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Coletnea Volume 1
Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi
ENAP
SUMRIO
Prefcio
Apresentao
Introduo
Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens.
Orientao para a leitura
Enrique Saravia
Captulo I O conceito de poltica pblica
Introduo teoria da poltica pblica
Enrique Saravia
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Estudio introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva
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Juntando as coisas
John Kingdon
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Captulo IV Elaborao
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Introduo
Os estudos que, no campo da administrao pblica, se dedicam
formulao e implementao de polticas avanaram bastante nas ltimas
dcadas, no sentido de superar anlises que procuravam apreender o desenvolvimento de uma determinada poltica segundo os padres de eficcia,
eficincia e mesmo efetividade que essa impunha sua rea fim. Apesar
de sua importncia para o acompanhamento de metas institucionalmente
definidas, esse enfoque se mostrou insuficiente para dar conta da complexidade que, na verdade, constitui o longo processo que vai da proposio de uma determinada poltica, passa por sua definio ao plano legal e
segue por sua implementao. Esse processo sabidamente inclui uma gama
de relaes e decises que extrapolam em muito quaisquer anlises fotogrficas que delas possamos ter.
A troca terica entre a administrao pblica e disciplinas afins, como
a cincia poltica e a sociologia, estimulou o desenvolvimento de referenciais
analticos que permitem uma melhor compreenso do processo de formulao e implementao de polticas pblicas.
Diante da inegvel complexidade das relaes Estado/sociedade nas
sociedades industriais modernas, sejam elas avanadas ou no, diferentes
matrizes tericas tm procurado dar conta das formas que regem esse relacionamento, reconhecendo ser ele o lcus por excelncia de concretizao
dessas polticas. Para tanto, apesar das diferenas s vezes bastante profundas que guardam entre si, reconhecem cada vez mais a importncia do
que a literatura convencionou chamar de representao de interesses.
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interferem no direcionamento e atuao dos prprios grupos. Essas caractersticas respondem a uma determinada organizao scio-econmica, cujas
necessidades devero ser permanentemente levadas em conta, fazendo com
que, em diferentes perodos, determinadas polticas sejam privilegiadas, sendo
os que as defendem mais aceitos pelo Estado, e mais negados os que as
criticam ou a elas se opem.
A carncia de capacidade que o pluralismo tem para explicar o processo de formulao de polticas nas sociedades industriais contemporneas
no se d, portanto, pelo lado do reconhecimento da existncia de grupos
organizados, mas sim, no que tange intermediao em si, como forma de
relacionamento Estado/sociedade: intermediao que extrapola o plano
especfico de uma determinada poltica, mas que nela interfere concretamente. Principalmente para pases com as caractersticas do Brasil, essa
matriz no se aplica j que, como afirmam seus prprios tericos, requer um
sistema poltico democrtico e plural, o que ainda difere bastante do nosso.
Outra vertente, o neocorporativismo, surgiu principalmente da crtica
ao pluralismo e da anlise dos modelos de relacionamento poltico adotados
pelas democracias do Welfare State. Nessas, o consenso pela necessidade
da interveno estatal importou em uma relao mais estreita entre a esfera
pblica e a privada, determinando maior complexidade no atendimento a
demandas opostas, expondo o Estado a conflitos intensos, enfraquecendo
os governos representativos e implicando maiores custos. A dinmica
pluralista dos grupos de interesse tornava suas demandas excessivas, transcendendo os limites da tolerncia da ordem econmica (OFFE, 1989, p. 232).
Novas formas de relacionamento Estado/sociedade procuram, assim, superar o pluralismo liberal esgotado. Isso ser desenvolvido teoricamente a
partir de Philippe Schmitter (1974), no sentido de repensar a dinmica poltica das sociedades modernas.
Schmiter, em Still the century of corporativism, define o corporativismo como um sistema de intermediao de interesses entre Estado e
sociedade civil, constitudo atravs de unidades funcionais, no-competitivas,
reconhecidas ou criadas pelo Estado, garantindo-lhes o monoplio de
representatividade junto a suas respectivas categorias, em troca de controle
sobre a escolha de seus lderes e articulaes de demandas e apoio (SCHMITTER,
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papel inverso, qual seja, de como preencher o gap que possibilite relacionar desenvolvimento histrico-estrutural com processos polticos concretos e especficos. Em outras palavras, se diferentes padres de
relacionamento Estado/sociedade so responsveis por formas tambm
diversas de emergncia das polticas pblicas, a dificuldade estaria em
conseguir estabelecer um locus de anlise dessas polticas que, mesmo
embasando-se em suas caractersticas histrico-estruturais, desse conta
de explic-las segundo sua especificidade.
As anlises marxistas que se referem a formaes capitalistas avanadas tm procurado enfatizar a permanncia do antagonismo de classes
no capitalismo, mas de forma renovada. De acordo com o conceito de
Offe de seletividade estrutural do Estado capitalista, esse selecionaria,
segundo interesses invisveis de classe, as questes que seriam ou no
tratadas pelas instituies do Estado (GERSCHMAN, 1989, p. 131). Assim,
criticando o modelo pluralista, para Offe os grupos de interesse no seriam
os determinantes na formulao da poltica mas, ao contrrio, o status
pblico que o Estado daria a um ou outro grupo que seria mais determinante
em sua constituio e, portanto, em sua capacidade de interferir nas polticas. J quanto ao corporativismo, o mesmo autor defende que esse merece
uma explicao dual ou combinada. Visando sempre atenuao do conflito,
ao dar status pblico a organizaes da classe trabalhadora, estaria o
Estado impondo restrio e disciplina; j no caso dos grupos de interesse
pluralistas, visaria delegao, levando demandas para campos que no
afetassem a estabilidade do governo nem sobrecarregassem sua agenda
(OFFE, 1989, pp. 247-248).
Contrariamente ao defendido pelo corporativismo, para o qual no
capitalismo avanado as classes no se definiriam mais por sua posio na
estrutura produtiva, mas segundo a relao de diversos setores com o Estado,
as anlises marxistas procuram relevar o carter de classe das relaes
entre Estado e setores sociais organizados.
Para os pases capitalistas de industrializao retardatria (Brasil e
diversos pases da Amrica Latina), a formulao de polticas pblicas tem,
contudo, outros complicadores. No Brasil, onde o processo de acumulao
requereu a interveno do Estado em quase todos os campos da sociedade,
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O pluralismo predominante nos Estados Unidos, onde so historicamente mais delimitados os espaos pblico e privado, decorrncia de uma
mais discreta presena do Estado nos diversos domnios da vida privada.
Essa matriz defende, portanto, uma separao clara entre esses espaos,
sendo o privado diretor do pblico e onde se d a conformao de demandas e suas representaes, segundo a iniciativa, a anuncia e a associao
voluntria de seus prprios membros. O corporativismo tanto aplicvel
para os Estados Unidos, pela crtica ao pluralismo, quanto a democracias
com Estados de bem-estar consolidados, que apresentam forte interveno
estatal. Tem procurado relevar a dimenso associativa de setores funcionais da sociedade como vertente importante da representao, para alm
da dimenso corporativa, no intento de superar a referncia nos grupos
plurais ou no Estado. Entretanto, a referncia ainda de sistemas polticos
cuja base a intermediao com vistas ordem social. J o marxismo, ao
relevar, com justeza, as caractersticas histrico-estruturais do desenvolvimento do Estado no capitalismo, tende, em certa medida, a tornar absoluto
esse Estado. Em verdade, a predominncia do Estado na formulao da
poltica realidade em formaes sem sistemas democrticos consolidados
e com forte interveno estatal. Entretanto, as revises do marxismo a partir
das experincias com sistemas polticos democrticos e complexos, em que
o pblico e o privado estiveram mais mesclados por uma maior incidncia
do Estado, tm apontado, como no corporativismo, para uma limitao
prevalncia desse na anlise da conformao de polticas pblicas.
Ao tentarmos, mesmo que superficialmente, encontrar parmetros
de comparao dessas formaes sociais com o Brasil, esbarramos logo na
ausncia de um sistema poltico democrtico consolidado. Dada a forte presena do Estado, altamente privatizado, tenderamos a concluir que o Estado
quem principalmente determina a interveno ou no de grupos nas polticas
pblicas. No entanto, se essa assertiva verdadeira para o padro predominante de relacionamento Estado-sociedade, no o , ao nosso ver, para o
plano da formulao de polticas. Por isso insistimos no tratamento diferenciado desses dois planos de anlise.
No nvel da formulao de polticas pblicas, interagem mutuamente
interesses diversos, representados por vrios setores, entre eles o Estado.
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Esse, no entanto, a tanto arena quanto tambm ator, a partir ou para onde
so canalizadas demandas e onde no existe como entidade autnoma e
homognea. arena quando, atravs do aparelho estatal, poder constitudo que possibilita a concretizao institucional-legal de uma determinada
poltica, assim como quando possui domnios diversos cuja apropriao total
ou parcial favorece negociaes no seu interior e fora dele. E ator, tanto
como constituio peridica de uma determinada hegemonia dirigente, quanto
como hegemonia dominante. Enquanto essa referida, no capitalismo, ao
carter estrutural de classes, aquela representa sua direo peridica.
principalmente como representante dos interesses dos setores dirigentes que o Estado atua no plano da formulao de polticas, fato que
muitas vezes no devidamente considerado. Os interesses das fraes de
classe dirigentes dizem respeito muito mais anlise da formulao de
polticas do que o carter de classe do capitalismo e sua reproduo atravs
do Estado o fazem. Assim como interessam tambm as disputas no interior
das diversas fraes, que so conflituosas e podem perpassar, em muitos
casos, amplos setores da sociedade. J o carter estrutural da dominao
garantido, no nvel da formulao de polticas, pelo que Offe (1984) denomina
seletividade estrutural do Estado, mecanismo de seleo antecipada de
demandas. Alm disso, h a constante possibilidade do uso da coero, assim
como, numa analogia ao termo de Offe, h uma seletividade da sociedade
que, estrutural ou no, garante tambm a manuteno da dominao.
Se o Estado no capitalismo seleciona demandas no sentido de garantir sua permanncia, reproduo e expanso, essas demandas existem e,
como vimos, so a tentativa de perpetuar ou modificar condies existentes. Como demandas, so a representao de interesses e so expressas de
alguma forma. A interveno estatal em forma de poltica significa uma
necessidade dada pela impossibilidade de que essas demandas sejam canalizadas por outros mecanismos, sejam do Estado ou no. Assim, h um
momento em que a interveno requerida e um movimento circunscreve
essa interveno, em que o Estado precisa abrir-se para a negociao de
interesses diversos. o processo poltico que circunscreve a poltica pblica.
o momento frgil do Estado, e ser tanto mais frgil quanto mais interesses
estiverem envolvidos e quanto mais divergentes sejam.
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Notas
1
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Lenaura Lobato Doutora em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica, Fundao Oswaldo Cruz, Rio de Janeiro. Professora e pesquisadora do Programa de Estudos PsGraduados em Poltica Social da Escola de Servio Social da Universidade Federal Fluminense.
Coordenadora do Ncleo de Avaliao de Polticas Sociais. Pesquisadora colaboradora do
Programa de Estudos da Esfera Pblica PEEP da Escola Brasileira de Administrao Pblica
- EBAP/FGV- RJ e do Ncleo de Estudos Poltico-Sociais em Sade da Escola Nacional de
Sade Pblica ENSP/FIOCRUZ.
Texto originalmente publicado em: LOBATO, Lenaura. Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas. Revista de Administrao Pblica (RAP). v. 31, n. 1, pp. 30-48, Rio de Janeiro, jan./fev.1997.
Reimpresso autorizada pela autora e pela Revista de Administrao Pblica (RAP).
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