A AVALIAO NO CICLO DE GESTO PBLICA

Maria das Graas Rua

O conceito de avaliao das aes governamentais, assim como o de

planejamento, surge com as transformaes no papel do Estado especialmente
devido ao esforo de reconstruo aps a Segunda Guerra, adoo de
polticas sociais e conseqente necessidade de analisar os custos e as
vantagens de suas intervenes. Mais recentemente, no mbito do grande
processo de mudana das relaes entre o Estado e a sociedade e da reforma
da administrao pblica, que passa do primado dos processos para a
priorizao dos resultados, a avaliao assume a condio de instrumento
estratgico em todo o ciclo da gesto pblica (Kettl, 2000).
Segundo Guba & Lincoln (1990), a trajetria histrica dos processos de
avaliao, passa de um primeiro estgio, centrado na medida dos fenmenos
analisados, para a focalizao das formas de atingir resultados, evoluindo para
um julgamento das intervenes e, finalmente, tendendo a constituir um
processo de negociao entre os atores envolvidos na interveno a ser
avaliada (Constandriopoulos, 1997).
O termo avaliao amplamente usado em muitos e diversos contextos,
sempre se referindo a julgamentos. Por exemplo, se vamos ao cinema ou ao
teatro formamos uma opinio pessoal sobre o que vimos, considerando
satisfatrio ou no. Quando assistimos a um jogo de futebol, formamos
opinio sobre as habilidades dos jogadores. E assim por diante. Estes so
julgamentos informais que efetuamos cotidianamente sobre todos os aspectos
das nossas vidas. Porm, h avaliaes muito mais rigorosas e formais,
envolvendo julgamentos detalhados e criteriosos, sobre a consecuo de
metas, por exemplo, em programas de reduo da excluso social, melhoria
da sade dos idosos, preveno da delinqncia juvenil ou diminuio de
infeces hospitalares. Essas correspondem avaliao formal, que o exame
sistemtico de certos objetos, baseado em procedimentos cientficos de coleta
e anlise de informao sobre o contedo, estrutura, processo, resultados e/ou
impactos de polticas, programas, projetos ou quaisquer intervenes
planejadas na realidade (Rua, 2000).
As definies de avaliao so muitas, mas um aspecto consensual a sua
caracterstica de atribuio de valor. A deciso de aplicar recursos em uma

ao pblica sugere o reconhecimento do valor de seus objetivos pela

sociedade, sendo assim, sua avaliao deve verificar o cumprimento de
objetivos e validar continuamente o valor social incorporado ao cumprimento
desses objetivos (Mokate, 2002).
A avaliao representa um potente instrumento de gesto na medida em que
pode e deve - ser utilizada durante todo o ciclo da gesto, subsidiando desde
o planejamento e formulao de uma interveno, o acompanhamento de sua
implementao, os conseqentes ajustes a serem adotados, e at as decises
sobre sua manuteno, aperfeioamento, mudana de rumo ou interrupo.
Alm disso, a avaliao pode contribuir para a viabilizao de todas as
atividades de controle interno, externo, por instituies pblicas e pela
sociedade levando maior transparncia e accountability s aes de governo.
Por isso, Mokate (2002) defende que uma das caractersticas chave da
avaliao deve ser sua integrao a todo o ciclo de gesto, desenvolvendo-se
simultaneamente a ele, desde o momento inicial da identificao do problema.
Alm dos objetivos relacionados eficincia e eficcia dos processos de
gesto pblica, a avaliao decisiva para o processo de aprendizagem
institucional e tambm contribuiria para a busca e obteno de ganhos das
aes governamentais em termos de satisfao dos usurios e de legitimidade
social e poltica. Por essas e outras razes, tem sido ressaltada a importncia
dos processos de avaliao para a reforma das polticas pblicas,
modernizao e democratizao da gesto pblica.
Nos pases desenvolvidos os processos de avaliao de polticas vm se
tornando crescentemente institucionalizados. Isso exige o empenho das
estruturas poltico-governamentais na adoo da avaliao como prtica
regular e sistemtica de suas aes, na regulao das prticas avaliativas e no
fomento de uma cultura de avaliao integrada aos processos gerenciais
(Hartz, 2001).
No Brasil, a importncia da avaliao das polticas pblicas reconhecida em
documentos oficiais e cientficos, mas esse reconhecimento formal ainda no
se traduz em processos de avaliao sistemticos e consistentes que subsidiem
a gesto pblica (Hartz et Pouvourville, 1998).
Esse consenso no plano do discurso, no produz automaticamente a
apropriao dos processos de avaliao como ferramentas de gesto, pois
freqentemente a tendncia percebe-los como um dever, ou at mesmo

como uma ameaa, impostos pelo governo federal ou por organismos

financiadores internacionais.
Mokate (2002) identifica algumas das possveis razes pelas quais a avaliao
no seria facilmente integrada ao ciclo de gesto:
(1) Os paradigmas gerenciais dificultam a apropriao da avaliao pelas
equipes de gesto, na medida em que focalizam mais as atividades e
processos do que os resultados, no valorizando a explicitao de
metas e objetivos, e a responsabilizao pelo seu alcance;
(2) As aplicaes convencionais dos processos de monitoramento e
avaliao tm se realizado de tal maneira que no tm induzido sua
percepo como aliados do processo de gesto, cabendo
freqentemente apenas aos avaliadores externos e assumindo o aspecto
de fiscalizao, auditoria ou controle, cujos resultados no costumam
ser utilizados no processo decisrio e gerencial;
(3) A complexidade dos objetivos e a adoo de estratgias e tecnologias
diferenciadas, que no necessariamente conduzem ao mesmo resultado,
dificultam a avaliao das intervenes. A sensibilidade dos problemas
sociais a mltiplas variveis faz com que a seleo de estratgias para
seu enfrentamento se baseie em hipteses de relaes causais.
particularmente difcil atribuir, atravs da avaliao, as mudanas
observadas a uma interveno especfica operada sobre um problema,
at porque, freqentemente, os efeitos de algumas intervenes s se
evidenciam no longo prazo.
A avaliao tem constitudo uma estratgia de mudana do paradigma
gerencial. Sob o ponto de vista da gerncia social, as polticas devem ser
avaliadas pelo cumprimento de seus objetivos e os gerentes devem ter
incentivos naturais para utilizar informao no acompanhamento de seu
desempenho em relao a esses objetivos. Mokate (2002) aponta quatro
desafios prioritrios para construir um processo de avaliao aliado gerncia
social:
1. A definio de um marco conceitual da interveno que se pretende
avaliar, indicando claramente objetivos, resultados e as supostas
relaes causais que orientam a interveno, pois quando no se sabe
onde e como se quer chegar, torna-se muito difcil avaliar nosso
desempenho.
2. A superao da brecha entre o quantitativo e o qualitativo na
definio de metas e objetivos e na prpria avaliao, gerando
complementaridade e sinergia entre eles;

3. A identificao e pactuao de indicadores e informaes relevantes,

levando em conta o marco conceitual e as diversas perspectivas e
interesses dos atores envolvidos;
4. A definio e manejo efetivo de fluxos da informao gerada pelo
processo avaliativo e a introduo de estratgias de incentivos que
promovam o uso dessa informao.
Para uma cultura gerencial que incorpore uso efetivo da avaliao ao ciclo de
gesto, Mokate (2002) aponta algumas condies:
a) incentivar a flexibilidade e a inovao como mecanismos para
assegurar o alcance de objetivos mximos desejados e tolerar o
erro para promover ajustes e mudana de opes;
b) permitir que, dentro da organizao, os que tm a informao
possam fazer uso dela, inclusive dissemina-la, em funo dos
objetivos pretendidos;
c) definir valores objetivos e valores de referncia que facilitem
a interpretao da informao;
d) adotar incentivos organizacionais e gerenciais que favoream o
uso da informao (premiao ou reconhecimento por mrito ou
alcance de resultados);
e) estabelecer mecanismos de ajuste para realocao de recursos
humanos, fsicos e financeiros, redefinio de estratgias
operativas e modificaes nos produtos e servios para alcanar
os objetivos desejados;
f) vincular os indicadores ou informaes com os processos
decisrios;
g) especificar pontos de deciso, fixando prazos e valores
objetivo para alguns indicadores;
h) comprometer os gestores e suas equipes com o alcance de metas
atravs de pactos e contratos de gesto ou desempenho.
A avaliao de desempenho constitui um importante instrumento para a gesto
das intervenes, mas a falta de acordo sobre como medir esse desempenho
ainda um desafio. Como o desempenho refere-se ao grau de alcance dos
objetivos e os pases definem diferentes objetivos, metas e dimenses de
desempenho nas suas avaliaes, muitas vezes torna-se difcil fazer anlises
comparativas. Esse tipo de avaliao deveria focalizar fundamentalmente
qualidade, eficincia e eqidade mas as experincias internacionais de
avaliao de desempenho enfocam de maneira desigual essas dimenses. Nos
pases da OECD predominam anlises sobre a melhoria de resultados e sobre a

responsividade. Apesar das recomendaes de organismos internacionais,

no sentido de que a eqidade seja uma dimenso transversal de todas as
avaliaes de desempenho especialmente no caso das intervenes de natureza
social, ainda so poucas as experincias que consolidaram o exame desta
dimenso.

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