AS ESTRUTURAS ELEMENTARES DAS POLTICAS PBLICAS

CADERNO DE
PESQUISA
N 82

AS ESTRUTURAS ELEMENTARES DAS POLTICAS PBLICAS

UNIVERSIDADE EST ADUAL DE CAMPINAS UNICAMP

NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS NEPP
2009

CADERNO DE

PESQUISA
N 82

NEPP/UNICAMP

AS ESTRUTURAS ELEMENTARES DAS POLTICAS PBLICAS

Geraldo Di Giovanni

NEPP/UNICAMP

AS ESTRUTURAS ELEMENTARES DAS POLTICAS PBLICAS

Geraldo Di Giovanni

Introduo
No presente texto tentarei propor uma abordagem integrada para a anlise de
polticas pblicas. Tal opo no decorre de uma ausncia ou escassez de
modelos criados com a mesma finalidade. Ao contrrio, existe uma profuso de
propostas analticas no campo das polticas. O que acontece uma insatisfao
com os modelos disponveis, na medida em que penso eu no oferecem
uma viso inclusiva e orgnica de todos os aspectos que compem esse
fenmeno.
A proposta que apresento decorre, em primeiro lugar, do modo de entender
historicamente e conceituar as polticas pblicas que desenvolvi nos ltimos
anos. Tal conceito vai alm da idia de que uma poltica pblica
simplesmente uma interveno do Estado numa situao social considerada
problemtica. Mais do que isso, penso a poltica pblica como uma forma

NEPP/UNICAMP

contempornea de exerccio do poder nas sociedades democrticas, resultante

de uma complexa interao entre o Estado e a sociedade, entendida aqui num
sentido amplo, que inclui as relaes sociais travadas tambm no campo da
economia. Penso, tambm, que exatamente nessa interao que se definem as
situaes sociais consideradas problemticas, bem como as formas, os
contedos, os meios, os sentidos e as modalidades de interveno estatal.
Essa conceituao depende, por sua vez, da concretizao histrica de alguns
requisitos que configuram as modernas democracias: pressupe-se uma
capacidade mnima de planificao consolidada nos aparelhos de Estado, seja
do ponto de vista tcnico de gesto, seja do ponto de vista poltico. Pressupese, tambm, certa estruturao republicana da ordem poltica vigente:
coexistncia e independncia de poderes e vigncia de direitos de cidadania; e,
pressupe-se, finalmente, alguma capacidade coletiva de formulao de
agendas pblicas, em outras palavras, o exerccio pleno da cidadania e uma
cultura poltica compatvel.
Do ponto de vista histrico, podemos dizer que tais requisitos constituram-se,
de modo nem sempre uniforme, nas modernas sociedades capitalistas desde o
sculo XIX, mas que foram consolidados principalmente depois da segunda
guerra mundial.

NEPP/UNICAMP

Em segundo lugar, a idia de forma poltica importante para o entendimento

dos desenvolvimentos posteriores do texto. Entendo por essa expresso uma
configurao especfica de relaes de poder, que seja institucionalizada,
recorrente e estruturada, no sentido de se constituir, de modo prprio, numa
probabilidade de ao coletiva. Nesse sentido, no campo poltico, as polticas
pblicas, no so uma forma nica ou exclusiva, mas convivem com formas
vigentes das diferentes sociedades. Somente a ttulo de ilustrao podemos
indicar sem qualquer juzo de valor - o corporativismo, o mandonismo local,
o coronelismo, o populismo, como outras formas polticas concorrentes ou at
mesmo coexistentes. Assim sendo, muito importante constatar que as
polticas pblicas, na acepo que adotamos, vm se tornando cada vez mais
presentes na vida das sociedades democrticas contemporneas, por razes que
tentaremos explicar mais adiante.
Em terceiro lugar, considerando que a observao histrica dessas formas vem
mostrando a ocorrncia de aspectos comuns em todas elas (embora cada
interveno mantenha sua individualidade histrica), a proposta de anlise
assume que se trata de relaes estruturadas e recorrentes. Assume, tambm,
que possvel apreender os elementos primrios que as compem tais relaes
- a partir de certos pontos de observao eleitos pelo investigador - verificando
o grau de organicidade, coerncia e consistncia que se estabelece entre eles.

NEPP/UNICAMP

Em outras palavras, possvel captar, a partir de olhares diversos e

angulaes sucessivas, configuraes recorrentes em todas as polticas
pblicas, por intermdio de abstraes sucessivas que focalizam ora seus
aspectos formais, ora seus aspectos materiais, ora sua substncia, ora seus
elementos simblicos. Chamo estas configuraes de estruturas elementares.
A autonomizao dos estudos de polticas pblicas

Embora os estudos das intervenes do Estado tenham se difundido

pelos pases mais importantes do capitalismo central necessrio frisar
que os pioneiros foram os cientistas polticos norte-americanos. E
naquele pas, os estudos anteriores aos anos sessenta, tiveram dois
traos muito claros: em primeiro lugar, esto muito influenciados pelo

ethos pragmtico da cultura norte-americana em geral e de sua cultura

poltica em particular.Durante a segunda guerra, nesse esprito
pragmtico, os cientistas sociais tinham colaborado intensamente no
esforo de guerra, por intermdio de pesquisas relativas aos pases
envolvidos no conflito e mesmo sobre o perfil dos soldados americanos,
estabelecendo um estreito vnculo entre governo e cientistas com
objetivos de fornecer bases para soluo de problemas prticos. No

NEPP/UNICAMP

imediato ps-guerra, os estudos de polticas pblicas comeam a se

desenvolver nos Estados Unidos, norteados por esses mesmos objetivos
de fornecer subsdios para ao dos governos.
Em segundo lugar, preciso apontar que no caso norte-americano
existe uma importante peculiaridade lingstica e cultural, quando se
trata do tema. Diferentemente do que ocorre com as lnguas latinas, e
mesmo com a lngua alem, a lngua inglesa faz uma distino entre

politics, quando se referem poltica, no sentido relativo aos

fenmenos do poder (representao poltica, partidos, eleies,
conflitos relativos ao poder, entre outros), e policy (ou policies), para
referirem-se adoo de formas de ao, linhas de atuao, que dizem
muito mais a condutas eletivas para soluo de problemas, que beiram
muito mais o campo da administrao do que do campo que ns
latinos entendemos por poltico. Trata-se, na lngua e na cultura, de
duas realidades distintas, que oferecem mesmo uma certa dificuldade
de entendimento para usurios de outras lnguas, Quanto a isso,
particularmente nos Estados Unidos, existe um certo preconceito
quanto s atividades entendidas como politics. Harold Lasswell,
considerado um dos grandes nomes da Cincia Poltica norte-americana

NEPP/UNICAMP

escreveu que os policy studies poderiam ajudar a livrar os estudos da

conotao de militncia e corrupo contida no termo politics.
claro que ambos os pontos citados tm importantes conseqncias
tericas para o campo de estudos, sobretudo refletindo-se numa
espcie de minimizao dos efeitos da poltica sobre o universo das

policies.
Num movimento, seno oposto, pelo menos diferente, nos pases
europeus o estudo das polticas pblicas sempre esteve subordinado ao
estudo da poltica, quando no ignorado, sem que ganhasse alguma
autonomia entre as vrias disciplinas da cincia poltica, o que viria a
acontecer apenas algumas dcadas mais tarde (anos 80). Para que se
tenha uma idia das diferenas basta citar alguns fatos sintomticos.As
edies italianas de dois livros clssicos da Cincia Poltica norteamericana (Poder e Sociedade, de H. Lasswelll e O Sistema Poltico, de
David Eaton), traduzem a expresso public policy, como linha de ao,

linha de conduta, ou ainda, linha poltica. Outra situao curiosa, mas

significativa, que o clebre Dicionrio de Poltica, de Norberto Bobbio,
publicada em 1983, no possui o verbete politiche pubbliche. Tambm
o grande cientista poltico italiano Alessandro Pizzorno usava os termos

NEPP/UNICAMP

Poltica Absoluta e Poltica Relativa para referir-se poltica e s

polticas pblicas respectivamente. Talvez esses fatos revelem algum
tipo de reserva (ou mesmo, preconceito) contra o tipo de estudos
desenvolvidos nos Estados Unidos, particularmente no que diz aos
fundamentos tericos e metodolgicos utilizados. De fato, preciso
reconhecer que esses estudos deixaram a desejar em seus resultados,
no sentido de trazer luz as relaes complexas entre as formas de
interveno do Estado e as complexas relaes que envolvem desde
conjuntos diferenciados de interesses, estruturas polticas, ideologias e,
por fim, a prpria natureza do Estado interventor.
Mas indubitvel que, mesmo descontadas as diferenas de enfoques,
a forte interferncia de culturas polticas nacionais e, mesmo, as
diferenas de estilos intelectuais dominantes, o campo de estudo das
polticas pblicas apresentou uma formidvel expanso, ganhando
progressivamente, desde os anos 60 at os dias de hoje, sua autonomia
como disciplina no interior da Cincia Poltica1.Hoje, embora caibam
algumas ressalvas relativas ausncia de abordagens integradas,
1

Ver Sarmento, Cristina Montalvo, Polticas Pblicas e Culturas Nacionais, Universidade Nova de Lisboa,
Lisboa, 2003. Trata-se de um dos mais completos textos que fazem a anlise da evoluo dos estudos de
polticas pblicas na ltima metade do sculo passado, dando especial destaque ao desenvolvimento da
disciplina nos Estados Unidos, na Inglaterra, na Frana e Alemanha, relacionando a produo terica com as
culturas nacionais e as macro conjunturas polticas vivenciadas em cada um desses pases.

NEPP/UNICAMP

dispe-se de um razovel acervo de conhecimentos que vo desde a

construo de tipologias, inovaes conceituais, identificao de
estruturas, estabelecimento de ciclos e identificao de aspectos
normativos. A existncia de tal acervo faz com que os estudos de
polticas pblicas sejam uma slida base de informaes histricas,
tcnicas e cientficas que podem fornecer forte apoio para as
intervenes governamentais, gerando uma dialtica sui generis, em
virtude da qual o conhecimento, ao informar a pluralidade dos atores
envolvidos, passa a fazer parte da realidade que se busca conhecer.
O que procuramos demonstrar, nessas primeiras consideraes, que o
conceito de polticas pblicas um conceito evolutivo, na medida em
que a realidade a que se refere existe num processo constante de
transformaes histricas nas relaes entre estado e sociedade, e que
essa mesma relao permeada pro mediaes de natureza variada,
mas que, cada vez mais esto referidas aos processos de
democratizao das sociedades contemporneas.

NEPP/UNICAMP

Polticas pblicas, histria e teoria

A expresso polticas pblicas parece ter entrado definitivamente no
vocabulrio contemporneo. Sua presena constante na imprensa, nas
agendas pblicas, nos documentos pblicos e no-governamentais, nos
pronunciamentos polticos, nas pautas de movimentos sociais, revela
uma avassaladora presena do tema na vida cotidiana dos pases
democrticos.
Em minha opinio tal importncia se deve, pelo menos, a quatro fatores
histricos marcantes:
1. um fator de natureza macro econmica
Aps a segunda guerra mundial, a constatao de que o livre jogo das
foras de mercado no tinha levado paz, prosperidade e ao bem
estar, generalizou-se por quase todo o mundo capitalista. Esta foi uma
das razes pelas quais houve uma grande mudana nas polticas
econmicas adotadas pelos estados capitalistas que, at ento,
estavam, com maior ou menor fora, fundadas em preceitos do
liberalismo econmico. A adoo de polticas keynesianas, centradas na
idia de pleno emprego, faria com que esses estados nacionais
passassem a ampliar o volume de suas intervenes e seu carter

NEPP/UNICAMP

regulador, tanto nos aspectos econmicos, como por exemplo, na

produo de bens e servios, quanto nos aspectos sociais da vida
coletiva, como por exemplo, a institucionalizao de sistemas de
proteo social. Tais polticas manteriam um flego de vrias dcadas,
chegando o perodo a ser conhecido como os trinta anos dourados.
Somente nos anos 80 do sculo passado que tais polticas seriam
colocadas em questo, quando passam a serem difundidos e aceitos os
cnones do credo neoliberal.

2. um fator de natureza geopoltica

A partir desse momento, a presena das idias neoliberais nas polticas

econmicas e sociais, torna-se praticamente dominante, e esse fato tem
uma estreita relao com o fim da bipolarizao entre os blocos
capitalista e socialista.
No segundo ps-guerra, ocorreu uma forte tenso geopoltica entre os
mundos socialista e capitalista. As sociedades capitalistas europias
foram as que vivenciaram tal polarizao de modo particularmente
dramtico. Em quase todas elas o perodo revelou uma presena muito

NEPP/UNICAMP

marcante de partidos polticos de inspirao comunista, socialista ou

trabalhista, o que representava do ponto de vista dominante uma
perigosa clivagem poltica interna, agravada pela virtualidade de um
modo de organizao social alternativo, vivido no bloco socialista.
Vislumbrou-se, assim, a necessidade de que fossem estabelecidos
novos princpios e novos pactos nas relaes entre capital e trabalho. A
oferta de servios na rea social , mesmo assumindo feies diversas
em cada situao particular, foi ampliada, e a crescente presena do
estado nesse campo de atividade, estabeleceu a base para a
constituio dos modernos sistemas de proteo social, dos quais os
casos mais conspcuos foram os Welfare States europeus.

3. um fator de natureza poltica

O perodo compreendido entre o segundo ps-guerra e os dias atuais,

embora apresentando alguns momentos de retrocesso, foi um momento
de consolidao das democracias ocidentais. Objetivamente foram
ampliados os campos de representao poltica, configurado na
participao sindical e partidria, no direito de voto, na participao em

NEPP/UNICAMP

movimentos sociais e em novas formas de associao voluntria. Tais

mudanas produziram uma nova concepo das sociedades sobre o
estado. Para muitos segmentos da sociedade, o estado
verdadeiramente democrtico passa a ser visto, no apenas como
aquele que inclui mecanismos clssicos de representao (direito de
votar e ser votado; participao igualitria de classes, categorias e
interesses), mas tambm aquele que revela uma forte capacidade de
resposta (responsiveness) s demandas da sociedade2. Este argumento,
se tomado conjuntamente com as observaes anteriores, mostra que o
crescimento da presena das polticas pblicas na vida cotidiana, no se
d simplesmente pela ampliao da ao do Estado, mas tambm pelas
exigncias que lhe so colocadas pela sociedade. O ponto seguinte
completa o raciocnio.

4. um fator de natureza cultural e sociolgica

Maurizio Ferrera, em seu livro Modelli di Solidariet, relata duas
situaes emblemticas para a compreenso dos fenmenos que
tentaremos descrever. Em 1908, o Governo ingls atribuiu uma penso

Ver Maurizio Cotta, Il contributo dei policy studies all scienza poltica contenporanea, in Panebianco,
A. LAnalisi Della Politica, Il Mulino, Bologna, 1989, p.527.

NEPP/UNICAMP

de cinco xelins para pessoas idosas. Era um programa que hoje

chamaramos de transferncia de renda. Semanalmente, os idosos
dirigiam-se s agncias de correios para retirar seu benefcio. Muitos
deles no conseguiam entender aquilo como uma ao do estado.
Pensavam ser resultado da generosidade pessoal do agente postal, a
quem retribuam com cestos de ma, ovos, patos ou gansos. Na Itlia,
em 1993, o governo tentou retirar uma parte dos benefcios para
medicamentos aos quais os idosos tinham direito. Houve uma
verdadeira comoo nacional, com a unio das centrais sindicais,
passeatas, protestos e, por fim, o apedrejamento, pelos idosos
enfurecidos, de alguns lderes sindicais, que foram considerados
frouxos na negociao com o governo.
O que se passou nos 85 anos que separam um episdio do outro? Se
concordarmos com Eric Hobsbawn, devemos aceitar que o sculo
passado foi o sculo dos direitos sociais. Nesse perodo consolidaramse os direitos de cidadania em sua plenitude, ao mesmo tempo em que
passam a ser percebidos e entendidos, no conjunto da sociedade ,
como jus, como algo que legitimamente pertence a algum.

NEPP/UNICAMP

No podemos esquecer que, particularmente aps a Segunda Guerra

Mundial, processos extremamente impactantes ocorreram nas
sociedades ocidentais: uma significativa transformao demogrfica, um
expressivo processo de urbanizao, uma forte expanso e grandes
transformaes tecnolgicas no campo das comunicaes, redefinies
e expanso dos sistemas educacionais, secularizao crescente da vida
coletiva e, sobretudo, e uma verdadeira revoluo no modo de vida,
que muitos autores j descreveram como a constituio da sociedade
de consumo de massas.
Provavelmente instaurou-se uma situao, no plano scio-cultural, que
foi descrita por Daniel Bell, como a revoluo das expectativas, na
qual os diversos grupos sociais, instituies ou mesmo indivduos,
investidos no papel de atores sociais, progressivamente mais
conscientes de suas necessidades e carncias, passam a agir
politicamente, de formas s vezes mais, s vezes menos organizadas, a
partir da idia de um binmio direito/demanda, que pressupe, sempre,
a ao do Estado.
Dentre outros, os fatores acima descritos concorreram para que as
intervenes do Estado fossem sendo modeladas por essa pluralidade

NEPP/UNICAMP

de atores, de origens e natureza diversa e portadores de interesses

especficos (congruentes ou contraditrios). Ao longo do tempo, nesse
contexto de interaes, desenvolveram-se padres e exigncias de
conhecimentos tcnicos especficos de interveno, ao mesmo tempo
em que as relaes entre o Estado e esse cast foram se
institucionalizando, criando pautas de conduta poltica, regras e padres
que modificaram os processos decisrios tradicionais, dando origem a
essa forma nova, contempornea, mais partilhada, de exerccio do
poder.
Tais consideraes de natureza histrica contribuem para ampliar viso
empirista sobre as polticas pblicas, que tem sido dominante nos modelos
analticos disponveis. A introduo de uma perspectiva que considere essa
historicidade, tambm importante para compreender no apenas a natureza do
fenmeno estudado e seu conceito, mas tambm abre a possibilidade de um
avano no plano da teorizao em nosso campo de estudos.
As estruturas elementares
Segunda a tradio weberiana, o processo de teorizao nas cincias da cultura
se realiza numa dupla dmarche; de um lado, a construo de tipos conceituais
e, de outro, a construo de tipos histricos. Na verdade, o que se sugere um
constante movimento da razo que transita ininterruptamente entre a

NEPP/UNICAMP

observao histrica e a construo terica. A observao histrica das

polticas pblicas possibilita a identificao de elementos invariantes em todas
elas, embora cada uma delas tenha ocorrido de maneira singular e nica. A
questo principal, nesse caso, como identificar tais elementos. claro que tais
elementos so dados observao do investigador. Por exemplo, toda poltica
pblica se baseia numa teoria, ou seja, num conjunto de asseres de origem
diversa (racional ou no) que d sustentao s prticas da interveno, em
busca de um determinado resultado. A observao histrica mostra que
teoria, prticas e resultados, so elementos primrios que esto presentes em
todas as polticas pblicas, embora empiricamente teoria, prticas e resultados
tenham uma concreo histrica prpria e nica. Mas, mais importante do que
identificar os elementos invariantes estabelecer entre eles uma relao que
seja realmente indissolvel e orgnica, de modo que constituam totalidades
estruturadas, discretas,que chamo, no caso, de estruturas elementares.
obvia que esta perspectiva envolve certa dose de subjetividade. As estruturas
elementares resultam, no fundo, de uma combinao entre um olhar subjetivo
do observador que, em funes de seus prprios valores seleciona os aspectos
objetivos da realidade que ir observar, indagando sobre sua coerncia,
organicidade e a probabilidade de configurarem uma estrutura. No caso
presente, julguei identificar quatro estruturas elementares (o que no significa

NEPP/UNICAMP

que se esgotem as possibilidades de identificao), a partir de quatro diferentes

ngulos de observao, que discriminei com sendo:
a. estrutura formal, composta pelos elementos: teoria, prticas e resultados;
b. estrutura substantiva, composta pelos elementos: atores, interesses e regras;
c. estrutura material, composta pelos elementos; financiamento, suportes,
custos; e,
d. estrutura simblica, composta pelos elementos: valores, saberes e
linguagens.
importante notar que a anlise das polticas, por intermdio desta proposta,
no se faz apenas por justaposio das informaes relativas a cada uma das
estruturas, mas tambm pelas relaes de mtuas interferncias que se
processam entre elas, conforme o diagrama 1 sugere.

NEPP/UNICAMP

Diagrama 1
A estrutura formal
O exemplo acima citado faz referncia quela que denominei de estrutura
formal de uma poltica pblica. Capta, de modo imediato, os aspectos e
elementos exteriores da interveno pblica, na medida em que estabelece as
relaes indissociveis entre uma teoria, um conjunto de prticas e um
conjunto de resultados. Do ponto de vista da anlise de polticas publicas,
entretanto, a explorao de tal estrutura no esgota os o conjunto de
componentes envolvidos na interveno, embora revele o resultado de um
processo complexo de interaes que resultam numa configurao especfica.

NEPP/UNICAMP

A anlise da forma significa um passo importante para a compreenso (no

sentido weberiano) da realidade. A teoria pode condensar um grande rol de
informaes sobre os contedos tcnico, poltico, cultural e ideolgico tanto da
interveno, quanto da situao social na qual busca intervir. As prticas, por
sua vez, revelam a natureza prtica da poltica; em outras palavras, quais e
quantas medidas e ferramentas foram selecionadas vis--vis o terceiro elemento
estrutural que so os resultados, ou almejados, ou efetivamente alcanados.
Os elementos componentes das estruturas formais, mesmo sem estarem
compreendidos na forma desta proposta, tm servido de base para os processos
de avaliao de polticas pblicas, na medica em que possibilitam anlises de
consistncia formal, exames qualitativos e quantitativos, com como esto na
base de quase todas as tipologias disponveis na rea.
A estrutura substantiva
Por suposto, as polticas pblicas so atividades sociais, e nessa acepo
sociolgica, concretizam-se por intermdio de aes sociais, caracterizadas por
um mnimo de padronizao e institucionalizao. Em outras palavras, os
agentes sociais, os atores, nesse mbito, pautam suas aes por orientaes
conduta dotadas de objetivos implcitos ou explcitos; e, em maior ou menor
grau, de alguma racionalidade, que chamaremos aqui de interesses. E, ao

NEPP/UNICAMP

mesmo tempo, movimentam-se dentro de um espao social institucionalizado

por pautas de comportamento de correntes de um conjunto de regras.
Portanto, os atores so todas as pessoas, grupos ou instituies que, direta ou
indiretamente participam da formulao, da implementao e dos resultados de
uma poltica. Por exemplo, nas polticas de sade: pacientes (organizados ou
no), mdicos, enfermeiros, para-mdicos, polticos, especialistas, imprensa,
indstrias, sindicatos, empresas de seguro, agncias reguladoras, representantes
do governo, burocracias pblicas,etc.
Por sua vez, os interesses so os objetivos prticos (implcitos ou explcitos) de
cada um dos atores ou de grupos de atores. Por exemplo: os objetivos dos
pacientes so obter uma qualidade maior no atendimento; dos industriais, so a
obteno de lucros; dos sindicatos, garantir direitos de seus representados; etc.
Como os interesses no so difusos pode-se agrup-los, para efeito de anlise,
em determinadas ordens, segundo as lgicas subjacentes ao dos atores. No
caso, agrupei-os segundo trs ordens que so interesses econmicos
(empresariais, corporativos e/ou individuais), interesses polticos (de agentes
polticos e tecno-burocraticos) e interesses de reproduo social (portadores de
carncias ou demandas especficas), s quais atribuo lgicas prprias que so
respectivamente:
1. lgica da cumulao de capital;.

NEPP/UNICAMP

2. lgica da acumulao de poder poltico; e,

3. lgica da acumulao de recursos de bem estar.

Diagrama 2
As

regras

so,

na

prtica,

leis,

normas,

convenes

formais

ou

consuetudinrias, padres morais e ticos, costumes, linguagens, prticas

cristalizadas, que criam pautas de comportamento para cada um e para o
conjunto dos atores. Por exemplo, utilizao de meios pacficos para
reivindicaes; utilizao de meios legais para licitao para o fornecimento de
bens; leis de responsabilidade fiscal, direitos de titularidade, filas de
transplante, testes de meios, etc.

NEPP/UNICAMP

importante tambm salientar que existe sempre a probabilidade de

superposio de interesses, bem como de surgimento de contradies entre
eles. Isso representa quase sempre a ocorrncia de alianas e oposies que
podem ou no acontecer no espao das regras, acontecendo tambm ou no no
espao da legalidade ou legitimidade. Se considerarmos esse ltimo aspecto,
podemos dizer que definem no curso da histria dessas aes coletivas, estilos
e prticas de atuao que fazem com que haja alguma previsibilidade e o
reconhecimento claro de boa parte dos interesses e sua lgica.
A concepo desta estrutura pode propiciar um movimento integrador no plano
conceitual. Penso que esto vinculados a elas os conceitos j clssicos como
policy community, policy network, processos decisrios, formao de agendas,
profissionalismo, voluntariado, free riders, polcy partizans, entre muitos
outros.
As

regras

so,

na

prtica,

leis,

normas,

convenes

formais

ou

consuetudinrias, padres morais e ticos, costumes, linguagens, prticas

cristalizadas, que criam pautas de comportamento para cada um e para o
conjunto dos atores. Por exemplo, utilizao de meios pacficos para
reivindicaes; utilizao de meios legais para licitao para o fornecimento de
bens; leis de responsabilidade fiscal, direitos de titularidade, filas de
transplante, testes de meios, etc.

NEPP/UNICAMP

Estrutura material
Para uma maior facilidade de entendimento, podemos dizer que enquanto a
estrutura substantiva refere-se aos aspectos sociais e polticos de uma policy, a
estrutura material refere-se em sentido amplo - aos aspectos econmicos.
Nesse sentido, os elementos que a compem dizem respeito sua
exeqibilidade e sustentao material: financiamento, custos e suportes.
O volume, as condies e as regras de financiamento revelam, de um lado, a
natureza e as modalidades de vinculo que se estabelecem entre a policy e o
entorno econmico, e, de outro, sua situao e posicionamento nas relaes
entre estado e mercado. No primeiro caso, possvel verificar-se o
posicionamento de uma poltica, no apenas como uma interveno ou um
resultado, mas tambm como pratica que se d no prprio interior da economia,
no sentido de superar a viso ingnua que separa, ou ope, o campo das
polticas ao campo da economia. No segundo, as formas de financiamento so
reveladoras da concepo ou das concepes vigentes de poltica pblica nas
relaes entre estado e mercado, no sentido que expressam ideologias vigentes,
posicionamentos exitosos nos embates redistributivos, bem como, o
posicionamento da policy na agenda pblica e no ambiente macro-econmico.
O elemento custos tem a ver em primeiro lugar com as condies de
viabilizao da interveno. Os oramentos podem ser tanto fontes de dessa

NEPP/UNICAMP

viabilizao, como fontes de constrangimento na implementao. Em segundo

lugar, os custos so reveladores dos sistemas de gesto e da capacidade tcnica
instalada no aparelho de estado e funcionam como marcadores da efetividade
das regras estabelecidas na estrutura substantiva.
O terceiro elemento suportes crucial na estrutura material. No existe
qualquer poltica publica que se esgote em si mesma, como uma totalidade
fechada. Assim, os suportes materiais de uma policy, podem ser definidos no
seu prprio interior, ou mesmo, externamente, em outras polticas correlatas.
Cito o exemplo das polticas de educao, que extravasando o campo
puramente educacional e pedaggico, passam a requerer suportes externos, tais
como uma poltica de construes escolares, edio de livros didticos e para
didticos, incorporao de tecnologias e assim por diante.
Acredito que nas anlises de polticas pblicas, estes aspectos da estrutura
material tm sido constantemente descurados, o que parece limitar o alcance de
tais anlises. Creio que a maior parte das metodologias tem revelado certo
politicismo, na medida em que no consideram outras angulaes tais como a
sociolgica, a econmica e a cultural, que permitem incorporar as polticas
pblicas como fenmenos cruciais da economia poltica do capitalismo
contemporneo.

NEPP/UNICAMP

A estrutura simblica
O texto citado de Cristina Montalvo Sarmento suscitou a possibilidade de
incluir na metodologia outra dimenso para a anlise das polticas. Essa autora
chamou a ateno para as relaes entre as culturas nacionais e a produo
cientfica na rea, demonstrando os vnculos entre essa produo e as situaes
sociais e polticas vivenciadas por vrios pases europeus. Tal argumentao
revelou que o campo das polycies um universo povoado por valores, no
apenas no sentido das interferncias ideolgicas na produo do conhecimento
cientfico sobre elas, mas tambm na sua prpria concretizao emprica. Em
outras palavras, as polycies so realidades sociais orientadas por valores (value
oriented). Por outro lado e ao mesmo tempo, so orientadas por conhecimentos
racionais ((saberes) desenvolvidos na prtica de mais de meio sculo de
intervenes do gnero. Ou seja, existe um acervo, herdado do sculo XX, de
ferramentas de interveno e conhecimentos, que jogam importante papel de
contraponto racional nesse universo to complexo.
Ao considerarmos a especificidade das polticas pblicas particulares, salta aos
olhos, que tal diversidade se afirma nas diferenas de formais, substantivas e
materiais, mas afirma-se sobretudo em linguagens especficas, que so
universos de comunicao prprios (e apropriados) que estabelecem os
vnculos entre os diversos tipos de atores de uma dada arena de poltica. Os

NEPP/UNICAMP

elementos da estrutura simblica so de fato, muito mais que uma expresso

cultural neutra dessa atividade social. So tambm reveladores do ponto de
vista

analtica

dos

graus

de

particularismo/universalismo

isolamento/integrao das arenas polticas, bem como dos nveis de

racionalizao e tecnificao; tradicionalismos e interferncias ideolgicas que
ocorrem nessas mesmas arenas.

Referncias Bibliogrficas
ALBER, J. Le origini del welfare state: teorie, ipotesi e analisi empirica.
Rivista Italiana di Scienza della Politica, XII, p.361-421. 1982.
______. Dalla carit allo Stato Sociale, Bologna, Il Mulino, 1987a
ASCOLI, U. (org.) Welfare State allitaliana, Bari, Laterza, 1984
ASHFORD, D. The Emergence of the Welfare States. Oxford, Basil
Blackwell,1986.
BALDWIN, P. The Politics of social Solidarity. Class Bases of the European
Welfare States 1875-1975, Cambridge: Campridge Univ., 1990.
BELL, D. The Cultural Contradictions of Capitalism, New York: Basic
Books. 1976.
BRIGGS, A. The Welfare State in Historical Perspective. European Journal
Of Sociology, II, pp. 221-258, 1961.
CHERUBINI, A. Storia della previdenza sociale, Roma, Editori Riuniti,
1977..
COTTA, M. Il Contributo dei 'policy studies' alla scienza politica
contemporanea. In: PANEBIANCO, A. (Org.). Lanalisi della politica,
Bologna: Il Mulino. 1989, [1989, 517-543].
DI GIOVANNI, G. Sistemas de proteo social; uma introduo conceitual.
In: OLIVEIRA, M. A. (Org.), Reforma do Estado & Polticas de Emprego no
Brasil. Campinas: Instituto de Economia, UNICAMP, 1998. p.10.

NEPP/UNICAMP

ESPING-ANDERSEN, G. The three Worlds of Welfare Capitalism, New

York: Polity Press, 1990.
______. Post-industrial Class Structures: an Analytical Framework, Madrid:
Instituto Juan March, 1992. (Working paper 38)
ESPING-ANDERSEN, G., KORPI, W. From Poor Relief to Institutional
Welfare States. In: ERIKSON, Robert, HANSEN, Erik Jorgen, RINGEN,
Stein (Ed.). The Scandinavian model: welfare states and welfare research.
Armonk: M.E. Sharpe, 1987. [1987, 39-74].
EWALD, F. L Etat providence, Paris : Grasset, 1986.
FERRERA, M. Modelli di solidariet. Bolongna : Il Mulino, 1993.
______. Il welfare state in Italia. Sviluppo e crisi in prospettiva. Bologna : Il
Mulino. 1984a
______. Schumpeter e il dibattito sulla teoria 'competitiva' della, democrazia.
Rivista Italiana di Scienza della Politica, XX, 3, p. 413-432, 1984b.
______. Political economy e scienza politica: un primo bizancio. In:
PANEBIANCO, A. (Org.) Lanalisi della politica, Bologna: Il Mulino, [1989,
451-468].1989.
______. Comparazione e welfare state: un caso di successo?. Rivista Italiana
di Scienza della Politica, XX, 3. p. 573-597. 1990.
______. (Org.), Dinamiche di Globalizzazione e stato sociale. Torino:
Edizioni della Fondazione Agnelli, 1993.
______. La societ europea in transizione. In: FERRERA, M.,
REGELSBERGER, E. (Org.). Italia e Germania protagoniste
dellintegrazione europea. Bologna: Il Mulino, 1990. p. 350-365.
FLORA, P. E HEIDENHEIMER, A. J. (Org). Lo sviluppo del welfare state in
europa e in America, Bologna: Il Mulino, 1983.
JESSOP, B. La Transizioze al post-fordismo e il welfare state
postkeynesiano.In: FERRERA, Maurizio (Org.). Stato socilae e mercado
mondiale: il welfare state europeo sopravvivera alla globalizzazione dell
economia. Torino: Giovanni Agnelli [1993,65-98]. 1993.
KORPI, W. The working Class in Welfare Capitalism. London: Routledge and
Kegan Paul, 1978
LANGE, P. , REGINI, M. Stato e regolazione sociale. Nuove prospettive sul
caso italiano. Bologna: Il Mulino, 1987.

NEPP/UNICAMP

LIJPHART, A. Comparative Politics and the Comparative Method. American

Political Science Review, LXV, p. 682-693, 1971.
MARSHALL, T. H. Citizenship and Social Class. Cambridge: Cambridge
University Press, 1950.
MENY, Y, E THOENIG, J-C. Le Politiche Pubbliche. Bologna : Il Mulino,
1989.
MISHRA. R. Society and Social Policy. Theories and Practice of Welfare.
London: Macmillan, 1977.
MORLINO, L. Democrazie. In PASQUINO, G. (ed.), Manuale di scienza
politica. Bologna: Il Mulino, [ 83-136]. 1996.
______.(Org.) Costruire la democrazia, Bologna: Il Mulino, 1991.
OFFE, C. Politica sociale, solidariet e stato sociale. In: FERRERA, M.
(Org.). Stato socilae e mercado mondiale: il welfare state europeo
sopravvivera alla globalizzazione dell economia. Torino: Giovanni Agnelli,
[1993, 169-181].1993.
PACI, M. Il welfare state come problema di egemonia. Stato e Mercato, 22,
p.3-35, 1988.
PANEBIANCO, A. (Org.). Lanalisi della politica, Bologna: Il Mulino. 1989.
REGONINI, G. Il sistema pensionistico: risorse e vincoli. In: Ascoli, U.
(Org.). Welfare State all'italiana. Laterza: Bari,1984.. [1984, 87-117].
______. Lo studio delle politiche pubbliche. In : PANEBIANCO, A. (Org.)
Lanalisi della politica. Bologna: Il Mulino. 1989, [1989. 491-516].
_____. Capire L Politiche Pubbliche. Bologna : Il Mulino, 2003.
SARMENTO, C. M. Polticas Pblicas e Culturas Nacionais. Lisboa:
Universidade Nova de Lisboa, 2003.
SATORI, G. , MOLINO, L. (Org.). La comparazione nelle scienze sociali.
Bologna : Il Mulino, 1991.
SKOCPOL. T. , IKENBERRY, J. The Political Formation of the American
Welfare State in Historical and Comparative Perspective. Comparative Social
Research, 6, p. 87-148. 1983.
TILLY, C. Coercion, Capital and European States. London: Blackwell, 1990.
TITMUSS, R. Social Policy, London: Allen & Unwin, 1974.
ZINCONE, G. Due vie alla cittadinanza: il modello societario e il modello
statalista. Rivista Italiana di Scienza della Politica, 2, p. 223-266. 1989.

NEPP/UNICAMP

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

NEPP
NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS
Cidade Universitria "Zeferino Vaz"
Av. Albert Einstein, 1300
Campinas - SP - Brasil
CEP. 13083-852
TEL: (019) 3521-2495 / 3521-2496
FAX: (019) 3521-2140
Caixa Postal - 6166
E-mail: nucleo@nepp.unicamp.br
Homepage:www.nepp.unicamp.br