MINISTRIO DA SADE

FUNDAO OSWALDO CRUZ

ESCOLA NACIONAL DE SADE PBLICA SRGIO AROUCA
PROGRAMA DE PS- GRADUAO EM SADE PBLICA
SUBREA SADE E SOCIEDADE

Construo de Polticas Pblicas para Populao em

Situao de Rua no Municpio do Rio de Janeiro:
Limites, Avanos e Desafios.

Monica Dantas

Rio de Janeiro

Maro/2007
 ii
Monica Dantas

Construo de Polticas Pblicas para Populao em Situao

de Rua no Municpio do Rio de Janeiro: Limites, Avanos e

Desafios.

Dissertao apresentada Escola

Nacional de Sade Pblica Srgio
Arouca, da Fundao Oswaldo Cruz,
como requisito parcial para obteno do
ttulo de Mestre em Sade Pblica.

Orientadora: Profa. Dra. Rosana Magalhes

Rio de Janeiro
Maro/ 2007
 iii

Este trabalho dedicado a todos aqueles que

consagram seus esforos s causas humanitrias
e, especialmente, memria de minha me.
 iv

Ouvi sussurrarem,
Como um sopro de vento de boca em boca,
Que debaixo de cada axila tenho uma marca
Do tamanho de uma mo espalmada.

Quem marcou meus flancos? Por que causa ignorada?

Por que esse estigma desconhecido em meu eu e minhalma?
Ainda hoje, meus pensamentos minguantes,
Muito plidos e frios, transparentes como o vidro,
Mantm-me desperto.

Maruoke Tadao, poeta buraku

 v

AGRADECIMENTOS

A Rosana Magalhes, minha orientadora nesta dissertao, pela dedicao

demonstrada e pela infinita pacincia.

A Maria Eliana Labra pela presena e pela luz, principalmente na

qualificao.

A Mnica Senna pela orientao valiosa na qualificao.

Aos professores e colegas dos cursos de Especializao e Mestrado em

Sade Pblica da Ensp, pelos ensinamentos e pelo convvio durante os
cursos.

A Helena Garbin, pelas inmeras demonstraes de amizade e pelo apoio

constante durante todo o Mestrado.

A Iran Pitthan pela amizade, carinho e incentivo.

Aos integrantes do Frum Permanente sobre Populao Adulta em

Situao de Rua do Rio de Janeiro, pela acolhida, carinho e sincero
interesse manifestado pelo meu trabalho. Agradeo especialmente a Luciano
Rocco e Jorge Muoz, que permitiram minha participao nas discusses
travadas no mbito do Frum e, conseqentemente, pelo aprendizado.

A Cezarina Campos pelo carinho, dedicao e apoio incondicional.

 vi
LISTA DE SIGLAS

AIDS Acquired Immune Deficiency Syndrome

AP rea programtica
ASAB Associao Solidrios Amigos de Betnia
ASMARE - Associao dos Catadores de Papel, Papelo e Material
Reaproveitvel
CAPS Centros de Ateno Psicossocial
CAS Coordenadorias de Assistncia Social
CEMASI - Centro Municipal de Assistncia Social Integrada
CMAS - Conselho Municipal de Assistncia Social
CPRJ - Centro Psiquitrico do Rio de Janeiro
CRAS Centro de Referncia da Assistncia Social
CSEBF - Centro de Sade-Escola Dr. Alexandre Vranjac
CTPR - Centro de Triagem de Populao de Rua
DST Doenas sexualmente transmissveis
FAPERJ- Fundao Carlos Chagas Filho de Amparo Pesquisa do Estado
do Rio de Janeiro
FCMSCSP - Faculdade de Cincias Mdicas da Santa Casa de So Paulo
FIA Fundao para a Infncia e Adolescncia
FIOCRUZ Fundao Oswaldo Cruz
HIV - Human Immuno Deficiency Virus
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IPP - Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos
IPUB Instituto de Psiquiatria da Universidade Federal do Rio de Janeiro
IVVS - ndice de Vigilncia da Vulnerabilidade Social
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social
MAP Movimento de Amor ao Prximo
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MSF Mdicos sem Fronteiras
MS Ministrio da Sade
MVE - Mapa da Vigilncia da Excluso
 vii
NOS Ncleo de Oportunidade Solidria
OCAS Organizao Civil de Ao Social
OG Organizao governamental
ONG Organizao no governamental
PAE Programa Aumento da Escolaridade
PBF Programa Bolsa Famlia
PETI - Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PNAS - Poltica Nacional de Assistncia Social
PNH Poltica Nacional de Humanizao
PSF Programa Sade da Famlia
RA Regio Administrativa
RD Reduo de Danos (programa)
SME Secretaria Municipal de Educao
SES Secretaria Estadual de Sade
SESC Servio Social do Comrcio
SIMAS - Sistema Municipal de Assistncia Social
SMADS Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento Social
SMAS Secretaria Municipal de Assistncia Social
SNAS Secretaria Nacional de Assistncia Social
SMH Secretaria Municipal do Habitat
SMS Secretaria Municipal de Sade
SMTR - Secretaria Municipal de Trabalho e Renda
SMVE - Sistema Municipal de Vigilncia da Excluso
SRTs - Servios Residenciais Teraputicos
SUAS - Sistema nico de Assistncia Social
SUS Sistema nico de Sade
TB - Tuberculose
UDI Usurios de Drogas Injetveis
UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro
UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
USP Universidade de So Paulo
WS Welfare State
 viii
SUMRIO

Lista de Siglas.........................................................................................vi
Lista de Grficos.....................................................................................ix
Lista de Quadros.....................................................................................x
Lista de Tabelas......................................................................................xi
Lista de figuras.......................................................................................xii
Resumo...................................................................................................xiii
Abstract...................................................................................................xiv
INTRODUO......................................................................................15

CAPTULO 1: EXCLUSO SOCIAL E POPULAO DE RUA 21

1.1 - Populao em situao de rua: trajetrias e identidades 27

CAPTULO 2: O DESAFIO DAS POLTICAS PBLICAS

VOLTADAS PARA A POPULAO EM SITUAO DE RUA 30
2.1 - Poltica de sade para populao em situao de rua 41

CAPTULO 3: A POLTICA PARA A POPULAO EM

SITUAO DE RUA NO RIO DE JANEIRO 50
3.1- Perfil da populao em situao de rua do municpio
do Rio de Janeiro 54
3.2.- Polticas governamentais para a populao em situao de rua
no Rio de Janeiro 67
3.3 - Poltica de sade para a populao em situao de rua no
Rio de Janeiro 73
3.4 - A Rede Solidariedade 82

CAPTULO 4: CONSIDERAES METODOLGICAS 88

CAPTULO 5: POLTICAS PBLICAS: LIMITES, 94

DESAFIOS E AVANOS
5.1 - Definio de populao em situao de rua 96
5.2 - Avaliao dos programas 98
5.3 - O educador social 109
5.4 - A porta de sada da Rede Acolhedora 113
5.5 - Sistemas de avaliao 117
5.6 - Articulao interinstitucional 118
5.7 - Interao entre o Poder Pblico e a sociedade civil 124
5.8 - Acesso a servios de sade 131
5.9 - Limites, desafios e avanos 135

CONSIDERAES FINAIS 145

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 150

ANEXOS 160
 ix

LISTA DE GRFICOS Pg

Grfico 1. Distribuio da populao de rua por sexo RJ 60

Grfico 2. Populao masculina em situao de rua RJ 60

Grfico 3. Populao feminina em situao de rua RJ 61

Grfico 4. Perfil educacional populao em situao de rua RJ 61

Grfico 5. Atividade atual populao em situao de rua RJ 62

Grfico 6. Problemas de sade populao em situao de rua RJ 63

Grfico 7 . ndice de atendimentos populao em situao de rua

SMDS 64

Grfico 8. Quantitativo por localizao SMDS 65

Grfico 9. Doenas oportunistas no momento da notificao 78

de casos de AIDS, RJ, 1985-2005

Grfico 10. Casos notificados de AIDS e casos com Tuberculose 79

no momento da notificao de casos de AIDS, RJ, 1985-2005
 x

LISTA DE QUADROS Pg

Quadro 1. Resumo quantitativo da populao de rua SMDS 64

Quadro 2. Bairros de origem da populao de rua atendida SMDS 66

 xi
LISTA DE TABELAS Pg

Tabela 1. ndice de desenvolvimento humano e suas dimenses,

segundo as regies do plano estratgico 2000 (municpio RJ). 53

Tabela 2. Distribuio espacial populao de rua (municpio RJ) 59

 xii
LISTA DE FIGURAS Pg

Figura 1. Distribuio da populao por regies administrativas

(municpio RJ) 51

Figura 2. Regies do municpio do RJ 52

Figura 3. Populao de rua por Km2 (municpio RJ) 56

Figura 4. Populao de rua pela populao total do bairro RJ 57

Figura 5. Bairro de origem da populao de rua RJ 57

 xiii
RESUMO

O aumento do desemprego e da pobreza articulado fragilidade das

instituies pblicas de proteo social no pas tm impactado o contexto
social urbano nas ltimas dcadas e intensificado a vulnerabilidade social.
Neste processo, a populao vivendo em situao de rua tem representado,
cada vez mais, uma parcela expressiva do contingente de indivduos e
grupos socialmente vulnerveis presente nas cidades brasileiras. A
complexidade do fenmeno desafia o desenho tradicional das polticas
pblicas e impe uma permanente reviso das abordagens tradicionais.
Com a perspectiva de contribuir para a construo de um olhar
diferenciado sobre a questo, o presente estudo buscou investigar as
principais tendncias e contornos das polticas pblicas voltadas a
populaes vivendo nas ruas do municpio do Rio de Janeiro.
A partir do foco nas dimenses da equidade, intersetorialidade e
participao social das aes pblicas, foram realizadas entrevistas
semiestruturadas com gestores locais e membros de associaes civis, e
levantamento documental entre 2004 e 2005, no contexto do municpio do
RJ.
Nesta abordagem qualitativa, foi possvel identificar alguns dos
principais limites, avanos e desafios das polticas pblicas voltadas
populao de rua. Em linhas gerais, a fragilidade dos mecanismos de
cooperao intergovernamental, os limites para o planejamento de aes
conjuntas e cooperativas, e as mltiplas tenses entre concepes e
perspectivas de diferentes atores sociais governamentais e no
governamentais evidenciam a necessidade de maior envolvimento de toda
sociedade no enfrentamento da questo.
Palavras-chave: populao em situao de rua; polticas pblicas; eqidade,
intersetorialidade; participao social.
 xiv
ABSTRACT

The increase of unemployment and poverty in conjunction with the

fragility of social protection public institutions in the country has been
impacting social urban context in the last decades and intensifying social
vulnerability. In this process, homeless population represents an expressive
segment of the contingent of socially vulnerable individuals and groups
present in Brazilian cities. The complexity of the phenomenon defies the
traditional structures of public politics and imposes a permanent revision of
the traditional approaches.
Aiming to contribute with the construction of a differentiated view on
the question, the present study sought to investigate the main trends and
perspectives of the public politics towards the population living in the streets
of the city of Rio de Janeiro.
Having as a guide the dimensions of equity, intersectoriais and social
participation, semi structured interviews had been carried out with local
managers and non governmental associations members, as well as a
research of data of the years 2004 and 2005, related to the city of Rio de
Janeiro.
With this qualitative approach, it was possible to identify some of the
main limits, advances and challenges of the public politics towards the
homeless population. In general, the fragility of intergovernmental
cooperation mechanisms, the limits for planning joint actions and the tension
between conceptions and perspectives of the different governmental and non
governmental social actors, attest the need for more involvement of all
society in the confrontation of this question.
Keywords: homeless population; public politics; fairness, intersetoriais;
social participation.
 15
INTRODUO

O caminho que me pareceu natural para o Mestrado em Sade Pblica

foi estabelecer continuidade ao estudo do fenmeno da populao em
situao de rua em uma grande cidade como o Rio de Janeiro,
complementando e ampliando o olhar sobre este tema, assunto de minha
monografia de concluso do curso de Especializao em Sade Pblica na
ENSP, finalizado em 2005.
Nesta dissertao optei por focalizar as polticas pblicas direcionadas
para a populao em situao de rua procurando conhecer os avanos,
desafios e limites neste campo no Brasil, e, de forma mais aprofundada, no
municpio do Rio de Janeiro.
Quem a pessoa em situao de rua? Como podemos estabelecer um
perfil para esta populao? Quais os principais elementos a serem
1
considerados na conformao de estratgias de interveno? Arendt
expressa a extrema solido dos que vivem a experincia de no se pertencer
ao mundo, que uma das mais radicais e desesperadas experincias que o
homem pode ter . As pessoas em situao de rua experimentam uma intensa
desumanizao, como salienta Escorel 2, opondo a populao de rua em
relao aos demais grupos sociais, de forma que os elementos que a
configuram so ... a intermitncia antepondo-se ao contnuo e o eterno
presente em contraposio capacidade de sonhar, s perspectivas de
futuro .
Na anlise realizada no estudo sobre as polticas pblicas direcionadas
populao de rua alguns pontos me pareceram mais difceis de transpor.
Como caracterizar uma realidade rida, com poucas referncias e
experincias significativas na construo de polticas? A insuficincia de
dados e a escassez de estudos sobre esta populao no campo da sade
coletiva foram pontos que dificultaram a pesquisa, tornando-a rdua, mas
tambm mais instigante e desafiadora, e, de forma antagnica aridez
inicial, acabando por revelar um rico universo repleto de conflitos polticos e
intensa intermediao de interesses.
 16
Embora este trabalho no tenha a pretenso de explorar
exaustivamente o perfil das polticas sociais direcionadas populao em
situao de rua, foi possvel realizar uma aproximao com as aes
desenvolvidas no municpio do Rio de Janeiro. Na verdade, a situao de rua
tende a desafiar, permanentemente, o desenho tradicional das polticas
pblicas de proteo social. Neste aspecto, h uma importante lacuna de
investigao e pesquisa na rea.
Procurei apresentar no estudo algumas aes recentes que
demonstraram a possibilidade de transformao da realidade das populaes
de rua, como o I Encontro Nacional sobre Populao em Situao de Rua 3,
ocorrido em 2005, marco da iniciativa federal que pode efetivamente criar
novos horizontes na construo de polticas pblicas adequadas para esta
populao.
A sistematizao e consolidao da nova Poltica Nacional de
4
Assistncia Social (PNAS) pode tambm significar a incorporao de
mudanas reais no enfrentamento do problema, preconizando aes com
impacto nesta realidade, e revelando a Assistncia Social como poltica de
proteo social, considerando as desigualdades existentes no pas e a
incluso dos diferentes.
A pesquisa englobou a discusso sobre a destituio dos direitos
sociais da populao em situao de rua, analisando as polticas sociais sob a
luz da legislao constitucional e infraconstitucional, considerando como
eixos de anlise a eqidade, a intersetorialidade e a participao social.
5
Para Gerschman a incorporao da eqidade na concepo da
democracia e a maneira de implement-la (...) parecem ser uma das questes
substantivas que hoje se colocam para o Brasil e outros pases que
atravessaram regimes autoritrios e se encontram com enorme parcela de sua
populao no limite da pobreza absoluta .
A eqidade, no texto constitucional, assegura que a disponibilidade
dos servios deve considerar as diferenas entre os grupos de indivduos, de
maneira que os recursos devam ser direcionados para os segmentos
populacionais nos quais as necessidades so maiores. , portanto, um
princpio de justia social, conceituado como aquele que visa assegurar
 17
aes e servios de todos os nveis de acordo com a complexidade que o
caso requeira, more o cidado onde morar, sem privilgios e sem barreiras .6
4
De acordo com a PNAS constitui o pblico usurio da poltica de
Assistncia Social, cidados e grupos que se encontram em situaes de
vulnerabilidade e riscos, tais como: famlias e indivduos com perda ou
fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos
de vida; identidades estigmatizadas em termos tnico, cultural e sexual;
desvantagem pessoal resultante de deficincias; excluso pela pobreza e, ou,
no acesso s demais polticas pblicas; uso de substncias psicoativas;
diferentes formas de violncia advindas do ncleo familiar, grupos e
indivduos; insero precria ou no insero no mercado de trabalho formal
e informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que
podem representar risco pessoal e social .
para este pblico especfico que se encontra em situao de rua, e,
portanto, em situao de alta vulnerabilidade e risco que mais recursos
deveriam ser encaminhados e efetivamente traduzidos em aes e servios
adequados s suas necessidades, de acordo com suas especificidades. O que
ocorre que atualmente poucos recursos so destinados para este segmento e
nem sempre h transparncia na aplicao dos recursos disponveis.
4
A PNAS preconiza que a Assistncia Social deve inserir-se na
articulao intersetorial com outras polticas sociais, particularmente as
pblicas de Sade, Educao, Cultura, Esporte, Emprego, Habitao, entre
outras, de modo que as aes no sejam fragmentadas, mantendo-se o acesso
e a qualidade dos servios para todas as famlias e indivduos.
Para Junqueira 7 a intersetorialidade pressupe uma nova lgica para a
gesto da cidade de forma a superar a fragmentao das polticas,
constituindo-se em um novo modo de planejar e executar servios com o
objetivo de garantir o acesso igual dos desiguais.
8
O Artigo 26 da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS)
estabelece que o incentivo a projetos de enfrentamento da pobreza assentar-
se- em mecanismos de articulao e de participao de diferentes reas
governamentais e em sistema de cooperao entre organismos
governamentais, no governamentais e da sociedade civil .
 18
A intersetorialidade pressupe, portanto, no enfrentamento da questo
da populao em situao de rua, a interlocuo entre as esferas
governamentais, entre as diversas secretarias municipais, e tambm a
interlocuo do poder pblico com as organizaes da sociedade civil.
Entretanto, o que se observa que esta relao ainda estabelecida
precariamente, de forma segmentada e setorizada, o que acentua a
fragmentao das polticas e geralmente traduz sua inadequao e
ineficincia.
A importncia do controle social enfatizada na PNAS 4 no trecho a
gravidade dos problemas sociais brasileiros exige que o Estado assuma a
primazia da responsabilidade em cada esfera de governo na conduo da
poltica. Por outro lado, a sociedade civil participa como parceira, de forma
complementar na oferta de servios, programas, projetos e benefcios de
Assistncia Social. Possui, ainda, o papel de exercer o controle social sobre a
mesma .
4
A PNAS enfatiza ainda que o desconhecimento da atuao das
organizaes da sociedade civil nas polticas sociais reproduz a lgica da
fragmentao, descoordenao, superposio e isolamento das aes. O que
se observa, entretanto, na prtica, que nem sempre a relao entre o
governo e as ONGs que realizam trabalhos com a populao em situao de
rua ocorre de forma harmnica, o que traduz a existncia de uma integrao
muitas vezes permeada por conflitos.
O presente estudo est dividido em captulos, organizados de acordo
com o (s) tema (s) tratado (s). O Captulo 1 visa abordar conceitualmente a
excluso social e estabelecer o lugar das populaes em situao de rua
neste contexto terico conceitual.
O Captulo 2 apresenta o desafio das polticas pblicas direcionadas
populao em situao de rua no Brasil, voltando-se mais detalhadamente
para a discusso das polticas de sade, emblemticas para a reflexo sobre
os direitos sociais. Este captulo visa mostrar as mudanas neste quadro, a
trajetria recente dos estudos, das aes pblicas e da mobilizao poltica
de pessoas em situao de rua em nosso pas.
 19
O Captulo 3 discute a poltica para a populao em situao de rua no
municpio do Rio de Janeiro. So analisadas as iniciativas governamentais
recentes, sua forma de lidar com a questo e como se processa a interao
entre as diversas secretarias municipais. A participao da sociedade civil
tambm analisada, assim como a poltica de sade no nvel local para a esta
populao. A tenso entre esconder a populao de rua ou enfrentar o
problema permanece na cidade? Existe ou no um novo cenrio, um novo
debate a este respeito no Rio de Janeiro? Quais so as novas perspectivas de
enfrentamento da questo?
O Captulo 4 analisa a metodologia empregada na pesquisa. Foi
utilizada a anlise de processo de implementao de programas sociais, que
focaliza as caractersticas organizacionais dos programas, as anlises das
estratgias que orientam sua implementao, assim como identifica as
matrizes poltico-institucionais de cooperao ou conflito, que permeiam e
dinamizam o processo de implementao .9 Desta forma, foi realizado o
estudo de processo de implementao do programa Rede Acolhedora, da
Secretaria Municipal de Assistncia Social (SMAS). Tambm foi includo na
anlise o projeto E Agora S Falta Voc, da Secretaria Municipal de
Trabalho e Renda (SMTR), em parceria com a SMAS e Central de
Oportunidades, por constituir uma importante face da perspectiva de
construo de portas de sada e processos de autonomizao do programa
Rede Acolhedora.
Foi tambm analisado neste captulo a atuao do Frum Permanente
sobre Populao Adulta em Situao de Rua do Rio de Janeiro, assim
como aspectos da interao governo/sociedade civil no processo de
construo de polticas pblicas para esta populao.
O Captulo 5 discute os resultados da pesquisa, ressaltando os limites,
desafios e avanos percebidos no processo de construo de polticas,
procurando apresentar as formas de cooperao e tambm antagonismos e
contradies entre gestores, tcnicos municipais e representantes do Frum
Permanente, na dinmica de interao e construo de propostas de
interveno. Outros aspectos foram tambm ressaltados, como a interlocuo
e parceria entre os setores governamentais e as organizaes da sociedade
 20
civil, alm da emergente organizao poltica da populao em situao de
rua no Brasil. A natureza e alcance dos mecanismos de monitoramento e
avaliao das aes a partir das perspectivas de intersetorialidade, equidade e
participao social tambm foram elementos aprofundados na anlise.
Tornaram-se evidentes durante a construo dos captulos as
dificuldades relacionadas ao tema, como a complexidade de sua natureza, os
fortes estigmas associados representados pelas prticas punitivas e de
isolamento dispensadas a esta populao, assim como as lacunas de
informao e as dificuldades de aproximao da gesto pblica sobre a
questo.
Longe de pretender esgotar tema to rico em significados, o presente
trabalho tem como inteno primordial fomentar a discusso sobre o
processo de construo de polticas equnimes e adequadas para a populao
em situao de rua, com foco no conhecimento de suas demandas e
necessidades.
 21
Captulo I

EXCLUSO SOCIAL E POPULAO DE RUA

As dramticas condies de vida de um contingente expressivo da

populao nas grandes cidades tm provocado o debate sobre a dinmica da
10 11
excluso. Tal problemtica, como apontam Castel e Rosanvallon , est
ligada aos contornos contemporneos de uma nova questo social e, ao
mesmo tempo, aos dilemas da cidadania frente s transformaes no perfil
de vulnerabilidade social, associadas crise da sociedade salarial.
Para melhor compreenso do contexto no qual se processa a excluso
social, torna-se oportuna a discusso dos mecanismos que regem a crise
contempornea dos pases capitalistas avanados, com histria de proteo
social universal e expanso de benefcios coletivos. Desta forma, portanto,
uma breve anlise do processo de construo de polticas sociais nestes
pases e no Brasil possibilita apontar pontos convergentes ou divergentes
entre estes diversos contextos.
12
De acordo com Ortiz , Titmuss descreveu trs modelos de poltica
social para os pases capitalistas, que so o modelo residual, o modelo
meritocrtico e o modelo institucional-redistributivo. No modelo residual, a
famlia e o mercado solucionam os problemas de sobrevivncia e a proteo
social atua, de forma temporria, somente nos casos em que estas duas
instituies no conseguem equacionar satisfatoriamente. Como exemplo do
modelo residual, caracterstico do modelo liberal clssico, os Estados Unidos
da Amrica.
J no modelo meritocrtico, o Estado atua somente em grupos
populacionais vulnerveis, nos quais os indivduos so considerados, a partir
de sua relao com o mercado, como capazes de encontrarem soluo para
seus problemas. A maior parte dos pases europeus est enquadrada neste
grupo.
No modelo institucional-redistributivo o Estado garante bens e
servios para a totalidade da populao, constituindo o Estado de Bem-Estar
Social (Welfare State), o qual associa os direitos sociais ao conceito da
 22
cidadania. O Reino Unido e os pases escandinavos esto includos nesta
categoria.
13
Para Viana o Welfare State (WS) um regime especfico de
proteo social introduzido a partir de polticas sociais mais abrangentes
para diferentes grupos sociais, que emerge na Europa no Ps-Guerra, atravs
da expanso do emprego, do crescimento do consumo de massas, da
legitimao da interveno pblica, e pelo crescimento da capacidade
administrativa do Estado.
13
Viana cita o modelo de Esping-Andersen (1990), que reelabora o
modelo anterior de Titmuss, criando os trs universos do WS: o liberal, o
conservador corporativo e o social-democrata. No modelo liberal observa-se
a ascenso social da burguesia, provocando uma resposta mercantil
necessidade de proteo, e a gnese do modelo liberal (Estados Unidos,
Canad, Austrlia, Gr-Bretanha, Nova Zelndia e Irlanda).
No segundo modelo o declnio da hegemonia burguesa frente
tradio estatal e doutrina social da Igreja, e a predominncia da
articulao por categoria ocupacional promoveram a ampliao de
programas, preservando as demandas do mercado de trabalho e
estabelecendo o modelo conservador corporativo (Europa continental).
Por ltimo, o terceiro modelo, caracterizado pela hegemonia social-
democrata, com WS baseado na interveno pblica de corte universal,
substituindo o mercado e famlia, originou o modelo social-democrata
(Escandinvia).
Para Roncalli 6 no h no Brasil o estabelecimento de qualquer poltica
social semelhante ao estado de bem-estar, j que at o final da dcada de
1980 as polticas sociais brasileiras eram residuais e meritocrtico-
corporativas, isto , no abrangiam toda a populao brasileira. Os direitos
sociais eram ento restritos aos trabalhadores contribuintes da Previdncia
Social, caracterizando deste modo a cidadania regulada. Somente aps a
Constituio de 1988 e da criao do Sistema nico de Sade (SUS)
desenhou-se uma poltica social universalista em nosso pas, com a
incorporao da cidadania plena.
 23
Entretanto, para Draibe 14 o padro brasileiro de WS o meritocrtico-
particularista, caracterizado pela posio do indivduo no mercado de
trabalho, baseado no mrito, com a poltica social intervindo apenas de
forma parcial. A autora assinala que o sistema brasileiro de proteo social
suplementado por mecanismos assistenciais e caracterizado pelo
corporativismo e pelo carter clientelista. As tendncias universalizantes
introduzidas no sistema brasileiro ainda no foram suficientes para conferir-
lhe caractersticas do tipo institucional-redistributivo.
A crise atual a ser discutida neste captulo marca a histria recente dos
sistemas de proteo social. As condies existentes no ps-guerra
encontram-se atualmente muito modificadas ou no foram capazes de
sobreviver ao processo de globalizao, alterando significativamente o
cenrio anterior, caracterizado pelo crescimento industrial baseado no
fordismo , a estrutura demogrfica equilibrada, a estrutura familiar nuclear,
as situaes socioculturais peculiares e o apogeu do Estado-nao. 13
13
Viana assinala que, do ponto de vista poltico, o consenso social-
democrata foi substitudo pelo consenso neoliberal, que prioriza a eficincia
e a eficcia como instrumentos de reduo de custos, o livre-arbtrio e a
competio entre o pblico e o privado. , portanto, no momento atual, que
os riscos individuais ou sociais assumem um carter permanente,
principalmente devido ao aparecimento do fenmeno do desemprego
permanente, de novas formas de pobreza e de riscos ambientais globais,
entre outros fatores. Inicia-se, portanto, aps a crise da dcada de 1970, um
longo processo de reforma do Estado e dos modernos sistemas de proteo
social.
na Frana que a discusso sobre a nova questo social toma corpo
em meados dos anos 1980, sendo caracterizada em seu ncleo central pela
crise do assalariamento, com a diminuio de empregos e cises na coeso
social. Castel 15, 10 e Rosanvallon 11 a definem como uma questo substantiva
do final do sculo XX, sendo que Rosanvallon considera esta crise como a
do Estado Providncia, utilizando a noo de excluso referida
principalmente ao mercado de trabalho e especialmente relacionada ao
desemprego de longa durao. Este autor identifica a crise atual do WS
 24
como filosfica, diferente da crise do final dos anos 70 e dos anos 80,
caracterizadas como de natureza tcnico-organizacionais e de financiamento.
10, 15, 16
Os trabalhos de Castel configuraram um corpo terico sobre a
nova questo social , atravs do emprego analtico de dois eixos de
integrao social, o mundo do trabalho, ao qual o autor confere maior
importncia, e o mundo das relaes scio familiares. O autor identifica o
ncleo central de integrao e as zonas de assistncia e de excluso ou
desvinculao. na zona de vulnerabilidade que se localiza o cerne da
questo social. o ncleo central da integrao social vinculado esfera do
trabalho que est em crise, aumentando assim as zonas de assistncia e de
excluso.
2
Para Escorel a partir da dinmica do mundo do trabalho,
considerada como o vetor mais importante da excluso social, que advm
uma srie de conseqncias que se manifestam nos demais territrios da
vida. O elemento comum dos grupos excludos que so indivduos
suprfluos e desnecessrios ao mundo da produo .
Esta autora enfatiza a maior importncia conferida no contexto francs
ao processo ocorrido na esfera do trabalho, de maneira mais significativa do
que a que foi dada s transformaes que aconteceram no eixo scio
familiar. Isto se verificou devido ao fato da vulnerabilidade estar inserida em
um contexto onde estas unidades de relaes familiares e sociais foram
praticamente substitudas por polticas pblicas. A sociedade francesa uma
sociedade do trabalho , e a crise consiste primordialmente no abalo deste
pilar da coeso social. Na Frana, portanto, a excluso social corresponde a
uma falha relacionada com a integrao social, associada crise envolvendo
a vulnerabilidade de massa ps-proteo social.
Para Escorel 2, portanto, a dimenso scio familiar teria em nosso pas
assumido as principais funes de suporte material e simblico, ao contrrio
da Frana, na medida em que o assalariamento formal no se universalizou e
cresceram as ocupaes precarizadas, permanecendo frgeis as aes estatais
no campo da proteo social.
Na perspectiva de pensar as transformaes no perfil da
vulnerabilidade social no Brasil, Escorel 17, a partir do arcabouo terico de
 25
Castel 10, explora outros eixos do processo de excluso social, enfatizando as
diferentes zonas de integrao, vulnerabilidade e privao material e
simblica. A autora, incorporando tambm o referencial analtico de Hannah
Arendt 1, identifica-se com a perspectiva de que a excluso um processo
que envolve trajetrias de vulnerabilidade, fragilidade ou precariedade e at
ruptura dos vnculos, nos mundos sociofamiliar, do trabalho, das
representaes culturais, da cidadania e da vida.
18
Pochmann salienta que no Brasil revela-se a face mais recente da
nova excluso social, caracterizada pelo desemprego, desigualdade de renda
e violncia. Para o autor, as condies de produo e reproduo da nova
excluso social coexistem com a velha excluso (pobreza, analfabetismo e
baixa escolaridade). O pas demonstrou, portanto, a incapacidade de superar
a velha excluso, alm das dificuldades encontradas no combate ao avano
da nova excluso. A velha excluso continua presente nas regies menos
desenvolvidas, havendo a permanncia da baixa escolaridade, da pobreza
absoluta e da desigualdade nos rendimentos. Concomitantemente, a nova
excluso social se mostra de modo intenso nas grandes cidades, devido ao
desemprego generalizado e de longa durao, da exploso da violncia, da
pobreza no interior de famlias monoparentais, do isolamento dos jovens e
da ausncia de perspectiva para o segmento da populao com maior
escolaridade. 18
Nem todos os autores tm, no entanto, a mesma viso em relao
excluso social, espcie de conceito-horizonte nos anos 1990. Luciano
Oliveira 20 um dos autores que criticam a viso dualista, caracterizada pelas
categorias opostas de includos e excludos. O autor considera no ser
possvel considerar esta dualidade por serem ambas as condies decorrentes
de um mesmo processo econmico, que produz riqueza e misria, sendo a
misria funcional para a acumulao de riquezas. Resgatando-se a dimenso
humana, no Brasil os excludos seriam os moradores e meninos de rua, os
desempregados das favelas e periferias e os catadores de lixo, aqueles sobre
os quais se abate um estigma, com a conseqente expulso da rbita da
humanidade .
 26
21
Na mesma direo, Jos de Souza Martins designa o termo
excluso social como um rtulo deus/demnio no debate dos anos 1990,
sendo responsvel de tudo e por tudo, criticando a coisificao e
fetichizao conceitual. Para favorecer um maior alcance analtico a
definio deveria, para o autor, consolidar uma perspectiva sociolgica e
poltica, em detrimento dos enfoques econmicos, atravs da reivindicao
dos direitos sociais. Martins critica o reducionismo do termo excluso
economia, em substituio idia de processo de excluso, assinalando que
o rtulo acaba se sobrepondo ao movimento que parece empurrar as
pessoas, os pobres, os fracos, para fora da sociedade, para fora de suas
melhores e mais justas e corretas relaes sociais, privando-os dos
direitos que do sentido a essas relaes .
22
Neste debate, Alba Zaluar tambm critica a teoria desenvolvida na
Antropologia Estrutural, baseada na lgica classificatria ou binria, da qual
o conceito excluso tem origem, como problemtica para pensar todos os
tipos de comunidade, mais ou menos abrangentes, em que os laos sociais ou
morais, a reciprocidade, a solidariedade, a mutualidade, a autoridade, e no
apenas a lgica classificatria ou o jogo exclusivista do poder e da
diferenciao, entram nas apostas complexas com que mltiplos atores
movimentam o campo poltico e social .
22
No contexto brasileiro, Zaluar analisa a sociabilidade e alguns
circuitos de reciprocidade, a criminalidade e sua retrica vinculao
pobreza, discutindo a excluso, que deve ser entendida em vrios planos,
como de justia, primordialmente institucional. A difuso do crime
organizado nas instituies atravs da corrupo, a ineficincia do cdigo
penal e o funcionamento desigual do sistema penal brasileiro criaram na
viso desta autora ilhas de impunidade em nosso pas.
importante enfatizar que a excluso social no se caracteriza apenas
pela intensa privao material, mas principalmente pela desqualificao do
indivduo enquanto cidado e ser humano, e pela ausncia de seu lugar
social, o que enseja a discusso sobre populao em situao de rua.
 27
1.1. Populao em situao de rua: trajetrias e identidades

20
Parafraseando Luciano Oliveira , neste contexto de combinao de
velhas e novas formas de vulnerabilidade social caberia discutir como
podemos circunscrever no mbito do debate sobre excluso social, pobreza e
bem estar, o lugar das pessoas em situao de rua. Sem dvida, como
23
aponta Nascimento , na dcada de 1990 cresceram as condies que
apontam para o declnio das condies de vida da populao brasileira.
Nesta trajetria, alm do aumento da pobreza medida atravs da
23
insuficincia de renda, sobretudo nas grandes metrpoles , cresceram
tambm os ndices de violncia e o nmero de pessoas vivendo nas ruas.
Milton Santos 25 ressalta o componente espacial da pobreza no qual a
possibilidade de ser mais ou menos cidado depende, em larga proporo, do
ponto do territrio onde se est . O autor assinala que nos pases em
desenvolvimento a cidadania pode ser mutilada e as condies que existem
nas diversas regies acabam por determinar a desigualdade no valor de cada
pessoa, e que tais distores devem ser corrigidas pela cidadania, atravs da
acessibilidade e pelo direito mobilidade.
26
Para Vras a mesma cidadania tambm a expresso do direito de
permanncia da pessoa em seu territrio identitrio, o que o capitalismo e as
polticas urbanas acabam fragmentando ao privilegiarem diversos interesses
privados, com a conseqente expulso de indivduos de seus locais de
origem, por meio de remoes de favelados, e moradores de cortios e de
loteamentos irregulares. Neste aspecto tambm oportuno observar que
muitas pessoas em situao de rua no Rio de Janeiro foram expulsas de suas
comunidades, configurando um grupo especfico, os fugitivos do trfico ,
expulsos tambm de sua condio de cidados ao terem de deixar suas casas
por imposio dos chefes do trfico de drogas.
Na perspectiva da negao de direitos, o indivduo em situao de rua
experimenta a no-cidadania de forma emblemtica. A ausncia de direitos
caracteriza a situao de rua, sendo os indivduos considerados como no
humanos, impregnados por forte estigmatizao e vistos como parte do lixo
da cidade. Discriminada, ignorada ou muitas vezes perseguida, esta
 28
populao possui baixo poder de vocalizao e representao poltica
praticamente nula.
17
Escorel salienta a reduo do indivduo em situao de rua
condio de animal laborans, com o nico intuito de sobrevivncia fsica,
tornando-se dispensveis enquanto seres produtivos, ou ameaadores,
podendo inclusive ser eliminados, sem ter ningum que os reclame. O
27
carter de ser humano desaparece, ou, segundo Buarque ocorre uma
diferenciao tal entre os homens que pode chegar a criar espcies diferentes
de homens .
A populao em situao de rua apresenta vulnerabilidades em suas
relaes familiares e comunitrias, sendo em sua maioria constituda por
2
homens em idade produtiva. Para Escorel o indivduo em situao de rua
vivencia constantemente a solido e o isolamento, sendo quase sempre muito
fluidas as sociabilidades que consegue estabelecer com outras pessoas em
situao de rua ou com instituies, caracterizando-se a fragilidade de suas
relaes.
Entretanto, atravs do pertencimento a um grupo que o indivduo em
situao de rua muitas vezes consegue estabelecer uma sociabilidade
positiva, podendo recuperar sua identidade e voltar a se sentir humano,
2
atravs do reconhecimento de seus valores pelo grupo. Para Escorel o
agrupamento a unidade de pertencimento que confere pessoa em situao
de rua uma estrutura semelhante famlia. Apesar do agrupamento ser
importante para as trocas afetivas e para a sobrevivncia de seus membros, a
relao entre seus componentes geralmente permeada por conflitos, muitas
vezes resolvidos pela violncia.
A pobreza desabrigada tem a heterogeneidade como uma de suas
peculiaridades. Vrios sub-grupos compem esta populao e mltiplas so
suas trajetrias de vida. Escorel 2 neste sentido enfatiza que as caractersticas
de identidade dos indivduos em situao de rua so conservadas, de maneira
oposta homogeneidade que lhe impe o senso comum. Longe do
esteretipo clssico do mendigo, a grande maioria exerce atividades
produtivas, muitas das vezes ligadas coleta de material reciclvel,
associando-se em cooperativas de trabalho.
 29
A negao de direitos associada situao de rua estende-se s
polticas pblicas, geralmente inadequadas s necessidades desta populao.
A anlise de polticas neste trabalho orientada pelos eixos da eqidade,
intersetorialidade e participao social, apresentando a cidadania como um
componente de apoio deste referencial analtico.

Nota

(a) O labor, para Arendt a atividade humana que visa a manuteno da

vida. A atividade do animal laborans manter-se vivo, fazendo funcionar
seu metabolismo. (A condio humana. Rio de Janeiro: Forense; 1991).
 30
Captulo II

O DESAFIO DAS POLTICAS PBLICAS VOLTADAS PARA A

POPULAO EM SITUAO DE RUA

objetivo deste captulo discutir os limites, desafios e avanos na

construo de polticas pblicas direcionadas s pessoas em situao de rua
no Brasil, de forma a mapear o que permanece inalterado na atualidade e as
novas tendncias que parecem possibilitar mudanas significativas neste
cenrio. Seguindo esta diretriz, a discusso sobre a destituio dos direitos
bsicos de cidadania a que esta populao est constantemente sujeita torna-
se uma categoria de anlise, devendo ser referncia na observao dos
processos de construo de polticas pblicas especficas para este pblico.
A poltica de sade para a populao em situao de rua no Brasil
aqui abordada pela perspectiva de reflexo a respeito da transgresso dos
direitos sociais, evidenciados de forma emblemtica. Cabe destacar que a
populao em situao de rua no se adequa ao perfil dos assistidos pela
maior parte das polticas pblicas, constituindo, portanto, um desafio o
processo de construo de polticas adequadas a este grupo social.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) preconiza em
seu Artigo XXII que Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito
segurana social e realizao, pelo esforo nacional, pela cooperao
internacional de acordo com a organizao e recursos de cada Estado, dos
direitos econmicos, sociais e culturais indispensveis sua dignidade e ao
livre desenvolvimento da sua personalidade . 28
O valor da dignidade da pessoa humana contemplado na Constituio
29
Federal como um dos fundamentos do Estado Brasileiro (art. 1o, inc. III),
objetivando construir uma sociedade livre, justa e solidria; na garantia do
desenvolvimento nacional, na erradicao da pobreza e da marginalizao
social; na reduo das desigualdades sociais e regionais e na promoo do
bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminao (art. 3o, incs. I a IV).
 31
No que se refere observao dos direitos sociais para a populao em
situao de rua, relevante analisar o texto da Constituio Federal, que
determina (art. 5o):

Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,

garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade ... 30

No Captulo II do mesmo Ttulo, Dos direitos sociais, Artigo 6o, o

texto constitucional preconiza:

So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o

lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e
infncia, a assistncia aos desamparados... 31

Nas entrelinhas do texto de nossa Carta Magna, portanto, a populao

de rua teria como parte integrante da populao brasileira, direitos sociais a
serem garantidos pelo Poder Pblico, atravs de polticas pblicas gerais
destinadas populao como um todo. Entretanto, a assistncia aos
desamparados e a erradicao da pobreza e da marginalizao , constantes
no texto, podem ser interpretadas como referncias populaes mais
vulnerveis, s quais deveriam ser destinadas polticas especficas.
As populaes de rua nas cidades brasileiras sofrem todo tipo de
transgresso aos direitos sociais previstos na Constituio Federal.
Destitudos de sua cidadania e estigmatizados, como no consider-los
outsiders, expulsos do contexto da humanidade? Para Elias & Scotson 32 O
sentimento difundido de que o contato com membros dos grupos outsiders
contamina, observados nos grupos estabelecidos, refere-se contaminao
pela anomia e pela sujeira, misturadas numa coisa s... os grupos outsiders
so comumente tidos como sujos e quase inumanos .
33
Neste sentido, importante rever Di Flora ao analisar a
interiorizao do estigma, considerando a presso da estrutura social e
econmica como elemento capaz de contribuir na formao de uma
 32
identidade de mendigo socialmente estigmatizada, o que pode levar a pessoa
nesta situao a no se sentir completamente humana.
No que se refere violao de direitos sociais, tambm os tratados
internacionais estabelecem normas reconhecidas pelo Estado brasileiro.
Segundo o MSF e a ONG Justia Global o direito moradia reconhecido
como um direito humano, entre outros, no Pacto Internacional de Direitos
Sociais, Econmicos e Culturais de 1966, ratificado pelo Estado brasileiro
no dia 24 de janeiro de 1992. Este Pacto obriga os Estados-parte a tomar
medidas de promoo, a proteger esses direitos e, principalmente, a respeitar
esses direitos, segundo os Princpios de Maastricht (1997), sobre Violaes
de Direitos Sociais, Econmicos e Culturais. Neste sentido, a obrigao do
Estado de respeitar o direito moradia exige a no-transgresso do exerccio
de tal direito pelos seus representantes. 34
Da mesma forma, o direito sade reconhecido com um direito
humano e protegido pelo referido pacto. O artigo 12 sublinha que os
Estados-parte devem assegurar o pleno exerccio desse direito, inclusive as
medidas que se faam necessrias para assegur-lo. O Comit de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas enfatiza que o Estado-
parte tem que garantir o acesso para os bens e servios de sade,
especialmente para os grupos vulnerveis e marginalizados. Os demais
direitos sociais so tambm contemplados neste pacto. 35
A Constituio Federal de 1988 criou a possibilidade da existncia de
polticas efetivamente pblicas, estabelecendo mecanismos para a
participao da sociedade civil na concepo, execuo e na avaliao das
polticas sociais. A partir de 1988 a implementao de polticas sociais
pblicas adquiriu maior viabilidade no mbito local, pois a Constituio
Federal equiparou os municpios unio e aos estados, com grandes
mudanas na poltica local, incluindo a descentralizao da implementao
de polticas pblicas relevantes para o bem estar da populao.
Andrade 36 e Westphal e Mendes 37 consideram que os municpios tm
atuado no campo social de forma relativamente recente, devido ao processo
de descentralizao, enfrentando atualmente desafios que no constituam
primordialmente seu objeto de ateno. Os governos municipais ainda atuam
 33
geralmente de maneira segmentada e setorizada na prestao de servios
sociais, atravs de estruturas organizacionais com diversos escales
hierrquicos e mltiplos departamentos, o que acentua a fragmentao das
polticas.
De acordo com a lei 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (LOAS) 8, em
seu Artigo 15, compete aos municpios executar os projetos de
enfrentamento da pobreza (incluindo a parceria com organizaes da
sociedade civil), atender s aes assistenciais de carter de emergncia e
prestar servios assistenciais, conceituados como atividades continuadas que
visem melhoria de vida da populao, e cujas aes, voltadas para as
necessidades bsicas, observem os objetivos, princpios e diretrizes
estabelecidas nesta lei.
O Artigo 26 da LOAS preconiza: O incentivo a projetos de
enfrentamento da pobreza assentar-se- em mecanismos de articulao e de
participao de diferentes reas governamentais e em sistema de cooperao
entre organismos governamentais, no governamentais e da sociedade civil .
Para Junqueira 7 a intersetorialidade pressupe uma nova lgica para a
gesto da cidade, buscando superar a fragmentao das polticas de maneira
a constituir-se em uma nova forma de planejamento e execuo na prestao
de servios, visando garantir o acesso igual dos desiguais. Para que a
intersetorialidade efetivamente exista necessrio que ocorra uma mudana
de valores, de maneira a possibilitar que os atores organizacionais e os
grupos populacionais sejam sujeitos com capacidade de percepo de seus
problemas de forma integrada, identificando solues apropriadas sua
realidade local.
De acordo com a PNAS ... a Assistncia Social, enquanto poltica
pblica que compe o trip da Seguridade Social, e considerando as
caractersticas da populao atendida por ela, deve fundamentalmente
inserir-se na articulao intersetorial com outras polticas sociais,
particularmente, as pblicas de Sade, Educao, Cultura, Esporte,
Emprego, Habitao, entre outras, para que as aes no sejam fragmentadas
e se mantenha o acesso e a qualidade dos servios para todas as famlias e
indivduos . 4
 34
Entretanto, ao se fazer meno s polticas para a populao em
situao de rua, observa-se que a intersetorialidade ainda uma meta
distante a ser alcanada e um desafio na execuo destas polticas. Para
38
Adorno e Varandas os programas sociais dirigidos s pessoas nesta
situao ideologicamente reproduzem o descarte social de uma populao
considerada como excedente, sendo caracterizados pelas prticas de retirada
dos indivduos das ruas, penalizando-os pela situao em que se encontram.
So as freqentes operaes de "higienizao , como as que aconteciam no
passado da cidade, expulsando-se as pessoas dos lugares nos quais elas
encontram recursos para sobreviver.
No que se refere participao da sociedade civil na construo de
polticas pblicas para esta populao, a PNAS preconiza que a gravidade
dos problemas sociais brasileiros exige que o Estado assuma a primazia da
responsabilidade em cada esfera de governo na conduo da poltica. Por
outro lado, a sociedade civil participa como parceira, de forma
complementar na oferta de servios, programas, projetos e benefcios de
Assistncia Social. Possui, ainda, o papel de exercer o controle social sobre a
mesma . 4
A PNAS enfatiza a importncia desta participao, ao ressaltar que
desconhecer a crescente importncia da atuao das organizaes da
sociedade nas polticas sociais reproduzir a lgica ineficaz e irracional da
fragmentao, descoordenao, superposio e isolamento das aes . 4
A PNAS preconiza o trabalho em rede, que deve ser alavancado a
partir de decises polticas tomadas pelo Poder Pblico em consonncia com
a sociedade. O Estado deve ser o coordenador do processo de articulao e
integrao entre as ONGs, as OGs e os segmentos empresariais. Trata-se,
portanto, de uma estratgia de articulao poltica que deve resultar na
integralidade do atendimento, o que pressupe que o Poder Pblico seja
capaz de fazer com que todos os agentes desta poltica transitem do campo
da filantropia para o campo da cidadania e dos direitos. 4
39
Liszt Vieira salienta que o processo de globalizao fortalece a
sociedade civil no cumprimento das funes sociais atravs de parcerias com
o Estado, mantendo como eixo de atuao o interesse pblico e a cidadania.
 35
Como vantagens das ONGs, o autor enfatiza a flexibilidade de ao, maior
contato com a populao e estratgia participativa, o que confere esfera da
produo social a racionalidade comunicativa que opera com a lgica da
solidariedade no fornecimento de servios pblicos.
Observa-se, entretanto, que nem sempre a relao entre o Poder
Pblico e as organizaes da sociedade civil transcorre harmoniosamente no
manejo das questes referentes populao de rua, embora os atores no
governamentais tenham uma atuao diferenciada neste campo, devido sua
experincia e ao acmulo de conhecimentos sobre a dinmica da situao de
rua nas grandes cidades.
Apesar da realidade de polticas incipientes e inadequadas realidade
das populaes em situao de rua, permanecendo a intersetorialidade ainda
como um desafio, algumas aes j existentes tm visado trabalhar a
afirmao dos indivduos como cidados autnomos e co-responsveis, de
forma coerente com o respeito aos direitos humanos. Neste sentido novas
perspectivas tambm parecem despontar em nosso pas.
A cidade de So Paulo destaca-se pela quantidade de pessoas vivendo
nas ruas e pela sua Poltica Municipal de Atendimento Populao de Rua,
apesar de episdios de violncia contra esta populao serem constantes. De
acordo com o levantamento nacional realizado pelo MDS e pela SNAS
(2005), esta cidade apresenta uma populao de rua de 10.394 pessoas, em
uma populao total de 10.838.581 pessoas.3 Embora os dados oficiais
apontem o nmero referido, o Movimento Nacional de Luta e Defesa dos
Direitos da Populao de Rua estima que esse nmero j chegue a 30 mil
pessoas. 40
Na cidade existem mecanismos legais que visam proteger a pessoa que
vive nas ruas, constantes da Poltica Municipal de Atendimento Populao
de Rua na Cidade de So Paulo. A Lei n0 12.316, de 16 de abril de 1997 41

dispe sobre a obrigatoriedade do poder pblico municipal na prestao de

atendimento populao de rua (Projeto de Lei n0 207/94, da Vereadora
Aldaza Sposati). Seu artigo 10 preconiza que O poder pblico municipal
deve manter na Cidade de So Paulo servios e programas de ateno
populao de rua, garantindo padres ticos de dignidade e no violncia na
 36
concretizao de mnimos sociais e dos direitos de cidadania a esse
segmento social, de acordo com a Constituio Federal, a Lei Orgnica do
Municpio de So Paulo e a Lei Federal n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993
(LOAS) .
O decreto n0 40.232, de 2 de janeiro de 2001 regulamenta a Lei n0
12.316, dispondo sobre a obrigatoriedade do Poder Pblico Municipal na
prestao de atendimento populao de rua da cidade de So Paulo. Visa
garantir o atendimento dos direitos sociais da populao de baixa renda,
buscando assegurar, dentre outros fins, a prioridade no atendimento
populao em estado de abandono e marginalidade na sociedade, atravs da
implantao pelo Poder Executivo do Programa de Ateno Populao de
Rua, sob a coordenao da Secretaria Municipal de Assistncia Social. 42
A Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento Social
(SMADS) iniciou a reestruturao da rede de albergues e abrigos especiais
para proporcionar um acolhimento mais humano aos servios, sem reduo
de vagas, dentro do programa So Paulo Protege Populao Adulta. Em
2005 trs albergues foram reestruturados: Portal do Futuro, Espao Luz e
Nova Conquista. De acordo com a SMADS o programa prev tambm a
ampliao das moradias provisrias e intensificao de parcerias para a
qualificao profissional e as frentes de trabalho. 43
Outras iniciativas recentes podem significar avanos. A nova PNAS
efetivamente pode ser capaz de incorporar mudanas que no sejam apenas
de terminologia, mas que possam revelar a Assistncia Social como poltica
de proteo social, com uma viso que considere a dimenso tica em incluir
as diferenas e os diferentes e as desigualdades existentes no pas. Neste
processo a PNAS deve considerar as vulnerabilidades a que esto sujeitos os
diversos grupos sociais, bem como os recursos possveis de enfrentamento
das questes envolvidas. 4
De acordo com o texto da PNAS a proteo social especial
modalidade de atendimento assistencial destinada a famlias e indivduos que
se encontram em situao de risco pessoal e social, por ocorrncia de
abandono, maus tratos fsicos e/ou psquicos, abuso sexual, uso de drogas,
cumprimento de medidas scio-educativas, situao de rua, situao de
 37
trabalho infantil, dentre outras. So servios que requerem acompanhamento
individual, assegurando qualidade na ateno protetiva e efetividade na
reinsero almejada. No caso da proteo social especial populao em
situao de rua, sero priorizados os servios que possibilitem a organizao
de um novo projeto de vida, visando criar condies para que os indivduos
possam adquirir referncias na sociedade brasileira, enquanto sujeitos de
direito. 4
A nova classificao para programas e servios da PNAS classifica a
Proteo Social Especial em Mdia ou Alta Complexidade. A Proteo
Social Especial de Mdia Complexidade compreende a execuo de aes
destinadas a situaes onde os direitos do indivduo e da famlia j foram
violados, mas sem a ruptura dos vnculos familiares e comunitrios. O
programa exige uma estrutura tcnica e operacional maior do que os
classificados como proteo bsica, com atendimento individualizado e
monitoramento sistemtico, requerendo maior estruturao tcnico-
operacional para sua operacionalizao. 4
A Proteo Social Especial de Alta Complexidade atende a casos onde
os direitos do indivduo ou da famlia j foram violados. Nestes casos, a
proteo deve ser integral, incluindo moradia, alimentao e trabalho para as
pessoas que esto em situao de ameaa, necessitando deixar o ncleo
familiar ou comunitrio. Compreendem o atendimento integral institucional,
as casas lares, as repblicas, as casas de passagem, os albergues, as famlias
substituta e acolhedora, o emprego de medidas scio-educativas restritivas e
privativas de liberdade (semiliberdade, internao provisria e sentenciada) e
o trabalho protegido. 4
O co-financiamento federal dos servios scio-assistenciais
continuados de alta complexidade realizado atravs de transferncia de
recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social para os Fundos
Municipais de Assistncia Social, compondo o Piso de Alta Complexidade I,
de acordo com o artigo 60 da Portaria n0 440/2005. 44
Alm da PNAS, outra iniciativa significativa ocorreu em 2005. Em
setembro aconteceu em Braslia um evento pioneiro que pode representar o
primeiro passo para a construo de uma poltica pblica de abrangncia
 38
nacional direcionada para pessoas que vivem nas ruas, o Primeiro Encontro
(b)
Nacional sobre Populao em Situao de Rua . Organizado pelo MDS e
pela SNAS, o objetivo deste debate foi reunir os diversos atores sociais que
esto desenvolvendo aes com populao em situao de rua, objetivando
discutir os desafios e estratgias para construo de polticas pblicas
especficas para este pblico. 45
O encontro contou com a participao de trinta e quatro representantes
de doze capitais ou municpios com mais de trezentos mil habitantes que
atenderam aos critrios estabelecidos para o evento (So Paulo, Belo
Horizonte, Porto Alegre, Recife, Campinas, Rio de Janeiro, Niteri,
Londrina, Vitria, Fortaleza, So Luiz e Braslia), alm de cinco
especialistas no tema, na condio de assessores coordenao do evento e
dezessete representantes das diversas Secretarias do MDS.
Como principais objetivos do encontro, a troca de experincias entre
entidades que atuam com populao em situao de rua; o conhecimento das
principais demandas que esto sendo dirigidas aos estados relativas ao tema;
a discusso de estratgias de participao popular na elaborao das polticas
pblicas e o conhecimento das aes do MDS que j beneficiam as pessoas
em situao de rua. Como pontos inovadores, a discusso de estratgias de
participao popular e controle democrtico das polticas pblicas destinadas
populao em situao de rua e o reconhecimento do papel das ONGs e de
entidades ou fruns de populao em situao de rua, neste processo.
Entre os principais desafios no enfrentamento da questo reconhecidos
no evento, esto a produo de dados e informaes; a superao da cultura
dominante de preconceito e assistencialismo; o apoio ao processo de
organizao das pessoas em situao de rua; a articulao das polticas
setoriais, adequando-as s demandas deste grupo populacional e as polticas
de financiamento com fontes de base diversificada.
Outros desafios incluem o desenvolvimento de polticas de valorizao
dos trabalhadores e das condies de trabalho nos espaos de acolhida de
populao em situao de rua; aes educativas para a sociedade acerca do
fenmeno, e, por ltimo, mobilizar e adequar os servios de segurana e
 39
justia de modo a prevenir aes de violncia e responsabilizar os culpados
por crimes cometidos contra esta populao.
Uma iniciativa que pode representar mudanas, caso seja aprovada na
Cmara o projeto de lei que autoriza o Poder Executivo a criar o Programa
46
Nacional de Incluso da Populao de Rua (PLS 299/04) , de autoria do
senador Paulo Paim (PT-RS), uma das principais matrias aprovadas pela
Comisso de Assuntos Sociais (CAS), do Senado Federal, no ltimo bimestre
do ano de 2005. A iniciativa tem por objetivo favorecer a incluso social
desta populao por meio da oferta de programas de qualificao profissional
e de assistncia emergencial e permanente s pessoas em situao de rua.
Segundo o projeto de lei, o programa contar com recursos do Fundo de
Combate e Erradicao da Pobreza e ser implementado mediante convnios
entre a Unio, o Distrito Federal, os estados e municpios.
No texto do referido projeto de lei, no artigo 20, pargrafo nico, o
reconhecimento da importncia da participao da sociedade civil:

As entidades no governamentais de assistncia aos moradores de rua

podero participar dos convnios a serem firmados e sua atuao estar
subordinada aos rgos pblicos responsveis pela poltica de assistncia
social envolvidos na execuo do Programa .

Mais um aspecto que merece reflexo pelo seu potencial transformador

da realidade das populaes de rua o incipiente incio de sua organizao
poltica, principalmente atravs da atuao de associaes e cooperativas de
(c)
catadores de material reaproveitvel , que comeam a constituir um
movimento organizado na luta pela formulao de polticas pblicas
direcionadas ao segmento.
No 1 Congresso Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis,
realizado em Braslia em 2001, e na 1 Marcha Nacional da Populao de
Rua, realizada no mesmo ano, com 3.000 participantes, foram levantadas
questes significativas, revelando a capacidade de vocalizao poltica desta
populao. 47
Entre as propostas apresentadas nos encontros esto a exigncia de
incluso da populao de rua no censo do IBGE, garantindo-se em lei a
 40
criao de polticas especficas de atendimento s pessoas que vivem e
trabalham nas ruas; a integrao plena da populao de rua na poltica
habitacional, garantindo a construo de casas em reas urbanizadas, e a
recuperao e desapropriao dos espaos ociosos nos centros das cidades,
garantindo-lhes o direito cidade. 47
Outras propostas significativas incluem a garantia de acesso educao
a todas as pessoas em situao de rua, especialmente das crianas, em creches
e escolas, independente de comprovante de residncia; incluso das famlias
que moram nas ruas no programa Bolsa-Escola; incluso das pessoas em
situao de rua no Plano Nacional de Qualificao Profissional; garantia de
atendimento no SUS s pessoas em situao de rua, possibilitando tambm
sua incluso nos programas como "sade da famlia" e similares, "sade
mental", DST/AIDS/HIV e outros, instituindo-se "casas-abrigo" para apoio
dos que esto em tratamento. 47
O 30 Festival Lixo e Cidadania 48
aconteceu no perodo compreendido
entre 31 de agosto a 03 de setembro de 2004, em Belo Horizonte. O painel
Cidadania em jogo - Catadores de reciclveis e moradores de rua no
mundo globalizado, objetivou discutir os avanos e limites da cidadania e do
surgimento de novos sujeitos sociais neste cenrio. No mesmo encontro, o
seminrio temtico "Direito cidade" - Protagonismo e subjetividade nas
ruas e nos lixes, procurou fazer uma panormica sobre a cultura pblica
surgida a partir da organizao dos que vivem e trabalham nas ruas e lixes,
alm da identidade e representao social destes sujeitos e o desafio da
construo de poltica pblicas.
Em setembro de 2005 foi realizado em Belo Horizonte o 4 Festival
Lixo e Cidadania.49 O evento constituiu um grande espao de articulao e
intercmbio sobre a gesto dos resduos slidos e de luta dos catadores e
populao de rua. A programao temtica de debates e conferncias discutiu
temas como as experincias dos municpios na incluso dos catadores;
desenvolvimento urbano e populao de rua; o desafio da reconstruo da
cidade e a incluso social; populao de rua e o desafio para a construo de
uma poltica pblica e controle social e participao popular. 48
 41
O 50 Festival Lixo e Cidadania aconteceu em Belo Horizonte entre os
dia 22 e 26 de agosto de 2006, por iniciativa da Asmare (Associao dos
Catadores de Papel, Papelo e Material Reaproveitvel). Alguns dos temas
discutidos foram: polticas pblicas e a populao de rua, com a Coordenao
do Frum da Populao de Rua de Belo Horizonte; poltica nacional para
populao de rua luz da experincia de Belo Horizonte: censo e pesquisa
qualitativa; diretrizes e desafios das polticas pblicas dirigidas populao
de rua e a construo de polticas pblicas para a recuperao e reciclagem de
resduos slidos, com incluso dos catadores. 50
Um dos aspectos mais destacados pelos participantes no referido I
Encontro Nacional sobre Populao em Situao de Rua 3,45 foi a necessidade
de reconhecimento e valorizao da organizao e luta da populao em
situao de rua, evidenciando seu protagonismo, inclusive assegurando
condies efetivas de sua participao em fruns e atividades, mediante
viabilizao de deslocamentos, alimentao, etc . Desta forma o encontro
pode significar uma transformao bastante significativa no que se
convencionou como populao de rua no imaginrio popular, atravs do
incio da mobilizao poltica de um grupo social extremamente fragilizado e
destitudo de vocalizao.

2.1 A Poltica de sade para a populao em situao de rua

No setor sade, emblemtico para a reflexo sobre direitos sociais, a

populao em situao de rua enfrenta dificuldades extremas para ter acesso
aos servios pblicos. Esta populao est imersa em uma realidade na qual
a negao de direitos bsicos a tnica, a necessidade de sobrevivncia
torna-se imperativa e nem sempre est relacionada ao cuidado sade. Tal
fato refora a tendncia dos indivduos a no priorizar procurar tratamento
mdico, a no ser em situaes de emergncia, como traumatismos,
agudizao dos sintomas ou em estgios avanados de enfermidade.
Vivendo em um universo no qual vivenciam inmeras situaes de
privao e violncia, tendo a cada dia o nico objetivo de garantir a
 42
sobrevivncia fsica, as pessoas em situao de rua so intensamente
vulnerveis aos agravos sade, apresentando uma srie de patologias
inerentes s suas condies de vida.
A tuberculose (TB) doena freqente nesta populao por se tratar de
infeco facilmente transmissvel. As infeces oportunistas trazem mais
desafios e dificuldades na questo da preveno. A co-infeco TB/HIV-
AIDS de grande prevalncia nas populaes mais pobres, especialmente
nas formas extra pulmonares atpicas, freqentemente encontradas em
usurios de drogas injetveis. 51
52
Para Carbone apenas uma abordagem multidisciplinar que priorize
os aspectos sociais pode estabelecer vnculos entre a pessoa em situao de
rua e um servio de sade. Entretanto, s dificuldades de obteno destes
vnculos somam-se outras a enfrentar durante o longo tratamento da TB,
como a impossibilidade de armazenar corretamente os medicamentos, fazer
uso dos mesmos nos horrios determinados e comparecer s consultas de
reviso.
Por toda a situao de violncia e privaes que as pessoas em situao
de rua vivenciam tambm so altas as taxas de distrbios mentais. O trauma
inicial pode ser o fato de perderem suas casas, por enchentes, conflitos com
o trfico, ou por no serem mais capazes de prov-la. Muitas vezes, o
rompimento dos laos familiares ou sua fragilidade pode precipitar a ida para
as ruas, devido a violncia, alcoolismo ou desemprego. 53
A vivncia contnua de situaes de discriminao por parte da
sociedade, exposio violncia, adoecimento psquico e fsico, privao de
necessidades bsicas, alm da desgastante luta diria pela sobrevivncia,
podem provocar nas pessoas em situao de rua sentimentos de desamparo,
angstia, abandono, desespero, perda da auto-estima e da identidade, tristeza
e indiferena. Seguem-se a desorientao e a fuga da realidade, pela ausncia
de novas referncias na situao de rua. A incapacidade psquica de lidar
com a nova realidade pode precipitar a perda de memria, isolamento,
54
psicoses, uso abusivo de drogas e o aparecimento de transtornos mentais.
So comuns os distrbios psicticos agudos e outros sintomas, como retardo
psicomotor, apatia e distrbios de memria. 53
 43
No municpio de So Paulo, segundo o levantamento do MDS os
principais problemas de sade apresentados pela populao de rua so
dependncia de lcool e drogas e transtornos mentais. Em Belo Horizonte,
32% das pessoas em situao de rua relataram problemas de sade, enquanto
no Distrito Federal freqente o uso de substncias psicoativas 45. No Rio de
Janeiro o MSF destacou problemas devido ao uso de drogas, problemas
respiratrios (principalmente TB), transtornos mentais e presena de
DST/AIDS, entre outros agravos. 54
Cabe considerar como se inserem os princpios doutrinrios do SUS, a
universalidade, a eqidade e a integralidade, no contexto analisado. A
universalidade da ateno incorpora o direito sade como uma das faces da
cidadania. Como assegurar a universalidade em um modelo de sade ainda
excludente em relao populao de rua?
A Constituio de 1988 em seu artigo 196 determina que a sade
direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e
econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao
acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo,
31
proteo e recuperao . O mesmo se aplica ao artigo 20 da Lei 8080 (Lei
Orgnica da Sade) 55, que define que a sade um direito fundamental do
ser humano, devendo o Estado prover as condies indispensveis ao seu
pleno exerccio .
A eqidade no texto constitucional assegura que a disponibilidade dos
servios deve considerar as diferenas entre os grupos de indivduos, ou seja,
mais recursos devem ser direcionados para os segmentos populacionais nos
quais as necessidades so maiores. , portanto, um princpio de justia
social, conceituado na Constituio como aquele que visa assegurar aes e
servios de todos os nveis de acordo com a complexidade que o caso
requeira, more o cidado onde morar, sem privilgios e sem barreiras . 6
7
Malta conceitua a eqidade como a superao de desigualdades que
so evitveis e consideradas injustas, de forma que necessidades
diferenciadas da populao possam ser atendidas por meio de aes
governamentais tambm diferenciadas. Desta forma, a eqidade dever ser
observada na organizao de programas que privilegiem grupos
 44
populacionais vulnerveis, com especificidades a serem consideradas e
necessidades de sade diferenciadas, na procura de novas formas de
organizar o trabalho em sade atravs da criao e implantao de polticas
apropriadas aos diversos segmentos populacionais. Analogamente, a
integralidade na organizao das prticas nos servios de sade deve
observar a perspectiva de aes programticas horizontalizadas, buscando
ampliar a apreenso das necessidades dos diferentes grupos populacionais.
Ao procurar atendimento nos servios pblicos a populao em
situao de rua precisa superar a rejeio dos profissionais de sade, pois o
aspecto fsico de quem mora na rua, em funo da dificuldade de manter
uma higiene regular pode provocar atitudes de repulsa por parte das equipes.
Sem comprovante de residncia e muitas vezes sem documentos de
identificao, as pessoas em situao de rua enfrentam pesados entraves
burocrticos no acesso s unidades de sade, principalmente nas unidades
ambulatoriais, dificultando sua passagem pelos diferentes estgios do
tratamento, entre eles o recebimento de medicao, a marcao de consulta
de retorno e o agendamento de exames. 52
Os equipamentos sociais pblicos geralmente no promovem uma
poltica de atendimento que responda s necessidades e demandas destes
usurios. Os profissionais que atuam nos servios pblicos de sade
freqentemente no esto capacitados para o atendimento desta populao,
por desconhecerem suas particularidades e pelo preconceito que os leva a
rejeitar o paciente, assim que este identificado como morador de rua . O
despreparo tcnico das equipes de sade, o no acolhimento e a falta de
infraestrutura adequada para a operacionalizao dos servios apropriados a
este grupo social so freqentes. O desrespeito aos direitos sociais na sade
assume assim um de seus mais evidentes ngulos.
Cada vez mais as equipes de sade devem ser multidisciplinares e
capacitadas para atender as novas demandas, que apresentam especificidades
para cada grupo social envolvido, pois novos grupos populacionais esto
surgindo no cenrio das cidades brasileiras, com caractersticas diversas e
demandando uma nova forma de organizao do trabalho em sade. A
capacitao das equipes de sade dos equipamentos pblicos para atender
 45
grupos populacionais vulnerveis uma diretriz a ser seguida, para que seja
possvel o atendimento da demanda de atendimento da populao de rua, que
vem se apresentando de forma crescente nos servios pblicos.
Torna-se um desafio a ser superado para a efetiva construo de uma
poltica de sade para a populao em situao de rua, a reforma de base na
educao, atravs da reestruturao do ensino das profisses da rea
biomdica, com a incluso de disciplinas que incorporem a discusso sobre a
humanizao do atendimento e necessidades de sade de populaes
vulnerveis.
No que se refere ao processo de formao dos profissionais de sade,
56
para Rego a formao de recursos humanos para as equipes de sade
envolve o desenvolvimento de valores e de uma tica especfica a ser
aplicada neste campo. O autor defende a idia de que as reformas que esto
ocorrendo ou que j esto sendo previstas para os cursos da rea de sade
efetivamente no sero capazes de aperfeioar o processo de formao
tcnica dos profissionais. Assinala tambm que a discusso sobre a
humanizao do atendimento deve incluir as discusses ticas e dos direitos
humanos no processo de formao destes profissionais, os quais devem ser
capazes de desenvolver seus compromissos com os outros, de modo a
respeitar as diferenas e os diferentes.
57
Nesta perspectiva, para Bueno & Merhy o acolhimento e a
humanizao do atendimento despontam como elementos essenciais na
produo de vnculos entre as equipes de sade e os usurios. A construo
de uma tica que compreenda a diversidade e a tolerncia aos diferentes, de
forma a estabelecer compromisso com a construo da cidadania leva
discusso do acolhimento. O fundamental a identificao das necessidades
do usurio no encontro com os profissionais de sade e a busca de produo
58
de vnculo, com o objetivo de estimular a autonomia. Campos aponta o
vnculo com os usurios do servio de sade como responsvel por ampliar a
eficcia das aes de sade e favorecer a participao do usurio durante a
prestao dos servios.
59
Segundo Ceclio toda a organizao nos servios e capacitao dos
trabalhadores em sade deve considerar a capacidade de escutar e atender as
 46
necessidades de sade de cada indivduo que busca o servio. preciso que
a equipe de sade tenha sensibilidade para a apreenso destas necessidades,
que so apresentadas como demandas especficas, podendo ser por consultas
mdicas, realizao de exames ou consumos de medicamentos. Para este
autor, as demandas so as necessidades modeladas pelas ofertas dos
servios, mas as necessidades podem ser a procura pela constituio de um
vnculo afetivo com algum profissional da equipe de sade, a vontade de
receber orientao para os problemas do cotidiano, ou de estabelecer meios
para uma maior autonomia na conduo da vida.
60
Mattos demonstra que o princpio da integralidade implica superar
reducionismos, em vrias dimenses, ressaltando a incapacidade da grande
maioria dos profissionais de sade de estabelecer uma relao com os
pacientes enquanto sujeitos, conseguindo v-los apenas como objetos e
tratando somente as suas doenas. Insensveis aos desejos e aspiraes de
outros sujeitos, reduzem-nos ao objeto final de suas intervenes,
destituindo-os de identidade, histria pessoal, sonhos e aspiraes.
Na construo de sujeitos autnomos, tanto profissionais quanto
pacientes, necessrio que o usurio seja reconhecido na condio de
sujeito, sem o qual torna-se impossvel o estabelecimento de vnculo. O
projeto de acolhimento e produo de vnculo deve ser de toda a equipe, pois
somente assim se dar o atendimento das demandas e necessidades dos
sujeitos envolvidos no trabalho em sade.
Tratando-se de indivduos discriminados como os moradores de rua ,
pelo estigma que os envolve, desafiador consider-los como sujeitos,
acolh-los e humanizar seu atendimento, por serem desprovidos de tudo o
que se convencionou considerar como humano. Renegados, sujos, sem teto,
sem emprego, sem documentos, sem dignidade. Como no reduzi-los
somente s suas doenas?
Entretanto, algumas experincias de xito contrariam a quase
unanimidade do despreparo, preconceito e desinformao dos profissionais
de sade em relao a este grupo heterogneo. Carneiro e Silveira 61 relatam
a experincia desenvolvida no Centro de Sade-Escola Dr. Alexandre
Vranjac (CSEBF), da Faculdade de Cincias Mdicas da Santa Casa de So
 47
Paulo (FCMSCSP), relevante no sentido de criao de possibilidades de
respostas s demandas dos diversos grupos sociais assistidos na rea central
do municpio de So Paulo, especificamente pessoas em situao de rua,
profissionais do sexo e moradores da Favela dos Gatos, localizada no distrito
administrativo do Bom Retiro.
Foi formado no CSEBF um grupo de estudos no qual so realizados
debates sobre a noo de excluso social, criando-se projetos de pesquisa
para a ampliao dos conhecimentos adquiridos na unidade, no intuito de
conhecer melhor a vida da pessoa em situao de rua e dos outros grupos
populacionais com necessidades especiais.
A organizao da assistncia sade do CSEBF tem visado responder
s demandas apresentadas pelos grupos populacionais especficos,
englobando tambm a esfera da assistncia social. O objetivo solucionar da
melhor forma possvel os problemas apresentados atravs de atendimentos
que englobem no s aspectos fsicos, mas tambm a esfera psicolgica e
social dos indivduos atendidos, atravs de encaminhamentos para
equipamentos sociais ou orientao previdenciria.
Neste processo de trabalho foram organizadas inseres nas agendas
dos profissionais de maneira a privilegiar a criao de vagas para os grupos
excludos. O acolhimento para a populao de rua diferenciado e
prioritrio em relao maioria dos usurios da unidade, considerando-se a
forma do atendimento e a rotina de agendamento de consultas, devido s
particularidades apresentadas.
61
Para Carneiro e Silveira a experincia do CSEBF ao identificar
grupos sociais em situao de vulnerabilidade e organizar o servio na
perspectiva da eqidade do acesso por meio da discriminao positiva, tem-
se mostrado satisfatria ao incorporar em sua organizao de trabalho
segmentos da populao em situao de excluso social. Os autores
acreditam ser esta uma poltica necessria de incluso, apesar do
reconhecimento dos limites das polticas de discriminao positiva, pelo
risco de no ser desenvolvida a autonomia de indivduos e grupos, tornando-
os dependentes de polticas compensatrias, fomentando-se assim os
preconceitos e estigmas existentes a respeito desta populao.
 48
62
O Projeto de Qualificao do Acolhimento na Ateno Sade ,
institudo em 2004, em Porto Alegre (RS) objetivou ampliar a incluso
social da populao na ateno sade e criar vnculos entre os profissionais
e os usurios. Procurou-se garantir na regio central da cidade o acesso e a
qualificao dos profissionais no atendimento s reas de vulnerabilidade,
incluindo-se nesta perspectiva a populao em situao de rua. A equipe de
sade, neste caso, foi at s ruas ao encontro aos usurios, adotando a
integrao a uma rede intersetorial. Foi enfatizado o atendimento sade
mental, concentrando uma oferta de servios e profissionais nesta regio da
cidade.
63
Para Inojosa o processo de acolhimento em Porto Alegre definido
atravs da identificao das principais necessidades sociais de sade,
buscando-se a promoo da sade atravs de uma relao humanizada e
acolhedora tanto em nvel individual, quanto coletivo.

Acolhimento um processo no qual os trabalhadores de sade e a

organizao tomam para si a responsabilidade de intervir em uma realidade,
presente no seu territrio de atuao... atravs de aes de governabilidade da
equipe de sade, da organizao do setor sade e de aes intersetoriais e
interinstitucionais, objetiva-se a autonomia do usurio .

A equipe acolhedora, neste contexto, aquela que, em seu cotidiano

de trabalho, os trabalhadores se valem da escuta, do dilogo, do seu saber
(respeitando os saberes dos usurios), das relaes com a comunidade, da
63
dimenso teraputica e da dimenso relacional . A Equipe Acolhedora
deve ser, portanto, capaz de realizar a escuta de todos os usurios para
avaliar suas necessidades e processar o atendimento com agenda aberta, sem
dias e horrios fixos para a marcao de consultas.
No processo desenvolvido em Porto Alegre a capacitao dos
profissionais de sade foi privilegiada, sendo importante ressaltar o projeto
de educao continuada desenvolvido na cidade, atravs do qual foram
realizados, entre novembro de 2003 e dezembro de 2004, vinte e seis cursos
de pequena durao, um seminrio e vrias oficinas, envolvendo
aproximadamente mil servidores da rede pblica. 62
 49
importante destacar a atuao das organizaes da sociedade civil
como parceiras no processo de construo de polticas de sade para a
populao em situao de rua. No 40 Seminrio sobre Populao Adulta em
Situao de Rua (Propostas para uma poltica pblica de sade), realizado no
Rio de Janeiro em 2006, pelo Frum Permanente sobre Populao Adulta
em Situao de Rua do Rio de Janeiro, foi discutida a construo coletiva
de contedos referentes sade, objetivando uma proposta de poltica
pblica para os municpios e o estado do Rio de Janeiro.

Notas:

(b) O Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e a

Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) realizaram um
levantamento nacional no sentido de obteno de dados a respeito da
populao em situao de rua, em 76 municpios (incluindo todas as
capitais), com populao acima de 300 mil habitantes, no perodo entre
dezembro de 2004 e 27 de abril de 2005. (Fonte: Relatrio Simplificado do
Primeiro Encontro Nacional sobre Populao em Situao de Rua do
Governo Federal, 2005).
(c)Segundo pesquisa efetuada pelo Frum Nacional Lixo e
Cidadania/UNICEF (2000), os catadores esto presentes em 69% das
cidades brasileiras, fazendo coleta seletiva de papel, plstico, papelo, vidro,
alumnio e metais. Muitos catadores de materiais reciclveis encabeam
movimentos sociais protagonizados pela populao em situao de rua,
tornando-se os representantes das reivindicaes nas lutas desta populao.
 50
Captulo III
A POLTICA PARA A POPULAO EM SITUAO DE RUA NO
RIO DE JANEIRO

Este captulo tem por objetivo analisar a interveno local no que se

refere populao de rua adulta do municpio do Rio de Janeiro, no perodo
compreendido entre 2000 e 2005, compreendendo as polticas de governo e a
atuao das organizaes da sociedade civil. Desta forma foram
apresentadas algumas iniciativas da Secretaria Municipal de Assistncia
Social (SMAS) e do Frum Permanente sobre Populao Adulta em
Situao de Rua do Rio de Janeiro. Aspectos da interao
governo/sociedade civil foram tambm discutidos no mbito deste captulo,
no processo de construo de polticas pblicas para esta populao.
A poltica de sade para a populao em situao de rua no Rio de
Janeiro abordada neste captulo pelo aspecto emblemtico no que se refere
discusso de direitos sociais e cidadania.
O municpio do Rio de Janeiro possui uma populao aproximada de
seis milhes de habitantes espalhados por uma rea de 1.255 Km, 32
administraes regionais e 159 bairros. Dados sobre a populao e
64
desenvolvimento social foram obtidos atravs do Armazm de Dados , da
Diretoria de Informaes Geogrficas do Instituto Municipal de Urbanismo
Pereira Passos, autarquia vinculada Secretaria Municipal de Urbanismo.
O Armazm de Dados rene contribuies do IPP e de toda a
comunidade da Prefeitura, ou de fora dela, produzindo estatsticas, mapas,
estudos e pesquisas aplicadas ao Rio de Janeiro.
A figura 1 mostra a distribuio da populao pelas regies
administrativas do municpio do Rio de Janeiro, segundo o Armazm de
Dados, com base no censo do IBGE do ano de 2000.
 51
Figura1. Distribuio da populao por regies administrativas

Fonte: Armazm de Dados (2006)

Na anlise do mapa observa-se que o Centro, a zona porturia e Santa

Teresa apresentam a menor densidade populacional no municpio, com
menos de 50.000 habitantes cada. Realengo, Iraj, Botafogo e Ilha do
Governador esto situados numa faixa que compreende de 200.001 a
300.000 habitantes, enquanto com mais de 300.000 habitantes despontam as
regies administrativas de Santa Cruz, Campo Grande, Bangu, Jacarepagu,
Madureira e Mier.
O Centro ocupa uma posio geogrfica excntrica, no extremo
oriental da cidade, formando com os bairros do seu entorno (zona porturia,
So Cristvo, Rio Comprido, Paquet e Santa Teresa) a rea Programtica
1 (AP1). grande a populao flutuante que diariamente circula na regio,
retornando no final da jornada de trabalho aos seus bairros de origem. Por
concentrar uma infinidade de atividades econmicas, torna-se uma rea
estratgica para a obteno de trabalho e renda. 65
A rea Programtica 2 (AP2) composta por duas partes, uma de cada
lado do macio da Tijuca e da serra da Carioca. A parte sul ocupa a orla da
entrada da baa e a costa ocenica. Compreende os bairros do Flamengo, de
Botafogo, Leme, Copacabana, Ipanema, Leblon, So Conrado, Laranjeiras,
 52
Cosme Velho, Humait, Jardim Botnico e Gvea. A parte norte da AP2
corresponde Tijuca, ao Graja, Vila Isabel e Maracan. Esta AP
caracterizada por apresentar um grande nmero de favelas. 65
A rea Programtica 3 (AP3) o espao mais populoso da cidade,
constituda pelos bairros de Ramos, Penha, Ilha do Governador, Inhama,
Iraj, Mier, Pavuna, Madureira, Anchieta, Mar, Jacarezinho e Complexo
do Alemo. Tem apresentado, entretanto, declnio absoluto de crescimento
da populao. 65
A metade oeste do municpio do Rio de Janeiro, constituda pelas APS
4 e 5 apresenta crescimento populacional atualmente. A rea Programtica 4
(AP4) constituda pelos bairros da Barra da Tijuca e Jacarepagu. Na rea
Programtica 5 (AP5) formada pelos bairros de Bangu, Campo Grande,
Santa Cruz e Guaratiba, a maioria dos estratos censitrios composta de
65
populaes pobres ou da categoria popular.
Na anlise do desenvolvimento social das diferentes regies que
formam o municpio do Rio de Janeiro foram utilizadas informaes do
Plano Estratgico II da Cidade do Rio de Janeiro ("As cidades da Cidade").66
A figura 2 apresenta as regies da cidade segundo o Plano Estratgico II.

Figura 2. Regies do municpio do Rio de Janeiro

Fonte: Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro, 2006.

 53
O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi o parmetro de
escolha para a comparao entre as regies, segundo o Plano Estratgico II.66
Observando a tabela 1 que correlaciona o IDH das Regies Administrativas
(RAs) da cidade, possvel desmembrar o ndice em suas dimenses IDH-
Longevidade, IDH-Educao e IDH-Renda.

Tabela 1. ndice de desenvolvimento humano e suas dimenses segundo

as regies do plano estratgico (2000)

Regies IDH-Longevidade IDH-Educao IDH-Renda IDH

Cidade do Rio 0.754 0.933 0.840 0.842

Centro 0.782 0.918 0.786 0.829

Zona Sul 0.860 0.971 0.957 0.929
Tijuca/Vila Isabel 0.837 0.983 0.922 0.914
Grande Mier 0.804 0.955 0.816 0.858
Leopoldina 0.759 0.920 0.751 0.810
Ilha do Governador 0.793 0.932 0.806 0.844
Iraj 0.758 0.928 0.778 0.821
Zona Norte 0.761 0.929 0.739 0.810
Barra da Tijuca 0.779 0.907 0.880 0.855
Jacarepagu 0.794 0.937 0.800 0.844
Campo Grande 0.708 0.900 0.690 0.766
Bangu 0.748 0.930 0.736 0.805

Fonte: IPP, 2006.

Comparando-se as regies da cidade observa-se a heterogeneidade e os

contrastes existentes entre as mesmas, que escapam da anlise das mdias do
IDH. A regio da zona sul e a de Campo Grande, por exemplo,
respectivamente, a primeira e a ltima colocadas na tabela acima apresentam
diferenas significativas em relao s dimenses que compem o IDH, e
disparidades gritantes em relao ao nvel de vida de seus habitantes. Outras
regies da cidade, embora no apresentem diferenas significativas em
relao a este ndice, quando comparadas s outras regies, revelam,
entretanto, grandes contrastes no que se refere s condies de sade,
educao, saneamento, habitao e transporte.
O mesmo ocorre quando so observados os diversos bairros que
compem uma mesma regio da cidade. Observando-se a regio sul
 54
(formada pelos bairros Botafogo, Catete, Copacabana, Cosme Velho,
Flamengo, Gvea, Glria, Humait, Ipanema, Jardim Botnico, Lagoa,
Laranjeiras, Leblon, Leme, Rocinha, So Conrado, Urca e Vidigal), os
contrastes tornam-se evidentes, embora a regio ocupe a primeira posio
entre as doze regies do Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro. A
Rocinha e o Vidigal despontam como grandes reas favelizadas, embora
existam favelas na maioria dos demais bairros desta regio.
A regio da Leopoldina, formada pelos bairros Bonsucesso, Brs de
Pina, Complexo do Alemo, Cordovil, Del Castilho, Engenho da Rainha,
Higienpolis, Inhama, Jardim Amrica, Manguinhos, Mar, Maria da
Graa, Olaria, Parada de Lucas, Ramos, Toms Coelho e Vigrio Geral,
outra regio de contrastes, embora menos evidentes do que na regio sul.
Apesar de classificada como mdio-alto desenvolvimento humano, esta
regio tambm concentra um grande nmero de ocupaes favelizadas.
As regies de Campo Grande e Bangu concentram uma populao que
constantemente se desloca para regies mais favorecidas da cidade buscando
acessar trabalho e renda, muitas vezes pernoitando nestas regies devido
distncia e dificuldade em pagar a passagem de volta para suas residncias.
Estas so as regies que mais originam populao em situao de rua na
cidade.

3.1.Perfil da populao em situao de rua do municpio do Rio de Janeiro

45
Segundo o levantamento realizado pelo MDS e a SNAS , em 2005,
inexistem atualmente informaes sistematizadas sobre populao em
situao de rua no municpio. Foi possvel obter, entretanto, algumas
informaes sobre esta populao atravs do Sistema Municipal de
Vigilncia da Excluso (SMVE) 67, do levantamento sobre populao de rua
68
do municpio realizado pela SMAS em 2006 e do Relatrio de Gesto da
SMDS, do ano de 2003.68 Dados do MSF 70, 71
e do Departamento de
Sociologia da UERJ 72,73 tambm foram utilizados.
 55
O SMVE um sistema circular de gerenciamento de informaes,
criado em maio de 2004, o qual detecta reas de desigualdades
socioterritoriais de forma georeferenciada, com o objetivo de monitorar os
problemas enfrentados pelos moradores de comunidades de baixa renda do
municpio, visando orientar a implementao de polticas sociais. 67
O ndice de Vigilncia da Vulnerabilidade Social (IVVS) foi criado
pelo SMVE com o objetivo de ser um parmetro para comparar os 8.145
setores censitrios do municpio, visando a identificao das reas
geogrficas que necessitam de intervenes.
Atravs do Mapa da Vigilncia da Excluso (MVE) o SMVE prope
identificar as carncias de cada regio da cidade, em setores bsicos como
sade, educao, trabalho, segurana e habitao. Para o SMVE com o mapa
est sendo possvel visualizar o IVVS e traar um panorama completo de
reas de excluso social, objetivando produzir alternativas para resolver ou
diminuir problemas das comunidades. 67
Desta forma, alm de promover a integrao de informaes entre
secretarias como as de segurana, educao, sade, transporte, entre outras,
inteno do SMVE armazenar o histrico dos ndices das regies municipais,
com o objetivo de visualizar o resultado dos investimentos sociais
realizados. 67
Os mapas a seguir foram obtidos atravs do SMVE, mostrando a
distribuio da populao de rua no municpio por km2 (figura 3), a
porcentagem da populao de rua pela populao total dos bairros (figura 4)
e os bairros de origem da populao de rua no municpio (figura 5).

Figura 3. Populao de rua por Km2 (municpio do Rio de Janeiro)

 56

Fonte: SMAS (2006)

Neste mapa pode-se observar uma maior visibilidade da populao em

situao de rua no centro e nos bairros da zona norte, e de modo acentuado
na zona sul. H uma menor distribuio desta populao nas demais regies,
em relao rea de cada bairro, o que pode ser atribudo a maior rea
geogrfica destes locais. As melhores condies na obteno de trabalho e
alimentao, existentes principalmente no centro e zona sul da cidade,
regies que renem mais oportunidades para as pessoas em situao de rua,
podem explicar sua maior concentrao nestas regies da cidade. Segundo
73
Silva Filho , o centro do Rio de Janeiro a rea que apresenta o maior
contingente e a maior densidade de populao de rua, enquanto a zona sul,
por ter uma menor rea geogrfica em relao zona norte, apresenta uma
maior visibilidade desta populao.

Figura 4. Populao de rua pela populao total do bairro RJ

 57

Fonte: SMAS (2006)

Observa-se no mapa a distribuio da populao de rua pelos seus

bairros de origem, de acordo com a populao total do bairro. Observa-se
uma maior visibilidade desta populao, em relao a este parmetro, no
centro, zona sul, parte da Barra da Tijuca e zona norte, e na regio de Campo
Grande, mais especificamente em Santa Cruz.

Figura 5. Bairro de origem da populao de rua RJ

Fonte: SMAS (2006)

 58
As regies que apresentam o maior nmero de bairros que originam
populao de rua no municpio so a regio de Campo Grande (regio de
menor IDH da cidade) e a regio de Bangu (penltimo lugar em IDH). A
regio de Campo Grande apresenta os piores resultados em longevidade,
educao e renda no municpio. Muitas pessoas em situao de rua que
pernoitam no centro e na zona sul da cidade tm residncia nestas regies,
no retornando s suas casas pela impossibilidade de pagar o transporte
diariamente.
Apesar da escassez de dados oficiais sobre a magnitude do problema
no Rio de Janeiro, algumas pesquisas mais recentes realizadas apontam a
definio de um perfil do morador adulto de rua do municpio. So os dados
72,73
do Departamento de Cincias Sociais da UERJ e os dados do Projeto
Meio-fio (MSF, 2000 a 2004). 70, 71, 74, 75 (d )
No estudo realizado pelo Departamento de Cincias Sociais da UERJ
72,73
, durante os meses de maio e junho de 1999, 71 bairros da regio
metropolitana do Rio de Janeiro foram investigados por 30 pesquisadores. O
critrio para eleio dos informantes definiu populao de rua como o
conjunto de indivduos que vivem permanentemente nas ruas ou que
dependem de atividade constante que implique em pelo menos um pernoite
semanal nas ruas. Foram 535 respondentes de um total de 3.535 pessoas no
primeiro ms da pesquisa.
Segundo o estudo o perfil dos adultos em situao de rua no Rio de
Janeiro bem definido: homem, negro ou pardo, j freqentou a escola
(quatro anos e meio de estudo, mesma mdia do Pas), est no auge de sua
idade produtiva (mdia de 38 anos) e vive de atividades informais. Muitos
foram expulsos de suas casas pelo desemprego, outros pelo preo dos
imveis, inclusive nas favelas, ou pela violncia do trfico. E um nmero
cada vez maior pernoita nas ruas pela dificuldade de pagar o transporte de
volta para casa. 71
Em relao ao sexo, predomina o masculino (76,6%). 20% do total da
populao se autodeclarou como da cor negra, 48% como morenos, pardos
ou mulatos, e 13% como brancos. 94% dos indivduos que estava h mais de
 59
dez anos na rua, e 75% dos que estavam h menos de trs meses na rua eram
potenciais integrantes da populao economicamente ativa, isto , aptos para
o trabalho, e considerando-se o nvel de escolaridade, pouco diferiam da
mdia de escolaridade dos estratos de menor renda da populao. A grande
maioria dos entrevistados sobrevive da rua (77,5% dos entrevistados), seja
atravs de trabalho ou esmolas. Entre os que trabalham na rua, prestam
algum servio ou vendem mercadorias, 30,1%; catam materiais reciclvel,
18,1% e vivem da prostituio (3,7%). 73
A tabela 2 apresenta a distribuio espacial da populao pelos bairros
da regio metropolitana do Rio de Janeiro, considerando o nmero total de
pessoas classificadas pela pesquisa como populao de rua (3.535).

Tabela 2. Distribuio espacial populao de rua municpio RJ

REA %
Centro 33,5
Zona Norte 27,3
Zona Sul 14,2
Zona Oeste 3,4
Outras /cidades 21,6
Fonte: Silva Filho, 1999.

O MSF traou um perfil do morador de rua da cidade do Rio de

Janeiro a partir dos dados obtidos pela anlise de 703 pronturios de usurios
atendidos no Projeto Meio-Fio, atravs de pesquisa realizada durante os
atendimentos mdicos, psicolgicos e de assistncia social. No Grfico 1
observa-se a distribuio da populao de rua por sexo. 70,71

Grfico 1. Distribuio da populao de rua por sexo RJ

 60
Fonte: MSF (2004
A maior parcela da populao em situao de rua no municpio
masculina (80,8% do total). O grfico 2 apresenta a distribuio pelas faixas
etrias da populao masculina em situao de rua. Observa-se que a maioria
desta populao est na faixa etria compreendida entre 18 a 45 anos.

Grfico 2. Populao masculina em situao de rua RJ

Fonte: MSF (2004)

A populao feminina minoria na cidade (19,2%) e sua distribuio

relativamente semelhante masculina, observadas algumas diferenas
percentuais em relao s faixas etrias, conforme demonstrado no grfico 3.

Grfico 3. Populao feminina em situao de rua RJ

 61

Fonte: MSF (2004)

O perfil educacional observado na pesquisa desmistifica a idia de uma

maioria de analfabetos. A grande maioria apresenta o mesmo nvel de
escolaridade da mdia da populao brasileira. Uma pequena parcela da
populao em situao de rua apresenta nvel de instruo bem acima da
mdia nacional, como demonstrado no grfico 4. 70,71

Grfico 4. Perfil educacional populao em situao de rua RJ

Fonte: MSF (2004)

 62
Segundo o MSF, nove em cada dez moradores de rua do Rio de
Janeiro so trabalhadores: 42%, recolhendo material reciclvel, 13%, como
biscateiros, 9%, como vendedores ambulantes. Outras categorias
encontradas foram funcionrios pblicos, garis, diaristas e operrios da
construo civil e indstria naval. 69,70 O grfico 5 apresenta a distribuio de
atividades da populao em situao de rua no Rio de Janeiro.

Grfico 5. Atividade atual populao em situao de rua RJ

Fonte: MSF (2004)

O grfico 6 apresenta o percentual de prevalncia de problemas de

sade encontrados na populao em situao de rua durante a pesquisa. 70, 71
Problemas advindos do uso de drogas ocuparam o primeiro lugar.

Grfico 6. Problemas de sade populao em situao de rua RJ

 63

Fonte: MSF (2004)

Foram considerados relevantes os problemas osteo-articulares,

odontolgicos, doenas dermatolgicas, doenas sexualmente transmissveis
e doenas respiratrias, principalmente a TB. O MSF acredita que deve
haver uma sub-notificao para DST e para TB no municpio, para esta
populao. A incidncia de 4,8% e prevalncia de 11,2% de DST/HIV/AIDS
foram apontadas nesta pesquisa. (e)
As doenas mais freqentemente observadas nas pessoas em situao
de rua durante o Projeto Meio-fio demonstraram uma estreita relao entre o
processo sade/doena e os hbitos de vida dos indivduos atendidos, como
questes de higiene e de alimentao, exposio a fatores climticos e
violncia, alm do uso abusivo de drogas. 70, 71
Apesar da escassez de dados quantitativos relacionados ao
acolhimento de pessoas em situao de rua pelos programas sociais no
municpio, foi possvel obter alguns dados referentes aos atendimentos desta
populao, referentes ao ano de 2003, atravs do Relatrio Gerencial da
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS), publicado no Rio
Estudos n0 121, em outubro de 2003. 69
O quadro 1 apresenta o nmero de
pessoas atendidas na central de recepo e triagem da SMDS na poca,
 64
divididas por categorias. Destaca-se que o nmero de adultos recebidos foi
bem superior ao nmero de crianas.

Quadro 1. Resumo quantitativo da populao de rua SMDS

Fonte: IPP (2003)

No grfico 7 observa-se o ndice de atendimentos populao de rua

no primeiro semestre de 2003, por categorias. Notar o alto ndice de retorno
de adultos s centrais de recepo, o que pressupe a necessidade da
operacionalizao de aes articuladas macrofuncionalmente em torno deste
segmento da populao.

Grfico 7 . ndice de atendimentos populao em situao de rua SMDS

Fonte: IPP (2003)

 65

O Grfico 8 apresenta o nmero de pessoas adultas atendidas na

central de triagem da SMDS em 2003, observando-se que grande parte foi
originria do prprio municpio, com 14% originria de outros municpios
do estado, embora uma porcentagem significativa fosse de outros estados.

Grfico 8. Quantitativo por localizao SMDS

Fonte: IPP (2003)

Pode-se observar no quadro 2 que o bairro de Santa Cruz congregou o

maior nmero de origem/localizao de adolescentes atendidos, enquanto
Jacarepagu teve o maior nmero de origem/localizao de adultos e
crianas atendidas. Santa Cruz e Centro tambm contriburam como origem
de grande parte dos adultos atendidos.
 66
Quadro 2. Bairros de origem da populao de rua atendida SMDS

Fonte: IPP, 2003

A SMAS realizou recentemente a primeira pesquisa sobre a populao

em situao de rua no municpio.68 O levantamento foi realizado no perodo
compreendido entre 24 de maio a 18 de outubro de 2006. A causa mais
freqente apontada para a situao de rua foi o desemprego, seguido por
conflitos familiares e por dependncia qumica. O estudo constatou que a
maioria da populao de rua do sexo masculino (80,30%) e adulta
(63,53%), estando compreendida principalmente na faixa etria
compreendida entre 25 a 64 anos. A maior parte vive nas ruas e avenidas do
centro da cidade.
Segundo o levantamento, a populao de rua do municpio tem origem
diversificada. A maior parte (390 pessoas) do Rio de Janeiro (23,19% do
total). Entre os mais de 76% restantes, 239 pessoas so do Estado do Rio,
sem informao do municpio, e 76 pessoas so de Nova Iguau. Os
pesquisadores encontraram ainda pessoas de outros estados (34 mineiros, 31
paulistas e 20 baianos) e de outros pases (um italiano e um argentino).
Quanto ao tempo de permanncia na rua, o levantamento constatou
uma maioria no informante (61,54%) ; 7,69% do total de pessoas est de
seis meses a dois anos na rua; 11,54% h mais de dois anos; e 10,23%, entre
cinco e dez anos.
 67
3.2 Polticas governamentais para a populao em situao de rua no
Rio de Janeiro

Os dados dos estudos apresentados revelam a existncia de uma grande

maioria de adultos entre a populao em situao de rua do municpio,
predominantemente do sexo masculino, em idade economicamente produtiva
e com algum nvel de escolaridade, aptos, portanto, teoricamente, insero
no mercado de trabalho. Com base na anlise dos dados pressupe-se que as
polticas pblicas direcionadas a este pblico especfico deveriam ter como
objetivos o aumento de escolaridade e a capacitao educacional e
profissionalizante desta populao, em uma perspectiva intersetorial, a qual
se aliassem investimentos especficos em sade e habitao, visando a
insero.
Entretanto o perfil da assistncia populao em situao de rua no
municpio do Rio de Janeiro caracterizado pela descontinuidade dos
programas implementados, atuao no suficientemente integrada entre os
diferentes setores governamentais envolvidos, tensa relao do governo com
as organizaes da sociedade civil e tendncia ao exerccio de prticas
punitivas e de isolamento. Persistem ainda aes de carter paliativo e
higienista e a implementao de aes pautadas pela perspectiva da
segurana pblica, com a retirada forada da populao para abrigos e
albergues.
O projeto Zona Sul Legal, parceria da Secretaria de Segurana Pblica
do Estado com a Prefeitura do Rio, criado em meados de 2003, um
exemplo destas operaes. Objetiva recolher a populao em situao de rua
na Zona Sul, onde sua visibilidade maior, o que no ocorre em outros
bairros, como Centro e Zona Norte. 34
Outra medida polmica a Operao de Controle Urbano, o Cata-
tralhas , atravs da qual a Subprefeitura do centro, em parceria com a
Guarda Municipal, Polcia Militar e Comlurb, atua de forma considerada
violenta pelas ONGs que lidam com esta populao, sob a alegao de
limpar o lixo da cidade, recolhendo objetos pessoais, documentos e at
medicamentos da populao de rua. 34, 75
 68
A SMAS o rgo da Prefeitura do Rio de Janeiro responsvel pelos
indivduos que se encontram em situao de alta vulnerabilidade pessoal e
social, constituindo seu pblico-alvo crianas, adolescentes, jovens, famlias
e idosos. Suas diretrizes de atuao so o combate s conseqncias geradas
pela pobreza, a garantia de acesso s polticas pblicas essenciais como
educao, sade, cultura, esporte e lazer e habitao, e o desenvolvimento de
uma poltica de incluso social das camadas mais pobres da populao. 76
No ano de 2005 a SMAS conquistou a gesto plena na Assistncia
Social, estando estruturada de acordo com as novas classificaes de
programas e servios da PNAS. Sua estrutura precisou ser modificada para
esta adequao, e a Secretaria conta atualmente com trs Subsecretarias, a de
Proteo Social Bsica, a de Proteo Social Especial e a de Gesto. Foi
criada nesta reestruturao a Coordenao Geral de Vigilncia da Excluso,
com o objetivo de identificar as reas mais vulnerveis da cidade.76
As metas da SMAS constantes na Deliberao 233/2005 do Conselho
Municipal de Assistncia Social (CMAS), so estabelecidas em curto, mdio
e longo prazo, sendo resultantes das discusses ocorridas na V Conferncia
Municipal de Assistncia Social, realizada em agosto de 2005, com o tema
Sistema nico de Assistncia Social (Suas) Plano Decenal Estratgias e
Metas para Implantao da Poltica Nacional de Assistncia Social . 77
As principais metas a serem atingidas em curto prazo (at 2008) na
gesto do SUAS so garantir poltica de incluso produtiva para pessoas com
deficincias, transtornos mentais e moradores de abrigos; pesquisar e
socializar, a cada dois anos, o mapeamento da populao adulta em situao
de rua e os servios ofertados e garantir o co-financiamento das trs esferas
do governo a programas de atendimento para a populao adulta em situao
de rua. 77
Nesta primeira etapa da gesto do SUAS a SMAS parece priorizar o
mapeamento da populao em situao de rua e dos servios existentes no
municpio, disponibilizando-se os dados, o que pressupe que polticas
especficas possam ser garantidas nas trs esferas de governo.
De acordo com a SMAS, entre as metas a serem cumpridas em mdio
prazo (at 2010) nota-se a inteno de promover a intersetorialidade atravs
 69
da criao de plos descentralizados de atendimento para a populao de
mdia e alta complexidade, e em estabelecer parcerias com organizaes no
governamentais no atendimento populao em situao de rua. 77
So algumas das metas da SMAS em longo prazo (at 2015) a
elaborao de instrumentos de pesquisa, monitoramento e avaliao das
polticas pblicas; o estabelecimento de uma rede de parcerias com
instituies pblicas, privadas, universidades e rgos de pesquisa para a
discusso de questes referentes aos direitos humanos. Alm da construo
de um sistema de dados e informaes para subsidiar os programas de
assistncia social, assim como para monitorar e avaliar seus resultados, de
forma a estabelecer indicadores qualitativos e quantitativos para subsidiar a
alocao dos recursos. 77
A SMAS organizada atravs da ao das Coordenadorias de
Assistncia Social (CAS), nova denominao desde agosto de 2006 das
Coordenadorias Regionais de Assistncia Social (CRAS). AS CAS
continuam atuando como portas de entrada dos cidados no atendimento
prestado pela SMAS. da competncia de cada CAS: participar do
planejamento de programas e projetos a serem realizados na sua rea de
abrangncia; implementar a poltica regional de assistncia; realizar
pesquisas, coordenar, supervisionar e avaliar a execuo de todas as aes de
desenvolvimento social. As CAS so identificadas atravs de nmeros,
totalizando dez unidades espalhadas na cidade. 76
A SMAS alterou tambm em agosto de 2006 a nomenclatura dos
Centros Municipais de Assistncia Social Integrada (CEMASI), para Centro
de Referncia da Assistncia Social (CRAS). Os CRAS atuam como ncleo
de articulao da rede social, sendo atualmente sua principal funo atender
a poltica de Vigilncia da Excluso Social. Esto distribudos pelas 10
Coordenadorias de Assistncia Social (CAS). 76
A SMAS torna vivel o conjunto de aes assistenciais atravs do
Sistema Municipal de Assistncia Social (SIMAS), que abrange, em rede,
todos os servios das secretarias setoriais da rea social: Educao, Sade,
Habitao, Trabalho e Renda, Esportes e Lazer e Preveno de Dependncia
Qumica. Criado pelo Decreto n 21058, de 8 de Fevereiro de 2002, o
 70
SIMAS promove, de forma descentralizada, todas as aes e programas, em
conformidade com a LOAS. O SIMAS tem por objetivo atuar de forma
dinmica e articulada no planejamento, coordenao, superviso, orientao,
execuo e controle das aes inerentes Assistncia Social. Segundo a
SMAS, o sistema evita superposies ou ausncia de aes efetivas no
combate pobreza e excluso social. 76
O SIMAS prev dois eixos estratgicos de trabalho. A SMAS integra o
eixo de proteo, responsvel por aes sempre emergenciais e eliminadoras
do risco social. As secretarias setoriais formam o eixo de promoo que
responde pelo atendimento s demandas sociais sinalizadas pela populao.75
O programa da SMAS especfico para a populao em situao de rua
no municpio o Rede Acolhedora, o qual dispe de diversos equipamentos
para atender e abrigar esta populao. Existem vrias modalidades de
abrigamento, como as centrais de recepo, centros de acolhimento, casas de
acolhida, casas lares, repblicas de jovens e hotis acolhedores, entre outros.
Cada uma voltada para um pblico alvo especfico, constitudo por
famlias, adultos, idosos, crianas e/ou adolescentes.
Segundo a SMAS, todos os equipamentos que servem ao Programa
Rede Acolhedora possuem uma equipe prpria de educadores, psiclogos e
assistentes sociais, responsveis pelo acompanhamento dos abrigados e dos
encaminhamentos necessrios para cada caso. O trabalho realizado visa a
chamada tecnologia Porta de Sada , ou seja, a conquista da autonomia e da
incluso social das pessoas abrigadas, atravs da reinsero no mundo do
trabalho. 76
As seis centrais de recepo so as portas de entrada no programa
Rede Acolhedora. O objetivo recepcionar, identificar, acolher e
encaminhar esta populao para a rede de proteo social, ou seja, centros de
acolhimentos ou reinsero familiar. Cinco destas centrais so direcionadas a
crianas e adolescentes: duas centrais de recepo na zona sul, uma no
Centro, uma na Tijuca e outra em Padre Miguel. A central de recepo Tom
Jobim, para adultos e famlias, est localizada na Praa da Bandeira. 76
Segundo a SMAS, as casas lares so direcionadas aos usurios que j
esto bem prximos da porta de sada. Nas dezessete casas lares existentes
 71
dentro dos centros de acolhimento, ficam instaladas as famlias e as
mulheres com filhos, durante o perodo final de planejamento para sua
insero. As pessoas abrigadas nas casas lares, acompanhadas por assistentes
sociais, j tm em vista um local de moradia e um emprego, recebendo apoio
de psiclogos para a coordenao da questo emocional da transio. O
perodo de estadia nas casas lares de no mximo trs meses, mas pode
variar de acordo com o andamento de cada caso. Depois que deixam o
programa, o trabalho de acompanhamento prossegue, segundo a SMAS, para
que seja garantida a evoluo neste resgate da cidadania. 76
Assim como nas casas lares, as vagas nos hotis acolhedores so
destinadas s famlias e adultos que j esto prontos para o retorno
sociedade, de acordo com a SMAS. O acompanhamento da rotina dos
abrigados realizado por assistentes sociais que fazem parte da equipe do
hotel, que conta ainda com pessoal de servios gerais e dois educadores, em
regime de planto. 76
Embora existam tenses na relao entre o Poder Pblico e sociedade
civil, algumas parcerias na execuo de projetos mostram-se viveis. A
SMAS interage com a Central de Oportunidades 78 em alguns projetos para a
populao em situao de rua, em parceria com a Secretaria Municipal de
Trabalho e Renda (SMTR). A Central de Oportunidades uma instituio de
utilidade pblica federal, sem fins lucrativos, sem vinculao religiosa ou a
partidos polticos, tendo sido criada em 1993, por Herbert de Souza, o
Betinho. Sua misso de participao democrtica, pela construo de
mecanismos de garantia de direitos e incluso social.
Um destes projetos o nibus Acolhedor, cujo objetivo
proporcionar uma reduo substancial da quantidade de pessoas nas ruas no
Rio de Janeiro, atravs do acolhimento e encaminhamento aos servios de
atendimento direto das polticas setoriais do municpio. Este projeto deu
continuidade s aes que vinham sendo implementadas pela Secretaria
Municipal de Governo, da Prefeitura do municpio do Rio de Janeiro, atravs
do Programa destinado ao Acolhimento da Populao Adulta Carente em
situao de rua, que teve como parceiro o Rio Convention Bureau,
instituio que congrega a rede de hotis do municpio. 78
 72
O objetivo do Projeto Boa Noite, tambm da SMAS (atravs do Rede
Acolhedora, em parceria com a Central de Oportunidades), oferecer
pernoite em hospedarias aos trabalhadores informais que necessitam
permanecer na rua, pela impossibilidade do retorno dirio s suas
residncias, permitindo assim a reduo do nmero de pessoas que
permanecem nas ruas da cidade.78
A SMTR mantm em parceria com a Central de Oportunidades o
projeto E agora s falta voc, voltado para a populao de rua albergada do
municpio, tendo por objetivo inseri-la no mercado de trabalho, atravs dos
Comits de Trabalho Solidrio, formados nos rgos municipais e nas
empresas parceiras. 79
Segundo a SMTR, cada Comit de Trabalho Solidrio pode
desenvolver diversas atividades no sentido de organizar uma rotina de
trabalho e compromissos para o abrigado, providenciando a emisso de
documentos, retorno a tratamento mdico interrompido ou incluso em
programas de aumento de escolaridade. Sua principal funo a de
identificar oportunidades de capacitao profissional e de possibilidade de
emprego. Cada beneficirio do programa recebe uma bolsa auxlio/ms,
durante dois meses, e vale-transporte para o seu deslocamento. 79
Como possvel concluir, constata-se a precariedade ou inexistncia
de programas destinados populao em situao de rua no municpio, nas
reas estratgicas de sade, educao e trabalho, predominando atualmente
ainda a cultura do albergamento e do assistencialismo. Poucas so as
propostas que visam efetivamente capacitar e inserir os usurios no mercado
de trabalho, no sendo possvel determinar o grau de sucesso das iniciativas
efetivamente postas em prtica. As dificuldades de acesso na rea da
educao e na sade so barreiras extremamente difceis de serem
ultrapassadas, inexistindo tambm uma poltica habitacional especfica capaz
de oferecer residncias a baixo custo para esta populao.
Ainda persistem barreiras na interao governo e sociedade civil,
embora representantes de algumas instituies do governo procurem
participar de atividades organizadas pelas ONGs, como ocorreu no 40
Seminrio sobre Populao Adulta em Situao de Rua Propostas para
 73
uma poltica pblica de sade, realizado pelo Frum Permanente sobre
Populao Adulta em Situao de Rua do Rio de Janeiro. O Instituto de
Psiquiatria da UFRJ (IPUB) e a Secretaria de Estado de Sade do Rio de
Janeiro (SES) apoiaram o evento, o qual contou tambm com a participao
de tcnicos do programa Rede Acolhedora.
Apesar de no ser uma prtica de governo, pde ser observado no
referido encontro, que os tcnicos das unidades de sade do estado e do
municpio manifestam interesse na interao com as organizaes da
sociedade civil, evidenciando-se assim o reconhecimento da experincia
acumulada por estas organizaes no trabalho com a populao em situao
de rua no Rio de Janeiro.

3.3 Poltica de sade para a populao em situao de rua no municpio

do Rio de Janeiro

Na rea da sade a dificuldade de acesso aos servios pblicos de

sade fato no municpio. So precrias as condies de atendimento nos
hospitais pblicos, com insuficincia de leitos e de material, ausncia de
mdicos em diversas especialidades e longas filas pelos corredores. Neste
contexto, os indivduos em situao de rua, discriminados pelo estigma,
podem enfrentar ainda maiores dificuldades do que o cidado que no est
nesta situao ao procurarem atendimento mdico, devido ao preconceito e
ao despreparo das equipes de sade.
Pode-se constatar que os equipamentos pblicos geralmente no
promovem uma poltica de atendimento que seja capaz de responder
satisfatoriamente s necessidades e demandas dos usurios em situao de
rua. Os profissionais que atuam nos servios pblicos de sade
freqentemente no esto capacitados para este atendimento, por
desconhecerem as particularidades desta populao e a dinmica da vida nas
ruas, e pelo preconceito que os leva a rejeitar o paciente, assim que este
identificado como morador de rua .
 74
Durante o Projeto Meio-fio vrias situaes emblemticas encontradas
pelas equipes do MSF demonstraram as dificuldades encontradas no acesso
das pessoas em situao de rua aos servios pblicos de sade. A conduta
das equipes do projeto foi orientada no sentido de procurar sensibilizar os
tcnicos dos equipamentos sociais e da rede pblica de sade, explicitando
as especificidades do trabalho com este pblico. 70
Os profissionais do projeto Meio-Fio realizaram contatos constantes
com a rede de servios de modo que os usurios fossem convenientemente
encaminhados, constatando-se freqentemente a rotatividade de funcionrios
nos cargos de coordenao e gerncia, o que geralmente provoca rupturas na
continuidade do trabalho de articulao, cujas conseqncias so a
inconsistncia na operacionalizao da poltica de atendimento, a
descontinuidade nos planos de trabalho junto aos usurios e a falta de
preparo dos profissionais que atuam com este pblico-alvo.
Foi encontrado nas ruas do Rio de Janeiro durante o projeto um
nmero considervel de usurios com dependncia qumica, constatando-se
a carncia de servios para suprir esta demanda, principalmente nos casos de
necessidade de internao. As equipes tambm encontraram dificuldades no
atendimento de pessoas em situao de rua com problemas mentais, em
grande nmero na cidade, devido ao fato de existirem poucos programas
psicossociais destinados a esta parcela da populao.
No que se refere questo da dependncia de drogas, muito freqente
(f)
na populao de rua do municpio, dados de pesquisas realizadas com
populaes de rua reforaram a importncia da implantao de polticas
pblicas que dem acesso aos adolescentes e adultos jovens nesta situao ao
sistema de sade, como no Programa de Reduo de Danos (RD), adotado
em alguns estados brasileiros pelo Ministrio da Sade (MS). Este programa,
ainda no oficialmente regularizado pelo governo, responsvel pelo resgate
do usurio de drogas injetveis da marginalidade e pela sua re-insero
dentro de uma rede de sade. 81
Segundo a Secretaria Especial de Preveno Dependncia Qumica,
da Prefeitura do Rio de Janeiro, a RD no Brasil no se constitui em
unanimidade, apesar de seus defensores basearem seu discurso na
 75
necessidade de se conter o avano de doenas como a AIDS e a hepatite. O
MS tem na Coordenao Nacional de DST e AIDS uma proposta para conter
o avano da AIDS, com base na estratgia de RD, o que tem provocado
controvrsia em vrios setores da rea governamental. 82
Na anlise do MSF (1 Oficina de discusso sobre populao em
situao de rua, 2004) existem evidncias suficientes para concluir a
possibilidade de reduo do nvel epidmico da transmisso do HIV entre
UDI (usurios de drogas injetveis), em locais em que programas eficientes
de preveno foram realizados, atravs da. orientao educativa, facilitao
de acesso aos servios de tratamento da dependncia de drogas,
disponibilidade de testes sorolgicos, acesso a equipamento estril de
injeo, alm da atuao de profissionais de sade e/ou agentes
comunitrios, recrutados na prpria comunidade. 70
O destaque na rea de sade mental do municpio direcionado
populao em situao de rua o Programa de Ateno Psicossocial
Populao em Situao de Rua com Transtornos Mentais Maiores, criado em
maro de 2000, com participao do IPUB, do Centro Psiquitrico do Rio de
Janeiro (CPRJ), ligado Secretaria Estadual da Sade (SES), do Centro de
Triagem de Populao de Rua (CTPR) e da Fundao Leo XIII. 84
A porta de entrada principal do programa realizada atravs do CTPR,
no qual as pessoas diagnosticadas como portadoras de transtornos mentais
maiores so encaminhadas para o CPRJ, onde os residentes de psiquiatria
com especializao em reabilitao psicossocial reavaliam os casos,
verificando a necessidade do acompanhamento dos indivduos pelo
programa. Os pacientes so atendidos no Hospital-Dia do CPRJ, onde
participam das atividades em conjunto com os demais usurios. Outros so
atendidos em regime ambulatorial no IPUB ou so internados, sendo
acompanhados por mdicos residentes em psiquiatria vinculados ao
programa. Tambm oferecido pronto atendimento na emergncia do
CPRJ.84
O programa apresenta como ponto a ser destacado a criao e
implantao do Centro de Referncia Populao em Situao de Rua com
Transtornos Mentais Maiores, funcionando no CPRJ. Outro eixo importante
 76
compreende a realizao de pesquisas referentes ao campo dos doentes
mentais em situao de rua. Entre elas, o Estudo de Prevalncia de
Transtornos Mentais Maiores entre os Albergados da Fundao Leo XIII,
financiado pela FAPERJ, cujo relatrio final foi entregue em maio de 2001.
Outra pesquisa realizada foi o estudo contnuo do perfil scio-demogrfico e
de transtornos mentais dos indivduos recolhidos ao CTPR, a partir de julho
de 2000. 83
A SMS vem desenvolvendo no municpio um programa de
desinstitucionalizao dos usurios de longa permanncia hospitalar, como
parte da poltica nacional de Sade Mental. Neste processo, a implantao
dos CAPS (Centros de Ateno Psicossocial) e das residncias teraputicas
so formas de cuidado bastante eficazes, sendo capazes de reduzir as
internaes psiquitricas em mais de 80%. 85
Os CAPS possuem efetivo potencial em beneficiar a populao em
situao de rua. So unidades de atendimento intensivo e dirio aos
portadores de sofrimento psquico grave, constituindo uma alternativa ao
modelo centrado no hospital psiquitrico, caracterizado por internaes de
longa permanncia. Encontram-se distribudos de acordo com a diviso
territorial adotada pela Prefeitura para demarcao de suas regies
administrativas, totalizando dez reas e que na SMS correspondem s reas
programticas. 86
Especialmente os Servios Residenciais Teraputicos (SRTS) podem
significar real possibilidade de tratamento para pessoas em situao de rua
com transtornos mentais, com frgeis referncias familiares ou sem esta
87
referncia. Segundo Lobo a rea Tcnica de Sade do Ministrio da
Sade (MS), atravs da Portaria/GM n 106, de 11 de fevereiro de 2000,
conceitua os Servios Residenciais Teraputicos como moradias ou casas
inseridas, preferencialmente, na comunidade, destinadas a cuidar dos
portadores de transtornos mentais egressos de internaes psiquitricas de
longa permanncia, que no possuam suporte social e laos familiares que
viabilizem a insero social". As residncias teraputicas so mantidas pela
Prefeitura para hospedar grupos de usurios, que tm acompanhamento
contnuo de uma equipe multiprofissional. Todos os pacientes com longa
 77
permanncia que moram em residncia teraputicas contam com o auxlio
reabilitao de um salrio mnimo por ms. Aqueles que retornam para o
convvio com a famlia recebem uma bolsa de apoio a ressocializao no
valor de dois salrios mnimos. 85
Outro problema de sade significativo da populao em situao de
rua no municpio a tuberculose. De acordo com o Boletim Epidemiolgico
anual do Programa de Controle da Tuberculose do municpio do Rio de
Janeiro, um exame da distribuio dos casos de TB por rea de residncia
demonstra que a maioria deles (40,5%) distribuda por 3 reas de
Planejamento: AP 3.3 (Iraj, Madureira, Guadalupe), AP 3.1 (Ramos, Penha,
Ilha do Governador) e AP 2.1 (Catete, Copacabana e Gvea). Destaca-se a
alta taxa de incidncia da doena encontrada na AP 1.0 (Centro, Zona
Porturia, Catumbi) nos anos analisados. Cabe observar que esta AP uma
das reas de maior concentrao de populao em situao de rua no
municpio. 88
A TB se mantm predominante no sexo masculino, correspondendo,
em mdia, a 64,7% dos casos. Em relao distribuio por faixa etria, a
maioria dos casos ocorre na faixa entre 20 e 49 anos, portanto na idade
88
produtiva. Observa-se que a maior parcela da populao de rua no
municpio pertence ao sexo masculino e est situada na mesma faixa etria
na qual ocorrem a maioria dos casos da doena.
As pessoas em situao de rua enfrentam srios problemas em relao
ao tratamento da TB j que os fatores que contribuem para o seu sucesso
incluem uma boa alimentao, abrigo e condies de higiene adequadas.
Nem sempre a pessoa em situao de rua consegue vaga nos abrigos da
Prefeitura, ficando muitas vezes nas ruas, sujeita a todo tipo de desconforto e
privaes. As dificuldades inerentes vida na rua contribuem para que o
tratamento muitas vezes no possa ser concludo, favorecendo o
aparecimento de bacilos resistentes aos medicamentos utilizados
atualmente.70
As polticas governamentais existentes no municpio geralmente no
contemplam as populaes mais vulnerveis TB. A populao em situao
de rua normalmente mantida margem das aes, pelas especificidades de
 78
suas estratgias de sobrevivncia e pelos entraves no acesso aos servios
pblicos de sade, embora devesse constituir um dos alvos prioritrios dos
programas de controle da doena no municpio, atravs da busca ativa e
outras medidas adequadas ao seu controle.
O impacto da co-infeco TB/HIV no municpio pode ser notado
atravs da participao da TB entre os casos notificados de AIDS (Grfico
9), quando comparada a outras doenas oportunistas.

Grfico 9. Doenas oportunistas no momento da notificao de

casos de AIDS em indivduos com 13 anos e mais, RJ, 1985-2005.

tambm relevante a ocorrncia de casos notificados de AIDS com

TB no momento da notificao ao longo dos anos, de acordo com a SMS,
como apresentado no Grfico 10. 88

Grfico 10. Casos notificados de AIDS e casos com TB no momento da

notificao de casos de AIDS em indivduos com 13 anos e mais, RJ,
1985-2005.
 79

Para a reduo de impacto desta co-infeco, necessrio, segundo a

SMS, que sejam localizados os indivduos que poderiam se beneficiar da
quimioprofilaxia para TB e que permitam o diagnstico precoce da TB ativa,
o que poderia ser mais facilmente alcanado atravs de uma maior
integrao entre os Programas de TB e HIV/AIDS nas unidades de sade do
municpio. 88
importante questionar como pode se tornar vivel o controle da co-
infeco TB/HIV no Rio de Janeiro, se a populao em situao de rua
permanece excluda das aes dos programas, apesar de serem altas as taxas
de prevalncia das duas infeces nesta populao. Para que este controle
pudesse se tornar mais efetivo, esta populao poderia ser includa no
Programa Sade da Famlia (PSF), com acompanhamento constante, busca
ativa e controle de contatos, realizados de acordo com suas especificidades.
Apesar das dificuldades para a execuo das aes do PSF com esta
populao, devido s caractersticas inerentes situao de rua, como por
exemplo, a ausncia de domiclio fixo, a ateno bsica baseada no
estabelecimento de vnculo com esta populao poderia ser capaz,
possivelmente, de resolver grande parte de seus problemas de sade.
Com o principal propsito de favorecer a incluso dos grupos
socialmente mais vulnerveis nas polticas de tratamento e controle da TB,
como a populao em situao de rua, os portadores de HIV, a populao
carcerria, os profissionais do sexo e os dependentes qumicos, foi criado,
em 2003, o Frum Estadual de ONGs no Combate Tuberculose. A
 80
entidade conta hoje com 117 instituies, congregando organizaes de base
comunitria, no governamentais e sem fins lucrativos, com o objetivo de
desenvolver atividades de preveno e assistncia no Estado. 89
Imbudo do mesmo propsito de discutir estas e outras questes
referentes sade da populao em situao de rua nos municpios do
Estado do Rio de Janeiro e de elaborar uma proposta de poltica pblica de
sade para esta populao, o Frum Permanente sobre Populao Adulta
em Situao de Rua do Rio de Janeiro, em parceria com tcnicos do
governo e participao da prpria populao em situao de rua, realizou,
em junho de 2006, o 40 Seminrio sobre Populao Adulta em Situao de
Rua Propostas para uma poltica pblica de sade.
Compareceram ao Seminrio representantes de cinco estados (Rio de
Janeiro, Rio Grande do Sul, So Paulo, Minas Gerais e Par), alm de
participantes de 13 municpios (Rio de Janeiro, Barra do Pira, Belford
Roxo, Itagua, Mesquita, Niteri, Nilpolis, Nova Iguau, Petrpolis,
Resende, So Gonalo, Terespolis e Volta Redonda). Estiveram presentes
vrias instituies religiosas (catlicas, espritas e metodistas), ONGs,
representantes das prefeituras dos municpios, dos hospitais do Rio de
Janeiro, da SES, da Fundao Leo XIII, e a populao em situao de rua
envolvida nos trabalhos de vrias instituies da sociedade civil.
Entre as vrias sugestes apresentadas no encontro, base para a
formulao da poltica pblica de sade para a populao de rua a ser
apresentada s autoridades governamentais, esto o reconhecimento da
importncia do movimento social da populao de rua para dar
sustentabilidade aos trabalhos com esta populao; a garantia de acesso da
populao de rua aos servios de sade oferecidos pelo municpio, estado e
unio; o oferecimento de alternativas para a criao de vnculos entre
pessoas em situao de rua e servios de sade; a capacitao dos
profissionais de sade para a compreenso das peculiaridades individuais e o
respeito s diferenas; reviso da formao do trabalhador de sade,
atualmente com nfase no tecnicismo, de forma a valorizar a formao
humanista destes profissionais, e a criao de uma campanha de
esclarecimento da sociedade em relao populao em situao de rua.
 81
Outras sugestes apresentadas foram a criao de centros de referncia
para o atendimento da populao de rua, atravs de parcerias entre
instituies, nos hospitais de pronto atendimento; utilizao das equipes
itinerantes do PSF no atendimento populao de rua; apoio ao Movimento
Nacional de Populao de Rua; intensificar a participao dos Conselhos
Distritais de Sade e envolver as universidades na discusso do tema, atravs
do investimento na formao dos profissionais na academia (documento do
Frum Permanente).
Os servios pblicos disponveis no municpio, de uma maneira geral,
no so adequados s necessidades demandadas pelas pessoas em situao
de rua. A poltica de sade necessita ser, portanto, implementada com base
nas especificidades que este grupo apresenta, assim como todas as outras
polticas pblicas dirigidas a este segmento. Devido inexistncia de dados
precisos sobre esta populao no municpio e por serem escassas as
pesquisas sobre o assunto desenvolvidas no campo da sade coletiva, torna-
se necessrio que mais estudos sobre o tema sejam desenvolvidos e que a
questo entre efetivamente na agenda pblica, para que aes e programas
sejam propostos e implementados de forma adequada para este grupo social.
Com este propsito vital analisar as iniciativas existentes atravs das
perspectivas da intersetorialidade, da eqidade e da participao social.
Atravs da intersetorialidade, devem ser institudas aes que visem discutir
aspectos da interao entre os diversos setores governamentais, com o
objetivo de tornar mais efetiva a articulao entre as diversas secretarias
municipais, possibilitando a implementao de programas sociais que
contemplem as reas da sade, educao, trabalho, habitao, entre outras,
de forma mais integrada e adequada s demandas apresentadas por esta
populao. Tambm necessrio que os trabalhos realizados pelas
organizaes da sociedade civil sejam integrados s aes desenvolvidas
pelos rgos governamentais.
J a eqidade pressupe aes governamentais diferenciadas,
especficas para as necessidades da populao em situao de rua. Esta
populao no est geralmente includa nos programas oficiais, portanto, a
eqidade, no contexto apresentado, abordada como fundamental no
 82
propsito de possibilitar a incluso desta populao em programas
especficos de aumento de escolaridade, capacitao profissional, programas
habitacionais, acesso aos servios de sade, entre outros.
A participao social o terceiro eixo de anlise, atravs do qual o
papel de parceria e controle social das organizaes da sociedade civil na
execuo dos programas evidenciado no processo de construo de uma
poltica de sade para a populao em situao de rua, assim como no
processo de construo das demais polticas. O Frum Permanente sobre
Populao Adulta em Situao de Rua do Rio de Janeiro e outras
instituies da sociedade civil procuram somar esforos s iniciativas do
governo, articulando-se com tcnicos e instituies sensveis aos problemas
desta populao, de maneira a possibilitar a construo de polticas pblicas
mais equnimes e efetivas.

3.4 A Rede Solidariedade

A Rede Solidariedade, atuante no Rio de Janeiro desde 2000, foi

formada com a participao do MSF e outras instituies, buscando a
interlocuo com o estado no enfrentamento da questo das populaes de
rua. Seu objetivo inclua a elaborao de propostas e a criao de uma
metodologia de trabalho que pudesse efetivamente garantir a proposio de
polticas pblicas adequadas e eficientes para este grupo social. 80
Em novembro de 2001, a Rede Solidariedade realizou o I Seminrio
sobre Populao de Rua, na Universidade Estadual do Rio de Janeiro
(UERJ), com o tema Abordagem (documento da Rede Solidariedade).
Foi realizado em 9 de julho de 2003 o II Seminrio sobre Populao
Adulta em Situao de Rua: Polticas Pblicas para Quem Vive nas Ruas, no
SESC/Tijuca, no qual foram discutidos o conceito de poltica pblica e a
situao das polticas pblicas para o segmento (documento da Rede
Solidariedade). Entre as principais propostas apresentadas no encontro, a
integrao das polticas pblicas entre os diversos setores dos governos, o
 83
fortalecimento das aes de Assistncia Social e o investimento em
atividades profissionalizantes para a populao em situao de rua. 75
Em 31 de maio de 2005 a Comisso Permanente de Monitoramento
da Poltica de Assistncia para a Populao Adulta em Situao de Rua
da cidade do Rio de Janeiro (desdobramento da Rede Solidariedade em
2002), realizou no subsolo da Catedral Metropolitana do Rio de Janeiro a
Jornada de Trabalho para uma Proposta de Poltica Pblica para a
Populao em Situao de Rua . Neste encontro foram discutidos os
resultados de uma pesquisa realizada pela prpria Comisso Permanente,
entre maro e agosto de 2004, na qual foram ouvidos tcnicos e educadores
de instituies que realizam trabalhos com populao de rua, e integrantes
desta populao. (g)
Os usurios dos servios das instituies que responderam pesquisa,
com exceo de duas instituies que tambm trabalham com famlias,
crianas e adolescentes, eram pessoas adultas, com um total mensal de mais
de 6.200 atendimentos, na poca do desenvolvimento da pesquisa
(documento da Comisso Permanente).
Analisando os resultados da pesquisa referida, a Comisso
Permanente elaborou algumas concluses a respeito de uma poltica
nacional para populaes em situao de rua, o que exigiria respostas
adequadas dos governos federal, estadual e municipal, sendo a
intersetorialidade nos governos e a parceria com a sociedade civil organizada
consideradas como imprescindveis. As secretarias de governo devem definir
os encaminhamentos adequados s diversas demandas e necessidades da
populao de rua, ao longo dos processos de incluso, estabelecendo
estratgias e polticas que vo ao encontro das necessidades nas reas da
sade, trabalho/gerao de renda e moradia. Neste processo fundamental a
integrao das Secretarias de Assistncia Social, de Trabalho, Habitao,
Sade, Educao e Segurana (documento da Comisso Permanente).
Entre os principais pontos destacados na referida Jornada, a
necessidade de intersetorialidade visando o atendimento integrado das
diversas secretarias; a importncia de convnios dos governos com empresas
e instituies, para a qualificao profissional e possibilidade de insero das
 84
pessoas em situao de rua no mercado de trabalho; a necessidade de
implementao da legislao vigente atentando para os direitos dos cidados
em situao de rua, assim como o esclarecimento e a sensibilizao da
sociedade em relao aos problemas desta populao (documento da
Comisso Permanente).
O 40 Seminrio sobre Populao Adulta em Situao de Rua
Propostas para uma poltica pblica de sade, foi realizado em junho de
2006 pelo Frum Permanente sobre Populao Adulta em Situao de
Rua do Rio de Janeiro (atual denominao da Comisso Permanente). A
diretriz geral do encontro preconizou a construo coletiva de contedos
referentes sade, por parte de educadores envolvidos em trabalhos para
esta populao e pela prpria populao em situao de rua, objetivando
uma proposta de poltica pblica para os municpios e o estado do Rio de
Janeiro (documento do Frum Permanente).
Cabe destacar no mbito deste estudo a trajetria da Comisso
Permanente e sua relao com o Poder Pblico. Em fins de 2002, as
questes da populao em situao de rua, especialmente a discusso sobre a
violncia empregada na operao Cata-Tralhas , foram apresentadas no
Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS). A partir da foi criada
no mbito deste conselho a Comisso Permanente de Monitoramento da
Poltica de Assistncia para a Populao Adulta em Situao de Rua da
cidade do Rio de Janeiro, desdobramento da Rede Solidariedade, em
novembro de 2002.
A Comisso Permanente representou no CMAS uma instncia de
acompanhamento das aes direcionadas s pessoas em situao de rua,
formada por representantes de ONGs e representantes dos governos estadual
e municipal, at novembro de 2005, quando o CMAS retirou seu apoio de
infra-estrutura, atravs do Ofcio n0. 204/05. A Comisso Permanente foi
ento considerada pelo CMAS como somente um grupo de trabalho, no
constituindo uma comisso regimental, infringindo desta forma as exigncias
de objetividade e periodicidade definidas em seu Regimento Interno.
O artigo 25 deste regimento determina que sempre que houver
necessidade o Conselho constituir grupos de trabalho, com objetivos
 85
definidos e periodicidade determinada, para elaborar estudos relativos
assistncia social e s suas funes do Conselho (Ofcio n0 204/05,
AS/CMAS).
Segundo o referido ofcio, a Comisso de Poltica de Assistncia
Social a nica comisso regimentalmente constituda para tratar das
questes relacionadas s pessoas em situao de rua no municpio, de acordo
com os artigos 22, 23 e 24 deste regimento.
A situao exposta demonstra as restries que o Poder Pblico pode
impor a entidades no governamentais no que se refere sua atuao nos
conselhos, que deveriam preservar o espao da participao popular.
Entretanto, vrias propostas da Comisso Permanente foram incorporadas
agenda pblica, aps terem sido discutidas na V Conferncia Municipal de
Assistncia Social (2005), como demonstra a j referida Deliberao
233/2005, do prprio CMAS.
Algumas das propostas apresentadas pela Comisso Permanente na V
Conferncia Municipal de Assistncia Social (2005) foram a atribuio aos
governos municipais das atividades de pesquisa, assim como socializar a
cada dois anos informaes sobre o nmero e o perfil da populao adulta
em situao de rua, mapeando os servios e atendimentos oferecidos a esta
populao tanto pelas prefeituras como pela sociedade civil, e a organizao
de uma rede de servios e atendimentos dos governos e sociedade civil para
esta populao, constante de uma proposta de incluso social para o
segmento (documento da Comisso Permanente).
Em ltima anlise, pode-se observar que o dilogo entre o Poder
Pblico e as instituies da sociedade civil nem sempre ocorre de forma a
constitui um somatrio de foras, destinado ao equacionamento da questo,
o que enseja a discusso sobre participao popular e intersetorialidade. Os
entraves atuao da Comisso Permanente na proposio de aes
conjuntas com o governo sugere que existem permanentes conflitos e
tenses nesta relao.
Os objetivos do presente estudo compreendem o conhecimento da
situao de rua e o mapeamento das aes empreendidas pelo Poder Pblico
e sociedade civil, sob a tica da intersetorialidade, participao social e
 86
equidade, no municpio do Rio de Janeiro. Quais so os desafios e limites
para a interveno pblica na construo de polticas para a populao em
situao de rua no municpio? Quais so as novas perspectivas neste
cenrio? O que pode realmente representar sinais de avanos efetivos neste
campo? Estas foram as principais questes que orientaram a pesquisa
realizada, base para as concluses deste estudo.

Notas:

(d) O Projeto Meio-fio, do MSF, ofereceu assistncia sade e

psicossocial aos moradores de rua da cidade do Rio de Janeiro,
desenvolvendo atividades de educao em sade com os beneficirios.
Foram um total de 7.547 usurios abordados pelos educadores de rua, com
3.194 atendimentos na rea de sade e 3.318 demandas psicossociais, entre
outubro de 2000 e novembro de 2004 (Fonte: MSF).
(e) Os percentuais sobre DST/HIV/AIDS e tuberculose se referem a um
levantamento do Projeto Meio-Fio, dentre 2.044 pessoas atendidas no
perodo de outubro de 2002 a abril de 2004.
(f) A pesquisa do Centro Brasileiro de Informaes sobre Drogas
(Cebrid), da Universidade de So Paulo (USP), cujo responsvel foi o
mdico Elisaldo Carlini, foi apresentada durante o lanamento do Frum
Nacional sobre Drogas (2004). Segundo seus dados, 25% dos jovens de rua
afirmaram ter mantido relaes sexuais sem uso de preservativos, aps o uso
de algum tipo de droga. Foram ouvidas 2.807 crianas e adolescentes de rua
das 27 capitais brasileiras. (fonte: Agncia da Aids, 2005).
(g) Responderam consulta da Comisso Permanente as seguintes
instituies: Abengar (Associao Beneficente Galdino Rocha), APAS
(Associao Presbiteriana de Ao Social), ASAB (Associao Solidrios
Amigos de Betnia), Catedral de So Sebastio do Rio de Janeiro, CEMASI
Dom Hlder Cmara (Centro Municipal de Atendimento Social Integrado),
CEMASI Maria Teresa Vieira, Comunidade de Emas (Banco da
Providncia), Fundao Leo XIII, Hospital-dia Harmonia (Programa de
 87
Ateno Psicossocial Populao em Situao de Rua com transtornos
mentais maiores), Mdicos Sem Fronteiras (MSF Projeto Meio Fio),
Movimento de Amor ao Prximo (MAP), Movimento Gente de Rua do 3
Milnio (MGR3), Organizao Civil de Ao Social OCAS, Parquia
Nossa Senhora do Desterro (Grupo Chama de Amor ao Imaculado Corao
de Maria), Parquia So Sebastio (de Bento Ribeiro) e Servio de Ateno
Populao em Situao de Rua Condessa Paula (Fonte: documentos da
Comisso Permanente).
 88
Captulo IV

CONSIDERAES METODOLGICAS

O presente estudo foi orientado pela perspectiva da anlise de processo

de implementao de programas sociais, que tem como foco, segundo Draibe
9
, as caractersticas organizacionais dos programas, as anlises das estratgias
que orientam a implementao, a determinao dos atores que lhe do
sustentao, assim como visa identificar as matrizes poltico-institucionais
de cooperao ou conflito, que permeiam e dinamizam o processo de
implementao .
90
A avaliao de processo de implementao afere, segundo Viana ,a
adequao entre meios e fins, considerando-se os aspectos social, econmico,
poltico, institucional e organizacional, do contexto em que a implementao
est sendo processada. Desta forma possvel reorientar a implementao,
buscando-se caminhos capazes de aumentar a eficincia das polticas.
Foi realizado um estudo de processo de implementao do programa
Rede Acolhedora, da SMAS. O projeto E Agora S Falta Voc (SMAS,
SMTR e Central de Oportunidades) foi includo na anlise por constituir a
chamada estratgia porta de sada do programa Rede Acolhedora, atravs
da qual busca-se a insero do indivduo no mercado de trabalho,
promovendo assim sua autonomia e independncia em relao ao sistema de
proteo social da Prefeitura.
Os eixos analticos empregados foram a intersetorialidade, eqidade e
participao social, os mais apropriados por abarcarem os pontos
considerados fundamentais na anlise de processo de implementao dos
programas sociais abordados no estudo.
Neste contexto foram desenvolvidos anlise de material documental,
tcnicas de observao participante, e realizadas duas entrevistas semi-
estruturadas com gestores e tcnicos da Subsecretaria de Proteo Especial
(SMAS), alm de um grupo focal com integrantes do Frum Permanente
sobre Populao Adulta em Situao de Rua do Rio de Janeiro.
 89
O perodo recortado na pesquisa apresentou como marco inicial o ano
de formao da Rede Solidariedade (2000) e como marco final o ano de
2005, no qual foi realizado o Primeiro Encontro Nacional sobre Populao
em Situao de Rua, organizado pelo MDS. A inteno de delimitar o
estudo ao perodo compreendido entre 2000 e 2005 constituiu-se em uma
estratgia que objetivou analisar a execuo das polticas pblicas para a
populao em situao de rua em um perodo significativo, do ponto de vista
de progresso das proposies e no que se refere observao do
amadurecimento das aes.
A formao da Rede Solidariedade significou o primeiro momento em
que uma srie de propostas de interveno relacionadas populao em
situao de rua do Rio de Janeiro comeou a ganhar maior organizao,
caracterizando, desta forma, uma maior participao social neste processo.
O Primeiro Encontro Nacional sobre Populao em Situao de
Rua, ocorrido em 2005, foi um evento pioneiro em nvel federal, o primeiro
momento no qual foram discutidos possveis modos de construo de uma
poltica pblica de abrangncia nacional direcionada para a populao em
situao de rua. O pioneirismo do evento e suas provveis implicaes
futuras determinaram sua incluso na pesquisa como marco final, na
delimitao do perodo estudado.
A abordagem metodolgica qualitativa foi privilegiada na pesquisa,
buscando iluminar, segundo Minayo 91, o universo de significados, motivos,
aspiraes, crenas, valores e atitudes, o que corresponde a um espao mais
profundo das relaes, dos processos e dos fenmenos que no podem ser
reduzidos operacionalizao de variveis . Entretanto este estudo se props
a incorporar tambm a anlise de dados quantitativos, por possibilitar compor
de uma forma mais prxima da realidade o perfil da populao em situao
de rua da cidade do Rio de Janeiro. Desta forma, foram incorporados dados
68
secundrios, dados da pesquisa realizada pela SMAS , dados do Relatrio
de Gesto da SMDS (2003) 69, alm de alguns mapas cedidos pelo SMVE 67,
assim como tabelas e grficos cedidos pelo Departamento de Sociologia da
UERJ 72 e pelo MSF 70. No foi possvel, porm, durante a pesquisa o acesso
aos dados quantitativos do programa Rede Acolhedora, muito embora isto
 90
tenha sido solicitado no momento das entrevistas e durante o trabalho de
campo na SMAS.
A escassez de dados e de informaes em relao populao de rua
do municpio tornou-se um desafio na conduo da pesquisa, tendo sido
realizada a consulta de diversos documentos cedidos pela Comisso/ Frum
Permanente, o que tornou possvel conhecer de uma forma mais ntima o
universo da populao em situao de rua na cidade.
A tcnica de observao foi utilizada no estudo, possibilitando,
91
segundo Minayo , o contato direto do pesquisador com o fenmeno
observado, em um propsito de obteno de informaes no contexto dos
atores sociais, de maneira a tornar possvel a captao de informaes pela
observao direta desta realidade. Para Deslandes 92 a observao etnogrfica
um recurso metodolgico considerado como privilegiado na pesquisa
qualitativa, ao permitir uma imerso no cotidiano do grupo estudado,
fornecendo o conhecimento de suas lgicas internas .
Existem diversas tipologias do papel do observador em relao ao
grupo, como o participante-total, o participante-como-observador, o
observador-como-participante e o observador-total. Na tipologia apresentada
por Angrosino & Perez 93, o papel de participante-como-observador aquele
no qual o pesquisador assume para si e para o grupo o papel de membro
94
somente visando ao trabalho de campo. Na tipologia de Adler & Adler ,a
categoria de membro perifrico aquela na qual o pesquisador observa o
grupo sem participar de suas atividades constitutivas. Estas duas posies do
pesquisador frente ao grupo me pareceram as mais adequadas ao trabalho de
campo, possibilitando uma rica viso da realidade estudada e respeitando os
limites ticos da atuao da pesquisa.
A estratgia principal de observao utilizada na pesquisa foi o
comparecimento s reunies da Comisso Permanente, desde 25 de outubro
de 2005, na sede da Prefeitura do Rio de Janeiro, ainda no mbito do CMAS.
Nesta primeira fase das reunies, os tcnicos das instituies governamentais
participaram como integrantes desta comisso, com representantes da
Fundao Leo XIII e do prprio CMAS. Na segunda fase, aps o dia 12 de
dezembro de 2005, quando o CMAS oficialmente retirou seu apoio de
 91
infraestrutura Comisso Permanente, as reunies passaram a acontecer na
sede de uma ONG integrante desta comisso. Da mesma forma, porm com
menor freqncia, o trabalho de campo incluiu algumas visitas SMAS,
incluindo o acesso s informaes disponibilizadas por um gestor do SMVE.
Foi enriquecedor participar durante o trabalho de campo do 40.
Seminrio sobre populao Adulta em Situao de Rua Propostas para uma
poltica pblica de sade, realizado em junho de 2006, pelo Frum
Permanente sobre Populao Adulta em Situao de Rua do Rio de
Janeiro (nova denominao da Comisso Permanente, adotada aps a sada
da mesma do mbito do CMAS).
No encontro foram formados grupos de discusso com a participao
de tcnicos do governo, integrantes das ONGs participantes e pessoas em
situao de rua, com o propsito de apresentar sugestes a serem includas
numa proposta de poltica pblica de sade. O resultado da participao no
seminrio foi tornar mais consistente a compreenso dos aspectos de sade
da populao em situao de rua no municpio, alm da contribuio no
conhecimento de projetos existentes em outros municpios e estados, e
tambm no Rio de Janeiro, direcionados a esta populao.
95
Cruz Neto, Moreira e Sucena definem grupo focal como uma
tcnica de pesquisa na qual o pesquisador rene, num mesmo local e durante
um certo perodo, uma determinada quantidade de pessoas que fazem parte
do pblico-alvo de suas investigaes, tendo como objetivo coletar, a partir
do dilogo e do debate com e entre eles, informaes acerca de um tema
especfico .
Para Deslandes 92 a entrevista de grupo focal propicia o desvendamento
das interaes grupais, revelando a fala no consensual de seus integrantes,
opinies que podem trazer conflitos ou concordncia. Esta dinmica permite
a inferncia do tipo de relaes que existem entre os participantes do grupo,
onde a homogeneidade nunca total, embora os indivduos abordados
tenham vivncia comum em algum aspecto especfico.
Neste estudo o grupo focal foi realizado com integrantes do Frum
Permanente por ser um instrumento que tem por objetivo perceber os
aspectos normativos e valorativos que esto presentes em um determinado
 92
grupo, tornando possvel a compreenso da dinmica das atitudes dos
indivduos que compem este grupo, assim como conhecer suas opinies e
motivaes, e a interao de seus participantes. 96
Foi realizado um grupo focal com cinco atores escolhidos entre os
participantes do Frum Permanente, por integrarem ONGs que lidam com a
populao de rua com perfis diferenciados de atuao. Trs dos atores
escolhidos atuam em organizaes de base religiosa (espritas e catlicas) e
dois so representantes de ONGs com um perfil considerado como no
assistencialista. Apesar da diversidade no perfil dos atores, os mesmos
costumam reunir-se com freqncia para a discusso de processos de
construo de polticas pblicas para esta populao. As instituies
participantes foram Nova Pesquisa Assessoria em Educao, Organizao
Civil de Ao Social (OCAS), Movimento de Amor ao Prximo (MAP) e
Associao Solidrios Amigos de Betnia (ASAB).
Os aspectos abordados no grupo focal seguiram o eixo analtico que
norteou a pesquisa (intersetorialidade, eqidade e participao social). O
debate envolveu a existncia ou no de articulao das polticas (de sade,
trabalho, habitao, educao, etc), a integrao de aes governamentais
com as realizadas pelas entidades da sociedade civil, incluindo a atuao do
Frum Permanente nos rumos da construo destas polticas. Procurou-se
tambm fomentar a discusso acerca dos limites, desafios e avanos
percebidos pelo grupo na execuo das polticas para a populao em
situao de rua no municpio.
97
Segundo Chizzotti a entrevista uma forma de interao singular
entre pesquisador e interlocutor, na qual o tipo de relao que se estabelece
entre ambos pode influenciar a dinmica do processo de investigao. Para
98
Mattingly & Garro a entrevista pode apresentar ambigidades, as verses
99
dependendo do momento e da audincia. Minayo reconhece a entrevista
como uma conversa com finalidade , na qual as regras de sociabilidade
devem ser seguidas para um resultado satisfatrio em sua conduo.
Foram realizadas duas entrevistas semiestruturadas, uma delas com um
gestor da Subsecretaria de Proteo Especial da SMAS, e a outra com um
assessor tcnico atuante na mesma subsecretaria, procurando mapear sua
 93
opinio em relao ao desenho dos programas, de maneira a identificar os
fatores impeditivos ou facilitadores na obteno dos resultados propostos ao
longo da implementao. A anlise foi centrada na estratgia de
implementao, especialmente na atuao dos atores estratgicos no processo
e nas parcerias e redes de apoio relacionados aos programas. Foram tambm
analisados os sistemas de capacitao dos agentes implementadores e dos
usurios dos programas, assim como os sistemas internos de monitoramento
e avaliao.
Desta maneira, buscou-se conhecer a viso dos atores em relao aos
eixos analticos participao social, intersetorialidade e eqidade,
explorando-se os avanos, limites e desafios percebidos na interveno
pblica voltada populao em situao de rua no municpio.
 94
Captulo V

POLTICAS PBLICAS: LIMITES, DESAFIOS E AVANOS

De acordo com a nova PNAS a proteo social especial deve priorizar

a reestruturao dos servios de abrigamento dos indivduos para novas
modalidades de atendimento. No que se refere populao em situao de
rua, os servios devem possibilitar a organizao de um novo projeto de
vida, visando criar condies para a aquisio de referncias na sociedade
brasileira. Estes servios devem assegurar encaminhamentos monitorados,
apoios e processos que assegurem efetividade na reinsero almejada.
A PNAS preconiza que os servios scio-assistenciais no SUAS sejam
organizados incluindo, entre outros, a segurana de acolhida atravs de
aes, cuidados, servios e projetos operados em rede, com unidade de porta
de entrada destinada a proteger e recuperar as situaes de abandono de
crianas, adolescentes, jovens, adultos e idosos. O objetivo restaurar a
autonomia, capacidade de convvio e protagonismo, atravs da oferta de
condies materiais de abrigo, repouso, alimentao, higienizao, vesturio
e acesso s aes scio-educativas. 4
A SMAS est atualmente estruturada de acordo com as novas
classificaes de programas e servios da PNAS, dispondo de diversos
equipamentos para atender e abrigar a populao em situao de rua, de
acordo com o sexo e faixa etria. Vrias so as modalidades de abrigamento,
como os centros de acolhimento, casas de acolhida, casas lares, repblicas de
jovens e hotis acolhedores, entre outros. O trabalho realizado pela equipe
tcnica visa a conquista da autonomia e da incluso social das pessoas
abrigadas, de acordo com a estratgia denominada "Porta de Sada". 76
Com o objetivo de acompanhar o processo de implementao dos
programas sociais da Prefeitura do municpio do Rio de Janeiro destinados
populao em situao de rua, especialmente o programa Rede Acolhedora,
foram realizadas duas entrevistas semi-estruturadas com atores da SMAS. A
primeira entrevistada (Gestor) ocupa o cargo de Subsecretria de Proteo
Especial h aproximadamente um ano, tendo ocupado um cargo com as
 95
mesmas atribuies no FundoRio. Tem 42 anos e sociloga. A segunda
entrevistada (Assessor Tcnico) pedagoga, tem 39 anos e atua como
assessora tcnica da Subsecretaria de Proteo Especial h um ano. Na
Prefeitura, trabalha h 22 anos, e com populao de rua, h 12 anos.
Foi tambm realizado um grupo focal com cinco integrantes do Frum
Permanente sobre Populao Adulta em Situao de Rua do Rio de
Janeiro, representantes das instituies Ocas, Nova Pesquisa e Assessoria
em Educao, ASAB e MAP, escolhidos de acordo com o perfil de atuao
de suas instituies. As ONGs que compem o referido frum realizam
trabalhos com a populao adulta em situao de rua no municpio, com
perfis diferentes de atuao, englobando o atendimento, acolhimento,
atividades profissionalizantes e de aumento de escolaridade, organizao de
seminrios e jornadas e proposio de polticas pblicas.
A Ocas dedica-se a gerar renda e fornecer instrumentos de resgate de
auto-estima populao de rua, principalmente atravs da publicao da
revista Ocas, vendida por membros desta populao, que participam de
oficinas de arte, com atividades de fotografia, desenho, teatro e msica. A
revista aborda temas relacionados s populaes em situao de rua,
reservando espao para sua expresso. 100
A Nova Pesquisa e Assessoria em Educao tem como misso a
elaborao de um trabalho no qual as prticas scio-educativas assumem
uma funo essencial na reinsero da populao em situao de rua e de
outros segmentos sociais em situao de vulnerabilidade, de modo a
fortalecer sua participao na sociedade, enquanto atores coletivos. 101
A ASAB uma instituio catlica, filantrpica, sem fins lucrativos e
de utilidade pblica municipal. Desenvolve principalmente o trabalho de
recuperao de dependncia qumica, orientado por uma equipe de
voluntrios tcnicos. 102
O MAP uma sociedade civil no governamental, de natureza
filantrpica e filosfica, de orientao esprita, sem fins lucrativos e que visa
proporcionar auxlio a membros de comunidades carentes.103
No debate promovido com os membros do Frum Permanente, no
grupo focal, procurou-se conhecer a opinio dos integrantes sobre os pontos
 96
positivos e os pontos falhos dos programas existentes no municpio,
direcionados populao de rua, assim como sua anlise dos limites,
desafios e avanos percebidos nos intervenes pblicas que visam o
enfrentamento da questo. A intersetorialidade foi um dos pontos discutidos,
incluindo os processos de interao entre o governo e as instituies da
sociedade civil.
A avaliao de processo de implementao do programa Rede
Acolhedora, compreendendo o projeto E Agora S Falta Voc (que
constitui sua porta de sada), buscou mapear o desenho do programa,
identificando os fatores impeditivos ou facilitadores na obteno dos
resultados propostos ao longo da implementao. A avaliao foi centrada na
estratgia de implementao, especialmente na atuao dos atores
estratgicos e nas parcerias e redes de apoio relacionados ao programa.
Sistemas de capacitao dos agentes implementadores e dos usurios do
programa e sistemas internos de monitoramento e avaliao foram tambm
analisados. Os dados quantitativos no foram disponibilizados pela SMAS
durante a pesquisa, o que inviabilizou a incorporao de elementos
quantitativos referentes ao programa.

5.1. Definio de populao em situao de rua

Buscou-se inicialmente caracterizar a viso dos atores entrevistados

em relao ao que consideram populao em situao de rua na cidade do
Rio de Janeiro, qualificando o universo de usurios que constituem a
populao-alvo do programa analisado. Diversos subgrupos da populao de
rua foram apontados pelos dois atores . O Gestor deu destaque a dois grupos,
o primeiro constitudo por pessoas com problemas mentais, e o segundo, por
dependentes qumicos.

... Tem um grupo significativo de pessoas ... com dependncia qumica ... na
populao adulta lcool, basicamente o lcool. J com criana e adolescente
outro consumo de drogas, mas populao adulta, basicamente lcool. E de
transtornados, s vezes aliando as duas coisas, transtornados mentais, aliando o
 97
consumo de lcool e o transtorno, voc no sabe se um derivou o outro...
(Entrevista 1)
O Gestor ressaltou tambm a grande quantidade de pessoas que
chegam ao Rio de Janeiro, migrantes de outros estados, e que acabam tendo
que sobreviver nas ruas.

... tem pessoas que vm principalmente do nordeste... mas tambm interior

de So Paulo, interior de Minas... muita gente que vm ... ou porque tem uma
promessa de emprego ou a expectativa de ter esse emprego e vm sem qualquer
referncia familiar ou estrutura financeira compatvel com essa cidade.
(Entrevista 1)

Outra categoria em situao de rua citada pelo Gestor foi a

representada pelas pessoas que possuem casa, mas que costumam pernoitar
nas ruas da cidade pela dificuldade em pagar a passagem de nibus
diariamente. A questo de obteno de renda nas ruas foi associada a esta
situao.

So pessoas que tm casa mas que vo na rua para vender coisas, balas,
limpar vidro de carro, guardar carro... papeleiros, que passam boa parte do tempo
na rua, mas que retornam s suas casas em algum momento. (Entrevista 1)

Um grupo bastante significativo na cidade foi destacado pelo Gestor

como os fugitivos do trfico de drogas. So pessoas que tm que desocupar
suas casas por se desentenderem com os chefes do trfico, perdendo,
portanto, no s seu local de moradia, mas a dimenso de sua cidadania ao
serem expulsos de suas comunidades, como destacado no trecho abaixo:

... E um grupo, esse eu acho que uma coisa muito caracterstica do Rio
de Janeiro, que so os fugitivos do trfico. So pessoas que de alguma forma se
inviabilizaram com o trfico de suas comunidades e foram expulsas. E quando voc
expulso, voc expulso de uma hora pr outra. ... sai! E algumas pessoas vo
pr rua. (Entrevista 1)
 98
O Assessor Tcnico caracterizou a populao de rua da cidade do Rio
de Janeiro como extremamente complexa. O trabalho da Assistncia Social
foi analisado como comprometido com esta heterogeneidade e com as
especificidades da populao atendida, como destacado no trecho abaixo:

... Quem ele, quem essa pessoa? Essa que eu acho que a grande
questo, a complexidade se d por a ... tem muitas pessoas que so encaminhadas
pr emprego, que tem uma certa escolaridade, que tem uma qualificao
profissional, mas tem um comprometimento com lcool, com a droga, e a no
sustenta uma permanncia ... (Entrevista 2)

Com base no trabalho de campo e nas entrevistas pode-se concluir que

a populao adulta em situao de rua no municpio bastante complexa e
heterognea, sendo constituda por diversos subgrupos. significativo o
nmero de pessoas com transtornos mentais e com dependncia qumica. A
complexidade desta populao parece dificultar, na opinio dos
entrevistados, em alguns casos, o abrigamento e, na maioria dos casos, a
insero em programas de aumento de escolaridade e de capacitao
profissional, que visam a obteno da autonomia e independncia do
indivduo e sua sada do sistema de proteo social do municpio.

5.2. Avaliao dos programas

O segundo tema constante nas duas entrevistas e no grupo focal

procurou avaliar a opinio dos atores sobre os programas sociais existentes
para a populao de rua no municpio. Alguns programas nos quais esta
populao pode ser inserida, embora no sejam especficos para a situao
de rua, tambm foram abordados pelos atores governamentais. As questes
levantadas tiveram o objetivo de apreender a percepo destes atores sobre
fatores que facilitam ou dificultam a execuo das aes destes programas
(pontos positivos e negativos). Os programas especficos para populao de
rua analisados nas entrevistas foram o Rede Acolhedora e os projetos E
Agora S Falta Voc e De Volta Terra Natal. Vrios outros programas
 99
foram, no entanto, citados como capazes de possibilitar a insero desta
populao ou de pessoas de seu ncleo relacional.
O Gestor correlacionou a diversidade de situaes de vida encontradas
na populao de rua da cidade com os vrios programas disponveis nos
quais a mesma pode ser inserida. Note-se que os programas citados neste
trecho de seu discurso no so especficos para pessoas em situao de rua.

... Se a gente percebe que no um grupo homogneo, a gente tem que

entender que a gente tem que criar programas que contemplem a diversidade desse
grupo ... a pessoa pode ter acesso Bolsa Famlia. Ela tem filhos pequenos que ela
carrega pr rua pr vender coisas, essas crianas podem ser inseridas no Peti ou
no Agente Jovem. So mulheres chefe de famlia, ento a gente tem um programa
especfico que alia transferncia de renda, mas h tambm um grupo de discusso
sobre a questo do que ser mulher, do que ser chefe de famlia, que o
Mulheres em Ao. (Entrevista 1)

O Gestor assinalou, entretanto, que nem sempre os programas sociais

existentes contemplam as necessidades desta populao.

... Voc tem primeiro que entender que a gente acaba atuando nas
conseqncias. A causa um determinado sistema econmico que no dessa
cidade, desse pas, que faz com que as torneirinhas que esto produzindo misria,
pobreza, no sejam fechadas. Ento, uma boa parte dos programas acabam no
tendo ... as ampliaes tempo e hora ... (Entrevista 1)

Embora os programas citados possam beneficiar indiretamente as

pessoas em situao de rua, questionvel a real possibilidade de sua
insero nos mesmos. O programa Bolsa-Famlia (PBF), devido s suas
contrapartidas, dificulta a incluso desta populao. As perspectivas de
incluso no momento ainda so futuras. Segundo o MDS, o cumprimento
antecipado da meta de famlias atendidas pelo PBF contou com a incluso
no programa de moradores de rua em grandes cidades, sobretudo So
Paulo. No total, at 15 mil moradores de rua podero receber o benefcio.
No entanto, no foi possvel verificar esta incluso, assim como no foi
 100
definido como sero acompanhadas as contrapartidas do programa, como a
freqncia s escolas e aos postos de sade. 104
Segundo a SMAS, o cadastramento para o PBF no municpio
aconteceu inicialmente atravs das escolas municipais localizadas em bairros
com baixo IDH. Atualmente esto sendo cadastradas pessoas que participam
dos programas sociais desenvolvidos pelas SMAS, SMS e pela Secretaria
Municipal do Habitat (SMH).105 No foi possvel precisar o nmero de
pessoas em situao de rua que podero ser beneficiadas pelo programa no
Rio de Janeiro.
O mesmo pode ser aplicado ao Peti (Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil), que um programa federal desenvolvido no municpio
pela Prefeitura do Rio desde junho de 2000, visando garantir que crianas e
adolescentes dos 7 aos 14 anos estejam afastadas do trabalho precoce. A
iniciativa, segundo a SMAS, atende atualmente seis mil crianas e
adolescentes em 134 plos. 106
Atravs da Jornada Ampliada, o programa desenvolve atividades
educativas, ldicas, artsticas e recreativas, no perodo complementar
escola, alm de proporcionar reforo escolar, atendimento psicolgico e
acompanhamento de assistentes sociais. As famlias recebem bolsa-auxlio
mensal e, como contrapartida, exigida a freqncia mnima de 75% nas
106
escolas e tambm nas oficinas da Jornada Ampliada. Da mesma forma,
no possvel avaliar se crianas e adolescentes em situao de rua esto
sendo efetivamente includos neste programa.
O programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano
pertence ao Ncleo de Proteo Bsica da SMAS, estando voltado para
jovens com idades entre 15 e 17 anos. Por meio de intervenes nas
comunidades, objetiva ampliar as expectativas futuras dos beneficirios, bem
como garantir seu ingresso e/ou reingresso no sistema de ensino. Em
funcionamento desde 1996, segundo a SMAS o programa beneficia 3.300
jovens que atuam no combate excluso social em todo o municpio.107 Na
realidade, como este programa pressupe a interveno na comunidade na
qual o jovem est inserido, pode tornar-se difcil a insero de adolescentes
 101
em situao de rua, que geralmente vivenciaram rupturas com seu ncleo
familiar e/ou comunitrio.
O projeto Mulher Ao, lanado em maro de 2005 como
componente social do programa Favela Bairro, capacitou 1.495 mulheres
moradoras de 105 comunidades de baixa renda, para sua atuao como
agentes vigilantes da excluso social em suas comunidades. Em 2006 o
projeto passou a ser uma estratgia da SMAS e tornou-se poltica pblica.
Segundo a SMAS, atualmente, 1.443 mulheres de baixa renda atuam nas
comunidade onde moram, com a misso de identificar as diversas situaes
de vulnerabilidade social. 108
No foi possvel determinar quantas pessoas em situao de rua esto
sendo includas nestes programas, os quais parecem adequados para a
Proteo Bsica. Para a Proteo Especial, que pressupe maiores
rompimentos com o eixo de insero familiar e/ou comunitrio, a insero
nestes programas torna-se dificultada pelas caractersticas dos indivduos,
que freqentemente apresentam fragilidade de vnculos de afetividade e
sociabilidade.
O Assessor Tcnico afirmou que os programas sociais do municpio
tm conseguido atingir seus objetivos, como assinalado no trecho abaixo,
embora questione se so suficientes para suprir a demanda existente:

Eles contemplam o que a poltica de Assistncia preconiza. Ns temos

programas hoje pra incluso dessa populao, se a gente for pensar na poltica
nacional de assistncia social. A voc vai me perguntar assim, tem de maneira
satisfatria, essa oferta e tal? A gente at hoje tem dado conta dessa histria. Tem
conseguido fazer as incluses e tal. Mas eles so o bastante? Acho que essa a
grande questo ... (Entrevista 2)
 102
O Assessor Tcnico questionou tambm o aspecto das subjetividades do
indivduo, enfatizando que estas devem ser consideradas no trabalho realizado
com esta populao, o que aumenta a complexidade das aes realizadas pela
Assistncia Social e os resultados obtidos.

... s oferecer os servios, que a gente consegue avanar e trabalhar com

essa populao? No, acho que tem esse outro componente a ... quem esse
homem, quem essa mulher que t na rua, qual o desejo da Assistncia indo ao
encontro do desejo desse sujeito? Quem ele, quem essa pessoa? Essa que eu
acho que a grande questo, a complexidade se d por a. (Entrevista 2)

Parecem reduzidas as possibilidades de insero da populao de rua

nos programas da Proteo Bsica. As rupturas vivenciadas por esta
populao podem tornar precria sua dinmica relacional nas comunidades
de origem. Esta complexidade um fator que pode influir para a pequena
insero em programas que exijam recursos que esta populao incapaz de
alcanar.
Na anlise especfica do programa Rede Acolhedora, o Assessor
Tcnico destacou como um ponto positivo sua estratgia de atuao,
salientada como um diferencial da gesto atual, por ser centrada no
reconhecimento dos aspectos humanos da populao-alvo e na histria de
vida de cada pessoa, considerada caso a caso.

... Todas as vezes que a gente vai ao encontro da populao de rua pro
atendimento, a perspectiva nossa do atendimento, acho que esse um diferencial
da gesto atualmente aqui na cidade do Rio de Janeiro, o olhar de como voc vai
ao encontro dessa populao. Voc vai ao encontro do humano que tem no outro,
no s de um objeto de estudo da Assistncia, pr identificar ausncias e garantir
incluso ... (Entrevista 2)

Foi salientado pelo Gestor como um ponto positivo do programa Rede

Acolhedora, a estratgia que visa observar a existncia de vnculos da
pessoa em situao de rua com sua comunidade de origem. Muitas vezes,
 103
pessoas da famlia do indivduo em situao de rua podem alcanar insero
no PBF, no Agente Jovem ou no Mulher Ao, por exemplo, o que poderia
beneficiar o usurio que est sendo acompanhado pelo Rede Acolhedora.
Observa-se no trecho destacado a seguir no discurso do Gestor a viso
institucional do programa Rede Acolhedora, que busca correlacionar o
indivduo em situao de rua sua comunidade de origem, determinando a
atuao de equipes da Assistncia nestas comunidades. Esta estratgia pode
justificar a fala inicial do Gestor a respeito da possibilidade de insero das
pessoas relacionadas aos indivduos em situao de rua nos programas da
Proteo Bsica.

... Ento a gente faz um link, o educador que est na rua fazendo a
abordagem, faz um link com uma equipe responsvel pela comunidade de origem
dela pr poder fazer essas inseres ... no adianta fazer um trabalho com uma
pessoa, a pessoa sempre vinculada a um determinado ncleo comunitrio ou
familiar, se voc no fortalece isso, voc no consegue, ou s vezes consegue
provisoriamente. A pessoa deixa de ir rua, deixa de estar na rua, mas depois
volta. (Entrevista 1)

A estratgia institucional descrita pelo Gestor refere-se vigilncia da

excluso, que procura identificar e equacionar carncias das comunidades de
origem das pessoas em situao de rua. O SMVE um sistema de
gerenciamento de informaes atravs do qual as reas de desigualdades so
detectadas, com o objetivo de monitorar os problemas enfrentados pelas
comunidades de baixa renda do municpio. Atravs do MVE, o SMVE
prope identificar as carncias destas comunidades em setores como sade,
educao, trabalho, segurana e habitao, mapeando-se as reas de excluso
social. Desta forma a SMAS pretende visualizar o resultado dos
investimentos feitos para combater a excluso social e orientar a execuo de
polticas pblicas. No trecho abaixo, o Gestor conceitua proteo social
relacionada vigilncia da excluso:
 104
... A proteo, ela no diz respeito insero em programas concretos, com
temticas concretas, mas necessrio sempre um acompanhamento. A questo da
pobreza, ela tambm produz questes muito subjetivas, que vai desde baixa estima,
situaes de violncia intrafamiliar ... voc percebe algum membro da famlia, no
necessariamente aquele que foi rua, mas com algum problema, transtorno,
alcoolismo ... ou t preso, ou acabou de sair da cadeia e no consegue emprego ...
ento, no s a insero, mas o que a gente chama de vigilncia da excluso.
(Entrevista 1)

Os membros do Frum Permanente apontaram, durante o grupo

focal, vrios pontos falhos nos programas sociais da Prefeitura, questionando
aspectos diversos relacionados execuo destes programas. A crtica
cultura do albergamento foi um ponto unnime. Todos consideraram que
levar as pessoas para abrigos no a estratgia mais adequada para
minimizar o problema social em que se constitui a populao de rua no
municpio. Um dos membros do grupo assinalou os perodos em que so
maiores as iniciativas voltadas remoo da populao de rua para os
abrigos, no trecho destacado abaixo:

... A gente agora, por exemplo ... ns estamos aqui no Rio de Janeiro, daqui
a pouco vem a copa e daqui a pouco vem o Pan. De repente, do nada, a nossa
prefeitura se interessa em tirar a populao de rua e a gente est vendo na rua um
monte de agentes educadores pegando as pessoas. H pouco tempo comearam os
projetos do estado ... porque que se foi fazer isso agora, porque no fizeram antes?
Porque antes no havia interesse, agora eles precisam limpar a rua. Agora o Pan
t chegando, a rua tem que ficar limpa. Eles tem que tirar o lixo ... (Grupo focal)

O aspecto de limpeza das ruas destacado freqentemente

observado em pocas especficas. A inteno parece ser a de tornar
invisvel a populao de rua, como ressaltado no discurso do membro do
Frum Permanente, em determinadas pocas em que ocorrem eventos, nas
quais a cidade recebe um grande nmero de visitantes.
Outro membro do Frum Permanente analisou os programas sociais
da Prefeitura como tendo uma resposta superficial s necessidades dos
 105
beneficirios, ressaltando que o encaminhamento para abrigos no inclui o
resgate da cidadania como foco principal, conforme observado no trecho:

... Eu acho que eles tem uma resposta superficial, uma resposta aos
problemas que eles enxergam como ... dar atendimento, mas no s reais
necessidades, no escutando a prpria populao em situao de rua ... em geral
so de baixa qualidade. Sofrem falta de continuidade ou seja, no h consistncia
na implementao dos programas, por uma srie de motivos, falta de investimento,
falta de interesse poltico. No tem o horizonte da cidadania ou seja, eles acabam
atuando como uma forma de segregao, pr dar uma resposta parcela abastada
da sociedade ... basta tirar da zona ... esconder a populao, colocar dentro de
equipamentos, e o que acontece ali naqueles equipamentos no tem o horizonte da
cidadania. (Grupo focal)

A crtica ao aumento do nmero de equipamentos transpareceu na fala

de alguns membros do Frum Permanente. Na opinio de um deles o
aumento do nmero de abrigos no favorece a incluso social das pessoas
que para eles so encaminhadas:

... Muitas vezes quando os programas esto querendo ... avanar, o avano
... esto faltando albergues, esto faltando abrigos ... esse albergue, esse abrigo
... em que medida realmente tem, na sua metodologia, no seu modo de trabalho, na
sua perspectiva, a incluso social como meta permanente ? (Grupo focal)

Este mesmo integrante do Frum Permanente acrescentou sua

opinio em relao s estratgias utilizadas nos programas que visam a
incluso social dos usurios, no trecho abaixo:

... Porque, na verdade, eu acho que eles carecem duma estratgia mesmo,
de incluso social ... uma estratgia de incluso social, no meu entender, deveria
levar em conta o que faz a sociedade civil e o que faz o governo. Ou seja, voc
deveria de tal maneira articular os diversos servios que se oferecem aqui na
cidade do Rio de Janeiro ou no Estado do Rio de Janeiro ... voc deveria mapear
 106
tudo isso e fazer at uma pesquisa, e ver ento como voc articula todos esse
esforo, toda essa energia, em funo de uma incluso social ... (Grupo focal)

A falta de transparncia da aplicao dos recursos nos programas foi

tambm criticada por um dos integrantes do Frum Permanente:

Ento voc v programas sendo implementados sem nenhuma

transparncia de repasses de recursos, so oramentos gigantescos que vo pr
organizaes que a gente no sabe o que fazem ... ou seja, os recursos pblicos, a
aplicao desses recursos pblicos, no tem uma participao da sociedade na
deliberao sobre o uso disso, e a fiscalizao da implementao desses programas
e o acompanhamento da qualidade. Quer dizer, ento a transparncia um dado
assim ... ausente ... que eu vejo em todos os nveis ... (Grupo focal)

Com base na anlise das entrevistas e do grupo focal possvel

concluir que os programas nos quais esta populao poderia alcanar
insero apresentam inmeras limitaes em sua interveno. Muitos dos
programas citados no possibilitam a insero ou esta muito dificultada,
por apresentarem determinadas exigncias, como as contrapartidas. As
modificaes atuais de estratgia parecem mais adequadas, como a
vigilncia da excluso, por exemplo, facilitada muitas vezes pela insero de
familiares das pessoas em situao de rua nos programas da Proteo Bsica.
O que pode ser percebido que a SMAS, atravs da Subsecretaria de
Proteo Especial, parece estar em um processo de adaptao s normas da
nova PNAS, como que modernizada em sua estratgia de ao, embora
ainda persistam aspectos de gestes anteriores, como a cultura do
albergamento e da limpeza das ruas .
A gesto atual, embora muito criticada pelos membros do Frum
Permanente, parece apresentar uma estratgia de ao mais adequada s
especificidades da populao-alvo do que as gestes passadas, de acordo
com as opinies dos atores governamentais entrevistados.
Relembrando as principais metas a serem atingidas em curto prazo
77
pela SMAS (at 2008), na gesto do SUAS, que compreendem, entre
 107
outras medidas, pesquisar e socializar, a cada dois anos, o mapeamento da
populao adulta em situao de rua e os servios ofertados, pode-se
observar que no ano de 2006 a SMAS realizou a primeira pesquisa sobre a
populao em situao de rua do municpio, embora ainda de forma
incompleta (no abrangendo todos as regies da cidade). Como ressaltado
por um membro do Frum Permanente, o mapeamento dos servios e
equipamentos existentes uma medida imprescindvel para o planejamento e
execuo de aes, sendo premente a necessidade desta avaliao, incluindo
a metodologia de trabalho empregada, como assinalado no trecho abaixo:

... Eu acho que se precisa de uma avaliao, em funo desse horizonte que
a incluso social, e a voc tem que avaliar o que feito, quais so as atividades,
qual a metodologia que se utiliza, quem se encarrega desses equipamentos dentro
duma etapa final de incluso social, de trabalho, de moradia, disso e daquilo ...
(Grupo focal)

Este mesmo participante do Frum Permanente ressaltou que deveria

haver maior articulao entre as esferas de governo na execuo das aes,
no observado no trecho destacado abaixo:

... E isso deveria ser feito, no meu entender, tambm de maneira articulada
... municpios com estado, e estado com o governo federal. (Grupo focal)

Esta articulao tambm est prevista como meta da SMAS at 2008

(garantir o co-financiamento das trs esferas do governo a programas de
atendimento a populao adulta em situao de rua).77 No momento, de
acordo com as entrevistas e com o grupo focal, pode-se concluir que as
esferas de governo no dialogam ou o fazem de maneira muito precria, e o
financiamento para os programas que beneficiam populao de rua ainda
limitado.
O que se pode notar na viso dos membros do Frum Permanente em
relao aos programas sociais da Prefeitura o descontentamento com sua
estratgia de atuao em relao ao trabalho realizado nos abrigos,
 108
considerado como no adequado s necessidades da populao de rua, e sim
concentrado na soluo de seus problemas mais imediatos. O aumento do
nmero de equipamentos no significa o real enfrentamento da questo, mas
uma maneira de diminuir a visibilidade desta populao, no abrangendo o
resgate da cidadania dos usurios como foco principal das aes. Convm
observar que uma das metas da SMAS at 2008 inclui as polticas de
incluso produtiva para pessoas com deficincias, transtornos mentais e
moradores de abrigos, consideradas pelos membros do Frum Permanente
atualmente como pouco eficientes.
relevante observar a opinio do Gestor sobre o acolhimento no
assegurar a construo da cidadania. No trecho destacado abaixo nota-se a
crtica direta ao projeto de tirar da rua , como na extinta Fazenda Modelo,
rgo subordinado Secretaria de Habitao da cidade do Rio de Janeiro,
cujo propsito era abrigar e ressocializar a populao de rua, famlias
removidas de rea de risco e desabrigados. 53

... Se eu digo que acolher um passo fundamental mas que ele no garante
o direito construo de uma cidadania, a um processo de autonomia, se isso no
o projeto. O projeto o tirar da rua, o Fazenda Modelo, botar l, n? Ento eu t
dando cama, comida. Isso o direito da pessoa mas no garantia que ela vai
conseguir se construir como cidado, dessa cidade, desse pas, desse mundo ...
(Entrevista 1)

Embora no existam mais grandes projetos para a populao em

situao de rua como a Fazenda Modelo, a metodologia de trabalho da
SMAS continua sendo essencialmente o encaminhamento desta populao
para os abrigos existentes. O enfoque atual o acolhimento da populao em
situao de rua, e, na medida das possibilidades dos usurios e da prpria
SMAS, tenta-se realizar a chamada incluso produtiva , atravs da
estratgia porta de sada.
As aes que a SMAS prope como metas futuras so realizadas no
presente de modo ainda precrio e desarticulado ou no fazem efetivamente
parte da realidade desta secretaria. Observam-se algumas aes pontuais,
 109
esforos de adequao s novas normas da PNAS. O Rede Acolhedora
essencialmente um programa de acolhimento, composto por uma grande
estrutura fsica formada por vrias unidades, como as centrais de recepo,
centros de acolhimento, casas de acolhida, casas lares, repblicas de jovens e
hotis acolhedores.
De acordo com a SMAS, entre as metas a serem cumpridas em mdio
prazo (at 2010) para o municpio, nota-se a inteno de promover a
intersetorialidade, atravs da criao de plos descentralizados de
atendimento para a populao de mdia e alta complexidade, e em
estabelecer parcerias com ONGs no atendimento populao em situao de
rua.77
So metas da SMAS, at 2015, elaborar instrumentos de pesquisa,
monitoramento e avaliao das polticas pblicas, assim como estabelecer
uma rede de parcerias com instituies pblicas, privadas, universidades e
rgos de pesquisa para a discusso de questes referentes aos direitos
humanos. Outra meta a ser cumprida a longo prazo inclui a construo de
um sistema de dados e informaes com o intuito de subsidiar os programas
de assistncia social, assim como monitorar e avaliar seus resultados,
objetivando estabelecer indicadores para subsidiar a alocao dos recursos.77

5.3 - O educador social

Analisando inicialmente a estratgia empregada nas aes de

acolhimento que determinaro o ingresso da pessoa em situao de rua no
sistema de proteo social da Prefeitura, um aspecto relevante diz respeito
atuao dos atores estratgicos, tema abordado nas entrevistas com os dois
gestores da SMAS. O ator destacado como essencial no programa Rede
Acolhedora foi o educador social. principalmente atravs de seu trabalho,
sob superviso tcnica de assistentes sociais, que as aes de acolhimento
so facilitadas junto aos usurios, em um primeiro contato nas ruas.
O trabalho do educador prossegue na relao com familiares da pessoa
em situao de rua ou na comunidade de origem da pessoa a ser acolhida,
assim como, posteriormente, na facilitao do atendimento nas unidades de
 110
sade, na emisso de documentao, ou no encaminhamento a programas de
aumento de escolaridade ou insero no mercado de trabalho. O Gestor
enfatizou a necessidade de articulao do educador com outros atores com o
objetivo de facilitao de suas aes, no trecho abaixo:

O trabalho, ele comea com uma abordagem, com uma equipe de

educadores e de assistentes sociais que vo s ruas ao encontro dessas pessoas,
buscar essas histrias, quem voc, que voc est fazendo na rua? Ento, o
trabalho do educador, ele no um trabalho que no encontro da pessoa ele resolve
aquela questo, s vezes ele tem que voltar inmeras vezes, ele precisa do auxlio
da populao que moradora ou trabalha no entorno, para poder chegar quela
pessoa ... (Entrevista 1)

O Assessor Tcnico tambm considerou o trabalho do educador social

fundamental para a execuo das aes do programa Rede Acolhedora.

... Ns trabalhamos ... na nossa Rede, com um nmero de profissionais que

fazem o trabalho de rua. So os educadores, que a gente chama de educadores, que
fazem o trabalho de abordagem e tal ... quem esse profissional chamado
educador social? Qual o papel desse profissional? Esse profissional, ele
fundamental ... (Entrevista 2)

O Gestor destacou o estabelecimento de vnculo do educador com o

usurio como um ponto positivo na estratgia de interveno do programa
Rede Acolhedora:

... Aquela pessoa, ela passa a ser relacionada uma determinada unidade,
unidade local, aonde um tcnico tem que se responsabilizar pelo acompanhamento.
Periodicamente ele tem, de forma sistemtica, assim quinzenalmente, mensalmente,
ele tem que ter um encontro, seja na unidade onde ele trabalha ou na casa da
pessoa, acompanhando o impacto que aquela insero provocou na vida dela ...
seja positivo, seja negativo, e ir descobrindo outras ausncias ... que aquela
pessoa, aquela famlia tem, pr que de fato a situao de vulnerabilidade dela
possa ser superada. (Entrevista 1)
 111

O Assessor Tcnico tambm enfatizou o trabalho do educador

ressaltando o aspecto do acolhimento, e a forma como o olhar do educador
pode conduzir o usurio para que sejam solucionadas as demandas
percebidas, como destacado no trecho:

... O educador da rua ... um elemento importantssimo pr gente ...

porque ele o primeiro profissional, o primeiro contato nosso com a populao de
rua ... sempre naquela perspectiva que eu te falei, de acolhimento, perceber no
contato com essa populao quais so as demandas necessrias ali para aquele
primeiro atendimento na rua, inicialmente ... ento na realidade, ele identifica as
primeiras necessidades reais do sujeito, a partir do olhar dele e ... o segundo
assim, o que esse cara t demandando pro nosso acolhimento, no que a prefeitura
pode te ajudar ? (Entrevista 2)

O Assessor Tcnico prosseguiu analisando, no trecho destacado

abaixo, os possveis encaminhamentos que o educador social pode ser capaz
de solucionar, a partir da percepo das demandas na abordagem de rua.

... Ento ele identifica que o primeiro acolhimento, o primeiro atendimento,

um atendimento do servio mdico ... chegou na rua, um caso de paciente, por
exemplo, de sade mental. E a, ele j percebe que vai ter que ter a um cuidado
nesse acolhimento, que um acolhimento que demanda um olhar mais especfico ...
se for uma pessoa que tenha um componente l pesado, do mundo da droga.. do
lcool e tal. uma pessoa que vai ser encaminhada prs nossas unidades com esse
indicativo ... se uma pessoa produtiva, o prprio educador, l na abordagem, na
primeira interveno, percebe assim, olha, o sujeito t demandando trabalho,
escola e documentao.(Entrevista 2)

Alm do educador que atua nas ruas tambm existem educadores e

assistentes sociais com funes definidas nas centrais de recepo, que
reforam o trabalho anterior, como salientado pelo Assessor Tcnico neste
trecho:
 112
... O educador responsvel por esse processo que o processo desse
acolhimento e... na realidade repassar pr ele como que a rotina e a dinmica da
central ... e l na central eles vo mapear as diferentes demandas. s vezes no
caso de abrigamento, um caso que voc pode sustentar uma reinsero familiar,
caso em que o mote da questo ali o Volta Terra Natal ... (Entrevista 2)

Com relao ao processo de capacitao do educador social, o

Assessor Tcnico revelou a existncia de parcerias com atores no
governamentais que participam das etapas de seleo, contratao e
capacitao deste ator institucional, em co-gesto com a SMAS, como
destacado no trecho abaixo:

... Educador social um profissional contratado atravs de um convnio

das nossas unidades com organizaes no governamentais, com ONGs ... nessa
contratao, na planilha dos convnios, a gente tem l uma rubrica que uma
rubrica especfica, por exemplo, pr capacitao ... ento a ONG, ela entra com o
profissional e ns fazemos junto, existe uma co-gesto a, Prefeitura e organizao
no governamental, pr trabalhar esse profissional ... (Entrevista 2)

O assessor Tcnico destacou a integrao com a SMS na capacitao

do educador social como bastante positiva, quando do trmino dos trabalhos
da Fazenda Modelo. Esta parceria foi considerada como importante na
capacitao deste ator, qualificando-o para lidar com usurios com histrico
de comprometimento de sade mental. Nota-se que esta interlocuo com a
SMS aparece como pontual, ocorrida em um momento especfico, relatado
como o trmino da Fazenda Modelo. No foi possvel determinar se a SMS
participa com freqncia desta capacitao.

... Ns tivemos um ... momento muito interessante na Rede que foi ... do
trmino da concluso dos trabalhos da Fazenda Modelo, que era um grande abrigo
... a gente viu que alguns abrigos nossos estavam recebendo uma populao
especfica, que era uma populao de sade mental, que eram os remanescentes l
da Fazenda Modelo ... E a, a sade mental fez no ano passado, uma capacitao
com os educadores, pr eles poderem lidar com essa questo ... e foi muito
 113
interessante, porque foi um curso dado pr eles ... acrescentou ao trabalho do
educador um olhar bacana na lida com as pessoas que tem esse componente de
sade mental. (Entrevista 2)

O papel estratgico do educador social nas aes desenvolvidas nos

programas sociais da prefeitura foi um tema presente nas duas entrevistas
com o Gestor e o Assessor Tcnico, nas quais a unanimidade foi a tnica. O
que se pode concluir que as estratgias da vigilncia da excluso, do
acolhimento e do acompanhamento caso a caso tornam-se facilitadas
principalmente atravs da atuao deste ator, considerado como um
elemento fundamental na execuo das aes do programa Rede
Acolhedora.
A destacar na anlise das entrevistas com os gestores da SMAS o
enfoque dado ao acolhimento e ao vnculo. O que remete a um dos
princpios norteadores da poltica de Humanizao do SUS, que determina a
valorizao da dimenso subjetiva e social em todas as suas prticas de
ateno e gesto, de forma a fortalecer o compromisso com os direitos do
cidado, destacando-se o respeito s questes das populaes especficas. 108
No discurso destes atores nota-se a preocupao em evidenciar que o usurio
respeitado em suas subjetividades, ao ser acolhido nos programas sociais
da Prefeitura, sob o enfoque da humanizao.

5.4 - A porta de sada da Rede Acolhedora

Outra questo constante nas entrevistas buscou conhecer a opinio dos

gestores em relao estratgia porta de sada da Rede Acolhedora. O
Gestor analisou o projeto E Agora S Falta Voc, enfatizado como no
sendo exclusivo para a populao em situao de rua, mas sim direcionado
aos diversos grupos designados como de proteo especial, que enfrentam
preconceitos e dificuldades no mundo do trabalho.

A gente tem um programa pr essa porta de sada, que o conjunto de

trabalhos que a gente tem que fazer pr promover essa autonomia, um deles o
 114
programa que a gente chama de E Agora s falta voc, que um programa de
preparao para o mundo do trabalho. (Entrevista 1)

Um dos aspectos deste projeto, avaliado pelo Gestor como positivo,

foi a existncia de redes de apoio constitudas pelas parcerias com empresas
e ONGs, que constituem os Comits de Trabalho Voluntrio, buscando
viabilizar a insero do usurio no mercado de trabalho, como destacado
abaixo:

... Ento o E Agora tem duas linhas de trabalho. O primeiro a captao

de empresas, ONGs, que topem ser comits de trabalho voluntrio. Por exemplo,
vocs, na Fiocruz, dizem, eu quero ser um comit. Tem que ter a adeso
institucional mas tem que ter a adeso de uma pessoa da Fiocruz que diz, eu vou
me responsabilizar por isso ... a Fiocruz, no caso ela estaria sendo trabalhada
sobre o que incorporar uma pessoa que no a pessoa que foi bem sucedida nos
seus treinamentos pro mundo do trabalho ... e a outra o impacto na vida daquela
pessoa que pode usufruir desse estgio ... e no tambm exclusivo pr populao
em situao de rua, mas a populao toda que a gente chama de proteo especial,
que de extrema vulnerabilidade. (Entrevista 1)

O Ncleo de Oportunidade Solidria (NOS) encaminha beneficirios

de programas sociais da Prefeitura para processos seletivos em empresas
privadas e ONGs, que recebem o Selo Empresa Solidria, simbolizando a
parceria entre os poderes pblico e privado.
H trs anos em funcionamento o NOS j incluiu, de acordo com a
SMAS, 858 pessoas no mercado formal de trabalho, aproximadamente 300
empregos com carteira assinada por ano. Dos 858 empregos formalizados
pelo Ncleo, foram beneficiados 561 homens e 297 mulheres. A faixa etria
mais usual dos que so empregados a de 24 a 44 anos (56,6%), seguida
pela faixa compreendida entre os 18 e 24 anos (29,8%). 37% dos 858
empregos foram para ex-moradores de rua usurios do programa Rede
Acolhedora e 25% para egressos do sistema prisional inseridos em
programas como E Agora S Falta Voc e Agentes da Liberdade.110
 115
Se for levado em considerao, entretanto, o grande nmero de pessoas
que vivem nos abrigos da Prefeitura, reduzido o nmero de usurios dos
programas que conseguem insero no mercado formal de trabalho.
O Assessor Tcnico destacou como pontos importantes para o
processo da porta de sada a capacitao profissional dos usurios que esto
nos hotis acolhedores e sua insero em programas de aumento de
escolaridade.

... A gente tem a uma avaliao, que uma avaliao muito positiva desse
trabalho... com resultados assim interessantes ... a gente trabalha com o NOS,
trabalha com um grupo de estagirios de economia, que fazem um levantamento
nos hotis, sobre a condio de trabalho ... capacidade laborativa e preparo para a
insero no mercado de trabalho. Ento, eles mapeiam, vem qual a capacidade
laborativa, vem qual a formao e qualificao profissional, e o que est
faltando pr isso. E a fazem a incluso em programas de aumento de escolaridade
... e reciclagem de qualificao profissional ... e com uma avaliao bastante
positiva nossa. (Entrevista 2)

O Programa Aumento da Escolaridade (PAE) foi desenvolvido pela

SMAS em parceria com a SME para promover o retorno escolaridade de
moradores de comunidades de baixa renda. Em 2004 o PAE foi freqentado
por 3227 alunos, desde a alfabetizao at a ltima classe do ensino
fundamental. No ano de 2005 o PAE matriculou 4610 pessoas, sendo 450 na
alfabetizao, 1020 na turma de 3 e 4 sries, 1590 na 5 e 6 sries e 1550
pessoas nas 7 e 8 sries.111 No foram disponibilizados dados quantitativos
referentes insero de pessoas abrigadas neste programa.
O Assessor Tcnico assinalou tambm o componente de
comprometimento da sade mental na populao de rua como um elemento
que dificulta a porta de sada dos programas, como no trecho assinalado:

... A gente teve a uma questo que foi, por exemplo, da luta
antimanicomial, da poltica de desospitalizao, e a a gente tem hoje uma
demanda grande por acolhimento de uma populao que no tem referncia
familiar, no tinha referncia de moradia ... so pacientes de sade mental, com
 116
agravos considerveis, que vai dificultar essa independncia, essa autonomia, a
porta de sada ... que s vezes nos congela e nos engessa em relao um fluxo
maior de vagas. Porque se torna uma vaga que se perdura por muito tempo.
(Entrevista 2)

A poltica antimanicomial e a desospitalizao decorrente

apresentaram como conseqncia indesejada o aumento do nmero de
pessoas com problemas mentais nas ruas, egressas das instituies
psiquitricas, devido fragilidade ou ausncia de suporte familiar. Muitas
das pessoas abrigadas pela Prefeitura possuem este comprometimento de
sade mental, o que muitas vezes acaba por provocar um abrigamento
duradouro, que pode inclusive perdurar at o falecimento das mesmas.
Outro ponto analisado nas entrevistas disse respeito aos Hotis
Acolhedores, que tm uma funo destacada no programa Rede Acolhedora
e no projeto E Agora S Falta Voc, fazendo parte da estratgia porta de
sada. O Assessor Tcnico avaliou os hotis de forma positiva no trecho:

... A gente avalia que foi uma proposta muito interessante, muito vlida. A
perspectiva era ser uma unidade de atendimento que fortalecesse a proposta da
porta de sada ... aqueles que tivessem as suas incluses garantidas e estivessem no
processo do amadurecimento e da independncia e autonomia, iam pro hotel
acolhedor na perspectiva de ficar pelo prazo de 3 meses, com sada pro seu
retorno. De convivncia familiar ou comunitria. (Entrevista 2)

Pode-se observar, no entanto, que na prtica os hotis acolhedores

acabam servindo tambm para o acolhimento de novos usurios com
multiplicidade de perfis, nem sempre tendo como funo primordial
possibilitar um trabalho especfico visando a sada dos mesmos do sistema
de proteo social, como observado no trecho abaixo do discurso do
Assessor Tcnico:

... Esse perfil precisava ser flexibilizado porque a gente no podia ter
pessoas na rua, abrigos no seu limite de capacidade de atendimento e vagas em
hotel, porque o perfil era um perfil especfico pra porta de sada. Ento, o que
 117
aconteceu? Os hotis passaram a receber tambm a populao que no estivesse
necessariamente j nesse momento, que era o momento dessa porta de sada, j
com essas incluses garantidas e tal ... (Entrevista 2)

O que pode ser questionado com relao a esta flexibilizao de perfil

dos Hotis Acolhedores at que ponto eles efetivamente contribuem para o
processo da porta de sada, j que, pela necessidade crescente de
abrigamento, os mesmos recebem um pblico indiferenciado, isto , sem
perspectiva a curto ou mdio prazo para a reinsero no mercado de
trabalho, retorno famlia ou comunidade, e sada do sistema de proteo
social. O trecho destacado no discurso do Assessor Tcnico sobre esta
flexibilizao demonstra a prioridade que a SMAS confere ao abrigamento,
incluindo nesta modalidade tambm o Hotel Acolhedor.

5.5 - Sistemas de avaliao

Outra questo abordada nas entrevistas relacionou-se aos sistemas de

avaliao e o monitoramento das aes utilizados na anlise do programa
Rede Acolhedora. O Gestor descreveu como os dados so produzidos e
avaliados nos processos de abordagem e acolhimento.

A primeira no trabalho de abordagem ... a Prefeitura, ela trabalha

sempre com reas programticas, pr poder organizar os seus projetos. Ento,
tanto a sade, a educao e a assistncia, trabalham com a diviso da cidade em
dez reas. Cada rea dessa pr gente, ela tem uma equipe responsvel pelo
trabalho de abordagem. Essa equipe, pr alm da abordagem, ela tem a funo de
nos trazer dados. Dados quantitativos, quantos? Qualitativos, quem? Aonde? Que
tipo? (Entrevista 1)

Os indicadores so construdos a partir da produo dos dados na

abordagem e nos centros de acolhimento, da forma descrita pelo Gestor no
trecho abaixo:
 118
... Como que a gente faz a verificao dos indicadores pr avaliao? O
primeiro na checagem, na comparao ms a ms, diminuio, mas no como
valor absoluto ... nos centros de acolhimento, o tempo de permanncia ...
(Entrevista 1)

O Gestor sinalizou a anlise do caso como mais importante do que a

simples observao dos indicadores. Uma permanncia maior dos abrigados
nos centros de acolhimento pode significar falhas no trabalho da Assistncia,
como destacado abaixo:

... claro que nos centros de acolhimento de famlia diferente de uma

pessoa sozinha, mas se uma famlia permanece mais de seis meses num centro de
acolhimento, acende uma luz vermelha ... a voc sai da estatstica e vai pro caso ...
ou s vezes a gente descobre que a gente est pecando mesmo, t falhando ali nos
acessos ... o bsico, a pessoa ter documento, que a gente t demorando pr tirar os
documentos ... (Entrevista 1)

Os dados quantitativos referentes aos programas Rede Acolhedora e

ao projeto E Agora S Falta Voc foram solicitados durante a conduo das
entrevistas e tambm atravs de contatos posteriores, mas os mesmos no
foram disponibilizados pela SMAS. Nenhum dado quantitativo foi citado
durante as entrevistas. Algumas informaes quantitativas sobre o projeto E
Agora S Falta Voc foram obtidas no Dirio Oficial do Municpio, e dados
referentes ao acolhimento, no Relatrio de Gesto da SMDS, do ano de
2003.

5.6 - Articulao interinstitucional

Outro projeto social da prefeitura citado pelo Gestor foi o De Volta

Terra Natal, envolvendo governos municipais ou estaduais distintos, o que
ensejou a discusso sobre a articulao entre cidades, prerrogativa dos
governos estaduais, como destacado no trecho:
 119
O de Volta Terra Natal viabilizar o retorno ... esse retorno ele
pressupe uma verificao da situao dele na cidade ... se a cidade tem condies
de receb-lo, porque seno, na verdade, eu estou fazendo um programa de
transferncia de populao de rua ... ento tem a uma necessidade de dilogo, de
integrao, que muito difcil pros municpios fazerem sozinhos ... ento eu preciso
ter uma discusso entre cidades, eu preciso ter uma articulao pr informao ...
formas de trocas de informao, que cabe aos governos estaduais ... (Entrevista
1)

O projeto De Volta Terra Natal beneficia com passagens para o

retorno cidade de origem pessoas desabrigadas, adultos, idosos e famlias
vindas de outros municpios ou de outros estados para tentar a sorte no Rio
de Janeiro. Como salientado pelo Gestor, no basta viabilizar apenas o
retorno das pessoas para sua terra natal, pois desta forma, o projeto poder
realizar apenas a transferncia de populao de rua de um lugar para outro.
A interlocuo entre as cidades fundamental para que este processo ocorra
com efetivas possibilidades de insero profissional e/ou comunitria dos
indivduos e sua reintegrao na realidade local.
O Gestor prosseguiu analisando a execuo dos programas
direcionados populao de rua, revelando uma crtica atuao dos
governos estaduais, como salientado no trecho seguinte da entrevista:

... Constitucionalmente, o trabalho com as pessoas que esto na rua so de

misso das cidades. Ento voc tem os governos estaduais de fora dessa discusso
... porque a poltica de sade, assistncia, educao, ela vem sendo
progressivamente municipalizada, agora , por lei, competncia dos municpios a
execuo. S que os governos estaduais, eles esto sendo muito mais devagar nesse
processo de municipalizao do que o Federal, ento voc tem a maior parte dos
governos estaduais executando ... (Entrevista 1)

O Gestor criticou a atuao de alguns rgos estaduais no trecho

destacado abaixo:
 120
... Aqui no Rio ns temos, por exemplo, a Fundao Leo XIII. O que a
Fundao Leo XIII? um rgo articulador de polticas? Ele um rgo que
fomenta o encontro entre municpios pr troca de informao? No, ele executor,
ele tem unidades de abrigamento. No caso, a Leo XIII no tem, mas a FIA, por
exemplo, ele financiador de abrigos. um financiamento que est fomentando a
criao de uma rede? No ... ento ... eu acho, que se a gente comparar a
necessidade ... e a existncia de articulao, no mbito municipal a gente avana
muito mais ... (Entrevista 1)

Com a inteno de conhecer a opinio dos atores governamentais com

relao existncia de articulao entre as secretarias municipais para a
execuo de aes direcionadas populao de rua, este tema foi includo
nas duas entrevistas. O Gestor declarou considerar esta interlocuo como
difcil, embora tenha destacado a macrofuno das polticas pblicas como
um grande avano, conforme o trecho abaixo:

No que no exista, mas ele tem que ser ... infinitamente melhor do que .
Ento existe o que se chama de macrofuno das polticas pblicas, isso , uma vez
por ms, os secretrios de educao, sade, habitao, assistncia, esporte,
cultura, eles se sentam pr falar dos seus programas e tentarem algumas linhas de
atuao ... a macrofuno de polticas sociais, que rene os secretrios, e nas
instncias intermedirias, existem uma srie de momentos de articulao ...
(Entrevista 1)

O Decreto n0 24852 de 22 de novembro de 2004 estabeleceu a

formao das Macrofunes, que renem secretarias e outros rgos
municipais em torno de programas e projetos da Prefeitura do Rio de
Janeiro. As seis Macrofunes, Polticas Sociais, Desenvolvimento Urbano,
Gesto, Desenvolvimento Econmico Sustentvel, Defesa do Cidado e
Comunicao, promovem reunies peridicas de seus membros, com o
objetivo de potencializar o uso de seus recursos para melhor atender
populao.112 O Gestor analisou a macrofuno das polticas como um ponto
muito positivo na gesto atual, embora no seja o nico capaz de promover a
integrao entre as secretarias, como destacou no trecho abaixo:
 121

... Existe agora a prtica da integrao, ela pressupe uma srie de

habilidades que vo pr alm da garantia de espao de reunio. Isso um avano,
voc ter secretrios sentados uma vez por ms pr que as informaes circulem,
para que essa circulao de informaes reverta em integrao. um enorme
avano! ... a poltica macrofuncional, esse o primeiro entendimento que garantir
que tem que encontrar, mas ... ela no a nica, a condio para que a integrao
acontea ... (Entrevista 1)

O Assessor Tcnico analisou a intersetorialidade entre as secretarias,

considerando-a como fundamental no processo de construo da autonomia
do usurio, enfatizando que neste processo as especificidades da populao
de rua devem ser consideradas.

... Na educao a gente tem feito dessa forma, porque a gente sabe que a
gente tem mais dificuldade na adeso, o tempo de concentrao diminudo, tem a
questo grave da adeso a lcool e drogas, que dificulta s vezes uma determinada
freqncia. Pro emprego, a gente faz todo um trabalho das empresas que acolhem,
no sentido de estar acompanhando, porque sabe que s vezes vo ter problema com
horrio ... ento a gente tem esse cuidado, no sentido de saber que tem
especificidades. Mas no de mapear eles como um grupo especfico. A gente quer
sair um pouco dessa coisa de guetificao, dessa coisa ... de criar um grupo a parte
pr ser atendido, porque na realidade, o que a gente quer que o cara exera a
cidadania plena dele ... (Entrevista 2)

O Gestor considerou mais fcil a articulao que se processa no nvel

municipal. A crtica a dificuldade de articulao com outras esferas
governamentais e demais setores da administrao pblica direta em seu
discurso, como salientado no trecho abaixo:

Essa cidade, ela merecia uma integrao dos atores assim mais
imediatamente envolvidos, muito maior do que ela tem ... dentro da Prefeitura tem
seus desafios, mas muito mais fcil. Mas a articulao que a gente tem que ter
com o governo do estado ... uma Secretaria de Estado de Assistncia ... com os
setores de Segurana Pblica, ela muito ruim!. Muito ruim! ... em primeira
 122
instncia, ela praticamente no existe, digo, entre secretrios, com o corpo tcnico
ela melhor, mas ... ainda muito contaminado ... ento tem a uma necessidade
de dilogo, de integrao, que muito difcil pros municpios fazerem sozinhos.
(Entrevista 1)

O Gestor evidenciou na entrevista a necessidade de aes concretas

para a populao em situao de rua, envolvendo as trs esferas de governo,
no trecho destacado:

Acho que o grande desafio como que a gente faz com que esse processo
macrofuncional, de articulao, reverta em projetos concretos, em aes
integradas concretas. No caso do Rio de Janeiro, acho que o grande desafio do
momento como que esses setores, e a extrapola o mbito municipal, pega o
estadual e o federal, podem convergir em algum tipo de ao. Porque no momento
muito ruim! (Entrevista 1)

A opinio do Assessor Tcnico foi divergente da opinio do Gestor em

relao interlocuo com outras esferas de governo. A comunicao entre
profissionais de esferas governamentais diferentes ocorre, em sua opinio,
sem maiores dificuldades, como assinalado no trecho abaixo:

Olha, apesar das instncias serem instncias diferentes, a gente s vezes

tem muito mais facilidade, claro, obviamente, dentro da prpria Prefeitura, com as
secretarias da prpria Prefeitura ... mas a gente no tem encontrado assim grandes
dificuldades no, e a eu estou te falando assim, de quem est na ponta, na
execuo, profissional pr profissional. O assistente social ligando pro assistente
social. Quando eles se ligam, essa histria de instancias governamentais acaba
ficando diluda, porque o que a gente tem o caso a ser atendido. A gente no est
ali carimbando, do municpio ou do estado. um caso a ser atendido.
(Entrevista 2)

O Gestor criticou tambm a interlocuo com o nvel federal,

destacando a ausncia de financiamento para a populao de rua. A atuao
federal at o momento foi vista como nula no que se refere a esta questo. O
 123
Gestor se referiu porm ao Primeiro Encontro Nacional sobre Populao em
Situao de Rua, ocorrido em Braslia em 2005, como um evento
significativo em relao possibilidade de construo de uma poltica
nacional para as populaes em situao de rua.

Agora, no federal, eu fiquei com esperana, porque voc sabe que a nvel
nacional no existe uma poltica ... voltada para pessoas em situao de rua.
Porque praticamente todos os grupos, down, mulher, negro, criana, famlia, isso
pegando pelos grupos, ou ento, cultura, cincia, voc tem um setor, voc tem um
ministrio, voc tem um departamento que traa diretrizes. No s diretrizes de
contedo, mas tambm de financiamento. Populao de rua zero, no existe uma
diretriz e no existe um financiamento. Pr populao adulta, a cidade do Rio de
Janeiro, que reconhece os principais problemas dela, recebe zero reais de
financiamento. (Entrevista 1)

Pode-se concluir que o Gestor considera a interlocuo entre as

secretarias municipais difcil, mas possvel. No entanto, a integrao com o
nvel estadual foi muito criticada, assim como com o nvel federal. O
Assessor Tcnico no compartilhou a mesma opinio, considerando que a
interlocuo entre as esferas municipal e estadual acontece normalmente,
embora tenha ressaltado a interlocuo que ocorre na ponta, entre
profissionais. A divergncia de opinies de dois atores que trabalham na
mesma Subsecretaria de Proteo Especial enseja a concluso de que o
Gestor assumiu um tom abertamente crtico e mais realista, enquanto o
Assessor Tcnico preferiu evitar certas consideraes, mantendo um tom
mais neutro durante toda a entrevista.
A questo da precariedade na comunicao das secretarias da mesma
instncia governamental e entre as outras esferas de governo foi tambm
debatida no grupo focal. Um dos membros do Frum Permanente
considerou esta interao bastante falha, como no trecho abaixo:

... A gente identifica que os prprios programas governamentais no se

comunicam, no existe uma intersetorialidade nem horizontal, entre as secretarias
de uma instncia pblica, ou seja, do estado e municpio, e governo federal, como
 124
no existe uma intersetorialidade vertical, essa conjuno de esforos em todos
nveis. Ou seja, ento voc vai encontrar secretarias fazendo algum tipo de
trabalho, mas sem nenhuma comunicao com a secretaria ... parceira ... da
mesma instncia governamental, como das instncias superiores e inferiores.
(Grupo focal)

5.7 - Interao entre o Poder Pblico e a sociedade civil

Um tema constante nas duas entrevistas e no grupo focal objetivou

conhecer a opinio dos atores governamentais e dos membros do Frum
Permanente sobre a relao entre o Poder Pblico e as organizaes da
sociedade civil que trabalham com a populao de rua adulta no municpio.
Pde ser observado, com base nas entrevistas e no trabalho de campo, que
parece existir um certo tipo de antagonismo entre o poder pblico e as ONGs
que lidam com a questo, muito embora vrias delas faam parte dos
elementos de apoio dos programas sociais da SMAS, como instituies
parceiras.
Este aspecto foi claramente caracterizado neste trecho da entrevista
com o Assessor Tcnico, que classificou as organizaes no
governamentais em trs tipos. O primeiro grupo citado compreendeu as
ONGs com as quais a SMAS mantm uma relao de convnio institucional;
o segundo grupo correspondeu s instituies com representao no CMAS;
o terceiro grupo incluiu as outras instituies, principalmente aquelas que
fazem atendimentos e distribuem alimentos nas ruas. Os dois primeiros
grupos parecem ser considerados como parceiros, enquanto o terceiro grupo
enfrenta algumas resistncias por parte da SMAS.

... Outro segmento so as das que tem uma relao institucional conosco,
que de convnio. E o outro segmento, que o segmento das instituies que esto
nessa representatividade dentro do CMAS, deliberando polticas, controlando
polticas .... e tem uma outra que assim, hoje, por exemplo, no trabalho de rua ...
(Entrevista 2)
 125
A crtica ao trabalho das ONGs assistencialistas , as que fazem
trabalho de rua , foi clara no discurso do Assessor Tcnico. O que se pode
apreender sua crena no fato de que estas instituies podem dificultar o
trabalho de abordagem pelas equipes da SMAS, como exposto no trecho
abaixo:

... Eu tenho, por exemplo, instituies da sociedade civil, ONGS, que fazem
o trabalho com a populao de rua ... no de obrigao deles esse atendimento,
porque isso t no mbito da esfera municipal, como poder pblico, mas que s
vezes dificultam um pouco o trabalho da gente. Por exemplo, tem instituies que
fazem distribuio de comida na rua. E esto meio que blindadas pra isso. Essa a
misso deles e ponto final. E a tem dificuldades s vezes no dilogo com a gente. O
que a gente quer mostrar um pouquinho assim, o quanto isso pode ser um fator
dificultador da conversa com o usurio no sentido dele aderir a uma proposta de
acolhimento. (Entrevista 2)

O Gestor tambm reprovou a atuao das ONGs que realizam

trabalhos considerados assistencialistas com a populao em situao de rua
na cidade.

O trabalho da sociedade civil voltado para essa populao tambm

extremamente problemtico. Por um lado, o trabalho da caridade ... so grupos
de difcil convencimento para a necessidade de trabalhos articulados. So
denominaes religiosas que muitas vezes no dialogam, elas no sentam no
mesmo espao ... voc tem evanglicos, espritas, catlicos ... (Entrevista 1)

O Gestor tambm no poupou criticas s demais instituies da

sociedade civil que realizam trabalhos com a populao de rua,
considerando-as tericas demais, embora tenha reconhecido mritos em seus
trabalhos de pesquisa.

... a parte mais militante, mais tcnica ... tem um trabalho bastante
interessante na aquisio de conhecimento, em pesquisa, mas ela no se envolve
com execuo, ela no realiza projetos. E isso s vezes provoca na construo do
 126
discurso... coisas extremamente ideais, tericas demais. Acho que uma coisa que
precisa ser amadurecida ... elas se renem apenas para a construo de um
discurso. O contato que ela tem, na maior parte das vezes, por pesquisa, mas no
tem o dia a dia. (Entrevista 1)

Todos os membros do Frum Permanente concordaram com os

empecilhos que o Poder Pblico pode criar na interlocuo com as
organizaes da sociedade civil, abordando a tenso existente nesta relao.
Um dos membros analisou esta questo, ressaltando, porm, que a
interlocuo com o corpo tcnico das instituies do governo considerada
como satisfatria, sendo um ponto positivo a ser destacado, como observado
no trecho abaixo:

Eu acho que no existe interlocuo com os governos, oficialmente

colocado. Eu acho que no uma prtica dos governos ... promover o dilogo com
a sociedade civil organizada com relao a esse aspecto ... mas ao mesmo tempo
existe uma interlocuo dos grupos organizados que tratam desse tema, com o
corpo tcnico que faz parte desses governos. Ou seja, enquanto os governos
mudam, voc tem um corpo tcnico que de uma certa maneira permanece ... na
verdade existe uma interlocuo com esses grupos ... existe um dilogo, existe uma
contribuio de ambas as partes ... mas que ... passa paralelamente s orientaes
polticas dos grupos que esto hoje no poder. (Grupo focal)

O Assessor Tcnico enfatizou na entrevista o aspecto positivo da

parceria dos tcnicos da Rede Acolhedora com atores no governamentais
que trabalham com populao adulta de rua no Rio de Janeiro, revelando a
interao das equipes tcnicas da SMAS com estas entidades. O 40
Seminrio sobre Populao Adulta em Situao de Rua, realizado pelo
Frum Permanente, foi citado como evento catalizador deste encontro.

... Uma vez que a gente estava l, no 40 Seminrio, discutindo, participando

dos grupos de trabalho, propondo aes ... a Subsecretaria de Proteo Especial,
atravs do Ncleo, ns que divulgamos, prs inscries. Como a gente faz essa
divulgao, na realidade a gente faz a divulgao e est fazendo um incentivo que
 127
as pessoas participem ... quando voc faz isso, voc legitima a importncia de um
trabalho, do que est sendo desenvolvido. E, participando dos grupos de trabalho,
estvamos l ... inclusive eu, pessoalmente, estava l. (Entrevista 2)

O seminrio referido foi o quarto organizado pelo Frum

Permanente, obedecendo a uma estratgia de ao que procura estimular o
debate e criar espaos de discusso sobre os problemas da populao em
situao de rua no municpio, como foi destacado por um dos integrantes do
Frum, no trecho abaixo:

... E quem nesse momento coloca em debate pblico, j faz vrios anos, a
discusso sobre populao de rua, a sociedade civil. Quem faz seminrios para
discutir a populao de rua? A gente. A gente j tem trs, vamos fazer o quarto
seminrio agora, em que, por coincidncia, um nmero significativo de tcnicos do
governo, prefeituras, esto participando ... (Grupo focal)

Um dos membros do Frum Permanente referiu-se recusa do Poder

Pblico em legitimar a atuao das ONGs que trabalham com populao de
rua no municpio, como um limite expressivo na construo conjunta das
polticas para esta populao, a despeito da integrao entre o corpo tcnico
das instituies do governo e as ONGs que militam neste campo.

... Eu vejo como limite ... a recorrente recusa do poder pblico em

reconhecer a sociedade civil como parceira nesse processo de dilogo ... a recusa
de se reconhecer a legitimidade desse processo, ou seja, todo esse trabalho vem
sendo feito com muita legitimidade, com uma participao muito ampla at, e o
governo se recusa a reconhecer essa experincia, e no dialoga, se recusa a
dialogar. (Grupo focal)

O Gestor ressaltou a importncia da interlocuo entre os atores

envolvidos na questo, acentuando a funo que deveriam ter neste aspecto
os conselhos municipais de Assistncia Social. Os problemas da populao
em situao de rua no so considerados como relevantes no CMAS, como
se observa no trecho destacado:
 128

... Eu acho que um limite a necessidade dos diversos atores envolvidos

com essa questo interagirem mais. Por exemplo, existem na cidade, alis, em
todas, os conselhos municipais de assistncia social, que so o espao privilegiado
de interlocuo de sociedade civil e governo. A questo da populao em situao
de rua, ela uma questo considerada muito importante ou prioritria pelo
conselho municipal de assistncia? Eu acho que na maior parte das cidades, no ...
no considerado ... (Entrevista 1)

O CMAS foi citado pelo Assessor Tcnico como um espao de

deliberao de polticas, quando questionado sobre a participao social e a
interao do governo com entidades da sociedade civil. Ao contrrio do
discurso do Gestor, no transpareceu no discurso do Assessor Tcnico
nenhum tom de crtica atuao do referido conselho.

... Se a gente for falar no mbito das polticas, como elas se estabelecem, eu
acho que seria interessante voc conhecer o Conselho Municipal de Assistncia
Social, que delibera polticas, que controla polticas, e a seria interessante ... a
gente t nessa busca a, atravs dos conselhos, porque o Conselho Municipal de
Assistncia Social tambm paritrio, so vinte representantes governamentais e
vinte no governamentais, que tem por obrigao dialogar a respeito de polticas
pblicas, acho que interessante conhecer essa coisa como se estabelece ...
(Entrevista 2)

Em fins de 2002, a discusso sobre a violncia empregada contra a

populao de rua no Rio de Janeiro, durante a operao Cata-Tralhas foi
levada ao CMAS, criando-se no mbito de atuao deste Conselho a
Comisso Permanente de Monitoramento da Poltica de Assistncia
para a Populao Adulta em Situao de Rua da cidade do Rio de
Janeiro, desdobramento da Rede Solidariedade. Em novembro de 2005 o
CMAS retirou o apoio de infra-estrutura referida comisso por considera-la
somente como um grupo de trabalho. O Assessor Tcnico foi questionado
sobre esta ruptura, a qual disse desconhecer.
 129
... Eu desconheo esse convite pr sair. Pode ser um descuido meu em
desconhecer, mas eu conheo a Rede Solidariedade desde a implantao dela, eu
participei um pouco do movimento no incio, e vim acompanhando inclusive
algumas reunies, no Conselho, dessas instituies e inclusive unidades nossas
tinham representantes participando ... (Entrevista 2)

O Assessor Tcnico afirmou, entretanto, que os direitos humanos da

populao em situao de rua so garantidos pelo Ncleo de Direitos
Humanos existente na Subsecretaria de Proteo Especial.

... A gente tem ncleos de direitos humanos, todas s vezes que eles sentem
os direitos deles no respeitados, ou at mesmo violados, o primeiro movimento
que eles fazem recorrer ao ncleo de direitos humanos ... esse ncleo ... est
subordinado tambm Subsecretaria de Proteo Especial ... acata-se qualquer
opinio deles e qualquer manifestao deles ... seja a reclamao em relao a
quem quer que seja, a um outro usurio, a um educador, ao prprio diretor da
unidade ... aos supervisores, aos coordenadores de projetos ... (Entrevista 2)

Contraditoriamente, porm, o Assessor Tcnico afirmou no ter

conhecimento sobre as operaes de recolhimento de pessoas em situao de
rua para abrigos da Prefeitura, consideradas muitas vezes como violentas
pela mdia e pelas ONGs que trabalham com esta populao, embora atue no
Ncleo de Direitos Humanos da SMAS.

... Eu no domino muito isso, pelo seguinte, eu trabalho na SMAS, ento

assim, eu no tenho conhecimento de como essa coisa acontece. Ouo a populao,
a sociedade civil s vezes falar, em determinados fruns sobre isso e tal ... o que eu
conheo, do mbito aqui da onde eu estou, so aes de controle urbano. Mas que
ligam muito mais com a questo de camelotagem e tal. Afora isso, eu, no vou ser
leviana de dizer, no existe, mas tambm no posso falar com propriedade sobre
isso ... eu desconheo, eu trabalho no mbito da SMAS e ns no fazemos nenhum
tipo de ao de recolhimento ... (Entrevista 2)
 130
O Gestor, entretanto, reconheceu que ainda existem aes de
recolhimento de populao de rua no municpio, como salientado no trecho
seguinte da entrevista, embora no tenha explicitado como estas aes
ocorrem e nem quem responsvel por elas. Fica claro neste trecho que, na
gesto atual da SMAS, a perspectiva a do acolhimento, ao contrrio de
gestes passadas.

... Populao de rua um signo absolutamente abstrato e que tem a ver

com a populao de asfalto, com seus medos, seus esteretipos, que ver na sua
rua algum com aparncia de pobre, que ele caracterize como populao de rua.
Eu acho que durante algum tempo os setores governamentais trabalharam dentro
dessa perspectiva e a mais do que uma questo de semntica, o tempo todo
quando eu falo, centro de acolhimento, acolhimento, abordagem na rua ... porque
durante muito tempo era recolhimento, e ainda ... voc tem aes de
recolhimento. (Entrevista 1)

O Ncleo de Direitos Humanos da Subsecretaria de Proteo Especial

da SMAS responsvel pela implementao de projetos voltados para a
113
promoo dos direitos humanos, entre eles o Me Cansei de Lero Lero ,
cujo alvo so crianas e adolescentes em situao de rua, combatendo a
114
explorao e o abuso sexual. Outro projeto do Ncleo o DivulgAo ,
que d suporte s ONGs que desenvolvem trabalhos de apoio a crianas,
jovens, famlias e grupos em situao de risco social. Segundo a SMAS, este
projeto tem como objetivo fortalecer a rede social local, garantindo a
possibilidade de participao das ONGs em projetos sociais, atravs da
oferta de recursos pblicos, privados e/ou internacionais.
importante questionar a atuao do Ncleo de Direitos Humanos em
prol da populao adulta em situao de rua. O Projeto DivulgAo pode ser
considerado como promotor da vigilncia da excluso, por atuar nas
comunidades, fortalecendo as ONGs que trabalham com as pessoas em
situao de vulnerabilidade, e portanto, sendo potencialmente capaz de evitar
a situao de rua. O Projeto Direitos 115 prope a mobilizao de estudantes
de direito para atuarem nos CRAS, possibilitando assim o acesso s
 131
instituies de justia. A populao em situao de rua poderia ser de fato
inserida nesta proposta?
Episdios de violncia contra pessoas em situao de rua ainda fazem
parte do cotidiano da cidade. Aes de apreenso de seus objetos, remdios e
documentos (operao Cata-Tralhas) so comumente empreendidas com o
apoio da Prefeitura. Torna-se questionvel, portanto, neste sentido, a atuao
do Ncleo de Direitos Humanos na defesa dos direitos desta populao.

5.8 - Acesso a servios de sade

A dificuldade de acesso da populao de rua aos servios pblicos de

sade do municpio foi mais um ponto abordado nas duas entrevistas e
destacado como crtico. Por enfrentar um contexto de precariedades e
violncia, a populao de rua torna-se muito vulnervel a vrios fatores de
risco para a sade, devido s restries que a vida nas ruas impe, como
alimentao inadequada, m higiene, exposio s condies climticas,
abuso de lcool e outras drogas, alm de intenso nvel de stress. A alta
prevalncia de transtornos mentais tambm acentua a necessidade de
cuidados mdicos e, na maioria das vezes, de hospitalizao. Inmeros so
os entraves a serem enfrentados para que a pessoa em situao de rua
consiga ser atendida em um posto de sade ou hospital pblico da cidade.
Neste sentido, o discurso do Gestor revelou a misso da assistncia social
como mediadora na facilitao deste acesso para o usurio dos programas
sociais.

Nas unidades de sade ... s vezes mais complicado, porque s vezes

significa essa interlocuo que a gente tem que fazer, s vezes significa assumir
uma responsabilidade tcnica ... que nem sempre o profissional da rea de
assistncia est preparado para executar. (Entrevista 1)
O Assessor Tcnico focalizou a observncia do respeito aos direitos
da pessoa em situao de rua, ressaltando tambm a atuao da assistncia
como mediadora na obteno do acesso sade, no trecho abaixo:
 132
.... um direito da pessoa ser atendida pela sade, um direito da pessoa
ser atendida pela educao, um direito da pessoa ser atendida pelas demais
polticas .. s vezes voc tem l uma situao na rua em que o cara t precisando
de um atendimento emergencial ... mas ele no t em condies, por exemplo,
higinicas de estar num espao onde est o restante da populao a ser atendida ...
a gente vai primeiro criar condies pr essa pessoa estar em condies de ser
atendida. E assim que a gente tem feito, com muita articulao, com muito
debate, com muita discusso a respeito do que essa intersetorialidade.
(Entrevista 2)

A misso da Assistncia Social foi enfatizada, no trecho destacado na

entrevista com o Gestor, com referncia aos aspectos de estabelecimento do
vnculo com o usurio e do acompanhamento caso a caso, para que o
atendimento das demandas de sade possa acontecer de modo satisfatrio.

... Um dilogo que a gente tem feito, mais do que um dilogo, assim um
acompanhamento caso a caso, pr essa garantia, que extremamente exaustiva.
Nas situaes de emergncia que a sade porventura viva e que ela no pode
naquele momento oferecer ... o necessrio para o tratamento, s vezes um
determinado medicamento. Quando voc est num compromisso com aquela
pessoa, voc est ali convivendo com ela 24 horas, no existe isso de no ter. Ento
a gente acaba correndo atrs, descobrindo alternativas, ou mesmo financiando
coisas que teoricamente seriam da esfera da sade ... (Entrevista 1)

Os educadores sociais tm um papel tambm destacado no

acompanhamento dos usurios nas unidades de sade, na produo do
vnculo e no estabelecimento do sucesso dos tratamentos, como assinalou o
Assessor Tcnico neste trecho:

... Quando uma questo de sade, eles acompanham de perto essa

questo ... porque eles vo nos acompanhamentos s consultas, a questo da
medicao controlada por eles, com a superviso da equipe tcnica ...
(Entrevista 2)
 133
A interlocuo que ocorre entre as equipes da SMAS com o corpo
tcnico nas unidades de sade foi considerada pelo Gestor como
fundamental na facilitao do acesso e no efetivo atendimento s demandas
do usurio. Foram citadas algumas unidades de sade na cidade nas quais os
profissionais tm um preparo maior para o atendimento da populao em
situao de rua, descrevendo-se parcerias significativas entre os agentes do
programa Rede Acolhedora e os tcnicos que trabalham nestas unidades.
Estas parcerias foram vistas como estratgicas para o atendimento dos
usurios dos programas da SMAS:

... Os hospitais e as unidades que a gente j vinha percebendo, ou j

tinham, ou estavam construindo uma facilidade, uma sensibilidade maior para
trabalhar com esses pblicos, a a gente acaba inserindo, por exemplo, no PAM
Matoso, tem assistentes sociais hoje l que eram da Rede Acolhedora. Foi uma
estratgia, assim, vamos botar l o pessoal que trabalhava com isso ... dependendo
do caso, no pode existir lgica geogrfica, lgica de afinidade, de sensibilidade
... tem outras unidades? Claro que tem, mas ali existe uma compreenso ... ento
essa sensibilidade foi construda ali no PAM Matoso ... (Entrevista 1)

O Gestor prosseguiu analisando os elementos de apoio nas unidades de

sade que facilitam o acesso da populao em situao de rua aos servios e
que acabam determinando o bom andamento dos tratamentos. Em sua
opinio so estes elementos estratgicos, sensveis s necessidades desta
populao, queles que realmente possibilitam sua insero nos servios, e
no a existncia de projetos especficos.

... No mbito, por exemplo, da sade mental, da sade em geral ... voc tem
unidades que tem essa compreenso mais acentuada ... se eu tiver um caso de uma
mulher em situao de rua com transtorno, eu vou tentar, ela pode estar em Santa
Cruz, mas eu tenho uma maternidade preferencial. Porque? Porque ela tem um
projeto? No ... porque ela tem alguns profissionais daquela maternidade que vo
facilitar o acesso e o sucesso da entrada daquela pessoa na unidade, ento eu, por
exemplo, escolho Praa XV, porque tem uma psiquiatra que tem histrico, tem uma
competncia ... (Entrevista 1)
 134

O Gestor considerou um avano a assistncia social na sade hoje ser

vinculada SMAS, enfatizando essa vinculao como um ponto positivo na
implementao das aes articuladas com a sade.

Hoje ... a assistncia social na sade deve ficar sobre a coordenao

tcnica da Secretaria. O corpo de profissionais, de tcnicos, assistentes sociais da
sade, ele ... todo vinculado tecnicamente Secretaria ... mas eu acho um avano
voc ter, porque voc traz esses profissionais que no dia a dia profissional, eles
acabam todos dedicados misso da sade. timo, mas eles se distanciam da
discusso da assistncia. Ento, por exemplo, esse trabalho de sensibilizao,
entender as caractersticas dessa populao, nem sempre o profissional que est l
imerso, todas suas discusses so no mbito da sade, ele est afinado com isso...
(Entrevista 1)

Apesar dos avanos acumulados ao longo dos anos de sua

implantao, o SUS atualmente ainda enfrenta problemas na
operacionalizao dos servios, como o processo de trabalho fragmentado, a
precria interao nas equipes e o despreparo dos profissionais para lidar
com a dimenso subjetiva nas prticas de ateno. A destacar negativamente
no dia a dia dos servios, o desrespeito aos direitos dos usurios, a formao
extremamente tecnicista dos profissionais de sade e o modelo de ateno
ainda centrado na relao queixa-conduta.
A humanizao visa transformar esta realidade dos servios,
compreendendo a valorizao dos diferentes sujeitos implicados no processo
de produo de sade, de modo a construir sua autonomia e o protagonismo.
O estabelecimento de vnculos solidrios e de participao coletiva no
processo de gesto, aliado identificao das necessidades sociais de sade,
a mudana nos modelos de ateno e gesto dos processos de trabalho tendo
como foco as necessidades dos cidados e a produo de sade esto
includos na proposta.109
O trabalho da SMAS, no que se refere articulao com os servios de
sade, teoricamente parece apropriar-se dos princpios do Humaniza-SUS.
No foi possvel, entretanto, acompanhar processos de encaminhamento de
 135
usurios dos programas aos servios de sade nem o acesso a dados
quantitativos em relao aos procedimentos realizados (nmero de consultas
mdicas, tratamentos concludos, internaes, altas hospitalares, etc).
O que pode ser concludo que persistem as dificuldades de acesso ao
sistema de sade para esta populao, apesar da poltica de humanizao que
a SMAS tem procurado seguir. O direito desta populao sade parece ser
contemplado apenas atravs da mediao dos tcnicos do SMAS, em
determinadas unidades, nas quais as equipes tcnicas assumem o papel de
parceiras. Pode-se concluir que os educadores e os assistentes sociais
interagem com o corpo tcnico mais sensvel s questes sociais de
determinados equipamentos pblicos para que os usurios possam ser
atendidos. Cabe questionar se estas pessoas conseguem ser atendidas
satisfatoriamente, se possvel realizar convenientemente tratamentos e/ou
exames, ou se este atendimento se resume somente s situaes que
envolvem emergncias.

5.9 - Limites, desafios e avanos

Nas duas entrevistas e no grupo focal procurou-se conhecer a opinio

dos atores em relao aos limites, desafios e avanos percebidos atualmente
na construo de polticas pblicas para a populao em situao de rua.
Muitos pontos foram destacados como limites e desafios, mas alguns outros
aspectos foram apontados como avanos. Um dos membros do Frum
Permanente considerou a questo da participao da populao de rua na
elaborao das polticas um desafio.

... Eu acho que a um grande desafio ... fomentar a participao da

prpria populao adulta em situao de rua, nesse processo. Esse o maior
desafio a meu ver. Que eles sejam protagonistas desse processo, que eles possam se
organizar pr conquistar os seus direitos. Acho que esse um desafio pr todas as
entidades, porque no so os tcnicos que devem representar e que devem defender
os direitos, mas a prpria populao que vive nessa condio que tem que se
 136
capacitar, se organizar e se articular, pr conquista de seu espao poltico.
(Grupo focal)

Foi visto, entretanto, como um avano, na opinio do Assessor

Tcnico, a mobilizao poltica, realizada principalmente atravs de sua
organizao nas cooperativas de catadores de material reaproveitvel e na
participao em encontros e seminrios.

... Eu acho particularmente, assim, fundamental o protagonismo. A

organizao da populao de rua, nos movimentos de reivindicao, de
acompanhamento de polticas, de proposio, acho pertinente e vlido! Muito
vlido! Acho que o avano, o avano que a gente tem nesse sentido ...
(Entrevista 2)

O Assessor Tcnico assinalou, entretanto, a preocupao com a

possibilidade de manipulao desta populao, no trecho destacado abaixo:

... Agora, tambm tem os cuidados ... no sentido de que populao essa,
pr que, com que objetivo, contra quem, a favor de quem ... pr gente tambm no
usar essa populao e no manipular. A gente tem que ter cuidado em relao a
isso. Porque eles tambm podem servir como instrumento de manipulao. E isso,
na minha opinio, eu acho completamente complicado. Agora, esse protagonismo,
essa participao, eu acho extremamente vlido e a gente tem procurado dentro da
Secretaria fazer com que a populao tenha voz, em todos os mbitos.
(Entrevista 2)

O Gestor considerou como um avano o fato dos grandes projetos

para populao de rua estarem sendo substitudos por uma nova forma de
enfrentamento do problema.

... Acho que o principal avano o reconhecimento de que o primeiro passo

necessrio, imprescindvel para o enfrentamento dessa questo, e no pr
soluo, pro enfrentamento dessa questo, sair do anonimato. sair dos grandes
projetos ... dos grandes projetos voltados pr populao de rua. (Entrevista 1)
 137

Neste aspecto, significativo que no existam mais os grandes

projetos , na realidade grandes espaos de recolhimento de populao de
rua, mas o que existe na gesto atual o aumento do nmero de centros de
acolhimento. No mais Fazendas Modelo , mas uma infinidade de abrigos
e albergues, nos quais nem sempre existe a possibilidade de se vislumbrar
horizontes de incluso produtiva e autonomia dos usurios.
O Gestor afirmou no ser necessrio a existncia de programas
especficos para a populao em situao de rua, mas sim condies
facilitadoras para seu ingresso nos programas para a populao em geral, o
que considerado como um outro avano no enfrentamento do problema, no
trecho da entrevista destacado abaixo:

... Mas esse eu acho que um avano na compreenso do problema, do

que a Assistncia. No para terem programas especficos, pros programas pr
populao em geral construrem as condies adequadas ou necessrias pr que
essa populao tenha acesso a eles. (Entrevista 1)

Este ponto destacado pelo Gestor merece reflexo. Nem sempre este
pblico consegue se adequar aos programas existentes para a populao em
geral. A multiplicidade de programas e projetos nos quais a populao em
situao de rua no est includa, encobre na realidade o problema maior que
a inexistncia de uma poltica nacional que contemple as demandas e
necessidades desta populao. O processo de construo de polticas
pblicas adequadas deve necessariamente incluir o respeito s
especificidades e singularidades dos grupos. Tentar inserir esta populao
nos programas existentes sem a observao das limitaes que muitos dos
indivduos que a compem apresentam, pode tornar-se muitas vezes ineficaz.
Pode-se entender esta posio do Gestor, compartilhada pelo Assessor
Tcnico, como a preocupao em no se fazer poltica substitutiva. O
Assessor Tcnico ressaltou este cuidado da SMAS, procurando a
interlocuo com as demais secretarias, com o objetivo de favorecer a
incluso do indivduo em situao de rua enquanto cidado. Sua opinio em
 138
relao insero dos abrigados nos programas j existentes parece ratificar
a opinio do Gestor, na referncia ao cuidado em no se fazer poltica
substitutiva. A necessidade de incluir a pessoa em situao de rua nos
programas j existentes tambm aparece no trecho destacado:

... Quando a gente recorre secretaria, s diferentes secretarias, a gente t

recorrendo pra incluir esse cidado nas diferentes polticas, sem querer fazer com
que a Assistncia faa poltica substitutiva. A gente no mapeia o grupo de
populao de rua e cria uma sala de aula especfica pro grupo de populao de
rua, pr assistncia dar conta. A gente no mapeia as necessidades de sade da
populao de rua e instala um atendimento mdico clnico especfico pr
populao de rua. E com as demais polticas, a gente tem como princpio no fazer
isso, porque ele tem que ser includo na rede existente. A gente faz uma
interlocuo, que uma interlocuo de secretaria pr secretaria, com diferentes
profissionais, pr incluir o cidado. No especificamente o cidado - populao de
rua. (Entrevista 2)

O Assessor Tcnico avaliou a gesto atual da SMAS como um

avano em relao s gestes anteriores, embora acentue que o processo de
trabalho ainda est sendo construdo.

... E pela primeira vez nesses doze anos, a partir da gesto, no caso, atual
... que eu vi o tema populao de rua vir pro centro dos debates ... a questo da
populao de rua, acho que nunca teve tanta prioridade e tanta mobilizao no
trabalho dentro da SMAS, como est tendo agora nos ltimos anos. Ento isso eu
acho que um avano considervel ... porque eu acho que a gente t agora
conseguindo coletar informaes que nos permitem nos apropriar dessa questo.
No que anteriormente essa gesto a gente no tivesse isso. Tinha, mas no tava
num mbito, por exemplo, de uma Subsecretaria ou num mbito de uma autarquia
como era o FundoRio, que era especfica pra coordenar a poltica de populao de
rua. A Subsecretaria agora especfica pra cuidar da proteo especial.
(Entrevista 2)
Neste ponto o Assessor Tcnico enfatizou a poltica para a populao
de rua sendo implementada pela Subsecretaria de Proteo Especial como
 139
um avano, revelando a entrada na cena poltica desta populao, que est no
centro dos debates na gesto atual.
O Assessor Tcnico considerou a estratgia empregada na atuao dos
profissionais da Rede Acolhedora outro avano a ser destacado.

... O olhar nessa perspectiva da poltica hoje implementada, que o olhar

do acolhimento, e o olhar cuidadoso com essa questo, que a questo do caso a
caso, reconhecendo que por trs de cada nmero de usurio existe uma pessoa e
sua histria, eu acho que um outro avano ... que os resultados tendem a ter uma
demonstrao mais a mdio prazo. Mdio, longo prazo. Porque quando voc est
lidando com o outro, com a subjetividade, com a histria dele, voc tem a um
processo, tem o tempo do processo. Ento ... mais alguns anos a frente, que a
gente vai perceber a importncia do tom que foi dado a esse trabalho atualmente
vai ter. (Entrevista 2)

O acmulo progressivo de conhecimentos em relao populao de

rua foi destacado pelo Assessor Tcnico como outro ponto positivo,
principalmente em relao forma como isto tem sido gerenciado na gesto
atual da SMAS.

... Eu acho que esse um avano, porque tinha um acmulo de

conhecimento ... mas faltava dar uma organicidade a ele. Eu acho que a gente, sim,
t caminhando nesse sentido. T maravilhoso, t excelente, t pronto o trabalho?
Claro que no, a gente est assim nessa construo, mas eu acho que j trazer pro
centro do debate, e dar o destaque que hoje tem, eu acho que j um avano a ser
considerado. Ento esse, eu acho que um grande avano! (Entrevista 2)

O Assessor Tcnico contraditoriamente admitiu tambm como um

limite o ainda reduzido conhecimento adquirido a respeito da questo pela
SMAS, alm da indefinio do caminho mais acertado para lidar com o
segmento populacional com o qual a Rede Acolhedora trabalha.
Subentende-se, portanto, que na SMAS existe atualmente um processo de
construo deste conhecimento, como evidenciado no trecho abaixo:
 140
... Eu acho que hoje a gente tem o limite do conhecimento a respeito desse
trabalho, a gente tem avanado mas a cada momento um fenmeno novo se
estabelece ... o outro limite que a gente pode apontar que resposta a resposta
mais adequada para o atendimento a essa populao ... atravs da organizao
dos trabalhadores, dos catadores de papis? Tambm, mas no s ...
(Entrevista 2)

O que se pode concluir o limitado conhecimento sobre a populao

em situao de rua no Rio de Janeiro, e que mais pesquisas devem ser
realizadas para que se possa avanar neste sentido. O processo de construo
deste conhecimento pela SMAS, admitido pelo Assessor Tcnico, enseja a
discusso sobre a participao das ONGs. Muitas instituies da sociedade
civil possuem uma grande experincia acumulada a respeito do tema, devido
aos vrios anos de trabalho com esta populao, podendo contribuir de
forma significativa com as entidades governamentais. Os membros do
Frum Permanente apontaram aspectos que podem significar avanos no
enfrentamento desta questo. A atuao conjunta do Poder Pblico e das
ONGs vista como o caminho mais adequado na construo de polticas
pblicas para esta populao, como destacado no trecho:

... A gente tem conseguido acumular conhecimento, que no tem sido

acumulado pelo ... governo, ou seja, a gente faz um trabalho aqui que a gente
consegue reunir sociedade civil e funcionrios do governo pra discutir um tema ...
ento a gente tem avanado na acumulao desse conhecimento, pra que aponte
polticas pblicas que realmente vo ao encontro das necessidades de quem vive
nas ruas. (Grupo focal)

A abertura de espaos de discusso conjunta dos problemas da

populao de rua foi destacada como um avano significativo no trecho da
fala de outro integrante do Frum Permanente, destacado abaixo:

... E o avano isso que voc mesma est presenciando aqui ... hoje em
dia esto sentando aqui psiclogos, mdicos ... porque o problema de sade est
requerendo a presena de outras experincias e que s vezes so do prprio
 141
governo, mas que no tem esse espao para fazer a discusso ... somos ns que
estamos abrindo o espao para que o prprio tcnico do governo possa discutir o
problema da sade, dentro do trabalho dele. (Grupo focal)

O Assessor Tcnico destacou na entrevista os desafios que

representam a compreenso da situao de rua e a conquista da aceitao
deste grupo pela sociedade:

... A gente tem ainda limitado um grupo .. chamado de em situao de

extrema vulnerabilidade social, mas que afora essa condio, um olhar maior... o
olhar de que eles so cidados, e precisam exercer sua cidadania, e de que forma
que a gente pode colaborar... pra que eles consigam realmente serem cidados e
protagonistas da vida ... difcil pra gente ... a gente s vezes protagonizar a vida
da gente difcil, complicado ... imagina pra essas pessoas! Que tiveram
rompimentos, rupturas, uma histria de vida assim to fragmentada ... eu acho que
um desafio a gente realmente se apropriar desses fenmenos ... (Entrevista 2)

O Gestor referiu-se necessidade de mobilizao de toda a sociedade

carioca no enfrentamento da questo da populao em situao de rua na
cidade.

Se essa sociedade, se essa cidade comear a entender que o enfrentamento

dessa questo mais do que vontade poltica. Vontade poltica, sem ela a gente no
vai a lugar nenhum ... mas no um governo que decida fazer. Eu decido fazer,
isso fundamental ... As outras partes ... criao de competncias e no so
competncias s de quem trabalha ... competncias de compreenso de onde voc
vive, em que mundo voc ta ... compreenses dos profissionais da rea da sade ...
que papel o meu nessa histria? Da habitao, da segurana pblica, da
educao ... (Entrevista 1)

Esclarecer a populao da cidade sobre as caractersticas da populao

em situao de rua foi um ponto bastante explorado pelos entrevistados e
pelos membros do Frum Permanente. Sensibilizar os profissionais de
sade para a compreenso da dinmica da situao de rua, construindo uma
 142
maior percepo de suas especificidades e necessidades em sade, foi um
ponto tambm destacado. Um dos temas abordados no grupo focal disse
respeito funo do Frum Permanente no sentido de esclarecer a opinio
pblica sobre a populao em situao de rua, como foi destacado por um de
seus membros no trecho abaixo:

... O trabalho que a gente tenta fazer aqui, mudar .. essa ignorncia que as
pessoas tm em funo do que populao de rua, como elas vivem, o que elas
precisam ... o que acontece com elas ... promovendo ... debates, coisa que o
governo quando faz, faz muito pouco ... e esclarecendo at os prprios grupos que
servem ao governo, porque nem eles so to esclarecidos ... ns das ONGs que
esclarecemos mais, que oferecemos mais essa oportunidade de esclarecer as
pessoas. Ento esse o trabalho ... lutar contra a ignorncia das pessoas no nosso
ambiente ... (Grupo focal)

O papel da universidade tambm foi salientado pelos dois

entrevistados como importante no enfrentamento da questo, mas ainda com
pouco comprometimento atualmente. O Assessor Tcnico definiu a
necessidade do intercmbio da Assistncia Social da Prefeitura do Rio de
Janeiro com as universidades como capaz de trazer contribuies
significativas ao enfrentamento da questo.

... Eu acho que a universidade .. precisava se debruar sobre esse fenmeno

tambm. Que a gente tem muito o que dizer, que a gente tem o conhecimento da
coisa vivida, lapidada l no dia a dia ... o saber da coisa feita. Mas que a gente
assim busca, atravs da nossa capacitao e embasamento terico, a
instrumentalizao tcnica ... mas eu acho que a academia precisava tambm
pensar mais sobre ... por exemplo, voc est fazendo a pesquisa agora. A gente est
aqui, disposto e tal, mas vai ser muito interessante quando a pesquisa devolvida
pra gente ... (Entrevista 2)
A participao das universidades na pesquisa sobre populao de rua
ainda pequena. Poucos so os estudos realizados sobre o assunto no mbito
da sade coletiva. A rea de sade mental uma exceo devido ao forte
componente de doenas mentais nesta populao, podendo-se destacar
 143
algumas pesquisas sobre o assunto que foram ou esto sendo realizadas por
universidades ou rgos ligados s mesmas.
Como exemplo de trabalho recente neste campo, a pesquisa das
condies de sade mental entre a populao de rua, convnio entre o
Instituto de Psiquiatria da USP e a Prefeitura de So Paulo. Os principais
objetivos da pesquisa so quantificar a freqncia dos transtornos mentais
entre moradores de rua, verificar o padro de uso de lcool e substncias
psicoativas, alm de mensurar a incidncia de suicdio e tentativa de
suicdio nesta populao, e necessidades e usos de servios. Esta pesquisa
ser realizada em parceria com as SMADS e a Secretaria Municipal de
Sade.116
O Projeto de Pesquisa Estudo sobre as Condies Sociais e de Sade
Mental de Moradores de Rua Adultos no Municpio de Porto Alegre
(UFRGS) vem sendo desenvolvido desde 1997. Pretende pesquisar a
populao de rua da cidade bem como a montagem do Ncleo de Estudos
sobre Populao de Rua de Porto Alegre. O estudo visa a investigao
quanti-qualitativa dos sujeitos que habitam logradouros pblicos no
municpio de Porto Alegre. 117
No Rio de Janeiro a UFRJ, atravs do IPUB desenvolveu o Estudo de
Prevalncia de Transtornos Mentais Maiores entre os Albergados da
Fundao Leo XIII, financiado pela FAPERJ, em 2001. Outra pesquisa
realizada foi o estudo contnuo do perfil scio-demogrfico e de transtornos
mentais dos indivduos recolhidos ao CTPR, a partir de julho de 2000. 83
Finalizando esta anlise, considerando-se o conjunto das entrevistas,
observa-se que o Gestor assumiu uma posio mais crtica em relao
atuao do governo no enfrentamento dos problemas da populao em
situao de rua no municpio, enquanto o Assessor Tcnico procurou
colocar-se em uma posio mais conciliatria, sem crticas evidentes. Esta
diferena de opinies pode ser possivelmente atribuda s diferentes posies
hierrquicas ocupadas pelos dois entrevistados na SMAS. O Assessor
Tcnico foi mais discreto, atribuindo geralmente as dificuldades observadas
na execuo dos programas complexidade e s especificidades da
populao em situao de rua.
 144
O Gestor criticou abertamente a atuao dos estados e do governo
federal em relao populao de rua, as dificuldades de comunicao entre
as secretarias municipais e entre as diferentes esferas de governo, os projetos
baseados na cultura do albergamento e a omisso das universidades e da
academia no aprofundamento de estudos sobre o tema. Alguns pontos foram
destacados como avanos, como a gesto atual da SMAS, a macrofuno das
polticas sociais e o I Encontro Nacional sobre Populao em Situao de
Rua.
Os membros do Frum Permanente assumiram claramente o seu
papel no controle social, como crticos em relao a vrios aspectos ligados
aos programas sociais da prefeitura para a populao de rua, especialmente
os associados intersetorialidade e participao social, considerados como
os principais pontos falhos na execuo destes programas. Todavia, a
interlocuo das ONGs com o corpo tcnico de vrias organizaes do
governo foi considerada como um ponto positivo.
A anlise dos resultados da pesquisa permitiu concluir a extrema
complexidade da questo e a necessidade de novas formas de seu
enfrentamento, envolvendo a formulao e implementao de programas
mais eficazes, maior articulao de atores governamentais e no
governamentais e das diversas esferas do poder, e tambm a reestruturao
dos espaos de construo dos saberes. Nesta tica, a atuao do Poder
Pblico deve ser permanentemente combinada ao dilogo ampliado com a
sociedade civil, que como vimos, vm adquirindo uma importncia crescente
no processo de construo de poltica, atravs de sua participao em redes
de apoio aos programas e no processo de capacitao de atores estratgicos.
 145
CONSIDERAES FINAIS

O presente trabalho procurou realizar uma aproximao com o perfil

recente das intervenes pblicas direcionadas populao em situao de
rua no municpio do Rio de Janeiro. Algumas iniciativas despontam neste
cenrio como promissoras, alguns avanos j podem ser reconhecidos neste
mbito, mas os limites e desafios envolvidos na construo de experincias
eqitativas, intersetoriais e participativas tambm esto presentes. A partir
dos resultados da pesquisa, observa-se que as aes do Poder Pblico so
caracterizadas geralmente pela nfase em estratgias contaminadas pela
lgica tradicional de afastamento e isolamento das pessoas em abrigos. Tal
perspectiva mostra-se incapaz de criar formas criativas e sustentveis de
equacionamento do problema.
Percebe-se que a excluso social apresenta caractersticas de processo
que inclui percursos de vulnerabilidade, fragilidade e ruptura dos vnculos
em diversas dimenses, e, especialmente no Brasil, no contexto
sociofamiliar. Coexistem no pas velhas e novas formas de excluso social,
sendo a nova excluso social caracterizada pelo perfil heterogneo e
mltiplas formas de vulnerabilidade. A nova excluso mostra sua face de
modo intenso nos grandes centros urbanos, e, neste terreno de crescente
complexidade, aumentam em nmero alguns grupos populacionais mais
vulnerveis, entre eles a populao em situao de rua.
Ainda no todo conhecido o tamanho e as principais caractersticas
deste universo. Quantos sero na cidade do Rio de Janeiro? Sabe-se que
uma populao predominantemente masculina, em idade produtiva. A
heterogeneidade uma de suas caractersticaa principais. Muitos possuem
suas casas no subrbio ou nos municpios prximos, mas pernoitam nas ruas
por no poderem retornar diariamente aos seus locais de moradia. Vrios
precisam ficar nos locais onde acessam alimentao e renda e encontram
melhores condies de sobrevivncia. Outros so expulsos de suas
comunidades pelo trfico de drogas.
Devido s mltiplas rupturas vivenciadas nas trajetrias de vida,
apenas uma pequena parcela desta populao capaz de alcanar insero no
 146
mundo do trabalho ou retornar ao convvio sociofamiliar, atravs da porta de
10
sada dos programas sociais. Segundo Castel as polticas de insero so
geralmente baseadas na discriminao positiva, atravs da definio da
clientela, do espao social e das estratgias especficas de atuao.
10
Para Castel as polticas de insero compreendem um conjunto de
empreendimentos de reequilbrio que visam recuperar a distncia em relao
a uma completa integrao. As polticas de insero, portanto, iro trabalhar
com novas estratgias de interveno, situando-se, segundo o autor, aqum
das polticas integradoras universalistas, mas atuando de forma distinta das
aes da ajuda social clssica.
Estas polticas trabalham com um pblico-alvo que apresenta mltiplas
rupturas no terreno das relaes com a famlia, com a comunidade e com o
mundo do trabalho. So indivduos que apresentam muitas vezes transtornos
mentais e/ou dependncia qumica, com dificuldades de integrao a uma
vida de parmetros e regras. Vivem o cotidiano preocupados basicamente
com a sobrevivncia, nem sempre manifestando interesse no acolhimento
oferecido pelos tcnicos dos programas sociais da prefeitura. Uma parcela
considervel, portanto, quando acolhida, no consegue aproximar-se da
utpica porta de sada dos programas, permanecendo nos abrigos sem
perspectiva de construo de alternativas de insero social.
As polticas existentes no Rio de Janeiro ainda so caracterizadas pela
descontinuidade dos projetos e programas, pela cultura predominante do
albergamento e da necessria invisibilidade desta populao. Persistem na
cidade aes de recolhimento, embora a gesto atual da SMAS parea estar
centrada no acolhimento humanizado, no acompanhamento caso a caso pelos
educadores sociais e no reconhecimento das especificidades do indivduo.
Muitas aes, entretanto, podem ser ainda violentas, como o polmico
Cata-tralhas e o projeto Zona Sul Legal, trazendo de volta o passado das
operaes higienizadoras na cidade.
difcil precisar se a metodologia de trabalho empregada nos abrigos
da Prefeitura do Rio de Janeiro compreende efetivamente a insero social
como a meta principal de suas aes. Pode-se inferir que para uma parcela
significativa das pessoas abrigadas este seja uma propsito distante, mas este
 147
objetivo deve primordialmente nortear o trabalho realizado nos
equipamentos que abrigam a populao de rua.
Alm deste alicerce metodolgico bsico na formulao e execuo da
poltica para populao em situao de rua, outras aes podem ser
institudas para conferir uma maior consistncia ao trabalho realizado com
esta populao. Entre elas, o conhecimento qualitativo e quantitativo
relacionado questo, o estabelecimento da estratgia vigilncia da excluso
e a macrofuno das polticas sociais.
O texto da PNAS afirma que ainda na perspectiva da eqidade, a
poltica de assistncia social atua com outros segmentos sujeitos a maiores
graus de riscos sociais, como a populao em situao de rua, indgenas,
quilombolas, adolescentes em conflito com a lei, os quais ainda no fazem
parte de uma viso de totalidade da sociedade brasileira. Tal ocultamento
dificulta a construo de uma real perspectiva de sua presena no territrio
brasileiro, no sentido de subsidiar o direcionamento de metas das polticas
pblicas . 4
Sem o conhecimento sobre a real dimenso da questo as polticas
pblicas no podem ser formuladas e executadas de forma adequada. Torna-
se, portanto, essencial conhecer em nvel nacional os nmeros relacionados
populao em situao de rua, empreendendo-se pesquisas nas principais
cidades brasileiras nas quais o fenmeno adquire maior visibilidade e
importncia. Sua incluso nos censos do IBGE pode torn-la visvel para a
sociedade brasileira.
Este conhecimento sobre a heterogeneidade da populao em situao
de rua pode possibilitar a desconstruo de mitos associados criminalidade
e mendicncia e, portanto, contribuir para a diminuio do estigma e para o
encontro de alternativas de insero social.
No nvel local outras iniciativas vm sendo pautadas pelas diretrizes do
PNAS. A vigilncia da excluso, estratgia de ao posta em prtica pela
SMAS busca atuar nas comunidades atravs da aproximao com diferentes
ncleos relacionais e circuitos de sociabilidade. Alguns dos programas
citados nas entrevistas, como Mulher Ao e Agente Jovem visam a
integrao dos indivduos em suas comunidades, interagindo como agentes
 148
desta estratgia. Um dos objetivos da vigilncia da excluso evitar o
esgaramento do tecido social, a ruptura das relaes sociais e a prpria
situao de rua. Atuando-se nas causas e no nas conseqncias, e
fortalecendo-se a dinmica das relaes nas comunidades geradoras de
populao de rua, atravs principalmente da promoo da sade e de
polticas geradoras de emprego e renda, talvez seja possvel facilitar
sobremaneira o enfrentamento da questo.
A macrofuno das polticas sociais outra estratgia que deve ser
incrementada, instituindo-se de forma efetiva a intersetorialidade no
municpio. A comunicao efetiva e realmente produtiva entre as secretarias
municipais fundamental no processo de construo das polticas pblicas
locais, assim como a integrao das outras esferas de governo com o nvel
municipal. A importncia da parceria do Poder Pblico com organizaes da
sociedade civil neste processo outro ponto pacfico, seja ao nvel de sua
atuao no CMAS, como elemento-chave de apoio dos programas sociais da
prefeitura, ou na funo de criar espaos de debate e reflexo a respeito do
tema.
Finalizando estas consideraes, a acrescentar o pioneirismo do
Primeiro Encontro Nacional sobre Populao em Situao de rua. Pela
primeira vez a questo foi debatida em nvel federal, o que pode trazer
mudanas reais na formulao de polticas pblicas. O tema entra finalmente
na agenda pblica devido ao aumento de sua magnitude, assumindo
visibilidade de tal monta que exige que a sociedade discuta a respeito de
novas formas de enfrentamento da questo. Torna-se evidente a necessidade
de construo de uma poltica nacional para a populao em situao de rua,
com programas e projetos especficos, adequados ao seu perfil e
necessidades.
Parecem ser caminhos adequados neste processo de construo de
polticas pblicas a existncia de espaos de debates no processo de sua
formulao conjunta (governo/sociedade civil), a efetiva contribuio dos
conselhos municipais nesta proposio, a participao mais ativa da
Universidade na pesquisa sobre o tema e a reestruturao de base do ensino
de graduao das profisses da rea biomdica.
 149
Desta maneira, a intersetorialidade, a equidade e a participao social
podem ser os fios condutores no processo de construo de polticas
adequadas s necessidades da populao em situao de rua, orientando a
definio de parmetros consistentes para sua formulao e para a execuo
de programas sociais. Estes podem ser elementos fundamentais para que a
questo seja efetivamente enfrentada, sem solues paliativas e ineficazes.
Compreendendo-se que a vulnerabilidade desta populao exige a
maior alocao de servios para a satisfao de suas necessidades e
demandas, contempla-se a expectativa de aes mais equnimes. Da mesma
forma, as secretarias municipais devem elaborar suas estratgias de atuao
de maneira macrofuncional, constituindo-se em elos interligados de um todo
sem fragmentaes, e conseqentemente, incluindo tambm a participao
popular como elemento indispensvel nesta proposio.
 150
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117 - Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Departamento de

Psiquiatria e Medicina Legal. Projeto de Pesquisa: Estudo sobre as
Condies Sociais e de Sade Mental de Moradores de Rua Adultos no
Municpio de Porto Alegre. http://www.ufrgs.br/psiq/pesquisa-mental.html
(acessado em 19/out/2006).
 160
Anexo I

ROTEIRO DE ENTREVISTAS

I) 1a entrevista na Secretaria Municipal de Assistncia Social (SMAS)

1. Quem o morador de rua da cidade do Rio de Janeiro?

2. Quais so os programas atuais da Secretaria Municipal de Assistncia

Social para a populao de rua adulta do Rio de Janeiro? Quais so os
servios, atendimentos e equipamentos atuais, incluindo albergues, para o
atendimento desta populao?

3. Em relao s polticas setoriais (sade, educao, trabalho, habitao,

etc), o que est sendo efetivamente feito para a populao em situao de rua
do Rio de Janeiro?

4. Existem outras polticas voltadas aos indivduos em situao de rua no

Rio de Janeiro (para usurios de drogas e indivduos com transtornos
mentais)?

5. Existe articulao intersetorial entre as secretarias municipais para a

execuo de aes direcionadas para a populao de rua?

6. Quais so os principais avanos, limites e desafios da interveno

pblica voltada para a populao de rua do Rio de Janeiro?

7. Como so realizadas a avaliao e o monitoramento destas aes

(indicadores, resultados)?
 161
II) 2a. entrevista na Secretaria Municipal de Assistncia Social (SMAS)

1. Os programas atuais especficos para a populao de rua adulta do Rio

de Janeiro contemplam as necessidades dessa populao?

2. Na Rede Acolhedora, o papel do educador no processo de acolhimento e

acompanhamento caso a caso, parece ser destacado. Isso funciona a contento
na prtica?

3. Em relao s polticas setoriais (sade, educao, trabalho, habitao,

etc), o que est sendo efetivamente feito para a populao em situao de rua
do Rio de Janeiro?

4. Existe articulao intersetorial entre as secretarias municipais para a

execuo de aes direcionadas para a populao de rua?

5. A sociedade civil realiza um trabalho direcionado populao em

situao de rua, no Rio de Janeiro. Na sua opinio, existem dificuldades no
estabelecimento de parceria entre a Prefeituras e as instituies no
governamentais, no processo de construo de polticas pblicas para essa
populao?

6. A populao de rua tem se organizado em algumas cidades brasileiras,

principalmente atravs das cooperativas de catadores de lixo. O que a
possvel conquista de um espao poltico pode representar no processo de
construo de polticas pblicas para essa populao?

7. Quais so os principais avanos, limites e desafios da interveno

pblica voltada para a populao de rua do Rio de Janeiro?
 162
III) Roteiro de entrevista do grupo focal (Frum Permanente)

1. Qual a sua opinio em relao aos programas governamentais para a

populao de rua adulta do Rio de Janeiro?

2. Como a sociedade civil organizada tem influenciado no resultado das

polticas para a populao em situao de rua do Rio de Janeiro?

3. Qual a estratgia de ao do Frum Permanente (Rede Solidariedade)?

4. Quais so os limites, desafios e avanos na construo de polticas

pblicas para a populao de rua adulta do Rio de Janeiro?
 163
Anexo II

FUNDAO OSWALDO CRUZ FIOCRUZ

Escola Nacional de Sade Pblica
Comit de tica em Pesquisa da ENSP

Termo de Consentimento Livre e Esclarecido

Voc est sendo convidado para participar da pesquisa Construo de

polticas pblicas para a populao em situao de rua no municpio do Rio de
Janeiro: limites, avanos e desafios.
Sua participao no obrigatria. A qualquer momento voc pode desistir
de participar e retirar seu consentimento. Sua recusa no trar nenhum prejuzo em
sua relao com o pesquisador ou com a instituio.
Os objetivos deste estudo so analisar os limites e avanos na construo de
polticas pblicas direcionadas aos moradores de rua no Rio de Janeiro.
Sua participao nesta pesquisa consistir em fornecer depoimentos e
entrevistas e/ou participar de grupos focais.
Os riscos relacionados com sua participao so inexistentes, devido no
identificao de seu nome.Os benefcios relacionados com a sua participao so a
colaborao para o conhecimento sobre as condies de vida dos moradores de rua
do Rio de Janeiro.
As informaes obtidas atravs dessa pesquisa sero confidenciais e
asseguramos o sigilo sobre sua participao. Os dados no sero divulgados de
forma a possibilitar sua identificao. Voc no ser identificado.
Voc receber uma cpia deste termo podendo tirar suas dvidas sobre o
projeto e sua participao, agora ou a qualquer momento.

________________________________________
Monica Lucia Gomes Dantas (Pesquisadora)
Rua Leopoldo Bulhes, n. 1480 Sala 910
Manguinhos - Rio de Janeiro/ RJ
CEP: 21041-210
Tel.: (21) 2598-2712

Comit de tica em Pesquisa - CEP/ENSP

Rua Leopoldo Bulhes, n. 1480 Sala 314
Manguinhos - Rio de Janeiro/ RJ
CEP: 21041-210
Tel. (21) 2598-2863

Declaro que entendi os objetivos, riscos e benefcios de minha participao na

pesquisa e concordo em participar.

_________________________________________
Sujeito da pesquisa
164