fundos destinados a despesas de
capital. (49) Sem necessitarem de
intervir excessivamente nas operaes correntes da emprsa, as
autoridades financeiras podem
controlar e intervir diretamente
quando necessrio.

PREPARAO DO ORAMENTO

O plano econmico (50) e o oramento do Estado so elaborados sob a direo estrita do


Partido Comunista e do Govrno. O Comit Central do Partido Comunista e o Conselho de
Ministros da URSS determinam
as linhas gerais do plano econmico com base nos dados correspondentes a anos anteriores,
cabendo aos rgos planejadores
proceder elaborao do plano econmico. De conformidade
com suas diretrizes, o Ministrio
das Finanas da Unio d instrues aos demais ministrios
federais para a preparao do
(49)
(50)

155

projeto do oramento da URSS,


e aos Ministrios das Finanas
das Repblicas para a preparao dos oramentos das respectivas Repblicas e dos oramentos dos governos locais.
Os Ministrios das Finanas
das Repblicas apresentam ao
Ministrio das Finanas da
Unio - depois de aprovados
pelos Conselhos de Ministros das
Repblicas os projetos de
seus oramentos e dos governos
locais. O Ministro das Finanas
prepara, ento, o projeto do oramento federal e incorpora

Ver abaixo.
O plano econmico anual baseia-se no Plano Qinqenal aprovado pelo
Partido Comunista e pelo Govrno da URSS.

156

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

todos os demais no oramento


conjunto do Estado. O Conselho
de Ministros da URSS examina
detalhada mente o projeto do oramento do Estado e resolve to
das as possveis diferenas exis
tentes entre os governos da esfe
ra inferior. Mais tarde, o ora
menta do Estado aprovado
pelo Conselho de Ministros da
Unio e submetido pelo Ministro das Finanas da Unio, por
delegao do Conselho de Ministros, ao Soviet Supremo da
Unio (Soviet da Unio e Soviet
das Nacionalidades). Depois de
estudado pelas respectivas co
misses oramentrias (das duas
Casas), o oramento aprovado
em forma de lei. Esta lei fixa
todos os auxilias destinados aos
oramentos das Repblicas e aos
oramentos municipais, a serem
concedidos com recursos das receitas e impostos do oramento
da Unio, a fim de equilibrar as
receitas e despesas de todos os
VII.

oramentos. O oramento do Estado aprovado para um exerccio financeiro que coincide com
o ano civil. Ao terminar o exerccio, o oramento caduca e fica
sem efeito, e ao comear o novo
ano entra em vigor outro oramento.
Depois que o oramento do Es.
tado aprovado pelo Soviet Supremo, os Ministrios das Finanas das Repblicas fazem os
ajustes convenientes nos respectivos oramentos e nos das
administraes locais. Uma vez
feitas as correes necessrias,
o oramento de cada Repblica,
junto com os oramentos de suas
administraes locais, so aprovados pelo Conselho de Minis
tros da Repblica e submetidos
aprovao do Soviet Supremo
da Repblica. Por sua vez, os
governos locais agem de modo
idntico no que diz respeito a
seus oramentos.

EXECUO

A fim de facilitar sua execuo, o oramento anual do Es


tado completado por quatro
oramentos trimestrais que so
estabelecidos de conformidade
com os ndices e dados trimestrais contidos no plano econmi-

co. Baseiam-se, ainda, na taxa


prevista para a aplicao de to
dos os planos de produo e ope.
rao das emprsas, incluindo
dotaes para as llecessidades
estacionais, para as necessida
des de novas emprsas, para o

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

progresso na formao de capital, para a diminuio do custo


de produo, para as alteraes
no giro comercial, para as variaes no volume total de vencimentos, salrios, etc. Alm disso, as despesas e receitas do oramento trimestral so determinadas pelas prioridades e necessidades estacionais, ao se efetuarem as despesas, e por prazos
para o pagamento de impostos
ou recolhimento de outras receitas. A execuo do oramento
trimestral serve de base para as
correes e ajustes necessrios
no oramento trimestral seguinte. As despesas e receitas dos
oramentos trimestrais so equilibradas de maneira igual s do
oramento anual do Estado. No
caso de no se conseguir fcilmente o equilbrio dos oramentos trimestrais, certas despesas
menos urgentes so transferidas
para o oramento trimestral seguinte.
A execuo dos oramentos do
Estado confiada s autoridades financeiras dos respectivos
governos, em colaborao com o
Banco do Estado e com os bancos especiais dedicados a investimentos a longo prazo_

157

As emprsas pblicas achamse obrigadas a calcular suaS


obrigaes tributrias e a pagar
seus impostos, como sejam o
impsto sbre o movimento comercial, o impsto sbre a renda das sociedades cooperativas,
e as dedues feitas nos seus
lucros dentro do prazo estabelecido. Os tributos sbre os operrios e empregados das emprsas so retidos na fonte. Os
indivduos pagam seus impostos
depois que as autoridades financeiras correspondentes os notificam de suas obrigaes tributrias, bem como das condip.s
de pagamento.
As desp'esas so efetuadas mediante aberturas de crdito em
favor dos respectivos ministrios, servios e instituies, com
base nas consignaes de crdito aprovadas no oramento.
1':sses crditos, concedidos pelas
autoridades financeiras dos diversos governos (Ministrio da
Fazenda da Unio, Ministrios
da Fazenda das Repblicas e
servios financeiros dos governos locais), so abertos de conformidade com os oramentos
trimestrais, e os funcionrios pagadores de cada ministrio, servio ou instituio, retiram os

158

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

fundos necessrios para efetuar


os pagamentos.
O Banco do Estado o caixeiro dos diferentes nveis de
govrno, e para isso conta com
um departamento especial, onde
so efetuadas as operaes de
caixa a cargo do oramento do
Estado. Tdas as receitas oramentrias arrecadadas so depositadas no Banco e atravs do
mesmo tdas as despesas so
pagas. interessante notar que,
para os diferentes oramentos
(oramento da Unio, oramentos das Repblicas e oramentos locais) mantm le contas
separadas. Por conseguinte, a
eXecuo do oramento do Esta
do -- que se baseia no sistema
de caixa - est centralizada
no Banco do Estado e administrada por um grande nmero de
filiais espalhadas por todo o
pas. Por ste processo, o Banco
controla a execuo do oramento do Estado. Os pagamentos ao Banco so efetuados por
documentos em 3 vias, ficando
um em poder do Banco do Estado, como comprovante, outro
com o pagador, como recibo, sendo o terceiro remetido respectiva autoridade financeira (Mi
nistrio das Finanas). Para as

despesas seguese o mesmo processo, utilizandose documentos


expedidos pelas autoridades financeiras, os quais so examinados pelo Banco, a fim de que
autorize os pagamentos por con
ta dos crditos correspondentes
s dotaes aprovadas no ora
mento.
Os gastos com investimentos
de capital efetuam se atravs de
bancos especiais para investimentos a longo prazo, isto ,
bancos industriais, bancos agrcolas, bancos comerciais, etc.
Para efeitos de contrle, todos
os fundos destinados formao de capital concentram-se em
bancos especiais e tdas as despesas referentes a tais fundos
so efetuadas tambm por aquleso As contribuies do oramento para as despesas de capital so creditadas periOdica
mente pelas respectivas autoridades financeiras aos bancos especiais correspondentes. De maneira idntica, os fundos de de
preciao, bem como os lucros
postos disposio da emprsa para despesas de capital, so
depositados pela emprsa em
bancos eSpeCIaIs. Finalmente,
stes ltimos fazem pagamentos
das obras de capital, de confor-

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

midade com o plano econmico,


e controlam o progresso das
construes, bem como os preos
fixados pelo govrno para ma
teriais, transportes e salrios.
Os bancos especiais enviam
s autoridades financeiras de
monstrativos mensais das con
tas das despesas efetivamente
destinadas formao de capital, por conta das consignaes
de crditos oramentrios e dos
fundos das emprsas. Baseando-se em tais demonstraes, os
rgos financeiros fiscalizam os
fundos transferidos pelas emprsas aos bancos especiais e regulam as transferncias feitas aos
mesmos dos crditos consignados no oramento. No fim do
exerccio financeiro, as despesas
reais de capital, menos a parte
financiada com os fundos internos das emprsas e entidades
pblicas, so anotadas nas contas do oramento do Estado.

o Banco do Estado recebe de


tdas as suas sucursais informaes telegrficas sbre as reVIII.

159

ceitas e pagamentos em dinheiro feitos por conta dos diversos


oramentos, e transmite essas
informaes, com intervalos de
cinco dias, s respectivas autoridades financeiras. O Banco,
por sua vez, possui contas correntes detalhadas das operaes
dos oramentos da Unio, das
Repblicas e locais, mensais, trimestrais e anuais. Estas contas
so transmitidas aos Ministrios
das Finanas e autoridades fazendrias, para efeito do contrle e comprovao de suas prprias contas oramentrias e das
dos agentes arrecadadores e fun_
cionrios pagadores. No fim de
cada trimestre, o Ministrio das
Finanas da URSS prepara um
demonstrativo geral relativo
execuo do oramento do Estado, baseado nas receitas e des
pesas efetivas do oramento da
Unio, dos oramentos das
Repblicas e dos oramentos dos
governos locais. Em forma idntica so preparadas as contas
encerradas do oramento do Estado para todo o exerccio financeiro.

ENCERRAMENTO DAS CONTAS ORAMENTRIAS

As contas oramentrias so
encerradas no fim do exerccio
financeiro, isto , a 31 d'2 dezem-

bro. Os pagamentos em dinheiro,


por conta dos crditos oramentrios aprovados, so efetuados

160

CADERNOS DE ADMnqSTRAi.O PBLICA

at o fim do exerccio, a partir


do qual so cancelados todos os
crditos no utilizados. As receitas arrecadadas e os pagamentos feitos depois de 31 de
dezembro por conta do oramento recm-findo so includos nas
contas do novo oramento. A 31
de dezembro, o mais tardar, os
funcionrios pagadores esto
obrigados a devolver ao Banco
do Estado todos os fundos no
utilizados e, em cons'eqncia,
o reemblso destas somas anula
os crditos oramentrios correspondentes, bem como os demais crditos no utilizados.
Embora seja rigidamente seguida a norma de encerrar as
contas do oramento no fim do
exerccio financeiro, uma exceo feita em favor dos territrios situados no extremo oriental do pas. A sses concedido um perodo adicional de
dois meses, aps o trmino do
exerccio financeiro, durante (j
qual permanecem abertas as
contas do oramento. No decorrer dsse tempo podem ser arrecadadas as receitas e pagas as
despesas referentes conta de
reclamaes apresentadas e das
despesas empenhadas durante o
exercicio recm-findo, e que

esto includas nas contas oramentrias dsse ano.


As contas encerradas do oramento do Estado contm notas
explicativas que no s assinalam a diferena entre as cifras
calcL~ladas no projeto do oramento e as cifras verdadeiras,
como tambm revelam as causas
e condies econmicas, a orga
nizao e as tcnicas que determinaram a classificao das verbas nas contas do oramento do
Estado. Nessas notas indica-se
tambm a relao existente
entre as contas oramentrias e
as contas das emprsas pblicas.

o relatrio sbre o encerramento das contas do oramento


do Estado, preparado pelo Ministro das Finanas da URSS,
submetido ao exame do Conselho de Ministros e sancionado
pelo Ministrio do Contrl'e do
Estado (Tribunal de Contas).
Depois de aprovadas pelo Conselho de Ministros da URSS, so
submetidas aprovao do Soviet Supremo (Soviet da Unio
e Soviet das Nacionalidades),
juntamente com o projeto de
oramento para o prximo exercicio financeiro.

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.

Fontes:
Discursos sbre o oramento
pronunciados pelo Ministro da
Fazenda da URSS, 1938 a 1950.

Oramento iJn, URSS, 1949 (em


russo), por N. N. Rovinsky.

161

Oramento do Estado Socialista,


1948 (em russo) por K. N. Plotnikov.
O Mecanismo da.s Finanas Soviticas, 1946, de Serge Cachkel (Payot, Paris).

VOCABULRIO TCNICO
Portugus

Ingls

Aes
Adiantamentos
Arrecadao das rendas pblicas
(receitas)

Shares
Advances
Collection of publc revenue (re.
ceipts)

Ativos

Assets

----

fsicos
fixos
liquidos
reais

Balano financeiro
-- patrimonial ou geral
-- patrimonial do Estado
Beneficios do seguro social

Physical assets
Fixed assets
Net assets
Real assets

Bens de capital

FinanciaI statement
Balance sheet
State's balance sheet
Social insurance benefits
ments
Investment goods

Contabilidade
-- nacional
-- pblica
Contas de capital
- consolidadas
- correntes
-- de lucros e perdas
-- patrimoniais
- do oramento
- totalizadas

Accounting
Social accounting
Public accounting
Capital accounts
Consolidated accounts
Current accounts
Losses and profits accounts
Patrimonial accounts
Budgetary accounts
Aggregated accounts

pay-

ESTRUT. DO ORAMENTO E CLASSIF. DAS CONTAS PBL.


Portugus

Ingls

Despesas
Demonstrativos,
Demonstraes de contas
Dvida pblica pendente
- pblica
- flutuante
- fundada
Doaes inter vivos

Expenditure

163

Statements
Public debt outstanding
Public debt
Floating debt
Funded debt
Gifts inter vivos

- comerciais
- pblicas
Entidades autnomas
- paraestatais

Budgett formulating
Money supply effect
Public wholly-owned undertakings
Trading undertakings
Public undertakings
Autonomous agencies
Parastatal institutions

Financeiro
Fundos com destinaes especiais
- de dotaes
- de investimento
- de reserva de contingncia

FinanciaI
Trust Funds
Endowments funds
Investment funds
Contingency reserve funda

Impsto
- direto
- indireto
- sbre doaes inter vivos
- sbre lucros extraordinrios
- do slo
- sbre o movimento comerciaI
- sbre as propriedades

Tax
Direct tax
Indirect tax
Duties on gifts inter vivos
Excess profits tax
Stamp dutie
Turnover tax

Elaborao oramentria
Efeito sbre o meio circulante
Emprsas autrquicas

Property tax

164

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA


Ingls

Portugus

sbre a renda das pessoas


fsicas
sbre a renda das pessoas
jurdicas
sbre utilidades
sbre transmisses causa
mortis-

Personal income tax


Corporate income tax
Commodities tax
Death dutie

Investimentos financeiros
reais

FinanciaI investments
Real investments

Juros
Juntas de assistncia pblica
Lucros das emprsas pblicas
brutos
- lquidos

Interests
Public board assistance
Public undertakings profits
Gross profits
Net profits

Moeda
Monetrio

Currency
Monetary

Obras pblicas
Oramentrio
Oramento de capital
- corrente
- econmco nacional
Oramento-programa

Public workings
Budgetary
Capital budget
Current budget
Nation's economic budget
Performance budget

Pagamentos
Passivo
Patrimnio
Penses
Produto nacional

payments
Liability
Property
Pensions
National product

Receita
Receitas e contribuies especiais
Renda Nacional
Reservas para a depreciao

Receipt
Special receipts and contributions
National income
Allowance depreciation

000041148
\1111\11\11\111111111111\1111\11 \\11\