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Gesto 2013/2016

Diretoria
Marcus Vinicius Furtado Colho Presidente
Claudio Pacheco Prates Lamachia Vice-Presidente
Cludio Pereira de Souza Neto Secretrio-Geral
Cludio Stbile Ribeiro Secretrio-Geral Adjunto
Antonio Oneildo Ferreira Diretor-Tesoureiro

Conselheiros Federais
AC: Erick Venncio Lima do Nascimento, Luciano Jos Trindade e Srgio Baptista Quintanilha; Florindo Silvestre Poesch e
Fernando Tadeu Pierro in memoriam; AL: Everaldo Bezerra Patriota, Felipe Sarmento Cordeiro e Fernando Carlos Arajo
de Paiva; AP: Ccero Borges Bordalo Jnior, Helder Jos Freitas de Lima Ferreira e Jos Luis Wagner; AM: Eid Badr, Jean
Cleuter Simes Mendona e Jos Alberto Ribeiro Simonetti Cabral; BA: Andr Luis Guimares Godinho, Fernando Santana
Rocha e Ruy Hermann Arajo Medeiros; CE: Jos Cndido Lustosa Bittencourt de Albuquerque, Jos Danilo Correia Mota e
Mrio Carneiro Baratta Monteiro; DF: Aldemario Araujo Castro, Jos Rossini Campos do Couto Correa e Marcelo Lavocat
Galvo; ES: Djalma Frasson, Marcus Felipe Botelho Pereira e Setembrino Idwaldo Netto Pelissari; GO: Felicssimo Sena,
Joo Bezerra Cavalcante e Miguel Sampaio Canado; MA: Jos Guilherme Carvalho Zagallo, Raimundo Ferreira Marques
e Valria Lauande Carvalho Costa; MT: Cludio Stbile Ribeiro, Duilio Piato Jnior e Francisco Eduardo Torres Esgaib;
MS: Afeife Mohamad Hajj, Alexandre Mantonvani e Samia Roges Jordy Barbieri; MG: Paulo Roberto de Gouva Medina,
Rodrigo Otvio Soares Pacheco e Walter Cndido dos Santos; PA: Edilson Oliveira e Silva, Iraclides Holanda de Castro e
Jorge Luiz Borba Costa; Edilson Baptista de Oliveira Dantas in memoriam; PB: Carlos Frederico Nbrega Farias, Jos Mrio
Porto Jnior e Walter Agra Jnior; PR: Alberto de Paula Machado, Csar Augusto Moreno e Jos Lucio Glomb; PE: Antnio
Ricardo Accioly Campos e Hebron Costa Cruz de Oliveira; PI: Mrio Roberto Pereira de Arajo, Srgio Eduardo Freire
Miranda e Sigifroi Moreno Filho; RJ: Carlos Roberto de Siqueira Castro, Cludio Pereira de Souza Neto e Wadih Nemer
Damous Filho; RN: Humberto Henrique Costa Fernandes do Rgo, Kaleb Campos Freire e Lcio Teixeira dos Santos; RS:
Claudio Pacheco Prates Lamachia, Cla Carpi da Rocha e Renato da Costa Figueira; RO: Antnio Osman de S, Elton Jos
Assis e Elton Sadi Flber; RR: Alexandre Csar Dantas Soccorro, Antonio Oneildo Ferreira e Bernardino Dias de Souza Cruz
Neto; SC: Jos Geraldo Ramos Virmond, Luciano Demaria e Robinson Conti Kraemer; SP: Guilherme Octvio Batochio,
Luiz Flvio Borges DUrso e Mrcia Machado Melar; SE: Evnio Jos de Moura Santos e Maurcio Gentil Monteiro; TO:
Andr Luiz Barbosa Melo, Erclio Bezerra de Castro Filho e Gedeon Batista Pitaluga Jnior.

Conselheiros Federais Suplentes


AC: Wanderley Cesrio Rosa; AL: Aldemar de Miranda Motta Junior e Rodrigo Borges Fontan; AP: Alex Sampaio do
Nascimento, Luiz Carlos Starling Peixoto e Vladimir Belmino de Almeida; AM: Joo Bosco de Albuquerque Toledano
e Renato Mendes Mota; BA: Gspare Saraceno e Jos Maurcio Vasconcelos Coqueiro; CE: Kennedy Reial Linhares; DF:
Evandro Lus Castello Branco Pertence, Felix Angelo Palazzo e Nilton da Silva Correia; ES: Elisa Helena Lesqueves Galante;
GO: Jaime Jos dos Santos, Pedro Paulo Guerra de Medeiros e Reginaldo Martins Costa; MA: Daniel Blume de Almeida, Maria
Helena de Oliveira Amorim e Rodrigo Pires Ferreira Lago; MT: Jos Antonio Tadeu Guilhen e Oswaldo Pereira Cardoso
Filho; MG: Mrio Lcio Soares Quinto, Srgio Augusto Santos Rodrigues e Srgio Santos Sette Cmara; PA: Jos Alberto
Soares Vasconcelos e Marcelo Augusto Teixeira de Brito Nobre; PB: Gilvania Maciel Virginio Pequeno, Wilson Sales Belchior
e Sheyner Yasbeck Asfora; PR: Flvio Pansieri, Hlio Gomes Coelho Junior e Manoel Caetano Ferreira Filho; PE: Joo Olmpio
Valena de Mendona; RJ: Luiz Gustavo Antnio Silva Bichara e Srgio Eduardo Fisher; RN: Daniel Victor da Silva Ferreira
e Eduardo Serrano da Rocha; RO: Eurico Soares Montenegro Neto, Francisco Reginaldo Joca e Maria Luiza de Almeida; RR:
Gierck Guimares Medeiros, Gutemberg Dantas Licario e Oleno Incio de Matos; SC: Charles Pamplona Zimmermann e
Wilson Jair Gerhard; SP: Aloisio Lacerda Medeiros, Arnoldo Wald Filho e Marcio Kayatt; SE: Carlos Alberto Monteiro Vieira,
Jorge Aurlio Silva e Lenora Viana de Assis; TO: Carlos Augusto de Souza Pinheiro e Celma Mendona Milhomem Jardim.

Ex-Presidentes
1. Levi Carneiro (1933/1938) 2. Fernando de Melo Viana (1938/1944) 3. Raul Fernandes (1944/1948) 4. Augusto Pinto Lima
(1948) 5. Odilon de Andrade (1948/1950) 6. Haroldo Vallado (1950/1952) 7. Attlio Vivqua (1952/1954) 8. Miguel Seabra
Fagundes (1954/1956) 9. Nehemias Gueiros (1956/1958) 10. Alcino de Paula Salazar (1958/1960) 11. Jos Eduardo do P.
Kelly (1960/1962) 12. Carlos Povina Cavalcanti (1962/1965) 13. Themstocles M. Ferreira (1965) 14. Alberto Barreto de
Melo (1965/1967) 15. Samuel Vital Duarte (1967/1969) 16. Laudo de Almeida Camargo (1969/1971) 17. Membro Honorrio
Vitalcio Jos Cavalcanti Neves (1971/1973) 18. Jos Ribeiro de Castro Filho (1973/1975) 19. Caio Mrio da Silva Pereira
(1975/1977) 20. Raymundo Faoro (1977/1979) 21. Membro Honorrio Vitalcio Eduardo Seabra Fagundes (1979/1981) 22.
Membro Honorrio Vitalcio J. Bernardo Cabral (1981/1983) 23. Membro Honorrio Vitalcio Mrio Srgio Duarte Garcia
(1983/1985) 24. Membro Honorrio Vitalcio Hermann Assis Baeta (1985/1987) 25. Mrcio Thomaz Bastos (1987/1989)
26. Ophir Filgueiras Cavalcante (1989/1991) 27. Membro Honorrio Vitalcio Marcello Lavenre Machado (1991/1993) 28.
Membro Honorrio Vitalcio Jos Roberto Batochio (1993/1995) 29. Membro Honorrio Vitalcio Ernando Uchoa Lima
(1995/1998) 30. Membro Honorrio Vitalcio Reginaldo Oscar de Castro (1998/2001) 31. Membro Honorrio Vitalcio
Rubens Approbato Machado (2001/2004) 32. Membro Honorrio Vitalcio Roberto Antonio Busato (2004/2007) 33. Membro
Honorrio Vitalcio Cezar Britto (2007/2010) 34. Membro Honorrio Vitalcio Ophir Cavalcante Junior (2010/2013).

Instituto dos Advogados Brasileiros


Tcio Lins e Silva Presidente
Ordem dos Advogados do Brasil
Conselho Federal

Braslia DF, 2016


Ordem dos Advogados do Brasil
Conselho Federal, 2016
Setor de Autarquias Sul - Quadra 5, Lote 1, Bloco M
Braslia - DF
CEP: 70070-939

Distribuio: Gerncia de Relaes Externas/Biblioteca Arx Tourinho


Tel.: (61) 2193-9606/9663/9741
E-mail: biblioteca@oab.org.br

Tiragem: 1.300 exemplares

Capa: Susele Bezerra de Miranda

FICHA CATALOGRFICA

Responsabilidade fiscal: anlise da Lei Complementar n 101/2000 /


Organizadores: Marcus Vinicius Furtado Colho, Luiz Claudio Allemand, Marcus
Abraham. Braslia: OAB, Conselho Federal, 2016.
708 p.

ISBN 978-85-7966-047-4

1. Responsabilidade fiscal - Brasil. I. Colho, Marcus Vinicius Furtado.


II.Allemand, Luiz Claudio. III. Abraham, Marcus. IV. Ttulo.

Suzana Dias da Silva CRB1/1964


SUMRIO

PREFCIO.......................................................................................................................................... 9

APRESENTAO............................................................................................................................11

SEPARAO DE PODERES E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: A


JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E UMA ANLISE
CONCILIATRIA ENTRE PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS........................................13
Abhner Youssif Mota Arabi
Marcus Lvio Gomes

QUINZE ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: DESAFIOS E


PERSPECTIVAS (ADI 2238)........................................................................................................25
Agostinho do Nascimento Netto

IRRESPONSABILIDADE PREVIDENCIRIA, IRRESPONSABILIDADE FISCAL.....55


Alexandre Manir Figueiredo Sarquis

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: UMA LINDA DEBUTANTE.............................75


Antonio Maria Filgueiras Cavalcante

RESPONSABILIDADE FISCAL E PROBIDADE ADMINISTRATIVA.............................83


Arnaldo Hossepian S. L. Junior
Srgio Turra Sobrane

SUSTENTABILIDADE FISCAL, DESENVOLVIMENTO E CIDADANIA. AVANOS


E DESAFIOS APS 15 ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL....................93
Aroldo Cedraz

O TCU EST PARA A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ASSIM COMO O


STF EST PARA A CONSTITUIO FEDERAL.................................................................101
Bruno Dantas
Frederico Dias

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: TRAJETRIA E DESAFIOS


CONTEMPORNEOS.................................................................................................................123
Carlos Roberto Siqueira Castro

LRF NO RS: RESULTADOS DESSES 15 ANOS E O TESTE FRENTE CRISE ATUAL...143


Cezar Miola

A CONTRIBUIO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA A


CONSTRUO DOS PORTAIS DA TRANSPARNCIA...................................................159
Cludio Smirne Diniz
FORA NORMATIVA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, EQUILBRIO
ORAMENTRIO E LIMITES JURDICOS S FUNES ORAMENTRIAS.......171
Daniel Giotti de Paula

OS CONCEITOS BSICOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA SUA


MELHOR APLICAO PELOS PROFISSIONAIS DO DIREITO ..................................183
Domingos Augusto Taufner

A LIBERDADE DE CONTRATAO DE TERCEIROS, PELO PODER PBLICO,


PARA PRESTAO DE SERVIOS EM SADE. UMA ABORDAGEM LUZ DA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL..................................................................................197
Dyego Penha Frasson
Eliomar Bufon Lube

15 ANOS DE LRF: O DESAFIO DO CONTROLE DA LEGALIDADE


ORAMENTRIA E DA SUA ADEQUADA EXECUO..................................................209
lida Graziane Pinto

AS DESONERAES TRIBUTRIAS E A LEI DE RESPONSABILIDADE:


ASPECTOS MATERIAS PARA A OBSERVAO DO ART. 14 DA LC 101/2000
(LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL)..............................................................................231
Erich Endrillo Santos Simas

O EQUILBRIO ORAMENTRIO E O ORAMENTO DEFICITRIO......................239


Estevo Horvath

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A MANUTENO DA


PREVIDNCIA SOCIAL A NECESSIDADE DO EQUILBRIO....................................259
Fbio Zambitte Ibrahim

RESPONSABILIDADE FISCAL: ANLISE DOS 15 ANOS DA LEI


COMPLEMENTAR N 101/2000...............................................................................................275
Francisco Pedro Juc

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E AS LIMITAES ORAMENTRIAS


E FINANCEIRAS AO GASTO TRIBUTRIO........................................................................287
Gilson Pacheco Bomfim

ALGUMAS QUESTES JURDICAS CONTROVERTIDAS DA LEI


COMPLEMENTAR N 101, DE 05.05.2000 - CONTROLE DA DESPESA TOTAL
COM PESSOAL, FISCALIZAO E JULGAMENTO DA PRESTAO DE
CONTAS DA GESTO FISCAL.................................................................................................311
Helio Saul Mileski

CONTAS DE GOVERNO DE 2014 - UM MARCO NOS 15 ANOS DA LRF...................333


Joo Augusto Ribeiro Nardes

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: PERSPECTIVAS E AMEAAS...................355


Jonas Lopes de Carvalho Junior
RESPONSABILIDADE FISCAL E CIDADANIA FISCAL..................................................365
Jos Marcos Domingues

IRRESPONSABILIDADE FISCAL AINDA PERSISTE, 15 ANOS APS A


PUBLICAO DA LEI................................................................................................................377
Jos Mauricio Conti

OS 15 ANOS DA LRF E OS 10 ANOS DO CNJ: BREVES CONSIDERAES


SOBRE O CONTROLE ORAMENTRIO DOS RGOS DO PODER
JUDICIRIO..................................................................................................................................381
Leonardo Peter da Silva
Antonio Carlos Stangherlin Rebelo

GESTO FISCAL RESPONSVEL: EXPERINCIAS PARA A EFETIVIDADE


DO CONTROLE GOVERNAMENTAL COMO INSTRUMENTO DE
RESPONSABILIDADE FISCAL................................................................................................395
Licurgo Mouro

UMA COPA DO MUNDO QUE JAMAIS SER ESQUECIDA..........................................439


Luiz Cludio Allemand

O LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL NO MBITO DA ADMINISTRAO


PBLICA........................................................................................................................................447
Marcelo Barros Marques

A VOCAO CONSTITUCIONAL DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.......455


Marcelo Montalvo Machado

SANES APLICVEIS EM FACE DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


LRF....................................................................................................................................................463
Marco Antonio da Silva

UMA NOVA PERSPECTIVA FISCAL A PARTIR DA LEI COMPLEMENTAR N


101/2000 SOB A TICA DA CIDADANIA ORAMENTRIA........................................471
Marcus Abraham

O DEVER FUNDAMENTAL DE PAGAR TRIBUTOS E A LEI DE


RESPONSABILIDADE FISCAL: O ESTABELECIMENTO DE LIMITES AO
ESTADO FISCAL BRASILEIRO...............................................................................................493
Marcus Felipe Botelho Pereira
lvaro Augusto Lauff Machado

O CARTER NACIONAL DA LRF E SUA APLICAO COMPARTIMENTADA


PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS: DIAGNSTICO E
PERSPECTIVAS............................................................................................................................511
Juliana Sternadt Reiner
Michael Richard Reiner
OS EFEITOS ELEITORAIS DAS DECISES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS COM
FUNDAMENTO NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: A NECESSIDADE DE
ENFRENTAMENTO DOS REQUISITOS ENSEJADORES DA INELEGIBILIDADE.....525
Orlando Moiss Fischer Pessuti

15 ANOS DE LRF UMA EVOLUO...................................................................................549


Paulo Roberto Paiva

LRF: CAMINHO PARA A TRANSPARNCIA E COMBATE CORRUPO............567


Rafael Cludio Simes

15 ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: (DESAFIOS E


PERSPECTIVAS (ADI N. 2238).................................................................................................579
Regis Fernandes de Oliveira

ORGANIZAES SOCIAIS E DESPESA COM PESSOAL NA LEI DE


RESPONSABILIDADE FISCAL................................................................................................599
Rodrigo Lus Kanayama
Ricardo Alberto Kanayama

O PROJECT FINANCE COMO INSTRUMENTO FACILITADOR DAS PARCERIAS


PBLICO-PRIVADAS NO SETOR DE TRANSPORTES E SEU NECESSRIO
CONTROLE PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.............................................619
Rodrigo Pironti Aguirre de Castro

15 ANOS DA LEI COMPLEMENTAR 101. RESPONSABILIDADE FISCAL NA


GESTO PBLICA. DESPESAS DE FINAL DE MANDATO.............................................639
Sergio Aboudib Ferreira Pinto

A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A DVIDA DO MUNICPIO DE SO


PAULO.............................................................................................................................................647
Ursula Dias Peres
Fabio Pereira
Cristiane Kerches da Silva Leite

O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO E A LEI DE RESPONSBILIDADE FISCAL...663


Valdir Simo

A TUTELA SANCIONATRIA E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL..............673


Vtor Pimentel Pereira
Marcus Abraham

15 ANOS DE LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: UM POUCO DE HISTRIA


E DE ESSNCIA.............................................................................................................................689
Weder de Oliveira
PREFCIO

Este ano, a Lei Complementar n. 101/2000, que dispe sobre a responsabilidade


na gesto das finanas federais, distritais, estaduais e municipais, completa 15 anos
de contribuio para a higidez das contas pblicas nacionais. Sentimos honrados
em participar desta obra de grande relevncia para a verificao dos desafios e
perspectivas desse marco para a Lei de Responsabilidade Fiscal.
O Estado de Direito se sustenta em cinco pilares: o princpio da legalidade, a
garantia dos direitos fundamentais, a imposio de limites atuao do Estado, a
proteo jurdica do cidado e a responsabilidade dos governantes na gesto da coisa
pblica.
essencial que os responsveis pela administrao dos bens do povo estejam
sujeitos s balizas impostas pelos detentores do poder, sob pena de se deslegitimar a
atuao dos governantes e desestabilizar o cenrio poltico e econmico.
O oramento pblico, consoante a lio de Celso Ribeiro Bastos, tem a finalidade
ltima

de se tornar um instrumento de exerccio da democracia pelo


qual os particulares exercem o direito, por intermdio de seus
mandatrios, de s verem efetivadas as despesas e permitidas
as arrecadaes tributrias que estiverem autorizadas na lei
oramentria1.

O povo quer a observncia de limites para as despesas e arrecadaes, e a Lei de


Responsabilidade Fiscal foi editada para regular e resolver essa questo. A atuao
dos representantes s adequada e legtima na medida em que respeita os contornos
legais e os princpios insculpidos na Constituio.
A participao direta da sociedade tambm pea chave na elaborao e discusso
do oramento pblico, sendo fator elementar na conduo da funo administrativa
do Estado brasileiro e na definio de estratgias em busca da estabilidade econmica
e do desenvolvimento sustentvel.
A quantia investida em sade, educao, moradia, trabalho, pagamento de juros
da dvida pblica, entre inmeras outras modalidades de gastos pblicos, escolha
que afeta diretamente a vida dos cidados brasileiros.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributrio. 2 ed. So Paulo: Saraiva,1992, p. 74.
1

9
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A gesto fiscal possui papel central na execuo dos objetivos constitucionais.


A adequada alocao dos recursos permite a realizao das polticas pblicas, o
desenvolvimento nacional, a reduo das desigualdades e a construo de uma nao
livre, justa e solidria.
Considerando a crise econmica enfrentada pelo pas e a poltica de ajuste fiscal
adotada com vistas estabilizao da economia, discutir amplamente os resultados
da Lei de Responsabilidade Fiscal , mais do que uma questo financeira, uma prtica
pedaggica e democrtica da cidadania.
A edio da lei, per si, insuficiente para a efetivao das ferramentas de controle,
e por isso necessrio assinalar o marco de 15 anos de sua promulgao e analisar se
os instrumentos esto sendo aplicados e os objetivos esto sendo alcanados.
Transparncia elemento estruturante do regime democrtico. histrica a luta
da OAB pela presena da luz do Sol na Administrao Pblica, a fim de que o sigilo
das contas pblicas seja a exceo, enquanto a regra seja a informao e o controle
por parte da sociedade. Concentrao de poder nas mos de poucos, combinada
com a ausncia de responsabilizao, transparncia e controle, so a receita para o
insucesso da gesto pblica.
A obra Lei de Responsabilidade Fiscal: Anlise dos 15 anos da Lei Complementar
n 101/2000 instrumento democrtico e certamente auxiliar seus leitores
na compreenso do funcionamento das finanas pblicas e da importncia da
responsabilizao dos governantes escolhidos para gerirem as contas do povo.
Administrar o oramento no apenas fechar receitas e despesas, mas construir o
projeto de Brasil.

Marcus Vinicius Furtado Colho


Luiz Claudio Allemand
Marcus Abraham

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APRESENTAO

No final do sculo XX, o setor pblico no Brasil vivenciou uma realidade de de-
sequilbrio fiscal, atravessando um regime de alta inflao, com moeda instvel e de-
sorganizao nas contas pblicas.
O planejamento oramentrio era precrio, com gastos excessivos em folha de
pagamento de pessoal e endividamento descontrolado. Qualquer projeto de desen-
volvimento ficava comprometido, reduzindo a possibilidade de gestes financeira-
mente estveis.
A Lei Complementar n. 101/2000 surgiu diante desse contexto, regulamentando
dispositivos da Constituio Federal de 1988 e estabelecendo normas de finanas p-
blicas direcionadas responsabilidade fiscal, com instrumentos rgidos de controle
de despesas, visando o desejado equilbrio fiscal.
Para que seja legtima, a atuao dos representantes do Estado no desempenho da
atividade financeira deve ser orientada ao bem comum da coletividade. A aplicao
dos recursos arrecadados deve respeitar os desgnios legais e satisfazer as garantias
bsicas previstas no ordenamento jurdico-constitucional.
O Oramento Pblico o instrumento que viabiliza o planejamento governa-
mental e a concretizao de suas polticas pblicas de forma organizada, estipulando
metas e alocando recursos para seus programas, projetos e atividades.
A Lei de Responsabilidade Fiscal promoveu uma mudana cultural aos admi-
nistradores pblicos, exigindo uma gesto responsvel, equilibrada e transparente,
com aes planejadas que assegurassem a qualidade dos investimentos, prevenindo
riscos e corrigindo irregularidades que pudessem afetar a estabilizao das contas do
Estado.
Ao completar 15 anos de existncia deste verdadeiro marco regulatrio fiscal no
Brasil, esta obra publicada em momento oportuno, expondo a viso de distintos
juristas e aplicadores do direito sobre relevantes temas, que nos instigam a refletir
acerca dos desafios observados durante sua vigncia.
Com a conscincia da importncia que a informao, o estudo e o debate podem
propiciar ao desenvolvimento de uma sociedade, o advogado e Presidente Nacional
da OAB, Marcus Vinicius Furtado Colho, o Desembargador do Tribunal Regional
Federal da 2 Regio, Marcus Abraham, e o Conselheiro do Conselho Nacional de
Justia, Luiz Cludio Allemand, organizam esta coletnea para fortalecer a cidadania
fiscal brasileira e estimular o aperfeioamento do diploma legal.

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RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Em tempos de crise econmica, a participao ativa nas questes oramentrias


contribui para a manuteno da democracia no Pas, acompanhando as estratgias e
verificando a eficincia na administrao dos recursos financeiros estatais.
Constituindo um estmulo para aprimorar a educao fiscal brasileira, a obra Lei
de Responsabilidade Fiscal: Anlise dos 15 anos da Lei Complementar n 101/2000
colabora para o constante desenvolvimento econmico e social, fundamental na bus-
ca por um Estado Democrtico digno e justo.

CLAUDIO PACHECO PRATES LAMACHIA


Advogado e Vice-Presidente Nacional
da Ordem dos Advogados do Brasil

12
SEPARAO DE PODERES E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
A JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E UMA
ANLISE CONCILIATRIA ENTRE PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS.

ABHNER YOUSSIF MOTA ARABI1


MARCUS LVIO GOMES2

1. INTRODUO

A Constituio da Repblica de 1988, dentre seus vrios campos de definies,


traou importantes diretrizes para a atividade financeira do Estado. Nesse sentido,
disciplinam-se aspectos fundamentais da atuao estatal destinada arrecadao de
receitas e realizao de despesas, com o objetivo essencial de manuteno da mquina
do Estado e do cumprimento das prestaes a ele atribudas.
de se ter em mente, porm, que esse mesmo texto constitucional ratificou a
existncia de um Estado Democrtico de Direito, paradigma do qual indissocivel a ideia
de que no apenas os particulares, mas tambm o poder pblico deve se submeter aos
limites estabelecidos pelo ordenamento jurdico, pautando sua atuao por critrios
constitucional e legalmente previstos democraticamente. Essa mesma concepo
tambm traz consigo a noo de que o Estado no um fim ltimo em si mesmo,
mas deve primar pela concretizao dos direitos fundamentais assegurados aos seus
cidados, realizando as diretrizes e mandamentos constitucionais.
Em consequncia, esse iderio democrtico constitucional de um Estado de
Direito deve permear todo o ordenamento jurdico, devendo cada rea deste se
adaptar aos preceitos constitucionais, sempre visando ao fim ltimo de fortalecimento
de processos democrticos, bem como concretizao dos direitos fundamentais.
Diferente no poderia ser quanto ao Direito Financeiro, isto , tambm a atividade
financeira do Estado deve ter por rumo o iderio constitucional aqui referido, de modo
que a percepo de receitas e a realizao de gastos devem se dar de forma pblica,
transparente, responsvel e limitada.

1
Assessor de Ministro do Supremo Tribunal Federal. Ps-graduado em Direito Administrativo. Graduado em
Direito pela Universidade de Braslia (UnB).
2
Doutor em Direito Tributrio pela Universidad Complutense de Madrid. Professor Adjunto de Direito Tributrio
da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). Juiz Federal em Auxlio no Gabinete do Ministro Luiz Fux
do Supremo Tribunal Federal.

13
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Nesse sentido que a Constituio de 1988, ao tratar das finanas pblicas, previu
em seu art. 163 a existncia de lei complementar qual caberia o tratamento de matrias
como a dvida pblica, a fiscalizao financeira da administrao pblica, a realizao
de operaes de crdito, dentre outros assuntos tpicos da atuao financeira do Estado.
Esse mandamento constitucional foi cumprido pela promulgao da Lei Complementar
n 101, de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, a cujo aniversrio de 15
anos se dedica a presente obra coletiva.
Com efeito, o principal objetivo da lei, que grandes contribuies trouxe para o
ordenamento das finanas pblicas brasileiras, foi estabelecer normas de finanas pblicas
voltadas para a afirmao da responsabilidade na gesto fiscal, conforme anunciado j
desde sua ementa, bem como seu artigo 1. Foram estabelecidos, nesse sentido, limites
de gastos ao Estado, normas gerais de elaborao das propostas e leis oramentrias
(em reforo da Lei n 4.320/64), diretrizes relativas captao de receitas e realizao
de receitas pblicas, para o endividamento pblico, dentre outras disposies.
de se observar que o alcance normativo da referida Lei alcana a totalidade dos
entes federativos (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), suas administraes
diretas e indiretas, bem como os trs poderes da Repblica (Executivo, Legislativo e
Judicirio). Justamente por isso, pela abrangncia da lei aos trs poderes e aqui no
se defende que deveria ser diferente que se prope o tema do presente artigo.
dizer, essa ampla abrangncia da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000),
atendendo ao mandamento constitucional do art. 163 e a vrios princpios e postulados
de mesma ordem, deve se conciliar tambm com outro parmetro republicano
constitucionalmente previsto de inarredvel importncia: a separao dos poderes.
Como se sabe, o postulado da separao de poderes, j h muito ventilado na
filosofia constitucional e poltica, mandamento constitucional expressamente previsto
no art. 2 do texto constitucional. Ademais, o princpio constitui clusula ptrea
(art. 60, 4, III), isto , no se admite sequer a deliberao de proposta de emenda
constitucional ato normativo de elevada escala hierrquica tendente a abolir a
separao dos poderes.
Nesse sentir, o presente trabalho pretende tecer breves consideraes sobre o tema,
investigando a relao entre disposies da Lei Complementar n 101/2000 que envolvam
os trs poderes da repblica e a necessria garantia de sua separao. Nesse contexto,
abordar-se- tanto as disposies legais do ato normativo referido, como fundamentos
constitucionais e tericos do princpio levantado. Ademais, em tal investigao, far-
se-, tambm, referncia a parte do que decidido pelo Supremo Tribunal Federal
na Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.238, de relatoria do Min. Ilmar Galvo,
especialmente no ponto referente ao art. 9, 3, da Lei de Responsabilidade Fiscal,
como adiante se abordar.

14
Antes, porm, registre-se que honrados aceitamos o convite para participar da
presente obra coletiva. Mais do que um festejo ao dcimo quinto aniversrio da Lei
de Responsabilidade Fiscal em si, trata-se de verdadeira ode democracia e ao Estado
do Direito e uma de suas mais concretas manifestaes dentro do Direito Financeiro.

2. O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAO DOS PODERES E SUA APLICAO


LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LEI COMPLEMENTAR N 101/2000)

Pouco tempo depois de publicada a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei


Complementar n 101, de 4 de maio de 2000), o Partido Comunista do Brasil (PC do
B), o Partido Socialista Brasileiro (PSB) e o Partido dos Trabalhadores (PT) ajuizaram
ao direta de inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal, autuada como
ADI 2.238, na qual os autores impugnavam a integridade da LRF. Na petio inicial,
datada do ms de junho de 2000, encontrava-se a impugnao de inconstitucionalidade
material de diversos dispositivos do mencionado ato normativo, dentre os quais se
consignava tpico especfico destinado ao 3 de seu art. 9. Em breve sntese, o
dispositivo previa a possibilidade de o Poder Executivo limitar valores financeiros
destinados pela lei oramentria aos Poderes Legislativo e Judicirio e ao Ministrio
Pblico, na hiptese de verificao de que a realizao de receita no comportar o
cumprimento de metas estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais3, hiptese na qual a lei
impe a limitao de empenho e de movimentao financeira, quando tal providncia
no fosse adotada pelos Poderes e rgos mencionados4.
Arguia-se, na inicial mencionada, que o dispositivo representaria incurso indevida
no princpio da separao dos poderes, afetando sua independncia e harmonia. A
propsito, veja-se trecho central da pea sobre o assunto:

Temos, assim, o Executivo erigido em superpoder, autorizado


a intervir nos demais Poderes, a suprir administrativamente o

3
Trata-se de figura prevista pelo art. 4, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que dever ser pea obrigatoriamente
integrante da lei de diretrizes oramentrias, no qual devem ser estabelecidas metas anuais, em valores correntes
e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o
exerccio a que se referirem e para os dois seguintes, nos termos da redao do citado dispositivo legal.
4
Eis a redao legal do dispositivo aludido:
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento
das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio
Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de
empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
[...]
3 No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promoverem a limitao no prazo
estabelecido no caput, o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados
pela lei de diretrizes oramentrias.

15
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

que os demais Poderes deixarem de realizar voluntariamente, ou


seja, a substituir estes em seus julgamentos de oportunidade e
convenincia. A Lei de Responsabilidade Fiscal define a tutela de
um superpoder, o Executivo, sobre os demais Poderes, vistos como
possveis irresponsveis em sua ao administrativa.
[...]
A separao dos Poderes, a sua autonomia, marca to distintiva
da Repblica Federativa do Brasil, que o legislador constituinte
a abrigou ao amparo do art. 60, 4, que define as chamadas
clusulas ptreas, que no podem sequer ser objeto de deliberao,
enquanto abriu a possibilidade de que a prpria restaurao da
monarquia fosse objeto de apreciao e de plebiscito, bem como
do regime parlamentarista substituir o presidencialismo adotado
atualmente. 5

Com efeito, na linha das disposies constitucionais, a tripartio dos poderes


constitui um dos pilares do Estado Democrtico de Direito, noo que regula as
relaes entre essas esferas institucionais no desempenho de suas funes primordiais.
Bruce Ackerman, em estudo consagrado sobre o tema, aponta trs justificativas que
historicamente so apontadas para a adoo do postulado da separao dos poderes:

O primeiro ideal a democracia. De um modo ou outro,


a separao pode servir (ou impedir) ao projeto popular de
autogoverno. O segundo ideal a competncia profissional. As
leis democrticas permanecem no plano puramente simblico, a
menos que os tribunais e as burocracias possam implement-las
de um modo relativamente imparcial. O terceiro ideal constitui-se
pela proteo e ampliao dos direitos fundamentais. Sem estes,
o regramento democrtico e a administrao tcnica podem
facilmente tornar-se instrumentos de tirania. 6

Nota-se, assim, a ntima relao que o princpio possui tanto com os valores
democrticos, quanto com a proteo e concretizao dos direitos fundamentais, fatores
que ratificam sua inarredvel importncia no Estado Constitucional brasileiro. Alis,
como j lembrado, essa sua alta relevncia foi expressamente reconhecida j pelo
constituinte originrio que, alm de a harmonia e a independncia entre os Poderes
estarem asseguradas no art. 2 do texto constitucional vigente, elencou a separao dos
5
Trecho constante da pgina 24 da petio inicial da ADI 2.238.
6
ACKERMAN, Bruce. The new separation of powers. In: Harvard Law Review. Volume 113, Janeiro 2000,
Nmero 3, p. 639-640, traduo livre.

16
poderes como uma das clusulas ptreas expressas (art. 60, 4, III da CRFB/88), de
modo que no se admite sequer a deliberao sobre proposta de emenda constitucional
tendente a abolir tal preceito fundamental7.
Todas essas consideraes foram levadas em contas pelos Ministros do Supremo
Tribunal Federal, tal qual se passa a discorrer, no julgamento da Medida Cautelar
na ADI 2.2388. Desde j se adianta que, como sabido, deferiu-se o pedido cautelar
quanto ao dispositivo, suspendendo sua eficcia at julgamento definitivo da questo.
Apesar de o resultado em si da apreciao cautelar do feito j ser conhecido, a anlise
ter como foco os fundamentos de decidir adotados pelo STF, tendo em vista as
relaes que se aqui tem estabelecido entre a necessidade de responsabilidade fiscal
das contas pblicas e a inafastabilidade da observncia do princpio da separao
dos poderes.
Uma das grandes contribuies trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal foi a
regulamentao mais especfica do processo de realizao de despesa pblica, impondo
limites e barreiras quando verificadas certas hipteses, estabelecendo uma maior rigidez
para a assuno de gastos pblicos, o que nem sempre seguido pela Administrao
Pblica. Uma das figuras previstas dentro dessa sistemtica foi a limitao de empenho,
objeto de tratamento pelo art. 9 da Lei.
Resumidamente, trata-se de providncia a ser tomada pela administrao
pblica, em sentido amplo, a qual, diante da verificao bimestral de que as receitas
percebidas podero no comportar as metas estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais
da Lei de Diretrizes Oramentrias, deve, no prazo de trinta dias, limitar empenhos
e demais movimentaes financeiras, por ato prprio e nos montantes necessrios.
Esse dever genrico aplicvel, por meno expressa do dispositivo, aos Poderes
Executivo, Judicirio e Legislativo, bem como ao Ministrio Pblico. Tais disposies
no se aplicam, porm, s despesas que decorrem de expressa determinao legal
e constitucional (tais como as relativas a sade e educao), aquelas destinadas ao
pagamento do servio da dvida e as ressalvadas pela LDO (art. 9, 2)9.

7
Nos termos da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, ressalte-se que a hiptese de tramitao de proposta
de emenda constitucional tendente a abolir clusula ptrea possibilita a impetrao, por parlamentar, de Mandado
de Segurana perante aquela Corte, admitindo-se a interveno preventiva do Judicirio no processo legislativo.
A propsito, Cf. ARABI, Abhner Youssif Mota. A tenso institucional entre judicirio e legislativo: controle
de constitucionalidade, dilogo e a legitimidade da atuao do Supremo Tribunal Federal. Curitiba: Editora
Prismas, 2015.
8
ADI 2.238-MC, relator originrio Min. Ilmar Galvo, relator para o acrdo Min. Carlos Britto, julgamento em
09/08/2007, publicada no DJe de 12/09/2008.
9
Alm das mencionadas ressalvas previstas pelo 2, importante dispor tambm sobre as disposies do art. 65,
II, da LC n 101/2000, segundo o qual Na ocorrncia de calamidade pblica reconhecida pelo Congresso Nacional,
no caso da Unio, ou pelas Assemblias Legislativas, na hiptese dos Estados e Municpios, enquanto perdurar a
situao: [...] II - sero dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitao de empenho prevista no art.
9. O pargrafo nico do dispositivo estende a dispensa de observncia do art. 9 tambm nos casos de estado de
defesa ou de stio, decretados na forma do texto constitucional.

17
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Voltando anlise do que decidido pelo STF na ADI 2.238, em uma primeira
apreciao do feito, o Min. Ilmar Galvo, relator originrio, entendeu no haver
ofensa do dispositivo separao dos poderes, primando pela observncia dos limites
oramentrios, em atendimento a princpios igualmente constitucionais relacionados
responsabilidade fiscal na gesto dos recursos financeiros pblicos. Com efeito, assim
observou no trecho de seu voto relativo ao art. 9, 3, da LC n 101/2000:

O mal entendido patente. O que se tem no interferncia do


Poder Executivo nos outros Poderes, mas providncia destinada
a prevenir os efeitos de inobservncia de limites estabelecidos
na lei de diretrizes oramentrias, pelos meios suscetveis de
serem utilizados pelo primeiro, ou seja, a limitao dos valores
financeiros.

Entretanto, a partir de ponderaes capitaneadas pelo Min. Seplveda Pertence nos


debates orais sobre a questo, comeou-se a debater acerca da autonomia financeira do
Ministrio Pblico e dos Poderes Legislativo e Judicirio, os quais constituem objeto de
tratamento do art. 9, 3, da LRF. Sob essa nova perspectiva, passou-se a considerar
que o dispositivo, apesar de visar a um fim louvvel, representaria interferncia indevida
perpetrada pelo Poder Executivo.
Ao final do julgamento, essa segunda tese restou prevalecente, sendo afirmada de
forma unnime, de modo que os ministros que inicialmente votaram pela rejeio da
cautelar quanto ao ponto reajustaram seus votos para acompanhar o acolhimento da
medida cautelar. A deciso restou assim consignada na ementa do julgado: XXIV
- Art. 9, 3: hiptese de interferncia indevida do Poder Executivo nos demais
Poderes e no Ministrio Pblico. A concluso tambm foi resumida no extrato da ata
do julgamento, nos seguintes termos:

Deciso: Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por


unanimidade, indeferiu o pedido de suspenso cautelar do inciso
II do 2 do artigo 4; do 4 do artigo 4, do artigo 7, caput; do
1 do artigo 7 e do 5 do artigo 9, todos da Lei Complementar
n 101, de 04 de maio de 2000. Ainda por unanimidade, no
conheceu da ao no que toca aos 2 e 3 do artigo 7. E,
tambm por unanimidade, deferiu o pedido de medida cautelar
para suspender a eficcia do 3 do artigo 9 da mesma lei
complementar.10

10
Grifos nossos.

18
Destaque-se que o que se restou afirmado no a inaplicabilidade das previses do
art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal ao Legislativo, ao Judicirio e ao Ministrio
Pblico. O que se assentou foi apenas a inconstitucionalidade de que tais limitaes
sejam determinadas por ato do Poder Executivo, o que, como j delineado, representaria
intromisso indevida na esfera de autonomia e independncia dos demais Poderes e
do Ministrio Pblico.
Alis, o tema da autonomia oramentria tem sido objeto de diversos
pronunciamentos pelo Supremo Tribunal Federal. Por se tratar de rea bastante conexa
responsabilidade fiscal nos gastos pblicos e estreitamente relacionada autonomia
e independncia dos Poderes, convm traar algumas consideraes sobre a questo.
Com o intuito de garantir o desempenho efetivamente independente dos Poderes,
ou de outros rgos os quais o texto constitucional reputa autnomos, o regime da
CRFB/88 atribui-lhes algumas prerrogativas prprias. Uma dessas peculiaridades
a autonomia oramentria e financeira, prevista pelo texto constitucional ao Poder
Judicirio (art. 99, 1, da CRFB/88), ao Poder Legislativo (art. 51, IV, e art. 52,
XIII, ambos da CRFB/88), ao Ministrio Pblico, bem como s Defensorias Pblicas
Estaduais (art. 134, 2, da CRFB/88, conforme incluso pela EC n 45/2004) e da
Unio (art. 134, 3, da CRFB/88, conforme incluso pela EC n 74/201311).
Tambm quanto a esse ponto especfico a Corte tem primado pela efetiva
manuteno da autonomia de cada um desses rgos, em defesa ltima do princpio da
separao dos poderes. Assim, j foram consideradas inconstitucionais leis de Estados-
membros nas quais as Defensorias Pblicas Estaduais eram equiparadas a Secretarias
de Estado (ADI 3.569, rel. Min. Seplveda Pertence, Pleno, DJ de 11/5/2007, ADI
4.056, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ de 1/8/12, e ADI 3.965, rel. Min. Crmen
Lcia, Pleno, DJe de 30/3/2012); j se assentou a inconstitucionalidade de conduta do
Governador de Estado que, no momento da consolidao da proposta oramentria
para envio ao Poder Legislativo, reduz unilateralmente o valor constante dos oramentos
individualizados elaborados por cada um desses rgos autnomos (ADPF 307-MC-
Ref, rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 27/3/2014); j se afirmou a necessidade de que
os desdobramentos dessa autonomia oramentria deve atingir tambm a fase de
execuo das leis oramentrias, de modo que os repasses de recursos (sob a forma
de duodcimos art. 168 da CRFB/88) medida obrigatria pelos chefes do Poder
Executivo (AO 1.935, rel. Min. Marco Aurlio, DJe de 26/9/2014; MS 23.267, rel. Min.
Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ de 16/5/2003; MS 22.384, rel. Min. Sydney Sanches,
Tribunal Pleno, DJ de 26/9/1997; ADI 732-MC, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno,

11
A Emenda Constitucional objeto da Ao Direta de Inconstitucionalidade 5.296, de relatoria da Min. Rosa
Weber. O Plenrio do Supremo Tribunal Federal j iniciou a apreciao do pedido de medida cautelar formulado
no feito, tendo sido o julgamento suspenso por pedido de vista do Min. Dias Toffoli, conforme andamento do
processo at a data de fechamento da presente obra.

19
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

DJ de 21/8/1992; MS 21.450, rel. Min, Octavio Gallotti, Tribunal Pleno, DJ de 5/6/1992;


ADI 37-MC, rel. Min. Francisco Rezek, Tribunal Pleno, DJ de 23/6/1989; MS 21.291,
rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 20/10/1995); dentre outros temas12.
Nessa temtica, so relevantes as consideraes de Heleno Torres, que ao
trabalhar o conceito de Constituio Financeira, relembra que dentre os elementos
a serem considerados para sua interpretao devem estar fatores como a unidade da
Constituio, sua efetividade, alm de parmetros inafastveis como a separao dos
poderes. Alm da hiptese aqui discorrida, relativa indevida intromisso realizada
pelo Poder Executivo, o postulado tambm se aplica na via inversa, como no caso
de uma escolha poltica, adotada por este Poder dentro dos parmetros legais e
constitucionais, sobre a qual o Judicirio no deve exercer ingerncias de mrito, por
exemplo. Sobre o ponto, o mencionado autor assim tece suas consideraes:

A Constituio Financeira depende intrinsecamente da


Constituio Poltico-Federativa, que se ocupa da organizao de
Estado, na medida em que toda a atividade financeira desenvolve-
se pelas pessoas de direito pblico interno, com observncia da
separao das autonomias e competncias e das mltiplas relaes
existentes.
A Constituio Financeira, pelos valores em suas normas,
comunica-se com a realidade e com a poltica, para definir as
decises financeiras da atuao do Estado. Esta vertente no se
confunde, logicamente, com o texto da Constituio Poltica,
que rege a forma da organizao e atuao da poltica em toda
a extenso do Estrado, numa relao interdependente. E, tanto,
que no existiria atividade financeira do Estado da Constituio
Financeira se no fosse a Constituio Poltico-Federativa.
Com dito acima, a poltica tem sua Constituio material, que a
Constituio Poltico-Federativa, a qual responde pela organizao
da estrutura de poder e pelo regime jurdico do seu exerccio. A
separao de poderes continua como princpio fundamental da
ordenao dessa nova Poltica. Suas regras organizam a estrutura
do Estado (normas de organizao, no sentido de Canotilho, ou
princpio de organizao, no dizer de Carl Schmitt), limitam o
poder e asseguram o exerccio das liberdades individuais, sob
a gide dos princpios democrtico e republicano. O controle
jurisdicional da lei complementa esta separao de poderes.

12
Esses mencionados temas e outros anlogos esto ainda em discusso pelo Plenrio do Supremo Tribunal Federal
nos autos das ADIs 5.286 e 5.287 e da ADPF 339, todas de relatoria do Min. Luiz Fux, alm da j mencionada
ADI 5.296, de relatoria da Min. Rosa Weber. O julgamento dos feitos foi suspenso por pedido de vista do Min.
Dias Toffoli durante a apreciao dessa ltima ao.

20
[...]
A Constituio Financeira depende da separao de poderes para
que o Poder Executivo organize as propostas de leis oramentrias
e execute as cobranas de tributos, administre os bens e servios
do Estado e cumpra com os controles financeiros; bem assim
que o Poder Legislativo, com a representao eleita, opere
democraticamente na aprovao de receitas e despesas, bem
como do oramento, sempre mediante lei; e que o Poder Judicirio
controle e decida juridicamente sobre a constitucionalidade ou
legalidade dos atos praticados. Por isso, o xito do processo de
integrao condiciona a prpria existncia e continuidade do
Estado.
O Estado a unidade de poder distribudo pelo poder constituinte
e pela Constituio aos poderes constitudos, entes federativos
e respectivos rgos. E a atividade financeira do Estado deve
refletir essa unidade. Por isso, as escolhas pblicas do Executivo
no podem ser obstadas pelos poderes quando conformes com o
texto constitucional. De outra parte, a legislao expressa a vontade
poltica, legitimada segundo o procedimento democrtico,
o que deve vincular a todos nas decises vertidas em leis, no
cumprimento legtimo das escolhas financeiras, e especialmente
das leis oramentrias.
A Constituio Poltico-Federativa responsvel, em muito,
pelo controle da atividade financeira do Estado, especialmente
por controles polticos que buscam o equilbrio entre os poderes,
mediante freios e contrapesos (checks and balances) tpicos
da separao de poderes. So controles para os atos jurdicos,
como o controle de constitucionalidade ou a reviso das contas
pblicas pelos tribunais de contas, mas tambm controles h sobre
as decises polticas, tanto institucionalizados quanto operados
pela prpria sociedade civil. Neste caso, funciona a democracia
participativa ou mesmo a influncia sobre a moralidade
administrativa. A interdependncia, ou intertextualidade, entre
a Constituio Financeira e a Constituio Poltico-Federativa
evidente.13

Nota-se, assim, que tambm os valores constitucionais financeiros, como os relativos


autonomia oramentria, moralidade nos gastos pblicos, responsabilidade fiscal,
todos expressos na Lei Complementar n 101/2000, devem ser concretizados de forma

13
TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro: teoria da constituio financeira. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2014, pp. 132- 135.

21
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

consonante a outras disposies igualmente constitucionais. Mais especificamente,


considerando que as previses da Lei de Responsabilidade Fiscal so aplicveis a todas
as esferas de governo de todos os entes federativos, os fins buscados pela lei devem
ser indubitavelmente buscados, mas conciliando suas disposies com o valor ptreo
constitucional da separao e independncia dos Poderes.

3. CONCLUSO

A afirmao constitucional da separao dos poderes, valor elevado posio de


clusula ptrea pela Constituio de 1988, possui diversos desdobramentos normativos.
assim na forma de investidura e permanncia de agentes pbicos em determinados
rgos, na independncia funcional para a execuo de suas atribuies, nos poderes
de auto-organizao e autoadministrao, por exemplo. Observe-se que pelo princpio
da supremacia da Constituio, enquanto texto normativo supremo do ordenamento
jurdico brasileiro, esses desdobramentos devem se irradiar para todos os campos do
direito, inclusive para os pontos tambm constitucionalmente regulados.
Dentre as vrias classificaes que doutrinria e academicamente se faz, costuma-se
dizer que o texto constitucional brasileiro de 1988 analtico (isto , possui contedo
extenso e dispe sobre ampla gama de assuntos) e dirigente (ou seja, alm de dispor
sobre a organizao e a estruturao do poder, contempla tambm diretrizes e objetivos
a serem permanentemente buscados mediante a atuao do governo). Quanto ao
Direito Financeiro, so diversas as disposies constitucionais, das quais derivam, e
de onde tiram sua eficcia, os atos normativos infraconstitucionais.
Nesse contexto que deve se colocar a anlise geral da Lei Complementar n
101/2000. No h dvidas de que a Lei de Responsabilidade Fiscal, que acaba de debutar
seus primeiros quinzes anos de existncia, representa um marco normativo relevante na
histria recente brasileira, estabelecendo grandes mudanas na percepo de receitas e
na realizao de despesas pblicas, alm de constituir uma grande sinalizao simblica
para a atrao de investimentos externos no pas, dentre outros benefcios. Tambm
no se discute que se trata de um ato normativo que retira sua validade diretamente do
texto constitucional e de tantos princpios por ele estabelecidos. Por isso mesmo que
aqui se colocou a ideia de que, no obstante tamanha importncia, sua interpretao
deve se dar, claro, em respeito a outros postulados constitucionais.
Mais especificamente, procurou-se abordar a disposio do art. 9, 2, da Lei
de Responsabilidade Fiscal que, nos casos em que prev, possibilita a limitao de
empenho e de movimentaes financeiras pelo Poder Executivo em verbas destinadas
ao Legislativo, ao Judicirio e ao Ministrio Pblico e sua relao com o princpio

22
constitucional da separao dos poderes, o qual, tal como j evidenciado, , alm de
clusula ptrea, parte integrante e inafastvel tambm do regime constitucional relativo
ao Direito Financeiro. Nesse sentido, resgatando a deciso do Supremo Tribunal Federal
proferida na Ao Direta de Inconstitucionalidade 2.238 e expondo os fundamentos
de decidir adotados quanto ao ponto, mostrou-se o entendimento da Corte de que
o referido dispositivo, apesar de apresentar boas intenes, representaria indevida
intromisso do Poder Executivo nos demais rgos, o que violaria o princpio da
separao dos poderes.
Garantia nsita a esse mandamento constitucional a capacidade e o poder de
autoadministrao e autodeterminao, dentro dos limites constitucional e legalmente
estabelecidos, capacidade que abrange at mesmo a prerrogativa de elaborao de
suas prprias propostas oramentrias, nos termos da jurisprudncia referenciada do
Supremo Tribunal Federal. Assim, apesar de tambm ao Poder Judicirio, ao Poder
Legislativo e ao Ministrio Pblico incidirem as disposies do caput do art. 9 da Lei
Complementar n 101/2000, as providncias indicadas no artigo s podem ser tomadas
por ato prprio de cada um desses indicados rgos.

4. REFERNCIAS

ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier,


2013.

ACKERMAN, Bruce. The new separation of powers. In: Harvard Law Review. Volume
113, Janeiro 2000, Nmero 3.

ARABI, Abhner Youssif Mota. A tenso institucional entre judicirio e legislativo:


controle de constitucionalidade, dilogo e a legitimidade da atuao do Supremo
Tribunal Federal. Curitiba: Editora Prismas, 2015.

MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional,


10. ed. re. e atual. So Paulo: Saraiva, 2015

OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: Editora


Revista dos Tribunais, 2014.

TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro: teoria da constituio


financeira. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014.

23
QUINZE ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
DESAFIOS E PERSPECTIVAS14
(ADI 2238)

AGOSTINHO DO NASCIMENTO NETTO15

RESUMO

O presente artigo procura, a partir do advento da sua publicao e aps o decurso


de dcada e meia de vigncia da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, a
denominada Lei de Responsabilidade Fiscal norma inserta ao campo das Finanas
Pblicas centrada no conceito de responsabilidade na gesto fiscal, isto , que se apoia
em aes nas quais se preserva o equilbrio das contas pblicas, com ateno a resultados
das receitas e das despesas, com limites para renncias de receita e para o total de
despesas demonstrar a sua importncia para a institucionalidade do Estado brasileiro.
Busca apontar a experincia nacional ante reiteradas crises classificadas como
fiscais e as escolhas constituinte e complementar como resposta. Dessas opes dever
restar claro que o equilbrio oramentrio e fiscal deixou de ser matria puramente de
especulao acadmica no mbito das Finanas Pblicas ou da Cincia Econmica
para incorporar-se aos estudos jurdicos brasileiros com contornos valorativos,
principiolgicos, inclusive, fundamente constitucionais e institucionais.
Dado relevante para a confirmao dessa trajetria ser exposto com exame de
pontos tomados por de especial singularidade no julgamento promovido pelo Supremo
Tribunal Federal na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2238 - Distrito Federal
sob Medida Cautelar.
Por fim, apontam-se aspectos que persistem a desafiar a Lei de Responsabilidade
Fiscal e que nutrem a necessidade da manuteno dos seus propsitos e do seu
fortalecimento, nada obstante os quinze anos do seu advento. A manuteno da ateno
gesto financeira pblica como princpio vetor incorporado ao elenco institucional
brasileiro no sujeito a distores produzidas por circunstncias ou ocasies, ainda
demanda esforos.

14
Texto originalmente produzido para publicao em Obra coordenada pelos Professores Heleno Torres, Marcus
Abraham e Marcus Lvio Gomes, ainda indita, cujo ttulo ser O Direito Financeiro na Jurisprudncia do STF.
15
Graduado em Direito pela UFF. Mestre em Direito, Estado e Constituio pela UnB. Doutorando em Finanas
Pblicas, Tributao e Desenvolvimento pela UERJ. Procurador da Fazenda Nacional.

25
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

1. INTRODUO

1.1. Breve nota histrica inaugural


O ano de dois mil e quinze marca a passagem do advento da publicao da Lei
Complementar n 101. Editada com o propsito de estabelecer regramento voltado
responsabilidade na gesto fiscal, essa entendida, nos termos do seu dispositivo
inaugural (art. 1, 1), como, dentre outros aspectos, pressupondo ao planejada
e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o
equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre
receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de
receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social, dvidas consolidada
e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita e concesso
de garantia, dois mil e quinze tambm o ano em que se comemoram os oitocentos
anos da feitura da primeira e principal verso da ou Magna Charta Libertatum ou
simplesmente Magna Carta.
Incensada como documento que erigiu ineditamente a coluna dorsal da forma
e dos limites aplicveis s relaes entre o Poder central e os a ele subordinados,
comumente d-se merecido destaque instituio de um embrionrio conceito de
devido processo legal e de igualdade material ante a lei. Mas a Magna Carta contempla
aspectos que vo mais alm.
Sem que se fale na proteo ao direito de propriedade e ao direito herana, h
importante preocupao, que se considerados os seus antecedentes histricos devem ser
igualmente, ou mesmo at mais, destacados. Referncia, naturalmente, s disposies
relativas tributao e a disciplina a ser observada, como seus pressupostos, pelo
Rei. Segundo o artigo 12 do Documento Nullum scutagium vel auxilium ponatur
in regnonostro, nisi per commune consilium regninostri, nisi ad corpus nostrum
redimendum, et primogenitum filium nostrum militem faciendum, et ad filiam nostram
primogenitam semel maritandam ( ... )16, ou em vernculo Nenhuma scutage ou ajuda
ser imposta no nosso reinado, exceto pelo conselho comum do nosso reino, a menos
para o resgate da nossa pessoa, a cavalaria do nosso filho mais velho e uma vez para
o casamento da nossa filha mais velha (...). Esse o ncleo do processo de criao de
formas tributrias em que se pontifica a necessidade de autorizao daqueles cujas
riquezas sofrero a incidncia dos gravames. Mas h um dado adicional de interesse.
Ainda segundo a mesma disposio, em sua parte final, (...) ad hec non fiat nis
iracionabile auxilium (...)17, ou (...) para tais casos apenas uma ajuda razovel ser paga
16
Magna Charta Libertatum, seu Concordiam inter regem Johannen at barones pro concessione libertatum ecclesiae
et regni angliae. Disponvel em:http://www.thelatinlibrary.com/magnacarta.html. Data de acesso: 01 jul 2015
17
Vide nota de rodap n 2, acima.

26
(...). Em outras palavras, se ao Rei concedido o direito de impor, observada a solenidade
do consentimento dos Bares, tributao para fazer frente a despesas sempre de carter
especial, um limite s imposies deve ser observado, jamais afastando-se essas de um
mximo razovel. Vale dizer, contenham-se os custos e as despesas na sagrao como
cavaleiro do filho mais velho ou para o matrimnio da filha mais velha ou mesmo, o
que, alis, sinaliza estratgica sinalizao aos que pretendam sequestrar o Rei, para a
situao da necessidade de resgate. Despesas fora de algum controle no sero cobertas.
Pura determinao de ateno disciplina nos gastos e nas despesas, lato sensu, pblicas.
Modernamente, no mundo civilizado inexistem registros de naes onde os
gastos podem se fazer sem limites, estando os contribuintes sempre sujeitos a serem
convocados, sem hiptese de irresignao jurdica a fazer frente ao descontrole. E no
Brasil no diferente, ao menos segundo ponto de vista formal e, sobretudo, a partir
de mil novecentos e oitenta e oito ou, no mnimo, do ano de dois mil.
Mas como se processa a eleio de um padro normativo formal para tratamento
de dada questo jurdica, no caso, para tratamento da responsabilidade fiscal?

1.2. Mtodo para eleio de tratamento normativo


Em regra, no preocupao do jurista ou do legislador empregar esforos para
uma anlise prvia dos efeitos possveis provocados, os quais podem assumir natureza
econmica, por uma formulao normativa. Como consequncia, um confronto
entre espcies de normas, o que no deve ser compreendido quanto s suas posies
hierrquicas em termos constitucionais formais, deixa de se fazer presente. Contudo,
h abordagens metodolgicas que adotando como premissa a eficincia econmica,
expresso (livremente) sinnima de eficincia alocativa ou na alocao dos recursos, e
traduo do escopo superior da maximizao da riqueza18, primam pela preocupao
com o que resulta como efeitos das normas, seus estmulos aos que a elas terminam
por se subordinar e as mudanas comportamentais, ainda dos mesmos, que possam
ser produzidas. Mackaay e Rousseau afirmam, em tal sentido, haver trs nveis de
anlise19. Um voltado aos fundamentos para a normatizao, um segundo que examina
os efeitos previsveis para a norma sob cogitao e, finalmente, o do exerccio para
eleio da regra que se mostre a mais desejvel ao propsito buscado (MACKAAY e
ROUSSEAU, 2015, pp. 665-669).

18
Sobre os conceitos de eficincia e de maximizao da riqueza, consulte-se COOTER, Robert, ULEN, Thomas, in
Derecho y ecnomia, Mxico DF: Fondo de Cultura Econmica, 2002, pp. 24-26. Tambm, POSNER, Richard
A., in A economia da justia, So Paulo: Martins Fontes, 2010, pp. 72-91 e pp. 105-110.
19
Os mesmo Autores ainda descrevem novos momentos analticos, os quais so identificados como etapas. Seriam
esses os seguintes: (i) estrutura de incentivos; (ii) objetivos subjacentes; (iii) considerao dos denominados
custos de transao; e (iv) estudos empricos. (MACKAAY, Ejan, ROUSSEAU, Stphane, Anlise econmica do
direito. 2. ed. So Paulo: Editora Atlas, 2015.pp. 669-674).

27
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Referindo-se ao nvel de anlise dos efeitos das normas, os Autores confirmam


que esse nvel (...) auxilia o jurista a determinar os principais efeitos da mudana
da regra e, por ricochete, os efeitos da regra que no foi modificada (MACKAAY e
ROUSSEAU, 2015, pp. 666-667). Surge para o analista a questo de aferir se uma norma,
mesmo que ainda sob cogitao, cumpre os efeitos que dela se espera ou mesmo se o
quadro normativo vigente antes da modificao j no se mostra o mais apropriado.
Esse exame somente faz sentido se confirmado o cabimento e confirmada a higidez
jurdica e formal da nova pretenso normatizante ou do regime jurdico presente.
Cabe nesse passo a focalizao dos fundamentos jurdicos que norteariam as opes.
No mbito daqueles que apoiam a anlise de qualquer questo jurdica a partir
da eficincia econmica ou da confirmao da amplitude da riqueza disponvel ao
conjunto social, esse nvel de exame (...) visa a esclarecer um fundamento das regras
que so observadas nos sistemas existente (MACKAAY e ROUSSEAU, 2015, p. 668).
O fundamento para dada eleio normativa no pode desconsiderar os efeitos positivos
ou negativos em termos econmicos sob pena de ofender o escopo de proporcionar o
mximo possvel de benefcios sociais.
E por derradeiro, o de escolha do regramento desejvel. Ainda segundo os mesmos
Autores, este nvel (...) consiste em estabelecer os efeitos da norma e a julg-la. Mais
pontualmente, trata-se de determinar qual seria a norma eficiente e compar-la regra
existente ou considerada (MACKAAY e ROUSSEAU, 2015, p. 669). Equivaleria
a ponderar se, a partir do fundamento apontado como superior e incontornvel, a
quadra normativa vigente a que j se mostra a mais apropriada ou se h espao para
uma sua necessria superao ou um seu aperfeioamento. Ao final, tal questo tem
resoluo a partir do conceito de eficincia, assim entendida uma opo que se pode
alcanar melhorando a situao de dados interessados sem que se piore a situao de
outros interessados.

2. RESPONSABILIDADE FISCAL E EQUILBRIO ORAMENTRIO SOB ENFOQUE DAS


FINANAS PBLICAS

Considerado como necessrio o nvel de exame de dada normatizao a confirmao


dos seus fundamentos, cabe, observado o problema da Responsabilidade Fiscal, localizar
o apoio de patamar normativo superior que a justifica e, mais, a impe. Em tal sentido,
ocupa papel de interesse o campo dos estudos desenvolvidos pelas Finanas Pblicas.
Na definio do conceito de Responsabilidade Fiscal, tarefa inserta no referido
nvel da fundamentao da opo normativa, at mesmo se cabvel alguma iniciativa,
ocupam papel relevante as especulaes desenvolvidas pelos estudos no mbito referido
(Finanas Pblicas). Antes, uma breve mas importante anotao.

28
Confirmada a premissa epistemolgica da eficincia alocativa traduzida em seu
escopo como maximizao da riqueza social, como apontado acima (vide nota de
rodap n 2), compe a noo de fundamento da norma as ditas etapas (vide nota de
rodap n 1) de verificao da estrutura de incentivos, dos objetivos subjacentes, dos
custos de transao, a isso seguindo-se desejveis estudos empricos.
Para as questes relativas s Finanas Pblicas, ou seja, para a ordem de
consideraes que se aproximam da estrutura de arrecadao de recursos para
enfrentamento das despesas pblicas, processamento e disciplina correspondentes20,
parece ganhar destaque o quadro de incentivos, sejam esses positivos ou negativos,
premiais ou sancionatrios. Vale dizer, identificados os sujeitos em dada relao prpria
ao terreno das Finanas Pblicas, por exemplo, necessidade de ateno a regramento
contbil pblico, a alternativa pode ser premial, mas no raras vezes se d na linha
da reprimenda e da apenao. Claro, desse modo, considerar presentes atividades, ou
ausncia dessas, que no seriam tolerveis.
Incontornavelmente esse o padro de opes exercitado pelo legislador brasileiro
no complemento ao tratamento das questes relativas Responsabilidade Fiscal, tanto
ao prever punies aos entes pblicos21, impedindo, por exemplo, contrataes de
operaes de crdito, recebimento de transferncias voluntrias, quanto, a voltando-
se aos gestores, ao editar a Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, lei que promoveu
alteraes no Decreto-Lei n 2.848, de 1940, o Cdigo Penal, na Lei n 1.079, de 1950,
e no Decreto-Lei n 201, de 1967, e ainda criou definies de infraes administrativas
especficas.
Na mesma linha de formulao, isto , da que toma a ateno Responsabilidade
Fiscal como norteadora para o campo das atividades pblicas, surge a necessidade
de precisa compreenso do que seria Dvida Pblica e de como enxergar a sua
polarizao. Para certa linha terica, uma Dvida Pblica submetida a controle e estrita
e precisamente sob dado patamar, permite a um governo reduzir as suas necessidades de
financiamento, o que autorizaria taxas de juros a nveis satisfatrios, consequentemente
estmulos a investimentos privados e, ao final, maior desenvolvimento econmico22. A
situao contrria representaria claros riscos sade econmica de um pas. Responde
20
Antonio Luciano de Sousa Franco, citado por Ives Gandra da Silva Martins, afirma que a expresso finanas
pblicas comporta trs acepes: uma em sentido orgnico, que se refere a parte da organizao administrativa
que cuida da atividade financeira estatal; uma segunda, objetiva, centrada em parte da realidade social; e, por fim,
uma compreenso que se refere ao aspecto subjetivo da expresso. Para este ltimo registro, o Autor pontua ser
o conjunto de disciplinas cientficas que estudam o fenmeno financeiro ou a experincia comum s entidades
pblicas no emprego de meios e formas econmicas na persecuo dos seus fins. (FRANCO, Antonio Luciano
de Sousa, Manual de finanas pblicas e direito financeiro. Lisboa: Tipografia Guerra-Viseu, 1974, pp. 31/32
Col. Manuais da Faculdade de Direito de Lisboa, 1. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva, As finanas pblicas na
Constituio Federal. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva, MENDES, Gilmar Ferreira e NASCIMENTO, Carlos
Valder do, in Tratado de direito financeiro. So Paulo: Saraiva, 2013, p. 108, nota de rodap n 8).
21
Conforme art.23, 3, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
22
Sobre essas anotaes, vide REZENDE, Fernando. Finanas pblicas. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 273.

29
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

responsavelmente o gestor fiscal que no permite um descontrole do endividamento


pblico, bvio resultante esse de desajustes e desequilbrios oramentrios. Como
qualquer agente econmico, Rezende esclarece (2001, p. 275), um governo deve
manter-se atento ao fluxo de dispndios, impondo a esses a mxima possvel restrio
considerada a entrada de recursos (arrecadao fiscal).
Rezende respondendo questo do quo custoso em termos econmicos o
desequilbrio fiscal, invocando a denominada anlise convencional da dvida pblica,
assim explica:

(...) no curto prazo a dvida pblica um fator de estmulo


demanda agregada e de expanso na atividade econmica. No
longo prazo, porm, o crescimento da dvida pblica ocupa o
espao que seria destinado formao de capital (efeito crowding-
out), por meio da reduo dos investimentos e conduz a um menor
crescimento econmico.23

Em outra passagem, analisando os efeitos no longo prazo de uma Dvida Pblica


em expanso crescente, aps expor o efeito, em alguma medida enganoso, positivo
no curto prazo, em que com reduo das receitas pblicas pela via tributria das
exoneraes fiscais e sem alterao (reduo) dos gastos correspondentes, h expanso
da renda disponvel para o setor privado, afirma o mesmo Autor:

De fato, a euforia de curto prazo pode dar lugar a preocupaes


no mdio e longo prazos se a dvida continuar num processo
de crescimento. Os credores passam a desconfiar da capacidade
do setor pblico em honrar os seus compromissos. O prazo de
maturao dos emprstimos reduzido. Alm disso, o mercado
exige taxa de juros maiores para financiar a rolagem da dvida, o
que eleva mais ainda a dvida pblica e o pagamento de juros.24

Autntico quadro a ser evitado, sob pena de em seu segundo momento, o de busca
de reequilbrio, o custo ser dolorosamente maior.
Um dos custos que se afirma de modo inevitvel ante quadro de desequilbrio
oramentrio e consequente Dvida Pblica tendente ao crescimento , ao lado do de
mercado j assinalado anteriormente, o da inflao. Um dficit elevado sem resposta
pela via do financiamento, dado o seu esgotamento como consequncia do nvel de

23
Ibid., p. 286.
24
Ibid., p. 289.

30
risco que passa a representar, somente pode ser enfrentado por intermdio de emisso
monetria. Esta, porm, ao gerar uma expanso dos meios de pagamento muito
superior ao aumento da quantidade de bens e servios da economia, tender, mais cedo
ou mais tarde, a se refletir no nvel de preos (GIAMBIAGI e ALM, 2000, p. 210).
H ainda uma terceira ordem de, nas palavras de Giambiagi e Alm (2000, p.210),
restries para uma situao de desequilbrio fiscal. Vem a ser o das instituies e da
sua expresso. Instituies voltadas e abonadoras de boas prticas de gesto fiscal,
com prestigio responsabilidade nesse campo e, sobretudo, sustentadas socialmente,
transmite sinais positivos. Nesse caso, a predisposio dos agentes econmicos a
emprestar em bases voluntrias aos governos tende a ser maior pela confiabilidade
dos mesmos (GIAMBIAGI e ALM, 2000, p. 210). J na situao em que as instituies
de gesto pblica fiscal e oramentria so inexistentes, frgeis ou inoperantes, e a
sociedade desatenta aos ou desinteressada pelos efeitos do descontrole fiscal, ou mesmo
benevolente consigo mesma, seja por opo ou induo ao desconhecimento dos sinais
so claramente negativos. Prospera somente a imprevisibilidade, a inconfiabilidade.
Retomada a ideia-fora de que o que se deve almejar incrementar e distribuir
como bem social superior , por intermdio da eficincia no emprego dos recursos,
notadamente, dos recursos pblicos, a riqueza, um aprofundamento de um quadro
de desorganizao oramentria e das finanas pblicas com crescentes dficits e
dvida pblica, ao contrrio de propiciar o cumprimento daquele objetivo, o deprime.
Irresponsabilidade fiscal incompatibiliza-se e afronta a maximizao da riqueza a ser
compartilhada por todos.
A sociedade brasileira, ao menos a partir da ordem constitucional inaugurada em
1988 vem fazendo quais opes? A Constituio Federal d voz a que tipo de opo
institucional em termos fiscais? H traduo jurdico-constitucional para incontornvel
ateno disciplina fiscal, prestgio responsabilidade fiscal e repulsa ao desequilbrio
oramentrio e dvida pblica tendente ao crescimento sem controle? H fundamento
normativo superior para o estabelecimento de um regramento que cristalize a gesto
pblica fiscal responsvel?

3. RESPONSABILIDADE FISCAL E EQUILBRIO ORAMENTRIO SOB ENFOQUE


JURDICO CONSTITUCIONAL

3.1. Nota introdutria


Diferentemente da vigente Ordem Constitucional, que no estampa expressamente
qualquer disposio que imponha submisso ao conceito de equilbrio oramentrio

31
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

e de responsabilidade fiscal, a anterior, de 1967, antes de emendada em 1969, assim25


em seu art. 66, caput, dispunha:

Art. 66 - O montante da despesa autorizada em cada exerccio


financeiro no poder ser superior ao total das receitas estimadas
para o mesmo perodo.

A mensagem era clara, incontornvel e direta em sua opo normativa. O


equilbrio oramentrio deveria ser perseguido, no sendo admitido qualquer
desvio, independentemente da conjuntura econmica, sinalizao de prvia escolha
e submisso a dada corrente econmica (macroeconmica).
Como leciona Ricardo Lobo Torres, O problema da necessidade do equilbrio
oramentrio profundamente ideolgico e sujeito s vicissitudes da realidade
econmica (TORRES, 2000, p. 283)26 27. Para esse Doutrinador
25
O 3 ao mesmo dispositivo impunha: Se no curso do exerccio financeiro a execuo oramentria demonstrar
a probabilidade de deficit superior a dez por cento do total da receita estimada, o Poder Executivo dever propor
ao Poder Legislativo as medidas necessrias para restabelecer o equilbrio oramentrio.
26
Parece desde logo importante que se anotem alguns aspectos do debate econmico e mesmo poltico que distinguem
as vises acerca da participao do governo na atividade econmica. A tanto, reproduzem-se algumas anotaes
das preocupaes por parte dos economistas, com o estudo dos problemas da economia como um todo, e em
particular em relao ao nvel de emprego. O pensamento clssico predominante era de que jamais poderia ocorrer
um desemprego significativo na economia que no fosse temporrio. Os economistas clssicos acreditavam que, se
houvesse um mercado descompensado, no caso o mercado de trabalho, em que a oferta (de trabalhadores) excedesse
a procura (por trabalhadores), o preo em tal mercado cairia causando o equilbrio entre a oferta e procura. No caso
do mercado de trabalho, isto implicaria uma queda dos salrios nominais. Caindo estes, os empresrios aumentariam
a demanda por trabalhadores e, conseqentemente, a produo. A garantia de que esta produo adicional seria
adquirida pelos agentes econmicos era dada pela crena dos economistas clssicos no funcionamento da Lei de
Say. Esta lei, estatuda em termos simples, dizia que a oferta cria a sua prpria procura. (...) Entretanto, a crise na
economia mundial detonada pelo crack da Bolsa de Nova York em 1929 veio trazer uma depresso sem precedentes
aos pases desenvolvidos da poca, notadamente nos EUA e nos pases europeus. (...) A persistncia da recesso e do
desemprego nos pases desenvolvidos nesta dcada negra provocou uma inquietao entre os economistas da poca,
que procuravam explicaes alternativas para estes fenmenos at ento imprevistos. Em 1936, Keynes publica seu
livro Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, que provocou uma revoluo na teoria econmica predominante
at ento. Na Teoria Geral, Keynes atacou dois postulados que eram a viga de sustentao do pensamento clssico:
a Lei de Say e a efetividade da reduo dos salrios nominais para reduzir o desemprego da economia. (...) Tem sido
o costume discutir a teoria keynesiana em duas etapas: na primeira, estuda-se o modelo keynesiano simples, onde a
taxa de juros (i) suposta constante e o lado real da economia tratado independentemente do lado monetrio; na
segunda, o modelo keynesiano generalizado, reconhece-se a interdependncia entre os dois setores (real e monetrio),
que so ligados atravs da taxa de juros. Assim que se verificado algum momento de desequilbrio econmico,
com paralisia econmica e crescimento de desemprego, dever o governo, segundo a viso keynesiana, intervir
empregando instrumentos de estmulo econmicos. Seriam esses, principalmente, as polticas fiscal e monetria.
Ainda segundo palavras dos mesmos Autores: Se, ao nvel de renda de equilbrio da economia, existir desemprego,
o Governo poder lanar mo de polticas fiscal e monetria para estimular a demanda agregada e alcanar o pleno-
emprego. (...) A poltica fiscal pura anti-recessiva consiste num aumento dos gastos e/ou reduo da tributao do
Governo, sem que se altere a oferta monetria, ou seja, o eventual dficit decorrente desta poltica deve ser financiado
pela emisso de ttulos da dvida pblica. (...). A poltica monetria pura anti-recessiva consiste numa elevao da
oferta monetria sem que se altere o nvel de gastos ou da receita do Governo.
27
Sobre o mesmo problema, do ponto de vista estritamente jurdico, consulte-se SCOTT, 2000. Desta Obra, ao
tratar especificamente do sistema econmico encampado pela Constituio de 1988, destaca-se: (...) no seria
errado caracterizar a economia brasileira como sendo de natureza capitalista e, no obstante isso, voltada
construo de um modelo de Estado social fator este que, por si mesmo, daria amparo suficiente possibilidade
constitucional de atuao normativa e reguladora do Estado brasileiro diante da atividade econmica.

32
(...) o princpio do equilbrio oramentrio, ainda quando
inscrito no texto constitucional, meramente formal, aberto e
destitudo de eficcia vinculante: ser respeitado pelo legislador
se e enquanto o permitir a conjuntura econmica, mas no
est sujeito ao controle jurisdicional. No pode a Constituio
determinar obrigatoriamente o equilbrio oramentrio, posto que
este depende de circunstncias econmicas aleatrias.28

O que parece incontroverso, de todo modo, que uma situao de desequilbrio


oramentrio prolongado, no circunstancial e, sobretudo, no relacionado a forma
especfica de abordagem macroeconmica29, por sinalizar irresponsabilidade fiscal,
no pode ser tolerado.
Em mbito de Constituies de outros sistemas, ainda o mesmo festejado Autor
aponta escolhas onde se verificam opes similares brasileira, isto , de ausncia de
normas expressas na previso de ateno ao equilbrio oramentrio, ou de opes
rigorosamente diversas, com expressa previso para que aquele equilbrio jamais deixe
de ser atendido.
Como exemplo da primeira espcie, de ausncia ao menos direta de comando
constitucional dirigido ao equilbrio oramentrio, tem-se a Constituio francesa.
Para este caso, informa Ricardo Lobo Torres, a doutrina que tem se desincumbido
de mostrar que a imposio decorre de leitura, por exemplo, do seu art. 34. Segundo
tal dispositivo seriam leis de finanas pblicas de carter especial que determinariam
os recursos, os limites de gastos, as condies e os contornos para operao dos nveis
de endividamento pblico30.
De outra parte, a opo constitucional alem caminha em sentido da ateno
mxima ao equilbrio oramentrio pela via da expressa previso dispositiva. Aponta
como ncleo dessa preocupao Ricardo Lobo Torres o art. 110 da Constituio alem,
cuja mensagem de que o plano oramentrio deve ser equilibrado nas receitas e
despesas (TORRES, 2220, p. 279). O Autor anota, contudo, que mesmo diante da
clareza da imposio normativa, esta tem sido tomada como meramente formal,
tendo em vista no ser questo jurdica a eliminao do deficit (TORRES, 2000, 280).
Parece mais correta, ousa-se divergir, uma interpretao que trate como
juridicamente possvel a ateno estrita ao equilbrio oramentrio, desde que
respeitada, at por inevitvel, a, em expressiva medida, aleatoriedade derivada dos

28
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional, financeiro e tributrio. Volume V o oramento na
constituio. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 282.
29
Vide nota de rodap n 9, supra.
30
Ibid., p. 281.

33
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

fatos e da dinmica dos fenmenos econmicos. A hiptese incorpora como dado a


da possibilidade de emprego de instrumental voltado ao enfrentamento de problemas
econmicos conjunturais. A conjugao de tal compreenso no induz a que se conceba
o contedo normativo, por detentor de estofo to s principiolgico, mesmo que
na forma de princpio implcito, com a sua cogncia como desafiada e deprimida. Tal
caracterstica, a da implicitude ou forma no-expressa gramaticalmente, no conforma
o comando constitucional como de ser desconsiderado ou desatendido.
No so poucas as situaes em que os pronunciamentos judiciais demonstram
qualidade na composio do binmio em que um dos fatores retratado por limitaes
polticas, econmicas ou sociais, e o outro pelo incontornvel prestgio mensagem
legislativa, sobremaneira a de contedo constitucional. Uma postura em princpio
ativista, isto , que no abra espao a que se veja o crivo judicial como interditado, ainda
que temperada por uma medida de auto-conteno31 32 33, isto , que bem compreenda
as necessidades ditadas pela realidade econmica, parece ser uma boa sinalizao ao
tratamento judicial das questes relativas preservao dos conceitos de equilbrio
oramentrio e da responsabilidade fiscal como princpios constitucionais. Nessa linha,
apropriada a advertncia de Barroso (2011, p. 262):

Tribunais, como os titulares de poder em geral, no gostam de


correr o risco de que as suas decises no sejam efetivamente
cumpridas. E, portanto, est uma avaliao ordinariamente feita
por rgos judiciais, ainda que no seja explicitada. Tribunais no
tm tropas nem a chave do cofre.34

31
Sobre as noes de ativismo judicial e auto-conteno judicial, assim se pronuncia Lus Roberto Barroso: (...)
o ativismo uma atitude, a escolha de um modo especfico e proativo de interpretar a Constituio, expandindo
o seu sentido e alcance. (...) O oposto do ativismo a auto-conteno judicial, conduta pela qual o Judicirio
procura reduzir sua interferncia nas aes dos outros Poderes. A principal diferena metodolgica entre as
duas posies est em que, em princpio, o ativismo judicial legitimamente exercido procura extrair o mximo
das potencialidades do texto constitucional, inclusive e especialmente construindo regras especficas de conduta
a partir de enunciados vagos (princpios, conceitos jurdicos indeterminados). Por sua vez, a autoconteno se
caracteriza justamente por abrir mais espao atuao dos Poderes polticos, tendo por nota fundamental a forte
deferncia em relao s aes e omisses desses ltimos. (BARROSO, Lus Roberto, in Constituio, democracia
e supremacia judicial: direito e poltica no Brasil contemporneo, in FELLET, Andr Luiz Fernandes, PAULA,
Daniel Giotti de, NOVELINO, Marcelo (Org.), As novas faces do ativismo judicial, 2011, p. 234).
32
Ainda sobre ativismo judicial e sobre auto-conteno judicial ou, sob outra forma terminolgica, autorrestrio
judicial, explica Campos que (as) dimenses da autorrestrio judicial que tem como ncleo a postura
de deferncia aos outros poderes na atividade de reviso de atos e decises prvias por estes tomadas. Foi
considerando justamente tal ncleo que Schlesinger ops ativismo judicial e autorrrestrio: se ativismo judicial
enfrentar aos outros poderes, autorrestrio evitar decidir contra esses poderes em respeito autoridade poltica
ou tcnica dos mesmo (CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Dimenses do ativismo judicial do STF. Rio de
Janeiro: Gen, Forense, 2014, pp. 178/179).
33
Sobre os termos ativismo judicial e autorrestrio, esse alternativo a auto-conteno, judicial, consulte-se,
CAMPOS, op. cit., 2014, pp. 43/44, atribuindo-os a Arthur Schlensinger .
34
BARROSO, Lus Roberto, op. cit., p. 262.

34
Ricardo Lobo Torres, ainda que ao fazer a referncia o faz em abono tese de que
descabe ao Poder Judicirio a pretenso de impor o equilbrio econmico, definio que
composta pela, ao lado do crescimento econmico e do pleno emprego, estabilidade do
nvel de preos, diretiva somente alcanvel com o equilbrio oramentrio observado35,
cita interessante julgado36 da Corte Constitucional da Alemanha do qual se extrai que
uma perturbao do equilbrio econmico geral somente justificvel na medida
em que tambm ofensiva, com a sua suspenso, clusula de proibio de excesso
se sria e eficaz. Vale dizer, tem-se como premissa a de que o equilbrio econmico
e, fator que o compe, o equilbrio oramentrio devem ser preservados, atendida a
clusula de proibio de excesso. No podem ser atingidos no seu ncleo essencial,
sendo esse ncleo definido como aquela parte do contedo de um direito (ou princpio,
certamente, de igual forma) sem o qual ele perde a sua mnima eficcia (...) (VILA,
2004, p. 389). A suspenso dessa clusula (de proibio de excesso) somente admitida
se sria, ou seja, justificvel, e eficaz, ou seja, tecnicamente defensvel, devendo, ainda,
ser cuidadosamente circunstancial.
Objetivamente, o equilbrio oramentrio atende a uma espcie de reserva do
possvel37, devendo, todavia, essa noo tambm ela atender s condicionantes da
justificao plausvel, segundo ponto de vista tcnico estruturado, e da temporariedade.

3.2. Responsabilidade fiscal e equilbrio oramentrio como princpio


constitucional
Sempre na aguda lio de Ricardo Lobo Torres (TORRES, 2000, p. 278), h um
conjunto normativo que pode ser identificado como o dos princpios constitucionais
gerais, ou daqueles que estofam, norteiam, harmonizam e equilibram os demais
princpios, esses os princpios fundamentais ou especficos. Ao tratar do princpio do
equilbrio oramentrio, lista-o ao lado dos princpios da igualdade, da ponderao,
do devido processo legal, da separao dos poderes e do federalismo (TORRES, 2000,
p.278). Esses comandos normativos legitimariam, palavras do Autor, o prprio Estado
Oramentrio, isto , o que compreende e fortalece como medida de Justia e de
Liberdade os ditames para as prticas oramentrias democrticas e republicanas.
Com razo uma vez mais o Autor. Ao se deparar o intrprete com questo de Finanas
Pblicas ou com questo oramentria, dever esse, em prestgio s noes de justia
oramentria, de liberdade oramentria e de democracia oramentria, no se descurar

35
Vide pgina 7, supra.
36
BverfGE 79, 311 18.4.89. DOV 1989: 633 (TORRES, op. cit., p. 280).
37
Para uma definio doutrinria convencional do conceito de reserva do possvel, consulte-se TORRES, op. cit.,
p. 18.

35
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

do papel que, por exemplo, ocupa na busca da soluo o contedo jurdico, normativo
e legitimador da Igualdade.
O mesmo relativamente ao princpio do equilbrio oramentrio. Qual democracia
substantiva mostra-se possvel, que liberdade autntica se pode ter, que igualdade
se estabelece quando uma economia nacional est submetida a duras restries
econmicas, essas consequentes desorganizao e ao desequilbrio fiscal que tende
ao perene ou da irresponsabilidade fiscal fruto de ofensa igualdade e reforadora
de privilgios? No h liberdade ou igualdade quando o acesso s oportunidades
econmicas restrito ou amputado por dificuldades oramentrias e financeiras
governamentais na implementao de programas que impulsionem o resgate social e
econmico de parte de uma populao nacional. No pode haver liberdade efetiva se
o que iguala a todos a indulgncia ou a pobreza.
Muito embora reste claro a um analista que a Constituio Federal vigente deixou,
mantendo-se na trilha da opo encampada pela Ordem imediatamente pretrita, de
veicular expressa previso de submisso ao conceito de equilbrio oramentrio, no o
deixou de fazer implicitamente. H vrias disposies que confirmam essa concluso.
J em suas falas iniciais, a Constituio de 1988, ao elencar os Princpios
Fundamentais38 que lhe norteiam, aponta para valores como os sociais do trabalho
e o da livre iniciativa. Descreve como seus objetivos fundamentais39, posto serem
os da Repblica Federativa do Brasil, a construo de uma sociedade livre, justa e
solidria, e a busca pelo desenvolvimento nacional, com erradicao da pobreza, da
marginalizao, reduzidas as desigualdades, sejam sociais sejam regionais. E cuidando
da ordem econmica40, elege a valorizao do trabalho humano e, novamente, da livre
iniciativa, com observncia da soberania nacional, da propriedade privada, da funo
social da propriedade, da livre concorrncia, do objetivo da reduo das desigualdades
regionais e sociais e da busca do pleno emprego, assegurando-se, ainda, o livre exerccio
de qualquer atividade econmica, os seus fundamentos.
No h dvida, portanto, de que sadas em termos econmicos que eliminem
os valores da livre iniciativa, ou seja, que deprimam a liberdade de empreender, de
contratar, diminuam a autonomia privada ou a liberdade de auto-organizao, no
contaro com o beneplcito do Texto Fundante. Mas, da mesma forma iniciativas
econmicas que no atentem para a solidariedade, com reduo das desigualdades,
para a reduo da pobreza, com resgate social. Essa opo compromissria, a par
com o seu difcil, sempre precrio e confrontado permanentemente equilbrio, a
sntese do desafio poltico, econmico e social nacional. Nesse contexto, repise-se, a
38
Constituio Federal de 1988, art. 1, inciso IV.
39
Constituio Federal de 1988, art. 3, incisos I, II e III.
40
Constituio Federal de 1988, art. 170, caput e incisos I, II, III e IV, VII e VIII, e pargrafo nico.

36
responsabilidade com a gesto econmica, oramentria e financeira, e fiscal pblicas,
com preservao do equilbrio econmico e oramentrio, ocupa espao destacado.
No h hiptese de avanos em termos de desenvolvimento nacional se abandonados os
ditames, inclusive nomeadamente jurdicos constitucionais, da responsabilidade fiscal.
Radicam-se esses em algumas das mais destacadas passagens do Texto Constitucional.
Ricardo Lobo Torres descreve os dispositivos que, em suas palavras, induzem
o equilbrio oramentrio (TORRES, 2000, pp. 286-290). Cita, por exemplo, o art.
164, 2, que probe o Banco Central de conceder emprstimo ao Tesouro Nacional;
o art. 164, 3, que veicula a obrigatoriedade de o Banco Central ser o depositrio
das disponibilidades de caixa da Unio; o art. 165, 6, que determina que o projeto
de lei oramentria d transparncia, com demonstrao regionalizada dos efeitos
sobre as receitas e despesas das renncias que decorram da concesso de isenes,
anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia;
o art. 167, IV, que veda o comprometimento de receitas de impostos para garantias
de operaes de crdito, ressalvadas as prticas de antecipao de receitas e para
pagamentos Unio de dbitos estaduais e municipais; o art. 167, X, que veda a
transferncia voluntria e a concesso de emprstimos, inclusive por antecipao de
receita, pela Unio e estados, suas instituies financeiras, para pagamento de despesas
com pessoal de estados, do Distrito Federal e dos municpios; o art. 169, que impe
limites s despesas com pessoal da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios, determinando ainda que eventuais concesses de vantagens ou aumentos
remuneratrios, a criao de cargos, admisso de pessoal, s podero ser aceitas
havendo prvia dotao oramentria e autorizao especfica na lei de diretrizes
oramentrias (LDO). Parece, porm, de se destacar de forma especial, olhos postos
no mesmo campo, um segundo conjunto.
Falar em responsabilidade fiscal nos termos de dico constitucional, indutora e
irm siamesa de equilbrio oramentrio, sinaliza para a seguinte combinao41: o art.
165, 5, que fala da unicidade do oramento fiscal, afastadas, portanto, as prticas
parafiscais; e o art. 165, 8, que afasta a presena de dispositivos estranhos previso
da receita e fixao da despesa, fazendo prevalecer o exclusivismo oramentrio.
Mas ganha notvel destaque o art. 167, seus incisos I a III42, e V a VII, que
estabelecem, incontornavelmente, como vedadas as prticas de iniciar programas ou
projetos no includos na lei oramentria anual; de realizar despesas ou assumir
obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais; de realizar
operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas
41
Conforme TORRES, op. cit.,pp. 286-288.
42
Segundo Ricardo Lobo Torres (op. cit., p. 287), o inciso III do art. 167 da Constituio de 1988 inspirou-se no art.
115 da Constituio alem e busca, aqui como l, limitar o endividamento pblico, um dos focos do desequilbrio
oramentrio.

37
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa;


de abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e
sem indicao dos recursos correspondentes; de transposio, remanejamento ou
transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um
rgo para outro; e, sublinhe-se, de conceder ou pretender utilizar crditos ilimitados.
A Constituio brasileira, se no exprimiu gramaticalmente a observncia do
equilbrio oramentrio e de sua premissa, a responsabilidade fiscal, o fez, ainda que
implicitamente, de forma inequvoca e clara. Dessa leitura decorre a confirmao de que
presente de modo irrespondvel o binmio principiolgico do equilbrio oramentrio
e da responsabilidade fiscal.
Como antes analisado43, fundamento para uma construo normativa anlise que
percorra trs nveis: o do fundamento para a normatizao; o que examine os efeitos
da norma; e o da elaborao da norma. O fundamento para que um regramento seja
necessariamente atendido regulando a forma de respeito ao equilbrio oramentrio
pela via da responsabilidade fiscal, pretende-se o j descrito a partir do patamar
normativo constitucional descrito e debulhado. Cabe agora examinar a opo legislativa
eleita no Brasil.

4. RESPONSABILIDADE FISCAL E ELEIO NORMATIVA

4.1. Nota introdutria


Na lio de Giambiagi e Alm (2000, pp. 176/177), h dois tipos de regime fiscal.
Um primeiro que pode ser qualificado como de restrio oramentria fraca, em
que h ausncia da restrio oramentria efetiva; e um segundo, um regime de
restrio oramentria rgida. O regime de restrio oramentria inefetiva e fraca
trata do dficit em contas pblicas pela via da adaptao ao demandado com a criao
de novas despesas ou manuteno das existentes, quase sempre justificadas como
socialmente justas.
De outro giro, ante um regime de restrio oramentria rgida, o comportamento
das contas pblicas balisa-se por um controle estrito dos gastos, com ( ... ) previso
conservadora de receita e uma certa meta de dficit, (condicionada) a satisfao
das demandas existncia de recursos ou a um aumento apenas moderado do
endividamento (GIAMBIAGI e ALM, 2000, pp. 176/177) e, acresa-se aqui, sempre
tratado o desequilbrio fiscal e oramentrio, mesmo que mnimo, como conjuntural,
transitrio e necessariamente a ser superado o to expeditamente quanto possvel.

43
Vide, acima, pp. 3 e 4.

38
Para os mesmos Autores, o desafio que foi proposto ao Brasil em fins dos anos
noventa do sculo findo foi o de passar do primeiro regime fiscal, o de restrio
oramentria fraca, para um regime de restrio oramentria efetiva ou rgida, isso
como resultado de crises fiscais diversas44 e, aparentemente, como um despertar tardio
para os comandos constitucionais inequivocamente de prestgio ltima espcie de
tratamento fiscal45.

O ano de 1995 mostrou o retorno situao de desequilbrio


caracterstica dos anos 1980. O resultado operacional superavitrio
de 1994 experimentou reverso, para uma marca deficitria ( ... ).46
A partir do final de 1997, um novo risco de colapso do balano de
pagamentos, somado instabilidade econmica mundial gerada
pelas crises do leste asitico e da Rssia (em 1998) levaram o
governo adoo de uma srie de alteraes na poltica econmica
( ... ).
No incio do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso
-- 1999 --- a crise econmica se agrava ( ... ).47

a partir desse quadro, em que ( ... ) as polticas setoriais predominam sobre o


objetivo genrico de austeridade, (passando para uma) situao na qual a satisfao das
demandas de todo tipo fica sujeita ao cumprimento das metas de ajustamento fiscal
(GIAMBIAGI e ALM, 2000, p. 177), que se d o surgimento de discusses sobre a
necessidade de uma normatizao especfica e precisa para uma adequada disciplina
fiscal, sobretudo das despesas e dos gastos pblicos, vale dizer, um regramento que
atenda o comando constitucional dos princpios do equilbrio oramentrio e da
responsabilidade fiscal.

44
Para um panorama pormenorizado da trajetria das contas pblicas, seus desajustes e tentativas de enfrentamento
no Brasil, consultem-se os Captulos 5 a 8 (pp. 125-224) de GIAMBIAGI, Fabio, ALM, Ana Cludia. Finanas
pblicas. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2000.
45
Anote-se que nada obstante a clareza da orientao constitucional, admitida toda a gama de ressalvas que se
faam pertinentes, vrias foram as iniciativas de nvel constitucional (emendas) que vieram, de alguma forma,
refor-las. Desde as Emendas Constitucionais de Reviso de ns 1 e 3, passando pelas fundamentais Emendas
Constitucionais de ns 19 e 20, pelas de ns 40 e 42 at a mais recente de n 86, todas as reformas e ajustes apontam
para uma, mais ou menos, ordenada disciplina e estruturado reforo no tratamento das questes fiscais.
46
Cf. BIASOTO Jr., Geraldo, A polmica sobre o dficit pblico e a sustentabilidade da poltica fiscal, in PINTO,
Mrcio Percival Alves, BIASOTO Jr., Geraldo (Org.), Poltica fiscal e desenvolvimento no Brasil, 2006, p. 415.
47
Cf. CASTRO, Jorge Abraho de (Coord.), MORAES, Manoel, SADECK Francisco, DUARTE, Bruno e SIMES,
BELENNE, in Gasto social federal em uma dimenso macroeconmica: 1995-2001, in PINTO, Mrcio Percival
Alves, BIASOTO Jr., Geraldo (Org.), op. cit., p. 143.

39
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

4.2. Responsabilidade fiscal e opo normativa


Confirmados o fundamento jurdico e os efeitos decorrentes de uma lacuna
normativa para concretizao do primeiro, isto , verificados os efeitos deletrios
pretenso disciplina e responsabilidade fiscal, e aos reflexos equilbrios econmico
e oramentrio, cabe avanar no exame da opo eleita pelo legislador.
Assumiu esse papel, o de dar concretude normativa e ateno cogente ao equilbrio
oramentrio pela via da responsabilidade fiscal o Projeto de Lei Complementar n
18, de 1999. Contendo razes para crticas, em termos doutrinrios, algumas das
principais das quais vocalizadas por Ricardo Lobo Torres48, aps ajustes, veio a ser
publicada como a Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, que passou a ser
reconhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A pretenso normativa
de tratamento infraconstitucional e complementar do Ttulo VI, da Tributao e do
Oramento, seu Captulo II, das Finanas Pblicas, da Constituio Federal.
O mesmo Autor, no entanto, a par com as crticas referidas, abre espao para
apontamentos positivos iniciativa legal. Anota Ricardo Lobo Torres (TORRES,
2000, pp. 307-310) que a inspirao neozelandesa49, mais especificamente no Fiscal
Responsability Act, do ano de 1994, permitiu introduzir formalmente no Brasil a noo
de responsabilidade, traduo aproximada de accountability. Embora, repise-se, nada
mais que traduo possvel, accountability como responsabilidade em termos de gesto,
pblica ou privada, importaria em, primeiramente, determinao relativa forma de
emprego de recursos; em seguida, especificao dos nveis esperados de desempenho; e,
por fim, estabelecimento de processo de acompanhamento dos resultados. Trasladado
o conceito ao ambiente pblico, e mais destacadamente ao oramentrio, assumindo
o qualificativo de responsabilidade fiscal, desdobrar-se-ia em dois subprincpios: o da
prudncia e o da transparncia.
Embora no incorporado verso finalmente aprovada no Brasil, o subprincpio
da prudncia em termos de gesto fiscal tem lugar evidente na disciplina constitucional
oramentria, financeira e gerencial fiscal nacionais. Falar em prudncia na gesto
fiscal falar fundamentalmente em ateno, e acompanhamento estrito, aos nveis de
endividamento e aos riscos fiscais, tais como passivos fiscais, que so eventos prprios,
at certos nveis aceitveis desde que tecnicamente administrveis, gesto fiscal.

48
Para o citado Autor, a Lei de Responsabilidade Fiscal padeceria de incompatibilidades essenciais com a forma de
governo presidencialista e a forma de organizao estatal federalista, no passando de cpia servil de um modelo
de regramento importado de um estado que no-presidencialista e uma no-federao, a Nova Zelndia
(TORRES, op. cit., pp. 72/73).
49
Sobre outras influncias externas, tais como advindas do Fundo Monetrio Internacional (FMI), da Comunidade
Econmica Europia e dos Estados Unidos, confira-se ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro.
3. ed.. Rio de Janeiro: Gen, Forense, 2015, pp. 331-333.

40
O segundo subprincpio, o da transparncia na gesto fiscal, densificado a partir
de atos de ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico, dos
planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias, das prestaes de contas e do
respectivo parecer prvio, de relatrios de execuo oramentria e de gesto fiscal50.
Congruente com tal viso, procurando definir a Lei Complementar n 101, de 2000,
o conceito de responsabilidade fiscal, inseparvel e sustentado pelos de prudncia e
de transparncia, assim estabeleceu (art. 1, 1):

A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada


e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita,
gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras,
dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive
por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em
Restos a Pagar.

Tal qual no pas do modelo de inspirao51, no qual nos anos imediatamente


anteriores sua edio verificavam-se momentos econmicos sumamente adversos, a

50
Conforme arts. 48 a 49 da LRF: Art. 48.So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada
ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes
oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Pargrafo nico.
A transparncia ser assegurada tambm mediante: (Redao dada pela Lei Complementar n 131, de 2009).
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e
discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; (Includo pela Lei Complementar n 131, de
2009). II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico; (Includo
pela Lei Complementar n 131, de 2009). III adoo de sistema integrado de administrao financeira e
controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto
no art. 48-A. (Includo pela Lei Complementar n 131, de 2009) 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do
pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a
informaes referentes a: (Includo pela Lei Complementar n 131, de 2009). I quanto despesa: todos os atos
praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a
disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao
servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento
licitatrio realizado; (Includo pela Lei Complementar n 131, de 2009). II quanto receita: o lanamento e
o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios. (Includo
pela Lei Complementar n 131, de 2009). Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo
ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel
pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. Pargrafo nico. A
prestao de contas da Unio conter demonstrativos do Tesouro Nacional e das agncias financeiras oficiais de
fomento, includo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, especificando os emprstimos e
financiamentos concedidos com recursos oriundos dos oramentos fiscal e da seguridade social e, no caso das
agncias financeiras, avaliao circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exerccio.
51
Sobre o quadro macroeconmcio verificado na Nova Zelndia no incio dos anos noventa do sculo passado,
confira-se GIAMBIAGI e ALM, op. cit., p. 192.

41
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

resposta escolhida de cunho normativo refora a institucionalizao, como decorrncia


da responsabilidade na gesto fiscal, da estabilizao e do equilbrio oramentrio, e
do conseqente equilbrio econmico. No Brasil, consideradas as suas caractersticas
constitucionais, fez-se por intermdio de lei elaborada pelos ofcios do legislador
complementar. No por razo diversa, ao lado da imperiosidade decorrente da prpria
Constituio, diz-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal est apoiada em uma regra
de ouro, a do equilbrio oramentrio. No dizer de Abraham, por intermdio dessa
regra busca-se balancear as receitas e as despesas pblicas, de maneira a permitir ao
Estado dispor de recursos necessrios e suficientes realizao de toda a sua atividade,
garantindo, assim, seu crescimento sustentado (ABRAHAM, 2015, p. 343).

4.3. Destaques da Lei de Responsabilidade Fiscal


Vrias so as passagens da Lei de Responsabilidade merecedoras, sob a fundamental
perspectiva da disciplina na efetivao das receitas e das despesas, e da gesto
consequente, de destaque.
Para a Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (art. 11), uma gesto fiscal
responsvel demanda a instituio, a previso e a efetiva arrecadao de tributos de
competncia constitucional de cada Ente federativo. requisito essencial na considerao
da receita, ao que se deve agregar que as previses de obteno de receita observaro
as normas tcnicas e legais, as alteraes na legislao, as variaes nos ndices de
preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante, isto , tais
efeitos, includos os inflacionrios, na aferio dos resultados reais da arrecadao.
Ainda em termos de receitas, as de operaes de crdito no podero ser superiores
aos das despesas de capital apresentadas do projeto de lei oramentria (art. 1, 2).
No campo da renncia de receita, a Lei de Responsabilidade Fiscal igualmente
dispensa especial ateno (art. 14). Qualquer concesso ou ampliao de incentivo
ou benefcio de natureza tributria que se conforme como renncia de receita, cujo
conceito compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso
de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de
clculo que reduza a arrecadao de tributos, e outros benefcios que correspondam
a tratamento diferenciado, deve sempre ser objeto de precisa previso e estimativa
do impacto oramentrio e financeiro tanto no exerccio em que se inicie quanto nos
dois seguintes, e ainda ser compensada nos perodos apontados (exerccio inicial mais
os dois subsequentes), com incremento de receita, seja por elevao de alquotas ou
ampliao da base de clculo, seja por criao de novo tributo.
Seguindo o percurso lgico que deriva do conceito nuclear e norteador da opo
normativa complementar, em que somente se cogita de despesas aps a efetivao ou a

42
perspectiva tecnicamente esperada das receitas, sempre sob a tica da responsabilidade
na gesto pblica fiscal, a Lei dispe (arts. 15 a 17) que somente sero consideradas
autorizadas e regulares as despesas que se faam acompanhadas de estimativa do
impacto oramentrio e financeiro no exerccio em que se deem e nos dois subsequentes.
Devem ainda as despesas estar alinhadas com a lei oramentria anual, com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
Para as despesas obrigatrias e que detenham carter continuado (art. 17), isto
, aquelas cuja execuo se faz por perodo superior a dois exerccios, os atos que as
criem (lei, medida provisria ou espcie de ato administrativo) devem ser instrudos
com estimativa e demonstrao de origem dos recursos que a suportaro. Tais despesas
no podero afetar as metas definidas para os resultados fiscais, devendo seus efeitos
financeiros serem compensados com aumento permanente de receita ou com reduo
igualmente permanente de despesa nos perodos seguintes.
Aspecto sempre extremamente sensvel e que no ficou ao largo das preocupaes
e previses encampadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, foi o das despesas com
pessoal (arts. 18 a 20), entendidas como todas as relativas a servidores pblicos ativos,
inativos, pensionistas, as que decorram de mandatos eletivos, cargos, funes ou
empregos, civis ou militares, e a qualquer espcie de remunerao, sejam vantagens, fixas
ou variveis, subsdios, aposentadorias, reformas, penses, adicionais, gratificaes,
horas extras, vantagens pessoais de qualquer natureza, todas essas rubricas s quais
devem se adicionar os respectivos encargos sociais. Nesses termos, as despesas com
pessoal no podero exceder os percentuais da receita corrente lquida, entendida esta
como o somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais,
agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes,
com dedues52, em sendo a Unio, cinquenta por cento; em sendo estado, sessenta
por cento; e em sendo municpio, tambm sessenta por cento.
Assim que para fins de estrito controle das despesas com pessoal, a Lei impe
disciplina especfica e rgida (arts. 21 a 23). Primeiramente, considera-se nulo qualquer

52
Nos termos do Art. 2, IV, alneas a,b e c, so dedutveis aos valores previstos pelo conceito de receita corrente
lquida a)na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao constitucional ou
legal, e as contribuies mencionadas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituio Federal
(contribuies sociais de responsabilidade i - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na
forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a
qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio; e ii - do trabalhador e dos
demais segurados da previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas
pelo regime geral de previdncia social (art. 201 da Constituio Federal); e no art. 239 da Constituio Federal
(contribuies para o Programa de Integrao Social, criado pela Lei Complementar n 7, de 7 de setembro de
1970, e para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico, criado pela Lei Complementar n 8, de
3 de dezembro de 1970); b)nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional;
e c)na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de
previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira citada no 9 do art. 201 da
Constituio.

43
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

ato que produza aumento da despesa com pessoal nos cento e oitenta dias anteriores
ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo.
Se essas despesas excederem o percentual de noventa e cinco por cento do limite
estabelecido, estar vedado ao Poder ou rgo conceder vantagem, aumento, reajuste
ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, criar cargo, emprego ou funo,
alterar estrutura de carreira, prover cargo pblico, admitir pessoal a qualquer ttulo
e, em princpio, contratar hora extra.
Tambm, se as mesmas despesas chegarem a ultrapassar os limites definidos,
o excedente dever ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, um tero no
primeiro, podendo alcanar-se a tanto (cf. art. 169, 3 e 4, da Constituio Federal)
reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e
funes de confiana; exonerao dos servidores no estveis; e mesmo exonerao
de servidor estvel. Tais providncias sempre que necessrias devem ser proporcionais
em senso estrito, o que importar em desenvolvimento ordenado logicamente, isto
, apresentando-se como primeiros passos a citada reduo de despesas com cargos
comissionados e funes de confiana e ainda uma reduo temporria da jornada de
trabalho, com consequente reduo proporcional de vencimentos.
Falar em responsabilidade fiscal e equilbrio oramentrio falar, repise-se,
destacadamente em controle de endividamento. Assim, se a dvida consolidada ou
fundada (art. 29, inciso I), aquela que se define como a resultante do montante total
das obrigaes financeiras assumidas e da realizao de operaes de crdito para
amortizao em prazo superior a doze meses, ultrapassar o respectivo limite ao final
de um quadrimestre, dever ser a ele reconduzida at o trmino dos trs subsequentes,
reduzindo-se o excedente em pelo menos vinte e cinco por cento j no primeiro
quadrimestre (art. 31). E enquanto no superado o excesso de endividamento fica
proibida a realizao de operao de crdito interna ou externa e impedido o ente de
receber transferncias voluntrias da Unio ou do estado.
Uma importante limitao imposta pela Lei (arts. 35 a 37), e que refora a noo
de disciplina oramentria e fiscal, refere-se s operaes de crdito titularizadas pelos
entes pblicos. Nessa linha, probe-se a realizao de operao de crdito entre um
ente da Federao, diretamente ou por intermdio de fundo, autarquia, fundao ou
empresa estatal dependente, e um outro, no importando se se cuidar de novao,
refinanciamento ou postergao de dvida.
Tambm restam vedadas operaes de crdito entre uma instituio financeira
estatal e o ente da Federao de seu controle, equiparando-se a operaes de crdito,
e igual e expressamente vedadas, a captao de recursos a ttulo de antecipao de
receita de tributo; o recebimento antecipado de valores, salvo lucros e dividendos, de

44
empresa em que o Poder Pblico detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital
social com direito a voto; a assuno direta de compromisso, confisso de dvida ou
operao assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou servios, mediante
emisso, aceite ou aval de ttulo de crdito (esta vedao no se aplica a empresas
estatais dependentes); e a assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com
fornecedores para pagamento a futuro de bens e servios.
No que respeita s operaes de crdito por antecipao de receita oramentria
(art. 38), que se destina a atender a insuficincia de caixa, a sua contratao proibida
enquanto existir operao anterior da mesma natureza no integralmente resgatada.
Destaque-se ainda e principalmente de modo igualmente importante a proibio de
contratao de operao de antecipao de receita oramentria no ltimo ano de
mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal.
Voltando-se s atividades da principal autoridade monetria, dita a Lei de
Responsabilidade Fiscal que o Banco Central somente estar autorizado a adquirir
ttulos emitidos pela Unio para refinanciar a dvida mobiliria federal, estando, de sua
parte, o Tesouro Nacional proibido, salvo para reduzir a dvida mobiliria, de adquirir
ttulos da dvida pblica federal existentes na carteira do Banco Central do Brasil.
Destaque-se, por fim, que ao lado da transparncia na execuo oramentria,
fundamental o exerccio do controle e da fiscalizao da gesto fiscal. A Lei de
Responsabilidade Fiscal (art. 59) foca esse ponto deixando anotada como nuclear a
ateno s metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias; aos limites das operaes
de crdito e inscrio em Restos a Pagar; s despesas com pessoal; s providncias de
reconduo das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites.
Ponto ainda a sobressaltar, a espera de implementao e de concreo regulamentar,
fato que marca injustificvel mora do legislador regulamentar, a previso (art. 67) de
um Conselho de Gesto fiscal, cuja competncia a de acompanhar e de avaliar, de forma
permanente, a poltica e a operacionalidade da gesto fiscal. Esse colegiado dever ser
integrado por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministrio
Pblico e de entidades tcnicas representativas da sociedade. O Conselho de Gesto
Fiscal buscar, dentre outros aspectos, prticas que aprimorem a eficincia na execuo
dos gastos pblicos, na arrecadao, no, sublinhe-se, controle do endividamento, e
a regramento apropriado para consolidao das contas pblicas, padronizao das
prestaes de contas, relatrios e demonstrativos. , incontornavelmente, elemento que
em muito colaborar para o aperfeioamento e o fortalecimento de boas prticas na
gesto fiscal e no prestgio cogente mensagem constitucional de ateno disciplina
oramentria.53

53
Vide p. 29, a seguir.

45
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

5. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N 2.238

Surgida a normatizao pela via complementar do comando constitucional de


respeito ao equilbrio das finanas pblicas e de submisso aos ditames de uma
gesto fiscal responsvel, conforme os termos da Lei Complementar n 101, de 4 de
maio de 2000, para cuidado da Tributao e do Oramento e das Finanas Pblicas,
principiaram-se as crticas. Certamente estofadas das melhores intenes, algumas
enfatizando uma apropriao acrtica de regimes jurdicos aliengenas54, outras
centrando-se em questionamentos quanto higidez jurdica da norma, at mesmo
ao ponto da sua contrariedade frontal Constituio Federal.
Nessa trilha, ajuizada uma ao ritualizada constitucionalmente, a Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 2.238 (relatoria do Ministro Ilmar Galvo), com requerimento
de medida cautelar. Titularizada por alguns partidos polticos (Partido Comunista
do Brasil - PCdoB, Partido Socialista Brasileiro - PSB e Partido dos Trabalhadores -
PT), todos com representao parlamentar federal efetiva; uma Associao de defesa
corporativa (Associao Paulista dos Magistrados) e Ministrios Pblicos de entes
subnacionais (Ministrios Pblicos de vinte e um estados e do Distrito Federal),
atacam-se diversos pontos do novo regramento, muitos dos quais centrais pretenso
normativa. Do correspondente Relatrio, vale a transcrio do seguinte:

Ao Direta de inconstitucionalidade, ajuizada pelo(s) Partido(s)


( ... ), que tem por objeto a Lei Complementar n 101, de 04 de maio
de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal -, em sua integralidade,
bem como, especificamente, os dispositivos e expresses a seguir
transcritos e destacados:
( ... )
Afirmaram, por outro lado, que os dispositivos e expresses acima
transcritos e destacados da Lei Complementar n+ 101/2000 e da
Medida Provisria 1.980 so incompatveis com os arts. 1; 2;
37, caput e incs. II, XIV, XV e XXI; 40, 8; 51, inc. IV; 52, incs.
VII, IX e XIII; 60, 4, inc. I; 62; 70, incs. I e II; 75; 99, caput e
1; 127, 1 e 2; 160, pargrafo nico; 165, 2; 167, incs. II, III
e VII; 169; 192, caput e inc. iv; 194, pargrafo nico, inc. I; 195,
5; e 250; todos da Constituio F3ederal, e com o princpio
constitucional da razoabilidade.
Ao pedido de declarao de inconstitucionalidade de todo o texto
da Lei Complementar n 101/2000, ou dos dispositivos acima

54
Vide subitem n 4.2, acima.

46
enumerados, e do inciso II do art. 3 e do art. 4 da Medida
Provisria 1980/2000, ajuntou-se requerimento de medida
cautelar(...)

Verifiquem-se alguns excertos do julgamento e seus resultados na preservao da


identidade da norma. No julgamento, o Supremo Tribunal Federal, por unanimidade,
rejeitou a arguio de inconstitucionalidade formal da lei, em sua totalidade, aos
argumentos de que o projeto deveria ter voltado Cmara dos Deputados em razo
de o Senado ter alterado certos dispositivos da lei, ou de que o projeto teria que ter
disciplinado por inteiro o artigo 163 da Constituio Federal. V-se, pois, que a inteno
primeira dos litigantes buscava a superao integral da lei.
Tambm, por maioria, a Corte Constitucional indeferiu medida cautelar de
suspenso dos efeitos do artigo 20, justamente aquele, ponto dos mais importantes,
que fixa a repartio dos limites globais para a despesa total com pessoal, observada
a receita corrente lquida, em cada perodo de apurao, em cada ente da Federao e
considerado cada Poder ou rgo. Caso prosperasse, uma das maiores fragilidades das
prticas pblicas nacionais permaneceria, deixando o Estado ainda refm de gestores
pblicos fiscalmente inconsequentes. A realidade nacional ainda exibe problemas, e
graves, nesse campo.
No julgamento voltado crtica ao veiculado pelo 2 do artigo 29 __ que inclui
no conceito de dvida pblica consolidada da Unio a relativa emisso de ttulos de
responsabilidade do Banco Central do Brasil); pelo 1 do artigo 59 (que determina aos
Tribunais de Contas alertarem os Poderes ou rgos quando constatadas, dentre outras
patologias, aquela em que o montante da despesa total com pessoal ultrapassa noventa
por cento do limite; ou a em que os montantes das dvidas consolidada e mobiliria,
das operaes de crdito e da concesso de garantia se encontrem acima de noventa
por cento dos respectivos limites; ou a em que os gastos com inativos e pensionistas se
encontrem acima de limites definidos em lei; ou, ainda, a em que fatos comprometam
os custos ou os resultados dos programas ou indcios de irregularidades na gesto
oramentria); pelos arts. 60 e 68, caput, e pelo inciso II do artigo 14 (que determina
que a concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da
qual decorra renncia de receita deva estar acompanhada de estimativa do impacto
oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois
seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo tambm de
estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput,
por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao
da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio) o Tribunal
indeferiu pedido de liminar.

47
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Do ementado pela Corte, dois itens merecem especial destaque, considerado


o essencial do regramento, assinalae-se, fortalecimento das prticas fiscalmente
responsveis, os de ns XIII e XV. O primeiro refere-se ao art. 17, 1 a 7, que, resgate-
se, dentre outros aspectos, conceitua a despesa obrigatria de carter continuado
(despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo
que fixe obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios) e
determina a demonstrao da origem dos recursos para seu custeio, com comprovao
das premissas e metodologia de clculo utilizadas, e exame de compatibilidade da
despesa com as normas insertas no plano plurianual e na lei de diretrizes oramentrias.
J o item de n XV criva o art. 20, aquele, volte-se a notar, que reparte limites
das despesas totais de pessoal, observados cada perodo de apurao, cada ente da
Federao, os percentuais da receita corrente lquida, por entre os Poderes e rgos.
O Supremo Tribunal Federal, sobre o item n XIII, isto , sobre o art. 17 e seus
1 a 7, assim manifestou-se:

que o aumento de despesa de carter continuado esteja condicionado


reduo de despesa ou aumento de receita, tambm em carter
continuado, proposio que, por achar-se em sintonia com a
lgica, no pode ser obviamente considerada responsvel pelo
engessamento de qualquer dos Poderes de Estado ou rgos da
Administrao e, portanto, ofensiva ao princpio da separao dos
Poderes. Pela mesma razo, no se pode ver como atentatria ao
princpio da autonomia dos entes federados ( ... ) (gn).

Vale dizer, no pode prosperar, ao argumento de que atentatrio independncia


dos Poderes, a desateno a limites, e no somente numricos, na gerao de despesas
sem cuidados fundamentais. A preservao da sade das finanas pblicas valor
democrtico e republicano de alta significao, merecendo chancela e proteo
constitucional de mais elevada intensidade.
Na mesma linha, agora quanto ao art. 20, o Tribunal, sob o item de n XV, e
levando em conta o art. 16955 da Constituio Federal, que igualmente disciplina
55
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 1 A concesso de qualquer vantagem ou
aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem
como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta
ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas: I - se houver
prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela
decorrentes; II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas
pblicas e as sociedades de economia mista. 2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida
neste artigo para a adaptao aos parmetros ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os repasses de
verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os referidos
limites. 3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei

48
despesas com pessoal e seus limites, julgou no haver vedao constitucional a que
se estabelea uma distribuio entre os Poderes dos limites dessa despesa, sendo,
ao contrrio, a sua observncia mais estritamente eficaz quando presente a diviso
das responsabilidades. obrigao firmada constitucionalmente e que, portanto,
no pode ser tomada com indiferena por qualquer dos Poderes. A sua proteo
deve ser compartilhada, inexistindo estamentos fiscais protegidos das preocupao
oramentrias e financeiras pblicas.
A suma desse julgamento, que deve ser tomado como um dos momentos mais
simbolicamente importantes da histria recente do Supremo Tribunal Federal, e
que deve ser homenageado e, sobretudo, destacado, prestigiado e protegido pelas
conscincias republicanas brasileiras, de que uma gesto fiscal responsvel tarefa a
cargo de todos os quadrantes da administrao dos recursos pblicos, em todos os seus
nveis, devendo ser deixada para trs a pretenso a um regime em que se d seguimento
a indiferentes e inconsequentes gerao de despesas, ficando o seu enfrentamento a
cargo de outrem, agora ou, pior, no futuro. O problema de todos, sobretudo, porque
as consequncias, sempre nefastas, terminam sobre os ombros de todos, at de geraes
a porvir. Atentar para a higidez das finanas pblicas misso constitucional, misso
da institucionalidade republicana e misso da cidadania.

6. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, PERSPECTIVAS E DESAFIOS: GUISA DE


CONCLUSO

Passados quinze anos da edio da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de


2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, surge a oportunidade para um balano dos seus
efeitos e resultados, dos desafios que ainda pendem de enfrentamento e das perspectivas
abertas pela sua vigncia. Cumpriu a Lei de Responsabilidade a sua vocao?
No momento em que essas linhas so lanadas discute-se gravemente prticas
contbeis e financeiras supostamente adotadas pelo Governo Federal56, as quais contrrias

complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes
providncias: I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de
confiana; II - exonerao dos servidores no estveis. 4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior
no forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo,
o servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique
a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal. 5 O servidor que perder
o cargo na forma do pargrafo anterior far jus a indenizao correspondente a um ms de remunerao por ano
de servio. 6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores ser considerado extinto, vedada a
criao de cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. 7 Lei
federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivao do disposto no 4.
56
Abstrado qualquer juzo de valor, um dos questionamentos centrais contidos nesse imbrglio o de se teria o
Governo, cujo mandato encerrou-se no ano de 2014, tendo sido renovado a partir de janeiro de 2015, burlado o
imposto pelo art. 36 da Lei Complementar n 101, de 2000, relembre-se, proibida a operao de crdito entre uma
instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo

49
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

ao conceito de gesto fiscal responsvel e com inequvoca face de injuridicidade.


A questo central nesse debate jurdico se algum dispositivo estabelecido pela
Lei Complementar n 101, de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, teria sido
comprovadamente e propositalmente afrontado. Se confirmada alguma prtica dessa
natureza, aberto estar o ensejo para at mesmo um processo de impedimento poltico.
A questo assume ares, a um s tempo, jurdicos e polticos. No , portanto, qualquer
consequncia a de que se cogita, quadro que enfatiza o colorido que se pretende
confirmado na ateno aos ditames veiculados e adotados pela Lei de Responsabilidade
Fiscal - LRF. Est-se, pois, ante a comprovao, melhor, ante a afirmao de que a
responsabilidade fiscal alcanou uma distino e uma dignidade que no rivalizada
com facilidade. a afirmao objetiva de uma sua institucionalidade.
Rachel Sztajn e Baslia Aguirre (2005, p. 229/230), ao discutirem o conceito
de mudanas institucionais, alteraes decorrentes da dinmica sistmica social,
preocupam-se, naturalmente, em esclarecer o que se deve tomar como conceito
de instituio. Citam, dentre outros, Hauriou, para quem uma instituio serve
composio de conflitos entre pessoas, e entre estado e sociedade, sendo uma
instituio () uma idia de trabalho que se concretiza e persiste juridicamente em dado
ambiente social ...(SZTAJN, 2005, p. 229). Instituies so, nessa linha de compreenso,
regras de comportamento, padres de comportamento ou conjuntos de regras que
estabelecem conjuntos de aes possveis (AGUIRRE, 2005, p. 236), sempre voltadas ao
atendimento de dado escopo. A responsabilidade fiscal como primacialmente, na esteira
do defendido, um princpio normativo de dignidade constitucional, alm de embutir,
pressuposto natural condio de princpio, as noes axiolgicas de democracia e de
republicanismo, passa a deter e assumir o carter de autntica instituio: reforar o
equilbrio oramentrio, submetendo a gesto fiscal ao interesse maior da democracia,
do republicanismo e da cidadania, com rejeio a privilgios de ordem fiscal e mxima
concreo do alicerce sem o qual no h edificao econmica estruturada.
Permanecem, entretanto, desafios a serem superados nessa perspectiva de
compreenso da institucionalidade reconhecida responsabilidade fiscal. A par com
um perene esforo de fortalecimento ao reconhecimento do seu carter valorativo,
principiolgico e institucional, dentre outras providncias, h a demanda por uma
estruturao adequada de um sistema orgnico voltado ao controle da gesto fiscal, a
servio desse. Nesse terreno, uma providncia das mais importantes e incrivelmente at
o presente, passada uma dcada e meia da edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, no

(sobre operao de crdito o mesmo Diploma assim conceitua: compromisso financeiro assumido em razo de
mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado
de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros (art. 29, III)), ao obter adiantamentos concedidos
pela Caixa Econmica Federal, instituio financeira sob controle federal, Unio para despesas dos programas
Bolsa Famlia, Seguro-Desemprego e Abono Salarial nos exerccios de 2013 e 2014.

50
implementada, encontra matriz no comando normativo que se localiza na disposio
veiculada pelo art. 67 da LRF. Esse dispositivo (caput), para fins de acompanhamento e
de avaliao, de forma permanente, da poltica e da operacionalidade da gesto fiscal,
prev a criao de um conselho, o Conselho de Gesto Fiscal. Por suas competncias
(incisos I, II, III e IV), tm-se a harmonizao e coordenao entre os entes da
Federao; a disseminao de prticas que resultem em maior eficincia na alocao
e execuo do gasto pblico, na arrecadao de receitas, no controle do endividamento
e na transparncia da gesto fiscal; a adoo de normas de consolidao das contas
pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos
de gesto fiscal, e normas e padres mais simples para pequenos Municpios, bem
como outros, necessrios ao controle social; e a divulgao de anlises, estudos e
diagnsticos57. Teria, pois, uma atribuio das mais relevantes na manuteno das
melhores e autorizadas prticas da gesto fiscal58.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo propsito nuclear repelir o desequilbrio
oramentrio e a inconsequncia na gesto fiscal, mensagem que deriva da fala do
constituinte original, com forte apoio axiolgico nas noes de democracia e de prticas
republicanas, roupagem de princpio constitucional, detm como comenda a necessria
chancela do Supremo Tribunal Federal. Relembre-se59:

XIII ( ... ) que o aumento de despesa de carter continuado esteja


condicionado reduo de despesa ou aumento de receita, tambm
em carter continuado, proposio que, por achar-se em sintonia

57
Segundo o 2 do mesmo art. 67 Lei dispor sobre a composio e a forma de funcionamento do conselho. Essa
lei dever ser uma lei ordinria.
58
Tramita no Senado Federal projeto de lei, o PLS n 141, de 2014, que busca alterar o art. 67 da Lei Complementar
n 101, de 4 de maio de 2000, estabelecendo normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade
na gesto fiscal e dando outras providncias, mas ampliando as atribuies do Conselho de Gesto Fiscal e
viabilizando a sua a instalao e o funcionamento. So pontos propostos: O acompanhamento e a avaliao da
gesto fiscal nos trs nveis de Governo, tendo por objetivo a progressiva eficincia dessa gesto; a harmonizao
e a coordenao das prticas fiscais e contbeis dos entes da federao, com propostas de medidas voltadas ao
constante aperfeioamento dessas prticas, inclusive mediante o assessoramento tcnico Unio, aos estados, ao
Distrito Federal e aos municpios; o exerccio de estimativa dos montantes de receitas e despesas do Oramento
Geral da Unio durante o processo de elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias e dos oramentos anuais,
com promoo de peridica reestimativas, cujo objetivo de informao sociedade do exato esforo fiscal
imposto aos contribuintes e do impacto da poltica fiscal sobre o desempenho da economia; a adoo de normas
de consolidao das contas pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos de
gesto fiscal de que trata esta Lei Complementar, a serem obrigatoriamente utilizados na administrao pblica
brasileira, com vistas a elevar a qualidade e a confiabilidade dos registros, e garantir tempestiva publicao,
admitidos normas e padres simplificados para os pequenos municpios; a realizao e divulgao de anlises,
estudos e diagnsticos sobre a gesto fiscal nos trs nveis de governo, com nfase nas avaliaes de polticas
pblicas e de proposies legislativas quanto eficincia, eficcia e efetividade, explicitando-se custos e benefcios;
e, destaque-se, a propositura de regras de conteno da despesa pblica total no mbito dos trs poderes,
nomeadamente, do custeio, das despesas financeiras e de investimentos, de modo a permitir a moderao da
carga tributria, bem como ampliar a capacidade de investimento pblico em todas as esferas de governo.
59
Excerto da ementa da Ao Direta de Inconstitucionalidade Medida Cautelar n 2238 / DF Relator Min.
Ilmar Galvo.

51
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

com a lgica, no pode ser obviamente considerada responsvel


pelo engessamento de qualquer dos Poderes de Estado ou rgos
da Administrao e, portanto, ofensiva ao princpio da separao
dos Poderes. Pela mesma razo, no se pode ver como atentatria
ao princpio da autonomia dos entes federados. ( ... ) (gn)
XV ( ... ) Carta Magna no veda que se faa uma distribuio
entre os Poderes dos limites de despesa com pessoal; ao contrrio,
para tornar eficaz o limite, h de se dividir internamente as
responsabilidades. (gn)

E com dignidade de instituio cara cidadania, vem cumprindo essa misso,


no sem obstculos. Os avanos na compreenso de que a erradicao da pobreza
e da indigncia, com superao das brutais diferenas sociais, marcas que ainda
tisnam a dignidade nacional, tem se feito possvel, em muito, por fora do peso da
realidade factual. Crescimento econmico verdadeiramente estruturado, rimando com
disciplina fiscal mxima que teimosa e insensatamente desafiada. No h, e a histria
econmica o confirma, desenvolvimento econmico que se faa possvel com uma
economia nacional autenticamente refm dos humores de mercado porque sofrendo de
desequilbrios em muito produto de irresponsabilidade na gesto oramentria e fiscal.
O cumprimento desses objetivos maiores, no deve haver espao iluses, no
e no tem sido tarefa simples. Requer ingentes, permanentes e vigilantes esforos da
cidadania.

REFERNCIAS

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54
IRRESPONSABILIDADE PREVIDENCIRIA,
IRRESPONSABILIDADE FISCAL

ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS60

Aquele que exerce funo poltica responde


pelos seus atos. responsvel perante o povo,
porque o agente pblico est cuidando da res
publica. A responsabilidade corolrio do regime
republicano (TEMER, Michel. Elementos de
Direito Constitucional. 18 ed. So Paulo: Malheiros,
2002, p. 165)

Sumrio: I. Introduo. II. O tema previdencirio na lei de responsabilidade fiscal. II.1.


RPPS integra a Administrao Pblica. II.2. O princpio da separao dos recursos
previdencirios. II.3. O princpio da ao previdenciria planejada; II.4. Os Princpios
da Contributividade e do Equilbrio Financeiro e Atuarial. II.5. Outros princpios de
natureza financeira. III. Presente, futuro e passado entrelaados. IV. A violao dos
princpios de responsabilidade previdenciria. IV.1. Violao da separao dos recursos
previdencirios. IV.2. Violao da ao previdenciria planejada. IV.3. Violao da
contributividade e do equilbrio financeiro e atuarial. IV.4. Violao da vedao de
emprstimo aos segurados. IV.5. Violao da prudncia e proteo financeira. V.
Conduta esperada. V.1. Anexo de Gesto Previdenciria. V.2. Prazo rescisrio. V.3.
Cuidados com o aumento da despesa total com pessoal. VI. Concluso.

1. INTRODUO

H muito a doutrina celebra a responsabilidade como caracterstica essencial


da Repblica, uma vantagem dela sobre as demais formas de governo. Ao festejar
a responsabilidade, entretanto, ignorava a complexidade que existe em questionar
tecnicamente a conduta do governante, complexidade que somente foi resolvida
a contento com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal. A existncia da Lei de
60
Conselheiro Fiscal da Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil Atricon. O autor agradece
imensamente a pacincia e as valiosas contribuies do Ministro-Substituto do TCU Weder de Oliveria, das
Procuradoras do Ministrio Pblico junto ao TCE-SP lida Graziane Pinto e Renata Constante Cestari e da
Procuradora do Municpio de Diadema Lcia Helena Vieira, que revisaram uma verso preliminar do texto.
Agradeo ainda ao revisor e amigo Lcio Flvio Medeiros que no permite que eu escreva tantos erros de
portugus quanto costumo. Sem a ateno deles o texto no se encontraria da forma que se apresenta.

55
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Responsabilidade no formalismo despiciendo, imperativo que integra visceralmente


o fenmeno de responsabilizao que, sem ela, no ocorre61.
Quinze anos de seu advento, no entanto, desvendaram pontos em que a regra
capitula ante a fugidia natureza da responsabilidade. Debruamo-nos sobre aquela
que , provar-se-, sua mais desafiadora insuficincia: o tratamento leigo do fenmeno
previdencirio.
Evitando ingressar no aceso debate acerca da sustentabilidade do sistema brasileiro
de previdncia, que seria to somente lateral para a finalidade a que nos dedicamos,
escolhemos alguns apontamentos:
i) um rpido clculo ilustra que, em havendo renncia mensal de um tero da
remunerao bruta62, vinte anos de poupana montam peclio suficiente ao
patrocnio da inatividade;
ii) exalta a dignidade da pessoa humana presumir a relevncia da participao do
cidado idoso na construo do Brasil, o que pode bastar para que a poltica
assecuratria de suficincia de meios a esses brasileiros seja legtima;
iii) se admitimos que juros altos, nveis de investimento e de poupana interna
baixos e concentrao de riqueza so vicissitudes da economia brasileira, uma
modalidade de relao jurdica que aumente a oferta de capital no sistema
financeiro com titularidade dispersa parece solucionar problemas mais
relevantes do que aqueles que origine.

Neste ensaio abordaremos o tratamento oferecido pela LRF ao tema, buscando


uma leitura estruturada dos artigos da Lei, decifrados pelo signo da previdncia.
Aps, analisamos mecanismos pelos quais gastos, leis e planos previdencirios tm
dissimulado a responsabilidade. A investigao ser centrada nos Regimes Prprios
de Previdncia Social63, ou seja, o sistema previdencirio do servidor pblico.
Por fim, propomos dispositivos que reafirmariam, na seara previdenciria, a ao
transparente e planejada, o controle, e a responsabilizao que j existem na LRF.

61
Ainda que a Constituio considere o desrespeito Lei Oramentria, entre outras condutas, como crime de
responsabilidade nos termos do art. 85, VI, esse tipo de ao, parte legislativa, parte judicial, notoriamente
poltica.
62
Nos termos dos arts. 4 e 8 da Lei 10.887/04 c/c o arts. 2 e 3 da Lei 9.717/98, a soma das partes laborais e
patronais da contribuio em funo do trabalho do servidor pblico de 33% da base, ou seja, um tero do valor
que perceber a ttulo de proventos, em grande simplificao de clculos.
63
Que passaro a ser chamados simplesmente regimes prprios ou RPPS.

56
2. O TEMA PREVIDENCIRIO NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Os Regimes Prprios experimentaram formidvel impulso com o advento da


Lei 9.717/98. O novo regramento e a situao de endividamento que ento viviam,
estimularam muitos municpios a constitu-los. A Lei foi regulamentada em maio
de 1999, no oferecendo tempo para que se compreendesse a totalidade de seus
desdobramentos at a promulgao da LRF, em maio do ano seguinte.
Ainda que os Regimes Prprios estivessem em intensa multiplicao, apenas
sugerindo a relevncia financeira que mais tarde teriam nas finanas pblicas, a Lei
Fiscal no foi alheia e abordou os Regimes Prprios de Previdncia em diversos
aspectos. Entendemos, entretanto, que no de maneira completa.

2.1. RPPS integra a Administrao Pblica


fcil ver que a LRF projeta seus efeitos sobre os atos de gesto dos RPPS
simplesmente por integrarem o aparato estatal. Isso ocorre seja qual for a personalidade
jurdica que adotem, uma vez que so entidades dependentes do oramento pblico.
Dessa maneira, ainda que estruturados sob a forma de Fundo de Previdncia, os RPPS
devem obedincia aos preceitos da LRF.

Art. 1 (...) 3 Nas referncias:


I - Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios,
esto compreendidos:
(...)
b) as respectivas administraes diretas, fundos, autarquias,
fundaes e empresas estatais dependentes; (...)64

Com o enquadramento, os gastos com funcionrios prprios, por exemplo,


devem ser contabilizados para o limite total de que trata o art. 19. Outros cuidados,
preconizados pelo art. 17 e seguintes, impem-se quando da gerao de despesa pblica,
em especial aquela que seja obrigatria de carter continuado.
De todo o repertrio da LRF aplicveis, destacamos alguns dispositivos gerais
que, nada obstante, versam de maneira muito apropriada sobre o assunto precpuo
do RPPS, a gesto de disponibilidades. So as vedaes realizao de operao de
crdito com outro ente e concesso de garantia, confira:

64
Neste trabalho, as transcries de dispositivos de Lei sem remisso expressa sempre se referiro Lei
Complementar 101/00, a Lei de Responsabilidade Fiscal, com negritos, sublinhados, supresses e interpolaes
entre colchetes, intervenes nossas. Tambm se utilizar a sigla LRF para essa Lei.

57
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Art. 35. vedada a realizao de operao de crdito entre um


ente da Federao, diretamente ou por intermdio de fundo,
autarquia, fundao ou empresa estatal dependente, e outro,
inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que sob
a forma de novao, refinanciamento ou postergao de dvida
contrada anteriormente.
Art. 40. (...) 6 vedado s entidades da administrao indireta,
inclusive suas empresas controladas e subsidirias, conceder
garantia, ainda que com recursos de fundos.

Alm de disposies genricas, a LRF abordou a gesto financeira dos RPPS


em outras disposies e, por vezes, foi bastante especfica. O primeiro conjunto de
normas que analisamos parece haurido da orientao geral de separao dos recursos
previdencirios dos demais, orientao a que intitulamos, assim como as demais que
seguem, princpio.

2.2. O Princpio da separao dos recursos previdencirios


A inteno que a gesto e o controle dos recursos previdencirios constituam
algo indisponvel ao administrador e incomunicvel com o cofre da fazenda, no
prejudicando nem beneficiando a situao fiscal corrente do ente. A preocupao no
foi intil. H mesmo o que se pode chamar de competio entre os cofres65.
Percebemos a aplicao do princpio, e.g., no fato de que a parte laboral do tributo
previdencirio e a compensao previdenciria66 to somente circulam pelo oramento,
no compondo base para a Receita Corrente Lquida:

Art. 2 Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:


(...)
IV - receita corrente lquida: somatrio das receitas (...), deduzidos:
(...)
c) na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos
servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e
assistncia social e as receitas provenientes da compensao
financeira citada no 9 do art. 201 da Constituio.

65
Para uma anlise com maior profundidade: Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, Celso Atilio Frigeri e Renata
Constante Cestari. O Conflito entre a fazenda do ente e a receita previdenciria do regime prprio. In: Regimes
Prprios: Aspectos Relevantes Volume 9. So Bernardo do Campo: ABIPEM, 2015. Fls. 258/281.
66
Por compensao previdenciria referimo-nos ao recurso financeiro integralizado pelo Regime Geral de
Previdncia Social por ocasio da contagem recproca de que trata a Lei 9.769/99.

58
Por outra, a LRF tomou como pressuposto que os ativos dos RPPS seriam
progressivamente capazes de fazer frente totalidade dos benefcios previdencirios,
permitindo derrogao de alguns de seus controles, tal como o da Despesa Total com
Pessoal. O art. 19 da Lei permite que se abata da despesa total com pessoal o quanto
custeado diretamente por recursos previdencirios:

Art. 19. (...) a despesa total com pessoal, (...) no poder exceder
(...):
1 Na verificao do atendimento dos limites definidos neste
artigo, no sero computadas as despesas:
I - com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico,
custeadas por recursos provenientes:
a) da arrecadao de contribuies dos segurados;
b) da compensao financeira de que trata o 9 do art. 201
da Constituio;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo
vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienao
de bens, direitos e ativos, bem como seu supervit financeiro.

As despesas da espcie que no contam com recursos previdencirios para o


financiamento, de outra sorte, por onerarem diretamente os cofres do ente, esto sob
os rigores do controle desse tipo de gasto que faz a LRF. Assim, as aposentadorias e
penses no intermediadas pelo Regime Prprio so contabilizadas para o limite de
Despesa Total com Pessoal:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como


despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da
Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos
a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares
e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias,
tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios,
proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive
adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de
qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies
recolhidas pelo ente s entidades de previdncia.

Quanto aos benefcios que oneram diretamente a fazenda do ente, a LRF lanou
limite especfico no inciso II do art. 21, incumbindo Lei de estipul-lo. O STF declarou,

59
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

no entanto, que a expresso limite legal deveria ser interpretada de maneira conforme
Constituio na medida cautelar da ADI 2.23867, exigindo, portanto, a edio de Lei
Complementar para tratar do tal limite, o que ainda no ocorreu.

Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da


despesa com pessoal e no atenda:
(...)
II - o limite legal68 de comprometimento aplicado s despesas
com pessoal inativo.

O controle do que previdencirio e onera diretamente o cofre do ente conta com


controle apartado, como se pode ver na regulamentao do Relatrio de Gesto Fiscal:

Art. 55. O relatrio [de gesto fiscal] conter:


I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar,
dos seguintes montantes:
a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e
pensionistas;

Ainda disciplinando o controle, a LRF determinou que as disponibilidades do RPPS


devessem ser depositadas em conta bancria separada e diferente dos demais recursos.

Art. 43. (...)


1 As disponibilidades de caixa dos regimes de previdncia
social, geral e prprio dos servidores pblicos, ainda que
vinculadas a fundos especficos a que se referem os arts. 249 e
250 da Constituio, ficaro depositadas em conta separada das
demais disponibilidades de cada ente (...).

E, de forma geral, o registro documental contbil deve ser escriturado tambm


de forma separada:

Art. 50. Alm de obedecer s demais normas de contabilidade


pblica, a escriturao das contas pblicas observar as seguintes:

67
XXII - Art. 21, inciso II: conferida interpretao conforme a Constituio, para que se entenda como limite legal
o previsto em lei complementar. ADI 2238 MC/DF Min. Rel. Ilmar Galvo 9/8/2007 DJE 12/09/2008.
68
Embora a jurisprudncia majoritria do STF entenda que remisses a Lei devem ser entendidas como Lei
Ordinria, no julgamento da ADI 2238 essa meno foi entendida restritivamente como Lei Complementar.

60
(..)
IV - as receitas e despesas previdencirias sero apresentadas
em demonstrativos financeiros e oramentrios especficos;

Como manifestao do princpio da separao os recursos previdencirios, h


ainda a vedao do emprstimo do RPPS ao caixa do ente, ainda que por aquisio de
ttulos ou por intermdio de empresas controladas. Sem determinao de semelhante
teor, o princpio seria facilmente burlvel.

Art. 43. (...)


2 vedada a aplicao das disponibilidades de que trata o
1 [RPPS] em:
I - ttulos da dvida pblica estadual e municipal, bem como
em aes e outros papis relativos s empresas controladas pelo
respectivo ente da Federao;
II - emprstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder
Pblico, inclusive a suas empresas controladas.

Por fim, verifica-se que a preocupao com a separao de recursos no se


resumiu aos Regimes Prprios, contemplando inclusive os recursos do Regime Geral
de Previdncia Social, para os quais a LRF criou fundo diretamente em seu art. 68.

Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituio, criado o Fundo


do Regime Geral de Previdncia Social, vinculado ao Ministrio
da Previdncia e Assistncia Social, com a finalidade de prover
recursos para o pagamento dos benefcios do regime geral da
previdncia social.

2.3. O Princpio da ao previdenciria planejada


A ao planejada um dos pilares da LRF, e esse ideal propagou-se para o Regime
Prprio. Nada obstante, quando aplicado ao quesito previdencirio, a LRF foi tolerante,
exigindo documentos para os quais no prev de critrios de admissibilidade. Entes
com relato de dficit atuariais expressivos e crescentes cumprem o que dispe o art.
4, 2, IV, a e o art. 53, II, 1, II, ambos da LRF.

Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no


2 do art. 165 da Constituio e:

61
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

(...)
2 O Anexo [de Metas Fiscais] conter, ainda:
(...)
IV - avaliao da situao financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdncia social e prprio dos
servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; (LRF,
grifo e interpolao nossas).

Art. 53. Acompanharo o Relatrio Resumido demonstrativos


relativos a:
(...)
II - receitas e despesas previdencirias a que se refere o inciso
IV do art. 50;
1 O relatrio referente ao ltimo bimestre do exerccio ser
acompanhado tambm de demonstrativos:
(...)
II - das projees atuariais dos regimes de previdncia social,
geral e prprio dos servidores pblicos;

O laborioso supervit primrio69 e o potente mecanismo desenhado para garanti-


lo, a limitao do empenho, so polticas precpuas da LRF e constituem o eixo que lhe
confere nexo. No h, entretanto, meta nem mecanismo similar no plano previdencirio.

2.4. Os princpios da contributividade e do equilbrio financeiro e atuarial


Os princpios da Contributividade e do Equilbrio Financeiro Atuarial, guindados
estatura constitucional com o advento das Emendas nos 3/93 e 20/98, respectivamente,
ressentiam-se de regulamento mais pormenorizado que lhes aclarasse o sentido, e a
oportunidade apresentou-se com o projeto da LRF.
De fato, ambos foram expressamente reiterados no art. 69, veja:

Art. 69. O ente da Federao que mantiver ou vier a instituir


regime prprio de previdncia social para seus servidores conferir-
lhe- carter contributivo e o organizar com base em normas de
contabilidade e aturia que preservem seu equilbrio financeiro
e atuarial.

69
Lanado tambm no art. 4 da LRF, em seu 1, mas contando com controle especfico no art. 9.

62
Nada obstante, o art. 24 foi o solitrio dispositivo a enunciar um dos reflexos do
que j vinha vazado na Constituio.

Art. 24. Nenhum benefcio ou servio relativo seguridade social


poder ser criado, majorado ou estendido sem a indicao
da fonte de custeio total, nos termos do 5 do art. 195 da
Constituio, atendidas ainda as exigncias do art. 17.
(...)
2 O disposto neste artigo aplica-se a benefcio ou servio de
sade, previdncia e assistncia social, inclusive os destinados
aos servidores pblicos e militares, ativos e inativos, e aos
pensionistas.

O art. 11 da LRF estabelece que no se trata de uma discricionariedade, mas um


dever da administrao, instituir e arrecadar os tributos. Poderia ter favorecido a receita
do RPPS, haja vista que a contribuio previdenciria espcie tributria, abordando a
obrigatoriedade de ampliao da base de clculo para contribuio do Regime Prprio.

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na


gesto fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos
os tributos da competncia constitucional do ente da Federao.

2.5. Outros princpios de natureza financeira


As disposies que mais intensamente disciplinam a ao financeira dos Regimes
Prprios esto reunidas ao art. 43 da LRF. So dispositivos importantes, mas que poderiam
ocupar-se do longo prazo tanto quanto o fazem no curto prazo. So os princpios da:
i) vedao ao emprstimo a segurados; e
ii) prudncia e proteo financeira.
Esse mesmo artigo j foi analisado anteriormente quando associado separao de
caixas. Alguma controvrsia marcou a interpretao segundo a qual a determinao de
observncia do 3 do art. 164 da Constituio se estenderia s disponibilidades de caixa
do RPPS. Com isso, apenas instituies financeiras oficiais custodiariam esse tipo de
recurso. As condies de mercado estipuladas pelo 1, no entanto, ensejaram a linha
majoritria70 que concluiu que qualquer instituio financeira pode receber os recursos.
70
O assunto motivou resposta consulta TC 8458/026/06 no TCE-SP com o seguinte teor: Os valores recolhidos a
regime prprio de previdncia, decorrentes de contribuies patronais e de servidores, no se amoldam ao conceito
de disponibilidade de caixa, eis que no se traduzem em valores pecunirios de propriedade do ente pblico, mas sim,
dos prprios servidores, podendo, portanto, ser creditados em instituio no oficial, observando-se, para tanto, os
critrios de seleo, previstos no regulamento prprio da Resoluo Conselho Monetrio Nacional n 3.244/04.

63
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federao sero


depositadas conforme estabelece o 3 do art. 164 da Constituio.
1 As disponibilidades de caixa dos regimes de previdncia
social, geral e prprio dos servidores pblicos, ainda que
vinculadas a fundos especficos a que se referem os arts. 249 e
250 da Constituio, ficaro depositadas em conta separada das
demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condies de
mercado, com observncia dos limites e condies de proteo
e prudncia financeira.
2 vedada a aplicao das disponibilidades de que trata o
1 em:
I - ttulos da dvida pblica estadual e municipal, bem como
em aes e outros papis relativos s empresas controladas pelo
respectivo ente da Federao;
II - emprstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao
Poder Pblico, inclusive a suas empresas controladas.

3. PRESENTE, FUTURO E PASSADO ENTRELAADOS

Se h lio a ser extrada da crise fiscal grega de 201571 que o desequilbrio


previdencirio pode contaminar a posio corrente do governo de forma to gravosa
que qualquer conserto razovel fica aqum das expectativas da sociedade. Talvez o
mais estarrecedor seja que a busca por culpados entre os atuais titulares do poder deve
eximir a todos, pois no foram eles os que, dispondo das tcnicas e das ferramentas
capazes de antever o resultado, deixaram de agir. Em verdade, uma vez montando o
dficit, os administradores to somente se sucedem no seu manejo at que se concretize.
Uma conduta da administrao pblica em tema previdencirio tem seus efeitos
experimentados apenas transcorridos diversos exerccios. preocupante que nos
ocupemos da soluo para a situao presente, pois o debate de maior relevo, aquele que
mais apropriadamente incumbe aos administradores atuais, a situao previdenciria
futura, essa, a nica que controlam e a nica pela qual so realmente responsveis.
Se previdenciariamente responsvel, ou seja, solucionar o mal feito de
administraes passadas enquanto se organiza o seguro que vir, entretanto, pode
impor nus desmesurado ao administrador de planto, de forma que alguma gradao

71
Sobre o assunto, compare as situaes anterior e posterior em: THOMSON REUTERS. Greek court
challenges pension reform plan. Disponvel em: http://www.reuters.com/article/2012/11/01/greece-pensions-
idUSL5E8M1DVR20121101 Data de acesso: 16/07/15; e THE GUARDIAN. Unsustainable futures? The Greek
pensions dilemma explained. Disponvel em: http://www.theguardian.com/business/2015/jun/15/unsustainable-
futures-greece-pensions-dilemma-explained-financial-crisis-default-eurozone Data de acesso: 16/11/2015

64
deve ser concebida. A disciplina jurdica, como vimos advogando, poderia contribuir
mais para esse efeito.
Para o tempo presente, so bons o Direito Financeiro, a Lei Oramentria e a
Disciplina de Responsabilidade Fiscal. Regulam, pretendendo que no se empenhe mais
do que se arrecada, que no evolua a dvida, que sejam equivalentes os desembolsos
e os embolsos, e tudo mais quanto permitido pela onipresena da anualidade, esse
obstinado marca-passo que dita a vida financeira do Estado.
O futuro no interessa, pois estaremos todos mortos, talvez dissesse um clebre
economista72, mas no. A preocupao aqui justamente a da sobrevida. um longo
prazo composto de uma srie previsvel e experimentvel de curtos prazos.
Ainda que se menospreze o futuro em favor desse clamor pelo presente, tambm
nesse quesito os RPPS so relevantes. Em 2013, apenas nas esferas estadual e municipal
totalizavam eles R$ 175 bilhes em disponibilidades: R$ 72,4 bilhes aplicados em renda
fixa, R$ 6,6 bilhes em renda varivel e R$ 92,6 bilhes em ativos vinculados por Lei
aos RPPS73. O montante representa mais que o dobro das disponibilidades em aplicao
financeira de Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, que em 2013 somavam
R$ 65 bilhes, conforme consolidao no Balano do Setor Pblico Nacional74.
Nada obstante, toda essa disponibilidade ainda no assegura o almejado equilbrio
financeiro e atuarial. Os dficits atuariais consolidados, real medida para o dificuldade
que debatemos, foram apurados no ano de 2014 como totalizando R$ 545 bilhes nos
municpios, R$ 2,7 trilhes nos Estados e Distrito Federal e R$ 1,1 trilho na Unio,
um dficit total de cerca de R$ 4,3 trilhes75.
H como que um backup do cofre do Estado, visvel aps alguns obstculos legais,
cujos recursos encontram-se, entretanto, reservados a abastecer a economia em data
to distante do administrador que lhe inatingvel. O apetite para gerao de gastos,
entretanto, cerceado pelos anteparos opostos pela LRF faz o administrador pretend-
los. Ventilam-se estratagemas jurdicos capazes da apropriao dos recursos desse cofre.
Em ocorrendo a apoderao, entretanto, escamoteia-se o que seria o resultado
fiscal pfio da administrao no exerccio financeiro corrente, pois abastecida por
recursos que seriam de exerccios subsequentes. Uma administrao ruim que parece

72
John Maynard Keynes no captulo 3 de seu livro A Tract on Monetary Reform (1923) verbalizou sua clebre
frase But this long run is a misleading guide to current affairs. In the long run we are all dead, em traduo livre
mas esse longo prazo um guia enganoso para os problemas atuais. No longo prazo estaremos todos mortos.
73
Dados de outubro/2013. Fonte: http://www.previdencia.gov.br/regimes-proprios/estatsticas-2/ Acesso em 25/10/2015.
74
Balano do Setor Pblico Nacional Exerccio 2013. Fonte: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/
10180/390400/CPU_BSPN_2013.pdf/1a207bb6-3b4c-46db-a7ad-a5486f4d0993 Acesso em 25/20/2015.
75
Fonte: http://ppamaisbrasil.planejamento.gov.br/sitioPPA/paginas/todo-ppa/metas-iniciativas.xhtml?objetivo=0252
e pgina 9 do Relatrio de avaliao do PPA: http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2015/06/
Relat%C3%B3rio-de-Avalia%C3%A7%C3%A3o-Setorial_2014_2015.pdf

65
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

boa, pois mais pujante, e, se no desmascarada pela Lei de responsabilidade, legar


s futuras administraes a conta pelos erros na gesto previdenciria que no ter,
ento, culpados a apontar.

4. VIOLAES DOS PRINCPIOS DE RESPONSABILIDADE PREVIDENCIRIA

Haveria tais estratagemas, ento? A Lei76, por sucintamente tratar o tema, de fato
tolerou interpretaes que, entendemos, no so consentneas com a inteno maior
expressa nos princpios. Exemplificamos.

4.1. Violao da separao dos recursos previdencirios


possvel o procedimento de confisso da dvida de contribuies no recolhidas ao
cofre do RPPS com parcelamento do dbito em at sessenta prestaes mensais, iguais
e sucessivas. Esse expediente, que conta at mesmo com regulamento do Ministrio
da Previdncia77, nada mais do que o emprstimo do RPPS ao ente originalmente
vedado pela LRF. Mais grave o reparcelamento por sucessivos exerccios, fato este
que tambm se observa.
No a nica forma de violar o princpio da separao dos recursos. possvel
a extino de um RPPS78 em situao atuarial equilibrada. Embora o nus direto da
fazenda com os recolhimentos ao RGPS volte a pressionar as finanas do ente, com o
retorno das disponibilidades do Regime Prprio ao cofre do ente, os efeitos positivos
sobrepujam os negativos.
O caminho inverso tambm possvel, ou seja, que um ente sem Regime Prprio
e em dificuldades para realizar os recolhimentos ao RGPS, institua RPPS. As alquotas
de contribuio podem ser fixadas em patamares menores que aqueles do Regime
Geral e no h mais a obrigao de recolhimento do FGTS79, o que imediatamente
alivia o fluxo de caixa do ente. Por outra, a mquina arrecadatria da Unio deixa de
acossar o Executivo.
76
Em um estudo livre do autor, contabilizou-se 43 disposies (caputs, pargrafos, incisos ou alneas) abordando
direta ou indiretamente o tema previdencirio, de um total de 459 disposies existentes na LRF, da a afirmao
de que possvel maior aprofundamento.
77
Portaria MPS 402/08, art. 5 e seguintes.
78
Embora a primeira impresso que seja um empreendimento jurdico complexo e raro, a extino do Regime
Prprio mais frequente do que se imagina. No Estado de So Paulo h notcia de extino de RPPS nos
municpios de guas de So Pedro, Andradina, Ariranha, Aruj, Auriflama, Campos do Jordo, Catigu, Dois
Crregos, Esprito Santo do Pinhal, Guarani d'Oeste, Guararema, Ilha Comprida, Itpolis, Itatiba, Lins, Mirassol,
Regente Feij, Santa Clara d'Oeste, Santana da Ponte Pensa, Tanabi, Tiet, Trememb, Ubarana e Vista Alegre do
Alto. Informaes gentilmente cedidas por Allex Albert Rodrigues, Coordenador-Geral de Auditoria, Aturia,
Contabilidade e Investimentos DRPSP/MPS.
79
A instituio de Regime Prprio se d para os entes que adotem regime prprio.

66
A dvida eventualmente existente com o Regime Geral, embora persista, pode ser
oportunamente compensada80, uma vez que o RPPS passar a ser credor do RGPS
por oportunidade das concesses de benefcios, aliviando as finanas do ente. Pode o
RPPS nessas condies ser criado com expressivo dficit atuarial, fato que se tornar
mais claro posteriormente.
Amide verifica-se que avaliaes atuariais de constituio de Regimes Prprios
apuram situao atuarial menos grave do que a passagem do tempo revela. As razes
para essa surpresa so a progressiva melhoria da base de dados utilizada para o clculo
do aturio, as concesses de benefcios de risco em condies mais permissivas que
o RGPS, que comeam a onerar o cofre do RPPS, e as compensaes previdencirias,
que se revelam se mais complexas do que a simples matemtica sugere.

4.2. Violao da ao previdenciria planejada


J adiantamos que, embora a LRF exija avaliao e cuidados especficos com a
contabilidade previdenciria, no esclarece o que deseja ver nem a consequncia de
no se alcanar metas. possvel, ento, que a avaliao apresente dficits crescentes,
sem que se gaste uma nica linha na explicao do que isso significa para a sade
financeira futura do ente.
De outra forma, as chamadas recomendaes do aturio, medidas que na viso
do profissional podem equilibrar o regime quando implementadas, so simplesmente
desprezadas. Sabe-se que no h responsabilidade por no implement-las. A obrigao
do aturio recomendar, a do gestor do RPPS comunic-las ao chefe do executivo,
a deste a de propor projeto de lei e a do legislativo apreci-las. Qualquer que seja
o lapso que as impea, no conduz a implicao de ningum.

4.3. Violao da contributividade e do equilbrio financeiro e atuarial


A contributividade, entendida como a subordinao da concesso de benefcio
previdencirio ao efetivo patrocnio pelo segurado, pode ser vulnerada, por exemplo, pela
criao de vantagem pecuniria81 que beneficie servidores nos efeitos aposentatrios.

80
Compensao previdenciria a consequncia lgica do art. 201, 9 da CF/88, regulamentada na Lei 9.796/99,
e se refere ao tempo de contribuio que o servidor fez ao RGPS e que ser utilizado para implemento de condio
para concesso de benefcio do RPPS. A rigor, pois, no h compensao unilateral, nem antecipada, embora
existam teses jurdicas que exploram, com pouco ou nenhum sucesso, essas possibilidades.
81
Vantagens pecunirias so acrscimos de estipndio do funcionrio, concedidas a ttulo definitivo ou transitrio,
pela decorrncia do tempo de servio (ex facto temporis), ou pelo desempenho de funes especiais (ex facto officii),
ou em razo das condies anormais em que se realiza o servio (propter laborem), ou, finalmente, em razo de
condies pessoais do servidor (propter personam). As duas primeiras espcies constituem os adicionais (adicionais
de vencimento e adicionais de funo), as duas ltimas formam a categoria das gratificaes de servio e gratificaes
pessoais. Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro, 25 Edio, Malheiros Editores, pg. 439/440.

67
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Pode haver prejuzo para o RPPS no caso de clculo do benefcio pela mdia, uma
vez que o ltimo salrio, usualmente aquele que glosa os demais antes do clculo,
inflado subitamente, surtindo resultados mais favorveis ao segurado. E tambm no
caso do servidor que se aposenta pelo critrio da paridade pode ocorrer prejuzo ao
RPPS, uma vez que, mesmo no tendo recolhido sobre a ltima remunerao por
muito tempo, leva-a integralmente para a inatividade. Ambos os casos podem ser
apontados por estudo que demonstre o dficit atuarial causado pela vantagem criada.
Esse clculo no , no entanto, exigido pela Lei.
O equilbrio atuarial tambm pode ser fragilizado pela tcnica empregada na
elaborao do parecer atuarial82. Muitos so os parmetros do modelo e simples as
suas alteraes. Por exemplo, a alterao do parmetro idade mdia de aposentao
de 60 para 65 anos tem a capacidade de converter um dficit em supervit, o que
dispensaria a emisso de recomendaes por parte do aturio.
de competncia dos Tribunais de atestar a qualidade do parecer, nos termos
do art. 1, IX da Lei 9.717/9883, atribuio que deveria ser exercida com maior vigor.

4.4. Violao da vedao de emprstimo aos segurados


Pode surpreender que uma disposio, a despeito da clareza cristalina que possa
apresentar, seja embaraada pelo expediente interpretativo. Doutrinavam os romanos,
in claris cessat interpretatio84. Por bvio que o RPPS que institua linha de crdito
consignado em folha para os seus segurados, utilizando capital sacado dos recursos
previdencirios est em frontal coliso com a regra de vedao de emprstimos a
segurados.
Considere, no entanto, a hiptese de o ente instituir uma vantagem pecuniria no
plano de cargos e salrios, declarando-a: i) transitria; ii) to somente indenizatria;
iii) decorrente do local de trabalho; iv) decorrente de servio extraordinrio; ou v)
pura e simplesmente no integrante da base contributiva.
Obtido tal enquadramento, nos termos do art. 4 da Lei 10.887/2004, o valor no
computado na base contributiva e, portanto, sobre ele no h recolhimento. H interesse
dos servidores que a vantagem seja assim enquadrada, pois reduzir-se- a contribuio
a recolher. Esto os servidores cientes que quando vierem a se aposentar, seus proventos

82
O parecer atuarial o documento que apresenta, de forma conclusiva, a situao financeira e atuarial do plano,
certifica a adequao da base de dados e das hipteses utilizadas na avaliao e aponta medidas para a busca
e manuteno do equilbrio financeiro e atuarial, exigido com periodicidade anual nos entes que mantenham
Regime Prprio em cumprimento ao art. 1, I da Lei 9.717/98 e art. 4, 2, IV, a da LRF.
83
Esta observao fruto da reviso do Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
84
Na clareza, cessa a interpretao, em traduo livre.

68
sero fixados sem esse valor. Trata-se, portanto, de uma troca intertemporal. Opera-se,
por dissimulado canal, uma espcie de mtuo.
Nessa mesma hiptese apresentada, ocorrem outras violaes de princpios
previdencirios. O princpio da paridade tambm pode ter sido violado, uma vez que
os inativos paritrios no percebem a vantagem que, apesar de declarada temporria,
pode ter natureza de poltica remuneratria permanente.
O princpio da contributividade tambm pode ter sido lesionado pelo mesmo
motivo, pois, ao perceber que se trata de verba permanente, pode o servidor em final
de carreira perseguir meios jurdicos para mant-la na inatividade. Pode ele fazer a
opo de que trata o art. 4, 2 da Lei 10.887/04, fazendo o recolhimento sobre a sua
remunerao total para que, em juzo, deduza sua pretenso de incluir a verba no
clculo, alegando integrar ela a remunerao para fins do que dispe 3 do art. 40
da CF/8885.

4.5. Violao da prudncia e proteo financeira


Embora a legislao caminhe para um enclausuramento das opes de investimento
dos regimes prprios em percentuais mximos fixos86, restringindo sobremaneira a
discricionariedade do gestor na seleo das opes de investimento, o fato que as
possibilidades aceitas pela Resoluo CMN 3.922/10 ainda permitem que se aplique
fora do que o senso comum teria como razovel.
Os chamados Fundos de Investimento Imobilirio (FII), de Direitos Creditrios
(FIDC), de participaes (FIP) e Multimercados (FIM), que juntos totalizam at 35%
das disponibilidades do Regime, tm sido utilizados para intermediar projetos de
investimento incompatveis com o perfil de risco dos Regimes Prprios, tais como
investimentos em internet, no setor hoteleiro, com prazos de carncia para resgate
muito dilatados, sem regras para sada ou, simplesmente ocultos.
H condomnios assim formados com pblico alvo to somente entre Regimes
Prprios que acabam por contar com poucos quotistas, todos integrantes do sistema
previdencirio, aumentando extraordinariamente o risco. O RPPS fica sem opes para
liquidar o ativo mesmo se desejar realizar prejuzos e sem informaes seguras do
valor da cota, a mantm pelo valor histrico em sua contabilidade. No h meios para
discernir se o investimento foi total ou parcialmente perdido. Ao tempo da realizao
do prejuzo, tempo suficiente para assegurar a impunidade talvez j tenha se passado.

85
Art. 40. (...) 3 Para o clculo dos proventos de aposentadoria, por ocasio da sua concesso, sero consideradas
as remuneraes utilizadas como base para as contribuies do servidor aos regimes de previdncia de que
tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 41, 19.12.2003)
86
Vide arts. 7 e 8 da resoluo CMN 3.922/10.

69
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

5. CONDUTA ESPERADA

ocioso relacionar aquilo que de errado se fez sem apontar caminhos que,
trilhados, reduziriam os desmazelos na previdncia. Passamos a essa investigao,
buscando regras que entendemos desejveis e consentneas com a responsabilidade
previdenciria.
nossa tese que a legislao comporta evoluo e, portanto, expomos os tpicos
como se fossem dispositivos a acrescentar na LRF. A Lei, no entanto, uma restrio
do arbtrio dos entes federados na gesto oramentria a que eles mesmos podem se
antecipar. So capazes, portanto, de adotar os princpios de prudncia aqui ventilados
independentemente de inovao legislativa.

5.1. Anexo de gesto previdenciria


Limitar o crescimento do dficit atuarial para ento reconduzi-lo a patamar razovel
constitui o principal objetivo de responsabilidade na gesto do Regime Prprio. Sua
consecuo, como visto, depende tambm da Chefia do Executivo que, no entanto, no
est ligado a esse objetivo de maneira direta. O comprometimento do executivo poderia
ser alcanado por meio de um Plano Previdencirio, com metas e consequncias
pelo no atingimento.
Nada obstante, tal plano no existe. Para suprir a lacuna, poderia a LDO ser
emendada para abrig-lo, ainda que de maneira no de todo adequada, pois em fazendo
a um nico exerccio, passaria a versar sobre equacionamento atuarial, ao que recruta
esforos de diversos exerccios, dez, em nossa sugesto.
de se notar que a LDO, entretanto, j utilizada como elemento de comparao
intertemporal87, de forma que pode incluir anexo apto a fazer as vezes de tal projeto.
As disposies abaixo, que reunidas suprem o inexistente plano previdencirio sob a
designao de Anexo de Gesto Previdenciria, do uma ideia de Plano Previdencirio:

Os entes que mantiverem Regime Prprio de Previdncia Social


incluiro na Lei de Diretrizes Oramentrias o Anexo de Gesto
Previdenciria.

O Anexo de Gesto Previdenciria estabelecer meta de reduo


do dficit atuarial para o exerccio a que se refere e para os nove

87
Por exemplo: art. 4 (...) 2o O Anexo conter, ainda: (...)II - demonstrativo das metas anuais, instrudo com
memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas
nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica
econmica nacional; (...) LRF

70
exerccios subsequentes, sendo essa meta necessariamente igual
ou inferior quela j consignada anteriormente para o mesmo
exerccio.

Para o controle das metas do anexo, disposies similares s j existentes para


outras rubricas na LRF podem ser lanadas:

Se o dficit atuarial demonstrado na avaliao de que trata o art.


4, 2, IV, a exceder um doze avos da Receita Corrente Lquida
do exerccio a que se refere, o Anexo de Gesto Previdenciria
dever vir acompanhado de estudo financeiro e atuarial especfico
com vistas ao reequilbrio da situao previdenciria em no
mximo dez anos, optando por aportes financeiros, adoo de
regime de previdncia complementar, aumento de arrecadao
previdenciria ou extino do Regime Prprio.

O Tribunal de Contas alertar o ente cujo dficit atuarial


ultrapassar 50% do limite de um doze avos da Receita Corrente
Lquida do exerccio a que a avaliao atuarial se referir.

Se o dficit atuarial do ente ultrapassar 75% do limite de um


doze avos da Receita Corrente Lquida, incorrer-se- nas mesmas
vedaes do pargrafo nico do art. 22.

Por ser momento crtico para a responsabilidade, a constituio e a extino de


Regimes Prprios devem ensejar controles mais severos que rotineiros, com reflexos
no Anexo sugerido.

O oramento do ano em que ocorrer a constituio do Regime


Prprio dever prever aporte financeiro em montante suficiente
a assegurar o equilbrio atuarial no prazo inadivel de cinco anos,
de acordo com avaliao atuarial especfica.

Os recursos previdencirios de Regime Prprio extinto devem


ser recolhidos em favor do Fundo do Regime Geral da Previdncia
Social no mesmo exerccio em que ocorrer a extino.

O parecer atuarial88, tem como elemento fundamental as medidas que buscam o


equilbrio do RPPS, tambm conhecidas como recomendaes do aturio. Trata-se
88
De que trata o art. 2, IX da Portaria MPS n 403/08.

71
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

de seo em que se estipulam regras legais entendidas como necessrias para o


equacionamento do dficit apurado no financiamento do plano de benefcios. O que
de mais grave ocorre nos RPPS que se ignore tais recomendaes, seja por serem
elas brandas com a atual administrao, concentrando seus efeitos financeiros em
mandatos vindouros, seja por serem simplesmente sugeridas, sem implementao.
Como forma de serem mais responsveis as recomendaes e encontrarem seu
caminho compulsoriamente Lei Oramentria Anual, sugere-se a disposio abaixo.

Constaro ainda do anexo as medidas para manuteno do


equilbrio financeiro e atuarial apontadas na avaliao atuarial
anual, que obedecero:
a) impacto financeiro decrescente no tempo;
b) reduo do dficit pelo menos sua metade em no mximo
dez anos;
c) extino do dficit em no mximo vinte anos; e
d) conformidade com as disposies de gerao de despesa
obrigatria de carter continuado desta Lei.

A Lei Oramentria Anual consignar crditos especficos com


dotaes suficientes adoo das medidas sugeridas neste Anexo.

Outro aspecto a ser abordado o intervalo de tempo necessrio evidenciao


da irregularidade previdenciria. que embora os desvios da Responsabilidade Fiscal
sejam evidentes no transcorrer do exerccio em que ocorrem, o mesmo no sucede
com as impropriedades previdencirias, que tomam muitos exerccios para repercutir.

5.2. Prazo rescisrio


Ter-se-, espera-se, um parecer atuarial idneo, uma gesto proba e sucesso na gesto
previdenciria. importante, no entanto, que os caminhos estejam desimpedidos para
a responsabilizao, se emergir a irregularidade. Os resultados das aes nesta seara,
tais como planos de cargos e salrios adotados sem cuidados, reiteradas confisses
e parcelamentos das dvidas com o regime, concesso irregular de benefcios, no
implementao de recomendaes do aturio ou investimento temerrios, somente
se manifestaro anos aps.
Oportuno que se reconhea a irregularidade previdenciria como tendo natureza
permanente, incitando a competente ao rescisria, mesmo aps dilatado lapso
temporal:

72
A apurao de desequilbrio atuarial do Regime Prprio
objetivamente imputvel a conduta adotada em exerccio passado
ensejar o desarquivamento das contas do administrador que
comprovadamente o tiver causado, por ser irregularidade de
natureza permanente, com efeito rescisrio sobre o julgamento
de suas contas.

Prescreve em dez anos a pretenso de rever o julgamento das


contas, sendo imprescritvel a ao de ressarcimento ao errio
por perdas em investimentos do Regime Prprio.

5.3. Cuidados com o aumento da despesa total com pessoal


Por fim, no h como dissociar a folha de pagamento do fenmeno previdencirio.
A folha constitui a base contributiva para a receita tributria do RPP e o parmetro
de desembolso a ser suportado pelo cofre do Regime quando alcanado o equilbrio.
Nada obstante, na negociao desses planos, raramente o RPPS lembrado e muito
menos seus representantes so ouvidos.
Reclamando um estudo no s financeiro, como atuarial, sugere-se o que segue.

Alm de cumprir os requisitos do art. 21, o aumento da despesa


total com pessoal dos entes que mantiverem Regime Prprio de
Previdncia Social deve trazer avaliao especfica de impacto
atuarial e medidas que o equacionem em no mximo cinco
exerccios, sendo pelo menos a metade naquele em que se der
o aumento.

A vantagem de natureza permanente criada ou majorada compor


a base contributiva da contribuio previdenciria do Regime de
Previdncia.

6. CONCLUSO

Estudamos um aspecto sob o qual a LRF pode evoluir. Essa faceta, decorrente
da poltica previdenciria, traduz a complexidade de apreciar hoje, aes cujos
desdobramentos so percebidos apenas muitos exerccios no futuro, quando os agentes
responsveis no so mais, por elas, relembrados. Instala-se um conflito possvel entre
situao fiscal e situao previdenciria que no suficientemente debelado pela Lei.
Eis o balano e o mago do quanto analisado.

73
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

As condutas que escapam pelas fendas da base legal e que acabam por fragilizar a
situao fiscal intertemporal foram exemplificadas e categorizadas como violadoras dos
princpios: da separao dos recursos previdencirios; da ao previdenciria planejada;
da contributividade; do equilbrio financeiro e atuarial; da vedao de emprstimo aos
segurados; e da prudncia e proteo financeira.
Sugerimos um Anexo de Gesto Previdenciria, cuidados com o aumento da
despesa total com pessoal e prazo dilatado para responsabilizao do culpado pelo
mal feito previdencirio. As regras, no entanto, no precisam estar positivadas para
que sejam adotadas por gestores e conselheiros que fazem o dia a dia da previdncia
no Brasil.

So Paulo, novembro de 2015.

74
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
UMA LINDA DEBUTANTE

ANTONIO MARIA FILGUEIRAS CAVALCANTE89

1. BREVE HISTRICO

E l se vo quinze anos, mas parece que foi ontem! Essa debutante lei, apesar
de nem to jovem assim, continua praticamente desconhecida de grande parte dos
administradores pblicos e, o que pior, no mais das vezes solenemente ignorada
pelos que tm a obrigao de aplic-la.
Fruto de um grande clamor popular, a Lei Complementar n 101, de 04 de maio
de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, ou LRF, veio, como previsto em
seu artigo inicial, estabelecer normas de finanas pblicas para a responsabilidade da
gesto fiscal.
Em suma, referido diploma surgiu para regulamentar diversos aspectos delineados
no Captulo II do Ttulo VI da Constituio Federal de 1988, transitando dentre os
artigos 163 e 169 da Carta da Repblica.
Trata-se de legislao que ainda guarda grande modernidade, havendo sido
claramente inspirada em normas congneres de pases tidos como mais desenvolvidos
e financeiramente mais equilibrados que o Brasil.
E o que trouxe de novo a LRF para a gesto pblica? A resposta to simples
quanto complexa: responsabilidade! Simples, porque em se tratando de recursos do
errio, deveria ser intrnseca a noo do trato responsvel para com a coisa pblica;
complexa, porque nem sempre isso foi observado.
Na verdade, a praxe antes do advento da LRF era empurrar com a barriga os
problemas fiscais e financeiros enfrentados para o exerccio seguinte, como se os
desequilbrios vivenciados pudessem sempre ser adiados para um futuro incerto e
cada vez mais sombrio para os entes pblicos, premiando-se, dessa forma, gestes
extremamente irresponsveis.

89
Procurador Geral do Ministrio Pblico de Contas do Estado do Par MPC/PA. Ps-Graduado em Direito.
Bacharel em Direito e Administrao pela Universidade Federal do Par. Professor aposentado do Curso de
Direito da mesma Universidade. Ex-Conselheiro da Ordem dos Advogados do Brasil Seo Par OAB/PA.
Ex-Presidente da Associao Nacional do Ministrio Pblico de Contas - AMPCON nos binios 1997/1998 e
1999/2000.

75
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

No fosse seu advento, o assunto da moda nos dias atuais no seria, certamente, as
famosas pedaladas fiscais, prtica que somente pde ser exemplarmente combatida
com o respaldo da LRF. A esse tema voltaremos a nos referir no curso deste artigo.
Ora, se em nosso cotidiano no gastamos mais do que recebemos, se nos preocupamos
em no contrair dvidas impagveis, se buscamos cortar despesas suprfluas, enfim, se
somos responsveis com nossas finanas para que no comprometamos o nosso bem
estar e o de nossas famlias, o que nos impedia de fazer o mesmo com o dinheiro da
coletividade? O que nos levava a abstrair por completo que aes descompromissadas
com o bem comum no presente so ainda mais danosas s geraes futuras, dado seu
efeito multiplicador?
E o que dizer da mesquinha ideia de descontinuidade dos agentes pblicos que
simplesmente deixavam heranas malditas para seus sucessores, com restos a pagar
sem disponibilidade de caixa, dvidas monstruosas, elevadas folhas de pagamento de
servidores e outras estripulias da espcie?
Certo que a Lei de Responsabilidade Fiscal chegou, nos idos de 2000, para dar
um basta a essa farra com o dinheiro pblico e, se ainda no conseguiu extinguir por
completo essa nefasta prtica, no por no conter dispositivos suficientes pra tanto,
mas pelo fato de que, como dissemos de incio, ainda haver quem resista sua plena
aplicao.
De nossa parte, em nossos mais de 47 anos de vida ministerial diria, primeiramente
como Promotor Pblico (o hoje denominado Promotor de Justia), e especificamente
como Membro do Ministrio Pblico de Contas h mais de 45 anos, temos visto,
no exerccio de nosso mister, boas e ms iniciativas perpetradas na gesto pblica.
Estamos certos, porm, de que a LRF foi o grande divisor de guas, o novo norte a ser
seguido em busca do saudvel equilbrio financeiro do Estado, com francos reflexos
na moralidade dos agentes pblicos, eis que, cada vez mais contidos em sua anterior
desmedida discricionariedade, tiveram que se adaptar aos novos ditames, do que
exemplo clssico a imposio de limites para as despesas com pessoal.

2. CONTEXTO DE AO DO MINISTRIO PBLICO DE CONTAS

Toda lei, por mais bem intencionada que seja, somente consegue atingir seus
objetivos se tiver pleno respaldo da sociedade e rgos estatais vigilantes a servio de
seu cumprimento.
Quanto ao primeiro requisito, cedio que a LRF talvez seja uma das leis mais
populares do ponto de vista de seu desiderato: jamais se ouvir algum da populao,
de s conscincia, lanar palavras contra as regras ali estatudas. E quanto ao segundo?

76
Que instituies brasileiras mais se destacam na rdua porm gratificante misso de
salvaguardar a aplicao de to importante norma?
A rigor, o poder pblico, como um todo, deveria seguir risca as prescries
contidas na LRF, quer por dever de obedincia ao princpio constitucional da legalidade,
quer como forma de inteligentemente manter-se financeiramente sadio.
Entretanto, sabe-se que isso no passa de uma utopia. O que se v estampado nos
jornais todos os dias so exemplos de condutas temerrias e desmandos praticados
por quem deveria proteger os cofres pblicos.
Nesse contexto, emergem os rgos estatais dotados de competncia para o
controle externo da Administrao, quais sejam os Tribunais de Contas, que atuam
em auxlio ao Poder Legislativo, o Ministrio Pblico de Contas, cujo mister a guarda
da Constituio e das leis nos assuntos de competncia daquelas Cortes, alm do
prprio Poder Judicirio e do Ministrio Pblico de Justia, estes no exerccio da
funo jurisdicional do Estado.
Por nossa atuao de dcadas no Ministrio Pblico de Contas do Estado do Par,
pudemos vivenciar o antes e o depois da LRF. Se determinadas prticas perniciosas so
antigas e quase que tradicionais no meio pblico, certo que antes da LC 101/2000, pouco
ou nada podia ser feito para coibi-las, vez que a despeito da duvidosa moralidade e das
srias consequncias advindas de gestes descompromissadas, havia, do ponto de vista
estritamente legal, dificuldade em enquadrar determinadas condutas como irregulares.
pertinente que se diga, inclusive, que a sociedade, diante de seguidas administraes
perdulrias, precisou, ao longo do tempo, amadurecer a ideia de que gastos pblicos
no tm, necessariamente, que ser desmedidos, mas que devem obedincia aos limites
das prprias possibilidades reais de quem os realiza, assim como acontece na iniciativa
privada.
Essa limitao, to bvia do ponto de vista do bom senso, somente passou a
encontrar seu caminho (que deveria ser natural) a partir dos primeiros passos da LRF.
Ainda novidade, referida norma causou uma certa comoo inicial, como se fosse algo
inatingvel, que jamais pudesse ser cumprido. Da, com uma dada condescendncia
dos rgos de controle num primeiro momento, o que tambm foi de todo louvvel
diante da drstica mudana de paradigma imposta, seguiu-se um relativo descrdito
de que a norma vingaria no passar do tempo.
Hoje, transcorridos seus primeiros quinze anos de existncia, podemos afirmar
que a lei no s pegou como no h mais como dissoci-la da realidade da
Administrao Pblica brasileira. A cultura da responsabilidade se arraigou, a duras
penas, e instrumentos de transparncia outrora impensveis como o Relatrio de
Gesto Fiscal, criado pela LRF, alm do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria

77
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

RREO, institudo pela Constituio de 1988 e regulamentado por referida lei, so,
hodiernamente, uma feliz realidade.
O RGF, por exemplo, que tem por objeto possibilitar o monitoramento dos limites
estabelecidos pela LC 101/2000, tais como despesas com pessoal, dvida consolidada
lquida, concesso de garantias e contratao de operaes de crdito, alm de se
constituir num mecanismo de excelncia ao controle social, j que deve ser elaborado
de forma padronizada e tem publicao obrigatria em meio fsico oficial e digital,
alvo de fiscalizao pelos Tribunais de Contas, do que decorre seu consequente exame
pelo Ministrio Pblico de Contas.
No mbito ministerial, o escopo da anlise centrado no aspecto da legalidade,
sem olvidar-se, por bvio, de eventuais manobras contbeis que tenham influncia
direta na exibio dos demonstrativos e em seu prprio resultado.
Foi o que ocorreu, a propsito, na apreciao das contas da Presidente da
Repblica, relativas ao exerccio de 2014, pelo Tribunal de Contas da Unio - TCU.
Em referido processo, o TCU, contando com o imprescindvel e incansvel trabalho
desempenhado pelo Ministrio Pblico que atua perante aquela Corte, detectou uma
srie de irregularidades na contabilidade estatal daquele ano, que acabaram por ficar
conhecidas como pedaladas fiscais, com destaque para as possveis operaes de
crdito entre o Governo e os bancos federais, o que expressamente vedado pelo
art. 36 da LRF, mas que teriam sido disfaradas pelo atraso nos repasses a referidas
instituies financeiras para o pagamento de benefcios sociais, como o Bolsa Famlia,
e previdencirios, como aposentadorias e penses, os quais, entretanto, continuaram
a ser quitados em dia.
Tal conduta, como bem frisou na oportunidade o representante do Parquet
Especializado de Contas da Unio, teria sido perpetrada com o fito de minorar o
desfavorvel resultado fiscal primrio do Governo Federal naquele ano, tornando-o
o quanto possvel menos deficitrio ou mais superavitrio.
Diante de to graves constataes, decidiu o Tribunal, unanimidade de seus
votos, expedir parecer contrrio aprovao pelo Congresso Nacional das contas de
2014 da Presidente da Repblica, face ao que entendeu como uma poltica expansiva
de gastos sem sustentabilidade fiscal e sem transparncia.
De referido episdio, independentemente do julgamento final a ser proferido, cujo
cunho passou esfera poltica, restou, seguramente, a sensao do dever cumprido
pelo TCU e pelo Ministrio Pblico de Contas da Unio. No se pode deixar de
render homenagens a essas duas vetustas instituies, cuja origem remonta primeira
Constituio da Repblica, de 1891, mas que passaram, a partir do presente ano de
2015, histria como exemplos de atuao tcnica, independente e proba, no firme
propsito de, to somente, cumprir com seu mnus constitucional.

78
E o que vicejava como pano de fundo dessa verdadeira cruzada pela boa governana
pblica? Exatamente a nossa debutante: a Lei de Responsabilidade Fiscal. Com efeito,
no teria sido possvel tipificar as condutas tidas como irregulares do Governo Federal
caso no estivesse ali, dando respaldo a toda a apurao, um competente diploma legal
que, soberanamente, do alto de sua sapincia, estatui o que no tolervel do ponto
de vista de uma gesto eficiente e compromissada com resultados exequveis e reais.
Igualmente, no se estaria tratando desse tema no tivssemos, de maneira diligente
e independente, um rgo Ministerial Especializado atuando junto ao Tribunal de
Contas da Unio.
Nacionalmente, persegue-se em cada Estado, no Distrito Federal e nos municpios
do Rio de Janeiro e de So Paulo, a existncia, com independncia e autonomia funcional,
financeira, administrativa e oramentria, desta imprescindvel entidade de defesa do
errio: o Ministrio Pblico de Contas, sendo que somente a maior cidade do pas,
que conta com uma Corte especfica para suas contas municipais, ainda no instituiu
seu Parquet, situao que, esperamos, no deve se prolongar por muito mais tempo,
especialmente pelo j sentido clamor da comunidade jurdica em prol do suprimento
de inexplicvel lacuna.
Nesse sentido, deve ser ressaltada que, como visto, a atuao como custos legis nos
processos de competncia dos Tribunais de Contas no a nica forma de atuao do
rgo Ministerial Especializado na nobilitante misso de zelar pelo cumprimento do
normativo ptrio, com destaque, neste trabalho, para a LC 101/2000.
A atuao proativa, via requisio de informaes, instaurao de procedimentos
investigatrios, processamento de denncias, apresentao de representaes,
formulao de recomendaes e assinatura de termos de ajustamentos de condutas,
dentre outros instrumentos hbeis, pode e deve nortear a atuao cotidiana do
Ministrio Pblico de Contas, especialmente no que tange permanente e sistemtica
verificao do cumprimento das balizas impostas pela LRF, mormente se referida
norma for tomada pelo, ao nosso ver, seu mais representativo sentido: o de fio condutor
uma gesto sria e responsvel a longo prazo, propiciando reflexos muito positivos
no futuro de nossas geraes.

3. A CHAVE DO SUCESSO: ATUAO PREVENTIVA E PEDAGGICA

Sempre preconizamos para a atuao do Ministrio Pblico de Contas, ao lado das


Cortes de Contas, a sada de seus muros, de seus gabinetes, da frieza dos documentos
legais e contbeis, das padronizadas auditorias de conformidade, e a ida ao encontro
da sociedade, essa que, mediante o recolhimento de to elevada carga tributria, em

79
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

ltima anlise paga os nossos salrios e a quem devemos, por isso mesmo, satisfao
de nossas atribuies.
Assim, as aes de conscientizao da populao, como fizemos com sucesso no
Estado do Par, ao lanarmos, em 2006, a Cartilha Prestao de Contas sem Mistrios:
como comprovar o correto uso do dinheiro pblico, dentro do Programa de Orientao
Preventiva e Pedaggica do Ministrio Pblico de Contas do Estado do Par, so de
grande valia, aproximando rgos dotados de excessivo formalismo, como as Cortes
de Contas e o Ministrio Pblico, da grande massa que no conhece o trabalho e nem
mesmo sabe a razo da existncia de referidas instituies.
Naquela oportunidade, desenvolvemos um material simples mas muito efetivo, em
formato de histria em quadrinhos, o antigo gibi, explicando em linguagem coloquial
o caminho a ser seguido no emprego dos recursos pblicos, desde o planejamento
da aplicao at a prestao de contas. Posteriormente, dado o sucesso alcanado,
tambm lanamos a cartilha em vdeo, estando atualmente disponvel em diversos
endereos eletrnicos de inmeras entidades pblicas, dentre os quais o do MPC/PA
(www.mpc.pa.gov.br).
Obviamente que referida iniciativa foi voltada a um pblico especfico, de menor
trnsito no meio burocrtico das contas pblicas. Mas seu princpio vlido para
qualquer ente da Federao, vez que traz intrnseca a mensagem de que o trato
do dinheiro pblico deve ser indene de obscuridades, falseios, tortuosidades e
malabarismos, transcorrendo de forma clara, objetiva, reta e firme.
Nessa esteira que vislumbramos o real sentido de uma lei robusta de tutela
da responsabilidade fiscal na gesto pblica: apesar de aparentemente ser a vil dos
administradores, a LRF , na verdade, uma aliada de primeira grandeza daqueles que
esto comprometidos com a retido de suas aes, com o estrito cumprimento de suas
obrigaes legais e com os melhores resultados possveis para seus administrados.
Esse um vis da LC 101/2000 que reputamos menos explorado, mas que nos
parece ser seu maior atributo: despertar nos prefeitos, governadores, presidentes e
agentes pblicos em geral, a noo de civilidade e republicanismo no manejo dos
recursos pblicos, trazendo valiosos ensinamentos nesse sentido, um verdadeiro roteiro
de boas prticas a ser seguido, o que denota, de forma irrefutvel, que, antes de ser
um mecanismo de tipificao de condutas e punio de responsabilidades, mais um
instrumento de orientao, de norteamento do que pode e deve efetivamente ser feito
quando se est frente da difcil misso de ordenar despesas.
No se desconhece que toda imposio de regras enfrenta, num primeiro momento,
a resistncia de quem deve cumpri-las. O segredo est em t-las no como inimigas,
mas como aliadas na consecuo do bem comum, especialmente quando isso passa
pelo crescimento econmico sustentvel.

80
Esse carter preventivo e pedaggico da LRF to significativo quanto se constata
que, nos mais de 5.500 municpios brasileiros, como si derivar do saudvel processo
democrtico, nem sempre os alcaides tm formao suficiente para entender os
fenmenos contbeis e financeiros que administram. Assim, socorrer-se de um
normativo que os conduz a uma gesto serena, sem sobressaltos e irregularidades,
parece ser o caminho mais seguro a ser trilhado.
No se trata, definitivamente, como poderia parecer a um observador desavisado,
de um intento inatingvel. Como j dito, a partir de uma referncia legal que leva
boa conduo dos destinos de um rgo, de um municpio, de um estado ou mesmo
do pas, no se deve tomar a administrao pblica como um fardo, mas como uma
grande oportunidade de atingir o bem comum.
Afinal, o que nos leva a ser to diferentes dos pases considerados como de Primeiro
Mundo seno as histricas mazelas sociais desencadeadas e reforadas, gerao aps
gerao, por gestes irresponsveis?
imperativo que se tenha a LRF como aliada, como um eficaz instrumento de
preveno e de orientao a ser perseguido e, nesse contexto, os rgos de controle
exercem crucial papel intermediador.
Como j mencionado, o Ministrio Pblico de Contas tem se esforado sobremaneira
nesse sentido, seja atravs de uma efetiva atuao frente aos jurisdicionados das Cortes
de Contas perante as quais atua com exclusividade e privativamente, seja levando o
conhecimento necessrio a quem dele no dispe. Frisamos que o Parquet de Contas
paraense , inquestionavelmente, um exemplo nesse sentido, inclusive sendo tido como
referencial para todos os rgos congneres espalhados pelo pas.
Alis, tivemos a grata satisfao, quando por dois mandatos sucessivos (1997/1998
e 1999/2000) presidimos a Associao Nacional do Ministrio Pblico de Contas
AMPCON, de participar da gnese, em vrios Estados brasileiros, de referido rgo,
visto que, apesar de constar expressamente do artigo 130 da Constituio de 1988,
algumas unidades federadas custaram a entender o imprescindvel papel desempenhado
pelo Parquet especializado, tolerando o desempenho das funes ministeriais tpicas
por agentes pblicos estranhos carreira e permanecendo em mora constitucional
quanto sua implantao institucional, situao que perdura, como j visto, unicamente
no Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo.
Nossa luta atual, em tempos de consolidao do Estado Democrtico de Direito e
em que nos regozijamos com os 15 anos da LRF, no sentido da aquisio, pelos rgos
Ministeriais de Contas Brasil afora, da salutar independncia e autonomia administrativa,
financeira e oramentria, j que inadmissvel que uma instituio tenha independncia
funcional sem que os meios para sua perfectibilizao lhe sejam dados.

81
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Por outro prisma, seria plausvel indagar: como conceber que um rgo de
controle, que pugna pela lisura na utilizao dos recursos pblicos, no disponha, da
mesma forma que os destinatrios de sua atuao, do nus/bnus da plena autonomia,
provendo integralmente suas atividades e suportando as consequncias de referida
responsabilidade?
Esperamos, devotadamente, poder participar dessa terceira fase na trajetria desse
indispensvel parceiro na consecuo dos fins almejados pela LRF que o Ministrio
Pblico de Contas: de inexistente, a rgo plenamente difundido no Sistema do Controle
Externo da Administrao e, num futuro vindouro, dotado de integral autonomia.
Acreditamos fortemente nesse inexorvel cenrio, estando certos de que,
face aos inmeros exemplos vivenciados, no se pode prescindir de organismos
institucionalmente fortes que respaldem as mudanas que a sociedade clama.

4. EM CONCLUSO

Por derradeiro, deixamos como legado s novas geraes de operadores do Direito,


como fruto de nossa longeva experincia de dcadas de Ministrio Pblico de Contas,
que a mxima prevenir melhor que remediar o grande norte a ser perseguido
pelos rgos envolvidos no controle externo da Administrao Pblica.
Tal intento, necessrio que se diga, vem se tornando deveras mais factvel a
partir do advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, que se traduz num instrumento
de excelncia comunho de desgnios das instituies competentes em prol do bem
maior representado pela construo de um pas cada vez mais slido, justo e igualitrio,
no restando espao para descaminhos na arte de administrar a coisa pblica.
Vida longa a essa linda debutante!

82
RESPONSABILIDADE FISCAL E PROBIDADE ADMINISTRATIVA

ARNALDO HOSSEPIAN S. L. JUNIOR90


SRGIO TURRA SOBRANE91

O equilbrio fiscal constitui o eixo mais importante da gesto das finanas pblicas
e, consequentemente, para a boa administrao dos negcios do Estado, repercutindo
decisivamente na ordem econmica.
Esta sntese integrou a percepo do constituinte de 1988 e passou a exigir
a mudana do comportamento do gestor pblico brasileiro em todos os nveis de
governo, antes acostumado administrao irresponsvel, desprovida de critrios e
demarcada pela pessoalidade e favorecimentos, sem a mnima preocupao com a
ordem geral econmica e com os efeitos deletrios do descontrole para a coletividade.
O hbito gesto personalssima dos recursos pblicos no condiz com a necessidade
de preservao da higidez do errio e muito menos com a necessidade de se orientar
para o desenvolvimento estvel, em favor da presente e futuras geraes.
O equilbrio fiscal pressupe o controle do dficit pblico e do endividamento
e, nas palavras de Luiz Carlos Bresser Pereira, de importncia fundamental para o
sistema macroeconmico de qualquer Pas, apresentando-se como fraco o Estado que
incorre em reiterados dficits e que se endivida.92
O desequilbrio fiscal, portanto, revela a ocorrncia de dficits pblicos persistentes
e de descontrole do endividamento, gerando campo frtil para a acomodao de
interesses diversos daqueles que devem ser preservados pelo Estado em favor da
populao.
Bresser Pereira, embora reconhecendo como normal a realizao de gastos pblicos
pelos gestores em seus anos finais de governo, adverte que, aqueles que deixam instalar
o quadro crnico de dficit pblico, estaro se deixando corromper por poderosos

90
Conselheiro do Conselho Nacional de Justia. Procurador de Justia do Ministrio Pblico do Estado de So
Paulo. Mestre em Direito pela PUC-SP. Graduado e Especialista pela Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo USP. Professor da FAAP.
91
Subprocurador-Geral de Justia do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Doutor e Mestre em Direito pela
PUC-SP. Professor da UNIP e da Faculdade Damsio/DeVry Brasil.
92
Luiz Carlos Bresser Pereira, Desequilibrio fiscal, disponvel em http://www.bresserpereira.org.br/papers-cursos/
Cap.6-Desequil%C3%ADbrio-fiscal.pdf. Acesso em 22.11.2015. Acrescenta o autor: A sociedade paga impostos,
mas quer, em troca, toda uma srie de servios, a comear pela estabilidade de preos, que ficam fortemente
prejudicados no mdio prazo pelo endividamento pblico. Dficits pblicos no so apenas inflacionrios, eles
resultam na fragilidade financeira do Estado, que o impede de realizar seu papel.

83
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

ou capturadores ou privatizadores do Estado ou rentseekers (que so eles prprios


associados a grupos de capitalistas locais ou estrangeiros), ou praticando o populismo
fiscal para agradar os eleitores. (...). Os cidados dos pases mais avanados sabem
disso muito bem e, alm de punir o rentseeking e o populismo fiscal com seu voto,
previnem a corrupo e o clientelismo atravs de instituies adequadas.93
O conjunto de regras trazido pela Constituio Federal trata seriamente do tema
e incumbiu ao legislador a fixao de normas visando ao equilbrio das finanas
pblicas, o que desencadeou na edio da Lei Complementar n 101, de 4 de maio
de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que atende ao estatudo no
art. 163 da Constituio Federal, que determinou a edio de lei complementar para
dispor sobre finanas pblicas (inc. I); dvida pblica externa e interna, includa a
das autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico (inc. II);
concesso de garantias pelas entidades pblicas (inc. III); emisso e resgate de ttulos
da dvida pblica (inc. IV); fiscalizao financeira da administrao pblica direta e
indireta (inc. V); operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (inc. VI); compatibilizao das
funes das instituies oficiais de crdito da Unio, resguardadas as caractersticas e
condies operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional (inc. VII).
Alm disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal normatiza a regra instituda pelo
art. 169 da Carta Magna, que determina a fixao de limites para as despesas com
pessoal ativo e inativo da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios, e
d regulamentao ao contido no inciso II do 9 do art. 165 da Constituio Federal,
que reservou lei complementar o estabelecimento de normas de gesto financeira e
patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio
e funcionamento de Fundos. Outras duas grandes conquistas se efetivaram com a Lei
de Responsabilidade Fiscal: a participao popular na elaborao do oramento e a
transparncia das contas pblicas.
evidente que a prpria Lei de Responsabilidade Fiscal fixa algumas sanes
em caso de descumprimento de suas regras. As sanes, contudo, atingem o ente da
Federao e se relacionam possiblidade de obteno de repasses intergovernamentais
ou de crditos.
Parece-nos de suma importncia que a Lei de Responsabilidade Fiscal, que pretende
criar condies para o alcance e a manuteno do equilbrio fiscal, possa ter sua eficcia
garantida pela interao de outras normas constitucionais e legais.
Em outros termos, indispensvel que a irresponsabilidade fiscal seja efetivamente
apurada e sancionada no plano pessoal, mediante a imputao de prtica de ato

93
Ibidem.

84
de improbidade administrativa ao gestor que descumpre os preceitos da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
cedio que a Constituio Federal no transige com a prtica de ato de improbidade
administrativa. O 4 do art. 37 fixa o seguinte comando imperativo: os atos de
improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
O dispositivo constitucional, que impe a observncia da probidade na
Administrao Pblica, foi regulamentado pela Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992,
conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, e que classificou os atos de
improbidade administrativa em trs categorias: a) atos que promovem o enriquecimento
ilcito do agente pblico; b) atos que causam leso ao patrimnio pblico; e c) atos que
violam os princpios da Administrao Pblica.
A priori, o gestor pblico poder incorrer na prtica de qualquer uma das espcies de
ato de improbidade administrativa, at mesmo na sua modalidade mais gravosa, consistente
no enriquecimento ilcito que possa lhe ter sido proporcionado com a no aplicao ou
falta de observncia de regra cogente prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal.
A prpria Lei de Responsabilidade Fiscal fez questo de estampar a necessidade
de sua interao com outros instrumentos normativos que possam coibir, no plano
subjetivo, as condutas dos agentes pblicos envolvidos na aplicao de suas regras.
Com efeito, o art. 73 da Lei de Responsabilidade Fiscal claro ao dispor que as
infraes aos seus dispositivos sero punidas com a incidncia do Cdigo Penal, se a
conduta do agente se subsumir a um tipo penal especfico; da Lei n 1.079, de 10 de
abril de 1950, e do Decreto-lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967, se o fato revelar a
prtica de crime de responsabilidade; e da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, caso
caracterizada a prtica de improbidade administrativa.
Portanto, no despropsito algum afirmar que a irresponsabilidade fiscal equivale
prtica de ato de improbidade administrativa e que deve ser regiamente apurada,
cabendo o enquadramento da conduta do agente nas espcies de ato de improbidade
administrativa previstas pela Lei especfica, em conformidade com o elemento subjetivo
que animou sua conduta e o resultado desejado ou provocado.
Esta afirmao coloca o Ministrio Pblico no cerne da questo e atribui-lhe
enorme responsabilidade para atuar como fiscal do cumprimento dos atos e medidas
que devem ser adotados pelo gestor pblico para atendimento das regras delineadas
pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
A importncia do Ministrio Pblico, por esta tica, no menospreza a participao
de outros rgos e entes de controle da gesto pblica. Apenas vem enaltecida em face

85
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

de ser a Instituio legitimada, ao lado da respectiva pessoa jurdica interessada, a


provocar a jurisdio para a imposio das cominaes previstas na Lei de Improbidade
Administrativa. Considerando, pois, que a pessoa jurdica legitimada o prprio ente
autor do ato desconforme com a responsabilidade fiscal, passa o Ministrio Pblico a
ser o nico legitimado ao de improbidade administrativa dotado de iseno, j que
normalmente esperado que a pessoa jurdica legitimada defenda a integridade do ato
de gesto fiscal por ela praticado e que se revela, pelo prisma interpretativo externo,
como desalinhado aos preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal e perfeitamente
amoldvel Lei de Improbidade Administrativa.
A responsabilidade do Ministrio Pblico, neste passo, revela seu compromisso
constitucional com a preservao do patrimnio pblico e social (CF, art. 127),
sendo seu dever, dentre outros, acompanhar a gesto da coisa pblica e apontar
para a responsabilizao dos agentes envolvidos quando contrariado o princpio da
probidade administrativa. Isso requer especializao da Instituio, concebida no
quadro constitucional como essencial ao exerccio da funo jurisdicional do Estado,
que deve deter os conhecimentos necessrios sobre gesto das finanas pblicas para
apoderar-se do respectivo controle, a fim de que possa efetivamente fiscalizar os atos
de gesto que ocasionam o desequilbrio fiscal.
Estabelecidas tais premissas, convm destacar algumas disposies da Lei de
Responsabilidade Fiscal que merecem ateno dos rgos de controle e, principalmente,
do Ministrio Pblico como um dos titulares da ao de improbidade administrativa.
A primeira preocupao exsurge ao delimitar o alcance da expresso responsabilidade
fiscal. O 1 do art. 1 da Lei de Responsabilidade Fiscal expe o prprio objeto da
norma: A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas
e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de
despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria,
operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e
inscrio em Restos a Pagar.
A definio legal revela a necessidade de que as aes do gestor pblico devem ser
planejadas e transparentes. No qualquer planejamento, muito menos o planejamento
setorial ou pessoal do gestor pblico. o planejamento decorrente dos instrumentos
previstos no art. 165 da Constituio Federal e que devem ser elaborados e aplicados
na gesto da coisa pblica, ou seja, exige-se ateno ao contido no Plano Plurianual,
na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei Oramentria Anual, sempre tendo por
objetivo primordial a preservao do equilbrio das contas pblicas.

86
certo que para fazer frente aos atos de gesto, muitos dos quais envolve o emprego
de recursos pblicos, indispensvel que sejam cumpridas adequadamente as normas
estabelecidas para a realizao da receita. A receita pressuposto da respectiva despesa,
e esta deve ter suporte oramentrio e financeiro para que se realize, constituindo-se
em fator preponderante para o estabelecimento e a manuteno do equilbrio fiscal.
Por isso, o ente da Federao deve instituir os mecanismos necessrios para
a realizao da arrecadao, que se revela como um dos requisitos essenciais da
responsabilidade na gesto fiscal, como prev o art. 11 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, in verbis: Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto
fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia
constitucional do ente da Federao.
O gestor pblico que deixar de instituir ou promover a arrecadao de tributo
ou renda ter sua conduta enquadrada no inciso X do art. 10 da Lei de Improbidade
Administrativa, lesiva ao patrimnio pblico, se agir negligentemente na arrecadao
de tributo ou renda, bem como no que diz respeito conservao do patrimnio
pblico.
Com isso, alm da sano prpria da Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda
a realizao de transferncias voluntrias para o ente que no instituir e arrecadar
os impostos de sua competncia constitucional, o agente pblico responsvel ficar
sujeito s cominaes pelo ato de improbidade praticado e que coloca em risco o
equilbrio fiscal.
O mesmo deve ser dito quanto renncia de receita que decorre da concesso
ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria, que no pode ser
implementada sem a observncia do contido no art. 14 da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
A concesso de benefcio administrativo ou fiscal em desconformidade com o
previsto em lei revela a prtica do ato de improbidade administrativa descrito no inciso
VII do art. 10 da Lei n 8.429/92.
Os atos de gesto que no promovem a devida arrecadao e a realizao da receita,
assim como aqueles que indicam a prtica de renncia de receita, tais como a concesso
de anistia, remisso, iseno de carter no geral, alterao de alquota ou modificao da
base de clculo, devem merecer a ateno do Ministrio Pblico, pois podem conduzir
ao desequilbrio fiscal e caracterizar a prtica de irresponsabilidade fiscal.
Se o comportamento desregrado na arrecadao pode levar ao desequilbrio fiscal,
quanto mais a realizao de despesas em descompasso com as normas de finanas
pblicas. No se admite a expanso de despesas sem a estimativa do impacto que
podem causar nos oramentos do exerccio em curso e nos dois posteriores, bem como

87
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

se no estiverem adequadas com a lei oramentria anual e compatveis com o plano


plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
A realizao de despesas sem tais cuidados pode esbarrar no comando do inciso
IX do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, que reprime a conduta do agente
pblico que ordena ou permite a realizao de despesas no autorizadas em lei ou
regulamento.
Ainda no que diz respeito s despesas a serem realizadas pelo gestor pblico e que
podem comprometer o equilbrio fiscal, evidencia-se como sendo uma preocupao
constante o controle das despesas com pessoal.
O art. 169 da Constituio Federal, alm de atribuir a regulamentao das regras
para o controle das despesas com pessoal lei complementar, estabeleceu algumas
normas especficas para a preservao do desejado equilbrio fiscal.
Em princpio, fixou critrios rgidos para a concesso de vantagem, aumento de
remunerao, criao de cargos, empregos e funes pblicas, alterao de estrutura de
carreiras e admisso ou contratao de pessoal, inclusive pela administrao indireta,
ao exigir a suficincia de dotao oramentria para atendimento das despesas de
pessoal e acrscimos decorrentes (inc. I do 1) e existncia de autorizao especfica
na lei de diretrizes oramentrias (inc. II do 1).
Na sequencia ( 2), exigiu que os entes da Federao se ajustassem aos parmetros
a serem fixados pela lei complementar, em prazo a ser determinado, sob pena de
suspenso dos repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municpios, impondo, dessa forma, que todos os entes atendessem aos limites a
serem previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal.
No bastasse, a prpria Carta Magna apontou no 3 do art. 169 as medidas a
serem adotadas pelos entes da Federao para alcanarem os limites estabelecidos pela
legislao infraconstitucional, a saber: I reduo em pelo menos vinte por cento
das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; e II exonerao dos
servidores no estveis.
Sendo insuficientes as medidas preconizadas para atingimento dos limites legais de
comprometimento da receita com despesa de pessoal, abre-se a possibilidade da perda
do cargo do servidor estvel por ato normativo de cada um dos Poderes (CF, art. 169,
4). O ato normativo dever especificar a atividade funcional, o rgo ou unidade
administrativa objeto da reduo de pessoal, a fim de que possa incidir a proibio
de criao de cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo
prazo de quatro anos, prevista no 6 do mesmo artigo.
Para dar efetividade ao comando constitucional, a Lei de Responsabilidade Fiscal,
em seu art. 19, traz os limites a serem observados pelos entes da Federao como

88
despesa total de pessoal, tendo a receita corrente lquida como base para sua aferio.
Dessa forma, a Unio, os Estados e os Municpios no podero comprometer a receita
corrente lquida alm dos percentuais legalmente estipulados, assim considerados como
limites globais. Tais limites globais so repartidos pelo art. 20 da Lei de Responsabilidade
Fiscal aos demais rgos integrantes de cada ente da Federao, os quais tambm esto
vinculados aos limites especficos nela discriminados. Assim, na esfera estadual, por
exemplo, o limite global de 60% repartido da seguinte maneira: 49% para o Poder
Executivo; 3% para o Poder Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado; 6%
para o Poder Judicirio e 2% para o Ministrio Pblico dos Estados.
O controle minudente das despesas de pessoal plenamente justificvel por duas
razes aparentemente simples: a) este tipo de despesa compromete boa parte da
arrecadao e, diante de seu volume, o descontrole pode afetar seriamente o equilbrio
fiscal; e b) h forte conotao eleitoral na contratao de pessoal, em especial para os
cargos em comisso e funes de confiana, por vezes criados para atendimento das
demandas da campanha eleitoral.
Por tudo isso, cabe a atuao incisiva dos rgos de controle em relao expanso
da despesa com pessoal, assim como deve o Ministrio Pblico atentar para o
acompanhamento da evoluo de tais despesas, devendo interferir para que no sejam
ultrapassados os limites globais e especficos definidos pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, valendo-se, para tanto, das disposies da Lei de Improbidade Administrativa
para coibir as condutas que possam atentar contra os princpios da legalidade e da
moralidade administrativas (Lei n 8.429/92, art. 11).
Como antes enfatizamos, o desequilbrio fiscal resulta do dficit pblico e do
endividamento. O dficit advm da no obteno do resultado primrio positivo, ou
seja, entre as receitas e despesas realizadas decorre um resultado que pode ser positivo
(supervit) ou negativo (dficit). A situao deficitria indica que as receitas no se
mostraram suficientes para a cobertura de todas as despesas.
Constatado o dficit, o ente da Federao buscar formas cobrir o resultado negativo,
sendo comum a ocorrncia do endividamento. A reiterao desse comportamento
prolonga a situao de desequilbrio e certamente gerar consequncias para o resgate
do equilbrio fiscal, normalmente alcanado com o aumento da carga tributria,
atingindo, indistintamente, todos os integrantes da coletividade.
O quadro evidencia quo necessrio e indispensvel o acompanhamento da
execuo oramentria pelos rgos de controle, que devem atuar para evitar que as
mazelas administrativas e gerenciais de determinado gestor pblico possam onerar
injustificadamente o conjunto da sociedade.
No sem razo, at mesmo por conta de situaes episdicas do cenrio nacional,
a Constituio Federal reservou ao Senado a competncia para fixar, por proposta

89
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

do Presidente da Repblica, limites globais para o montante da dvida consolidada


da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 52, inc. VI), assim
como para estabelecer limites globais e condies para o montante da dvida mobiliria
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 52, IX). A medida centraliza
o controle do endividamento dos entes da Federao, o que se faz evidentemente
indispensvel para controle da poltica macroeconmica.
Nesse ponto, a Lei de Responsabilidade Fiscal foi detalhista ao dispor sobre
a dvida e o endividamento, carreando aos entes da Federao obrigaes para a
reconduo da dvida consolidada aos limites fixados (art. 31), estabelecendo a
vedao de realizao de operao de crdito interna ou externa, inclusive por
antecipao de receita (art. 31, 1, I), e a obrigao de limitao de empenho para
obteno do resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite (art. 31,
1, II). Atribuiu-se ao Ministrio da Fazenda o encargo de divulgar, mensalmente, a
relao dos entes que tenham excedido os limites das dvidas consolidada e mobiliria
(art. 31, 4) e regulamentou-se as operaes de crdito, inclusive as que contemplam
antecipao de receita oramentria, impondo vrias condies (art. 32) e vedaes
(arts. 34 a 38).
A realizao de operaes de crdito sem a observncia das normas legais,
ainda que de forma a suplantar as vedaes expressamente consignadas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, caracteriza a prtica de ato de improbidade administrativa
(Lei n 8.429/92, art. 10, VI), sujeitando o agente pblico responsvel s sanes do
art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa.
perceptvel, assim, que o descumprimento dos preceitos da Lei de Responsabilidade
Fiscal pode levar ao enquadramento da conduta como ato de improbidade administrativa,
conforme expressamente indicado no art. 73 da Lei Complementar n 101/2000, que
anuncia a interao entre tais normas.
A atuao proba do agente pblico na aplicao das regras de direito financeiro
e oramentrio permitir o alcance do objetivo inicialmente traado pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, consistente na intransigente obteno e preservao do
equilbrio fiscal, por meio de mecanismos institudos para o atingimento de metas
e resultados, seriamente controlados, para evitar-se o resultado deficitrio e o
endividamento descontrolado.
A apurao da irresponsabilidade fiscal do agente pblico, por sua vez, no pode
se limitar imposio de restries e sanes ao ente da Federao. Deve ir alm para
imputar a prtica de crime de responsabilidade ou comum ao agente responsvel, que
tambm deve ter sua conduta perseguida sob o enfoque do cometimento de ato de
improbidade administrativa, sujeitando-o s cominaes previstas no art. 12 da Lei
n 8.429/92, dentre elas a perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos.

90
Este breve cotejo, desenvolvido sem a pretenso de esgotar o tema, permite
concluir pela existncia de simbiose entre a responsabilidade fiscal e a probidade
administrativa, cabendo afirmar que atua de forma proba o gestor pblico que observa
os mandamentos da responsabilidade fiscal. Consequentemente, o raciocnio inverso
tambm verdadeiro, pois a atuao fiscal irresponsvel gera diversas consequncias
coletividade, apresentando-se lesiva ao patrimnio pblico, e deve ser objeto de
persecuo pelos legitimados propositura da ao de improbidade administrativa,
em especial pelo Ministrio Pblico, que se destaca, nesse contexto, como o nico
legitimado isento para a conduo da investigao e da demanda.

91
SUSTENTABILIDADE FISCAL, DESENVOLVIMENTO E CIDADANIA
AVANOS E DESAFIOS APS 15 ANOS DA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

AROLDO CEDRAZ94

A Lei Complementar 101, promulgada em 4 de maio de 2000 e conhecida como


Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), tornou-se para a sociedade brasileira um
marco regulatrio no que diz respeito s finanas pblicas. Ao completar 15 anos
de sua existncia, deve ser saudada como uma medida eficaz e fundamental para a
sustentabilidade fiscal do pas. Est alicerada nos princpios do planejamento e da
transparncia, tendo como propsito assegurar o equilbrio intertemporal das finanas
pblicas, condio basilar para o desenvolvimento nacional.
A rigor, a publicao da LRF, alm de atender ao que prescreveu a Constituio
Cidad em seu artigo 163, que abre o captulo sobre as finanas pblicas, fez refletir
em cada norma, limite e condio o esprito que emana da prpria Lei Maior, seja nos
seus termos originais, seja nos dispositivos acrescidos pela Emenda Constitucional
19, de 1998, a ttulo de reforma administrativa. De fato, repousa nas sees sobre as
normas gerais de finanas e sobre os oramentos pblicos a exata noo de valor do
dinheiro pblico, confiado pelos contribuintes ao Estado espera da justa e da eficiente
retribuio em bens e servios sociedade, que no se adstringe a exerccios correntes,
mas pressupe, sempre, o respeito aos direitos das geraes futuras, expressando o
princpio da sustentabilidade na gesto fiscal.
A esse propsito, cumpre retomar a exposio de motivos do projeto de lei
complementar (BRASIL, 1999) que culminaria na aprovao e na promulgao da
LRF, como parte integrante do Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), iniciado ainda
em 1998, em que se nota uma preocupao original em no posicionar em polos
antagnicos as questes fiscais e as necessidades sociais:

(...) a combinao desse ambiente fiscal mais favorvel com a


aprovao de uma norma que estabelece princpios norteadores
da gesto fiscal responsvel, que fixa limites para o endividamento
pblico e para expanso de despesas continuadas, e que institui
mecanismos prvios e necessrios para assegurar o cumprimento
94
Ministro do Tribunal de Contas da Unio.

93
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

de metas fiscais a serem atingidas pelas trs esferas de governo, a


condio necessria e suficiente para a consolidao de um novo
regime fiscal no Pas, compatvel com a estabilidade de preos e
o desenvolvimento sustentvel. (grifou-se)

Lembrar que tal dicotomia inexiste tem se mostrado imperioso ao longo da histria
brasileira, uma vez que tentativas de opor o equilbrio das finanas pblicas e o dever
perante os direitos econmicos e sociais dos cidados tendem a provocar avaliaes e
decises polticas incapazes de promover o bem comum de forma perene. No mesmo
sentido, no demais recordar as inmeras vezes em que, no decorrer desse processo
evolutivo, assistimos ao descompasso na gesto das finanas pblicas em diversas esferas
governamentais redundar na impossibilidade ftica de atendimento s necessidades
bsicas da cidadania.
No por outra razo, o legislador complementar cuidou de consignar, no art. 67,
1 da LRF, o dever de se instituir formas de premiao e reconhecimento pblico
aos titulares de Poder que alcanarem resultados meritrios em suas polticas de
desenvolvimento social, conjugados com a prtica de uma gesto fiscal pautada pelas
normas desta Lei Complementar.
Ademais, o conceito contemporneo de desenvolvimento se sustenta em pilares
econmicos, sociais e ambientais, que hoje as Naes Unidas expressam na agenda
ps-2015 por intermdio da definio dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel,
abrangendo a importncia da consolidao de instituies transparentes, inclusivas e
efetivas na promoo da qualidade de vida das sociedades humanas, hoje e no futuro.
Nesse contexto, torna-se evidente a inexistncia de qualquer antinomia real entre
a garantia de direitos sociais e a responsabilidade na gesto fiscal a bem dizer, a
perenidade daqueles depende dessa.
Ao governante, portanto, e a todos os gestores que integram a Administrao
Pblica em seu sentido subjetivo mais abrangente, incumbe o manuseio dos recursos
provenientes da sociedade com zelo e eficincia, para equilibrar a entrega de bens e
servios sociedade, no presente, com a manuteno de trajetrias de endividamento
soberano do Pas compatveis com o enriquecimento do seu povo e com as suas
necessidades vindouras.
Arrematando esse ponto, retoma-se a exposio de motivos que viria a nos legar
a Lei de Responsabilidade Fiscal:

Entendemos que a combinao desse ambiente fiscal mais


favorvel com a aprovao de uma norma que estabelece princpios
norteadores da gesto fiscal responsvel, que fixa limites para o

94
endividamento pblico e para expanso de despesas continuadas,
e que institui mecanismos prvios e necessrios para assegurar o
cumprimento de metas fiscais a serem atingidas pelas trs esferas
de governo, a condio necessria e suficiente para a consolidao
de um novo regime fiscal no Pas, compatvel com a estabilidade
de preos e o desenvolvimento sustentvel.
Buscou-se, assim, no apenas aperfeioar o anteprojeto elaborado
pelo Executivo, mas tambm construir compromisso em favor de
um regime fiscal capaz de assegurar o equilbrio inter-temporal
das contas pblicas, entendido como bem coletivo, do interesse
geral da sociedade brasileira, por ser condio necessria
para a consolidao da estabilidade de preos e a retomada do
desenvolvimento sustentvel. (grifou-se)

Desse bem coletivo, conquistado com sacrifcio ao longo desses 15 anos


desde a promulgao da LRF, resultaram diversos avanos na gesto das finanas
governamentais, permitindo a criao de polticas pblicas sustentveis em benefcio
do cidado. Ao mesmo tempo, houve o aperfeioamento de mecanismos para que a
sociedade pudesse exercer seu papel no controle dos recursos pblicos, por meio da
gerncia da informao disponibilizada pelos governos por meio da prpria Lei de
Responsabilidade Fiscal.
A LRF representou, assim, um importante instrumento de cidadania para o povo
brasileiro, sem o qual no seria possvel ao Pas criar um ambiente de confiana para
os empreendedores e os mercados, atrair novos investimentos, propiciar o crescimento
econmico e, em ltima instncia, administrar as polticas pblicas destinadas ao
atendimento s demandas sociais. Os avanos da LRF, portanto, significaram mais
do que a defesa da sustentabilidade fiscal. Representaram os fundamentos para que
os direitos sociais previstos na Constituio de 1988 se concretizassem, em campos
diversos como educao, sade e desenvolvimento social. Se progredimos como pas
nesses 15 anos em diversas reas, portanto, melhorando a qualidade de vida dos nossos
cidados, devemos boa parte disso s condies que a LRF criou.
De outra parte, preciso considerar que esses avanos no encerraram a tendncia
de elevao da exigncia por mais direitos sociais, que, na maior parte dos Estados-
nacionais, demandaram estruturas governamentais cada vez mais complexas e
dispendiosas ao longo do sculo XX, ao lado de um expressivo crescimento das cargas
tributrias. No Brasil, o mesmo fenmeno se repetiu, embora de forma no linear,
desafiando governos em vrios momentos cruciais da histria a remodelar sua atuao.
Especialmente a partir da Constituio de 1988, houve a ampla descentralizao das
polticas sociais, associada ao crescimento dos compromissos estatais com os cidados

95
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

e a ampliao da democracia, com os correspondentes mecanismos de presso social


por mais e melhores servios pblicos.
Esse processo evolutivo trouxe a Nao a um quadro delicado, em que a noo de
cidadania se expandiu, os direitos econmicos e sociais ainda no foram plenamente
assegurados a todos os brasileiros e a carga tributria alcanou limites que a sociedade
no parece disposta a ampliar.

Dessa forma, torna-se premente a necessidade de ampliao da eficincia estatal,


ou, em uma abordagem mais ampla de governana pblica, de elevao da eficincia
de alocao e realizao de despesas, seja por meio das organizaes do prprio Estado
ou por intermdio de novos arranjos institucionais, que descentralizem e ampliem
a qualidade das entregas sociedade. Em palavras mais simples e diretas: preciso
combinar anlises dos aspectos quantitativos e qualitativos do gasto pblico com
seus correspondentes aprimoramentos, pois, como reiterado acima, a legitimidade
do equilbrio fiscal deve se somar efetiva satisfao das demandas sociais.

O Papel do Tribunal de Contas da Unio


Cumpre notar que coube ao TCU um papel de relevo nessa histria, consignado pela
prpria Lei de Responsabilidade Fiscal. De fato, a Lei Complementar 101 conferiu uma

96
srie de atribuies ao Tribunal de Contas, especificando a competncia constitucional
da Corte para fiscalizar a gesto das finanas da Unio.
Ao longo desses 15 anos, as aes de controle empreendidas pelo Tribunal tm sido
fundamentais para o desenvolvimento do Brasil. Isso porque fornecem uma perspectiva
tcnica e independente sobre a gesto das finanas federais, centrada em aspectos
como transparncia, regularidade e previsibilidade, os quais so imprescindveis
manuteno da confiana dos cidados e dos mercados no Pas, contribuindo para o
crescimento econmico e para o avano das instituies democrticas. Por meio desses
trabalhos, informaes teis, oportunas e precisas tm sido oferecidas ao Congresso
Nacional e toda sociedade.
Assim, com a misso de alertar e orientar, sem prejuzo dos poderes de aplicar as
sanes prprias, o Tribunal de Contas da Unio tem em alta conta a LRF, configurando-
se verdadeiro guardio da responsabilidade fiscal, consoante as competncias que lhe
so deferidas pela prpria norma.
Essa atuao est em consonncia com a viso internacional contempornea, como
expressa pela Organizao das Naes Unidas em dezembro de 2014, em resoluo
destacando o objetivo de fomentar a eficincia, a responsabilidade, a eficcia e a
transparncia da administrao pblica, por meio do fortalecimento das entidades
fiscalizadoras superiores, as chamadas EFS. O documento enfatiza que o papel dessas
instituies s pode ser cumprido efetivamente caso elas sejam independentes das
entidades auditadas. Em consonncia com tal assertiva, o TCU tem suas competncias
e sua estrutura garantidas constitucional e legalmente, o que lhe assegura a autonomia
necessria para controlar as finanas pblicas, de forma objetiva e eficaz.
Ademais, as entidades fiscalizadoras superiores devem ser capazes de contribuir
para a melhoria da gesto financeira dos governos, conjugando as carncias atuais dos
cidados com uma abordagem prospectiva, para prever e gerenciar adequadamente
os riscos e garantir os direitos das geraes futuras.
Pensando no aprimoramento da atuao do Tribunal, tendo em vista os objetivos
maiores do desenvolvimento nacional e a qualificao da cidadania, o TCU tem atuado
no fomento inovao governamental, difuso de plataformas abertas e prestao
de servios eletrnicos. Essa capacidade para introduzir inovaes pode contribuir
para a melhoria nos padres de desempenho dos servios pblicos, vindo, portanto,
ao encontro das exigncias atuais da sociedade: resta cada vez mais evidente que o uso
de novas tecnologias e de novos processos mais avanados so condies para que os
servios governamentais sejam ofertados com mais qualidade, eficincia e economia.
So questes que ganham momentum no contexto macroeconmico em que se
observa um espao limitado para o aumento das despesas pblicas, exigindo-se uma
evoluo contnua da poltica fiscal. Com efeito, no demais reiterar que a elevao

97
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

da eficincia do gasto pblico essencial para que o Brasil possa alcanar maior
crescimento econmico, mais gerao de renda, reduo das desigualdades e maior
progresso social.
Com propsito semelhante, o TCU tambm atua no estmulo ao monitoramento
e avaliao de desempenho pela Administrao Pblica, ao lado do aperfeioamento
de metodologias e do uso de tecnologia da informao a servio do prprio Controle
Externo. De fato, a avaliao de polticas pblicas permite a observao de possveis
superposies, polticas com efeitos contraditrios, alm de outras distores oriundas
da atuao do governo, em seus vrios nveis federativos. Dessa forma, a atuao do
TCU, com o intuito de identificar ineficincias, de antecipar problemas e de captar
desvios financeiros, alinha-se necessidade de promover a eficincia do gasto pblico.
Tambm nesse ponto, as novas tecnologias podem fazer a diferena em polticas
pblicas; novas cincias sociais quantitativas usam teorias computacionais para prever
dinmicas e interaes sociais, ajudando a criar modelos matemticos para detectar
anomalias, comparar cenrios e ajustar variveis para atender a demandas da populao.
Tambm merece destaque o processo recente de convergncia da auditoria
financeira realizada pelo Tribunal para os padres de qualidade internacional. A
auditoria financeira traduz-se em um trabalho de certificao da credibilidade das
demonstraes financeiras que busca assegurar a veracidade dos nmeros ali inscritos
e, por conseguinte, a completude, confiabilidade, tempestividade e utilidade das
prestaes de contas. Com isso, contribui-se para o fortalecimento da accountability,
da integridade e da transparncia na gesto das finanas governamentais. A evoluo
do Tribunal nesse tema, portanto, ratifica o tradicional papel desta Corte na induo
de reformas sustentveis na gesto fiscal do Pas.
Por fim, em sentido mais abrangente, a profissionalizao crescente nos rgos de
controle, cujos auditores possam exercer sua plena independncia de opinio com padres
mais elevados de qualidade no exerccio de suas atribuies, desponta como um caminho
a ser perseguido continuamente. O TCU tem se pautado por essa estratgia h muitos
anos, buscando selecionar e preparar os melhores quadros tcnicos e oferecer condies
apropriadas para a realizao de fiscalizaes. Especialmente na seara das finanas pblicas,
as auditorias e demais processos de controle demandam um elevado nvel de especializao
e qualificao, para lidar com temas sofisticados de repercusso sistmica e questes
sensveis para a defesa do interesse pblico. Os trabalhos que a Corte de Contas tem
entregue ao Pas nos ltimos anos no deixam dvidas quanto a esse compromisso.

Desafios Institucionais: o presente e o futuro


Ao abordar os desafios que enfrentamos para a consolidao das instituies fiscais
Brasil, foroso indicar duas lacunas legislativas decorrentes de dispositivos da LRF

98
pendentes de regulamentao: a criao do conselho de gesto fiscal e a definio de
limites para a dvida da Unio.
No primeiro caso, faz-se referncia direta ao que estabelece o art. 67 da
LRF: o acompanhamento e a avaliao, de forma permanente, da poltica e da
operacionalidade da gesto fiscal sero realizados por conselho de gesto fiscal,
constitudo por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministrio
Pblico e de entidades tcnicas representativas da sociedade. Ao conselho, o legislador
complementar reservou atribuies primordiais para a plena aplicao das normas,
dos limites e das condies da LRF, como a harmonizao e a coordenao entre os
entes da Federao; a disseminao de boas prticas associadas eficincia do gasto
pblico, arrecadao de receitas, ao controle do endividamento e transparncia
da gesto fiscal; e o estabelecimento de normas de consolidao das contas pblicas,
padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos de
gesto fiscal.
A segunda lacuna refere-se ao art. 30 da LRF, cujas disposies apontam para
a necessidade de estabelecimento, pelo Poder Legislativo, de limites para a dvida
pblica federal considerando tanto a dvida consolidada da Unio quanto a dvida
mobiliria federal. No se trata, nesse caso, da imposio de restries absolutas e
incapazes de amoldar-se a circunstncias dinmicas: o 6 do mesmo artigo dispe
que o Presidente da Repblica poder encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso
Nacional solicitao de reviso dos limites das dvidas, quando sobrevierem razes
de instabilidade econmica ou alteraes nas polticas monetria ou cambial cujos
reflexos requeiram elevao do endividamento federal. Sem os limites, porm, afasta-
se do Poder Legislativo parte do controle que lhe cabe, nos termos do Estatuto da
Responsabilidade Fiscal, sobre o equilbrio intertemporal das finanas pblicas.
Alm disso, e talvez de forma mais impactante para o futuro da sustentabilidade
fiscal no Pas, preciso considerar um aspecto estrutural que relaciona, de um lado,
a criao de despesas permanentes, e, de outro, os limites para crescimento da carga
tributria. De fato, os dispositivos previstos nos arts. 16 e 17 da LRF procuram disciplinar
a expanso dos gastos pblicos decorrentes de criao, expanso ou aperfeioamento
de ao governamental, especialmente nos casos de despesas obrigatrias de carter
continuado. Entretanto, ainda que possam evitar distores no curto prazo, esses
dispositivos no impedem que o crescimento dos gastos pblicos seja desacompanhado,
na prtica, de correspondentes compensaes de forma sustentvel a longo prazo.
Nesse campo, despontam as preocupaes com a previdncia pblica, cujos dficits
anuais superam a casa da centena de bilhes de reais, ainda antes do envelhecimento
populacional que afastar o povo brasileiro do perodo de bnus demogrfico que ora
se experimenta, mas que, inexoravelmente, o Pas vivenciar nas prximas dcadas.

99
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Finalmente, imprescindvel notar que o aperfeioamento das instituies fiscais


um fenmeno dinmico; no apenas pela sua adequao s contingncias possveis, mas
sobretudo pela necessidade de ateno constante ao cumprimento dos seus dispositivos
e das suas interpretaes, e, por conseguinte, sua plena e efetiva aplicao na realidade
poltica dos entes da federao.
As tentaes indisciplina fiscal so muitas e afligem governantes e parcelas da
prpria sociedade, e, ainda quando associadas a interesses legtimos, devem ser objeto
de vigilncia contnua, pois caminhos que se pretendem atalhos a evitar sacrifcios
tm se revelado, reiteradamente, fontes de prejuzos econmicos e sociais que, no
mais das vezes, so proporcionalmente mais suportados pelas camadas carentes da
sociedade. Isso exige que os governos, os parlamentos, a imprensa, a sociedade civil e as
instituies de controle como os tribunais de contas, as controladorias e o Ministrio
Pblico estejam sempre alertas.
Enfim, devem ser saudados o passado e a histria desses 15 anos, sempre com a
conscincia das dificuldades presentes e com os olhos voltados para o futuro. Atentos
aos desafios que se apresentam ao Pas, na defesa da sustentabilidade fiscal, como
pressuposto crucial para o crescimento duradouro, com equilbrio social e equidade.
As justas homenagens que se fazem LRF atualmente devem representar, assim,
estes dois horizontes: o respeito s conquistas da nossa sociedade na consolidao
das instituies republicanas e democrticas, e a aspirao a um Brasil cada vez mais
desenvolvido, harmnico e justo.

100
O TCU EST PARA A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
ASSIM COMO O STF EST PARA A CONSTITUIO FEDERAL

BRUNO DANTAS95
FREDERICO DIAS96

Resumo: O artigo discorre sobre o papel do Tribunal de Contas da Unio como


agente de governana e accountability, a quem incumbe velar pela observncia da
gesto fiscal responsvel e contribuir com o aprimoramento do Estado Democrtico
de Direito.

Palavras-chave: Controle Pblico. Estado Democrtico de Direito. Princpio Republicano.


Princpio Democrtico. Relao de Agncia. Accountability. Transparncia. Lei de
Responsabilidade Fiscal. Tribunal de Contas. Auditoria Financeira. Parecer Prvio
sobre as Contas de Governo.

1. INTRODUO

Em seu livro Por que as naes fracassam97, Daron Acemoglu e James Robinson
demonstram que so as instituies polticas e econmicas que levam os pases ao xito
ou ao fracasso econmico. E mais, o processo poltico e as instituies polticas ditam
que tipo de instituies econmicas o pas ter, transmitindo confiana e estabilidade
aos empreendedores. Os autores indicam ainda que a probabilidade de os pases
desenvolverem instituies adequadas maior quando eles contam com um sistema
poltico pluralista e aberto, com disputa de cargos polticos, controle dos polticos
pelos cidados e responsabilidade do governo.
Neste artigo pretendemos discutir o papel do controle em geral, e do Tribunal de
Contas da Unio (TCU) em particular, no aprimoramento das instituies polticas,

95
Doutor e Mestre em Direito (PUC/SP), Visiting Research Scholar na Cardozo Law School, de Nova York. Ministro
do Tribunal de Contas da Unio. Professor do Mestrado, Especializao e Graduao do Instituto Brasiliense de
Direito Pblico (IDP) e do IESB.
96
Auditor Federal de Controle Externo do TCU. Especialista ps-graduado em Auditoria e Controle Governamental.
97
ACEMOGLU, Daron; ROBINSON, James. Por que as naes fracassam. As origens do poder, da prosperidade e
da pobreza. Rio de janeiro: Campus, 2012.

101
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

no incremento da credibilidade governamental e no fortalecimento dos princpios que


regem o Estado Democrtico de Direito.
Inicialmente, analisamos a distribuio do poder poltico na estrutura estatal,
dando nfase ao papel do controle da atividade financeira do Estado. Argumenta-se que
as Cortes de Contas desempenham importante funo de garantir a observncia dos
princpios republicano e democrtico e certificar a qualidade das informaes prestadas
pelo Poder Pblico. Logo em seguida, discorre-se sobre como a Lei de Responsabilidade
Fiscal fortaleceu a transparncia, o controle social e as funes dos tribunais de contas.
Por fim, o texto informa como alguns desses aspectos foram enfrentados no Parecer
Prvio emitido no mbito das Contas de Governo em 2014.
Defende-se que o Tribunal de Contas da Unio exerce importante funo como
rgo guardio da gesto fiscal responsvel. Assim, a concluso a de que o controle
externo tem papel primordial no aprimoramento das instituies polticas no Brasil,
em especial no fortalecimento dos princpios republicano e democrtico.

2. PODER POLTICO NO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E CONTROLE

A histria poltica da humanidade a histria da luta dos membros da coletividade


contra os detentores do poder. Se perpassarmos as vrias conquistas polticas do corpo
social e os movimentos do Direito Pblico, encontraremos a instaurao progressiva
de garantias do indivduo contra aqueles que exercem o poder98.
O prprio conceito de poltica est estreitamente ligado ao de poder. Este ltimo,
por sua vez, pode ser definido como uma relao entre dois sujeitos em que um
impe ao outro a prpria vontade e lhe determina, malgrado seu, o comportamento.
Interessa-nos a noo de poder poltico, o poder supremo em toda a sociedade de
desiguais na medida em que seu principal instrumento, a fora (ou a guerra), o meio
mais eficaz para condicionar os comportamentos. Com efeito, nas relaes entre os
membros de um mesmo grupo social, s o uso da fora fsica serve, pelo menos em
casos extremos, para impedir a insubordinao ou a desobedincia dos subordinados,
como o demonstra saciedade a experincia histrica99.
O acolhimento do princpio da soberania popular entre ns implica que, na
Repblica Federativa do Brasil, todo o poder emana do povo, cabendo a ele a titularidade
do poder poltico do Estado. J seu exerccio se d por meio de representantes eleitos ou

98
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30 ed. So Paulo: Malheiros Editores,
2013, p. 50.
99
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; e PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. 11 ed. Braslia:
Editora Universidade de Braslia, 1998, p. 964.

102
diretamente, nos termos da Constituio (Constituio Federal-CF, art. 1, pargrafo
nico).
Questes de ordem prtica condicionam o exerccio do poder ao desenvolvimento da
organizao estatal a fim de que possam ser cumpridas suas funes. Assim, o governo
pode ser conceituado como o conjunto de rgos mediante os quais a vontade do Estado
formulada, expressada e realizada, ou o conjunto de rgos supremos a quem incumbe
o exerccio das funes do poder poltico: legislativa, jurisdicional e executiva100.
A fim de se evitar a concentrao do poder em mos nicas, formulou-se a chamada
diviso de poderes, que consiste em atribuir cada uma das funes a um rgo distinto,
dotando-os de especializao funcional e independncia orgnica. A Administrao
Pblica integra a chamada funo executiva, composta por funes de governo e
administrativa101.
De acordo com essa estrutura conceitual, conclumos que, na maioria das vezes,
incumbe a terceiros e no aos titulares de fato exercer o poder e gerir os recursos
necessrios para a realizao da atividade estatal. O modelo republicano atenua esse
problema, porquanto os agentes estatais ficam obrigados a prestar contas sobre como
exercem o poder e gerem os recursos (a res publica).
Traados os fins que devem ser buscados pela atividade estatal, caber atividade
financeira do Estado obter os recursos necessrios, geri-los e gast-los para satisfazer os
interesses da populao102. Vale dizer, as necessidades pblicas sero supridas mediante
receitas arrecadadas dos particulares ou do patrimnio do prprio Estado; de posse
desses recursos, o Estado realiza os gastos necessrios para cumprir suas finalidades;
considerando a finitude dos recursos, elabora-se um oramento que autorize a realizao
de despesas, equilibrando-as s receitas; paralelamente, imprescindvel que haja controle
sobre todas as operaes econmico-financeiras que o Estado ir desempenhar103.
O oramento pblico surge, ento, como um dos principais mecanismos para o
exerccio das funes estatais. Trata-se de instrumento fundamental de governo, seu
principal documento de polticas pblicas. Por meio dele os governantes selecionam
prioridades, decidindo como gastar os recursos extrados da sociedade e como distribu-
los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou fora poltica104.

100
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 107.
101
Ibid., p. 108.
102
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 6 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 156.
103
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Direito Financeiro: Conceito, Autonomia e Fontes. In: MARTINS, Ives Gandra
da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Coord.). Tratado de direito financeiro.
So Paulo: Saraiva, 2013, volume 1, p. 15.
104
ABRUCIO, Fernando L.; LOUREIRO, Maria R. Finanas pblicas, democracia e accountability: debate terico e
o caso brasileiro. In: ARVATE, Paulo R.; BIDERMAN, Ciro. Economia do setor pblico no Brasil. Rio de Janeiro:
Elsevier; Campus, 2004. p. 75-102.

103
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Ao mesmo tempo, forma de conteno de gastos perdulrios com despesas


dissociadas dos interesses coletivos e possibilita a fiscalizao financeira dos governantes.
Desde sua origem, relaciona-se ao controle exercido pelo parlamento sobre os planos
propostos pelo Poder Executivo105.
Atualmente, cabe ao oramento servir de base para a realizao das escolhas
democrticas relacionadas alocao dos recursos106. Portanto, a fiscalizao
desempenhada sobre a pea oramentria e a atividade financeira estatal pode ser
considerada controle sobre o exerccio do poder poltico e sobre as escolhas feitas em
nome de seu titular.
Vale dizer, embora ainda seja pouco conhecido pela populao, o oramento
pblico desempenha papel dos mais relevantes no planejamento e controle financeiro,
contemplando a participao conjunta do Poder Executivo e do Legislativo, tanto
na sua elaborao e aprovao, como tambm no controle da sua execuo. mais
do que um documento meramente tcnico, uma vez que revela as polticas pblicas
adotadas pelo Estado ao procurar atender s necessidades e interesses da sociedade,
conjugando-as comas pretenses e possibilidades de realizao dos cofres pblicos107.
Cumpre observar como a noo de controle nsita de Estado de direito.
O Estado de Direito um projeto poltico juridicizado de conteno do Poder e de
proclamao da igualdade de todos os homens. No Estado de Direito, a Administrao
Pblica est sujeita a mltiplos controles que tentam impedi-la de desgarrar de seus
objetivos, desatender as balizas legais e ofender interesses pblicos ou dos particulares108.
da essncia desse tipo de Estado que a ordem jurdica condicione e limite o
exerccio do poder poltico. Em matria financeira, o oramento pblico pode ser
considerado o principal instrumento jurdico a servio desse controle109.
Nesse sentido, os controles so mecanismos concebidos para que os rgos e os
agentes estatais caminhem dentro das trilhas previamente delimitadas pelo titular do
poder poltico.
Cabe observar que impera entre ns o chamado Estado Democrtico de Direito,
que combina as caractersticas do Estado de Direito com o princpio da soberania
popular, impondo a participao efetiva e operante do povo na coisa pblica110.
105
NBREGA, Marcos. Oramento, Eficincia e Performance Budget. In: CONTI, Jos Maurcio; SCAFF, Fernando
Facury (Coord.). Oramentos Pblicos e Direito Financeiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.
106
BARROSO, Lus Roberto; MENDONA, Eduardo. O Sistema Constitucional Oramentrio. In: MARTINS,
Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Coord.). Tratado de direito
financeiro. So Paulo: Saraiva, 2013, volume 1, p. 236.
107
ABRAHAM, Marcus. Oramento Pblico como Instrumento de Cidadania Fiscal. Revista de Direitos
Fundamentais e Democracia, Curitiba, v. 17, n. 17, p. 188-219, janeiro/junho de 2015.
108
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Op. cit., p. 951.
109
BARROSO, Lus Roberto; MENDONA, Eduardo. Op. cit., p. 236.
110
SILVA, Jos Afonso da. Op. cit., p. 107.

104
De se notar que a funo de fiscalizao, que surge com o constitucionalismo
e o Estado de Direito, sempre se constituiu tarefa bsica dos parlamentos111. Dessa
maneira, a forma primordial de exerccio do controle se d indiretamente, por meio
dos representantes do povo no Poder Legislativo. No por outra razo, incumbe ao
Congresso Nacional o controle externo (CF, art. 71, caput) da administrao pblica.
Mas o controle tambm exercido diretamente pelos cidados, na condio de
titulares do poder poltico, valendo-se de mecanismos como a ao popular (CF, art.
5, LXXIII), o exerccio do direito informao (CF, art. 5, XXXIII) e a previso
constitucional no sentido de que qualquer cidado, partido poltico, associao ou
sindicato possam denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de
Contas da Unio (CF, art. 74, 2).
Trata-se do chamado controle social, fundado no entendimento de que a participao
popular corolrio do prprio contedo da democracia e se insere no conceito de
poltica deliberativa de Habermas. Para o filsofo alemo, o desenvolvimento da
poltica deliberativa depende da institucionalizao de processos e pressupostos
comunicacionais112, conceitos em que se enquadram as instncias participativas
citadas, alm de diversas outras criadas pela legislao infraconstitucional (a exemplo
de ouvidorias, conselhos, audincias pblicas etc.).
Habermas sustenta que o Estado de direito exige uma organizao do poder pblico
que obriga o poder poltico, constitudo conforme o direito, a se legitimar, por seu
turno, pelo direito legitimamente institudo. Para o autor, a soberania popular implica
o princpio da separao entre Estado e sociedade, que significa a garantia jurdica de
uma autonomia social que atribui a cada um, enquanto cidado, as mesmas chances de
utilizar-se de seus direitos polticos de participao e comunicao. O princpio exige
que a sociedade civil possa amortecer e neutralizar a diviso desigual de posies sociais
de poder, a fim de que o poder social possa impor-se na medida em que possibilita,
sem restringir, o exerccio da autonomia dos cidados113.
Participao e autonomia, bem como suas implicaes mtuas, so conceitos caros
filosofia habermasiana. Nesse sentido, a organizao do Estado de direito deve servir,
em ltima instncia, auto-organizao poltica autnoma da comunidade. Cabe
s suas instituies garantir um exerccio efetivo da autonomia poltica de cidados
socialmente autnomos para que o poder comunicativo de uma vontade formada
racionalmente possa surgir, encontrar expresso em programas legais, circular em toda

111
SILVA, Jos Afonso da. Op. cit., p. 749.
112
GARCIA, Ana Paula Prado. Controle Social. In: CASTRO, Crmem Lcia Freitas de; GONTIJO, Cynthia Rbia
Braga; e PINTO, Luciana Moraes raso Sardinha (orgs.). Dicionrio de Polticas Pblicas. Barbacena: EdUEMG,
2015, volume 2, p. 103.
113
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre facticidade e validade. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997,
volume 1, p. 212.

105
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

a sociedade e desenvolver sua fora de integrao social por meio de estabilizao


de expectativas e da realizao de fins coletivos114.
Tambm no contexto de participao do cidado na gesto pblica, outros autores
falam em democracia deliberativa, termo que se refere exigncia de que os atos
estatais estejam inseridos em um mbito de discusso livre e ampla, informado pela
necessidade de que as decises sejam acompanhadas por argumentos racionais, que
devem ser sustentados por seus defensores115.
Seja exercido diretamente pelo cidado, ou ainda que indiretamente pelos rgos
fiscalizadores, o controle sobre a atividade financeira do Estado inerente aos princpios
que compem o Estado Democrtico de Direito.

3. ACCOUNTABILITY E CONTROLE COMO INSTRUMENTOS DO PRINCPIO


REPUBLICANO E DO REGIME DEMOCRTICO

O controle pblico origina-se a partir do risco de que a atuao dos governantes


possa estar em desacordo com a vontade primordial dos governados. Tal dissenso de
vontades se assemelha ao que se entende por conflito de agncia.
O conflito de agncia surge quando h divergncia de interesses entre administradores
(agentes) e proprietrios (principal) em diferentes tipos de organizaes. No mbito do
setor privado, a governana corporativa se destina a proteger os acionistas (principal),
em especial os minoritrios, dos eventuais desmandos da alta cpula gerencial (agentes).
Na esfera pblica, a sociedade (principal) faz o papel dos acionistas e os gestores
pblicos (agentes) se equiparam ao corpo gerencial das empresas, na medida em que
recebem da sociedade o poder para gerenciar os recursos arrecadados e devolv-los
na forma de servios116.
Alm de disporem de certa autonomia na gesto dos recursos pblicos, os gestores
(agentes) detm mais informaes sobre o que de fato ocorre na gesto do que a
sociedade (principal), conformando o que se entende por assimetria informacional
ou abismo informacional117 um dos principais motores do conflito de agncia.

114
HABERMAS, Jrgen. Op. cit., p. 220.
115
MENDES, Gilmar Ferreira; CORREIA, Celso de Barros. Transparncia Fiscal. In: MARTINS, Ives Gandra da
Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Coord.). Tratado de direito financeiro. So
Paulo: Saraiva, 2013, volume 1, p. 177.
116
NARDES, Joo Augusto Ribeiro. O controle externo como indutor da governana em prol do desenvolvimento.
Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, ano 45, n. 127, p. 16-19, maio/agosto de 2013.
117
ALBUQUERQUE, Joo Henrique Medeiros. et al. Um estudo sob a ptica da teoria do agenciamento sobre a
accountability e a relao Estado-sociedade. In: Congresso USP de Controladoria e Contabilidade, 7., 2007. So
Paulo: USP, 2007. p. 26-39.

106
Em virtude desse conflito, vislumbram-se dois tipos de problemas, ambos
indesejveis sob a ptica de um Estado Republicano e Democrtico. Em primeiro lugar,
o risco de desalinhamento entre a conduo da coisa pblica e os anseios da sociedade.
Para controlar esse tipo de risco, os cidados precisam de informaes fornecidas
pelos agentes estatais (direito informao). Nesse contexto, surge um segundo tipo
de risco, o de que haja alguma disparidade entre o que est sendo informado e o que
foi ou est sendo efetivamente realizado.
Assim, para tentar dirimir o problema da assimetria informacional, os agentes
governamentais tm por obrigao prestar contas de seus atos perante a sociedade.
Esse dever no se resume disponibilizao de demonstrativos comprobatrios da
alocao dos recursos, sendo necessrio que essas informaes sejam transmitidas da
forma mais transparente possvel118.
Mas a transparncia no se expressa apenas pela quantidade de informaes, mas
tambm pela sua qualidade, objetividade, inteligibilidade e, sobretudo, utilidade119.
direito do cidado dispor de informao sobre a receita pblica existente e as
despesas planejadas e realizadas pelos rgos governamentais. Esse direito informao
relaciona-se com as prerrogativas asseguradas ao povo de exercer controle jurdico
das escolhas do Estado em matria de polticas pblicas e controle poltico sobre a
atuao estatal, seja na via peridica das eleies, seja na via contnua de protestos e
presses sobre os representantes eleitos120.
O cidado tem o direito, no apenas ser adequadamente informado sobre a origem
e a aplicao dos recursos pblicos, mas, principalmente, de participar ativamente
nas escolhas das polticas pblicas. Por essa razo, incorporam-se ao ordenamento
normas que estimulam o exerccio da cidadania fiscal na rea financeira, atravs dos
mecanismos de transparncia fiscal e de participao do cidado121.
O acesso informao e a transparncia fiscal esto estreitamente conectados com
o Estado Democrtico de Direito e encontram assento constitucional tanto no princpio
republicano (na medida em que orienta a gesto pblica no sentido do interesse do
povo e permite a fiscalizao e o controle da atividade governamental) quanto no
princpio democrtico (vez que possibilita o controle social)122.

118
Ibid.
119
ABRAHAM, Marcus. Oramento Pblico como Instrumento de Cidadania Fiscal. Revista de Direitos
Fundamentais e Democracia, Curitiba, v. 17, n. 17, p. 188-219, janeiro/junho de 2015.
120
BARCELLOS, Ana Paula de. Neoconstitucionalismo, Direitos Fundamentais e Controle das Polticas Pblicas. In:
Revista de Direito Administrativo. Abr/Jun.2005 n 240. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
121
ABRAHAM, Marcus. Op. cit.
122
MENDES, Gilmar Ferreira; CORREIA, Celso de Barros. Transparncia Fiscal. In: MARTINS, Ives Gandra da
Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Coord.). Tratado de direito financeiro,
volume 1. So Paulo: Saraiva, 2013, p. 177.

107
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Por essa razo, a utilizao da coisa pblica deve ser evidenciada, por meio da
prestao de contas sociedade, real detentora dos recursos financeiros que foram
aportados ao Estado123. Por meio das contas pblicas, sero prestadas informaes sobre o
conjunto de dados de natureza econmico-financeira das entidades estatais, produzidos
pelos rgos de contabilidade, planejamento e oramento. Tais informaes podem
associar dados monetrios com no monetrios, de natureza financeira, oramentria
e operacional e todos os registros e demonstrativos produzidos, publicados ou no,
concernentes ao passado e ao futuro, relativos ao uso dos recursos pblicos124.
Em suma, como mediadora do conflito de informao entre Estado e sociedade, surge
a figura da accountability com os atributos de transparncia, clareza e tempestividade
da informao, no intuito de aproximar os dois plos dessa relao de agncia125.
A accountability pode ser entendida como a obrigao que tm as pessoas s quais
se tenham confiado recursos de assumir responsabilidades, de ordem fiscal, gerencial
e programtica, por seus atos e omisses e de, voluntariamente, informar a quem lhes
delegou a responsabilidade por meio da prestao de contas126.
Parece haver consenso sobre o fato de que o fundamento dos sistemas democrticos
est, verdadeiramente, na accountability, j que a informao um pressuposto bsico
da transparncia dos negcios pblicos em uma verdadeira e legtima democracia. Sem
informaes adequadas a respeito da gesto pblica, os cidados ficam privados de
realizar julgamentos adequados a respeito dos atos praticados por seus governantes127.
A avaliao da conduta dos gestores por parte da sociedade exige informaes
tempestivas, suficientes e confiveis. Dentro desse contexto, torna-se imprescindvel a
existncia de rgos integrantes da estrutura estatal que componham uma verdadeira
rede de agncias de accountability incumbidas de supervisionar, controlar, aplicar
sanes, e, sobretudo prover o cidado das informaes relativas gesto. No caso
brasileiro, essa rede de agncias de accountability englobaria, dentre outros, o Ministrio
Pblico, o sistema de controle interno dos Poderes, o Poder Judicirio e os Tribunais
de Contas128.
123
ALBUQUERQUE, Joo Henrique Medeiros. et al. Op. cit.
124
PLATT NETO, O.A. et al. Publicidade e Transparncia das Contas Pblicas: Obrigatoriedade e Abrangncia
desses Princpios na Administrao Pblica Brasileira. Contabilidade Vista & Revista, Belo Horizonte, v. 18, n. 1,
p. 75-94, janeiro/maro. 2007.
125
ALBUQUERQUE, Joo Henrique Medeiros. et al. Op. cit.
126
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Referencial Bsico de Governana Aplicvel a rgos e Entidades da
Administrao Pblica/Tribunal de Contas da Unio. Verso 2 - Braslia: TCU, Secretaria de Planejamento,
Governana e Gesto, 2014. 80 p.
127
NAKAGAWA, Masayuki; RELVAS, Tnia Regina Sordi; DIAS FILHO, Jos Maria. Accountability: a Razo de ser
da Contabilidade. Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade REPEC, Braslia, v. 1, n. 3, art. 5, pp. 83-
100, setembro/dezembro, 2007.
128
FIGUEIREDO, Carlos Maurcio C. tica na Gesto Pblica e Exerccio da Cidadania: o papel dos tribunais
de contas brasileiros como agncias de accountability. O caso do Tribunal de Contas de Pernambuco. In: VII

108
A doutrina segmenta em duas dimenses o conceito de accountability: a vertical
e a horizontal. O conceito de accountability vertical envolve as aes realizadas
individualmente e/ou coletivamente em face daqueles que exercem posies em
instituies do Estado ( o caso das eleies e das reivindicaes sociais). Por sua vez,
a accountability horizontal integrada por agncias estatais possuidoras de direito,
poder legal, disposio e capacidade para controlar e corrigir a gesto129.
O controle social uma forma de accountability vertical que depende, em linhas
gerais, das mesmas condies que garantem a qualidade da democracia representativa:
informao e debate entre os cidados, instituies que viabilizem a fiscalizao,
regras que incentivem o pluralismo e cobam o privilgio de alguns grupos frente
maioria desorganizada, bem como o respeito ao imprio da lei e aos direitos dos
cidados130.
Os Tribunais de Contas so instrumento fundamental de accountability na rea das
finanas pblicas131. certo que seu papel faz parte do que se entende por accountability
horizontal. De qualquer forma, o controle desempenhado pelas Cortes de Contas pode
propiciar melhores condies para o exerccio da accountability vertical, uma vez que
a qualidade da informao fator preponderante para que qualquer participao ativa
da sociedade possa ser efetiva. Em contraposio, a falta e a assimetria de informaes
geram desconfiana e descrdito e acabam resultando no distanciamento entre
sociedade e governo132.
Na esfera federal, o Tribunal de Contas da Unio exerce, portanto, um papel
essencial como agncia de accountability, na medida em que auxilia na reduo da
assimetria de informaes e contribui para atenuar o conflito de agncia, promovendo
dessa forma os valores republicanos e o aprimoramento do regime democrtico.
Nesse contexto, dentre as atribuies do TCU, ganha relevncia especial a
competncia constitucional para a realizao da fiscalizao financeira da Unio (CF,
art. 70, caput).

Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal,
8-11 Oct. 2002.
129
SACRAMENTO, Ana R. S. Contribuies da Lei de Responsabilidade Fiscal para o avano da accountability no
Brasil. Cadernos Gesto Pblica e Cidadania/CEAPG, So Paulo, v. 10, n. 47, p. 20-47, 2005.
130
ABRUCIO, Fernando L.; LOUREIRO, Maria R. Finanas pblicas, democracia e accountability: debate terico e
o caso brasileiro. In: ARVATE, Paulo R.; BIDERMAN, Ciro. Economia do setor pblico no Brasil. Rio de Janeiro:
Elsevier; Campus, 2004. p. 75-102.
131
Ibid.
132
CORBARI, Ely Clia. Accountability e Controle Social: Desafio Construo da Cidadania. Cadernos da Escola
de Negcios da UniBrasil, Curitiba, n. 2, p. 99-111. Janeiro/Junho, 2004.

109
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

4. O PAPEL DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO COMO GARANTE DA VERDADE


FISCAL E PROMOTOR DA ACCOUNTABILITY

Foi rduo o caminho percorrido para que hoje o Tribunal de Contas da Unio
pudesse bem desempenhar seu papel de revelar e garantir da verdade fiscal contida
nos (e por detrs dos) balanos e oramentos apresentados pelo governo federal133.
Mas, desde a sua criao, j se depositava confiana na funo da Corte de Contas
como anteparo contra excessos e desvios nas finanas pblicas. Conforme exposio
de motivos de Rui Barbosa na criao do TCU:

Se no pudermos chegar a uma vida oramentria perfeitamente


equilibrada, no nos ser dado presumir que hajamos reconstitudo
a ptria, e organizado o futuro. , entre ns, o sistema de
contabilidade oramentria defeituoso em seu mecanismo e fraco
de sua execuo.
O Governo Provisrio reconheceu a urgncia inadivel de
reorganiz-lo; e medida que vem propor-vos a criao de
um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediaria
administrao e legislatura, que, colocado em posio autnoma,
com atribuies de reviso e julgamento, cercado de garantias
contra quaisquer ameaas, possa exercer as suas funes vitais no
organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituio
de ornato aparatoso e intil. S assim o oramento, passando, em
sua execuo, por esse cadinho, tornar-se- verdadeiramente essa
verdade, de que se fala entre ns em vo, desde que neste pas se
inauguraram assemblias parlamentares.
(...)
Convm levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a
despesa e o poder que quotidianamente a executa, um mediador
independente, auxiliar de um e de outro, que, comunicando
com a legislatura, e intervindo na administrao, seja, no s o
vigia,como a mo forte da primeira sobre a segunda, obstando a
perpetrao das infraes oramentrias por um veto oportuno aos
atos do executivo, que direta ou indireta, prxima ou remotamente
discrepem da linha rigorosa das leis de finanas134.

133
Conforme muito bem destacado pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira, por ocasio da apreciao da
Contas de Governo do ano de 2014, o papel do TCU deve ser o de revelar e garantir a verdade fiscal.
134
BARBOSA, Rui. Exposio de Motivos sobre a criao do TCU. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia,
v. 25, n. 62, p. 180-190, Outubro/Dezembro, 1994.

110
O aprimoramento das instituies polticas exige a paulatina construo de um
ambiente minimamente estvel, confivel, transparente e favorvel ao investimento.
A fidedignidade das informaes pressuposto essencial para o estabelecimento de
qualquer relao de confiana, permeada por comportamento ntegro e boas prticas
de compliance.
Num contexto de crise fiscal e global, o TCU tem um importante papel institucional
de transmitir confiana para a sociedade135 e credibilidade ao governo perante os
investidores.
A auditoria financeira realizada pelo TCU instrumento fundamental com vistas
a aumentar o nvel de confiana dos usurios de informaes constantes das finanas
governamentais. Para tanto, o Tribunal deve certificar que as contas pblicas apresentam
um retrato fiel da real situao e do desempenho financeiro do governo136.
Dessa forma, cumpre Corte de Contas indicar se o oramento est sendo executado
de maneira sria e transparente. colocar lupa e luz sobre os fatos da gesto mais
relevantes e, eventualmente, desvelar criatividades contbeis que pretendam camuflar
despesas e inflar receitas. A partir dessa anlise, emite-se opinio sobre a integridade
das informaes disponibilizadas. Trata-se de atividade relevante, na medida em que,
j se sabe, a luz do sol o melhor desinfetante e a luz eltrica, o melhor policial137.
Assegurando a fidedignidade e a qualidade das informaes divulgadas, o controle
externo favorece o desenvolvimento de um ambiente accountable e d credibilidade
ao governo. Afinal, informaes financeiras confiveis constituem o pilar da boa
governana das finanas pblicas138.
Com mais informaes de boa qualidade, a sociedade ter melhores condies
de avaliar as escolhas e os resultados governamentais, ao mesmo tempo em que se
beneficiar das polticas pblicas viabilizadas a partir do incremento de investimentos
propiciados por um contexto de maior confiana.

135
CEDRAZ, Aroldo; DUTRA, Tiago Alves de Gouveia Lins. Credibilidade dos governos, papel das EFS e boas
prticas internacionais de auditoria financeira. Revista do TCU, n. 129, p. 38-49, 2014.
136
Ibid.
137
Louis Brandeis, antigo juiz da Suprema Corte norte-americana, para quem Sunlight is said to be the best of
disinfectants; electric light the most efficient policeman. Disponvel em: http://www.brandeis.edu/legacyfund/
bio.html. Acesso em: 11/11/2015.
138
DUTRA, Tiago Alves de Gouveia Lins; CHAMPOMIER, Jean-Michel. A funo de auditoria financeira em
Tribunais de Contas: as perspectivas do TCU e a experincia da Corte de Contas da Frana. Revista do TCU, n.
130, p. 70-81, 2014.

111
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

5. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O PAPEL RESERVADO AO TRIBUNAL DE


CONTAS

O papel do TCU na criao de um ambiente de estabilidade, responsabilidade e


integridade foi reforado ainda mais com a instituio da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF).
Passados quinze anos desde a sua promulgao, a LRF considerada um dos
maiores passos dados pelo ordenamento jurdico brasileiro rumo transparncia na
gesto fiscal.
inegvel e notria a contribuio da lei para o aprimoramento do estado da
arte das finanas pblicas e mesmo da poltica econmica no Brasil. As polmicas
que cercaram sua proposio converteram-se em consenso. O reconhecimento
internacional a consagrou com uma das legislaes mais austeras e de melhores
resultados em Federaes139.
O ambiente histrico de sua criao pautava-se pela insolvncia do setor pblico,
pelo crescente endividamento externo e interno, pelas elevadas taxas de juros e
necessidade de gerao de supervit primrio. Ou seja, a raiz fundamental para a
criao de normas que buscassem o equilbrio das contas pblicas foi a crescente
desestabilizao fiscal desde a dcada de 1980140.
Diante de uma economia mundial crescentemente globalizada e competitiva, os
pases no viam outra sada a no ser controlar as finanas pblicas141. Iniciou-se um
processo de reformas fiscais e oramentrias para reduzir a dvida pblica e tornar a
gesto mais eficiente. As regras fiscais tornaram-se mais rgidas e se passou controlar
o crescimento da despesa a fim de se conter o dficit pblico142.
Nesse contexto, a LRF surge com a nobre e difcil misso de implantar um novo
regime fiscal, fundamentado nos conceitos de responsabilidade (equilbrio fiscal e
planejamento) e transparncia143.
A exposio de motivos da lei atesta a convico de que o Brasil no apenas
necessitava de mudanas que conformassem um novo regime fiscal, para assegurar

139
AFONSO, Jos Roberto. Responsabilidade Fiscal no Brasil: Uma Memria da Lei. Rio de Janeiro, 2010. Disponvel
em: http://www.fgv.br/fgvprojetos/novoprojetos/arq_site/364.pdf. Acesso em: 10 Dez 2015.
140
SANTOS FILHO, Elmitho Ferreira dos. A atuao dos tribunais de contas para o cumprimento da lei de
responsabilidade fiscal e sua importncia para as punies fiscais e penais. Braslia: 2006. Disponvel em: <http://
portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2054148.PDF>. Acesso em: dez. 2015.
141
Ibid.
142
OLIVEIRA, Weder de. Curso de Responsabilidade Fiscal: Direito, Oramento e Finanas Pblicas. Belo
Horizonte: Frum, 2013.
143
SANTOS FILHO, Elmitho Ferreira dos. Op. cit.

112
a estabilidade econmica e favorecer a retomada do desenvolvimento sustentvel,
como tambm estava maduro para acolh-las e implement-las em sua plenitude. A
percepo do governo era a de que os ltimos anos registravam exemplos vrios de
notvel observncia aos princpios de gesto fiscal responsvel e sinais inequvocos
de que a sociedade brasileira reclamava gesto austera dos recursos que confia ao
Poder Pblico144.
A razo fundamental para a instituio da lei foi a necessidade premente e
histrica de instituir processos estruturais de controle do endividamento pblico,
direta e indiretamente. Tratava-se de preocupao central da poltica econmica
poca, visto que o equilbrio intertemporal das contas pblicas era entendido como
condio necessria para a consolidao da estabilidade de preos e a retomada do
desenvolvimento sustentvel145.
Os objetivos da LRF qualificam-se como macroeconmicos, financeiros e
oramentrios e se estruturam sobre seis pilares normativos, a saber: (i) dvida e
endividamento: realizao de operaes de crdito, limites e controle; (ii) planejamento
macroeconmico, financeiro e oramentrio: metas fiscais, acompanhamento e controle
da execuo oramentria; (iii) despesas com pessoal: limites e formas de controle,
validade dos atos dos quais resulte aumento de despesa; (iv) despesas obrigatrias:
compensao dos efeitos financeiros, regras especficas para as despesas da seguridade
social; (v) receita pblica: concesses de benefcios tributrios e transparncia da
administrao tributria; e (vi) transparncia, controle social e fiscalizao: produo
e divulgao de informaes, participao popular, atuao dos tribunais de contas146.
Neste artigo, interessa-nos, especialmente, o ltimo pilar.
A gesto fiscal responsvel relaciona-se fortemente com o desenvolvimento e
reforo das prticas democrticas147. A prpria lei deposita enorme confiana em que
a ao planejada e transparente do Poder Pblico tem o condo de prevenir riscos e
corrigir desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas (LRF, art. 1, 1). Por
essas razes, a LRF d especial ateno a transparncia, controle social e fiscalizao.
Esses trs temas so tratados conjuntamente entre os arts. 48 e 59 da lei. A
transparncia deve ser entendida no s como a necessidade de disponibilizao de
dados, mas, sobretudo, de compreenso das informaes por parte do cidado mediano.

144
CALHEIROS, Renan; AMADEO, Edward. Exposio de Motivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista
Jurdica Virtual - Braslia, vol. 1, n. 1, maio, 1999.
145
OLIVEIRA, Weder de. Curso de Responsabilidade Fiscal: direito, oramento e finanas pblicas. Belo Horizonte:
Frum, 2013.
146
Ibid.
147
ABRUCIO, Fernando L.; LOUREIRO, Maria R. Finanas pblicas, democracia e accountability: debate terico e
o caso brasileiro. In: ARVATE, Paulo R.; BIDERMAN, Ciro. Economia do setor pblico no Brasil. Rio de Janeiro:
Elsevier; Campus, 2004. p. 75-102.

113
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O objetivo mais nobre do princpio da transparncia permitir e estimular o exerccio


do controle social, a mais eficaz entre as formas de controle e fiscalizao da conduta
do gestor pblico148.
A participao popular, alicerce do controle social, depende fortemente da
transparncia das aes governamentais e das contas pblicas, pois sem informaes as
decises so prejudicadas. J a transparncia como princpio da gesto fiscal responsvel
pressupe a publicidade e a compreensibilidade das informaes149.
A transparncia surge na LRF como reflexo e consequncia dos princpios
republicano e democrtico. De outro lado, deve o Poder Pblico incentivar a
participao popular e a realizao de audincias pblicas. As contas do chefe do
Poder Executivo devem ser detalhadas tanto quanto possvel e ficar disponveis, durante
todo o exerccio, no respectivo Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua
elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. A
gesto fiscal ser acompanhada pelos Tribunais de Contas, cujas funes tm natureza
preventiva e fiscalizadora150. Alm de tais regras, a LRF cria normas de contabilidade
pblica relativas escritura e consolidao das contas e publicao dos relatrios
resumido de execuo oramentria e de gesto fiscal.
As Cortes de Contas, a partir da edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, foram
aladas condio de grandes provedoras de informaes sobre a gesto pblica, vez
que a elas compete verificar o seu cumprimento151. Nesse sentido, a lei valorizou a
funo fiscalizatria do Tribunal de Contas, dando-lhe a atribuio de ser o guardio
da LRF152.
Com o advento da lei, as prestaes de contas tornam-se mecanismos para medir
o grau de comprometimento dos gestores com a responsabilidades na gesto, e objeto
de apreciao das Cortes de Contas para a sua aprovao153.

148
FIGUEIREDO, Carlos Maurcio C. tica na Gesto Pblica e Exerccio da Cidadania: o papel dos tribunais
de contas brasileiros como agncias de accountability. O caso do Tribunal de Contas de Pernambuco. In: VII
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal,
8-11 Oct. 2002.
149
PLATT NETO, O.A. et al. Publicidade e Transparncia das Contas Pblicas: Obrigatoriedade e Abrangncia
desses Princpios na Administrao Pblica Brasileira. Contabilidade Vista & Revista, Belo Horizonte, v. 18, n. 1,
p. 75-94, janeiro/maro. 2007.
150
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 6 ed. p. 769 So Paulo: Revista dos Tribunais
2014.
151
FIGUEIREDO, Carlos Maurcio C. Op. cit.
152
RITA LOUREIRO, Maria; MORAES, Tiago Cacique. Democratizao e reforma do Estado: o desenvolvimento
institucional dos tribunais de contas no Brasil recente. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 43, n.
4, p. 739-72, 2009.
153
CRISSTOMO, Vicente Lima; CAVALCANTE, Nirleide Saraiva Coelho; FREITAS, Alysson Rgis Menezes
Chaves. A LRF no trabalho de controle de contas pblicas - um estudo de pareceres prvios conclusivos de contas
de governos municipais. Revista Ambiente Contbil - Universidade Federal do Rio Grande do Norte-ISSN 2176-
9036, v. 7, n. 1, p. 233-253, 2015.

114
Cabe destacar que a lei elege prestaes de contas e respectivo parecer prvio como
instrumentos de transparncia da gesto fiscal (LRF, art. 48, caput). A emisso do
referido parecer prvio pela Corte de Contas no julgamento das contas do Presidente
da Repblica154 constitui etapa fundamental no processo de controle externo da gesto
pblica, pois subsidia o Poder Legislativo com os elementos tcnicos de que necessita
para emitir o seu julgamento acerca das contas de governo.
A grande distino entre a etapa de emisso do parecer prvio e a etapa, posterior,
de julgamento das contas pelo Poder Legislativo diz respeito ao carter tcnico e
apoltico da anlise empreendida pela Corte de Contas, o que lhe confere carter
imparcial de elevado status constitucional. Deve-se atentar para a observncia de
padres internacionais e para a necessidade de se utilizar linguagem adequada e de
fcil entendimento pela sociedade. Atendidos esses pressupostos, o parecer prvio
tornar-se-, cada vez mais, valioso instrumento para o exerccio da cidadania e de
prerrogativas no Estado Democrtico de Direito, contribuindo sobremaneira com a
transparncia da gesto pblica, a sua avaliao pela sociedade e o fortalecimento da
participao popular como fator indispensvel ao amadurecimento democrtico155.

6. PARECER PRVIO NAS CONTAS DO GOVERNO DE 2014

Conforme visto, a prestao de contas e o respectivo parecer prvio so mecanismos


relevantes enaltecidos pela lei no af de criar ambiente estvel e accountable. Em ltima
anlise, a ampla divulgao de tais instrumentos (LRF, art. 48, caput) tende a favorecer
o controle sobre o exerccio do poder e aprimorar as instituies polticas estatais.
A transparncia das contas governamentais e a qualidade da prestao de contas
so peas fundamentais da governana e da governabilidade. Sua importncia aumenta
exponencialmente nos momentos em que a confiana nas instituies pblicas est
abalada e a sociedade civil participa ativamente das grandes decises nacionais156.
Desde a sua criao, j totaliza oitenta a quantidade de vezes em que o TCU exerceu
a solene atribuio de apreciar as Contas mediante Parecer Prvio157. Mas nunca antes
a opinio emitida nas Contas de Governo recebeu tanta ateno da sociedade e de
154
Nos termos do art. 71, inciso I, da Constituio Federal, compete ao Tribunal de Contas da Unio apreciar as
contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento.
155
ANDRADA, Antnio Carlos Doorgal; BARROS, Laura Correa de. Parecer Prvio como instrumento de
transparncia, controle social e fortalecimento da cidadania. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais, v. 77, n. 4, p. 53-75, 2010.
156
Voto condutor do Acrdo 2.461/2015-TCU-Plenrio (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo
2.461/2015-TCU-Plenrio. Apreciao conclusiva sobre as Contas do Governo da Repblica referentes ao
exerccio de 2014. Sesso: 7 out 2015.)
157
Ibid.

115
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

seus representantes como o Parecer referente ao ano de 2014, apreciado pelo Tribunal
em outubro de 2015.
As Contas de Governo so o mais abrangente e fundamental produto do controle
externo e constitui etapa mxima no processo democrtico de responsabilizao e de
prestao de contas governamental. Com a emisso do Parecer Prvio, o TCU subsidia
o Congresso Nacional e a sociedade com elementos tcnicos e informaes essenciais
para compreenso e avaliao das aes relevantes do Poder Executivo Federal na
conduo dos negcios do Estado158.
As contas prestadas pelo Presidente da Repblica consistem nos balanos gerais da
Unio e no relatrio do rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo
sobre a execuo dos oramentos de que trata o 5 do art. 165 da Constituio Federal
(Regimento Interno do TCU, art. 221, pargrafo nico).
No parecer prvio, cumpre ao Tribunal emitir duas opinies complementares
sobre as contas. Primeiro, declara se as contas prestadas pelo Presidente da Repblica
representam adequadamente as posies financeira, oramentria, contbil e
patrimonial em 31 de dezembro, quando encerra o exerccio. Segundo, informa se
foram observados os princpios constitucionais e legais que regem a administrao
pblica federal (Regimento Interno do TCU, art. 228).
O parecer prvio conter registros sobre o cumprimento das normas constitucionais,
legais e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais operaes
realizadas com recursos pblicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei
oramentria anual. Ademais, o relatrio que acompanha o parecer prvio, conter
informaes sobre o cumprimento dos programas previstos na lei oramentria anual;
o reflexo da administrao financeira e oramentria federal no desenvolvimento
econmico e social do Pas; e o cumprimento dos limites e parmetros estabelecidos
pela LRF.
No caso das Contas do ano de 2014, o principal critrio para apreciar as aes
governamentais foram as diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal, norma tida
como central na estipulao de

comportamentos esperados, diretrizes e regras norteadores de uma


gesto fiscal responsvel e equilibrada, preocupada com o controle
rigoroso das contas pblicas, por meio de medidas prudenciais e
aes planejadas visando ao monitoramento pari passu do nvel
da expanso das despesas e do endividamento pblicos159.

158
Ibid.
159
Ibid.

116
No que diz respeito s posies financeira, oramentria, contbil e patrimonial
no encerramento do exerccio, a anlise empreendida sobre a confiabilidade das
demonstraes contbeis consolidadas do governo federal.
A auditoria do Balano Geral da Unio (BGU) constatou distores relevantes nas
demonstraes consolidadas, suficientes para afetar o entendimento sobre a situao
patrimonial. Em especial, destacam-se omisses e subavaliaes no registro de passivos,
o que poderia induzir o usurio das informaes a uma falsa percepo da posio
contbil, vez que mostrava uma realidade mais favorvel do que de fato era.
Nada obstante, a opinio do Tribunal quanto a esse primeiro aspecto foi a de
que as demonstraes contbeis consolidadas da Unio, compostas pelos balanos
oramentrio, financeiro e patrimonial e pela demonstrao das variaes patrimoniais,
exceto pelos possveis efeitos dos achados de auditoria consignados no relatrio,
refletiam a situao patrimonial em 31/12/2014 e os resultados oramentrio, financeiro
e patrimonial relativos ao exerccio encerrado nessa data160.
Quanto observncia dos princpios constitucionais e legais na execuo
oramentria e financeira, verificou-se a realizao de operaes de crdito entre a Unio
e instituies financeiras controladas, expediente vedado pela Lei de Responsabilidade
Fiscal. O TCU identificou a assuno, pelos bancos, de compromissos relacionados
a programas sociais (Minha Casa Minha Vida, Bolsa Famlia, Seguro-Desemprego e
Abono Salarial) e subvenes econmicas.
Alm do descumprimento das disposies legais, o expediente distorce a realidade
fiscal e acaba por ocultar o real desempenho das contas pblicas ao longo do perodo
avaliado. Como agravante, a manobra contbil permitiu que o governante deixasse
de contingenciar parcialmente as despesas diante de uma situao de desequilbrio
conforme determina a lei (LRF, art. 9).
Dada a gravidade desses fatos, a opinio do Tribunal quanto a esse segundo aspecto
foi a de que, na execuo do oramento da Unio no ano de 2014, no foram plenamente
observados os princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica
federal, bem como as normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo
dos oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com recursos pblicos
federais, em especial o que estabelece a lei oramentria anual. Por essa razo, o Tribunal
considerou que as Contas no estavam em condies de serem aprovadas e recomendou
sua rejeio pelo Congresso Nacional161.

160
Conforme Parecer Prvio emitido pelo TCU sobre as Contas do Governo de 2014 (BRASIL. Tribunal de Contas
da Unio. Acrdo 2.461/2015-TCU-Plenrio. Apreciao conclusiva sobre as Contas do Governo da Repblica
referentes ao exerccio de 2014. Sesso: 7 out 2015).
161
Ibid.

117
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Nota-se que, no exame das Contas do Governo de 2014, coube ao Tribunal de


Contas da Unio desvelar a real situao da gesto fiscal para alm do que informavam
os demonstrativos que compem a prestao de contas. Cumpriu, dessa forma, o seu
papel de velar pela responsabilidade na gesto fiscal e contribuir para o aperfeioamento
das instituies polticas, o que somente possvel a partir da adoo de posturas mais
republicanas e democrticas.

7. CONSIDERAES FINAIS

No quadro institucional brasileiro, o Tribunal de Contas da Unio desempenha


papel fundamental na preservao dos princpios do Estado Democrtico de
Direito, vez que funciona como agncia de accountability responsvel por assegurar
transparncia, credibilidade e fidedignidade das informaes governamentais.
Contribui, dessa maneira, para o exerccio do controle social e a participao popular
no acompanhamento da gesto pblica.
no exame das Contas Governamentais que o TCU desempenha seu papel mais
relevante: assegurar a integridade dos demonstrativos governamentais em face da
realidade da gesto fiscal.
Conforme temos defendido, O Tribunal de Contas da Unio responsvel por
cuidar das contas nacionais, mas, sobretudo, assim como o Supremo Tribunal Federal
o guardio da Constituio, o Tribunal de Contas da Unio o guardio da Lei de
Responsabilidade Fiscal162.
Revelando desvios e desvelando manobras contbeis estar o Tribunal viabilizando
o aprimoramento da avaliao da gesto governamental, em nome dos princpios
democrtico e republicano.
Daron Acemoglu e James Robinson afirmam que as grandes potncias desenvolveram-
se tambm pelo fato de suas instituies propiciarem aos cidados controlar os polticos
e influenciar seu comportamento, o que resultou em sociedades nas quais o governo
era responsvel e tinha de responder ao povo163. No nosso ordenamento jurdico,
os Tribunais de Contas so peas fundamentais para o aprimoramento de nossas
instituies polticas, contribuindo, dessa forma, com a construo de uma gesto
fiscal mais responsvel e com a formao de um ambiente de maior confiana para as
contas pblicas - fatores essenciais para o desenvolvimento econmico, a estabilidade
institucional e o amadurecimento democrtico do pas.
162
Conforme entrevista concedida ao stio Consultor Jurdico (TCU deve ser o guardio da lei de responsabilidade
fiscal, diz Bruno Dantas. Em: <http://www.conjur.com.br/2015-ago-28/tcu-guardiao-lei-responsabilidade-fiscal-
dantas>. Acesso em: 10 dez 2015).
163
ACEMOGLU, Daron; ROBINSON, James. Por que as naes fracassam. As origens do poder, da prosperidade e
da pobreza. Rio de janeiro: Campus, 2012.

118
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121
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122
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:
TRAJETRIA E DESAFIOS CONTEMPORNEOS

CARLOS ROBERTO SIQUEIRA CASTRO164

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) completou, em 04 de maio de 2015, seus


quinze anos de vigncia. No bastasse o simbolismo do marco, o momento atual de ajuste
fiscal e a possibilidade de rejeio das contas pblicas federais pelo Congresso Nacional,
aps recomendao do Tribunal de Contas da Unio nesse sentido, tornam oportuna
uma breve reflexo sobre a trajetria desse to importante diploma legal brasileiro.
A LRF, somando artigos, pargrafos e incisos, veicula, conforme levantamento
realizado por Jess Torres Pereira Jnior165, mais de quatrocentas normas de contedo
inegavelmente multidisciplinar muitos dos quais, portanto, estranhos ao dia a dia
do jurista.
Assim, no de se estranhar que um diploma com tal densidade normativa, que
alm de tudo ainda teve o propsito de inaugurar uma nova cultura de planejamento
financeiro no mbito da Administrao Pblica brasileira, suscite ainda tantos debates,
em prol da sua melhor compreenso e, ademais, de sua plena efetivao.
Pelo exposto, este breve estudo vem ao ensejo de se prestar singela contribuio
para o importante debate sobre o balano da lei, que nos parece muito oportuno com
o alcance desse relevante marco de 15 anos de sua vigncia.
o que se intenta desenvolver nos termos adiante expostos.

1. O ADVENTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

No ano de 1999, ao ensejo da reforma do aparato estatal166, o ento Presidente


da Repblica submeteu ao Congresso Nacional o projeto de lei que veio resultar na

164
Subprocurador-Geral da Repblica, aposentado. Master of Laws (LL.M) pela University of Michigan. Doutor
em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Professor Titular de Direito Constitucional da UERJ,
aposentado. Conselheiro Federal da OAB.
165
PEREIRA JNIOR, Jess Torres. Aspectos Constitucionais da Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista da EMERJ,
v. 4, n. 15, 2001, p. 65. Disponvel em http://www.emerj.tjrj.jus.br/revistaemerj_online/edicoes/revista15/
revista15_63.pdf. Acesso em 09/11/2015
166
BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA (F. H. Cardoso), 1995. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado. Braslia: Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma do Estado. Ministrio da Administrao Federal
e Reforma do Estado.

123
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Lei Complementar n 101, promulgada em 4 de maio de 2000 e publicada no Dirio


Oficial da Unio do dia seguinte167.
Tratou-se da cognominada Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, nosso mais
moderno marco regulatrio em matria de finanas pblicas, concebido como parte
do conjunto de medidas do Programa de Estabilizao Fiscal PEF apresentado
sociedade em outubro de 1998, e que tem como objetivo a drstica e veloz reduo do
dficit pblico e a estabilizao do montante da dvida pblica em relao ao Produto
Interno Bruto da economia, conforme esclareceu sua exposio de motivos168.
Cuidou-se, por certo, do estabelecimento de um indiscutvel regime fiscal disciplinar,
com mecanismos de controle do endividamento e das despesas pblicas, segundo
descreveu o Parecer n 297/2000, do Senador lvaro Dias, relator do projeto na Comisso
de Constituio e Justia do Senado Federal, cujo excerto convm destacar, em textual:

A finalidade primacial do Projeto de Lei Complementar n 4/2000


(PLC 4/2000), de autoria do Poder Executivo, a instituio de
um regime fiscal disciplinar calcado em mecanismos de controle
do endividamento e das despesas pblicas, assim como em
normas coercitivas e de coero dos desvios fiscais porventura
verificados. O controle e a coero operam-se pela exigncia de
fixao e cumprimento de uma multiplicidade de limites e metas,
cujo acompanhamento previsto ocorrer por intermdio de um
aparato de relatrios e demonstrativos contbeis. Limites e metas,
particularmente metas, devem ficar, sempre, to bem retratados
quanto possvel nas leis do plano plurianual, de diretrizes
oramentrias e oramentria anual, servindo como pontos de
referncia para todo o trabalho de execuo da ao pblica e de
seu respectivo controle e avaliao.169

O processo legislativo que aprovou a LRF contou com o quorum da maioria absoluta
dos votos de cada Casa congressual170, uma vez que o constituinte originrio de 1988
167
BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei Complementar n 18, de 1999 (do Poder Executivo).
Mensagem n 483/1999. Projeto que regula o art. 163, incisos I, II, III e IV, e o art. 169 da Constituio Federal,
dispe sobre princpios fundamentais e normas gerais de finanas pblicas e estabelece o regime de gesto
fiscal responsvel, bem assim altera a Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990. Dirio da Cmara dos
Deputados, Braslia, DF, 13 abr. 1999. p. 15.154.
168
Exposio de Motivos n 106/1999.
169
BRASIL. Congresso. Senado Federal. Projeto de Lei Complementar n 04, de 2000 (do Poder Executivo).
Mensagem n 483/1999. Projeto que regula o art. 163, incisos I, II, III e IV, e o art. 169 da Constituio Federal,
dispe sobre princpios fundamentais e normas gerais de finanas pblicas e estabelece o regime de gesto fiscal
responsvel, bem assim altera a Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990. Parecer n 297/2000 CCJ,
(Relator Senador lvaro Dias) favorvel, nos termos da Emenda n 01 CCJ. Dirio do Senado Federal, Braslia,
DF, 06.abr.2000, p. 6457-6469.
170
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Art. 69. As leis complementares sero aprovadas por maioria
absoluta.

124
definiu que I - finanas pblicas; II - dvida pblica externa e interna, includa a das
autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico; III - concesso
de garantias pelas entidades pblicas; IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
bem como limites para despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, sero objeto de lei complementar (art. 163, incisos
I, II, III e IV, e art. 169, da Constituio da Repblica)171.
Bem a propsito, no bojo dos debates e votaes ocorridos na Assembleia Nacional
Constituinte acerca dos citados dispositivos, o economista Jos Roberto Afonso,
coordenador da equipe tcnica que preparou o anteprojeto da LRF, rememora-nos
a interessante evoluo do tratamento das regras de finanas pblicas no mbito
da elaborao do texto constitucional, quando se ventilou a edio de um cdigo
de finanas pblicas, que pudesse reunir e, assim, sistematizar a disciplina jurdica
a respeito dessa temtica. sabido que a proposta da codificao acabou sendo
abandonada, mas, mesmo assim, bem se constata a conscincia da necessidade de
uma efetiva restruturao do sistema financeiro pblico. Em textual:

As inovaes em torno das finanas pblicas, tributao e oramento


surgiram na segunda etapa de trabalhos, dedicada s comisses
temticas. Isto significa que no foram propostas na primeira fase,
intitulada subcomisso especial sobre oramento pblico (esta fase
direcionou boa parte dos debates a questes relativas regionalizao
dos gastos pblicos federais).
A matria aqui analisada apareceu, pela primeira vez, no parecer
apresentado em junho de 1987 pelo Constituinte Jos Serra, Relator
da comisso dedicada aos Tributos, Oramentos e Finanas, ento
presidida pelo Constituinte Francisco Dornelles.
Vale reproduzir o dispositivo inserido do relatrio em que foram
citadas as finanas pblicas pela primeira vez em texto constitucional
ento proposto:

Seo II Das Normas Gerais sobre Finanas Pblicas


Art. 63 Lei complementar aprovar Cdigo de Finanas
Pblicas, dispondo especialmente sobre:
I- finanas pblicas;
II- dvida pblica externa e interna, inclusive das autarquias,
fundaes e demais entidades controladas pelo poder pblico;
171
Por oportuno, esclarea-se que a Lei n 4.320, de 14 de maro de 1964, foi recepcionada pela Constituio de
1988 com status de lei complementar, embora promulgada como lei ordinria. Em 1964 o ordenamento jurdico
vigente no contemplava o referido modelo legislativo. O Supremo Tribunal Federal reconhece o propalado status
em diversas decises, dentre as quais, cite-se, por exemplo, a proferida nos autos da ADI n 1.726-DF, rel. Min.
Maurcio Corra, de 16.9.98.

125
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

III- concesso de garantias pelas entidades pblicas;


IV- emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
V- fiscalizao financeira.

A mera leitura do caput do artigo j chama a ateno para uma


curiosidade o dispositivo nasceu sob a denominao Cdigo de
Finanas Pblicas. Na justificativa de seu parecer, o ento Relator
Jos Serra vinculou expressamente o cdigo de finanas pblicas
consolidao da legislao do sistema financeiro, que era objeto de
intensa polmica; nas palavras dele:

Importantes inovaes do Substitutivo dizem respeito Lei


do Sistema Financeiro Nacional e ao Cdigo das Finanas
Pblicas, que reestruturaro os sistemas financeiros pblico
e privado, estabelecero as novas regras pertinentes
organizao e ao funcionamento desses sistemas. O eixo da
reformulao e da consolidao desses corpos legais dever
ser a promoo do desenvolvimento equilibrado, com juros
compatveis com a produo; transparncia das operaes,
sobretudo as que envolvam o setor pblico; controle social
do gasto e da dvida pblica; e inibio da especulao
improdutiva como prtica generalizada na vida econmica
do Pas.

Ora, pela tradio legislativa, a referncia a cdigo feita quando se


pretende reunir em um s ato as normas mais importantes referentes
a uma matria, buscando construir um fio condutor comum
e critrios minimamente coordenados. O Pas j havia tido um
cdigo focado em um dos aspectos bsicos de tais finanas mais
precisamente, o Decreto n 4.536, de 28/1/1922, havia organizado
tambm o Cdigo de Contabilidade da Unio, com 108 artigos,
que acabou sendo preterido pela prtica de se elaborar uma lei
bsica para cada matria quando no vrias leis, sem qualquer
coordenao.
importante destacar que, no Relatrio da Comisso de Finanas,
a regulao da dvida pblica era remetida lei complementar,
sem qualquer referncia ao Senado Federal, que at ento
tinha competncia sobre a matria. Porm, na mesma etapa da
Constituinte, outra comisso temtica, a da Organizao dos
Poderes, mantinha na competncia privativa do Senado, mas a
partir de iniciativa do Primeiro-Ministro, a fixao de limites para
a dvida consolidada das trs esferas de governo alis, num formato
mais sintetizado, sem todo o detalhamento de competncias previsto
na redao final da Carta Magna.

126
Aprovada pela Comisso Temtica, a proposta foi harmonizada
com a advinda da Organizao do Estado na fase seguinte da
Constituinte, intitulada Comisso de Sistematizao. A redao j
assume a estrutura do texto final, ou seja: criado o ttulo VI, sob
o ttulo Da Tributao e do Oramento; o captulo II o Das
Finanas Pblicas, que, por sua vez, tem a Seo I dedicada s
Normas Gerais. Nesta, o primeiro artigo (184) define matrias
para lei complementar (sumindo o termo Cdigo de Finanas, que
havia sido adotado pela Comisso de Finanas), e o segundo trata
da emisso de moedas e do relacionamento entre Tesouro Nacional
e Banco Central. Como se v, a estrutura do texto igual a da
Constituio vigente e no foi modificada no Plenrio, nem mesmo
pela chamada Emenda do Centro (que questionou e modificou
muito do que foi aprovado pela Sistematizao). a primeira vez
que se abre uma diviso no texto constitucional, apenas para o
oramento e ao lado do sistema tributrio (no mais no mbito
das competncias do Poder Legislativo).
Especificamente para o debate da LRF, a Comisso de Sistematizao
inova ao determinar que finanas pblicas sejam reguladas por uma
lei complementar, que, como tal, se aplica s trs esferas de governo.
A tcnica redacional deve explicar a substituio da expresso
cdigo de finanas pblicas, vez que tal instrumento (cdigo) no
especificado no resto do texto. Outra inovao que permanece at
o final da Constituinte, que a Sistematizao deveria manter o
endividamento pblico na esfera das competncias privativas do
Senado Federal, mas, desta vez, desdobrado em quatro dispositivos:
aquela Casa no apenas fixaria o limite para a dvida consolidada,
como tambm disporia sobre operaes de crdito e concesso de
garantias, alm de fixar limites para dvida mobiliria estadual e
municipal.
Enfim, a Comisso de Sistematizao define a estrutura e a redao
final que persistir at o final dos trabalhos da Constituinte.172

Apesar de ter sido descartada a alternativa de um cdigo de finanas pblicas,


fato que o clamor pela modernizao das normas de finanas pblicas no se perdeu
no tempo, sendo prova disso a tranquila aprovao da LRF no Congresso Nacional,
nada obstante os questionamentos e acalorados debates que transcorreram durante
a tramitao de seu projeto, alguns deles com desdobramentos junto ao Supremo
Tribunal Federal, como se comentar mais adiante.

172
AFONSO, Jos Roberto. Responsabilidade Fiscal no Brasil Uma memria da lei. FGV Projetos. Rio de Janeiro,
p. 2, 3 e 4. Disponvel na Internet: http://bibliotecadigital.fgv.br. Acesso em 04 de novembro de 2015.

127
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Com efeito, o projeto de lei complementar foi recebido no Congresso Nacional,


mais propriamente na Cmara dos Deputados, em 15/04/1999 (PLC n 18/1999),
tendo sido aprovado nove meses depois, em 25/01/2000, por 385 votos a favor e 86
contra. J no Senado Federal, sua recepo ocorreu em 03/02/2000 (PLC n 04/2000),
obtendo-se a sua aprovao em Plenrio em 11/04/2000, por 60 votos contra 10.173
Oportuno destacar que, ao lado do projeto da LRF, tramitou tambm, conjuntamente,
o projeto que deu origem Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, na qual se tipificou
crimes contra a gesto fiscal174, evidenciando-se, doravante, a constituio de um
sistema de responsabilizao fiscal vigente em nosso ordenamento jurdico.
Tudo isso se passou, de fato, ao ensejo do cumprimento das normas advindas da
recm-promulgada Carta Poltica de 1988, mas tambm certamente em decorrncia
da preocupante realidade das finanas pblicas brasileiras em tal momento da vida
poltica brasileira, que embasava a conscincia geral de que algo urgente precisava ser
feito. o panorama que se retrata a seguir.

2. UM LONGO ESFORO PELA BUSCA DO EQUILBRIO DAS CONTAS PBLICAS NA


DCADA DE 1990

A estabilizao da moeda com a adoo do Plano Real em 1994 revelou a dramtica


situao das finanas pblicas do Brasil. Com o fim do imposto inflacionrio,
dissimulador das contas pblicas, os contornos de um quadro de descontrole foram
expostos com nitidez, como bem descreveu Marcos Nbrega:

Revelou-se o imposto inflacionrio, to importante para o


financiamento pblico nos 30 anos passados, e se adotou uma
estratgia de financiamento dos dficits via dvida pblica. A
estabilizao monetria levou a quase um colapso das finanas de
muitos estado e municpios, bastante acostumados com a utilizao
da inflao para honrar os seus compromissos financeiros. Logo,
a perda da receita de senhoriagem foi compensada aumento
extraordinrio da dvida pblica, sobretudo da dvida interna.175

173
AFONSO, Jos Roberto. Op. Cit., p. 7, 8 e 9.
174
A Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, alterou o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo
Penal, a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, bem como o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967.
175
NBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal, Regras Macrofiscais e Coordenao Federativa: a experincia
brasileira. Revista Eletrnica sobre Reforma do Estado, Salvador, n 4, dezembro, 2005 janeiro/fevereiro, 2006.
http://www.direitodoestado.com.br. Acesso em 04 de novembro de 2015.

128
Principalmente em estados e municpios, no era incomum a identificao de um
panorama fiscal altamente pernicioso, contemplando o comprometimento da quase
totalidade das receitas com a despesa de pessoal, renncias fiscais sem comprovao
do benefcio econmico correspondente, planejamento oramentrio precrio e gesto
fiscal sem transparncia; dentre outras prticas censurveis at ento bastante usuais.
Assim, em vista de toda essa robusta motivao interna, mas tambm ecoando
recomendaes de organismos internacionais, como o Fundo Monetrio Internacional
(FMI) e o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), uma
nova cultura na gesto pblica, calcada na responsabilidade fiscal e no bom uso dos
recursos pblicos, fazia-se imprescindvel.
Por essa razo, a dcada de 1990 foi prdiga em medidas com esse objetivo,
simbolizando a LRF a culminncia dessa busca pelo equilbrio das contas pblicas.
Porm, antes de seu advento, precederam-na programas de ajuste fiscal, diversas leis
e, principalmente, emendas Constituio.
No ano de 1995, em 27 de maro, concebeu-se a Lei Complementar n 82, a
chamada Lei Camata I, com o propsito de limitar as despesas com o funcionalismo
pblico em 50% (cinquenta por cento) das receitas lquidas para a Unio Federal e
60% (sessenta por cento) para estados e municpios176.
No mesmo ano, o Conselho Monetrio Nacional lanou o Programa de Apoio
Reestruturao e ao Ajuste Fiscal177, com metas fiscais para os governos estaduais,
como condio para o refinanciamento de suas dvidas. Em documento publicado
pela Secretaria do Tesouro Nacional, Edson Ronaldo Nascimento e Ilvo Debus, bem
resumiram as condicionantes desse programa, seno veja-se:

a) Controle e reduo da despesa de pessoal, nos termos da Lei


Complementar n 82 de 1995 a chamada Lei Camata I;
b) Privatizao, concesso de servios pblicos, reforma patrimonial
e controle de empresas estatais estaduais;
c) Aumento da receita, modernizao e melhoria de sistemas
de arrecadao, de controle e de gerao de informaes fiscais,

176
Referida lei foi revogada pela Lei Complementar n 96/199, a Lei Camata II, que manteve a quase integralidade
de suas disposies, mas estabeleceu consequncias para o caso do seu descumprimento, conforme o seguinte
dispositivo: Art. 3o Sempre que as despesas com pessoal da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos
Municpios estiverem acima dos limites fixados no art. 1o, ficam vedadas: I - a concesso de vantagem ou aumento
de remunerao, a qualquer ttulo; II - a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de
carreira; III - novas admisses ou contrataes de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e pelas entidades
da administrao direta ou indireta, mantidas, no todo ou em parte, pelo Poder Pblico; e IV - a concesso a
servidores de quaisquer benefcios no previstos constitucionalmente.
177
Resoluo n 162/95, do Conselho Monetrio Nacional. Disponvel em http://www.fazenda.gov.br/divulgacao/
publicacoes/conselho-monetario-nacional-cmn/cmn-no-162-95. Acesso em 09/11/2015.

129
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

buscando explorar plenamente a base tributria e desenvolver


esforos para incrementar a arrecadao tributria prpria;
d) Compromisso de resultado fiscal mnimo, traduzido nesse caso
em metas de resultado primrio trimestral;
e) Reduo e controle do endividamento estadual.178

Em 1996, promulgou-se a Emenda Constitucional n 10. Tendo tramitado como


PEC n 163/1995 na Cmara dos Deputados e PEC n 68/1998 no Senado Federal, tal
emenda criou o Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), em face da iminente extino do
Fundo Social de Emergncia (FSE), advindo da Emenda Constitucional de Reviso n
01/1994. Em suma, as razes econmico-financeiras que justificaram o FSE subsistiam,
sendo necessrio, portanto, a criao de um fundo substituto, conforme consignou a
Exposio de Motivos Interministerial n 299/1995, em textual:

O Fundo Social de Emergncia se fez necessrio face forte rigidez


dos gastos da Unio, provocada, sobretudo, pela excessiva vinculao
de receitas, que resultava em expressivas transferncias obrigatrias e
em destinao de grandes parcelas de recursos para gastos especficos,
o que limitava a capacidade do Governo de financiar despesas
incomprimveis.

Em setembro de 1997, promulgou-se a Lei n 9.496, para, no mbito do citado


Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados, autorizar a Unio
a consolidar, assumir e/ou refinanciar a dvida pblica mobiliria de responsabilidade
dos Estados e do Distrito Federal.179
J nos idos de 1998, no mesmo contexto de busca do equilbrio das contas pblicas,
a Constituio da Repblica veio a ser alterada duas vezes. Primeiramente, com a
Emenda Constitucional n 19/1998, promoveu-se a chamada Reforma Administrativa,
ampliando o controle das despesas e finanas pblicas, especialmente com pessoal
ativo e inativo180.

178
NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Lei Complementar n 101/2000: Entendendo a Lei de
Responsabilidade Fiscal. 2 ed., Braslia: Editora do Tesouro Nacional, p.8. Disponvel em http://www3.tesouro.
gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf. Acesso em 09/11/15.
179
As autorizaes concedidas Unio tinham o prazo inicial de vigncia at 31 de maro de 1998, prazo
posteriormente estendido at 31 de maio de 2000 (redao da Medida Provisria n 2192-70/2001).
180
Sobre a EC n 19/1998, Jos Roberto Afonso registra um pormenor digno de meno, a saber: O que muitos
ignoram at hoje que, na origem da LRF, est novamente o Congresso Nacional. A proposta do Executivo Federal
para regulamentar a matria no nasceu espontaneamente, mas, sim, decorreu de uma exigncia parlamentar: a
Emenda Constitucional n 19, de 4/6/1998, conhecida como da Reforma Administrativa, contemplava a seguinte
norma, de carter transitrio: Art. 30. O projeto de lei complementar a que se refere o art. 163 da Constituio
Federal ser apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo mximo de cento e oitenta dias

130
Posteriormente, com a edio da Emenda Constitucional n 20/1998, visou-se
equilibrar o sistema previdencirio, trazendo nova disciplina para os benefcios e
custeio do sistema.
Finalmente, em outubro daquele mesmo ano, o Governo Federal apresentou o
Programa de Estabilidade Fiscal PEF181, gnese do projeto legislativo que se desbordou
na LRF (Projeto de Lei Complementar n 18/1999).
Portanto, desse breve panorama, constata-se que, nos anos 1990, as discusses sobre
o modelo econmico e financeiro brasileiro traduzia, em substancial medida, a busca do
equilbrio das contas pblicas juntamente com a estabilidade da moeda, o crescimento
sustentado e a melhoria nas condies de vida da populao. A Lei Complementar n
101, de 4 de maio de 2000, surge, assim, como a consolidao desse amplo movimento,
servindo de marco para uma nova ordem jurdica para as contas pblicas.
Apesar do clamor por sua edio, fato que a sua entrada em vigou no foi
absolutamente tranquila, haja vista as crticas que se seguiram em relao sua
constitucionalidade. mais um captulo das vicissitudes desse diploma legal que
convm ser aqui lembrado.

3. A CONSTITUCIONALIDADE DA LRF POSTA PROVA

Cerca de um ms aps sua promulgao, a constitucionalidade da LRF foi


integralmente submetida ao exame do Supremo Tribunal Federal. Em um esperado
desdobramento dos embates e divergncias ocorridos durante o processo legiferante,
partidos polticos de oposio valeram-se da legitimidade que lhes confere a
Constituio da Repblica e provocaram o controle concentrado de constitucionalidade
relativamente LRF.182

da promulgao desta Emenda.A iniciativa parlamentar que acabou por levar a criao da LRF, na verdade,
foi bem anterior a junho de 1998: se deu durante a tramitao da proposta de emenda constitucional, enviada
pelo Executivo Federal em 1995, e introduzida logo no incio de sua apreciao na Cmara dos Deputados.
importante mencionar que tal iniciativa era completamente deslocada, no s em relao ao fato, mas ao tempo
tambm, do estouro da grave crise externa da dcada, que levou o Brasil a recorrer ao FMI, tendo com ele firmado
acordo s em outubro de 1998 - ou seja, anos depois de proposta a norma programtica citada, e alguns meses
depois de promulgada a emenda da reforma administrativa. Infelizmente, este contexto histrico foi ignorado por
muitos que criticavam a iniciativa de proposio e apreciao do projeto da LRF e, talvez, at hoje, muitos ainda
no tenham atentado para tal fato. (Op. Cit., p. 5)
181
Fbio Giambiagi e Francisco Rigolon registram que as metas do referido programa foram incorporadas em
dezembro ao acordo de socorro financeiro aprovado pelo FMI. Em maro de 1999, diversos elementos do
acordo, inclusive as metas fiscais, foram revisados para se adequarem aos efeitos da desvalorizao cambial de
janeiro de 1999 (In O ajuste fiscal de mdio prazo: o que vai acontecer quando as receitas extraordinrias
acabarem?. Braslia: ESAF, 1999. 32 p. Monografia vencedora em 3 lugar no IV Prmio de Monografia - Tesouro
Nacional, Tpicos Especiais de Finanas Pblicas, Rio de Janeiro).
182
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e
a ao declaratria de constitucionalidade: [...] VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional;

131
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Nesse sentido, PT, PC do B e PSB protocolaram em 29 de junho de 2000 ao direta


de inconstitucionalidade contra todos os dispositivos da LRF. Tratou-se da ADI n
2.238 MC/DF, na qual, basicamente, como causa petendi, invocou-se vcio no processo
legislativo alegando-se que o projeto teria sofrido emendas de redao no Senado e que
no teria retornado Cmara -, bem como se sustentou a indivisibilidade dos incisos
componentes do art. 163 da Constituio, o que no autorizaria a regulamentao
parcial ocorrida.
A ao movida pelos partidos de oposio no foi a nica. Outros legitimados
tambm ingressaram com aes diretas de inconstitucionalidade contra a LRF. Ao
total foram 06 (seis) ADIs, todas propostas no primeiro ano de vigncia da LRF, quais
sejam: (i) ADI n 2.241, de autoria da Mesa da Assembleia Legislativa do Estado de
Minas Gerais; (ii) ADI n 2.256, de autoria da Associao dos Membros dos Tribunais
de Contas; (iii) ADI n 2.361, de autoria da Associao Nacional dos Membros do
Ministrio Pblico; (iv) ADI n 2.365, tambm de autoria do PC do B; e, por fim, (v)
ADI n 2.250, subscrita pelo Governador do Estado de Minas Gerais.
Passados quinze anos da proposio das citadas ADIs, nossa Corte Constitucional
apreciou apenas os pedidos liminares da ADI n 2.238, proposta pelos partidos polticos,
e da ADI n 2.250, intentada pelo Governador de Minas Gerais. Assim, o mrito de
todas as aes diretas de inconstitucionalidade pende de julgamento at hoje, sem
perspectiva de julgamento definitivo no horizonte prximo.
A ADI n 2.250, proposta pelo ento Governador de Minas Gerais, Itamar Franco,
teve seu pleito liminar indeferido em 02/04/2003. Buscou-se a suspenso dos arts. 35
e 51 da LRF183 sob o argumento de ofensa ao pacto federativo. O STF, unanimidade,
no acatou o referido pedido, nos termos da seguinte ementa:

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA


CAUTELAR. ARTS. 35 E 51 DA LEI COMPLEMENTAR
N. 101/2000. OPERAES DE CRDITO ENTRE ENTES
183
Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Art. 35. vedada a realizao de operao de crdito entre um
ente da Federao, diretamente ou por intermdio de fundo, autarquia, fundao ou empresa estatal dependente,
e outro, inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que sob a forma de novao, refinanciamento ou
postergao de dvida contrada anteriormente. 1o Excetuam-se da vedao a que se refere o caput as operaes
entre instituio financeira estatal e outro ente da Federao, inclusive suas entidades da administrao indireta,
que no se destinem a: I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes; II - refinanciar dvidas no
contradas junto prpria instituio concedente. 2o O disposto no caput no impede Estados e Municpios
de comprar ttulos da dvida da Unio como aplicao de suas disponibilidades. Art. 51. O Poder Executivo da
Unio promover, at o dia trinta de junho, a consolidao, nacional e por esfera de governo, das contas dos
entes da Federao relativas ao exerccio anterior, e a sua divulgao, inclusive por meio eletrnico de acesso
pblico. 1o Os Estados e os Municpios encaminharo suas contas ao Poder Executivo da Unio nos seguintes
prazos: I - Municpios, com cpia para o Poder Executivo do respectivo Estado, at trinta de abril; II - Estados, at
trinta e um de maio. 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedir, at que a situao seja
regularizada, que o ente da Federao receba transferncias voluntrias e contrate operaes de crdito, exceto as
destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria.

132
FEDERADOS, POR MEIO DE FUNDOS. CONSOLIDAO DAS
CONTAS DA UNIO, DOS ESTADOS, DOS MUNICPIOS E DO
DISTRITO FEDERAL. ALEGADA VIOLAO AO PRINCPIO
FEDERATIVO. O art. 35 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao
disciplinar as operaes de crdito efetuadas por fundos, est em
consonncia com o inciso II do 9. do art. 165 da Constituio
Federal, no atentando, assim, contra a federao. J a sano
imposta aos entes federados que no fornecerem dados para a
consolidao de que trata o art. 51 da LC 101/2000 igualmente
no implica ofensa ao princpio federativo, uma vez que as operaes
de crdito so englobadas pela mencionada regra constitucional e
que o texto impugnado faz referncia to-somente s transferncias
voluntrias. Medida cautelar indeferida. Deciso.

Por sua vez, a ADI manejada pelos partidos polticos (ADI n 2.238) primeira e
mais abrangente das aes propostas, razo para todas as demais ADIs encontrarem-
se hoje apensas a esta , obteve o deferimento parcial de seu pleito liminar, obtendo,
assim, a suspenso da eficcia dos seguintes dispositivos da LRF: art. 9, 3 art. 12,
2 a expresso quanto pela reduo dos valores a eles atribudos, do 1 do art.
23 e art. 23, 2184.
Devido extenso e complexidade da matria tratada, o julgamento do pleito
caultelar da aludida ADI n 2.238 prolongou-se por vrias sesses, indo da sesso
plenria de 28 de setembro de 2000, ocasio em que a Corte Suprema afastou a
plausibilidade da inconstitucionalidade formal, relativa a falhas no processo legislativo,
at chegar sesso de 12 de fevereiro de 2003, ocasio na qual se deferiu o pleito
exclusivamente com relao aos dispositivos supracitados, mantendo-se a plena eficcia

184
Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao
da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes
necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios
fixados pela lei de diretrizes oramentrias. 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio
Pblico no promoverem a limitao no prazo estabelecido no caput, o Poder Executivo autorizado a limitar
os valores financeiros segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. Art. 12. As previses de
receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da variao
do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de
demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem,
e da metodologia de clculo e premissas utilizadas. 2o O montante previsto para as receitas de operaes de
crdito no poder ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei oramentria. Art. 23. Se
a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo
artigo, sem prejuzo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias
previstas nos 3 e 4o do art. 169 da Constituio. 1o No caso do inciso I do 3 do art. 169 da Constituio,
o objetivo poder ser alcanado tanto pela extino de cargos e funes quanto pela reduo dos valores a eles
atribudos. 2o facultada a reduo temporria da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos nova
carga horria.

133
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

e validade de todos os demais dispositivos da LRF. Ao final, o julgado liminar restou


sintetizado na ementa seguinte:

CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AO DIRETA


DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N
101, DE 04 DE MAIO DE 2000 (LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL). MEDIDA PROVISRIA N 1.980-22/2000. Lei
Complementar n 101/2000. No-conhecimento. I - Os 2 e 3 do
art. 7 da LC n 101/00 veiculam matrias que fogem regulao por
lei complementar, embora inseridas em diploma normativo dessa
espcie. Logo, a suposta antinomia entre esses dispositivos e o art. 4
da Medida Provisria n 1.980-22/00 haver de ser resolvida segundo
os princpios hermenuticos aplicveis espcie, sem nenhuma
conotao de natureza constitucional. Ao no conhecida. II -
Ao prejudicada quanto ao inciso I do art. 30 da LC n 101/00,
dado que j expirado o prazo da norma de carter temporrio.
Lei Complementar n 101/2000. Vcio formal. Inexistncia. III - O
pargrafo nico do art. 65 da Constituio Federal s determina o
retorno do projeto de lei Casa iniciadora se a emenda parlamentar
introduzida acarretar modificao no sentido da proposio
jurdica. IV - Por abranger assuntos de natureza diversa, pode-se
regulamentar o art. 163 da Constituio por meio de mais de uma
lei complementar. Lei Complementar n 101/200. Vcios materiais.
Cautelar indeferida. V - O inciso II do 2 do art. 4 apenas obriga
Estados e Municpios a demonstrarem a viabilidade das metas
programadas, em face das diretrizes traadas pela poltica econmica
do Governo Federal (polticas creditcia e de juros, previses sobre
inflao, etc.), o que no encontra bice na Constituio. VI
- Art. 4, 4: a circunstncia de certos elementos informativos
deverem constar de determinado documento (Lei de Diretrizes
Oramentrias) no impede que venham eles a ser reproduzidos em
outro, principalmente quando destinado apresentao do primeiro,
como simples reiterao dos argumentos nele contidos. VII - Art. 7,
caput: norma de natureza fiscal, disciplinadora da realizao da
receita, e no norma vinculada ao Sistema Financeiro Nacional. VIII
- Art. 7, 1: a obrigao do Tesouro Nacional de cobrir o resultado
negativo do Banco Central do Brasil no constitui utilizao de
crditos ilimitados pelo Poder Pblico. IX - Arts. 9, 5, 26, 1, 29,
2 e 39, caput, incisos e pargrafos: o Banco Central do Brasil age,
nos casos, como executor da poltica econmica, e no como rgo
central do Sistema Financeiro Nacional. X - Art. 11, pargrafo nico:
por se tratar de transferncias voluntrias, as restries impostas aos
entes beneficirios que se revelem negligentes na instituio, previso

134
e arrecadao de seus prprios tributos no so incompatveis com
o art. 160 da Constituio Federal. XI - Art. 14, inciso II: medida
cautelar indeferida. XII - Art. 15: o dispositivo apenas torna efetivo
o cumprimento do plano plurianual, das diretrizes oramentrias
e dos oramentos anuais, no inibindo a abertura de crditos
adicionais previstos no art. 166 da Carta Poltica. XIII - Art. 17 e
1 a 7: que o aumento de despesa de carter continuado esteja
condicionado reduo de despesa ou aumento de receita, tambm
em carter continuado, proposio que, por achar-se em sintonia
com a lgica, no pode ser obviamente considerada responsvel
pelo engessamento de qualquer dos Poderes de Estado ou rgos
da Administrao e, portanto, ofensiva ao princpio da separao
dos Poderes. Pela mesma razo, no se pode ver como atentatria
ao princpio da autonomia dos entes federados. O incremento da
arrecadao pelas formas indicadas no 3 do art. 17 da LRF se
reveste de previsibilidade e se presta, por isso, para um clculo de
compensao, que h de ser, tanto quanto possvel, exato. XIV - Art.
18, 1: a norma visa a evitar que a terceirizao de mo-de-obra
venha a ser utilizada com o fim de ladear o limite de gasto com
pessoal. Tem, ainda, o mrito de erguer um dique contratao
indiscriminada de prestadores de servio, valorizando o servidor
pblico e o concurso. XV - Art. 20: o art. 169 da Carta Magna no
veda que se faa uma distribuio entre os Poderes dos limites de
despesa com pessoal; ao contrrio, para tornar eficaz o limite, h
de se dividir internamente as responsabilidades. XVI - Art. 24: as
exigncias do art. 17 da LRF so constitucionais, da no sofrer
de nenhuma mcula o dispositivo que determina sejam atendidas
essas exigncias para a criao, majorao ou extenso de benefcio
ou servio relativo seguridade social. XVII - Art. 29, inciso I:
no se demonstrou qual o dispositivo da Constituio que resultou
malferido. XVIII - Art. 59, 1, inciso IV: trata-se de dispositivo que
prev mera advertncia. XIX - Art. 60: ao Senado Federal incumbe,
por fora dos incisos VII e IX do art. 52 da Constituio Federal,
fixar limites mximos, norma que no violada enquanto os valores
se situarem dentro desse mbito. XX - Art. 68, caput: o art. 250 da
Carta-Cidad, ao prever a instituio de fundo integrado por bens,
direitos e ativos de qualquer natureza, no excluiu a hiptese de os
demais recursos pertencentes previdncia social, at mesmo os
provenientes da arrecadao de contribuies, virem a compor o
referido fundo. Ademais, nada impede que providncia legislativa
de carter ordinrio seja veiculada em lei complementar. Lei
Complementar n 101/2000. Interpretao conforme a Constituio.
XXI - Art. 12, 2: medida cautelar deferida para conferir ao
dispositivo legal interpretao conforme ao inciso III do art. 167

135
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

da Constituio Federal, em ordem a explicitar que a proibio


no abrange operaes de crdito autorizadas mediante crditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo
Poder Legislativo. XXII - Art. 21, inciso II: conferida interpretao
conforme a Constituio, para que se entenda como limite legal o
previsto em lei complementar. XXIII - Art. 72: dada interpretao
conforme, para considerar a proibio contida no dispositivo legal
restrita aos contratos de prestao de servios permanentes. Lei
Complementar n 101/2000. Vcios materiais. Cautelar deferida.
XXIV - Art. 9, 3: hiptese de interferncia indevida do Poder
Executivo nos demais Poderes e no Ministrio Pblico. XXV - Art.
23, 1 e 2: a competncia cometida lei complementar pelo 3
do art. 169 da Constituio Federal est limitada s providncias
nele indicadas, o que no foi observado, ocorrendo, inclusive, ofensa
ao princpio da irredutibilidade de vencimentos. Medida cautelar
deferida para suspender, no 1 do art. 23, a expresso quanto
pela reduo dos valores a eles atribudos, e, integralmente, a
eficcia do 2 do referido artigo. XXVI - Art. 56, caput: norma que
contraria o inciso II do art. 71 da Carta Magna, tendo em vista que
apenas as contas do Presidente da Repblica devero ser apreciadas
pelo Congresso Nacional. XXVII - Art. 57: a referncia a contas
de Poder, no 2 do art. 57, evidencia a abrangncia, no termo
contas constante do caput do artigo, daqueles clculos decorrentes
da atividade financeira dos administradores e demais responsveis
por dinheiros, bens e valores pblicos, que somente podero ser objeto
de julgamento pelo Tribunal de Contas competente (inciso II do art.
71 da Constituio). Medida cautelar deferida. Medida Provisria n
1.980-22/2000. Ao prejudicada. XXVIII - Arts. 3, I, e 4: diploma
normativo reeditado, sem que houvesse pedido de aditamento da
petio inicial aps as novas edies. Ao prejudicada, nesta parte.

De todo modo, em que pese a demora no julgamento do mrito dessas ADIs, o que
sempre pode ensejar crticas quanto potencial insegurana jurdica decorrente desta
indefinio, fato que a presuno de constitucionalidade sustenta, at a presente data,
a validade e eficcia dos dispositivos no suspensos pela cognio sumria do Pretrio
Excelso, que constituem a grande maioria da virtuosa lei complementar em referncia.
Ademais, ainda em matria de segurana jurdica, sabido que, ao longo destes
quinze anos de tramitao das ADIs, tem-se hoje, no STF, um Plenrio substancialmente
modificado na sua composio, em comparao quele que apreciou a medida cautelar
em questo, o que, ao menos em tese, pode abrir maior espao para mudanas de
entendimento.

136
Ao mesmo tempo, contudo, deve-se considerar que o Supremo Tribunal, nestes
ltimos 15 anos, consolidou o emprego de mecanismos de preservao da segurana
jurdica em consequncia de suas decises, mediante o uso criterioso da modulao
dos efeitos de suas decises, com vistas concesso, em diversos casos, dos chamados
efeitos pro futuro, tudo isso a teor do art. 27 da Lei n 9.868/1999.
Retratado, assim, o panorama atual da discusso quanto constitucionalidade da
LRF, passa-se, a seguir, a uma abordagem da lei no contexto econmico e poltico atual.

4. OS DESAFIOS DA LRF NA ATUAL CONJUNTURA

Os dispositivos iniciais da LRF apontam que o planejamento governamental, a


transparncia das contas pblicas e o equilbrio fiscal com controle das despesas, do
endividamento e da melhoria da gesto consubstanciam o sentido da nova ordem
jurdica inaugurada h quinze anos185.
A fora normativa dos citados preceitos assume destaque em nosso momento
atual, posto que o desrespeito ao 1 do art. 1 da LRF consistiu em um dos principais
fundamentos da histrica e emblemtica deciso do Tribunal de Contas da Unio186
que, unanimidade, manifestou-se pela rejeio das contas da Presidncia da Repblica
no exerccio de 2014, acatando o voto do Senhor Ministro Relator Augusto Nardes
(Acrdo n 2461/2015 Plenrio, processo TC n 005.335/2015-9). 187
185
Nas preclaras palavras do Desembargador MARCOS ABRAHAM: A Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira
Lei Complementar n 101/2000 uma norma voltada para a responsabilidade na gesto fiscal. Podemos
identificar trs caractersticas essenciais que permitem a realizao do seu objetivo: o planejamento, a
transparncia e o equilbrio nas contas pblicas. O planejamento decorre do papel conferido s leis oramentrias
como instrumentos de gesto global, ao aproximar as atividades de programao e execuo dos gastos pblicos,
atravs do estabelecimento de metas fiscais e do seu acompanhamento peridico. A transparncia fiscal promove
o acesso e a participao em todos os fatores relacionados com a arrecadao financeira e a realizao das
despesas pblicas. Incentiva a participao popular nas questes oramentrias, alm de facilitar o acesso e dar
ampla divulgao aos relatrios, pareceres, contas pblicas e demais documentos da gesto fiscal. O equilbrio
nas contas pblicas considerado a regra de ouro da lei. Por ele, busca-se balancear as receitas e as despesas
pblicas, de maneira a permitir ao Estado dispor de recursos necessrios e suficientes realizao de toda a
sua atividade, garantindo, assim, seu crescimento sustentado. Portanto, a forma de gesto imposta pela Lei de
Responsabilidade Fiscal traz racionalidade s finanas pblicas no Brasil. (in ABRAHAM, Marcus. Curso de
Direito Financeiro Brasileito. 3 edio Rio de Janero: Forense, 2015, p. 343.)
186
Destaque-se que, anteriormente, a nica outra vez em que o TCU rejeitou as contas de um presidente ocorreu
em 1937, durante o governo Getlio Vargas, em um contexto poltico-jurdico conflagrado em consequncia da
Carta Poltica de 1937, a polaca, de clara inspirao nazi-fascista (In. BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes.
Histria constitucional do Brasil. 5 Ed. Braslia: OAB, 2004, p. 345-346), ambiente poltico deveras diferente se
comparado com o atual, instaurado sob a gide da Constituio Cidad de 05.10.1988.
187
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Art. 1 Esta Lei Complementar estabelece normas de
finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI
da Constituio. 1o A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se
previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento
de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia
de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria,
operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

137
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A referida deciso, diga-se de passagem, foi proferida pelo r. TCU no exerccio


de sua autonomia tcnica, constitucionalmente estabelecida, conforme destaca obra
doutrinria de nossa autoria188, em textual:

[...], no que concerne ao mrito propriamente dito dos atos


especializados de controle do externo a cargo do Tribunal de Contas
da Unio, quando revestirem-se de natureza inequivocamente
poltica, sou inclinado a pensar que a Corte de Contas est
constitucionalmente investida de autonomia tcnica e de
prerrogativas privativas e insubrogveis pelos demais Poderes do
Estado. Desse modo, a ttulo de ilustrao, o contedo e as concluses
do parecer prvio acerca das contas prestadas anualmente pelo
Presidente da Repblica, com supedneo no art. 71, I, da Lei
Maior, traduz um ncleo de mrito-tcnico deixado deliberao
exclusiva do Tribunal de Contas, como tal imperturbvel pelos
demais Poderes, at mesmo pela via da reviso judicial. No rigor
jurdico, no creio se possa, a pretexto da tutela judicial quanto
a direitos individuais e coletivos, se pretender substituir esse
parecer tcnico, cuja emisso da privativa competncia da Corte
de Contas, por outro ato de apreciao opinativa da alada de
rgos do Poder Judicirio. Nessa ordem de convices, penso que
esteja perfeitamente subsistente a posio moderada do Superior
Tribunal de Justia, conforme expressa no julgamento do Recurso
Extraordinrio em mandado de segurana n 55.821, no ano de
1967, envolvendo litgio entre o Tribunal de Contas do Paran e
seu Presidente e o Estado do Paran, de que foi relator o saudoso
Ministro VITOR LEAL NUNES cuja ementa enuncia: Salvo
nulidade decorrente de irregularidade formal grave ou manifesta
ilegalidade, do Tribunal de Contas competncia exclusiva para
julgamento das contas dos responsveis por haveres pblicos189.
assinalvel, ainda, que os Tribunais de Contas, na aferio do
embasamento legal dos atos de gesto financeira e patrimonial dos
entes estatais, o que constitui preliminar insupervel para verificao
da legalidade dos procedimentos resultantes em despesas pblicas,
podem apreciar constitucionalidade das leis e dos atos do Poder
Pblico, a teor do enunciado a Smula 347 do Supremo Tribunal
Federal. Fazem-no, contudo, sem carter de conclusividade e sob
eventual censura do Poder Judicirio, no mbito do controle judicial
difuso da constitucionalidade das normas jurdicas.190
188
CASTRO. Carlos Roberto Siqueira. Direito Constitucional Regulatrio: ensaios e pareceres Rio de Janeiro:
Renovar, 2011, pg. 276/277.
189
O acrdo acha-se transcrito na Revista Forense, vol. 226, pg. 81.
190
A respeito da Smula 347, cumpre-nos ressalvar o atual posicionamento do STF, que vem se consolidando

138
Nada obstante, a quadra histrica e econmica por qual atravessa o Pas representa,
ao mesmo tempo, um desafio aplicao da LRF, pois muitas das regras limitadoras
e constritivas das despesas pblicas e do endividamento precisam ser consideradas a
partir dessas realidades conjunturais, sob pena de se perpetrar irrazoabilidades.
Sem qualquer juzo de valor a respeito da rejeio das contas da Presidncia da
Repblica, no contexto atual da evoluo poltica brasileira, deve-se destacar o anncio
de aes de ajuste fiscal nas contas pblicas, tendo o Poder Executivo, a esse propsito,
adotado diversas medidas para reduzir despesas, ao mesmo tempo em que busca ao
mximo a majorao de arrecadao, com aumento, recriao de impostos, ou mediante
a gerao de outras receitas, como aquelas oriundas de novas concesses pblicas.
Referida situao tambm se replica no mbito dos governos na Federao. O Rio
de Janeiro, por exemplo, experimenta queda na arrecadao do ICMS e drstica reduo
na receita dos royalties do petrleo. Para reduzir o dficit orametrio, recorreu-se ao
Fundo de Depsito Judicial, com a devida autorizao pela Assembleia Legislativa,
alm de outras medidas aliviadoras da crise.191
Mais recentemente, noticiou o Jornal O Globo192 que Estados e Municpios esto
atrasando o repasse dos descontos de crditos consignados dos servidores s instituies
financeiras, o que acaba por dissimilar verdadeira operao de crdito sem amparo
na LRF. Estas pedaladas fiscais tm a finalidade de contornar situaes de restries
oramentrias, permitindo o incremento artificial dos caixas pblicos.

mediante decises monocrticas, a teor do voto do r. Ministro Gilmar Mendes, no sentido de reavaliar a referida
smula, em textual: No me impressiona o teor da Smula n 347 desta Corte, segundo o qual 'o Tribunal de
Contas, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico'.
A referida regra sumular foi aprovada na Sesso Plenria de 13.12.1963, num contexto constitucional totalmente
diferente do atual. At o advento da Emenda Constitucional n 16, de 1965, que introduziu em nosso sistema o
controle abstrato de normas, admitia-se como legtima a recusa, por parte de rgos no jurisdicionais, aplicao
da lei considerada inconstitucional. No entanto, preciso levar em conta que o texto constitucional de 1988
introduziu uma mudana radical no nosso sistema de controle de constitucionalidade. Em escritos doutrinrios,
tenho enfatizado que a ampla legitimao conferida ao controle abstrato, com a inevitvel possibilidade de se
submeter qualquer questo constitucional ao Supremo Tribunal Federal, operou uma mudana substancial no
modelo de controle de constitucionalidade at ento vigente no Brasil. Parece quase intuitivo que, ao ampliar, de
forma significativa, o crculo de entes e rgos legitimados a provocar o Supremo Tribunal Federal, no processo
de controle abstrato de normas, acabou o constituinte por restringir, de maneira radical, a amplitude do controle
difuso de constitucionalidade. A amplitude do direito de propositura faz com que at mesmo pleitos tipicamente
individuais sejam submetidos ao Supremo Tribunal Federal mediante ao direta de inconstitucionalidade. Assim,
o processo de controle abstrato de normas cumpre entre ns uma dupla funo: atua tanto como instrumento de
defesa da ordem objetiva, quanto como instrumento de defesa de posies subjetivas. Assim, a prpria evoluo do
sistema de controle de constitucionalidade no Brasil, verificada desde ento, est a demonstrar a necessidade de se
reavaliar a subsistncia da Smula 347 em face da ordem constitucional instaurada com a Constituio de 1988"
(MS 25.888/MC, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 29.03.2006). No mesmo sentido: MS 27.796/MC, DJe 09.02.2009
e MS 29.123/MC, DJe 08.09.2010 Min. Ricardo Lewandowski, MS 26.410/MC, DJe 02.03.2007 Min. Crmen
Lcia, MS 27.743, DJe 12.12.2008 Min. Eros Grau, MS 27.232, DJe 19.05.2008 e MS 27.337, DJe 27.05.2008 Min.
Ellen Gracie, MS 28.745, DJe 12.5.2010.
191
Informaes disponveis no http://brasil.estadao.com.br/blogs/estadao-rio/estado-precisara-de-r-14-bilhoes-
extras-para-cobrir-deficit-em-2016/. Acessado em 06 de novembro de 2015.
192
Edio impressa de 15 de novembro de 2015, p. 43.

139
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Ante os reflexos da crise econmica instalada, a inexistncia de dispositivos


que permitam a flexibilizao dos parmetros definidos na LRF, luz da dinmica
das realidades desafiadoras que se apresentam, mesmo que com a preservao dos
inafastveis preceitos de planejamento governamental, transparncia e equilbrio
fiscal, expressivamente sentida pelos governos em todos os quadrantes da Federao.
O Governador do Rio de Janeiro, Luiz Fernando Pezo, vem realizando sucessivas
manifestaes a esse respeito, demonstrando sua grande preocupao com o tema193.
Contudo, h precedentes que indicam a possibilidade de certa acomodao
jurisprudencial no sentido de evitar a aplicao rigorosa dos termos da LRF, tendo
em vista a crise econmica instalada, que acaba por criar um contexto ftico propcio
adoo de medidas heterodoxas atinentes gesto das contas pblicas.
Bem a propsito, convm lembrar que o r. STF j teve a oportunidade de reconhecer
que a impossibilidade material de cumprimento do comando inserto no art. 100 da
Constituio Federal no deve autorizar a decretao de interveno em face dos
Estados e Municpios, o que demonstra a ateno da Corte Constitucional realidade
econmico-financeira que aflige estados e municpios.
Revela assinalar, nesse sentido, que a prpria LRF trazida ao contexto destes
debates, como se verifica na manifestao externada pelo r. Ministro Gilmar Mendes,
ao ensejo do julgamento da Interveno Federal n 5.114/2012 RS194, em textual:

Basta ver os nmeros dos estados. Se olharmos o que fica para


despesa de pessoal para sustentao dos poderes, a partir do prprio
modelo da Lei de Responsabilidade Fiscal, as despesas vinculadas
com educao com sade e tudo o mais, sabemos que h um
bloqueio, dificuldades imensas. preciso realmente que este Tribunal
esteja atento a isso e que crie at uma agenda federativa. Acho
importante que possamos pensar nisso para realmente valorizarmos
esse elemento da democracia, pensarmos que federao significa
tambm diviso de poderes no plano vertical.

Outro desafio que toca LRF remonta sua origem, visto que as peculiaridades
das contas pblicas da Unio, dos Estados, Distrito Federal e Municpios no foram

193
Informaes disponveis no http://oglobo.globo.com/brasil/pezao-defende-flexibilizacao-da-lei-de-responsabilidade-
fiscal-17724614. Acessado em 06 de novembro de 2015.
194
INTERVENO FEDERAL. Pagamento de precatrio judicial. Descumprimento voluntrio e intencional.
No ocorrncia. Inadimplemento devido insuficincia transitria de recursos financeiros. Necessidade de
manuteno de servios pblicos essenciais, garantidos por outras normas constitucionais. Precedentes. No se
justifica decreto de interveno federal por no pagamento de precatrio judicial, quando o fato no se deva a
omisso voluntria e intencional do ente federado, mas a insuficincia temporria de recursos financeiros . (STF.
IF n 5.114 - RS, rel. Ministro Czar Peluso, DJe 06/09/2012)

140
adequadamente contempladas pela lei195. Assim que promulgada, o eminente
Desembargador do Tribunal do Rio de Janeiro, Jess Torres Pereira Junior, em palestra
proferida sobre o tema, bem destacou que a LRF inspirou-se na lei de responsabilidade
fiscal da Nova Zelndia de 1994, mas sua elaborao no foi devidamente zelosa com
as adaptaes necessrias s especificidades do Estado brasileiro, onde l-se:

A quase cpia teria de apresentar alguns tropeos. A Nova Zelndia


Estado unitrio, no uma federao. De sorte que, quando a
nossa Lei de Responsabilidade Fiscal concentra nas mos do Governo
Federal, do Ministrio da Fazenda, do Banco Central e do Tribunal
de Contas um somatrio de poderes fiscalizatrios, est seguindo
o modelo de Estado unitrio, no de Estado federal. Tambm no
foi por outra razo que se sucederam, perante o Supremo Tribunal
Federal, aes diretas declaratrias de inconstitucionalidade
argindo a incompatibilidade dessa lei com a Constituio de uma
Repblica Federativa. E tambm no foi por outra razo que o
Supremo Tribunal Federal se viu em apuro para examinar uma
dessas ADINs, exatamente aquela que arga que algumas solues
adotadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal no eram conciliveis
com Estado federativo. Como, por exemplo, a soluo que estabelece
exatamente os mesmos percentuais de limites de despesas para todos
os Estados da Federao e todos os Poderes constitudos.196

Assim, a Unio, com todo o prestgio e protagonismo que lhe foi conferido pela
Constituio Federal em matria de competncia tributria e repartio de receitas,
e Estados e Municpios, ricos ou pobres, industrializados ou no, urbanos ou rurais,
sujeitam-se aos mesmos parmetros de planejamento financeiro e praticamente s
mesmas restries para realizao de despesas, estabelecendo-se uma uniformizao
195
Manoel Gonalves Ferreira Filho, ao comentar o caput do art. 169 da Constituio, escreveu, antes da LRF, na
vigncia da Lei Camata I, que: Limites s despesas de pessoal. A Constituio de 1967 procurou impedir que
os Estados, os Municpios e a prpria Unio despendessem a maior parte de sua receita em despesas de pessoal.
Com isso quis obrigar essas trs entidades a aplicar em despesas de capital que normalmente redundam em
acrscimo de riqueza. O texto promulgado em 1967 (art. 66, 42) estabelecia o limite de cinqenta por cento das
receitas correntes para os gastos com pessoal, tanto para a Unio como para os Estados e Municpios. Das receitas
correntes, estipulava a norma. Dessa forma, somente a metade do percebido pela Unio, ou pelos Estados ou
Municpios, como receita patrimonial, tributria e industrial, na forma do art. 11, 1, da Lei n. 4.320, de 17 de
maro de 1964, excluda, portanto, a chamada receita de capital (v. art. 11, 2, da citada Lei n. 4.320), podia ser
aplicada em despesas de pessoal. O texto estabelecido pela Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969,
sem abandonar o princpio, deu-lhe maior flexibilidade. De fato, hoje a Constituio prev que lei complementar
fixe o limite para as despesas de pessoal, levando em conta, certamente, diferentes fatores que influem sobre
esse dispndio. de se supor que essa lei complementar reconhea a disparidade de situao entre os diversos
Estados e Municpios brasileiros, sem lhes impor um molde nico e rgido, como o fazia o art. 66, 4, da redao
promulgada em 24 de janeiro de 1967. essa a soluo da Lei Magna em vigor. Hoje tal Lei Complementar a de
n. 82/95 (Comentrios Constituio Brasileira de 1988, vol. 2, Ed,. Saraiva, 1999, p. 165/6).
196
Palestra proferida no Seminrio Aspectos Multidisciplinares da Lei de Responsabilidade Fiscal realizado na
EMERJ em 25/05/2001. In PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Revista EMERJ, v. 4, n 15, 2001, p. 64.

141
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

de tratamento incompatvel com a nossa dimenso continental, ou seja, com as


desigualdades regionais e sociais verificveis no conjunto federativo.

CONCLUSO

Sendo assim, alm de desafios concernentes regulamentao de dispositivos,


reviso de regras que no foram devidamente implementadas conforme seu propsito
original ou mesmo a incluso de dispositivos acerca de fenmenos contemporneos,
impossveis de terem sido previstos em 2000; dois desafios parecem-nos prementes
LRF, a saber: (i) sua interpretao e aplicao jungida a realidade econmico-
financeira vigente no pas; bem como (ii) a busca de uma conciliao da LRF com a
forma federativa do Estado brasileiro, elevada a clusula ptrea em nossa Constituio
Democrtica de 1988 (art. 60, 4, inciso I).
Portanto, para alm da tarefa de lege ferenda posta ao Congresso Nacional e mesmo
ao Poder Executivo; o Judicirio, mxime o Colendo Supremo Tribunal Federal, h
de desempenhar importante papel na busca do aperfeioamento e na suplantao dos
desafios que ora se apresentam para a melhor aplicao da LRF.
Trata-se de demanda inerente ao desenvolvimento econmico sustentado, que h
quinze anos motivou o advento da LRF, e que, novamente, na ordem do dia, aponta
para a importncia de que se busque a melhor concretizao desse importante marco
da boa governana de nossas contas pblicas.

142
LRF NO RS: RESULTADOS DESSES 15 ANOS
E O TESTE FRENTE CRISE ATUAL*

CEZAR MIOLA197

INTRODUO: PRINCIPAIS ASPECTOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Com fundamento de validade nos princpios da legalidade, da moralidade, da


publicidade e da eficincia (art. 37, caput, da Constituio da Repblica), bem como
no artigo 163 da Lei Maior, que estabelece a necessidade de se regulamentar a matria
relativa a finanas pblicas por meio de lei complementar, foi editada, em 4 de maio
de 2000, a Lei Complementar Federal n 101/2000, mais conhecida como a Lei de
Responsabilidade Fiscal ou simplesmente LRF, um verdadeiro divisor de guas e cdigo
de conduta gerencial no que diz respeito sade financeira do Estado.
A Lei, a primeira sobre a matria no mbito dos Estados emergentes, foi concebida
no contexto de diversas reformas em curso no Pas, voltadas estabilizao da economia
e da moeda brasileira, por meio de cortes de despesas e aumentos de receitas, sobretudo
as de origem tributria. Buscava-se abandonar uma cultura de gerenciamento divorciado
de transparncia e planejamento, resultando em permanente desequilbrio das contas
pblicas.
Assim, a LRF nasceu para permitir um maior controle, tanto pelo governo quanto
pela sociedade, sobre as entradas e as sadas de recursos pblicos, bem como para
solidificar a moralidade e a responsabilidade na realizao das receitas e das despesas,
estas as principais causas do aumento do mencionado dficit e, consequentemente, da
dvida pblica. Seu objetivo , portanto, induzir a gesto fiscal responsvel e, com ela,
concretizar e viabilizar a perpetuao da estabilizao econmica em longo prazo. Para
tanto, foram estabelecidos diversos limites e regras balizadores da gesto dos recursos
pblicos, assim como sanes aos entes federativos para os casos de descumprimento
aos preceitos legais.
A atuao responsvel no campo da gesto fiscal, anunciada no artigo inaugural
da LRF, tornou-se obrigao para todos os entes federativos, includos os poderes,
rgos e entidades governamentais, com exceo das instituies que, embora integrem
a Administrao Pblica Indireta, no dependem dela para custeio de suas despesas
correntes ou de capital.

197
Presidente do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul.

143
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Entre os instrumentos de planejamento, um dos principais pilares da lei, encontra-


se a exigncia de que a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) seja acompanhada dos
chamados Anexos de Metas e Riscos Fiscais (art. 4). O primeiro consiste na proposio
de metas de receita, despesa, resultados primrio e nominal e dvida lquida para
respectivo exerccio e os dois seguintes, indicando a previso do quanto de recurso
o Poder Pblico poder contar no referido perodo e definindo as possibilidades de
gastos. No mesmo sentido, a Lei Complementar prev a necessidade de se demonstrar
em anexo da Lei Oramentria Anual (LOA) sua compatibilidade em relao s metas
estabelecidas na LDO (art. 5). J no Anexo de Riscos Fiscais, so avaliados os riscos
capazes de afetar as contas pblicas e informadas as providncias a serem adotadas,
na hiptese de frustrao das expectativas em relao s receitas ou aumento das
despesas incialmente prevista.
A LRF (arts. 5, 1 e 4, 16 e 17) refora outra importante regra da ao planejada,
j albergada na Constituio da Repblica (art. 167, II, V e VII): trata-se da previso no
oramento de uma fonte de custeio para todas as aplicaes e despesas nele consignadas.
Nesse diapaso e especificamente sobre as receitas, a Lei Complementar n 101/2000
impe como condio para a responsabilidade na gesto fiscal a efetiva arrecadao de
todos os tributos da competncia constitucional do ente da federao (art. 11). Para
sua renncia, estabelece diversos requisitos, visando a evitar que o ato no prejudique
o cumprimento das obrigaes assumidas pelo ente (art. 14).
No mbito dos gastos, so estabelecidos limites da receita corrente lquida para a
realizao da despesa total com pessoal, objetivando a conteno dos dispndios com
a mquina administrativa (arts. 19 e 20). Para o controle desse tipo de despesa, a Lei
determina a verificao dos gastos a cada quadrimestre e estabelece medidas a serem
adotadas quando as despesas atingem 95% do limite ou excedem o teto, bem como
sanes para o caso de no haver a reconduo aos parmetros fixados nos prazos
legais (arts. 22 e 23).
No captulo referente ao endividamento, a LRF (art. 30) prev a fixao de limites
globais para o montante da dvida consolidada da Unio, dos Estados e dos Municpios
e da dvida mobiliria da Unio. Da mesma forma como ocorre quanto s despesas com
pessoal, a norma estabelece o controle quadrimestral da evoluo da dvida, bem como
sanes e medidas para sua reconduo aos limites definidos, nos casos de excesso
(art. 31). O mesmo se d em relao concesso de garantias e contragarantias em
operaes de crdito, sejam elas internas ou externas, disciplinadas no artigo 40 da Lei.
Ainda sobre o tema, a LRF (art. 42) veda que titulares de poderes e rgos, nos
ltimos dois quadrimestres de seus mandatos, contraiam obrigaes de despesa que
no possam ser cumpridas integralmente dentro dele, ou que tenham parcelas a serem

144
pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade em caixa para
esse efeito. A regra importante para evitar o comprometimento de gestes futuras.
No que diz respeito transparncia e ao controle, outro importante ponto basilar
da Lei Complementar n 101/2000, cabe o registro de que a LRF inaugurou a exigncia
de disponibilizao na internet de instrumentos de transparncia da gesto fiscal tais
como: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas
e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal (art. 48 e seguintes).
Em 27 de maio de 2009 foi publicada a Lei Complementar n 131, que conferiu nova
redao ao pargrafo nico do artigo 48 da LRF e acrescentou ao respectivo texto o
artigo 48-A. Por meio dessas modificaes, a LC n 101/2000 passou a exigir que rgos
e entidades disponibilizassem, em tempo real e em meios eletrnicos de acesso pblico,
informaes pormenorizadas sobre sua execuo oramentria e financeira, isto ,
dados sobre suas receitas e despesas. A aplicao das alteraes introduzidas pela LC
n 131/2009 deu-se de forma progressiva, tendo sido conferidos prazos diferenciados
para que fossem implementadas (art. 73-B da LRF). Desde maio de 2013, todos os
entes das trs esferas de governo esto sujeitos ao seu cumprimento.
Os dispositivos modificados e includos pela LC n 131/2009 foram regulamentados
pelo Decreto Federal n 7.185/2010, o qual, ao dispor sobre o padro mnimo de
qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle, no mbito
de cada ente da Federao estabeleceu alguns conceitos e regras de aplicao da Lei.
Para a fiscalizao da gesto fiscal, a LRF refora as competncias e atribuies
do Poder Legislativo, dos Controles Internos de cada poder, do Ministrio Pblico
e, principalmente, dos Tribunais de Contas, os quais devero atentar, entre outros
aspectos, para o cumprimento das metas e dos percentuais mximos estabelecidos
para o endividamento e os gastos com pessoal, bem como para a adoo de medidas
visando ao ajuste de contas conforme a Lei e as peas oramentrias.
Alm disso, exige a demonstrao e a avaliao do cumprimento das metas fiscais
de cada quadrimestre pelo Executivo em audincia pblica realizada em comisso
especfica das Casas Legislativas (art. 48, pargrafo nico). Esse instrumento de controle
viabiliza o monitoramento, pela Administrao, do seu desempenho fiscal e, caso se
verifique que faltaro recursos, permite que ela busque, em tempo adequado, a reduo
e a otimizao dos gastos ou o aumento da arrecadao, sem comprometer a qualidade
e o alcance dos servios pblicos prestados.
A principal sano para o descumprimento das regras e limites fixados na LRF
trata-se da restrio de acesso s transferncias voluntrias, isto , a proibio de
recebimento de recursos de outro ente da federao, a ttulo de cooperao, auxlio

145
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional ou legal


(arts. 11, pargrafo nico; 23, 3, I; 25; 31, 2; 51, 2; e 37-C). Dessa penalidade,
possvel extrair que a Lei de Responsabilidade Fiscal foi pensada em maior grau
para os Estados e os Municpios198, j que a Unio atua apenas como repassadora de
verbas para os demais entes polticos. Nesse sentido, cabe o registro de que o Governo
Federal no instituiu, at hoje, o chamado Imposto sobre Grandes Fortunas, de forma
que sua gesto fiscal no poderia ser considerada responsvel luz dos requisitos do
artigo 11 da LRF. No entanto, o fato no repercute na prtica, j que a sano prevista
pela norma (vedao de recebimento de transferncias voluntrias) ineficaz em
relao a tal ente.
Outras penalidades referem-se vedao de se obter garantia, direta ou indireta,
de outro ente e de se contratar operaes de crdito, notadamente nos casos de
extrapolao e no reconduo aos limites da despesa total com pessoal e da dvida
consolidada (arts. 23, 3, I; 31, 2; e 51, 2). Ainda, de acordo com o artigo 40,
5, so nulas as garantias concedidas acima dos limites fixados pelo Senado Federal.
A registrar o fato de que eventuais sanes em relao ao gestor responsvel foram
previstas na Lei Federal n 10.028/2000, chamada de Lei dos Crimes Fiscais, embora
tambm institua infraes de natureza administrativa.
Conforme j mencionado, os Tribunais de Contas desempenham um importante
papel no monitoramento da arrecadao das receitas e da realizao das despesas da
Administrao Pblica, competindo-lhe alert-la sobre: a) a necessidade de limitao
de empenho nos casos em que se verificar a possibilidade de no cumprimento das
metas fiscais estabelecidas na LDO; b) a ultrapassagem do patamar de 90% dos limites
fixados para o montante da despesa total, das dvidas consolidada e mobiliria, das
operaes de crdito e da concesso de garantia; c) o desrespeito aos tetos definidos
em lei para os gastos com inativos e pensionistas; d) fatos que comprometam os custos
ou os resultados dos programas ou indcios de irregularidades na gesto oramentria.
A seguir, so apresentados alguns dos dados colhidos pelo Tribunal de Contas do
Estado do Rio Grande do Sul199 durante a vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal,
com o objetivo de demonstrar a medida da aderncia por parte dos Municpios gachos
s exigncias estabelecidas pelo marco legal.
Quanto ao Estado do Rio Grande do Sul, dadas as suas especificidades, a matria
no objeto de anlise neste artigo.

198
Outro exemplo de tratamento anti-isonmico diz com a ausncia de fixao de limite para endividamento para a
Unio por meio de Resoluo do Senado, existindo apenas para Estados e Municpios.
199
Fonte: Estatstica de Gesto Fiscal dos Municpios do RS produzida pelo TCE-RS. Disponvel para acesso pblico
em www.tce.rs.gov.br, na seo relativa ao controle social.

146
ANLISE QUANTO AO CUMPRIMENTO DA LRF PELOS MUNICPIOS DO RS

a) Obedincia aos limites para despesa total com pessoal


De acordo com a Constituio da Repblica (art. 169), a despesa com pessoal
ativo e inativo dos trs entes federativos no poder exceder os limites estabelecidos
em lei complementar. Para os Municpios, a LRF estabeleceu o percentual de 60% da
receita corrente lquida (art. 19).
Para fins de clculo, computado como despesa total com pessoal o somatrio dos
gastos do ente da Federao com os servidores ativos e inativos, relativos a mandatos
eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com
quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis,
subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais,
gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos
sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia. Incluem-se,
nessa soma, ainda, alguns valores gastos com terceirizao de mo-de-obra (art. 18).
De outro lado, so excludas do referido conceito as despesas referentes s
indenizaes nos casos de demisso de servidores ou empregados, aos incentivos
demisso voluntria, a parcelas remuneratrias de perodo anterior ao de competncia
e devidas por fora de deciso judicial, bem como aos inativos custeadas por recursos
provenientes da arrecadao de contribuio dos segurados, oriundos do regime geral
de previdncia em ateno ao princpio da reciprocidade e das receitas diretamente
arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade (art. 19, 1).
O perodo de apurao corresponde ao lapso de um ano, compreendendo o ms
em referncia e os 11 imediatamente anteriores (art. 18, 2).
O TCE-RS acompanha a evoluo das despesas totais com pessoal desde a entrada
em vigor da Lei de Responsabilidade fiscal, em 2000, quando a norma era obedecida
por 83,08% dos Municpios do RS. A taxa de observncia chegou a 99,19% dos entes
locais em 2008. Em dezembro de 2014, encontrava-se em 96,38%, sendo que, entre
as possveis causas para essa diminuio, est a queda da arrecadao no ambiente de
crise econmica que tem se vivenciado nos ltimos anos e, de outro lado, a rigidez dos
gastos pblicos. A arrecadao repercute no clculo da receita corrente lquida que,
por sua vez, base para a aplicao do percentual que limita os gastos em referncia.

b) Obedincia aos limites da dvida consolidada


Segundo o artigo 29, I, da LRF, a dvida consolidada compe-se das obrigaes
financeiras do ente da federao, assumidas para amortizao em prazo superior a doze
meses e decorrentes de leis, contratos, convnios ou tratados e operaes de crdito.

147
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Para atender s determinaes do artigo 52, VI, da Constituio da Repblica,


bem como do artigo 30, I, da Lei em foco, o Senado Federal fixou em 120% da receita
corrente lquida o limite global para o montante da dvida dessa natureza (art. 3, II,
da Resoluo n 40/2001 do Senado Federal).
Os dados do TCE-RS evidenciam uma alta taxa de atendimento a essa regra desde
2000, chegando a 100% dos Municpios do RS em 2006, o que se manteve inalterado
desde ento.

c) Obedincia aos limites para operaes de crdito


Em relao aos limites para operao de crdito, fixados em 16% (internas e
externas) e 7% (antecipao de receita oramentria) da receita corrente lquida
(arts. 52, VII, da CR; 30, I, da LRF; e 7 e 10, da Resoluo n 43/2001 do Senado
Federal), no houve desatendimento registrado desde a entrada em vigor da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Conforme o artigo 29, II, da LRF, so operaes de crdito os compromissos
financeiros assumidos em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de
ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes
da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

d) Obedincia aos limites de concesso de garantia


O mesmo se observou quanto ao limite para concesso de garantias e contragarantias,
fixadas em 32% da receita corrente lquida (arts. 52, VIII, da CR; 30, I, da LRF; e 9,
pargrafo nico, da Resoluo n 43/2001 do Senado Federal), apresentando taxa de
atendimento de 100% desde o exerccio de 2000.
As garantias so conceituadas pela LRF (art. 29, V) como compromisso de
adimplncia de obrigao financeira ou contratual assumida por ente da federao
ou entidade a ele vinculada.

e) Obedincia regra relativa a restos a pagar


Pela regra do artigo 42 da LRF, avaliou-se o percentual de Municpios cujos Prefeitos
encerraram o mandato sem cumprir integralmente as obrigaes com repercusso
financeira assumidas nos ltimos dois quadrimestres do mandato e que no deixaram
recursos suficientes em caixa para quit-los. De acordo com os dados do TCE-RS, em
2008, 106 (21,5%) entes locais encontravam-se nessa situao de desatendimento,
passando para 184 (37,2%) no final do mandato seguinte, em 2012.

148
Neste ponto, a LRF busca evitar que os entes, principalmente as Municipalidades,
superestimem suas receitas no oramento, utilizando essa prtica como um mecanismo
de endividamento facilitado. Explica-se: ao se empenhar despesas para as quais no
h receita efetiva (apenas as superestimadas), h a postergao do pagamento para
o exerccio seguinte, por meio da incluso da despesa no prximo oramento sob a
rubrica restos a pagar. Dessa forma, o ente endivida-se sem a necessidade de preencher
maiores exigncias ou formalidades legais. Quando esse instrumento utilizado no
ltimo ano de mandato, o gestor acaba por gerar uma perda de liquidez financeira
imediata, prejudicando a administrao de seu sucessor, exatamente o que o artigo
42 da LRF objetivou impedir.
Para alm da anlise das despesas empenhadas nos ltimos 8 meses do mandato,
o TCE-RS tambm acompanha anualmente a situao do equilbrio financeiro, isto
, a relao entre as disponibilidades em caixa e os montantes inscritos em restos a
pagar, tudo com fundamento no 1 do artigo 1 da Lei. No caso de se verificar a
existncia de insuficincia financeira, o Tribunal analisa essa situao em relao s
contas apresentadas na concluso do mandato da ltima administrao, buscando aferir
se, nesses casos, h reduo da referida insuficincia, a indicar esforos no sentido da
efetivao do equilbrio financeiro durante o perodo de exame. Apenas aqueles que
apresentam aumento de insuficincia recebem avaliao negativa por parte do TCE-
RS quanto observncia ao princpio do equilbrio financeiro.
Nesse sentido, pronunciou-se a Corte de Contas gacha no Relatrio e parecer
prvio sobre as contas do Governador do Estado do exerccio de 2004200, entendimento
tambm aplicado na seara municipal:

Quanto ao Poder Executivo, no exame das informaes constantes


do Demonstrativo das Disponibilidades de Caixa, constata-se
a Insuficincia Financeira de Recursos, para a cobertura das
despesas pendentes de pagamento, ainda que R$ 120,335 milhes
em empenhos no liquidados (fl. 125, Processo n 2145-0200/04-
6) tenham sido cancelados no exerccio.
Verificou-se, tambm, a prescrio de Restos a Pagar Processados
e No Processados no montante de R$ 70,416 milhes, sendo
R$ 57,240 milhes de Recursos Livres e R$ 13,176 milhes de
Recursos Vinculados (Demonstrativo dos Restos a Pagar, coluna
Prescries, fl. 185, Processo n 2145-0200/04-6).

200
RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Contas do Estado. Relatrio e parecer prvio sobre as contas do
Governador do Estado: exerccio de 2004. Relator: Hlio Saul Mileski. Porto Alegre: TCE-RS, 2005. Disponvel
em:<http://www1.tce.rs.gov.br/portal/page/portal/tcers/consultas/contas_estaduais/contas_governador/pp_
completo2004.pdf> Acessado em: 13/11/2015.

149
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

(...)
Na presente anlise, deve ser considerada, entretanto, a situao
conjuntural do Estado que, em 04-05-2000, data da edio da
LC n 101/2000, j enfrentava um alto grau de endividamento,
envolvendo dvidas de curto e longo prazo, alm do fato de a
referida Lei no ter estabelecido normas de procedimento que
equalizasse o pagamento dessas dvidas, sem inviabilizar a ao
do Estado no exerccio de suas funes.
Alm disso, como j referido por este Tribunal em Pareceres de anos
anteriores, o Estado continua apresentando dficit oramentrio
estrutural (execuo da Receita e da Despesa), cujo reflexo se d
no montante da Dvida a Curto Prazo (Restos a Pagar Processados
e No Processados) e nas Disponibilidades Financeiras.

Dos dados que seguem, percebe-se, de modo geral, uma evoluo do nmero de
Municpios que no atendem ao aludido princpio durante cada mandato (p. ex., no
perodo de 2009 a 2012, passou-se de 86 entes para 172; em relao s administraes
municipais atuais, de 2013 para 2014, j possvel verificar um aumento de 36
Municpios que no observam o princpio).

f) Obedincia s regras de transparncia: receita e despesa em tempo real


Quanto transparncia, destacam-se as regras consubstanciadas no artigo 48, II, e
48-A da LRF, includo pela Lei Complementar n 131/2009, que exige a divulgao, em
meios eletrnicos de acesso pblico e em tempo real, de informaes pormenorizadas
sobre a execuo oramentria e financeira, especialmente:

I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras


no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao,
com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do

150
correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado,
pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for
o caso, ao procedimento licitatrio realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a
receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos
extraordinrios.

A norma tornou-se obrigatria para todos os Municpios a partir de 2013,


apresentando os Municpios taxas de atendimento superiores a 90% para a grande
maioria dos itens exigidos pela Lei. A seguir, o detalhamento das informaes apuradas
pelo TCE-RS:

DESPESA 2013 2014 2015


1) Nmero e o valor de empenho, liquidao e pagamento
No 1% 4% 4%
ND 1
5% 0% 0%
Sim 94% 96% 96%
2) Classificao oramentria, especificando a unidade oramentria,
a funo, a subfuno, a natureza da despesa e a fonte dos recursos
No 2% 6% 5%
ND 5% 0% 0%
Sim 92% 94% 95%
3) Pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento
No 1% 4% 4%
ND 5% 0% 0%
Sim 94% 96% 96%
4) Procedimento licitatrio, bem como sua dispensa ou
inexigibilidade
No 3% 5% 5%
ND 5% 0% 0%
Sim 92% 95% 95%
5) Bem fornecido ou servio prestado
No 1% 5% 5%
ND 5% 0% 0%
Sim 93% 95% 95%
6) Atualizao da informao
No 2% 15% 8%
ND 5% 0% 0%
Sim 93% 85% 92%

201
ND: portal no disponvel no momento da consulta.

151
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

RECEITA 2013 2014 2015


1) Natureza da receita
No 5% 4%
Sim 95% 96%
2) Previso dos valores da receita
No 2% 5% 5%
ND 5% 0% 0%
Sim 93% 95% 95%
3) Valores da arrecadao, inclusive recursos extraordinrios
No 1% 5% 4%
ND 5% 0% 0%
Sim 94% 95% 96%
4) Atualizao das informaes
No 16% 8%
Sim 84% 92%

CONSIDERAES FINAIS

inegvel que a Lei de Responsabilidade Fiscal representa um marco no extenso


e significativo processo de mudanas nas finanas pblicas do Brasil. A norma foi
concebida em um contexto de turbulncias econmicas e de adoo de medidas
pelo Governo Federal para reverter o desequilbrio nessa seara, em resposta a
presses externas, notadamente provocadas pelo Fundo Monetrio Internacional
(FMI), e internas, em face do clamor pblico pelo restabelecimento da moralidade
administrativa.
Quinze anos se passaram desde sua publicao e, no que diz respeito aos Municpios
do Estado do Rio Grande do Sul, os dados apresentados demonstram que, de uma
forma geral, houve boa adeso dos entes locais a seus dispositivos, mormente no
que diz respeito observncia dos limites de despesa com pessoal (obedecidos por
96,38% dos Municpios do RS), da dvida consolidada (atendido por 100% deles),
das operaes de crdito e concesses de garantias (taxa de atendimento de 100%
para ambos). Mais que isso, possvel concluir que os limites estabelecidos pela LRF
podem ser considerados elevados, uma vez que j eram atendidos pela maior parte
dos Municpios quando da entrada em vigor da Lei Complementar, surtindo efeitos
apenas em relao queles tidos por mais problemticos, com despesas e dvidas em
patamares altssimos. A exceo fica por conta do cumprimento da regra do artigo 42
da Lei Complementar, relativa aos restos a pagar, cuja taxa de atendimento decaiu
de 78,5% (2008) para 62,8% (2012), bem como do princpio do equilbrio financeiro,
tendo sido verificado aumento do nmero de Municpios que no o observam ao
longo de cada gesto.

152
Constatou-se, ainda, aumento da transparncia em relao s despesas e s receitas
realizadas pelos entes locais, inclusive por meio da disponibilizao de informes na
rede mundial de computadores, conforme estabelece o artigo 48-A da Lei. Atualmente,
100% dos Executivos possuem stio prprio, sendo que as taxas de atendimento das
exigncias introduzidas LRF pela Lei Complementar n 131 em 2009 encontram-se
acima do patamar de 90%.202
No entanto, considerando o atual contexto de crise econmica vivenciada no mbito
da Unio e de grande parte dos Estados e dos Municpios brasileiros, seguro dizer
que o processo de mudana antes referido no chegou ao fim.
Nos ltimos cinco anos (2009 a 2014), o Pas passou por dois exerccios de fracos
desempenhos econmicos, com variao do Produto Interno Bruto (PIB) de -0,33%
em 2009 e de 0,10% em 2014. Em 2015, a crise econmica assumiu novos contornos:
recentemente, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) informou que a
economia brasileira registrou retrao 1,9% no segundo trimestre de 2015, em relao
aos trs meses anteriores, e o Brasil entrou na chamada recesso tcnica, que ocorre
quando a economia registra dois trimestres seguidos de queda (de janeiro a maro
deste ano, o PIB teve baixa de 0,7%).203 Os reflexos desse cenrio econmico evidente,
sobretudo no caso dos Municpios, considerando que muitos deles no dispem de
receitas prprias representativas e, portanto, dependem fortemente das transferncias
federais e estaduais para fazer frente a seus compromissos. Alis, essa situao de
arrecadao encontrada em uma parcela grande de entes locais, por si s, demonstra
a necessidade de se avanar no que diz respeito gesto fiscal responsvel.
A propsito, o Tribunal de Contas do RS (TCE-RS), em parceria com o Tribunal
de Justia, o Ministrio Pblico e o Ministrio Pblico de Contas gachos editaram em
2014 a Cartilha de Racionalizao da Cobrana da Dvida Ativa Municipal, sugerindo
uma srie de providncias tendentes a aumentar a arrecadao local por meio do
aprimoramento da cobrana da dvida ativa ainda na fase administrativa, inclusive
por meio da utilizao de protestos extrajudiciais.204
Ainda sobre os instrumentos da LRF, cabe destacar a importncia de seus dispositivos
referentes Lei de Diretrizes Oramentrias, especialmente no que diz respeito aos
Anexos de Metas e Riscos Fiscais. Trata-se de instrumentos de ao planejada, valiosos

202
RIO GRANDE DO SUL, Tribunal de Contas. Anlise Quanto ao Atendimento s Exigncias da Lei
Complementar n 131/2009 e da Lei de Acesso Informao (Lei Federal n 12.527/2011) 2015. Disponvel
em: < http://portal.tce.rs.gov.br/portal/page/portal/tcers/publicacoes/estudos/avaliacao_portais_rs> Acessado
em: 12/11/2015.
203
Disponvel em: <http://g1.globo.com/economia/mercados/noticia/2015/09/mercado-preve-contracao-maior-
do-pib-em-2015-e-2016.html > Acessado em: 26/09/2015.
204
RIO GRANDE DO SUL. Cartilha de Racionalizao da Cobrana da Dvida Ativa Municipal - 2014. Disponvel
em: http://www.tjrs.jus.br/site/imprensa/destaques/doc/Cartilha_racionalizacao_dez_2014.pdf . Acessado em:
12/11/2015.

153
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

para a suavizao dos efeitos da oscilao econmica e sua repercusso nas finanas
pblicas, sendo possvel aventar, portando, sobre a existncia de espao para melhoria
em relao a suas efetivas aplicaes. Mais que isso, tambm preciso reconhecer que
Lei ainda carece de aperfeioamento e regulamentao no ponto, inclusive quanto
definio de alguns conceitos imprecisos constantes na Lei, de forma a potencializar
os benefcios decorrentes da normativa (p. ex., como proceder no caso de se projetar
desequilbrio entre a receita estimada e as despesas previstas quando da edio do
oramento anual?). O mesmo se diga em relao ao conselho de gesto fiscal (art.
67), haja vista sua fundamental importncia para o acompanhamento e a avaliao,
de forma permanente, da poltica e da operacionalidade da gesto fiscal, gerando
maior integrao entre os entes da federao por meio da realizao de estudos, da
disseminao de boas prticas e da padronizao de normas e modelos de prestao
de contas e demonstrativos.
Em complemento, ainda que se fale em uma satisfatria limitao de despesas e
obedincia aos patamares mximos de endividamento, necessrio ponderar a respeito
do impacto da qualidade do gasto pblico no cenrio de crise. Ou seja, cabe questionar
sobre o acerto de um projeto, uma obra, um programa ou uma ao de governo a partir
de seus resultados, ainda que estes se apresentem adequados do ponto de vista legal.
O mesmo se d a respeito de licitaes e contratos, ainda que o certame obedea a
todas as exigncias de suas normas regulamentadoras e que no haja irregularidade ou
superfaturamento na execuo do respectivo contrato. Em alguns casos, alis, sequer
possvel dimensionar os reais resultados das medidas, como ocorre em relao a
determinadas renncias fiscais, no obstante todo o seu disciplinamento na LRF, que
no ponto tambm merece maior detalhamento e rigidez. Em concluso, tem-se que,
para alm da mera anlise de conformidade, inclusive em relao Lei em comento,
preciso avaliar, no momento da realizao de despesas, as prioridades das demandas
que geram custos e o retorno dos investimentos a serem realizados, quer seja no mbito
econmico como no de qualidade de vida para as pessoas.
No que diz respeito ao controle e fiscalizao do cumprimento da LRF, desponta
a necessidade de se valorizar e qualificar o Controle Interno dos Municpios, visando
ao seu fortalecimento.
E, muito embora os dados referentes gesto do patrimnio pblico sejam
colocados disposio da sociedade, ainda h espao para melhoria no que se refere
transparncia. Com efeito, necessrio avanar em relao desburocratizao para
acesso a dados e servios pblicos e, principalmente, quanto exposio dos informes,
de modo que sejam de fcil localizao e compreensveis para todos. Adicionalmente,
importante que se estimule o acesso informao pelos cidados e, em consequncia,
o exerccio do controle pela prpria sociedade.

154
Nesse sentido e buscando contribuir para a consolidao da cultura da transparncia,
o TCE-RS lanou a campanha Transparncia: faa essa ideia pegar. A iniciativa tem
por objetivo sensibilizar os gestores pblicos a divulgarem informaes sobre a gesto
de recursos governamentais no ambiente virtual, de forma a ampliar as possibilidades
de autofiscalizao e de controle social. Para tanto, criou o Prmio Boas Prticas de
Transparncia na Internet, que consiste na entrega de um diploma e na disponibilizao
de um selo digital para os Poderes Executivos e Legislativos Municipais considerados
transparentes de acordo com 88 itens estabelecidos em normativa prpria, a partir
do Texto Constitucional, da Lei de Acesso Informao e da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Em relao ao estmulo ao controle social, foram promovidas aes educativas,
por meio de capacitaes e palestras, bem como divulgados vdeos institucionais,
com a participao voluntria de figuras pblicas, que se propuseram a explicar, de
maneira prtica e acessvel, a importncia da transparncia. A campanha tambm
inclui a produo de spots de rdio, cartazes, banners, adesivos para carros, cartilhas
e folders, estes, contendo informaes didticas sobre o tema.205
Para concluir, possvel afirmar que a LRF vem cumprindo seu papel no sentido
de trazer subsdios legais para a conteno de eventuais atuaes abusivas por parte
dos gestores, a gerarem maior desequilbrio nas contas pblicas, onerando as geraes
futuras. De fato, a sociedade est melhor com ela, do que sem. Entretanto, a Lei, por
si s, no se mostra suficiente para consolidar a cultura da gesto fiscal responsvel
na Administrao Pblica brasileira. Alm de ser preciso avanar em relao
regulamentao e ao aprimoramento da prpria Lei, h espao para melhoria quanto
efetivao do planejamento oramentrio, ao aumento da arrecadao visando
justia fiscal, qualidade do gasto, transparncia e aos limites (na verdade, a falta
de) estabelecidos para a Unio. Passados 15 anos da edio da LRF, j se alcanou uma
maturidade maior, mas tempo e h necessidade de se avanar...

REFERNCIAS

AFONSO, Jos Roberto. Consideraes sobre a LRF 10 anos depois. In: RIO DE
JANEIRO, Tribunal de Contas do Municpio. Revista TCMRJ. Ano 27, n. 45. Rio de
Janeiro: Tribunal de Contas de Santa Catarina, 2010, p. 10/12.

AGUIAR, Afonso Gomes. Lei de Responsabilidade Fiscal: questes prticas (Lei


Complementar n 101/00). Belo Horizonte: Frum, 2004.

205
Mais informaes sobre a campanha podem ser encontradas em www.tce.rs.gov.br/campanhatransparencia.

155
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa de 1988. Disponvel em: <http://


www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm> Acesso em:
12/11/2015.

___. Lei Complementar Federal n 101, de 04 de maio de 2000: estabelece normas


de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm> Acesso em: 12/11/2015.

___. Resoluo do Senado Federal n 40, de 2001: Dispe sobre os limites globais para
o montante da dvida pblica consolidada e da dvida pblica mobiliria dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, em atendimento ao disposto no art. 52, VI e
IX, da Constituio Federal. Disponvel em: < http://legis.senado.gov.br/legislacao/
ListaTextoIntegral.action?id=242464> Acesso em: 12/11/2015.

___. Resoluo do Senado Federal n 43, de 2001: Dispe sobre as operaes


de crdito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
inclusive concesso de garantias, seus limites e condies de autorizao, e d outras
providncias. Disponvel em: < http://legis.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.
action?id=221548> Acesso em: 12/11/2015.

FIORAVANTE, Dea Guerra; PINHEIRO, Maurcio Mota Saboya; VIEIRA, Roberta


da Silva. Lei de Responsabilidade Fiscal e Finanas Pblicas Municipais: Impactos
sobre Despesas com Pessoal e Endividamento. Disponvel em: < http://www.ipea.gov.
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GATTRINGER, Joo Luiz. A Lei de Responsabilidade Fiscal: principais aspectos. In:


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Tribunal de Contas do Municpio. Revista TCMRJ. Ano 27, n. 45. Rio de Janeiro:
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MILESKI, Helio Saul. O Controle da Gesto Pblica. Belo Horizonte: Frum, 2011.

RIO GRANDE DO SUL, Tribunal de Contas. Anlise Quanto ao Atendimento s


Exigncias da Lei Complementar n 131/2009 e da Lei de Acesso Informao

156
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Disponvel em: <http://www.tjrs.jus.br/site/imprensa/destaques/doc/Cartilha_
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___. Tribunal de Contas do Estado. Relatrio e parecer prvio sobre as contas do


Governador do Estado: exerccio de 2004. Relator: Hlio Saul Mileski. Porto Alegre:
TCE-RS, 2005. Disponvel em: < http://www1.tce.rs.gov.br/portal/page/portal/tcers/
consultas/contas_estaduais/contas_governador/pp_completo2004.pdf> Acessado em:
13/11/2015.

157
A CONTRIBUIO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PARA A
CONSTRUO DOS PORTAIS DA TRANSPARNCIA

CLUDIO SMIRNE DINIZ206

Resumo: A publicidade indispensvel ao regime republicano. O fundamento est


em que o poder advm do povo, porm seu exerccio est condicionado ao acesso
s informaes suficientes para a participao nas decises polticas. Sendo assim,
a Lei de Responsabilidade Fiscal, fundada, sobretudo, na transparncia, propicia
o controle democrtico sobre o trabalho dos agentes pblicos e, da mesma forma,
confere aos cidados os instrumentos necessrios para lhes permitir a participao
efetiva, em igualdade de condies, na tomada de decises coletivas. Intenciona-se
destacar a necessidade de expanso dos canais de comunicao entre o governo e a
sociedade, de forma a viabilizar o acesso s informaes pblicas, priorizando-se a
divulgao espontnea dos dados, especialmente por meio dos denominados Portais
da Transparncia.

Palavras-chave: Publicidade. Administrao Pblica. Lei de Responsabilidade Fiscal.


Portais da Transparncia. Controle Social.

Sumrio: 1. Introduo. 2. Fundamentos. 3. A divulgao de informaes pelos meios


eletrnicos. 4. Concluso. 5. Referncias.

1. INTRODUO

A publicidade dos atos governamentais e dos atos administrativos, tratada


constitucionalmente como princpio, da essncia do regime republicano. O
fundamento est em que o poder conferido pelo povo, porm este apenas o exercer
efetivamente, caso tenha acesso s informaes suficientes para a participao nas
decises polticas.
Sendo assim, o acesso informao propicia o controle democrtico sobre o trabalho
dos agentes pblicos e, da mesma forma, oportuniza aos cidados os instrumentos

206
Promotor de Justia (MPPR). Mestre e Doutor em Direito (PUC-PR). Professor de Direito Administrativo.

159
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

necessrios para lhes permitir a participao efetiva, em igualdade de condies, na


tomada de decises coletivas.
Alm de seu carter republicano, a publicidade ou a transparncia, em sua acepo
mais contempornea, constitui-se em instrumento fundamental para a efetividade
da democracia material207 e para o exerccio indispensvel do controle sobre a
Administrao Pblica. Por isso, o ordenamento jurdico no Estado democrtico
assenta-se no princpio geral da transparncia, devendo o sigilo ser excepcional e
justificado208.
Considera-se, ainda, o progresso tecnolgico como fator catalisador para a
transparncia dos atos administrativos. De fato, a tecnologia da informao (TI)
capaz de viabilizar o acesso, por todos os cidados, s informaes sobre assuntos
pblicos com grande celeridade.
Intenciona-se, com o presente ensaio, destacar a necessidade de expanso dos
canais de comunicao entre o governo e a sociedade, de forma a permitir o acesso s
informaes pblicas, priorizando-se a divulgao espontnea dos dados, pela prpria
Administrao, especialmente por meio dos Portais da Transparncia, disciplinados
pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Alis, este tratamento dado matria talvez tenha
sido uma das grandes contribuies oferecidas nestes quinze anos de vigncia da Lei.

2. FUNDAMENTOS

O direito de ter acesso informao encontra-se previsto em diversos tratados e


convenes internacionais, dos quais o Brasil signatrio209.
207
Pode-se denominar 'democracia material' a que se realiza no apenas pela satisfao de formalidades
procedimentais para a escolha dos polticos, mas pela adoo de novos instrumentos de participao para as
escolhas das polticas e para a confirmao de que elas esto sendo executadas a contento (MOREIRA NETO,
Diogo de Figueiredo. Juridicidade, pluralidade normativa, democracia e controle social. In: VILA, Humberto
(Org.). Fundamentos do Estado de Direito. Estudos em homenagem ao Professor Almiro do Couto e Silva. So
Paulo: Malheiros, 2005, p. 109).
208
Exemplifica-se: em sesso administrativa realizada em 10.4.2013, o Supremo Tribunal Federal revogou, por
maioria, o art. 2 da Resoluo 458/2011 - que determina a identificao dos investigados apenas pelas iniciais dos
nomes e sobrenomes na autuao de inquritos -, para conferir publicidade ao nome completo dos investigados
nos inquritos em tramitao naquela Corte.
209
Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 (art. 19): Todo ser humano tem direito liberdade de
opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de, sem interferncia, ter opinies e de procurar, receber e
transmitir informaes e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras. Conveno das
Naes Unidas contra a Corrupo de 2005 (arts. 10 e 13): Cada Estado-parte dever (...) tomar as medidas
necessrias para aumentar a transparncia em sua administrao pblica (...) procedimentos ou regulamentos
que permitam aos membros do pblico em geral obter (...) informaes sobre a organizao, funcionamento e
processos decisrios de sua administrao pblica (...). Declarao Interamericana de Princpios de Liberdade
de Expresso de 2000 (item 4): O acesso informao mantida pelo Estado constitui um direito fundamental
de todo indivduo. Os Estados tm obrigaes de garantir o pleno exerccio desse direito. Pacto Internacional
dos Direitos Civis e Polticos de 1992 (art. 19): Toda pessoa ter direito liberdade de expresso; esse direito
incluir a liberdade de procurar, receber e difundir informaes e ideias de qualquer natureza (...).

160
Na ordem jurdica interna, o acesso s informaes constitui-se em direito
fundamental: todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado (CF, art. 5, XXXIII).
Ainda no plano constitucional, se de um lado se est a assegurar o direito ao
cidado, de outro est a instituir uma nova Administrao Pblica, marcada por
inegveis avanos, dentre os quais a definio de uma srie de balizamentos estruturais
que conferem transparncia gesto pblica, em direta decorrncia do princpio
constitucional da publicidade (CF, art. 37, caput).
Diversos marcos regulatrios procuram dar concretude ao mandamento
constitucional. Destaca-se, aqui, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000),
diploma normativo que representa uma nova etapa em termos de prudncia no mbito
das finanas pblicas, trazendo como mandamentos o planejamento, a elaborao,
a execuo oramentria e a prestao de contas, a partir de dois direcionamentos
fundamentais: a transparncia e a participao popular, ambos dependentes entre si.
Posteriormente, a Lei Complementar 131, de 27.05.2009, alterou a LC 101/2000
e ampliou as normas de transparncia. Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em
captulo prprio, trata da transparncia, do controle e da fiscalizao da gesto fiscal.
Em seus arts. 48 e 48-A, assim dispe:

Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos


quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos
de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes
oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;
o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de
Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm
mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias
pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos
planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre
a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de
acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao financeira e
controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido
pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A.

161
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo


nico do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer
pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a:
I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades
gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua
realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes
ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou
ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do
pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio
realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a
receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos
extraordinrios.

Institui, portanto, os denominados Portais da Transparncia, obrigatrios210 toda


Administrao Pblica, desde 27.05.2013 (LRF, art. 73-B)211. O no cumprimento das
exigncias previstas na legislao em questo, uma vez decorrido o prazo previsto
no art. 73-B, poder ensejar a sano de que trata o art. 23, 3, inc. I, da citada Lei
Complementar n 101/2000 impossibilidade de recebimento de qualquer transferncia
voluntria , conforme dispe o art. 73-C da mesma Lei: O no atendimento, at o
encerramento dos prazos previstos no art. 73-B, das determinaes contidas nos incisos
II e III do pargrafo nico do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente sano prevista no
inciso I do 3o do art. 23.
So excetuadas do dever de publicidade, as informaes que atinjam a intimidade
e a vida privada dos administrados (CF, art. 5, X e LX)212, assim como as hipteses em
que o sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade ( vida, segurana ou sade
da populao) e do Estado (soberania nacional, relaes internacionais, atividades de
inteligncia), conforme dispe o inc. XXXIII do art. 5 da Constituio Federal213.

210
Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinaes dispostas nos incisos II e III
do pargrafo nico do art. 48 e do art. 48-A: I 1 (um) ano para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; II 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre
50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; III 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at
50.000 (cinquenta mil) habitantes. Pargrafo nico. Os prazos estabelecidos neste artigo sero contados a partir
da data de publicao da lei complementar que introduziu os dispositivos referidos no caput deste artigo.
211
Mais recentemente, a Lei de Acesso Informao (Lei 12.527/2011) consolida e define o marco regulatrio sobre
o acesso informao pblica, sob a guarda do Estado, ao estabelecer procedimentos para que a Administrao
responda a pedidos de informao do cidado. Sua aplicao nacional e se estende Administrao Pblica
direta e indireta e engloba todos os Poderes.
212
No mbito privado protege-se a intimidade como atributo personalssimo inalienvel (diritto di essere lasciato soli).
213
O art. 4 da Lei 8.159, de 08.01.1991 (que dispe sobre a poltica nacional de arquivos pblicos), reproduz o
mesmo comando. Outras restries impem-se publicidade como o respeito aos direitos ou reputao dos
demais e a proteo da segurana nacional, da ordem jurdica, ou da sade ou da moral pblicas (art. 13.2
da Conveno Americana sobre Direitos Humanos Pacto de San Jos da Costa Rica, ratificada pelo Brasil em
25.9.1992).

162
3. A DIVULGAO DE INFORMAES PELOS MEIOS ELETRNICOS

Retoma-se ao conceito de transparncia ativa para se destacar a divulgao pelos


meios eletrnicos. A Administrao Pblica, submetida ao princpio da publicidade,
no deve prestar informaes apenas quando provocada. Ao contrrio, exige-se
do administrador pblico que, de maneira regular e sistemtica, tome as medidas
necessrias para que naturalmente as informaes cheguem ao conhecimento da
populao.
Para tanto, deve a Administrao Pblica utilizar-se dos meios mais eficientes,
com o propsito de conferir pleno acesso s informaes pela populao, acerca do
que se sucede em seu ambiente interno. Dentre esses meios, sobressai a divulgao
de informaes pela internet, em tempo real, considerando, para esta determinao, a
ampla difuso que tal canal comunicativo atinge nos mais diversos segmentos sociais.
Nessa perspectiva, os portais da transparncia, disponveis pelos meios eletrnicos,
apresentam-se como a primeira ferramenta indispensvel para a concretizao do
direito de acesso. Neles devem constar, dentre outras informaes214: i) endereos e
telefones das unidades e horrios de atendimento; ii) dados gerais para acompanhamento
de programas, aes, projetos e obras; iii) informaes dirias sobre a execuo do
oramento; iv) recursos pblicos transferidos e sua aplicao; v) admisso, nomeao,
demisso, exonerao e aposentadorias de servidores e empregados pblicos, includos
os comissionados; vi) atos relacionados contratao de fornecedores e prestadores
de servios, incluindo os respectivos editais de licitao215.
A jurisprudncia tem delineado os contornos desses portais. O STF, por exemplo,
julgou constitucional a Lei 9.755/98, que dispe sobre a criao, pelo TCU, de stio
eletrnico de informaes sobre finanas pblicas, com dados fornecidos por todos
os entes federados. Aduziu-se, com fundamento de constitucionalidade, que o portal
teria o escopo de reunir as informaes tributrias e financeiras das diversas unidades
da federao, a fim de facilitar o acesso desses dados pelo pblico. Observou-se, ainda,
que os documentos declinados no art. 1 da norma questionada j seriam de publicao
obrigatria nos veculos oficiais de imprensa das diversas entidades federativas (STF.
ADI 2.198/PB. Rel. Min. Dias Toffoli. J. 11.04.2013).
Outro exemplo pode ser encontrado em julgamento proferido pelo Superior
Tribunal de Justia que entendeu que o nome de quem recebe um passaporte

214
No mbito do Estado do Paran, a Lei Complementar Estadual 137/2011 explicita o contedo mnimo dos
Portais da Transparncia: a) aquisies e locaes de bens mveis e imveis; b) doaes, cesses e operaes
financeiras de qualquer natureza; c) admisso, nomeao, demisso, exonerao e aposentadorias de servidores
e empregados pblicos, includos os comissionados; d) atos relacionados contratao de fornecedores e
prestadores de servios, incluindo os respectivos editais de licitao; e) atos relacionados gesto fiscal.
215
O Decreto 5.482, de 30.06.2005 regulamenta o Portal da Transparncia no mbito do Poder Executivo Federal.

163
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

diplomtico emitido por interesse pblico no pode ficar escondido do pblico. O


interesse pblico pertence esfera pblica e o que se faz em seu nome est sujeito ao
controle social, no podendo o ato discricionrio de emisso daquele documento ficar
restrito ao domnio do crculo do poder. A noo de interesse pblico no pode ser
linearmente confundida com razes de Estado, e, no caso concreto, incompatvel com
o segredo da informao (STJ. MS 16.179-DF. Rel. Min. Ari Pargendler. J. 09.04.2014).
De acordo com a sistemtica vigente, a abrangncia das informaes deve ser a mais
ampla possvel. Nesse sentido, a Lei de Acesso Informao enriquece o contedo dos
Portais, na medida em que adota a concepo da transparncia ativa, segundo a qual a
divulgao das informaes pblicas deve ser, tanto quanto possvel, espontnea, vale
dizer, independente de solicitao. Assim, institui-se a obrigao dos rgos pblicos,
por iniciativa prpria, publicar e tornar acessvel a todos as informaes sobre suas
atividades.
Depreende-se da que nos Portais devem conter os elementos expressamente
indicados na legislao e, alm disso, outras tantas informaes pblicas que possam ser
relevantes e, portanto, devem tambm ser espontaneamente disponibilizadas. A partir
disso, passa-se a enumerar o que, a princpio, deve constar dos Portais da Transparncia.

1. Informaes Gerais. A atividade administrativa exercida por vrias unidades de


poder que compem a estrutura estatal. Nesse sentido, imprescindvel que se conhea
a estrutura administrativa para o exerccio das funes do Estado, de forma, inclusive,
a possibilitar a imputao de responsabilidades pelas distores e/ou insuficincias
das polticas pblicas e pela poltica fiscal. necessrio, portanto, que se divulgue as
competncias administrativas e a estrutura organizacional, as leis e os atos normativos,
os dados para contato, os endereos oficiais, os horrios de atendimento e o modelo
de formulrio para pedido de informaes.

2. Informaes sobre Pessoal. Deve constar a relao dos servidores concursados,


lotao, horrio de expediente e responsvel pela superviso. O nome e a remunerao
das autoridades e dos servidores pblicos, com os respectivos cargos ou funes por
eles ocupados, alm da identificao dos rgos de sua formal lotao, so informaes
de interesse coletivo ou geral, impondo-se, portanto, a divulgao oficial desses dados
(TCU. Acrdo 590/2015-Plenrio. Rel. Min. Valmir Campelo).
Da mesma forma, a relao dos agentes pblicos no concursados (cargos em
comisso, terceirizados, cargos temporrios), lotao, horrio de expediente, responsvel
pela superviso e funo efetivamente exercida. Deve, ainda, ser informada a relao
dos servidores cedidos a outros rgos, indicando nome, cargo, rgo de origem e de
destino, declinando, tambm, que o responsvel pela remunerao.

164
No h ressalvas quanto a divulgao da remunerao de todos os agentes pblicos.
O STF, ao aplicar o princpio da publicidade administrativa, entendeu presente o dever
estatal de divulgar os atos pblicos. Destacou-se que a gesto da coisa pblica deveria
ser realizada com o mximo de transparncia, pois todos teriam direito a receber,
dos rgos pblicos, informaes de interesse particular ou geral, tendo em vista a
efetivao da cidadania, no que lhes competiria acompanhar criticamente os atos de
poder. Aduziu-se que a divulgao dos vencimentos brutos de servidores, a ser realizada
oficialmente, constituiria interesse coletivo, sem implicar violao intimidade e
segurana deles, uma vez que esses dados diriam respeito a agentes pblicos em
exerccio nessa qualidade (STF. SS 3.902. Rel. Min. Ayres Britto. J. 09.06.2011).
Nesse mesmo sentido:

CONSTITUCIONAL. PUBLICAO, EM STIO ELETRNICO


MANTIDO PELO MUNICPIO DE SO PAULO, DO NOME DE
SEUS SERVIDORES E DO VALOR DOS CORRESPONDENTES
VENCIMENTOS. LEGITIMIDADE.
1. legtima a publicao, inclusive em stio eletrnico mantido
pela Administrao Pblica, dos nomes dos seus servidores e do
valor dos correspondentes vencimentos e vantagens pecunirias.
2. Recurso extraordinrio conhecido e provido. (STF. Rec. Extr.
652.777-SP. Rel. Min. Teori Zavascki. J. 23.04.2015)

Devem ser ainda inseridos os valores referentes s verbas de representao, de


gabinete e reembolsveis de qualquer natureza, assim como relatrio mensal consolidado
referentes s verbas de representao, de gabinete, reembolsos, discriminados pelo
nome, cargo, e lotao do agente, com indicao dos documentos relativos aos
pagamentos.

3. Informaes sobre a atividade financeira e fiscal. Em matria de atividade


financeira e fiscal, a informao adequada exige a divulgao da documentao
oramentria, das contas definitivas e outros relatrios fiscais, de forma a abranger
integralmente as atividades oramentrias e extraoramentrias. Nesse sentido, devem
estar disponveis: i) a Lei do Plano Plurianual; ii) a Lei de Diretrizes Oramentrias;
iii) a Lei Oramentria Anual e suas respectivas emendas, a exemplo dos crditos
suplementares, alm dos dados constantes da Lei 9.755, de 16.12.98, que dispe sobre a
criao de homepage na Internet, pelo Tribunal de Contas da Unio, para divulgao
dos dados e informaes; iv) resultados e previses; v) passivos eventuais, renncias
fiscais e atividades parafiscais; vi) dvidas e ativos financeiros.

165
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Alm disso, deve constar o relatrio anual das contas de dotaes oramentrias
e balanos anuais; a prestao de contas, acompanhada do respectivo parecer prvio,
que dever evidenciar o desempenho da arrecadao em relao previso, destacando
as providncias adotadas no mbito da fiscalizao das receitas, bem como as demais
medidas para incremento das receitas tributrias e de contribuies (LRF, arts. 56 a 58);
o relatrio resumido da execuo oramentria, a cada bimestre, sobre a arrecadao
da receita e a realizao da despesa, valores referentes ao refinanciamento da dvida
imobiliria, receitas de operaes de crdito e despesas com amortizaes de dvidas
(LRF, arts. 52 e 53); e o relatrio de gesto fiscal, quadrimestral, contendo comparativos
dos limites relativos despesa total com pessoal, dvida consolidada e mobiliria,
concesso de garantias, operaes de crdito, com indicao das medidas corretivas
adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites, com demonstrativo, no
ltimo quadrimestre, do montante da disponibilidade de caixa em 31 de dezembro e
inscries em restos a pagar (LRF, arts. 54 e 55).

4. Informaes sobre os processos licitatrios. As informaes sobre os processos


licitatrios devem estar disponveis, inclusive os casos de dispensa e de inexigibilidade,
com a justificativa para a contratao direta e o respectivo parecer jurdico, alm de
avisos e editais de licitao, contratos e aditivos, convnios e licitaes abertas, em
andamento e j realizadas, com as peas principais.

5. Receitas e despesas. Primeiramente, devem estar acessveis as movimentaes


bancrias, destacando-se, quanto a isto, a inexistncia de sigilo bancrio, dada a
natureza pblica dos recursos, conforme orientao do Supremo Tribunal Federal
(STF. MS 21.729. Rel. Min. Nri da Silveira. J. 05.10.1995).
Quanto s despesas, devem estar disponveis todos os atos praticados pelas
unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao,
com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente
processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria
do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado (LRF, art.
48-A). Deve constar, ainda: a) o valor do empenho, liquidao e pagamento; b) o
nmero do correspondente processo da execuo, quando for o caso; c) a classificao
oramentria, especificando a unidade oramentria, funo, subfuno, natureza da
despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto; d) a pessoa fsica ou jurdica
beneficiria do pagamento, inclusive nos desembolsos de operaes independentes
da execuo oramentria, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de
benefcios previdencirios.
Quanto s receitas, deve-se publicar o lanamento e o recebimento de toda a
receita das unidades gestoras, inclusive referentes a recursos extraordinrios (LRF,

166
art. 48-A), indicando-se, no mnimo: a) previso; b) lanamento; e c) arrecadao,
inclusive referente a recursos extraordinrios.
Segundo a Lei, esses dados devem ser disponibilizados em tempo real. Todavia, de
acordo com o Decreto n 7.185/2010216, que regulamenta a LC n 131/2009, a expresso
tempo real significa que as informaes devem estar disponveis at o primeiro
dia til subsequente data do registro contbil no sistema adotado pelo municpio,
sem prejuzo do desempenho e da preservao das rotinas de segurana operacional
necessrios ao seu pleno funcionamento.

6. Informaes sobre o patrimnio do ente. Das informaes deve constar o


patrimnio do ente, descrevendo-se os bens mveis e imveis de sua propriedade, o
local em que se encontram e se esto em funcionamento ou uso.
Devem ser declinadas as obras em andamento, assim como os respectivos
cronogramas, se este vem sendo cumprido, o nome da empresa que est executando
e os responsveis pela sua fiscalizao.

7. Informaes sobre as verbas indenizatrias. Por fim, as verbas indenizatrias


devem estar disponibilizadas. Importa a meno de que o STF concedeu a ordem em
mandado de segurana, para determinar o acesso aos comprovantes apresentados pelos
senadores para recebimento de verba indenizatria. Ressaltou que as referidas verbas
destinar-se-iam a indenizar despesas direta e exclusivamente relacionadas ao exerccio
da funo parlamentar. Sua natureza pblica estaria presente tanto na fonte pagadora, o
Senado Federal, quanto na finalidade, vinculada ao exerccio da representao popular.
Nesse contexto, a regra geral seria a publicidade e decorreria de um conjunto de normas
constitucionais, como o direito de acesso informao por parte dos rgos pblicos
(CF, art. 5, XXXIII), especialmente no tocante documentao governamental (CF,
art. 216, 2), o princpio da publicidade (CF, art. 37, caput e 3, II) e o princpio
republicano (CF, art. 1), do qual se originariam os deveres de transparncia e prestao
de contas, bem como a possibilidade de responsabilizao ampla por eventuais
irregularidades (STF. MS 28.178/DF. Rel. Min. Roberto Barroso. J. 04.03.2015).
Em relao ao pagamento de dirias, deve constar expressamente o valor recebido,
o motivo e a data da viagem, o destino da viagem, o meio de transporte utilizado e
o respectivo custo, alm dos gastos com cartes corporativos, conforme deciso do
Superior Tribunal de Justia:

216
Dispe sobre o padro mnimo de qualidade do sistema integrado de administrao financeira e controle, no
mbito de cada ente da Federao, nos termos do art. 48, pargrafo nico, inciso III, da Lei Complementar n. 101,
de 4 de maio de 2000, e d outras providncias.

167
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO.


DIREITO DE ACESSO INFORMAES. ART. 5o., XXXIII
DA CONSTITUIO FEDERAL. LEI 12.527/2011 (LEI DE
ACESSO S INFORMAES). DADOS RELATIVOS A
GASTOS COM CARTO CORPORATIVO DO GOVERNO
FEDERAL. INTERESSE PBLICO E SOCIAL. PRINCPIOS DA
PUBLICIDADE E TRANSPARNCIA. PARECER MINISTERIAL
PELA CONCESSO DA ORDEM. ORDEM CONCEDIDA.
1. O no fornecimento dos documentos e informaes a respeito
dos gastos efetuados com carto corporativo do Governo Federal,
com os detalhamentos solicitados, constitui ilegal violao ao
direito lquido e certo do impetrante, de acesso informao
de interesse coletivo, assegurando pelo art. 5, inciso XXXIII da
Constituio Federal e regulamentado pela Lei 12.527/2011 (Lei
de Acesso Informao).
2. Inexiste justificativa para manter em sigilo as informaes
solicitadas, pois no se evidencia que a publicidade de tais questes
atente contra segurana do Presidente e Vice-Presidente da
Repblica ou de suas famlias e nem isso restou evidenciado nas
informaes da digna Autoridade.
3. A transparncia das aes e das condutas governamentais no
deve ser apenas um flatus vocis, mas sim um comportamento
constante e uniforme; de outro lado, a divulgao dessas
informaes seguramente contribui para evitar episdios lesivos
e prejudicantes; tambm nessa matria tem aplicao a parmia
consagrada pela secular sabedoria do povo, segundo a qual
melhor prevenir, do que remediar. (STJ. MS 20.895. Rel. Min.
Napoleo Nunes Maia Filho. J. 12.11.2014).

Por fim, registra-se que o contedo dos portais estar permanentemente em


transformao, buscando o aperfeioamento, quer pelo tratamento jurisprudencial que
o tema venha a receber, quer pelas necessidades dos cidados, quer, especialmente, pela
adoo de mtodos inovadores que permitam a melhor assimilao do que se divulga.

4. CONCLUSO

A transparncia, no restam dvidas, constitui-se em fator inibidor da corrupo,


por possibilitar a fiscalizao dos atos da Administrao Pblica e fomentar a
participao popular, inclusive no processo de elaborao e execuo dos oramentos
pblicos. E para o aprimoramento poltico, reala-se, a informao dotada do mais

168
destacado relevo, pois sua oferta traduz-se na matria-prima para a construo de um
ambiente verdadeiramente democrtico, por meio da participao cidad, tendente a
ser gradativamente mais qualificada.
E, para tanto, antes de mais nada, assegura-se a informao, porque o processo
de comunicao indispensvel prpria democracia. Quanto mais transparncia
houver, maior consolidao democrtica se conquistar. Sob outro prisma, por meio
da transparncia, podero ser superadas as evidentes fragilidades da democracia
representativa. E, enfim, fato que o cidado deve estar preparado para agir diretamente
no processo poltico diante destas vicissitudes. Por evidente, os Portais da Transparncia
constituem-se em instrumento essencial neste processo.
Pode-se concluir, portanto, que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000, com
as alteraes trazidas pela LC 131/2009), em seus quinze anos de vigncia, representou
um marco na gesto pblica nacional, trazendo a ela inestimveis contribuies,
assumindo o protagonismo para uma mudana de concepo da gesto, pautando-se
pela consequencialidade dos atos geradores de despesas e pela transparncia em relao
quilo que, apesar de ser confiado ao Estado, pertence a todos.

5. REFERNCIAS

HOMERCHER, Evandro. T. O princpio da transparncia: uma anlise dos seus


fundamentos. Interesse Pblico IP. Belo Horizonte, ano 10, n. 48, mar./abr. 2008.

LIMBERGER, Tmis. Transparncia Administrativa e Novas Tecnologias: o dever de


publicidade, o direito de ser informado e o princpio democrtico. Revista Interesse
Pblico IP. Belo Horizonte, ano 8, n. 39, set./out., 2006.

MILESKI, Helio Saul. A transparncia da Administrao Pblica ps-moderna e o


novo regime de responsabilidade fiscal. Interesse Pblico IP, Belo Horizonte, ano 12,
n. 62, jul./ago. 2010. Disponvel em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.
aspx?pdiCntd=68803>. Acesso em: 09 nov. 2015.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Juridicidade, pluralidade normativa,


democracia e controle social. In: VILA, Humberto (Org.). Fundamentos do Estado
de Direito. Estudos em homenagem ao Professor Almiro do Couto e Silva. So Paulo:
Malheiros, 2005.

PASQUALINI, Alexandre. Lei de Responsabilidade Fiscal e transparncia. Biblioteca


Digital Interesse Pblico IP. Belo Horizonte, ano 12, n. 64, nov./dez. 2010. Disponvel

169
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=70923>. Acesso em:


06 nov. 2015.

ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios Constitucionais da Administrao Pblica.


Belo Horizonte: Del Rey, 1994.

RODRIGUES, Joo Gaspar. Publicidade, transparncia e abertura na administrao


pblica. RDA Revista de Direito Administrativo, Belo Horizonte, v. 266, mai./ago. 2014.
Disponvel em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=139644>.
Acesso em: 4 mar. 2015.

170
FORA NORMATIVA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL,
EQUILBRIO ORAMENTRIO E LIMITES JURDICOS S
FUNES ORAMENTRIAS

DANIEL GIOTTI DE PAULA217

Sumrio: 1. Introduo. 2. A noo de direitos e deveres fundamentais sob perspectiva


das finanas pblicas. 3. O mito da ao pblica desinteressada e as funes do
oramento. 4. Finanas Pblicas entre Contabilidade, Direito e Economia. 5. Equilbrio
oramentrio como princpio, regra ou poltica? 6. Alguns elementos argumentativos
a favor da possibilidade de oramento deficitrio. 7. guisa de concluso.

1. INTRODUO

A viso tradicional sobre oramentos indica que o dficit sempre vedado no


ordenamento jurdico.
No se duvida de que o equilbrio oramentrio seja desejvel, pois indica que
no se est arrecadando em demasia, nem que se est em um ambiente de plena
irresponsabilidade.
O artigo 1, da LRF estabelece como requisito para a gesto financeira responsvel
o equilbrio das contas pblicas, mas resta saber se haveria um princpio constitucional
do equilbrio oramentrio.
No entanto, dando o status normativo devido ao equilbrio nas contas pblicas,
sugere-se que o empate entre gastos e despesas no se mostra a melhor soluo sempre
e do ponto de vista substancial.
Como as funes alocativa e distributiva trazem questes substanciais importantes,
impem razes aptas a afastar, em algum grau, o postulado do equilbrio nas contas
pblicas.
Essa liberdade de conformao na feitura do oramento exige, porm, o atendimento
de especial nus argumentativo, como se ver ao longo do texto.

217
Doutorando em Finanas Pblicas, Tributao e Desenvolvimento pela UERJ, Procurador da Fazenda
Nacional, Coordenador da Ps-Graduao em Direito Tributrio do IDS e do INTEJUR, Professor-
convidado dos Programas de Ps-Graduao lato sensu da FGV-Rio, PUC-Rio, PUC-Minas e LFG.

171
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

2. A NOO DE DIREITOS E DEVERES FUNDAMENTAIS SOB PERSPECTIVA DAS


FINANAS PBLICAS

A discusso sobre finanas pblicas, h muito, no pode se dar apenas sob aspecto
formal. A posio subalterna dada ao Direito Financeiro, o desinteresse pelas questes
substanciais sobre as finanas pblicas, a premissa de que o oramento seria meramente
lei formal e no passvel de controle de constitucionalidade, no so mais adequadas
realidade social e ao direito positivado.
fato consensual que as Constituies contemporneas trazem um catlogo
privilegiado de direitos fundamentais. No se discute mais a fundamentabilidade dos
direitos sociais, e as funes dos Estados se alargam a ponto de se propor a incluir um
contingente imenso de pessoas aqum da linha de pobreza, como no caso brasileiro.
Esse movimento de valorizao dos direitos fundamentais, paulatinamente, revelou
a importncia das finanas pblicas, a partir de estudos que revelam os custos dos
direitos fundamentais e das polticas pblicas (SUNSTEIN; HOLMES, 2011:63), bem
como a existncia de um dever fundamental de pagar tributos (NABAIS, 2002).
A dogmtica tributria e financeira contemporneas apostam na aproximao
entre finanas pblicas e tributao. Tal movimento, por bvio, no terminou, nem
algo universal. Embora citemos autores da tradio norte-americana e europeia, cujos
sistemas jurdicos so diversos o primeiro tendo uma Constituio liberal e sem direitos
sociais expressos; o segundo, com Constituies sociais ou socializantes -, a crena na
possibilidade de o mercado ou o Estado gerarem os bens sociais necessrios bem diversa.
Do ponto de vista substancial, a lgica para saber quem e quanto deve receber
prestaes estatais e de que quem e quanto deve custear para as despesas pblicas no
se resolve apenas no mbito da legalidade.
O Direito Tributrio, pela dogmtica da maioria dos pases europeus, volta-se para
a capacidade contributiva, como um filtro capaz de aquilatar quem e o quanto algum
pode realmente contribuir com as despesas pblicas.
A capacidade contributiva objetiva indica, assim, que os signos presuntivos de
riqueza configuram o universo de contribuintes e de fatos geradores dos tributos. A
capacidade contributiva subjetiva traz a discusso sobre qual a carga fiscal que classe
de contribuintes e contribuintes individualmente podem suportar. O sentido subjetivo
liga o debate a temas de justia tributria, como o de saber critrios para escolher entre
progressividade e proporcionalidade, a criao de tributos sobre grandes fortunas e,
ainda, a opo entre tributar mais capital ou trabalho.
Trata-se, portanto, de uma discusso intensa sobre o melhor arranjo institucional
da tributao.

172
Pelo lado da concesso de direitos fundamentais e polticas pblicas, em sistemas
jurdicos como o brasileiro, que fizeram opo clara pela incluso de setores da
sociedade, a prpria existncia da capacidade contributiva como legitimao dos
tributos criados indica que nem todas as necessidades sociais podem ser satisfeitas.
Alm de se pesquisar, nos limites do Direito, quais direitos e polticas pblicas
existem, o oramento se mostra o balizador de quem receber, de fato, as prestaes
estatais.
No se desconhece que uma viso mais abrangente, que sobrecarregaria o Estado,
indicaria que as prestaes estatais deveriam ser garantidas a todas as pessoas, em
alguns casos e a depender do ordenamento jurdico a sade direito de todos -,
ou dependeria da efetiva necessidade das pessoas.
Supera essa discusso, que foge ao escopo deste artigo, a doutrina diverge sobre
a aplicao da reserva do possvel s prestaes estatais, embora j se possa dizer que
existe um consenso sobre a tese dever possuir lastro emprico. No pode o ente poltico,
simplesmente, alegar a insuficincia de recursos, sem mostrar o oramento, um balano
de como tem sido executado, dados sobre a arrecadao no exerccio financeiro etc.
Algumas decises judiciais tm optado por criar obrigao ao ente de cumprir uma
prestao estatal sem previa dotao oramentria, muitas vezes sequer sem indicar
uma possvel fonte para criao de um crdito adicional.
Se assim , seria possvel cogitar de um oramento deficitrio, impondo uma
obrigao ao ente poltico de melhorar a arrecadao ou contrair emprstimos pblicos
ao longo do exerccio financeiro?
A dogmtica financeira tem insistido na existncia do equilbrio oramentrio
como um dever, distinguindo-se se ele prima facie (princpio) ou conclusivo (regra),
sem se esquecer a possibilidade de ser uma diretriz ou meta a cumprir.
Esse problema deixou de habitar o altiplano terico. Recentemente, aps o Governo
federal enviar um oramento deficitrio, o relator do projeto de lei oramentria federal
de 2016, deputado Ricardo Barros (2015) prope o corte de R$ 10 bilhes de reais do
programa de Bolsa Famlia, impedindo o ingresso de novos beneficirios, continuando
as novas famlias a receber os recursos.
Assim, o oramento o meio para as escolhas polticas e jurdicas, em torno
das prestaes estatais, realizar-se. Do ponto de vista econmico-poltico, as funes
alocativas, distributivas e estabilizadora importam para a configurao do arranjo
institucional.
Pode ele ser deficitrio? Para comear a responder, deve-se desvelar o mito de que
as aes estatais so desinteressadas e visam, sempre, ao atendimento dos interesses
pblicos.

173
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

3. O MITO DA AO PBLICA DESINTERESSADA E AS FUNES DO ORAMENTO

O Estado, para seu regular funcionamento, baseia-se em uma fico, a de que a


ao pblica visa ao interesse de todos. Para aqueles que acreditam que a realidade
social , ontologicamente, poltica, as solues institucionais tomadas com grande
frequncia seriam aquelas que interessam a quem governa.
No se quer dizer que a realidade social seja construda apenas por quem detm
o poder em um dado momento. Mas se pode conjecturar que boa parte das decises
institucionais se do alm dos limites jurdicos e de outras constries, como as de
moralidade social e poltica.
Frederick SCHAUER (2011: 481) afirma que a legalidade no tem sido razo
suficiente para o curso de ao das pessoas, de modo que os agentes polticos e os
cidados condenam as caractersticas ilcitas das polticas que se opem em bases
substanciais, mas ignoram todas as ilegalidades das polticas que defendem. Mais do
que isso, alguns agentes polticos, presidentes norte-americanos, simplesmente seguem
sua interpretao do Direito.
Nessa atuao alm da constrio ordinria que o Direito estabelece, fica claro
que a ao estatal observe interesses parciais e apenas de alguns grupos privilegiados.
No raro, a economia, seguindo-se a lgica do que faticamente possvel, reorganiza
os arranjos institucionais tambm, afastando-os do que se esperaria da representao
recebida pelas classes polticas em eleies e das prprias fontes sociais do Direito.
Adota-se a premissa, ento, de que boa parte da realidade social construda,
ontologicamente, pelo subsistema poltico, sem desconhecer que os subsistemas
jurdico e econmico tambm influenciam.
As funes tradicionalmente dadas ao oramento alocativa, distributiva e
estabilizado partem de uma anlise funcional, sendo categorias que no indicam,
propriamente, um regime jurdico, mas as escolhas poltico-econmicas feitas, ainda
que nos limites do Direito.
Joo CATARINO (2008:455), tratando da ao pblica, explica que os governos
atendem ao anseio do eleitorado por polticas sociais redistributivas, ao mesmo
tempo em que contemplam as reivindicaes de benefcios dos governos por grupos
socialmente mais estruturados
A funo alocativa no pode se dar no vcuo jurdico, como se o gasto pblico
alocado na lei oramentria fosse legitimo, por natureza. No mero ato de vontade.
Entendendo-se como possvel o auto-interesse ser o mvel dos governantes
(CATARINO, 2008:457), algo que no se pode descuidar de que a moralidade privada

174
tambm orienta os cidados, prtica que Ricardo Lobo TORRES (2005:31), com base
em Oliveira Vianna e Ricardo Vlez Rodrguez, chama de atitude oramentvora.
Trata-se de identificar contribuintes que vivem sombra do Fisco, procurando
sempre aumentar os seus ganhos na via dos incentivos fiscais e das renncias de receita
(TORRES, 2005:31).
A tentativa de conter essa imoralidade na gesto de recursos pblicos se d pelo
artigo 14, da Lei de Responsabilidade Fiscal, mas embora seja bem elaborada e traga
requisitos formais interessantes no controle dos benefcios e incentivos fiscais, falta,
ainda, um maior controle substancial por parte dos tribunais de contas e do judicirio.
Quanto funo distributiva, a prpria forma como os sistemas tributrios nacionais
se estrutura revela uma preocupao substancial com mecanismos de redistribuio
dos recursos carreados pelo Estado.
Modelos mais identificados com o liberalismo poltico criticam a racionalidade
de se redistribuir riqueza pela atuao estatal.
Joo CATARINO (2008: 458) afirma que dados empricos demonstram que os trs
quartos de sculos de polticos assumidamente redistributivas no foram suficientes
para que a distribuio de rendimento, antes de impostos, seja hoje menos desigual.
Thomas PIKETTY (2014:427) demostra, tambm, que os nveis de desigualdade
no incio de sculo XXI se comparam aos existentes em outros momentos de grave
concentrao de renda, como os de 1910, num quadro de antecedentes histricos de
1929 e das duas Grandes Guerras.
Joo CATARINO (2008:457), ainda, coloca que a redistribuio no permite a
adeso social que se esperaria desse projeto de arranjo institucional, pois a experincia
demonstra que cada um de ns incapaz de identificar a sua posio no sistema, quer
como contribuinte, quer como beneficirio lquido de bens e servios
Sob esse prisma, afirma, ento, que a redistribuio poltica no menos impessoal e
arbitrria do que aquela feita por instituies e pessoas privadas (CATARINO, 2008: 458).
Todavia, ser que a tese da reduo da funo distributiva seria uma ideia fora de
lugar no direito brasileiro?
Mundialmente, observam-se trs fenmenos: 1. reduo de gastos sociais; 2.
aumento da fatia do rendimento nacional para os Estados; 3. proliferao de direitos
fundamentais.
O movimento de incremento de direitos fundamentais tem sido uma constante no
Brasil, desde a promulgao da Constituio de 1988. Ao mesmo tempo, se eles possuem
custos, gera uma necessidade de que o rendimento nacional para os Estados aumente.

175
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A reduo dos gastos sociais pode se dar, primeiramente e de forma mais bvia,
pela diminuio da arrecadao em momentos de crise. Alm disso, a criao de outras
prioridades, juridicamente, pode implicar a necessidade de os gastos sociais diminuam.
No existe dvida de que a funo alocativa o que identifica, ontologicamente, o
propsito de um oramento: fixar despesas. Tambm patente que a funo distributiva
ou redistributiva advm da incorporao de valores, princpios e direitos fundamentais
nos textos jurdicos, de modo que tambm pode ser remetida ao direito.
Existe um dever de que o oramento se preste a alocar as receitas pblicas para
prestaes estatais necessrias, mas esse dever, de certa forma, tambm temperado
pela funo estabilizadora do oramento.
Nesse sentido, rejeitam-se as polticas oramentrias despesistas, defende-se
o restricionismo oramental e se reabilita o postulado do equilbrio oramentrio
(CABRAL: 2008: 464-466).
O postulado do equilbrio oramentrio, para alguns autores, teria sido
constitucionalizado no Brasil, o que merece reflexo mais detida a frente.

4. FINANAS PBLICAS ENTRE CONTABILIDADE, DIREITO E ECONOMIA

A constitucionalizao das finanas pblicas no Brasil no fato isolado. Como


j apontei em outro texto (PAULA, 2015), na Alemanha assiste-se a um movimento
de aumento da regulao das finanas pblicas pela via constitucional.
Se isso pode ser visto como uma valorizao do Direito Financeiro, no se pode
desconsiderar que cristalizar a questo das finanas pblicas no mrmore de um texto
constitucional (PIKETTY, 2014) implica tentar simplificar um processo complexo,
como o de definio dos gastos pblicos.
Inicialmente e no texto constitucional, no foi feita, expressamente, a opo por
um oramento equilibrado.
Segundo Eduardo Bastos Furtado de MENDONA (2010:234):

A rigor, a Constituio no contm norma expressa que impea o


Executivo de elaborar um projeto de oramento deficitrio e admite
expressamente, como no poderia deixar de ser, a contratao
de operaes de crdito. O equilbrio das finanas pblicas
uma medida de responsabilidade fiscal, hoje decorrente de lei
complementar. O que a Constituio probe que o legislador
modifique o projeto para criar o dficit.

176
Interessante que, nesse aspecto, reconhece-se ao Executivo a possibilidade de
propor oramento com dficit, sem prejuzo da possibilidade de o Legislativo corrigir. O
que no poderia o legislativo transformar o oramento superavitrio em deficitrio. A
prpria forma como o Legislativo pode mudar o oramento indica essa impossibilidade
lgica.
Estando no plano infraconstitucional, a Lei Federal n. 4320/64 e a LC 101/2001
regulamentaram as finanas pblicas, determinando requisitos formais sobre como o
projeto de lei e o oramento devam ser apresentados.
Ocorreu, ao longo do tempo, um processo de incorporao ao direito positivo
dos requisitos da contabilidade pblica. Essa opo por formalizar critrios de
contabilizao representou um avano nas finanas pblicas, pois a ausncia de uma
forma especfica para feitura da pea oramentria permitia que as autoridades ajam
de forma arbitrria, conduzindo a gesto das receitas e despesas pblicas sem atender
a interesses pblicos.
Entendida as relaes entre Direito e Contabilidade nas Finanas Pblicas, passa-
se a relao entre Direito e Economia. Invocando-se a teoria dos sistemas de Niklas
Luhmann, pode-se conjecturar que os subsistemas da contabilidade (receitas/despesas)
e do direito (lcito/ilcito) convivem bem no que toca s finanas pblicas.
Do ponto de vista da forma, os subsistemas funcionam normalmente, abrindo-
se cognitivamente um para o outro. A forma correta (lcita) de formar o oramento
seguem os pressupostos da contabilidade pblica.
O problema ganha dimenso diferente, ao se refletir sobre as relaes entre os
subsistemas sociais da economia e do direito. A pergunta que se deve fazer : se o
direito tende a seguir um cdigo rgido e que perdura no tempo, a lgica do mercado,
contingente, pode gerar conflitos entre os dois subsistemas. De qualquer sorte,
pressupem-se que os poderes constitudos sigam, sobretudo, a lgica dos agentes
econmicos.
No fundo, adota-se como premissa a de que o Direito Financeiro no acompanha,
sempre, as necessidades do mercado, at por conta dos problemas na ao pblicas
levantadas no item 3.
Talvez se a funo do oramento fosse apenas prever receitas e fixar despesas,
no haveria problema em se seguir parmetros fixos ao longo do tempo. No entanto,
uma das importantes funes do oramento, em uma economia de mercado, a
estabilizadora.
Se a funo estabilizadora parece tender ao equilbrio entre receitas e despesas, no
da lgica, seguindo-se as funes alocativa e distributiva um oramento equilibrado.

177
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Os direitos fundamentais e as polticas pblicas, pelo grau de normatividade das


normas onde veiculadas, trazem razes jurdicas para sua implementao, sendo as
razes econmicas, de insuficincia de receitas, desimportantes no debate.
Conhecer o modelo jurdico brasileiro e o peso das razes jurdicas na formatao
da pea oramentria o prximo passo nesse artigo.

5. EQUILBRIO ORAMENTRIO COMO PRINCPIO, REGRA OU POLTICA?

No existe dvida de que o equilbrio oramentrio no expresso na Constituio


da Repblica. No entanto, forjou-se certo conceito de os gastos pblicos no poderiam
exceder os recursos auferidos.
Para tanto, estabeleceu no artigo 1, da LRF, que:

1o A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e


transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes
de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites
e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e
mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita,
concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

Perceba-se que no se fala em equilbrio oramentrio propriamente dito, mas na


ideia de que a responsabilidade na gesto fiscal pressupe equilbrio das contas pblicas.
Marcus ABRAHAM (2015: 352-353) afirma que o dispositivo visa a que o
crescimento do Estado seja sustentado. Falta entender qual a fora normativa do
dispositivo, em geral, e da LRF, em especfico.
Antes, ainda, cabe perguntar qual seria o contedo do equilbrio fiscal. Parece
estreme de dvidas que no se deve entender como mero encontro de receitas e despesas,
a partir do mtodo das partilhas dobradas (TORRES, 2014), nem ele pressupe uma
equao econmica que leve ao empate entre as contas (FIGUEREIRO, 2006: 138).
De qualquer forma, a maioria da doutrina considera o equilbrio fiscal como
princpio oramentrio, como o faz Marcus ABRAHAM (2015:278).
Se for verdade esse o status do equilbrio fiscal, o princpio traria uma razo prima
facie, passvel de ser ponderada com outros princpios. Essa parece ser uma lacuna que
a doutrina no responde: se equilbrio fiscal princpio do oramento, quais razes
poderiam ser utilizadas para afast-lo?

178
que quando se refere a princpio do equilbrio fiscal, em geral, recorre-se ao
senso comum em torno a princpio, como aquela norma fundante e fundamental para
o ordenamento jurdico ou para um de seus setores.
No se seque a concepo tcnica, estabelecida por Robert ALEXY e Ronald
DWORKIN, recorrendo-se concepo filosfica de David ROSS. Mas se faz um
exerccio especulativo aqui, para perguntar quais outras normas poderiam afastar o
princpio do equilbrio oramentrio?
Ora, em um ambiente de profunda adeso a direitos fundamentais, no seria de
todo, inapropriado, um oramento deficitrio, visando ao atendimento de direitos
fundamentais. Claro que uma questo de calibragem: para nveis pequenos de dficit,
a realizao de direitos fundamentais deve prevalecer; para nveis extremos de dficit,
o oramento deve ser consertado, se estiver em curso o processo legislativo, para
evitar o mal ferimento desses prprios direitos fundamentais, pois em uma situao
de retrao econmica os recursos pblicos diminuem.
Caso se adote a tese de que o equilbrio oramentrio uma regra, o espao para
balanceamento e ponderao entre as despesas pblicas est posto prova, embora
ainda se admita que o equilbrio oramentrio ceda a princpios e regras jurdicas.
Humberto VILA (2012) admite ponderao de regras.
Nesse sentido, existindo um dever, escorado em norma conclusiva, como a reviso
geral anual dos servidores (artigo 37, X, CR/88), na forma da inflao, sem outra
maneira de complement-la, a no ser por um oramento deficitrio, pode prevalecer
sobre o equilbrio oramentrio.
Existe, ainda, uma categoria que pode explicar o equilbrio oramentrio, que
da poltica ou de diretriz. Assim, pode-se remeter o equilbrio oramentrio a uma
poltica keynesiana, para a qual o endividamento pblico deve ser diminudo.
Essa vertente amplamente utilizada no Direito Financeiro brasileiro, mas se
deve lembrar de que Keynes acredita no investimento em infraestrutura, pois, assim,
a sociedade geraria riqueza.
Em quaisquer dessas formas, sendo o equilbrio oramentrio princpio, regra e
poltica, algum grau de normatividade foi reforado com a Lei de Responsabilidade
Fiscal em seu artigo 1.

6. ALGUNS ELEMENTOS ARGUMENTATIVOS A FAVOR DA POSSIBILIDADE DE


ORAMENTO DEFICITRIO

As funes oramentrias revelam as vertentes possveis do oramento em uma


sociedade. A prevalncia de quaisquer dessas funes indica o compromisso jurdico-

179
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

poltico com investimentos, concretizao de direitos fundamentais e polticas pblicas,


alm de uma tentativa de se estabilizar a economia.
O objetivo deste item mostrar como as funes geram deveres diversos entre os
gestores pblicos em como equacionar a relao entre recursos pblicos e despesas pblicas.
Frise-se que, para as funes alocativa e distributiva, do ponto de vista contbil, o
mtodo das partilhas dobradas se presta como modelo normativo. Existe, previamente,
a definio de quais os gastos pblicos se entendem como necessrios em um exerccio
financeiro, aquilatada pelo devido processo oramentrio, quando princpios, regras e
diretrizes so levadas em conta por executivo e legislativo. Por mais que a deciso seja
poltico-econmica, o Direito quem conduz, substancialmente, o debate.
Na questo estabilizadora, o oramento pensado como meio de gerar uma situao
de confiana da sociedade e do mercado em boas prticas de gesto pblica, servindo,
ainda, como mecanismo para superar crises econmicas. Por natureza, na funo
estabilizadora poder conceber um oramento deficitrio contraditrio.
Pode-se conjecturar se as funes alocativa e distributiva chancelem o dficit
oramentrio em algum grau.
Pense na questo de redistribuio de renda que mesmo sendo uma escolha
poltica, pode ser fundamentada no projeto de filosofia poltica albergado em uma
Constituio. No caso brasileiro, com a proliferao de direitos sociais, a incluso de
setores da populao sem condies ideais de sobrevivncia uma diretriz, a princpio,
prioritria no oramento.
Escolher outras diretrizes econmicas exige especial nus argumentativo,
mesmo se o projeto poltico vencedor nas eleies representativas acreditar, mais, na
autossuficincia do mercado para produzir os bens necessrios a todos e redistribui-
los, do que promover a incluso por via estatal.
A ideia de accountability retira parte da discricionariedade que caberia na
definio da pea oramentria, mas no a retira totalmente, a partir de uma ideia de
hierarquizao de gastos pblicos.
A funo estabilizadora, ao contrrio, no se encontra cristalizada em tantas
normas jurdicas quanto o so as outras funes. Como aqui se liga oramento
manuteno da estabilidade econmica, justificada para atenuar o impacto social e
econmico na presena de inflao ou depresso, o oramento acaba lastreando uma
poltica econmica anticclica.
Nesse momento, em que se concebe, a princpio, retrao da economia e diminuio
nominal ou proporcional de recursos pblicos, o jurdico cede mais espao ao poltico
e ao econmico. Da que, curiosamente, o mtodo de partilhas-dobradas, como se

180
o oramento bom fosse o encontro entre receitas e despesas ou um estado de leve
supervit, pode-se mostrar equivocado.
O nus argumentativo especial para apresentar um oramento deficitrio aumenta.
Ressalte-se, porm, que a possibilidade do oramento deficitrio a exceo e tambm
no pode ser uma pratica contumaz. No se quer aqui chancelar a irresponsabilidade
fiscal, mas deixar em aberto a discricionariedade tcnica para executivo e legislativo
escolherem, em momentos, um oramento em que as despesas pblicas superem as
receitas estimadas.
Como na execuo do oramento, relatrios bimestrais do conhecimento da
situao financeira do ente poltico se pode permitir um maior prognse no oramento.

7. GUISA DE CONCLUSO

O debate sobre oramento deficitrio coloca em xeque as funes que ele pode ter.
Tal aproximao das finanas pblicas com o Direito, a Economia e a Contabilidade
trazem lume o debate substancial necessrio para se analisa-las atualmente.
A fora normativa da LRF cria um dever apriorstico dos gestores do oramento
para buscarem o equilbrio nas contas pblicas. O que fica patente que, no obstante,
a viso cannica de que se deve buscar credibilidade do mercado ao Estado pela criao
de um oramento superavitrio pela funo estabilizadora deve submeter a um juzo
de qual a melhor poltica econmica e como ela se compatibiliza com as exigncias
por direitos fundamentais e polticas pblicas positivados.
Acreditar que o oramento pblico deve, necessariamente, ser superavitrio, no
resiste a uma anlise sistemtica do ordenamento jurdico brasileiro, sem prejuzo da
necessidade de que se argumenta para superar a obrigao apriorstica de no se endividar.
Sugere-se, por fim, que, como o oramento uma pea feita a vrias mos, pois
constitudo por despesas autorizadas para os rgos com autonomia financeira, a
responsabilidade de se buscar equilbrio, em situao de normalidade institucional,
deve ser repartida entre os agentes polticos.
A fora normativa da LRF vence, exigindo que os gestores proponham oramentos
superavitrios, mas o prximo passo verificar o limite existente nessa lei para lidar
com questes de finanas pblicas mais substanciais e no meramente formais.

REFERNCIAS

ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 3 ed., Rio de Janeiro:


Forense, 2015.

181
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

VILA, Humberto. Teoria dos princpios. 13 ed., So Paulo: Malheiros, 2012

CABRAL, Nazar da Cosa. Programao e deciso oramental: da racionalidade das


Decises Oramentais Racionalidade Econmica. Coimbra: Almedina, 2008.

FIGUEREIDO, Carlos Maurcio; NBREGA, Marcos. Responsabilidade Fiscal: Aspectos


Polmicos. Belo Horizonte: Frum, 2006.

GLOBO, Relator vai propor corte de R$ 10 bi do Bolsa Famlia no Oramento 2016;


disponvel em http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/10/relator-do-orcamento-
2016-diz-que-vai-cortar-r-10-bi-do-bolsa-familia.html, acesso em 24.10.2015.

HOLMES, Stephen; SUNSTEIN, Cass R. El costos de los derechos: por qu la libertad


depende de los impuestos? . Trad. de Stella Mastrangello. Buenos Aires: Siglo Veintuno
Editores, 2011.

MENDONA, Eduardo Bastos Furtado de. A constitucionalizao das Finanas Pblicas


no Brasil: Devido Processo Oramentrio e Democracia. Rio de Janeiro: Renovar, 2010.

NABAIS, Jos Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos
dos direitos. In: Revista de Direito do Mackenzie, ano 3, n. 2, 2002.

PIKETTY, Thomas. Capital in the Twenty-First Century. Cambridge: The Belknap

Press of Havard University Press, 2014.

SCHAUER, Frederick. Is Legality Political?, In: 53 Wm. & Mary L. Rev. 481 (2011).

182
OS CONCEITOS BSICOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
PARA SUA MELHOR APLICAO PELOS PROFISSIONAIS DO DIREITO

DOMINGOS AUGUSTO TAUFNER218

INTRODUO

No ano 2000 foi introduzida no ordenamento jurdico ptrio a Lei Complementar


n 101, amparada no Captulo II do Titulo VI da Constituio Federal, conhecida como
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Trata-se de um diploma legal que causou polmica
e tambm dvidas na sua interpretao, algumas das quais persistem at hoje. E mesmo
com toda a divulgao que teve, pouco conhecida, mesmo no ambiente jurdico.
Entretanto, em 2015, ano que a LRF completou quinze anos, ocorreu um fato que
a colocou em cena. O Tribunal de Contas de Unio (TCU), em deciso acompanhada
em rede nacional, emitiu parecer prvio pela rejeio das contas da Presidente da
Repblica relativas ao exerccio de 2014. O motivo principal foi o no cumprimento
de comandos previstos em seus dispositivos. A citao deste fato neste artigo no
representa um juzo de valor se o parecer est certo ou no, mas incontestvel que
isso resultou na divulgao maior do sistema tribunal de contas, bem como da LRF.
Diante disso, o assunto fica em evidncia havendo demanda pelo conhecimento da
lei, sendo importante revisitar os seus conceitos bsicos, j que h a tendncia de
existirem iniciantes no assunto.
Para que seja possvel um conhecimento bsico da LRF, importante compreender,
pelo menos, os seguintes aspectos: sua origem e necessidade, as principais caractersticas,
os dispositivos mais relevantes, os questionamentos sobre a sua constitucionalidade,
bem como sua relao com os profissionais do direito.

A NECESSIDADE DE CRIAO DE UMA LEI QUE CUIDASSE DA GESTO FISCAL

Desde os primrdios de nossa organizao estatal, uma prtica nefasta vinha, e


ainda vem, embora atualmente mais combatida, sendo efetuada por boa parte dos

218
Domingos Augusto Taufner Conselheiro Presidente do TCE/ES no perodo 2014-2015, foi Procurador Geral do
Ministrio Pblico de Contas do ES no perodo 2010-2011, Presidente do Instituto de Previdncia e Assistncia
dos Servidores do Municpio de Vitria no perodo 2005-2010, Diretor e Subsecretrio Municipal de Receita de
Vitria no perodo 1998-2004. Graduado em Engenharia Mecnica e Direito, Ps-graduado em Direito Tributrio
e mestre em Direitos e Garantias Fundamentais.

183
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

agentes que esto frente da administrao pblica: o uso indevido do dinheiro


arrecadado. O mau administrador faz um governo para atender momentaneamente
aos seus eleitores, gasta mais do que arrecada, e deixa pesadas dvidas para as gestes
seguintes. O seu sucessor as herda, mas adota a mesma prtica, contraindo mais dvidas
e deixando um problema ainda maior para quem venha administrar depois. Cria-se,
assim, um eterno crculo vicioso, enfraquecendo o poder pblico e deixando-o incapaz
de atender s demandas sociais. Antes da LRF isso acontecia com mais frequncia do
que atualmente.
Era comum a contratao indiscriminada de apadrinhados dos governantes como
funcionrios pblicos, prtica reduzida, mas infelizmente ainda no extinta, mesmo
aps a exigncia de concurso pblico para as admisses de pessoal, tal como prev a
Carta Magna de 1988. No fim de mandato havia a concesso de aumentos generosos
na remunerao dos funcionrios pblicos, com o objetivo de fazer mdia com estes
e de, concomitantemente, inviabilizar a administrao do sucessor. Tambm havia a
concesso de reajustes a determinadas categorias provenientes de decises judiciais,
algumas absurdas, resultantes de processos em que o ente pblico foi mal defendido,
por conduta culposa ou dolosa dos responsveis pela defesa.
Esse descontrole chegou a fazer com que entes pblicos gastassem praticamente
todo o oramento com a folha de pagamento. No h dvida de que importante que
a administrao pblica tenha nmero suficiente de servidores com boa remunerao.
Entretanto, inaceitvel que o gasto com pessoal inviabilize investimentos necessrios
para atender a projetos sociais. E esse descontrole das contas pblicas no era exclusividade
dos Chefes do Poder Executivo, mas tambm dos Chefes dos demais poderes.
A Constituio Federal de 1988, bem como a legislao infraconstitucional,
previu uma srie de instrumentos de fiscalizao, e ao Poder Legislativo foi dada a
competncia para, alm de legislar, fiscalizar a administrao pblica. Entretanto, esse
papel no foi cumprido de maneira eficaz, por diversos motivos: conivncia com os
maus administradores, falta de pessoal especializado, falta de instrumentos jurdicos
adequados etc.
O Ministrio Pblico, que teve a sua funo de defensor da sociedade reforada pela
Constituio de 1988, iniciou com vontade o combate aos desmandos da administrao
pblica. No entanto, teve muitas vezes seu papel dificultado, quer pela morosidade do
Poder Judicirio e tambm por limitaes legislativas.
Ao Tribunal de Contas tambm foi dada a funo de atuar no controle externo,
emitindo parecer prvio das contas do chefe do Poder Executivo para que sejam
julgadas pelo Poder Legislativo e, no caso dos demais responsveis por recursos pblicos
julgando-os diretamente. Entretanto, no existia um instrumento eficaz que o auxiliasse
na fiscalizao sobre a responsabilidade da gesto fiscal.

184
Tornava-se, ento, necessrio o surgimento de um remdio jurdico, aliado aos
j existentes, que impedisse, ou pelo menos dificultasse a ao dos agentes contrrios
ao interesse pblico. O remdio deveria ser jurdico, pois cabe ao Direito vincular
comportamentos, inclusive o das pessoas responsveis pela administrao pblica.

A ORIGEM DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Os artigos 163 a 169 da Constituio Federal cuidam das Finanas Pblicas,


estabelecendo os princpios bsicos do Direito Financeiro. Vrias dessas matrias devem
ser reguladas mediante lei complementar, conforme podemos observar a partir da
leitura do art. 163, do art. 165 9 e do art. 169 caput do texto constitucional. Esses
dispositivos so muito abrangentes, pois delegam lei complementar a disciplina
de matrias como: finanas pblicas, dvida pblica, fiscalizao financeira da
administrao pblica, operao de crditos, oramento pblico, normas de gesto
financeira e limites da despesa com pessoal ativo e inativo.
Parte dessas matrias j est disciplinada pela Lei 4.320/64 (Estatui Normas Gerais
de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio,
dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal) recepcionada pela Constituio
Federal de 1988 com fora de lei complementar. Mas faltava a edio de um instrumento
legal abrangente, que pudesse estabelecer regras para o planejamento, a transparncia,
o controle e a responsabilidade na gesto fiscal e que fosse eficiente, ao mesmo tempo,
tanto na preveno quanto na represso m gesto dos recursos pblicos.
Neste contexto, o Governo Federal apresentou o Projeto de Lei Complementar
18/99, que foi aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo ento Presidente
Fernando Henrique Cardoso em 4 de maio de 2000, transformando-se na Lei
Complementar n 101, conhecida popularmente como Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF).
A partir de sua edio houve ataques LRF, ela foi taxada de instrumento a servio
do Fundo Monetrio Internacional (FMI), pois dificultaria os gastos sociais como
forma de sobrar dinheiro para pagar aos credores internacionais. Segundo Weder
de Oliveira, o Brasil precisou em 1998 recorrer ao FMI apresentando um programa de
estabilidade fiscal que deixava claro que um dos seus instrumentos para equilibrar as
contas pblicas seria a aprovao de uma lei de responsabilidade fiscal219. Entretanto,
o mesmo autor afirma:

219
OLIVEIRA, Weder. Curso de responsabilidade fiscal: direito, oramento e finanas pblicas. Belo Horizonte:
Frum, 2013, p. 45.

185
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Segundo o Poder Executivo Federal, a Lei de Reponsabilidade Fiscal


nasceu da necessidade de cumprir o disposto no art. 31 da Emenda
Constitucional n 19, de junho de 1998, que determinava ao Poder
Executivo a apresentao do projeto de lei complementar prevista
no art. 163 da Constituio, no prazo de cento e oitenta dias.220

Portanto, j havia uma determinao constitucional anterior que previa a criao


da lei. Alm disso, havia necessidade de se construir uma gesto dos recursos pblicos
que fizesse com que a mquina pblica brasileira fosse mais eficiente.
claro que o controle de gastos resulta em uma mquina pblica mais eficiente e
com condies de saldar suas dvidas o que no algo negativo, pois gera confiana
do mercado. Alm disso, com as contas saneadas possvel fazer investimentos,
especialmente na rea social, em prol da sociedade.

ABRANGNCIA E CARACTERSTICAS DA LRF

A LRF no uma lei federal, mas sim uma lei nacional. Ela no vincula apenas
a administrao pblica federal, mas sim todos os entes da Federao Brasileira. A
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem respeit-la. E no abrange
apenas o Poder Executivo, mas tambm o Poder Legislativo, o Poder Judicirio, os
Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico.
Na forma do artigo 24, I da Constituio Federal, direito financeiro matria da
competncia concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal. A Unio edita normas
gerais, e os Estados e o Distrito Federal editam normas especficas. E sendo conjugado
com o art. 30, I e II da CF resulta num princpio implcito de que o Municpio tambm est
contido na competncia concorrente. A Lei Complementar n 100 de 2000, denominada
Lei de Responsabilidade Fiscal, uma norma geral. A legislao oramentria federal,
estadual, distrital e municipal dever segui-la. Trata-se de um grande norte.
Vale ressaltar que a LRF no a nica norma geral relativa ao direito financeiro,
pois tambm coexiste com ela a Lei n 4.320/64, que Estatui Normas Gerais de Direito
Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados,
dos Municpios e do Distrito Federal, que foi recepcionada pela CF-88 como lei
complementar, muito embora tenha sido editada originariamente como lei ordinria.
Um detalhe a ser observado na LRF a sua redao elaborada de maneira
cuidadosa, com o objetivo de evitar problemas de interpretao. Mesmo assim eles
existem, mas poderiam ser mais numerosos caso a referida lei fosse mal redigida. Isso
220
Ibdem, p. 46.

186
est bem explcito logo no seu incio, que contm muitos dispositivos de natureza
conceitual, especialmente para definir palavras que podem causar polmica. Exemplo
disso o art. 2, I, que define como entes da Federao, para fins da LRF, a Unio,
cada Estado, o Distrito Federal e cada Municpio. Isso importante, pois existe uma
parte significativa da doutrina que entende no ser o Municpio ente da federao por
no preencher todos os pressupostos necessrios a tal designao, sendo que tambm
existem questionamentos no tocante posio do Distrito Federal.
Essa definio legal , de fato, muito relevante, pois em vrios de seus dispositivos
a LRF regula a atuao dos entes da Federao. E a inteno do legislador que as
referidas regras sejam observadas pela Unio, os Estados, o Distrito Federal e, inclusive,
pelos Municpios. Entretanto, caso no existisse a definio legal explcita do inc. I
do art. 2, os Municpios e o Distrito Federal poderiam questionar judicialmente a
LRF, alegando que no deveriam cumprir o referido diploma legal, pois no seriam
entes. Poderia, claro, a LRF citar de maneira repetida as quatro pessoas polticas a
cada dispositivo que elas deveriam cumprir. Entretanto, por motivo de uma melhor
redao, optou-se por primeiro definir ente para depois citar a referida palavra, em
lugar de repetir por diversas vezes as pessoas polticas destinatrias da LRF.
Assim como dado o conceito de ente, outras expresses tambm so conceituadas
ou tm delimitadas a sua abrangncia, para facilitar a interpretao da LRF. Exemplos:
empresa controlada (art. 2, II), empresa estatal dependente (art. 2, III), receita corrente
lquida (art. 2, IV), despesa total com pessoal (art. 18), transferncia voluntria (art.
25 caput), dvida pblica consolidada ou fundada (art. 29, I), dvida pblica mobiliria
(art. 29, II), operao de crdito (art. 29, III), dentre outras.
Para interpretar uma lei existem vrias formas: a literal, a histrica, a autntica, a
teleolgica etc. As definies legais de conceitos que a prpria LRF veicula uma forma
de interpretao autntica da lei. Nesta, h um instrumento legislativo que conceitua,
que delimita a abrangncia e isso facilita com que a lei seja melhor aplicada.
Para uma melhor compreenso acerca da interpretao autntica, nos valemos de
um conceito utilizado pelo ilustrssimo professor Paulo Nader. Vejamos:

Interpretao autntica tambm denominada legislativa a


que emana do prprio rgo competente para edio do ato
interpretado. Assim, se este emanou do Executivo decreto ou
medida provisria interpretao autntica ser a que for objeto
de um novo decreto ou medida provisria com esclarecimento
sobre o contedo anterior. Em igual sentido se o ato interpretado
for uma lei, quando ento caber ao Legislativo a exegese.221

221
NADER, Paulo. Introduo ao estudo do Direito. 35. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p. 270.

187
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

E para ser autntica o ato que interpreta ou conceitua pode estar junto ou separado
do ato que contm o conceito a ser definido. Mas o fundamental que o mesmo rgo
normativo que produziu o ato, tambm faa a interpretao.
Outra caracterstica marcante da LRF que ela se vale de conceitos fundamentais
do Direito Financeiro, especialmente no que concerne ao oramento pblico. Nessa
lei, abundante o uso de termos e expresses pertinentes referida disciplina, tais
como LDO, PPA, empenho, receita corrente, operao de crdito, restos a pagar, dentre
outras. Sem um entendimento mnimo desses conceitos, um cidado comum, ou at
mesmo um profissional da rea jurdica, tem dificuldades em compreender a LRF.

OS DISPOSITIVOS MAIS RELEVANTES DA LRF

Dentre os setenta e cinco artigos da LRF, pode-se extrair alguns dispositivos mais
relevantes e que exprimem o seu esprito geral, sendo que o mais divulgado e debatido
o da limitao da despesa com pessoal, em relao Receita Corrente Lquida
(art. 19 combinado com o art. 20). O limite mximo da Unio de 50% (2,5% para
o Legislativo, 6% para o Judicirio, 40,9% para o Executivo e 0,6% para o Ministrio
Pblico da Unio). Para os Estados e o DF o limite de 60% (3% para o legislativo,
6% para o Judicirio, 49% para o Executivo e 2% para o Ministrio Pblico). Para
os Municpios o limite de 60% (6% para o Legislativo e 54% para o Executivo). E
mesmo que esses limites estejam sendo cumpridos, no poder ocorrer aumento de
despesa com pessoal nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato (art. 21,
pargrafo nico).
E a LRF define a despesa de pessoal de maneira ampla, conforme podemos constatar
no caput do art. 18:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como


despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da
Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a
mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares
e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias,
tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios,
proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive
adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de
qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies
recolhidas pelo ente s entidades de previdncia.

Entretanto, as verbas de carter indenizatrio no so computadas como despesas


de pessoal. Flvio Toledo e Srgio Ciqueira entendem que:

188
A despeito do Anexo 4 da Lei n 4.320 inserir as dirias pagas a
servidores no mbito do gasto de pessoal, o art. 18 no reiterou tal
equvoco, tendo em conta que tais despesas tm carter meramente
indenizatrio. De igual modo, a concesso de cesta bsica, vale-
refeio, vale-transporte, todas essas vantagens no tm natureza
salarial; no se incorporam remunerao para todos os efeitos.222

Mas a LRF no controla apenas a despesa, ela tambm estabelece limites renncia
de receita (art. 14). Este comando tem o objetivo de coibir que os entes da Federao
concedam isenes e reduo de tributos de maneira indiscriminada. Para reduzir ou
isentar determinado tributo dever ser majorado outro, como forma de compensar a
perda de receita. Alm disso, no poder receber transferncias voluntrias o ente que
no instituir todos os impostos previstos em sua competncia tributria constitucional
(art. 11).
Para Ives Gandra da Silva Martins o equilbrio oramentrio tem fundamento
constitucional e sobre a LRF corrobora a necessidade de limitar a renncia de receita
afirmando o seguinte:

A Lei n 101/2000 no fez seno regrar os princpios constitucionais,


tornando-se um instrumento de controle da gesto pblica
transparente e adequado para toda a sociedade.
No poderia, portanto, no campo dos estmulos fiscais, ser
diferente o perfil constitucional, visto que podem descompassar
oramentos, se concedidos luz de receitas j programadas.223

At a edio da LRF no havia um limite claro renncia de receita. Os entes da


federao podiam reduzir receitas sem a necessidade de reduzir despesas ou aumentar
outras receitas. Isso inclusive aumentava a guerra fiscal entre os entes, o que no
contribua para o seu desenvolvimento, j que enfraquecia o poder pblico. Alm
disso, muitos municpios deixavam de cobrar os seus tributos e ficavam em permanente
dependncia de repasses de recursos federais e estaduais.
Entretanto, j havia a restrio prevista no art. 155 2, VI da CF que condiciona
que as alquotas internas do Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS) no podero ser inferiores s estabelecidas pelos Estados, sendo que a forma

222
TOLEDO JUNIOR, Flvio C. de; ROSSI, Srgio Ciquera. Lei de responsabilidade fiscal: Comentada artigo por
artigo. 1. ed. So Paulo: NDJ, 2001, p. 103.
223
DA SILVA, Ives Gandra. Incentivos onerosos e no onerosos na Lei de Responsabilidade Fiscal. In SACFF, Facury
Fernando; CONTI, Jos Maurcio (coord.). Lei de responsabilidade fiscal: 10 anos de vigncia questes atuais.
So Jos: Conceito, 2010, p. 29-37.

189
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

de isso ser feito dever ser estabelecido por Lei Complementar, nos termos do art. 155,
2, XII, g da CF, que inclusive deve regular a forma como, mediante deliberao dos
Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios fiscais sero concedidos
e revogados. E essa restrio j estava prevista na Lei Complementar n 24/1975224,
recepcionada pela CF-88.
Na LRF ficam tambm estabelecidos limites criao de despesas de carter
continuado (art. 17) em que o ente assume obrigao por mais de dois exerccios.
Tais despesas devero estar previstas no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), sendo que os recursos necessrios sua implementao devero
vir do aumento da receita ou da reduo de outra despesa.
Existem vrios dispositivos (artigos 29 a 42) na LRF que objetivam limitar o
endividamento pblico. O legislador conferiu competncia ao Senado Federal e ao
Congresso Nacional, a partir da iniciativa do Presidente da Repblica, para a fixao
de limites para as dvidas dos diversos entes. Atingido o limite, o ente no poder mais
se endividar. Novas dvidas somente podero ser contradas depois que o ente reduzir
seu passivo abaixo do limite, devendo atender a uma srie de medidas definidas na LRF.
Para suprir deficincia de caixa durante o exerccio financeiro o ente poder
contratar antecipao de receita oramentria (ARO), mas no poder faz-la no
ltimo ano de mandato. E nos dois ltimos quadrimestres do ltimo ano de mandato
no poder contratar obrigao ou despesa que no possa ser cumprida integralmente
dentro dele. Havendo parcelas a serem pagas no exerccio seguinte, dever haver,
no final do mandato, disponibilidade de caixa (dinheiro, e no simplesmente verba
oramentria) suficiente para pag-las (art. 42).
Por fim, um dos grandes avanos da LRF a transparncia da gesto fiscal.
Existe uma srie de relatrios aos quais devem ser dados ampla divulgao, inclusive
por meio eletrnico (art. 48). Alm das leis oramentrias, das prestaes de contas
e de seus pareceres, existem dois relatrios importantes: o relatrio resumido da
execuo oramentria, que dever ser publicado at trinta dias aps o encerramento
de cada bimestre, contendo as receitas e despesas e diversos demonstrativos (artigos
52 e 53), alm do relatrio de gesto fiscal, que dever ser publicado ao final de cada
quadrimestre e que conter quadros comparativos que possibilitem checar se os limites
da LRF esto sendo cumpridos (artigos 54 e 55). Tais relatrios, bem como a fiscalizao
feita pelo Poder Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas respectivo, tm o
objetivo de proporcionar um controle social sobre a gesto pblica.
A transparncia foi fortalecida com duas medidas legislativas posteriores. Uma foi a
Lei Complementar n 131/2009 que alterou a LRF no sentido de exigir a publicao em
224
BRASIL. Lei Complementar n 24, de 7 de jan. de 1975. Dispe sobre os convnios para a concesso de isenes
do imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias, e d outras providncias.

190
meio eletrnico, em tempo real, dos dados relativos despesa realizada. Isso facilitou
para a populao fiscalizar o gasto pblico, pois qualquer pessoa dever ter acesso aos
dados. Em um mundo digital no se justifica que o pblico externo no tenha acesso
s principais informaes da administrao pblica.
Outro instrumento legislativo que avanou no sentido da transparncia do poder
pblico foi a Lei n 12.527/2001, conhecida como Lei de Acesso Informao (LAI).
Ela determinou a publicidade bem ampla dos atos da gesto pblica, muito alm da
publicao dos dados relativos s despesas realizadas.
Weder de Oliveira afirma que os objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal
qualificam-se como macroeconmicos, financeiros e oramentrios. E ele completa:

Visando esses objetivos, a LRF foi erigida sobre seis pilares


normativos, denominao que se pode atribuir aos conjuntos de
disposies sobre: 1) dvida e endividamento: realizao e operaes
de crdito, limites e controle; 2) planejamento macroeconmico,
financeiro e oramentrio: metas fiscais, acompanhamento e
controle da execuo oramentria; 3) despesas com pessoal:
limites e formas de controle, validade dos atos dos quais resulte
aumento de despesa; 4) despesas obrigatrias: compensao
de efeitos financeiros; regras especficas para as despesas da
seguridade social; 5) receita pblica: concesso de benefcios
tributrios e transparncia da administrao tributria; 6)
transparncia, controle social e fiscalizao: produo e divulgao
de informaes, participao popular, atuao dos tribunais de
contas. E, como um stimo pilar, a Lei n 10.028, de 19.10.2000,
que tipifica crimes e infraes administrativas relacionadas s
normas da LRF.225

O referido autor, em poucas palavras consegue sintetizar de maneira precisa a


riqueza normativa da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A LRF SOB A TICA DO STF

No plano formal, questionou-se no STF atravs da ADIN 2.228-DF, a falha de


tramitao do projeto da LRF, que teve o seu texto alterado no Senado Federal e
no retornou apreciao da Cmara dos Deputados, a casa iniciadora do processo
legislativo. O STF rejeitou a medida cautelar proposta, j que as alteraes introduzidas

225
Idem, p. 49.

191
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

no Senado no importaram modificao no sentido da proposio legislativa, no


havendo violao ao art. 65 da Constituio Federal. Tambm o STF rejeitou argio
de inconstitucionalidade formal da LRF, pois, ao contrrio dos argumentos dos autores,
a regulamentao das matrias por lei complementar com base no art. 163 pode ser
feita de maneira fragmentada.
No aspecto material, o principal argumento jurdico contra a LRF que ela fere
o pacto federativo e a autonomia de Estados e Municpios. O STF, mais uma vez,
rejeitou essa argumentao no declarando a inconstitucionalidade da LRF como
um todo. Vale a pena lembrar que esses princpios que serviram de questionamento
constitucionalidade da LRF devem ser respeitados, mas no so dogmas, no conferindo
aos entes o direito de fazer o que bem entenderem. Ao lado deles existem, por exemplo,
os princpios da moralidade, da publicidade e da eficincia, que devem ser cumpridos.
A LRF uma forma de propiciar o cumprimento desses princpios. Alm disso,
a Constituio Federal determina que o poder pblico deve proporcionar ao povo
sade, educao, assistncia social e outros direitos, todos gerando despesas. Como
ser possvel atender a tudo isso sem uma gesto fiscal responsvel?
Tramitam no STF diversas aes diretas de inconstitucionalidade questionando a
LRF. Entretanto, at o momento poucos dispositivos tiveram a sua vigncia suspensa.
Em julgamento datado de 22.02.2001, o STF suspendeu a eficcia do 3 do art.
9 (autorizava o Executivo a limitar os valores financeiros dos demais poderes e do
Ministrio Pblico). Em 09.05.2002 o STF suspendeu a eficcia do 2 do art. 12
(Os recursos oriundos de operaes de crdito somente poderiam ser utilizados para
despesas de capital) e do 2 do art. 23 (facultava a reduo temporria da jornada de
trabalho e dos vencimentos como forma de se adequar aos limites previstos na LRF).
Na mesma sesso foi determinado que no 1 do art. 23 (permitia, alm da extino
de cargos e funes, a reduo dos valores a eles atribudos) fosse suspensa a expresso
quanto pela reduo dos valores a eles atribudos.
Em 12.02.2003 o STF conferiu interpretao conforme a Constituio Federal ao
inciso II do art. 21 (limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal
inativo), para que se entenda como limite legal o previsto em lei complementar e,
quanto ao artigo 72 (limita aumento com servios de terceiros), para que se entenda
como servios de terceiros os permanentes.
No tocante ao caput do art. 56 (inclui que todos os chefes de poderes recebero
parecer prvio, separadamente, do Tribunal de Contas), o STF, em 09.08.2007, entendeu
que apenas as contas do chefe do executivo que devem receber parecer prvio do
Tribunal de Contas, nos termos do art. 71, I da CF, para depois serem julgadas pelo
Poder Legislativo. Os demais responsveis por recursos pblicos devem ser julgados
diretamente pelo Tribunal de Contas.

192
J no caso do art. 57 (estabelece regras sobre o parecer prvio incluindo, em seu
pargrafo 2, que os poderes tambm o recebero) novamente o STF, em 09.08.2007,
reafirma que somente o chefe do poder executivo tem suas contas julgadas pelo Poder
Legislativo aps parecer prvio do Tribunal de Contas.
Todas essas decises esto contidas na ADIN 2.238-5, que ainda no teve o seu
julgamento definitivo.

A LRF E OS PROFISSIONAIS DO DIREITO: um campo promissor.

Em um primeiro momento, tem-se a percepo de que a LRF desperta mais interesse


e, conseqentemente, maior mercado de trabalho para contadores e economistas.
Realmente, esses profissionais so chamados com muita freqncia a trabalhar com a
norma, especialmente no tocante anlise e elaborao das propostas oramentrias
(e sua prpria execuo) e dos diversos relatrios de gesto fiscal. Entretanto, da
referida lei decorrem uma srie de polmicas jurdicas em sua aplicao (possveis
inconstitucionalidades, incio de vigncia, quem o responsvel por determinada
despesa etc.) e que passaro pelas mos de vrios operadores do direito, sejam eles
advogados, assessores jurdicos, magistrados ou membros do Ministrio Pblico. Por
isso, devem conhecer bem a LRF.
E para o advogado h um campo amplo, pois ele poder atuar antes, durante
e depois dos fatos. Antes, para orientar juridicamente o administrador pblico na
elaborao legislativa e nos procedimentos preliminares. Durante, para acompanhar o
dia a dia da execuo oramentria, emitindo parecer em cada caso concreto. Depois,
para defender o administrador que estiver sofrendo processos e restries por estar
sendo acusado de descumprir a LRF.
E o advogado tambm poder atuar em outro plo, assessorando alguma
Organizao da Sociedade Civil (OSC) ou partido poltico de oposio que busque
controlar o exerccio do poder. Um advogado que conhea bem a LRF, sendo ajudado
por um contador ou um economista, conseguir fiscalizar bem o poder pblico.
Existe a Lei n 10.028/2000, conhecida como lei de crimes fiscais, que alterou o
Cdigo Penal criando tipos penais por condutas de descumprimento da LRF. Isso um
campo importante para os advogados para atuarem na defesa ou tambm na assistncia
de acusao. Como so processos judiciais h a obrigatoriedade da participao de
advogados. J nos processos nos Tribunais de Contas no h a obrigatoriedade de que
o jurisdicionado seja representado por advogado. Entretanto, essa representao pode
ajudar muito o gestor que est sendo processado no Tribunal de Contas. Mas para isso
crucial que o advogado se prepare no assunto.

193
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Um profissional do direito que ser muito demandado sobre questes relacionados


a LRF, bem como a outras questes relacionados ao direito financeiro, quem atua
na advocacia pblica. No dia a dia o Poder Executivo realiza despesas e precisa estar
seguro se determinada despesa contraria ou no a LRF. E no caso do Poder Executivo
as respostas tm que ser rpidas, pois o referido poder que presta os principais
servios pblicos populao.
De qualquer maneira, a LRF repleta de termos muito relacionados aos outros
ramos do conhecimento, como o caso da contabilidade e da economia, assuntos
que em regra no so dominados pelos operadores do direito. E os termos jurdicos
constantes da LRF so mais relacionados ao direito financeiro que um ramo do direito
pouco estudado, tanto durante a graduao em direito quando do exerccio da atividade
profissional. H de se registrar que muitas faculdades jurdicas no possuem a referida
disciplina, mesmo como facultativa. Isso tudo dificulta o entendimento da LRF por
parte de advogados, juzes, promotores, procuradores e outros operadores do direito.
Mas j foi citado algo existente na LRF que colabora com o seu entendimento, que
a interpretao autntica existente em sua prpria redao. Isso facilita em muito para os
profissionais do direito. No se est afirmando que os referidos profissionais no teriam
condies de interpretar a LRF caso no existisse nela fortes elementos de interpretao
autntica. Longe disso. Ressalto que a inexistncia de definio clara de alguns conceitos
inseridos na LRF levaria a existncia de termos que poderiam ser considerados como
indeterminados. Isso resultaria em diversas interpretaes com a consequente falta de
segurana jurdica. E seria tambm prejudicial a outros profissionais de outras reas
que atuassem em funes direta ou indiretamente relacionadas com a LRF.
Caso a LRF no veiculasse a interpretao autntica, os seus intrpretes teriam que
se valer da consulta a outras leis ou de normas tcnicas para chegarem a uma concluso
sobre os conceitos contidos nela. Alm disso, por ser demorado e dispendioso, haveria
o risco de muitas interpretaes dbias.

CONSIDERAES FINAIS

A LRF, por si s, no a soluo para os problemas financeiros do Estado Brasileiro,


mas uma boa ferramenta para tentar resolv-los. Por outro lado, no tem o objetivo
de limitar gastos sociais, como alguns acusam. Pelo contrrio, ao limitar despesas
pblicas, bem como ao impedir a renncia de receita, o referido diploma permite que
mais recursos possam ser encaminhados para investimentos de carter social.
Entretanto, j se percebe que ocorreram diversas punies a administradores
que no cuidam bem do dinheiro pblico e, o que melhor: o novo diploma est

194
evitando, ou pelo menos criando dificuldades, que administradores pblicos gastem
os recursos de maneira desordenada. claro que os resultados desse controle no vm
de imediato, especialmente no tocante aos investimentos sociais, pois muitos entes e
rgos pblicos esto, at hoje, tentando ajustar suas contas vilipendiadas por anos e
anos de desmandos.
pblica e notria no Brasil a existncia de leis que, embora rigorosas, simplesmente
no so cumpridas. E quando uma nova lei punitiva surge, h uma descrena geral,
especialmente se combater condutas dos agentes polticos. Com a LRF no foi diferente,
pois essa descrena inicial tambm ocorreu. Entretanto, ao contrrio do que pensam
os eternos pessimistas, essa lei pegou.
E vrios so os motivos para o seu sucesso: o clamor do povo e dos meios de
comunicao pela moralidade da coisa pblica; a redao exemplar da LRF, deixando
poucas brechas; existem sanes na LRF de natureza administrativa, aplicadas de
imediato sem prejuzo das sanes penais, que so mais demoradas em sua aplicao;
a edio da Lei n 10.028/2000, conhecida como Lei de Crimes Fiscais, enquadrando
algumas prticas como crime; o trabalho dos Tribunais de Contas e outros rgos
pblicos e privados no sentido de orientar as autoridades pblicas sobre o assunto; o
no repasse de recursos para Estados e Municpios que descumprem a LRF.
Como j mencionamos, apesar dos questionamentos judiciais sobre a
constitucionalidade de vrios dispositivos da LRF, at o momento o STF somente
suspendeu os efeitos de poucos deles, mantendo a essncia do referido diploma legal.
Isso demonstra a fora jurdica da LRF.
A partir de todas essas consideraes fica constatada a importncia da LRF ter sido
editada e de ter efetividade. E deve ser inclusive aperfeioada, pois nada imutvel.
Tambm importante ressaltar que no incio deste artigo foram utilizados vrios verbos
no passado, especialmente quando foram relatados os desmandos que ocorriam.
Isso no significa dizer que os desmandos no existem mais. Apenas quer dizer que
aqueles ocorridos no passado serviram de alerta para a existncia de uma legislao
mais rigorosa para punir a m gesto fiscal. E com a continuidade da aplicao da LRF
os desmandos tendem a diminuir. Mas necessrio entender que o fim total desses
algo quase utpico, mas que deve ser perseguido.
Levando em conta que a LRF importante para o Pas, torna-se necessrio que
a sociedade brasileira lute pela sua efetiva implementao, mas antes necessrio
conhec-la, e por isso vale a pena estudar os seus conceitos bsicos. E dos profissionais
do Direito esperado que a reconheam como um instrumento de seu trabalho e
que cada um, dentro de suas atribuies, contribua para que a LRF seja devidamente
implementada, pois ela pode ajudar muito no desenvolvimento econmico e social
do Brasil.

195
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

REFERNCIAS

BRASIL. Constituio Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988.


Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituio.htm>.
Acesso em: 10 out. 2015.

BRASIL. Lei Complementar n 24, de 7 de jan. de 1975. Dispe sobre os convnios


para a concesso de isenes do imposto sobre operaes relativas circulao de
mercadorias, e d outras providncias.

BRASIL. Lei complementar n101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas


de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras
providncias. Disponvel em: https://www.planalto.gov.br/. Acesso em: 10 out. 2015.

CRUZ, Flvio da (coordenador). Lei de responsabilidade fiscal comentada. So Paulo:


Atlas, 2001.

OLIVEIRA, Weder de. Curso de responsabilidade fiscal: direito, oramento e finanas


pblicas. Belo Horizonte: Frum, 2013. Vol I.

SACFF, Facury Fernando; CONTI, Jos Maurcio (coord.). Lei de responsabilidade


fiscal: 10 anos de vigncia questes atuais. So Jos: Conceito, 2010, p. 29-37.

TOLEDO JR. Flvio C. de; ROSSI, Srgio Ciqueira. Lei de responsabilidade fiscal:
comentada artigo por artigo. So Paulo: NDJ, 2001.

196
A LIBERDADE DE CONTRATAO DE TERCEIROS, PELO PODER
PBLICO, PARA PRESTAO DE SERVIOS EM SADE. UMA
ABORDAGEM LUZ DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.

DYEGO PENHA FRASSON226


ELIOMAR BUFON LUBE227

Sumrio: 1. Introduo. 2. Lei de responsabilidade fiscal. Gesto eficiente. Um triunfo


para sociedade. 3. Contrataes de servios especializados em sade pelo Poder
Pblico. Legalidade, economicidade e eficincia. 4. Ineficincia estatal. Possibilidade
de emparceiramento com terceiros. Ausncia de terceirizao e/ou privatizao. 5.
Possibilidade de contratao de cooperativas mdicas para prestao de servios
essenciais de sade. Inexistncia de burla ao princpio constitucional do concurso
pblico. Aplicabilidade dos arts. 197, 1 199 e inc. XXI 37, CF. 6. Da liberdade/
discricionariedade de contratao pelo Poder Pblico. Princpio da eficincia e
da economicidade. Uma abordagem na relao jurdica de sade luz da Lei de
responsabilidade fiscal. 7. Concluso. 8. Referncias.

1. INTRODUO

O cenrio econmico atual e a necessidade de submisso dos governantes s Leis


impostas pelo Estado Democrtico de Direito, fazem com que a Lei de responsabilidade
fiscal seja um dos temas mais discutidos nas searas Federal, Estadual e Municipal.
O sistema de governo vigente no nosso pas o republicano democrtico, no qual
todo o povo detm o poder supremo, muito embora, em alguns casos, atores polticos
acreditam que o poder supremo poderia estar nas mos de poucos e, portanto, o Estado
brasileiro seria de fato, digo apenas de fato, uma aristocracia.
No seria equivocado dizer que, alm do j citado modelo de governo republicano,
existam outros possveis modelos, tais como: monrquicos ou despticos. O que seria
imperioso que, diante da evoluo do Brasil como Repblica - principalmente aps

226
Advogado empresarial. Especialista em Direito Tributrio. Vice-presidente do IBRAFES.
227
Advogado empresarial. LL.M. Direito Corporativo. Membro da comisso de direito mdico e da sade OAB/ES.
Diretor executivo do IBRAFES.

197
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

a Carta Magna de 1988 no se pode admitir qualquer outro tipo de governo a no


ser o republicano democrtico.
Toda a questo trazida a discusso em momento posterior, necessita ser precedida
de uma reflexo sobre quais so os verdadeiros princpios insculpidos nos modelos
de governo, trazidos por MONTESQUIEU (2014), em 1748, na obra Do esprito das
leis: (i) No governo republicano democrtico, tem-se como princpio da democracia
a VIRTUDE; (ii) no governo republicano aristocrata, o princpio que impera o da
MODERAO; (iii) A HONRA o princpio fundamental de qualquer monarquia;
(iv) ao passo que o TEMOR o princpio basilar para existncia e manuteno de
qualquer governo desptico.
A Repblica Federativa do Brasil, constituda sob o Estado Democrtico de Direito,
deve, alm da fora das leis, ter a virtude como princpio basilar para solidez de uma
nao onde o povo tem o poder supremo.
E foi dessa forma que o grande filsofo francs do sculo XVIII, pensador iluminista,
MONTESQUIEU consolidou em uma de suas obras, que a verdadeira virtude de
um governo republicano o amor ptria, no qual denomina de amor igualdade.
Seria fracassado qualquer governo popular no apenas no momento em que as leis
deixarem de ser executadas mas sobretudo no momento em que os governantes
deixarem de ter a virtude como base de governana. Seno vejamos:

Mas quando, num governo popular, as leis deixarem de ser


executadas, como isso s pode vir da corrupo da repblica, o
Estado j estar perdido.
[...]
Os polticos gregos, que viviam sob o governo popular, no
reconheciam nenhuma fora que pudesse sustent-los, alm da
virtude. Os de hoje s nos falam de manufaturas, de comrcio,
de finanas, de riquezas e at de luxo. (MONTESQUIEU, 2014,
pg. 70/71)

Quando cessa tal virtude, a ambio entra nos coraes que podem recebe-la, e a
avareza em todos. Os desejos mudam de objeto: j no se ama o que se amava; a gente
era livre com as leis, agora quer ser livre contra elas. Cada cidado como um escravo
que escapou da casa do senhor; o que era mxima, chama de rigor; o que era regra,
chamam de tortura; o que era ateno, chamam de temor. Ali, a frugalidade que
avareza, no o desejo de ter. Outrora o bem dos particulares era o tesouro pblico; mas
ento o tesouro pblico torna-se o patrimnio dos particulares. A repblica uma
presa; e sua forma no mais que o poder de alguns cidados e a licena de todos.

198
Essa reflexo importante para entendermos, sob qual essncia foi criada a Lei
Complementar 101 de 04 de maio de 2000. Esta essncia a que nos referimos a
plenitude do Estado democrtico de direito, com o respeito s leis pelos governantes
- sobretudo no que se refere ao gasto e a gesto do patrimnio pblico e a flagrante
necessidade de uma gesto virtuosa, responsvel, planejada, transparente, pblica,
eficiente e legal.
Estes e demais princpios insculpidos no caput do art. 37 da Constituio Federal e
na Lei de Responsabilidade Fiscal, so os delimitadores de qualquer atuao daqueles
que esto gerindo um governo republicano.

2. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. GESTO EFICIENTE. UM TRIUNFO PARA


SOCIEDADE.

A hermenutica da lei de responsabilidade fiscal tem como essncia a limitao


responsvel do oramento destinado aos gastos pblicos. O gestor tem o dever de
cumprir a meta estabelecida e buscar a eficincia na aplicao dos recursos pblicos,
sob pena de incorrer em improbidade administrativa.
Muito tem se discutido sobre gastos com pessoal pelo poder pblico de um
modo geral. A Carta de Magna de 1969 no preconizava a admisso de servidores via
realizao de concurso pblico. Assim, o servio pblico brasileiro foi inchando ao
longo dos anos, principalmente pela irresponsabilidade dos gestores que admitiam
servidores pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho.
A Constituio Federal de 1988, tentando corrigir uma distoro criada pelos
gestores pblicos, trouxe em seu art. 37, II228, a exigncia da realizao de concurso
pblico com provas de ttulos e documentos para admisso de novos servidores.
Com a criao do texto normativo constitucional do princpio do concurso pblico,
acreditou-se que o quadro de servidores estatais seria preenchido apenas por aqueles
aprovados nos certames vindouros. Muito embora essa forma de admisso esteja
prevista constitucionalmente, no se pode acreditar que o estado ser eficiente apenas
por essa forma de vinculao.
Nessa toada, foram criadas jurisprudncias, principalmente pela justia do trabalho,
que acabaram por sustentar a impossibilidade de terceirizao das atividades estatais,

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
228

Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;

199
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

chegando a criar distino entre atividade meio e atividade fim, que ao nosso ver
irrelevante para definio sobre a possibilidade ou no de emparceiramento do estado
com terceiros.
A distino entre atividade meio e atividade fim pouco importa para demonstrar
a legalidade da relao jurdica de contratao de terceiros. Explico: Se houver
interpretao nos termos do art. 37, da CF a Magna Carta autoriza entregar a terceiros
na forma de emparceiramento servios essenciais, tais como sade.
Se houver interpretao da relao jurdica pelo bloco normativo especializado
o emparceiramento com o Estado seria possvel sob a gide de atividade meio, haja
vista que as atividades fim so as imediatamente finalsticas dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio.
A gesto dos recursos pblicos, portanto, deve se pautar pela liberdade de
contratao, economicidade e eficincia e no por definies ideolgicas que no
trazem benefcios sociedade. O que ela busca a plenitude na prestao dos servios
estatais, que muitas vezes esbarra na incapacidade de resultados dos seus prestadores
de servios, sejam eles concursados ou contratados. O que no se pode admitir a
limitao a apenas um modelo de contratao.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, regulamentando os artigos 163229
e 169230 da Constituio Federal, os gestores pblicos passaram a ter novo limitador
no que se refere aos gastos com pessoal, qual seja um percentual mximo da receita
auferida por cada ente pblico. Seno vejamos:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio,


a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao e em
cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da
receita corrente lquida, a seguir discriminados:
I - Unio: 50% (cinqenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municpios: 60% (sessenta por cento).
229
Art. 163. Lei complementar dispor sobre:
I - finanas pblicas;
II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo
Poder Pblico;
III - concesso de garantias pelas entidades pblicas;
IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
V - fiscalizao financeira da administrao pblica direta e indireta;
VI - operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios;
VII - compatibilizao das funes das instituies oficiais de crdito da Unio, resguardadas as caractersticas e
condies operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
230
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no
poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

200
A Lei complementar 101/2000 impe fronteira moral e tica ao gasto dos recursos
pblicos, atravs de limites claros e objetivos.

3. CONTRATAES DE SERVIOS ESPECIALIZADOS EM SADE PELO PODER


PBLICO. LEGALIDADE, ECONOMICIDADE E EFICINCIA.

O art. 6 da Magna Carta, que se encontra no Captulo dos Direitos e Garantias


Fundamentais, denomina a sade como um direito social. Mais adiante define como
direito de todos e dever do Estado o acesso sade em seu art. 196.
A realidade, porm, demonstra a impossibilidade e ineficincia do Estado em
garantir acesso pleno sade por sua estrutura.
Destarte, a prpria Constituio reconheceu e autorizou expressamente o
emparceiramento do Estado com o setor privado garantindo, assim, a universalidade
do acesso sade nos termos dos arts. 197, 1 199 e Inc. XXI 37 da CF e art. 24 da
Lei 8.080/90.
A relao jurdica estabelecida de emparceiramento deveras constitucional, legal,
eficiente e economicamente vivel para Administrao Pblica.
A conduta administrativa no pode ser interpretada como terceirizao e sim
como prestao de servios especializados autorizando a administrao a invocar o
processo licitatrio nos moldes do inc. XXI do art. 37 da Constituio.
A prpria essncia da Lei de responsabilidade fiscal autoriza o emparceiramento do
poder pblico com terceiros, tendo em vista a previsibilidade de uma gesto eficiente,
econmica, transparente, moral e legal.

4. INEFICINCIA ESTATAL. POSSIBILIDADE DE EMPARCEIRAMENTO COM TERCEIROS.


AUSNCIA DE TERCEIRIZAO e/ou PRIVATIZAO.

Em recente julgado da ADI 1923 de relatoria do Ex-ministro Ayres Britto


pacificou-se o entendimento da possibilidade de emparceiramento do Estado com
entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos, tais como Organizaes Sociais e
Cooperativas. Tal entendimento privilegia o atingimento da verdadeira essncia da
lei de responsabilidade fiscal.
O julgado ainda cristalino em definir pela inexistncia de privatizao e/ou
burla ao concurso pblico quando da contratao de especialidades mdicas para
prestao de servios no setor pblico, amparado no princpio da eficincia e na
desburocratizao da atividade estatal.

201
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O voto condutor proferido pelo Ministro Luiz Fux nos traz o entendimento de
que o emparceiramento entre as entidades sem fins lucrativos e o Estado pode se dar
de forma mais abrangente do que a defendida pelo Ministro Ayres Britto, conferindo
ao conceito de complementariedade uma flexibilizao ainda maior.
Evidente que a legalidade do emparceiramento foi superada na Suprema Corte ao
sedimentar a discusso nesse acordo. Mais evidente ficou o entendimento de que o
setor privado poder, mediante atendimento dos princpios insculpidos no caput do
art. 37 da CF (Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia) exercer
seu direito nos termos do art. 175231 da CF.
Seno vejamos parte do voto do Ministro Luiz Fux:

20. Como regra, cabe aos agentes eleitos a definio de qual


modelo de interveno, direta ou indireta, ser mais eficaz no
atingimento das metas coletivas conclamadas pela sociedade
brasileira, definindo o modelo de atuao que se mostre mais
consentneo com o projeto poltico vencedor do pleito eleitoral.
Foi com base nisso que, principalmente no curso do sculo
passado, preponderou a interveno direta do Estado em diversos
setores sociais, como conseqncia dos ideais que circundavam a
noo de Estado Social.

21. Mais recentemente, porm, o modelo atual de Estado, diante


das exigncias formais do regime jurdico pblico tradicional e do
agigantamento do aparelho estrutural administrativo, muitas vezes
tem se inclinado para a atuao indireta, por regulao, induo
e atravs do fomento pblico (art. 174, caput, da CF, que dispe
de forma genrica sobre a regulao, a fiscalizao, o incentivo e
o planejamento estatais no mbito das atividades econmicas).
Sinal claro dessa tendncia consiste nos programas de privatizao
e de desestatizao, que povoaram o Brasil na dcada de noventa,
e na crescente relevncia atribuda pela legislao s denominadas
agncias reguladoras, cujo modelo institucional j recebeu a
chancela desta Corte Suprema no julgamento das ADIns n 1.668/
DF, Rel. Min. Marco Aurlio, e 1.949- MC/RS, Rel. Min. Seplveda
Pertence.

[...]

28. Portanto, o Poder Pblico no renunciou aos seus deveres


constitucionais de atuao nas reas de sade, educao, proteo

231
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.

202
ao meio ambiente, patrimnio histrico e acesso cincia, mas
apenas colocou em prtica uma opo vlida por intervir de forma
indireta para o cumprimento de tais deveres, atravs do fomento
e da regulao. Na essncia, preside a execuo deste programa
de ao a lgica de que a atuao privada ser mais eficiente do
que a pblica em determinados domnios, dada a agilidade e a
flexibilidade que dominam o regime de direito privado.

[...]

66. Ex positis, voto no sentido de julgar parcialmente procedente o


pedido, apenas para conferir interpretao conforme Constituio
Lei n 9.637/98 e ao art. 24, XXIV da Lei n 8666/93, includo
pela Lei n 9.648/98, para que:
(i) o procedimento de qualificao seja conduzido de forma
pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos princpios do
caput do art. 37 da CF, e de acordo com parmetros fixados em
abstrato segundo o que prega o art. 20 da Lei n 9.637/98;
(ii) a celebrao do contrato de gesto seja conduzida de forma
pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos princpios do
caput do art. 37 da CF;
(iii) as hipteses de dispensa de licitao para contrataes (Lei
n 8.666/93, art. 24, XXIV) e outorga de permisso de uso de bem
pblico (Lei n 9.637/98, art. 12, 3) sejam conduzidas de forma
pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos princpios do
caput do art. 37 da CF;
(iv) os contratos a serem celebrados pela Organizao Social com
terceiros, com recursos pblicos, sejam conduzidos de forma
pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos princpios do
caput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento prprio a ser
editado por cada entidade;
(v) a seleo de pessoal pelas Organizaes Sociais seja conduzida
de forma pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos
princpios do caput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento
prprio a ser editado por cada entidade;e
(vi) para afastar qualquer interpretao que restrinja o controle,
pelo Ministrio Pblico e pelo TCU, da aplicao de verbas pblicas.

O balizamento utilizado a correta interpretao da Magna Carta endossada pelo


recente julgamento pela Suprema Corte na ADI 1.923/DF de relatoria do Ministro
Carlos Ayres Britto.

203
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

De igual modo no h que se falar em privatizao das atividades estatais, tendo


em vista que esta se resume na transferncia de uma empresa pblica a uma empresa
privada. O que se defende um emparceiramento, admitido pela Constituio e
confirmado pelo Supremo Tribunal Federal, com a contratao de servios mdicos
especializados, mediante procedimento licitatrio para o exerccio de uma atividade
onde o Estado ineficiente.

5 . POSSIBILIDADE DE CONTRATAO DE COOPERATIVAS MDICAS PARA


PRESTAO DE SERVIOS ESSENCIAIS DE SADE. INEXISTNCIA DE BURLA
AO PRINCPIO CONSTITUCIONAL DO CONCURSO PBLICO. APLICABILIDADE DOS
ARTs. 197, 1 199 e Inc. XXI 37, CF.

A Constituio Federal asseverou que as instituies privadas podero participar


de forma complementar do Sistema nico de Sade, segundo diretrizes deste, mediante
contrato de direito pblico ou convnio, tendo preferncia as entidades filantrpicas
e as sem fins lucrativos (1 do art. 199 da CF).
A opo da Administrao Pblica em transpassar em forma de parceria ao setor
privado servio essencial de sade est legalmente autorizada pela Magna Carta e
pela essncia da lei de responsabilidade fiscal. Aquela o faz atravs de contratao
na modalidade de licitao com escopo no Inc. XXI do art. 37, enquanto esta pelos
princpios norteadores de sua consituio. O que joga por terra qualquer argumentao
de burla ao princpio constitucional do concurso pblico.
Importante consignar trecho do voto proferido pelo Ministro Seplveda Pertence no
julgado da ADI 1923: (...) No apenas no h, no dever estatal para com a sade, obrigao
de prestao estatal direta, mas, ao contrrio, a expressa previso de sua prestao
mediante colaborao de particulares, embora sujeitos legislao, regulamentao,
fiscalizao e ao controle estatais (ADI 1923-5/DF, DOU de 21/09/2007).
de clareza solar a liberdade do estado em adotar modelos de contrataes
eficientes, sem vinculao obrigatria a realizao de concurso pblico ou qualquer
outro modelo.

6 . DA LIBERDADE/DISCRICIONARIEDADE DE CONTRATAO PELO PODER PBLICO.


PRINCPIO DA EFICINCIA E DA ECONOMICIDADE. UMA ABORDAGEM NA RELAO
JURDICA DE SADE LUZ DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.

A Constituio Federal quando expressamente autorizou a transferncia da


execuo de aes de sade s instituies privadas conferiu o poder discricionrio

204
para adotar escolha entre a aplicao dos incisos I e II do art. 37, Inc. XXI do mesmo
dispositivo ou at pela realizao de convnio, via credenciamento, por inexigibilidade
de licitao.232
O limite desta liberdade est no caput do prprio art. 37 e no binmio economicidade
x eficincia. Esse binmio induz/obriga a Administrao Pblica adoo da forma
mais vantajosa para contratao.
Assim tambm determina a lei de responsabilidade fiscal quando, em sua essncia,
preconiza uma gesto virtuosa, responsvel, planejada, transparente, pblica, eficiente
e legal para contratao de servios em sade.
Em levantamento realizado junto Federao Nacional dos Mdicos (FENAM)
o piso salarial proposto para 2015 de R$ 11.675,94 (onze mil seiscentos e setenta e
cinco reais e noventa e quatro centavos) para 20h (vinte horas) semanais de trabalho.233
Para calcular o valor do custo de um mdico concursado, temos o acrscimo de
aproximadamente 60% (sessenta por cento) ao valor de piso, referente aos encargos
sociais.
Temos assim, um custo de aproximadamente R$ 20.000,00 (vinte mil reais)
mensais para cada mdico concursado por um perodo de 20h (vinte horas) semanais.
Discriminando, o ente pblico ter um custo de aproximadamente R$ 250,00 (duzentos
e cinquenta reais) por hora trabalhada.
A diferena de custo entre um mdico efetivo admitido por concurso pblico
e um mdico que presta servio por Cooperativa de especialidade mdica abissal
e no se resume ao valor remuneratrio, se estendendo aos encargos sociais que os
cooperados no possuem.
Ademais, no sistema cooperativista no existe pessoalidade na prestao dos
servios tendo a administrao a possibilidade de contar com todos os cooperados
que se revezam para que no exista nenhuma ausncia.
Diante de todos os benefcios que o sistema cooperativista pode oferecer
Administrao Pblica e diante do dispositivo legal constitucional que determina o
fomento das atividades cooperadas, torna-se prudente ao Estado a utilizao desse
modelo com escopo no caput do art. 37 da CF e no princpio da economicidade.
A lei de responsabilidade fiscal tambm assim determina. Primus, pela legalidade da
contratao. Secundus, pela economicidade financeira trazida ao ente pblico. Tertius, pela
eficincia na prestao do servio com garantia de universalizao da sade populao.
Quartus, pela ineficincia do estado na prestao isolada dos servios em sade.
232
TCU, Plenrio, TC 019.179/2010-3, deciso de 22/5/2013, Rel. Min. Aroldo Cedraz.
233
http://www.fenam.org.br/noticia/3758

205
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Ao se falar em gesto eficiente e eficaz no podemos deixar de transcrever as


definies de Carlos Moreno:

Diz-se que uma gesto eficaz quando os objetivos, as finalidades


das polticas, das aes, dos programas, dos projectos, das
organizaes foram alcanados; a anlise da eficcia mede o ndice
de sucesso da gesto, ou seja, da realizao dos objetivo.
Uma gesto econmica quando escolheu os melhores meios,
que lhe permitam alcanar os objetivos, ao custo mais baixo; a
anlise da economia o exame das alternativas, ou seja, das opes
menos onerosas.
Uma gesto eficiente quando os meios escolhidos foram aplicados de
forma a obter o rendimento mximo; a anlise da eficincia examina
a relao existente entre resultados e meios e aprecia o rendimento e
a produtividade das polticas, das aes, dos programas, dos projetos,
das organizaes. (MORENO, 1997, pg. 91)

Corroborando com o mesmo entendimento, Mauro Roberto Gomes de Mattos


assim define:

Com arrimo nessa lio, as despesas relativas a pessoal (art. 71) e a


servios de terceiros dos poderes e os rgos capitulados no art. 20
(art. 72) devero adaptar-se nova prescrio legal de conteno
dos excessos, eliminando-os de forma gradual e responsvel.
(MATTOS, 2014, pg. 522/523)

Em virtude da economicidade e eficincia trazida pela Lei Complementar 101/2000,


a administrao pblica tem o dever de zelar pela contratao mais vantajosa, que neste
caso, seria o emparceiramento com terceiros para prestao de servios em sade, em
especial a contratao de cooperativas de especialidades mdicas.

7. CONCLUSO

Os avanos trazidos pela Lei de responsabilidade fiscal seguem os j consolidados


pela Magna Carta de 1988 primados pela eficincia, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, coerncia, transparncia, economicidade, prudncia e legalidade.
O esprito da lei de responsabilidade fiscal, criada sob a gide de um estado
democrtico de direito, se traduz na finalidade do texto normativo, qual seja a prtica

206
de atos virtuosos, morais, responsveis, econmicos e eficientes na gesto dos recursos
pblicos.
Para Ronald Dworkin o texto normativo possu uma carga interpretativa expressada
pelo legislador, no podendo haver afastamento entre a aplicao da lei e seu objetivo:

verdade que na prtica jurdica norte-americana, os juzes


referem-se constantemente s mltiplas declaraes feitas pelos
membros do congresso e por outros legisladores, nos relatrios
das comisses ou nos debates formais, a respeito da finalidade de
uma lei. Os juzes afirmam que essas afirmaes vistas em conjunto
formam a histria legislativa da lei, s quais devem respeitar.
(DWORKIN, 2014, pg. 378/379)

Ao nosso sentir, o Estado possui a liberdade de adotar a forma mais vantajosa


(economicidade e eficincia) no que se refere a contratao de servios. A adoo de
emparceiramento ou deflagrao de concurso pblico so modelos constitucionalmente
previstos. A opo ser definida nos limites impostos pela Lei de responsabilidade
fiscal, caso contrrio estaramos diante de uma imposio ilegal e em desacordo com
o Estado Democrtico de Direito.
O que se tem visto, em alguns casos, so interpretaes da legislao que se afastam
do verdadeiro esprito das leis, invertendo e descontextualizando sua essncia.

REFERNCIAS

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em http://


www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acessado em: 15 de
dezembro de 2015.

DWORKIN, Ronald. O imprio do direito. 3 ed. So Paulo, Martins Fontes, 2014.


pg. 378/379.

BRASIL. Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000. Disponvel em: http://www.


planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm. Acessado em: 15 de dezembro de 2015.

MATTOS, Mauro Roberto Gome de. Comentrios Lei de responsabilidade fiscal.


7 ed. So Paulo: Saraiva, 2014.

207
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de, 1689-1755. Do esprito das leis/


Montesquieu; traduo Roberto Leal Ferreira. So Paulo: Martin Claret, 2014.

MORENO, Carlos. O sistema Nacional de Controle Financeiro. Lisboa: Universidade


Autnoma de Lisboa. 1997.

208
15 ANOS DE LRF: O DESAFIO DO CONTROLE DA LEGALIDADE
ORAMENTRIA E DA SUA ADEQUADA EXECUO

LIDA GRAZIANE PINTO234

1. INTRODUO

O presente artigo, neste marco temporal de 15 (quinze) anos da Lei Complementar


n 101, de 4 de maio de 2000, tem por propsito discutir a necessidade de ampliao do
foco do controle judicial de polticas pblicas235, para que passe a observar tambm os
problemas de insegurana jurdica e instabilidade de custeio de direitos fundamentais
causados pela baixa adeso governamental legalidade oramentria.
Historicamente, o oramento pblico no Brasil, por ser objeto de contnuo conflito
distributivo, tem convivido com esvaziamentos fticos de disposies literais das leis
que definem a sua validade e legitimidade jurdica.
Tudo isso sempre fora processado e admitido sob o formato meramente autorizativo236
das leis oramentrias. Problema surge quando, com escopo na Constituio de 1988,
a expanso de demandas judiciais em torno de direitos sociais (como, por exemplo,
sade e educao), ao invs de corrigir as insuficincias do sistema oramentrio,
aprimorando sua capacidade de planejamento e incorporao da progressividade
reclamada pela sociedade, passou a esbarrar e atritar profunda e exatamente com
aquela instabilidade de custeio.
O controle judicial de polticas pblicas no pas parece, assim, ter chegado a uma
encruzilhada no seu atual estgio de maturao jurdico-constitucional. Ou avana
sobre o controle da dinmica normativa dos oramentos ou persistir no modelo de
respostas pontuais para omisses crnicas, as quais, por seu turno, tendem a agravar
os sintomas do dficit de eficcia dos direitos sociais.

234
Procuradora do Ministrio Pblico de Contas do Estado de So Paulo, Ps-Doutora em Administrao pela
Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getlio Vargas (FGV/RJ) e doutora em
Direito Administrativo pela UFMG.
235
Incidente em larga escala sobre demandas individuais que reclamam eficcia plena de direitos sociais.
236
A ideia de oramento autorizativo traz consigo margem de liberdade decisria no curso da sua execuo para a
realizao das despesas (autorizadas pelo teto mximo de gasto), j que as receitas seriam meramente estimadas.
Segundo Conti (2006, p. 107), a natureza autorizativa das leis oramentrias teria mera natureza instrumental
visando cumprir o que foi estabelecido pela lei oramentria em seu aspecto essencial, para o que se faz necessrio
realizar ajustes nas previses e programaes oramentrias durante o curso de sua execuo [...], sem, com isso,
descaracteriz-lo e fazer dele uma pea de fico.

209
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Prova disso a constatao do Ministro Celso de Mello, relator do Recurso Extraordinrio


581.352 AgR/AM237 no Supremo Tribunal Federal, de que preciso interveno judicial
diante da omisso do Poder Pblico [que] representava um inaceitvel insulto a direitos
bsicos assegurados pela prpria Constituio da Repblica, mas cujo exerccio estava
sendo inviabilizado por contumaz (e irresponsvel) inrcia do aparelho estatal.
Diante de omisses que se configuram contumazes no descumprimento dos direitos
fundamentais, a resposta judicial em face de volumosos pleitos de fruio individual
tem sido contrastada com a dvida sobre a possibilidade (ou no) da sua concesso
em carter universal (erga omnes) no mbito da tutela coletiva238, sobretudo em face
das repercusses oramentrias e do princpio da separao de poderes.
O propsito deste estudo explorar, pois, a controvrsia sobre os limites impostos
pela dinmica da responsabilidade fiscal que rege os oramentos pblicos e pelo
princpio da reserva do possvel239 ao controle judicial de aes e omisses lesivas aos
direitos fundamentais (como foco particular sobre os direitos sociais).
O que se defende o cabimento do controle da ineficcia dos direitos sociais por
meio do controle da baixa vinculao/aderncia dos gestores s peas oramentrias
por eles formuladas e aprovadas e tambm do controle de algumas inconstitucionais
manobras de esvaziamento da fora normativa dessas leis, ao arrepio do art. 165 da
Constituio de 1988, no curso da execuo oramentria.
Com fulcro no modo de operao do Direito como integridade240 proposto por
Dworkin (1999), a tradicional autoconteno judicial que, em respeito separao de
237
Julgamento: 29/10/2013 rgo Julgador: Segunda Turma do STF, Publicao: DJe-230 DIVULG 21-11-2013
PUBLIC 22-11-2013.
238
Notadamente em sede de ao civil pblica.
239
Sarlet (2002, p. 12) leciona que a ideia de reserva do possvel empregada especialmente diante de direitos de
prestao positiva que, por sua dimenso econmica, implica[m] alocao de recursos materiais e humanos.
Exatamente porque demandam o manejo de recursos estatais escassos, encontram-se, segundo o aludido autor,
na dependncia da efetiva disponibilidade destes recursos, estando, portanto, submetidos a uma reserva do
possvel. Por outro lado, Sarlet ainda lembra que, paralelamente reserva do possvel, os Poderes Executivo
e Legislativo defendem-se para se esquivarem do controle judicial sobre a omisso na garantia de direitos
fundamentais de natureza prestacional (tambm conhecidos como de segunda gerao) com base no argumento
de reserva parlamentar em matria oramentria. Para Sarlet (2002, p. 12), com base nesta premissa [de reserva
do possvel] e considerando que se cuida de recursos pblicos, argumenta-se, ainda, que apenas o legislador
democraticamente legitimado quem possui competncia para decidir sobre a afetao destes recursos, falando-
se, neste contexto, de um princpio da reserva parlamentar em matria oramentria, diretamente deduzido do
princpio democrtico e vinculado, por igual, ao princpio da separao dos poderes.
240
Para Dworkin (1999, p. 271-272), o princpio judicirio da integridade instrui os juzes a identificar direitos e
deveres legais, at onde for possvel, a partir do pressuposto de que todos foram criados por um nico autor a
comunidade personificada , expressando uma concepo coerente de justia e equidade. O autor explica que
os juzes que aceitam o ideal interpretativo da integridade decidem casos difceis tentando encontrar, em algum
conjunto coerente de princpios sobre os direitos e deveres das pessoas, a melhor interpretao da estrutura
poltica e da doutrina jurdica de sua comunidade. (DWORKIN, O imprio do direito. Traduo de Jefferson Luiz
Camargo. So Paulo: Martins Fontes, 1999, p. 303)
O Direito operado luz do princpio da integridade determina que o julgador deve se voltar para todo o complexo
normativo, retirando dele a norma adequada situao de aplicao, dadas as especificidades da hiptese de
incidncia, inferidas a partir de seu prprio contexto.

210
poderes, evita decises de intensivo e amplo impacto no oramento pblico, deveria
cada vez mais reconhecer que a aludida omisso estatal no s insuportvel insulto
(a que se referiu o Ministro Celso de Mello), mas, sobretudo, ato juridicamente nulo
e inconstitucional.
Da porque emerge o controle judicial do ciclo oramentrio como exigncia
de coerncia do sistema jurdico. Se o nico modo constitucionalmente adequado e
legtimo de alocar os recursos pblicos no Brasil passa pela natureza normativa das
leis de plano plurianual, diretrizes oramentrias e oramento anual, a execuo de
tais leis no pode desbordar dos limites legais, nem frustrar aquela normatividade,
impondo-lhe mero sentido retrico241.
Vale lembrar que a execuo oramentria operacionalizada por meio de atos
administrativos que no podem se desviar arbitrria e imotivadamente dos fins
predispostos em lei e na Constituio, sob pena de nulidade controlvel, dentre outras
vias, nos moldes do art. 5, LXXIII da Carta de 1988.
Certo que a execuo cotidiana das polticas pblicas definidas nas leis
oramentrias frgil e instvel no porque falte legalidade e publicidade ao seu regime
jurdico formal. O problema que, material e pragmaticamente, as leis oramentrias
so, sobretudo, simblicas, no sentido propugnado por Neves (2007). Essa , alis, a
razo pela qual a execuo oramentria de todos os nveis da federao se ressente da
falta de motivao, razoabilidade e finalidade para evitar, conter e punir a ocorrncia
de abusos.
Sustenta-se, desse modo, a necessidade de juridicizar os oramentos e exigir mxima
vinculao242 legalidade regedora do ciclo oramentrio, para lidar adequadamente
com a contumcia e o carter crnico da insuficiente atuao estatal na consecuo
dos direitos fundamentais e, por conseguinte, mitigar a sua fragilidade de custeio.
A fim de confirmar a hiptese em comento e melhor elucidar as situaes de abuso
no ciclo oramentrio que estariam a reclamar controle judicial que se dividiu o
estudo em trs captulos, includa esta introduo.
No prximo captulo ser feito levantamento exemplificativo de alguns problemas
que mitigam a legalidade oramentria na federao brasileira ps-Constituio de
1988, os quais so passveis de controle judicial na medida em que revelam, em maior
ou menor grau, os seguintes vcios sistmicos:
241
A esse respeito, ver NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007.
Segundo Neves (2007), a legislao simblica vive um dficit de concretizao normativa (incapacidade de dirigir
impositivamente condutas), por extremar seu papel poltico-ideolgico.
242
Como bem lembrado por Conti (2006, p. 107), o papel do processo de execuo do oramento cumprir, com
a maior fidelidade possvel, o oramento aprovado, de modo que se faam apenas os ajustes necessrios, no
montante imprescindvel para adequar a aplicao das receitas arrecadadas no atendimento s necessidades
pblicas, sempre tendo em vista o interesse da coletividade.

211
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

1) ausncia de planejamento suficiente para cumprir as obrigaes constitucionais


e legais de fazer;
2) execuo oramentria permeada por atos imotivados ou abusivos e
3) falta de controle de aderncia de procedimentos e resultados com os fins
previstos em lei, o que encerra o ciclo de baixa vinculao do gestor ao
planejamento por ele formulado.

Desse modo, espera-se, na concluso, associar a instabilidade de custeio dos direitos


sociais com aquelas prticas abusivas ocorridas rotineiramente no ciclo oramentrio
e pouco contrastadas juridicamente. O esforo que se prope comunidade jurdica
o de reclamar a mxima eficcia dos direitos sociais por meio do controle da legalidade
oramentria e sua adequada execuo, com vistas integridade do ordenamento
brasileiro.
Se o modelo estivesse em ntegro e adequado funcionamento, a resposta judicial de
que houve falhas no planejamento estatal (caso concreto de omisso tpica na garantia
de direitos sociais) deveria retroaliment-lo. Com isso, o controle no findaria o ciclo,
mas retroalimentaria o planejamento, de modo a permitir sua correo em prol da
progressiva universalizao, na lei oramentria, da resposta judicial em favor de todos
os cidados que estivessem em igual situao jurdica.
Se a execuo oramentria fosse mais atenta aos princpios da legalidade,
motivao, razoabilidade e finalidade, certamente no haveria contingenciamentos
preventivos imotivados, desproporcional redesenho da lei oramentria sancionada
por meio de crditos adicionais, remanejamentos de dotao oramentria sem lastro
em lei especfica, cancelamento de restos a pagar processados, dentre outras manobras
anlogas.
Eis a razo pela qual preciso retomar a legalidade oramentria como ponto de
partida para um debate que aqui no se finda, mas do qual no se pode furtar, sob pena
de sua postergao agravar ainda mais as iniquidades da falta de custeio adequado para
processar as demandas sociais em busca da mxima eficcia dos direitos fundamentais.

2. DIAGNSTICO DE PROBLEMAS PARA LEMBRAR QUE LEI ORAMENTRIA ,


ANTES DE MAIS NADA, LEI

As falhas e tenses oramentrias arroladas neste captulo, muito embora no


expressem rol exaustivo do que se sucede na prtica, configuram-se como condutas de
desapreo pela fora normativa das leis de plano plurianual, diretrizes oramentrias
e oramento anual nos diversos nveis da federao brasileira.

212
Quando confrontados com as vinculaes oramentrias e os preceitos
constitucionais aplicveis s finanas pblicas, tais problemas, direta ou indiretamente,
geram instabilidade de custeio capaz de constranger o atendimento do dever
intertemporal de consecuo dos direitos fundamentais pelo Estado brasileiro no
perodo ps-Constituio de 1988.
Mas no basta arrolar tais tenses como se fossem matrias estranhas ao mundo
jurdico, creditando sua ocorrncia ao campo da gesto ou da contabilidade pblica.
Com amparo em Dworkin (1999) e Neves (2007), possvel associar, em maior ou
menor grau, o dficit de concretizao normativa dos direitos fundamentais ao manejo
abusivo do carter meramente simblico (autorizativo) das leis oramentrias, o que,
por seu turno, culmina por mitigar a integridade do ordenamento ptrio.
Vale, por isso, esclarecer que aplicaes seletivas e apreenses reducionistas a
pretexto de discricionariedade243 oramentria que neguem vigncia aos direitos
fundamentais, alm de inconstitucionais, so, antes de qualquer coisa, antijurdicas.
Presentemente, o desafio expandir as possibilidades de controle sobre a alocao
dos recursos para que os gastos pblicos sejam executados de forma constitucionalmente
adequada. Nos termos do art. 167, I da CR/1988, a execuo das mais diversas polticas
pblicas pragmaticamente limitada dotao oramentria prevista em lei, sem
prejuzo da possibilidade de que, mesmo dentro dessa fronteira, no haja a realizao
integral do gasto.
As incertezas que marcam a execuo oramentria advm das oscilaes na
arrecadao de receitas, no surgimento de despesas inesperadas (passivos contingentes),
no redesenho de prioridades governamentais e na administrao do endividamento
pblico. Os remanejamentos entre as diversas polticas pblicas integram, portanto, o
espao de discricionariedade conferido execuo oramentria. Mas dentro de quais
limites exercida tal margem de liberdade alocativa?
As leis oramentrias anuais devem refletir os programas de ao governamental
dos diferentes nveis da federao e responder pela identificao contbil-financeira
de como o Estado se desincumbir de seus deveres constitucionais. Considerando que
tais deveres envolvem a administrao da tenso entre recursos oramentrios finitos e
demandas sociais diversas e, por vezes, concorrentes, somente por dentro da lei aplicada
ao caso concreto que caberia propor solues constitucionalmente adequadas.
A apreenso de que os programas oramentrios devem ser ajustados realidade
tal como ela se apresenta com seus pressupostos de fato e de direito justifica a
243
A discricionariedade s lcita, como margem de liberdade decisria entre opes igualmente vlidas para o
Direito e adstrita aos fins predispostos na lei de competncia, se se detiver aos prprios limites da lei. Por outro
lado, no h discricionariedade, mas sim arbitrariedade quando o gestor pblico atua de forma desproporcional,
desarrazoada e imotivada.

213
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

abertura para o administrador de margem de discricionariedade decisria. Contudo,


o ordenamento constitucional brasileiro estatuiu diversas polticas pblicas como
deveres do Estado, alm de haver garantido receitas destinadas para a seguridade
social e patamar percentual mnimo de gasto com sade e educao.
Conjugar a dinmica discricionria da execuo dos oramentos anuais com
a garantia de que o Estado tem de assegurar os direitos fundamentais, sobretudo
os protegidos por algum nvel de vinculao oramentria, passa pela reviso dos
pressupostos jurdicos do controle das polticas pblicas, de modo a enfrentar, como j
dito, o pernicioso trip: planejamento insuficiente, execuo imotivada e abusiva e,
por fim, ausncia de adequado controle quanto s metas legais e aos seus respectivos
resultados, como se passa a analisar.

2.1 Ausncia de planejamento suficiente para cumprir as obrigaes


constitucionais e legais de fazer
Do ponto de vista do planejamento, a insuficincia suscetvel de controle jurdico se
d primordialmente no diagnstico deliberadamente precrio ou omisso das obrigaes
constitucionais e legais de fazer, as quais devem ser atendidas por meio de programas,
aes e projetos ao longo do tempo.
Houvesse planejamento adequado, porquanto motivado e democrtico244, as
medidas de enfrentamento de carncias histricas245 seriam reputadas como suficientes,
no porque esgotariam o estoque das demandas sociais. Muito pelo contrrio, diante da
impossibilidade de satisfao universal e imediata dos pleitos de ao governamental,
o planejamento deve demonstrar haver respeitado tanto o procedimento legtimo de
anlise das prioridades naquele perodo de tempo e naquele territrio de ao estatal,
quanto os preceitos constitucionais e legais definidores de obrigaes de fazer inadiveis
ou incomprimveis.
Nesse sentido, ideal seria que as aes judiciais revelassem de forma isolada
e espordica eventuais dficits de cobertura e atendimento, os quais, uma vez
diagnosticados pela via excepcional do Judicirio, seriam sanados espontaneamente
(ex officio) pela via regular e universal da previso legal de recursos suficientes no
correspondente programa de ao governamental.

244
Visando ampliao das experincias positivadas em determinados entes da Federao de oramento
participativo, o art. 48 da Lei Complementar n101/2000, em seu pargrafo nico, inciso I, propugna a realizao
de audincias pblicas e demais mecanismos de participao social durante o processo de formulao e aprovao
das leis oramentrias.
245
Como ocorrem, por exemplo, nas reas de sade, educao, saneamento bsico e infraestrutura.

214
Como tal cenrio ideal no tem ocorrido, a despeito da trajetria246 da
universalizao247 de acesso medicao para tratamento da AIDS (exceo pioneira?),
v-se, na comunidade jurdica e na sociedade em geral, a multiplicao explosiva
do nmero de aes individuais e interpretaes contundentes contra e a favor da
judicializao248 de polticas pblicas.
Para alm desse horizonte (at certo ponto passional e radicalizado), preciso
retomar a origem dos impasses e refletir se tm sido apresentadas respostas adequadas
s reais causas do problema, as quais passam, entre outras variveis, pela garantia de
financiamento minimamente capaz de atender s demandas progressivas ao longo
do tempo.
Precisamente porque no possvel dar conta de tudo ao mesmo tempo e agora
(dada a inexistncia de recursos financeiros, tecnolgicos, logsticos e humanos
suficientes para tanto), a priorizao alocativa se revela como necessidade de fato,
atendida e processada, como via democrtica e de controle republicano, por meio dos
oramentos pblicos definidos em lei.
O problema que o estabelecimento de prioridades alocativas exige que o gestor
pblico realize diagnsticos precisos e peridicos das demandas sociais, das obrigaes
constitucionais e legais de fazer, assim como das suas opes contingentes de governo, o
que, obviamente, implica situao de conflito distributivo diante dos recursos pblicos
escassos para atend-las.
Ao invs do amplo e efetivo processo democrtico de diagnstico de demandas locais
por meio de audincias pblicas, nos moldes do art. 48, pargrafo nico, inciso I da Lei
de Responsabilidade Fiscal, tem havido cada vez mais a adoo irrestrita e irresponsvel
de modelos-padro de planos plurianuais, leis de diretrizes oramentrias e leis
oramentrias anuais.
A contratao, por seu turno, de tais modelos-padro (os quais se inserem na
prestao de servios de assessoria contbil integrados com a oferta de sistemas de
informao) revela, em menor ou maior grau, a falta de consistncia da prpria gesto
pblica. Da que decorre a aprovao de leis oramentrias sem metas ou com metas
fsico-quantitativas absolutamente ineptas para lastrear posterior avaliao do seu
cumprimento.

246
Interessante a retomada e anlise crtica feita pelo Ministro Lus Roberto Barroso em artigo disponvel no endereo
http://pfdc.pgr.mpf.mp.br/atuacao-e-conteudos-de-apoio/publicacoes/saude/Saude_-_judicializacao_-_Luis_
Roberto_Barroso.pdf e acessado em 10/02/2014.
247
Por meio da Lei federal n 9.313, de 13 de novembro de 1996.
248
Referncia indiscutvel desse debate no Brasil encontra-se na obra: VIANNA, Luiz Werneck. A judicializao da
poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999.

215
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Para Conti (2013, grifo nosso), o dever de bem formular o plano plurianual, por
exemplo, atende no s ao dever de boa gesto, como tambm fomenta e aprimora o
alcance do controle:

Um bom planejamento, dotado de clareza e transparncia,


imprescindvel para uma gesto eficiente e uso proveitoso dos
recursos pblicos. Planejar escolher prioridades, ainda que essas
escolhas sejam difceis, e importem em deixar de lado muitas aes
importantes afinal, para isto que os governantes so eleitos,
esse seguramente o maior nus que pesa sobre seus ombros.
Mas esta clareza e transparncia nem sempre interessa aos que
esto no alto comando da administrao pblica, que hesitam em
desagradar a quem quer que seja, preferindo a opo poltica de,
ainda que aparentemente, atender a todos, sem deixar claras as
prioridades, at para no tornar transparente o que e quem no
foi contemplado.
Da porque muitas vezes nos deparamos com planos plurianuais
genricos, excessivamente abrangentes, incluindo praticamente
tudo e para todos, deixando para a fase de execuo, de forma
opaca, a efetiva escolha do que vai ou no ser feito, tornando
inteis os instrumentos de planejamento para os fins a que se
destinam. Muitas vezes elaborados sem estudos e anlises prvias
sobre a realidade do municpio e seus problemas, transformam-
se em documentos que no apontam as solues adequadas e os
meios para resolv-los. Mais do que isso, deixam a critrio do
governante decidir ao sabor dos acontecimentos, tomando
decises aleatoriamente, para resolver problemas imediatos,
de forma descoordenada e sem critrios, o que s tende a
agravar as distores da administrao pblica no mdio e
longo prazo.
Governar um municpio sem um plano plurianual srio, bem
elaborado, precedido de estudos de cenrios internos e externos,
com escolhas criteriosas e democrticas de prioridades, fixando
estratgias claras e bem definidas, como comandar um
transatlntico no meio do oceano sem mapa, instrumentos de
navegao e, principalmente, sem saber o porto de destino.

Sem diagnstico, no h prognstico minimamente razovel: essa, por sinal, a


expresso mais contundente de fracasso do planejamento estatal no seu nascedouro,
o que revela omisso lesiva ao art. 165 da CR/1988.

216
Desde o julgamento pelo STF da Arguio de Descumprimento de Preceito
Fundamental n 45/DF249 em 29/04/2004, o Poder Judicirio brasileiro tem controlado,
cada vez mais, a omisso ao dever de planejamento suficiente para atender demanda
diagnosticada de cidados portadores de um direito fundamental social, percebido
individualmente, mas ofertado com ganhos de escala e arranjo administrativo
coletivamente.
Exemplo paradigmtico dessa linha interpretativa pode ser visto no julgamento, em
03/06/2014, pelo Superior Tribunal de Justia STJ do Recurso Especial n 1.389.952-
MT, de relatoria do Ministro Herman Benjamin, onde foi refutada fundamentadamente
a aplicao dos princpios da separao de poderes e da reserva do possvel como
limites ao controle judicial sobre a omisso de planejar suficientes condies sanitrias
e estruturais de oferta de vagas em cadeia pblica.
Ao invs disso, o STJ bem situou o princpio do mnimo existencial como
contraponto necessrio para refrear a discricionariedade oramentria do gestor
pblico, em construo que merece ser transcrita parcialmente:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.


CONTROLE JURISDICIONAL DE POLTICAS PBLICAS
RELACIONADO A INMERAS IRREGULARIDADES
ESTRUTURAIS E SANITRIAS EM CADEIA PBLICA.
Constatando-se inmeras irregularidades em cadeia pblica
superlotao, celas sem condies mnimas de salubridade para
a permanncia de presos, notadamente em razo de defeitos
estruturais, de ausncia de ventilao, de iluminao e de instalaes
sanitrias adequadas, desrespeito integridade fsica e moral
dos detentos, havendo, inclusive, relato de que as visitas ntimas
seriam realizadas dentro das prprias celas e em grupos, e que
existiriam detentas acomodadas improvisadamente , a alegao
de ausncia de previso oramentria no impede que seja
julgada procedente ao civil publica que, entre outras medidas,
objetive obrigar o Estado a adotar providncias administrativas
e respectiva previso oramentria para reformar a referida
cadeia pblica ou construir nova unidade, mormente quando

249
ADPF 45/DF ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL Relator(a) Min.
CELSO DE MELLO, DJ 04/05/2004, P-00012, Julgamento 29/04/2004. A seguir, tem-se a sua ementa: Arguio
de Descumprimento de Preceito Fundamental. A questo da legitimidade constitucional do controle e da
interveno do Poder Judicirio em tema de implementao de polticas pblicas, quando configurada hiptese
de abusividade governamental. Dimenso poltica da jurisdio constitucional atribuda ao Supremo Tribunal
Federal. Inoponibilidade do arbtrio estatal efetivao dos direitos sociais, econmicos e culturais.
Carter relativo da liberdade de conformao do legislador. Consideraes em torno da clusula da "reserva
do possvel". Necessidade de preservao, em favor dos indivduos, da integridade e da intangibilidade do
ncleo consubstanciador do "mnimo existencial". Viabilidade instrumental da arguio de descumprimento no
processo de concretizao das liberdades positivas (direitos constitucionais de segunda gerao). (grifo nosso)

217
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

no houver comprovao objetiva da incapacidade econmico-


financeira da pessoa estatal. [...]
Nessas circunstncias em que o exerccio da discricionariedade
administrativa pelo no desenvolvimento de determinadas
polticas pblicas acarreta grave vulnerao a direitos e
garantias fundamentais assegurados pela Constituio ,
a interveno do Poder Judicirio se justifica como forma
de implementar, concreta e eficientemente, os valores que o
constituinte elegeu como supremos de uma sociedade fraterna,
pluralista e sem preconceitos fundada na harmonia social, como
apregoa o prembulo da CF. H, inclusive, precedentes do STF
(RE-AgR 795.749, Segunda Turma, DJe 20/5/2014; e ARE-AgR
639.337, Segunda Turma, DJe 15/9/2011) e do STJ (AgRg no REsp
1.107.511-RS, Segunda Turma, DJe 6/12/2013) endossando a
possibilidade de excepcional controle judicial de polticas pblicas.
Alm disso, no h, na interveno em anlise, ofensa ao
princpio da separao dos poderes. Isso porque a concretizao
dos direitos sociais no pode ficar condicionada boa vontade
do Administrador, sendo de suma importncia que o Judicirio
atue como rgo controlador da atividade administrativa. Seria
distoro pensar que o princpio da separao dos poderes,
originalmente concebido com o escopo de garantia dos direitos
fundamentais, pudesse ser utilizado como bice realizao dos
direitos sociais, igualmente importantes. Tratando-se de direito
essencial, incluso no conceito de mnimo existencial, inexistir
empecilho jurdico para que o Judicirio estabelea a incluso de
determinada poltica pblica nos planos oramentrios do ente
poltico, mormente quando no houver comprovao objetiva da
incapacidade econmico-financeira da pessoa estatal.
Ademais, tambm no h como falar em ofensa aos arts. 4, 6
e 60 da Lei 4.320/1964 (que preveem a necessidade de previso
oramentria para a realizao das obras em apreo), na
medida em que a ao civil pblica analisada objetiva obrigar
o Estado a realizar previso oramentria das obras solicitadas,
no desconsiderando, portanto, a necessidade de previso
oramentria das obras. [...]
por isso que o princpio da reserva do possvel no pode ser
oposto a um outro princpio, conhecido como princpio do
mnimo existencial. Desse modo, somente depois de atingido
esse mnimo existencial que se poder discutir, relativamente
aos recursos remanescentes, em quais outros projetos se deve
investir. Ou seja, no se nega que haja ausncia de recursos

218
suficientes para atender a todas as atribuies que a Constituio
e a Lei impuseram ao estado. Todavia, se no se pode cumprir
tudo, deve-se, ao menos, garantir aos cidados um mnimo de
direitos que so essenciais a uma vida digna, entre os quais,
sem a menor dvida, podemos incluir um padro mnimo
de dignidade s pessoas encarceradas em estabelecimentos
prisionais. Por esse motivo, no havendo comprovao objetiva
da incapacidade econmico-financeira da pessoa estatal, inexistir
empecilho jurdico para que o Judicirio determine a incluso de
determinada poltica pblica nos planos oramentrios do ente
poltico. (STJ, Recurso Especial n 1.389.952-MT, Relator Herman
Benjamin, julgamento em 03/06/2014, publicao no Informativo
N: 0543, de 13 de agosto de 2014, grifos nossos)

O legado desse processo de maturao judicial que no caber, aps julgados


dessa envergadura, inexecues oramentrias ou quaisquer outros subterfgios para o
cumprimento em tutela coletiva do direito ora protegido. Em igual medida, o amparo
judicial tende a fortalecer topicamente a poltica pblica ento controlada, de modo
a torn-la em maior ou menor grau, a depender do caso concreto inegocivel e
inadivel nas leis de PPA, LDO e LOA.
Isso porque a incidncia do controle judicial sobre tais omisses, ao lanar luzes
sobre dotaes inexistentes ou insuficientes para atender consecuo de direitos
fundamentais determinados, tende a minimizar o manejo falseado de janelas
oramentrias, pretensamente destinadas sua cobertura.
Vale lembrar que as janelas oramentrias so uma espcie de compromisso
dilatrio, nos termos de Neves (2007), na medida em que so rubricas nfimas para
os fins e metas a que se propem, sucessivamente apostas aos oramentos apenas como
meio de manobra contbil ou promessa vazia de poltica pblica, as quais, simplesmente
por existirem, competem e falseiam o real quadro de prioridades alocativas do Estado.
O termo aposta acima empregado comporta duplo sentido, j que originalmente
as janelas oramentrias so inseridas na lei de oramento anual para que no seja
necessrio abrir posteriormente crdito adicional especial, na forma do art. 41250, II
da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Mas tais janelas tambm se configuram, na
prtica, como verdadeiras apostas de gasto futuro (tentativa poltica de viabilizar,
sem grandes chances de se consumar, itens de despesa).

250
Cujo inteiro teor o seguinte: Art. 41. Os crditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforo de dotao oramentria;
II - especiais, os destinados a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica;
III - extraordinrios, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoo intestina ou
calamidade pblica.

219
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Nessa mesma seara, ingressam os compromissos de gasto contidos nas emendas


parlamentares251 feitas sem suficiente fonte de receitas para acobert-los. Em qualquer
dessas interfaces, a estratgia de abrir janelas aos oramentos revela, com transparncia
inconteste, a dimenso simblica (poltico-ideolgica) da sua natureza legal, fenmeno
anlogo Constituio simblica de que falava Neves (2007). Assim se sucede porque
a dotao oramentria nfima e inepta ao cumprimento dos fins que justificaram
sua insero em lei compromete a capacidade de as leis de oramento anual servirem
como mecanismo de orientao e reorientao das expectativas normativas no s do
Estado, mas da sociedade em geral.
Independentemente de o planejamento ser omisso, insuficiente ou falseado por
janelas oramentrias (sejam elas oriundas do prprio Executivo ou de emendas
parlamentares), preciso superar a aparente dificuldade de o Judicirio controlar tais
situaes, confrontando-as com a sua conformidade constitucional.
Questionar a validade e a inconstitucionalidade do planejamento omisso/
insuficiente e das janelas oramentrias na consecuo dos direitos fundamentais
revela-se, desse modo, uma importante rea de estreitamento do controle judicial de
polticas pblicas, diante da contestao ftica dos aventados limites da reserva do
possvel e da discricionariedade administrativa (cujo respaldo alegadamente residiria
na percepo estanque da separao de poderes).
Como bem asseverado pelo Ministro Celso de Mello, do STF, quando da relatoria
da ADPF 45/DF, o arbtrio estatal no pode se opor efetivao dos direitos sociais,
donde emerge a necessidade de o Judicirio intervir em prol da preservao, em favor
dos indivduos, da integridade e da intangibilidade do ncleo consubstanciador do
mnimo existencial .
Vale lembrar que no h no ordenamento brasileiro a fixao de qualquer teto
fsico-financeiro252 para o oramento pblico destinado a consolidar e expandir direitos.
preciso, como feito pelo STJ no julgamento do Resp n 1.389.952-MT, questionar
a alegao tipicamente empregada pela defesa estatal de que se no h caixa, no h
direitos e de que o princpio da reserva do possvel pragmaticamente seria capaz de
constranger a eficcia dos direitos sociais.
251
Tal tenso, alis, est contida no seio da proposta de emenda Constituio que torna impositivas as
emendas parlamentares, dentro de determinados patamares de vinculao para a sua execuo oramentria.
Para maior aprofundamento, ver instaurao desse debate no endereo http://www1.folha.uol.com.br/
opiniao/2013/04/1262251-henrique-eduardo-alves-orcamento-respeitosamente-impositivo.shtml, Folha de
S.Paulo, 14.4.2013, seo Tendncias/Debates, p. A3.
252
Evilsio Salvador (2010, p. 2) bem concluiu o estabelecimento de prioridade absoluta dos direitos sociais no seio
do oramento pblico: [...] necessidade do atendimento em cada perodo fiscal ao princpio da demanda por
direitos sociais j regulamentados, irrestrito no caso dos direitos expressos individualmente, e compatvel no caso
dos direitos expressos como demanda por bens coletivos. A consequncia deste enunciado a no existncia de
teto fsico-financeiro aos oramentos sociais, mas to somente princpios fiscais compatveis com os princpios
da poltica social. Na prtica defende-se que o oramento pblico deva atender prioritariamente aos direitos
sociais, sem restries financeiras que impea a sua consolidao e o seu avano. (2010, p. 2, grifo nosso)

220
A sntese do Ministro Herman Benjamin, relator do Recurso Especial em comento,
deveras feliz e enftica no sentido de erigir a primazia das despesas asseguradoras
do mnimo existencial em face de todas as demais253 despesas governamentais, uma
vez que:

[...] somente depois de atingido esse mnimo existencial que se


poder discutir, relativamente aos recursos remanescentes, em
quais outros projetos se deve investir. Ou seja, no se nega que haja
ausncia de recursos suficientes para atender a todas as atribuies
que a Constituio e a Lei impuseram ao estado. Todavia, se no
se pode cumprir tudo, deve-se, ao menos, garantir aos cidados
um mnimo de direitos que so essenciais a uma vida digna [...]

Esse, sem sombra de dvida e sem qualquer constrio financeira, h de ser o


primordial filtro interpretativo para o controle judicial do planejamento oramentrio
de que trata o art. 165 da CR/1988: os direitos sociais nucleares ao mnimo existencial
so prioridade intangvel dos oramentos pblicos e no comportam dotaes omissas,
insuficientes ou meramente simblicas.

2.2 Execuo oramentria permeada por atos imotivados ou abusivos


No basta aventar situaes de instabilidade de custeio, sem identificar algumas
delas e explorar suas fragilidades jurdicas. Como o propsito deste estudo suscitar
o cabimento de controle judicial sobre a legalidade oramentria e sua adequada
execuo, em busca da mxima eficcia dos direitos fundamentais, neste tpico ser
explorada a necessidade de:
a) invalidar atos de execuo oramentria por falta do motivo determinante
alegado para sua expedio, objeto desconforme com a lei e desvio de finalidade
ou
253
A esse respeito, Salvador sustenta ser necessria uma reflexo sobre a atual estrutura dos gastos governamentais
para verificar quais os limites possveis para a expanso e consolidao dos direitos. No lado das despesas, alguns
pontos polmicos para a sociedade civil organizada precisam ser discutidos, como a gesto das polticas pblicas
e as despesas com pessoal, particularmente, de cargos de livre provimento no setor pblico. E, fundamentalmente,
o ponto nevrlgico que o elevado gasto com pagamento de juros e amortizao da dvida e o combate
corrupo. Do lado das receitas, importante observar a estrutura de receitas do oramento pblico, pois ela
permite analisar at que ponto o Estado capaz de financiar as polticas pblicas, via as receitas tributrias.
(2010, p. 2, grifo nosso)
Bicalho (2011, p. 9, grifo nosso), por seu turno, alerta para o fato de que o servio da dvida pblica tem sido,
ao longo dos anos, a principal despesa no Oramento Geral da Unio, ao lado da previdncia social, j que No
acumulado de 2003 a 2010, a execuo financeira do Oramento Fiscal e da Seguridade Social somou R$ 7,2
trilhes. O desembolso com juros da dvida atingiu R$ 1,01 trilho (14,4%), o que prova como o rendimento
cobrado pelo mercado para emprestar para o governo absurdamente elevado no pas. A ttulo de comparao,
o gasto planejado com infra-estrutura para todo o PPA 2012-2015 R$ 1,19 trilho. Esse pagamento de juros pelo
governo uma verdadeira transferncia de renda para as classes ricas do pas (e do exterior).

221
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

b) questionar-lhes a constitucionalidade e juridicidade em decorrncia da leso


aos princpios e ditames constitucionais ou, ainda, por leso aos direitos sociais
que deveriam ser concretizados por tais atos.

As falhas oramentrias devem ser pensadas como suscetveis de controle no


apenas do Poder Executivo pelo Legislativo no exame das contas anuais de governo. Eis
a razo pela qual, desde o incio, sustenta-se ser cabvel o controle judicial, em sede de
tutela coletiva, da ineficcia dos direitos sociais por meio da anlise da baixa vinculao/
aderncia dos gestores s peas oramentrias por eles formuladas e aprovadas. Em
igual medida, impe-se o controle incidental ou abstrato de quaisquer inconstitucionais
manobras de esvaziamento da fora normativa dessas leis, ao arrepio do art. 165 da
Constituio de 1988, no curso da execuo oramentria.
A busca por coerncia e integridade do sistema jurdico em face do ciclo oramentrio
ganhou contornos precisos de atos ou processos manejados de forma abusiva, imotivada
e desconformes com o ordenamento. Por maiores que sejam as dificuldades tcnicas de
verificar e interpretar a dinmica normativa dos oramentos pblicos, no se trata de
controle exgeno ao mundo do direito, porque a bem da verdade desvios e abusos
cometidos no curso da execuo oramentria revestem-se, sobretudo, da forma de
transgresso s leis oramentrias e sua finalidade constitucional.
Por excessivamente discricionria (como se fora apenas uma questo de opo
poltica dos poderes representativos da Repblica), a execuo oramentria de todos
os nveis da federao ainda se ressente da falta de motivao, razoabilidade e finalidade
para evitar, conter e punir a ocorrncia dos aludidos abusos.
Todavia, no h aqui rea imune ao controle judicial. O amadurecimento da
convivncia entre os sistemas da poltica e do Direito tem ocorrido ao longo de vrios
testes de aplicabilidade de dispositivos nucleares da Constituio de 1988. Um deles
reside na busca pela mxima eficcia dos direitos fundamentais, donde decorre a
propalada judicializao da poltica.
O que se pretende o alargamento do alcance das normas constitucionais para
que cheguem s zonas cinzentas onde usualmente se defende a primazia de decises
de cunho econmico-fiscal e poltico sobre as demais variveis em jogo.
Reitera-se, dessa feita, a necessidade de juridicizar os oramentos e exigir mxima
vinculao legalidade regedora do ciclo oramentrio, para lidar adequadamente
com a contumcia e o carter crnico da insuficiente atuao estatal na consecuo
dos direitos fundamentais e, por conseguinte, mitigar a sua fragilidade de custeio.

222
2.3 Falta de controle de aderncia de procedimentos e resultados com os
fins definidos em lei, o que encerra o ciclo de baixa vinculao do gestor ao
planejamento por ele formulado
De acordo com o art. 75 da Lei n. 4.320/1964, o controle da execuo oramentria
compreender a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a
realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; bem como
abarcar a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e
valores pblicos. Por fim, mas no menos importante, caber controle tambm sobre
o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos
de realizao de obras e prestao de servios.
A fronteira mais distante e complexa do controle sobre a execuo oramentria,
contudo, reside sobre o cumprimento do programa de trabalho. Ou seja, no dado
ao Poder Pblico deixar de executar disposies da lei oramentria, arguindo
discricionariedade alocativa, sem que haja prestao de contas sobre o que no foi
feito parcial ou integralmente.
Para Machado Jr. e Reis (2000/2001, p. 160, grifo nosso), tal controle no s
legalstico, mas a verificao do cumprimento do programa de trabalho, estabelecido em
termos fsico-financeiros. Na prtica, porm, este tipo de controle ainda no evoluiu
como seria de desejar e a maioria dos rgos de controle, no Brasil, contenta-se
com os controles jurdico e contbil-financeiro.
A crtica tecida por Machado Jr. e Reis no gratuita, j que, embora a CR/1988 tente
articular o controle interno (art. 74) e o externo (art. 71) na apreciao da prestao
de contas da Administrao Pblica, a apreenso prtica de tais balizas jurdicas ainda
precisa ser estendida no tempo e no foco de sua anlise.
O cidado, que parte legtima para denunciar qualquer irregularidade (art.
74, 2, da CR/1988), chamado de forma indireta a participar do controle da
execuo oramentria, que, segundo o art. 77 da Lei n. 4.320/1964, ser feito prvia,
concomitante e subsequentemente quela. Vale lembrar, nesse sentido, que a LRF
trouxe a exigncia de transparncia e controle na forma, entre outras perspectivas, de
dois relatrios peridicos que visam a demonstrar o curso da execuo oramentria,
quais sejam, o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (arts. 52 e 53 da LC n.
101/2000) e o Relatrio de Gesto Fiscal (arts. 54 e 55).
O problema da emisso de tais relatrios reside na prpria dificuldade denunciada
por Machado Jr. e Reis (2000/2001, p.167, grifo nosso) de ir alm da prestao de
contas meramente contbil, o que formalmente cumpre a lei, mas materialmente deixa
a descoberto o conhecimento da realidade operacional e gerencial na Administrao
Pblica. De acordo com os aludidos autores, uma das grandes dificuldades da
Administrao reunir a prestao de contas com a realizao de programas.

223
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Em se dando vazo ao controle a que se refere o art. 75, III, da Lei n. 4.320/1964,
exercido primordialmente pelos rgos de controle interno na forma do art. 79 da
aludida Lei , a avaliao do cumprimento de programas no s buscaria corrigir
desvios, como retroalimentaria o planejamento no ciclo oramentrio.
Aqui cumpre fixar ateno sobre o carter sistmico do controle, j que a Constituio
de 1988 fala em fiscalizao da gesto contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial promovida pela Administrao direta e indireta, de modo a aferir-lhe
a legitimidade, legalidade e economicidade.
Mas dvida persiste na consecuo cotidiana do acompanhamento discursivo das
contas pblicas: como a integrao dos controles interno e externo poderia suscitar
o estreitamento da margem de liberdade de que goza o administrador pblico diante
do caso concreto? A avaliao do cumprimento de programas porquanto seja ato de
competncia dos prprios rgos responsveis pela feitura do oramento (segundo o
art. 79 da Lei n. 4.320/1964) faz com que o controlado tanto seja retroalimentado de
informaes para a elaborao de novas peas, quanto seja o seu prprio controlador.
Ou seja, a efetividade de tal controle (especialmente em se observando o ponto de vista
do cidado) passvel de ser confrontada com a sua parcialidade.
De acordo com Bucci (2002, p. 266), necessrio o conceito de processualidade
e que este se abra em trs momentos: o da formao, o da execuo e o da avaliao,
para que os instrumentos jurdicos consigam sopesar escolhas inscritas no ciclo
oramentrio e na realizao de polticas pblicas. A autora esclarece que

O primeiro momento [de formao da poltica pblica] o


da apresentao dos pressupostos tcnicos e materiais, pela
Administrao ou pelos interessados, para confronto com outros
pressupostos, de mesma natureza, trazidos pelas demais partes,
cujos interesses sejam no-coincidentes com aqueles. O segundo
momento [de execuo] compreende as medidas administrativas,
financeiras e legais de implementao do programa. E finalmente
o terceiro momento no processo de atuao da poltica pblica
o da apreciao dos efeitos, sociais e jurdicos, novamente sob
o prisma do contraditrio, de cada uma das escolhas possveis,
em vista dos pressupostos apresentados. (BUCCI, 2002, p. 266)

O processo de que trata Bucci (2002) levanta os pressupostos substantivos do


processo de conduo de polticas pblicas, mas como controlar se elas foram efetiva,
eficiente e eficazmente254 executadas? Como controlar o agir governamental de natureza
254
Efetividade conceito referido condio de apreenso pelos destinatrios da poltica pblica (se atendeu ou
no s necessidades e demandas para os quais aquela se voltou). Eficincia, por seu turno, diz respeito equao

224
programtica inscrito no ciclo oramentrio? J se disse vrias vezes que o controle de
legalidade (jurdico-contbil) no basta, mas no h como entender o que seria controle
de legitimidade das contas pblicas tal como prescreve o art. 70 da Constituio, seno
identificando na ideia de legitimidade a adequao ao ordenamento constitucional.

3. GUISA DE CONCLUSO: DESARRANJOS SOBRE O CUSTEIO DOS DIREITOS


FUNDAMENTAIS E POSSIBILIDADES DE CONTROLE JURDICO

Foi explorado, no captulo anterior, o paradoxal fato de que, por vezes, o prprio
Poder Executivo no se compromete com o plano de ao e com os programas
oramentrios que ele mesmo apresentou ao Legislativo.
Ora, o ponto nodal, verdadeiro eixo crtico da qualidade do gasto pblico passa,
necessariamente, pela exigncia de que os planos estatais, sobretudo as leis do ciclo
oramentrio contenham indicadores da sua consecuo, atrelados a metas quantitativas
de bens, servios, obras e cidados atendidos, o que, por seu turno, implica estimativa
de custo unitrio e global.
Uma vez, assim, formulado, deve-se assumir tal planejamento como vinculante
para o gestor, na medida em que sua execuo parcial ou inexecuo requer motivao
consistente, porquanto consentnea com os fatos que intervieram em sua rota.
Assim o controle, alm de ser um teste de conformidade com o ordenamento
ptrio, cada vez mais assumir a feio de checagem de aderncia entre, de um lado,
o planejado e o executado e, de outro, entre o planejado e a sua suficincia com a
realidade conflituosa sobre a qual ele incidiu.
No h receita fcil, nem soluo milagrosa. O caminho no passa pela substituio
do gestor ou do legislador pelos rgos de controle, mas por sua progressiva
responsabilizao intertemporal, em busca de maior coerncia entre seu dilogo com
a sociedade e os resultados dos programas que lhe foram afianados como capazes de
resolver aqueles problemas eleitos circunstancialmente como prioritrios.
Esta a fora pedaggica de todas as instncias de controle, ao devolverem, tanto
quanto possvel, para a sociedade o papel de avaliar o curso da ao governamental.
A melhor e mais vivel forma de faz-lo, sob o plio do Estado Democrtico de
Direito, reside nessa busca pela mxima efetividade do ciclo oramentrio como o
eixo garantidor dos direitos fundamentais.

entre, de um lado, os insumos e processos (custos) empregados e, de outro, os resultados (benefcios) obtidos na
consecuo da poltica pblica. J a eficcia responde pela capacidade de produo de efeitos, independentemente
de serem satisfatoriamente atendidos os beneficirios (efetividade) e de sob qual relao de custo-benefcio tais
efeitos vo se desenrolar.

225
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

, em suma, por dentro da legalidade do ciclo oramentrio que se abre o caminho


do controle de polticas pblicas e, por via de consequncia, da qualidade do gasto
pblico. De todo modo, na busca por responsabilidade fiscal e em ltima instncia,
vive-se sob a gide da insuficincia no controle da execuo oramentria federal
brasileira, haja vista o fato de o carter autorizativo dos oramentos anuais ser usado
como pretexto para o uso abusivo de diversas manobras de descolamento entre os atos
de execuo e a lei que deveria ser executada.
Enfim, o trip planejamento insuficiente, execuo imotivada e abusiva, bem
como falta de controle de aderncia nestes 15 anos de Lei de Responsabilidade Fiscal
demandam exame do Judicirio, assim como lhe tem sido, cada vez mais, apresentada
a ideia de reter gastos com publicidade institucional como garantia de execuo tpica
dos direitos sociais.
A tradicional interdio do debate jurisdicional em matria oramentria no
reside na falta de fundamentos jurdicos para tanto, mas sim na intricada trama de
interesses que sustentam a distribuio poltico-econmica dos recursos pblicos at
mesmo contra as prprias leis de oramento vigentes.
Nesse sentido, a inrcia estatal denunciada pelo decano do STF que insulta os
direitos bsicos do cidado tambm fruto daquela interdio, pois se se defende a
impossibilidade do controle judicial sobre oramentos, a tendncia que se persista
nas bordas do problema do custeio adequado das polticas pblicas.
As leis oramentrias precisam ser levadas a srio e o oramento deve vincular o
gestor, em rota de evoluo da sua natureza meramente autorizativa para vir a gozar
do que o professor Jos Maurcio Conti suscitara como a mxima impositividade
do oramento255, j que, segundo ele, a eficcia, credibilidade e respeito lei
oramentria exigem que, uma vez aprovada, sua execuo deva pautar-se pela busca
do fiel cumprimento de seus dispositivos.
Judicializar o oramento preciso... Sem se desconhecer a complexidade da
busca pela macrojustia suscitada pelo Ministro Gilmar Mendes (nos autos do STA
175256), tal esforo necessrio para que no se perca de vista a natureza normativa
que a Constituio de 1988 atribuiu s leis oramentrias e para que se busque sua
conformidade com a mxima eficcia dos direitos fundamentais.
Mas, sobretudo, preciso controlar o oramento e o dever de responsabilidade
fiscal intertemporalmente definido para mudar o curso da contumcia irresponsvel e

255
Artigo disponvel em http://www.conjur.com.br/2013-mai-07/contas-vista-orcamento-impositivo-avanco-
administracao (acesso em 15/01/2014).
256
Inteiro teor do relatrio e voto disponveis no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/
noticiaNoticiaStf/anexo/STA175.pdf (acesso em 15/01/2014).

226
educar o gestor, tornando sua ao (execuo oramentria) mais motivada, razovel
e coerente com o seu prprio planejamento, tal como definido em lei.
O que se pode depreender do presente estudo que no s cabe controle para
assegurar a conformidade constitucional da legalidade oramentria e sua adequada
execuo no Brasil, como h diversas hipteses de controle. Importa ressaltar que
essas hipteses so difusas e, precisamente por isso, devem ser operadas pelas diversas
instncias competentes e interessadas.
A partir do cidado, todas as demais instncias devem ser mobilizadas e o sero
em movimento que no pode pretender resolver todos os problemas de uma nica
vez e de uma vez por todas. Vale lembrar que o controle esforo sisfico que insiste
em mostrar aos governantes que a delegao de poder sempre instrumento para a
consecuo de finalidades definidas como pblicas.
, pois, na pluralidade significativa de instncias e de hipteses de controle que se
abre o esforo de juridicizar sob o signo da conformidade constitucional o tema
ora estudado. O resultado no poderia ser mais democratizante e republicanizador,
na medida em que a definio do que seja prioridade alocativa estatal e de como o
Estado se desincumbe de suas competncias constitucionais no podem ser temas
aferveis apenas pelos poderes polticos da Repblica.
preciso controlar judicialmente a legalidade oramentria para que o manejo da
atividade financeiro-oramentria do Estado brasileiro no seja feito deliberadamente
no intuito de restringir o grau materialmente possvel de execuo de polticas pblicas
(especialmente as prestacionais).
Afastar algumas pretensas obviedades em matria oramentria exige, sobretudo,
que o Direito no se descuide do controle estendido no tempo sobre cada ato estatal para
que no sejam esvaziadas as relaes entre Legislativo e Executivo, para que o Judicirio
siga avanando sobre os arbtrios (administrativos e legislativos) que causam leso a
direitos e para que os fluxos comunicativos da esfera pblica (Habermas, 1997) possam
continuar tendo ressonncia na definio democrtica dos rumos da Administrao
Pblica.
esse, como j dito, um verdadeiro esforo sisfico, to inafastvel, quanto reiterado
e complexo, qui to penoso que somente pode ser exercido difusa e pluralmente...

REFERNCIAS

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230
AS DESONERAES TRIBUTRIAS E A LEI DE RESPONSABILIDADE:
ASPECTOS MATERIAS PARA A OBSERVAO DO ART. 14 DA
LC 101/2000 (LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL).

ERICH ENDRILLO SANTOS SIMAS257

INTRODUO

Sob o imprio de uma viso econmica de extremidade fiscalista, denota-se que, na


modernidade, necessrio se faz imprimir ao Estado (latu sensu) um papel de extrema
importncia no trato dos recursos pblicos, dada a premissa de que compete ao gestor
propiciar sua atuao, pautado pela eficincia e probidade.
A par disso, comemoramos nesse ano de 2015, o jubileu de prata da LC 101/2000,
notoriamente denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal- sintetizada sob a sigla
LRF- cuja prpria denominao margeia a sua funo no sistema normativo.
A sociedade conclama e reclama por um Estado sintonizado com perspectivas
de melhoras no gasto e investimento do dinheiro pblico, propiciando aos cidados
servios sociais adequados aos padres de naes desenvolvidas.
Nossa Carta Magna estabelece verdadeiro mosaico normativo no intuito de
disciplinar a questo das Finanas e Oramento, dedicando captulo especfico sobre
essa temtica.258
Na verdade, estabelece-se uma simbiose normativa entre o estabelecido no Sistema
Tributrio Nacional259 e as disposies oramentrias. Trata-se de reconhecimento
inescusvel de que a essncia da arrecadao do dinheiro pblico remete cobrana
de tributos da populao, sendo certo que com o incremento da receita aos cofres,
entra em jogo as regras e diretrizes de gastos e investimentos, com seus primados e
premissas, devidamente estabelecidos pela Carta Magna.
Esse sistema constitucional tributrio ancora-se no princpio fundamental da
universalidade do rendimento, devendo todos da comunidade, na medida em que
ostentem capacidade contributiva, recolher tributos para a perfectiblizao dos
257
Advogado tributarista. Ps-graduado em Direito Tributrio. Professor do UniCEUB Centro Universitrio de
Braslia. Membro da Comisso de Estudos Tributrios do Conselho Federal da OAB.
258
A Constituio Federal desenha esse sistema entre os arts. 163/169, disciplinado as regras e princpios a serem
observados pelos legisladores infra constitucionais.
259
O Sistema Tributrio Nacional possui disciplina entre o art. 145 ao 162 da CF, estabelecendo as regras e princpios
de tributao, sob o aspecto da criao e arrecadao dos tributos.

231
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

objetivos da federao, cujos pontos cardeais possuem estofo em marcos de ndole


fortemente oramentria260.
Nesse diapaso, exsurge a previso de que compete a Unio, mediante a edio de
lei complementar, dispor sobre as normas relativas s finanas pblicas (art. 163, inciso
I da CF/88). Malgrado no seja o escopo do presente trabalho dedicar-se escandir
o papel estrutural das leis complementares, ressoa que o modelo operado pela Carta
da Repblica amolda a edio de norma geral nacional, imprimir conformao ou
uniformizao no trato das regras e diretrizes em relao questo das finanas.
Nada obstante a Carta contemple espcie de autonomia financeira aos entes,
estabelecendo-lhes hiptese de competncia tributria, a fim de que tenha os recursos
necessrios para a respectiva manuteno, fato que estes, por induo constitucional,
devero amoldarem-se na perspectiva de um parmetro nacional e uniformizador, de
modo a evitar-se porosidade excessiva nos marcos regulatrios em relao ao bom
trato das finanas pblicas.
Nessa quadra histrico normativa, emergiu superfcie a LC 101/2000, no intuito
de impor modelo e padres a serem observados pelo administrador/gestor, impondo-
lhe diversas condutas em termos de responsabilidade, afastando aquele mandatrio
aventureiro e desnaturado com a pedra angular do principio da eficincia em conjunto
com o da transparncia e da tica, no trato dos recursos de natureza pblica.
No horizonte da complexidade que se amolda na LRF, cumpre-nos, em nossa
misso aqui, por em destaque a questo relativa concesso de incentivos fiscais, visto
sob o ngulo da renncia de receita, sob a perspectiva de injunes econmicas e sociais,
com a consequente manuteno da higidez dos cofres, sempre sob a popular, mas no
menos nobre, dico de que de onde se tira e porque deve haver de onde se coloque.
E nessa toada, deita-se o olhar para o art. 14 da LRF e suas consequncias federativas.
Portanto, est delineada a nossa misso.

DO ART. 14 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:

Prima facie, no despicienda a transcrio dos termos do art. 14 da LRF:

Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de


natureza tributria da qual decorra renncia de receita dever estar

260
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao.

232
acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro
no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes,
atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo
menos uma das seguintes condies:
I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada
na estimativa de receita da lei oramentria, na forma do art. 12,
e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no
anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente
da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao
ou criao de tributo ou contribuio.
1 A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito
presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de
alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo
discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que
correspondam a tratamento diferenciado.
2 Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio
de trata o caput deste artigo decorrer da condio contida no
inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas
as medidas referidas no mencionado inciso.
3 O disposto neste artigo no se aplica:
I - s alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos
I, II, IV e V do art. 153 da Constituio, na forma do seu 1;
II - ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos
respectivos custos de cobrana.

De se observar que a previso sistemtica do art. 14 da LRF no impede que o ente


politico venha a praticar ou implementar a sua politica de incentivo fiscal. Ao revs,
reconhece essa possibilidade. Na verdade, a politica de incentivos fiscais como mola
propulsora das atividades econmicas, mxime a de carter regional, possui respaldo
no art. 151, I da Carta Magna, na medida em que permite o aquebrantar da logicidade
em relao uniformizao da aplicao dos tributos federais261.
Embora traduza-se como um assunto perifrico ante a temtica aqui desenvolvida,
fato que tem sido useiro e costumeiro a utilizao de benefcios ou incentivos

261
Art. 151. vedado Unio:
I - instituir tributo que no seja uniforme em todo o territrio nacional ou que implique distino ou preferncia
em relao a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio, em detrimento de outro, admitida a concesso de
incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento scio-econmico entre as diferentes
regies do Pas;

233
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

fiscais pelos ente polticos, para atrair desenvolvimento econmico, dando azo
politicas publicas de empregabilidade, desenvolvimento tecnolgico, implemento no
desenvolvimento educacional etc.
So inmeros os exemplos de incentivos bem sucedidos, que efetivamente
trouxeram ou propiciaram s regies destinatrias o propalado sonho de, seno
erradicar, ao menos minimizar os efeitos da pobreza e falta de perspectiva social.
Cite-se aqui, sem prejuzos de tantos outros, o exemplo da Zona Franca de Manaus
ZFM- que notabilizou-se pela excelncia na atratividade da indstria de transformao,
absorvendo a mo de obra da comunidade ribeirinha, com a finalidade essencial de
preservar a potencialidade natural da Amaznia Ocidental, evitando-se o extrativismo
desenfreado e irresponsvel.
Reconhece-se, portanto, a importncia da concesso de incentivos fiscais como
indutores de desenvolvimento, com notvel reconhecimento constitucional.
Todavia, incentivar sob o vis fiscal/financeiro, quase sempre pressupe mitigao
na arrecadao, um abrir mo de arrecadar, em contrapartida a algum beneficio
social ou econmico. Espcie de renncia de receita que, a rigor, valor indisponvel
e muito caro sociedade.
No se olvida que contemplar as renncias como forma de desenvolvimento
econmico tem sido uma constante em nosso pas, dado sua grandiosidade
continental, proliferando disparidades de desenvolvimento, com alta concentrao
de riqueza em determinadas regies. Portanto, o uso dos incentivos, ainda que por via
de renncia de receitas, medida salutar, levando-se em considerao a singularidade
das caractersticas econmicas do nosso pais.
Mas o grande lance a ser perscrutado a de em que condies essa renncia poder
ser efetivada sem comprometer a liquidez dos recursos pblicos. Mas no somente
isso: at que ponto o ente politico poder levar adiante a sua agressividade federativa
para transformar a sua regio em um celeiro de desenvolvimento econmico/social.
Historicamente, a concesso de incentivos fiscais operava-se, sem maiores freios
e contra pesos, mingua de qualquer observao normativa mais acurada em relao
ao impacto nos cofres. No so raros os exemplos de incentivos fiscais concedidos ao
particular que alm de no propiciar o objetivo estatudo abstratamente, ainda acabou
por beneficiar determinada parcela ou setor econmico, cujo mrito seja o de possuir
maior densidade de zona de influencia politica.
A Constituio de 1988, quando desenhou a estrutura do sistema fiscal/tributrio
da nao, j expressou sua larga preocupao em amarrar, sob o aspecto normativo, as
concesses de incentivos fiscais. Nessa linha de construo terica, podemos destacar
o 6, do art. 150, cuja transcrio aqui se faz:

234
6 Qualquer subsdio ou iseno, reduo de base de clculo,
concesso de crdito presumido, anistia ou remisso, relativos
a impostos, taxas ou contribuies, s poder ser concedido
mediante lei especfica, federal, estadual ou municipal, que regule
exclusivamente as matrias acima enumeradas ou o correspondente
tributo ou contribuio, sem prejuzo do disposto no art. 155,
2., XII, g.

O dispositivo acima traduz a inarredvel realidade de vincular as concesses de


incentivos ou benefcios fiscais aprovao da casa legislativa competente, tornando a
sua existncia mais responsvel. A uma, porque o Poder Executivo, grande artfice da
efetivao dos incentivos fiscais, no poder esgrimir ou dispor desse ambiente sedutor
ao seu talante. A duas, porque sob o formato de lei, passar ao crivo dos representantes
do povo, alm de cumprir o papel de transparncia, de modo mais aprofundado.
Podemos ressaltar, para fins de desenvolvimento da tese em relao extrema
preocupao da Constituio com o federalismo fiscal na politica da concesso de
benefcios fiscais, a previso insculpida no 2, inciso XII, alnea g do art. 155, no
que se refere obrigatoriedade de deliberao das unidades federativas, via disposio
de lei complementar, para a concesso de incentivos e benefcios do ICMS. Isso tudo,
para evitar a instalao de ambiente hostil, sob o aspecto dos interesses nacionais.262
Por fins didticos, no nos imiscuiremos na distino entre incentivo ou beneficio
fiscal, haja vista no ser esse o desiderato opinativo. Preferimos assimilar o contexto
do 1 do art. 14 da LRF (alhures transcrito), que promove a exemplificao dos
institutos (iseno, anistia, remisso, subsidio, credito presumido etc.) que possam
impactar renuncia de receita.
Aps a edio da LRF, quer nos parecer que a vida dos benefcios ou incentivos
fiscais tornaram-se mais difceis ou, ao menos, mais criteriosos.
No mais se amolda, nessa vertente de responsabilidade, justificar a renncia
to somente sob o aspecto de discurso politico, de que seria ele (beneficio, v.g.)
imprescindvel para o desenvolvimento da regio.
H que se fundamentar a concesso do incentivo, via renuncia, demonstrando
sociedade que est no sofrer abalos ssmicos no oramento a ser utilizado para a
prestao dos servios pblicos.

262
Tanto a doutrina, seguida pela jurisprudncia, quanto os prprios veculos de comunicao traduzem essa situao
na expresso guerra fiscal, como sinnimo de estado beligerante, via edio de normas, em que determinadas
unidades federativas passariam a diminuir alquotas, reduzir base de clculos ou conceder isenes, no campo do
ICMS para forar determinados segmentos a se instalarem no respectivo territrio.

235
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Dito de outro modo, a LRF, a partir do art. 14, condiciona a concesso da renuncia
fiscal ou de receita demonstrao de como se neutralizar a perda do recurso. A
sociedade no poder sofrer traumas nesse sentido. Esse o lxico do dispositivo.

O ART. 14 APLICA-SE AOS INCENTIVOS OU BENEFCIOS QUE ACARRETEM RENUNCIA


DE RECEITAS.

O art.14 da LRF somente diz respeito aos estmulos que venham acarretar
renuncia de receita. Uma vez inexistindo renuncia de receita, afastam-se as diretrizes
ali esposadas.
Verifica-se que imposio legiferante a demonstrao da compensao em
relao perda de receita. Essencialmente, essa calibrao dever ocorrer por meio
de majorao de tributos outros. Assim sendo, o regime de renuncia dever acarretar
elevao de carga tributria de modo oblquo.
Tem-se visto, ao longo dos anos, uma forte incrementao do Estado fiscalista na
concesso desenfreada de benefcios fiscais, desonerando segmentos de forte carga
tributria, sem ao menos demonstrar quais seriam as compensaes utilizadas para a
afirmao das respectivas benesses fiscais.
Logo, essa distoro acarretou um forte defict nos cofres, de modo a se reconhecer
a experimentao de resultados mais que negativos nas finanas pblicas.263
De outra banda, a despesa pblica tendeu a se tornar mais elevada, com o avano
no gasto com o pessoal.
Verifica-se menoscabo ao citado dispositivo e sua conjuntura, na medida em que
se avana em programas calcados em agressivos incentivos fiscais, permitindo que
segmentos se mobilizem economicamente de modo mais gil, porm alijam a sociedade
do recebimento dos respectivos crditos tributrios desonerados.
A Unio valeu-se desse modus operandi soberbamente, tomando-se como exemplo
a desonerao da folha de pagamento, sendo diversos setores aquinhoados com esse
benefcio. No somente isso. No campo da produo industrial, a legislao do IPI
sofreu diversas modificaes para incentivar a produo industrial.
Parte desses incentivos foram perfectibilizados a partir de demandas emergncias,
advindas de cenrios econmicos nebulosos, a luz do mercado internacional ou de
crises econmico/politicas repentinas.

263
Nesse sentido, o Governo Federal j anunciou defict de mais de 100 bilhes de reais.

236
O mesmo se diga dos Estados da Federao, que no intuito de aquilatar desenvolvimento
econmico, no mediram esforos em aprovar leis diversas com o intuito de desonerar
a indstria e o comrcio do ICMS.
Entendemos que os rgos de defesa dos interesses do cidado, na perspectiva
do oramento e das finanas pblicos devam interagir de modo mais categrico em
relao falseamento das compensaes.
Repita-se que o art. 14 da LRF no vedou a possibilidade de concesso de incentivos
fiscais, todavia moldou-lhes o formato, sintetizando o dever de responsabilidade,
notadamente atravs da politica de compensaes.
Assim sendo, necessrio se faz a observao dos termos do art. 14 da LRF.

DO IMPACTO ORAMENTRIO DA RENUNCIA: POSSIBILIDADES DE CALIBRAO.

A objetivao de se elaborar estimativa do impacto oramentrio-financeiro visa


dimensionar o efeito fiscal de mdio prazo decorrente da renncia. Atravs desse
estudo, possvel mensurar o desvio, que a renncia ocasionar na arrecadao, de
acordo com o sistema tributrio de referncia, sendo fundamental para se colocar em
prtica as medidas de compensao previstas pelos incisos I e II, do art. 14, da LRF.
Com efeito, caso se compense a renncia com a hiptese prevista pelo inciso I,
a estimativa ser importante para se excluir, da LOA, com preciso, o montante da
receita que se estima renunciar.
Lado outro, se a compensao se der por aumento de receitas, como previsto pelo
inciso II, haver estimativa do impacto, que ser fundamental para se propiciar as
alteraes tributrias necessrias compensao da perda estimada de receita.
Por isso mesmo, importante que a estimativa do impacto oramentrio-financeiro
se d com os mesmos critrios e o mesmo rigor tcnico e metodolgico determinados
pelo art. 12 da LRF para se mensurar a estimativa das receitas no 56 projeto da lei
oramentria e para se efetuar as reavaliaes bimestrais da receita oramentria que
do suporte a eventual identificao de excesso de arrecadao.

DAS CONCLUSES

A renuncia de receitas, via incentivos fiscais, traduz-se em portentosa opo de


induo para a economia. Trata-se de expediente usual e corriqueiro, validado no
mbito dos poderes e autonomias de competncia tributria.

237
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Necessrio se faz, para prover os objetivos da repblica, que os entes polticos


sejam capazes de dinamizar ambiente jurdico e econmico para que os investimentos
surjam e, com isso, a sociedade desse capital beneficiada.
Sabe-se, por ser informao de domnio pblico, que houve um agressivo e
massificado avano na concesso desses incentivos fiscais, malgrado muitos devidamente
aprovados sem a conjuntura da respectiva compensao de perda de receita.
Os governantes no esboavam maiores preocupaes com essas previses, at o
advento da LRF, notadamente em seu art. 14 e incisos. A partir desse marco, o legislador
passa a posicionar-se de modo mais recrudescido em relao falta de previso de
compensaes, no mais tolerando a irresponsabilidade como meio ordinrio.
Ao contrrio, a heterodoxia passa a ser vista como elemento estranho ao mundo
das concesses, aonde o legislador observou o obvio ao vindicar o justo apontamento
da compensao da renuncia.
Esse dispositivo deve ser sobejamente observado pelo executor, no podendo ser
sub legado como preceito normativo de segunda categoria.
Assim sendo, o art. 14 da LRF da maior importncia, podendo ser alado como
um verdadeiro divisor de guas quando o tema a concesso de benefcios fiscais,
passando por renncia de valores de receita, fixando uma maior rigidez nesse trato.

238
O EQUILBRIO ORAMENTRIO E O ORAMENTO DEFICITRIO

ESTEVO HORVATH264*

Sumrio: 1. Keynes e o oramento norte-americano. 2. Estabilidade oramentria


na Unio Europeia. 3. Equilbrio em que perodo de tempo? 4. A estabilidade e o
Parlamento. 5. O que , afinal, a estabilidade oramentria? 6. A crise de 2008 na
Europa. 7. Legislao europeia sobre estabilidade. Alguns exemplos. 8. Equilbrio
oramentrio e estabilidade oramentria. 9. O equilbrio no Brasil. 9.1. Equilbrio
no oramento. 9.2. O equilbrio oramentrio e o princpio federativo. 9.3. Equilbrio
na execuo do oramento. 9.4. Equilbrio em que sentido? 9.5. Equilbrio e dvida
pblica. 9.6. A regra de ouro. 10. guisa de concluso

Aceitando e agradecendo o honroso convite para participar da coletnea que


versar sobre Responsabilidade Fiscal: Anlise dos 15 anos da Lei Complementar n
101/2000, a ser editada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
CFOAB, escolhemos o ttulo acima por tratar-se de tema que sempre nos intrigou e
que conta com grande atualidade.
Cuidar-se-, na maior parte, de reflexes acerca do art. 4, inciso I, letra a, da Lei
Complementar n 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal.
Acirra-se a necessidade da sua compreenso tendo em vista que a Presidente da
Repblica encaminhou ao Congresso Nacional proposta de oramento deficitrio
para o exerccio de 2016.
Logo em seguida, tem-se a notcia, veiculada pelo Jornal Folha de So Paulo de
que Oramento com dficit se torna opo de Estados tambm.265

EQUILBRIO ORAMENTRIO

Considerado como princpio oramentrio por alguns autores, o equilbrio ,


mais propriamente, segundo pensamos, um ideal a ser atingido; dizer: mais que um

264 *
Professor de Direito Financeiro da USP e de Direito Tributrio a PUC/SP.
265
Folha de So Paulo, 12 de outubro de 2015, 1 pgina, que assim complementa o ttulo: Assim como Dilma,
governadores de RS e MG admitem rombo em 2016: Rio e Sergipe contaram com emprstimos.

239
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

princpio, o equilbrio entre receitas e despesas266 um anseio que se imagina todos


os entes pblicos e, bem assim, os cidados persigam.
A ideia de equilbrio do oramento pode ser encontrada j na defesa terica que
fazem os liberais da interveno mnima do Estado na economia. Isto propiciou
enxergar o oramento pblico como uma rplica, em grandes propores, do oramento
familiar, que deveria reger-se pela estrita observncia do equilbrio entre receita e
despesas, inibindo, de pronto, o recurso a emprstimos, por exemplo.267
H que reconhecer que a busca pelo equilbrio das contas pblicas muita vez
decorre de imperativos de ordem tcnica e econmica, envolvendo tambm opes
poltico-ideolgicas dos governantes do momento. Isso, no obstante, segundo parece
indicar a prpria teoria econmica se seguirmos os ensinamentos de Keynes268 e seus
discpulos , o desequilbrio oramentrio (aqui no sentido de produtor de dficit)
pode ser imperativo em certos momentos de depresso econmica, exatamente para
impulsionar o aquecimento da economia.
Baleeiro, por exemplo, observa que a teoria geral keynesiana conduziu a uma
poltica fiscal de despesas intensivas como teraputica das crises. A verificao de
que o volume de dinheiro despendido pelos Estados Unidos para tentar debelar a
crise econmica estabelecida em 1929, suprimindo o desemprego, elevando o padro
tecnolgico da produo, multiplicando-a e garantindo, enfim, o bem-estar, demoliu
as regras rgidas de prudncia oramentria, conforme explica esse autor.269
Usando expresso de Harley Lutz, afirma que

[...] estadistas e povos [...] perderam o complexo de culpa em


relao ao dficit. Acostumaram-se a esse fato e obtiveram
provas concretas de que ele [o dficit], ao invs de consequncias
catastrficas, poderia gerar, em certas circunstncias, melhores
condies de vida para o pas.270

266
Utilizar-se-o aqui as expresses equilbrio oramentrio e equilbrio entre receitas e despesas como
sinnimas. A esse respeito, v. Weder de Oliveira, que diz: o equilbrio entre receitas e despesas pode tambm ser
referenciado como equilbrio oramentrio, equilbrio fiscal ou controle fiscal (Curso de responsabilidade fiscal:
direito, oramento e finanas pblicas, vol. 1, Belo Horizonte: Frum, 2013 p. 385).
267
V. Violeta Ruiz Almendral, La reforma constitucional a la luz de la estabilidad presupuestaria, p. 91-92, ISSN:
1138-2848.Disponvel em <http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=CDP&page=article&op=viewFile
&path%5B%5D=9974&path%5B%5D=10283>. Acesso em: 30 out. 2013.
268
Um claro resumo da teoria keynesiana pode ser encontrado no clssico livro do mestre Aliomar Baleeiro, Uma
introduo cincia das finanas, 14 edio, revista e atualizada por Flvio Bauer Novelli, Rio de Janeiro: Forense,
1987, p. 98 e ss.
269
Idem, ibidem, p. 400.
270
Idem, p. 400.

240
O mestre baiano ilustra situao que admitiria o dficit oramentrio sem
sentimento de culpa:

[...] se a produo no se pode expandir por deficincia de energia


eltrica, vetustez da frota mercante, ou de sistema ferrovirio, falta
de portos equipados etc., no parece condenvel o dficit que se
originou das despesas imprescindveis eliminao desses ns de
estrangulamento que impedem o desenvolvimento harmonioso
da economia nacional.271

Outra frase significativa de Baleeiro, e que bem resume a questo e se mantm atual:
No se trata de equilibrar o oramento, mas fazer com que este equilibre a economia
nacional.272

1. KEYNES E O ORAMENTO NORTE-AMERICANO

No h dvida de que o pensamento de Keynes influenciou a poltica econmica


e financeira at recentemente (se que no se possa dizer que perdura at os dias
atuais).273
Ensinam Buchanan e Wagner que, nos Estados Unidos, na poca pr-keynesiana, a
prtica fiscal era claramente informada pela responsabilidade fiscal. A histria desse
perodo no era de um oramento rigidamente equilibrado definido em uma base
contbil anual. Havia, na verdade, considerveis flutuaes nas receitas, nas despesas
e nos resultados de supervit ou dficit. Segundo os autores, havia, ento, um padro
claramente discernvel:

[...] os dficits surgiam principalmente durante os perodos de


guerra; os oramentos normalmente produziam excedentes
durante os tempos de paz, e esses excedentes eram usados para
eliminar o dbito criado durante as situaes de guerra.274

A Grande Depresso de 1929 e a Segunda Guerra Mundial foram coadjuvantes


para provocar 16 anos consecutivos de dficits, com o que a dvida pblica atingiu
271
Idem, p. 402.
272
Idem, p. 402 (grifado no original).
273
James M. Buchanan e Richard E. Wagner, Democracy in deficit. The political legacy of Lord Keynes, The Collected
Works of James M. Buchanan, v. 8.
274
Idem, ibidem, p. 13.

241
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

$169,4 bilhes, em 1946. At essa data, a histria da prtica fiscal nos Estados Unidos
era constante, slida, com supervits como regra geral e dficits durante perodos de
guerra e de forte depresso.275
A ideia que permeou a prtica fiscal nessa poca poderia ser traduzida em que se
deveria reduzir as cargas (burdens) atuais em troca da obrigao de assumir maiores
cargas no futuro. Era somente em casos de eventos extraordinrios, como uma guerra
ou uma grande depresso que o financiamento da dvida parecia justificar-se.276
Para Buchanan e Wagner, a aplicao dos preceitos keynesianos democracia
americana ocasionou um regime de dficits oramentrios permanentes, inflao e
uma crescente participao do setor pblico na renda nacional.277
Como se pode ver, os autores aqui trazidos colao no so exatamente adeptos
doutrina de Keynes, embora reconheam, por exemplo, com Dalton, que a nfase
keynesiana inicial foi dirigida ao uso do oramento a fim de equilibrar a economia,
em vez de ser voltada ao ultrapassado objetivo de equilibrar as contas do prprio
governo. O nexo entre as despesas governamentais e a disposio das pessoas de se
submeterem a estas despesas foi deixado de lado. Os impostos deveriam ser cobrados
somente com o propsito de prevenir a inflao.278

2. ESTABILIDADE ORAMENTRIA NA UNIO EUROPEIA

A ideia de estabilidade oramentria surgiu com mais fora na Europa, quando


se projetava a moeda nica e j se vislumbrava, na Unio Europeia, um sistema de
integrao, do ponto de vista poltico e constitucional. A estabilidade foi pensada no
somente para coordenar a poltica oramentria dos membros, mas tambm a prpria
poltica econmica destes.279
Com a assinatura do Tratado de Maastricht, em 1992, foram estabelecidos os
critrios de disciplina oramentria, cuidando de limitaes sobre o gasto pblico,

275
James M. Buchanan e Richard E. Wagner, Democracy in deficit. The political legacy of Lord Keynes, p. 14-15.
276
Idem, ibidem, p. 15. No original: It was only during some such extraordinary event as a war or a major depression
that debt finance seemed to be justified.
277
James M. Buchanan e Richard E. Wagner, Democracy in deficit. The political legacy of Lord Keynes, p. 75. Isso,
no obstante, refere-se a Graham Hutton, que afirma que o que deu errado no foi o esquema de Keynes. Foi
o seu otimismo com relao poltica, aos polticos, aos empresrios e aos sindicalistas [...] Keynes teria sido o
primeiro a denunciar este comportamento como sendo a runa da democracia.
278
Idem, ibidem, p. 152. No original: The nexus between governmental outlays and the willingness of members of
the public to undergo the costs of these outlays was jettisoned. Taxes were to be levied only for the purpose of
preventing inflation.
279
Miguel ngel Martnez Lago, La reforma del rgimen jurdico de la estabilidad presupuestaria y el Tratado de
Coordinacin y Gobernanza en la Unin Econmica y Monetaria, In Noticias de la Unin Europea n 330, Seccin
Estudios y Notas, Madri: Editorial Wolters Kluwer, 2012, p. 106.

242
realando o papel estabilizador do oramento e, ao mesmo tempo, a perda de controle
pelos governos nacionais sobre a taxa de cmbio e a poltica monetria.280
Por intermdio do Tratado de Amsterdam, de 1997, instituiu-se um cdigo comum
de conduta fiscal, que se materializou em dois aspectos, a saber: por um lado, o Pacto
de Estabilidade e Crescimento, que obrigou os Estados-membros a conseguir um saldo
prximo ou superior ao equilbrio e, por outro, estabeleceu o controle dos dficits
pblicos excessivos, a ser executado pelo Conselho Europeu.281
Na Europa ps-Maastricht, a crise econmica e financeira desatada em 2008 provocou
um maior intervencionismo comunitrio, que foi restringindo, paulatinamente, a
capacidade de atuao autnoma dos Governos nacionais.

3. EQUILBRIO EM QUE PERODO DE TEMPO?

Quando se fala da estabilidade, uma indagao importante, deve ser feita: o


equilbrio entre receitas e despesas, quando aceito e/ou imposto, deve ser considerado
em cada exerccio financeiro ou em um determinado ciclo plurianual? As coisas mudam,
conforme se reporte a um ou a outro perodo: s vezes pode ser conveniente, necessrio
ou at mesmo imprescindvel ter um oramento equilibrado em um determinado
exerccio, de qualquer forma e tomado em considerao isoladamente; outras vezes,
no entanto, dever-se-ia admitir o desequilbrio em um certo ano fiscal, retornando-
se ao equilbrio no seguinte. Em outras palavras, parece mais adequado pugnar pelo
equilbrio vislumbrando-se um ciclo plurianual, no seu todo, do que insistir que isso
ocorra todos os anos.
Avaliamos que, nestes termos, ainda se poder falar em estabilidade oramentria,
mesmo que tenha havido desequilbrio em algum momento desse ciclo.
Esse parece ser o esprito do Pacto de Estabilidade e Crescimento europeu que,
embora aluda estabilidade, prev medidas para combater o dficit excessivo, ou seja,
admite (e permite) a possibilidade de que haja um certo dficit, o qual, evidentemente,
dentro de um certo prazo, deve ser debelado.

4. A ESTABILIDADE E O PARLAMENTO

Outro ponto de extremo relevo, a nosso ver, quando se fala de estabilidade


oramentria ou de equilbrio oramentrio, aquele relativo ao papel do Parlamento

280
Idem, ibidem.
281
Idem, p. 106.

243
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

nessa questo: os membros do Poder Legislativo, a exemplo do que ocorre com os do


Executivo, que so eleitos democraticamente pelo povo a quem ao menos em tese
representam, estaro, por fora de qualquer desses postulados, impedidos de legislar
em sentido contrrio a estes? Em outras palavras, se a vontade popular, manifestada
formalmente na escolha dos representantes do dono da coisa pblica, tanto os que
iro formar o Poder Legislativo quanto os que comporo o Poder Executivo, for na
direo de utilizar o gasto pblico em sentido diferente do equilbrio/estabilidade,
estaro impedidos de faz-lo?
Parece-nos que a resposta h de ser negativa. Como j dissemos, o equilbrio
oramentrio, assim como o seu apndice mais moderno, que tem por nome
estabilidade, so ideais a serem atingidos, mais que princpios sem os quais os
oramentos no existiro ou perecero.
Demais disso, como observam, muito apropriadamente, Aguiar de Luque e Rosado
Iglesias,

[...] se os representantes eleitos democraticamente no podem


transformar as suas propostas [planteamientos] ideolgicas
(portanto, os queridos e escolhidos pelo corpo eleitoral) em
polticas concretas, o princpio democrtico poderia ressentir-se, o
pluralismo poltico que prev a Constituio veria reduzida a sua
operatividade e a chamada soberania oramentria do Parlamento
seria tambm seriamente questionada.282

poca do texto acima transcrito no havia sido constitucionalizado esse princpio


[o da estabilidade oramentria], o que se deu mediante a alterao do art. 135,283
motivando o exame, pela doutrina e pela jurisprudncia, acerca da possibilidade de
entender implcito o princpio da estabilidade no art. 40 da Constituio espanhola
ou de a lei infraconstitucional o prever. Sobre este ltimo aspecto, os autores citados
entendem que, se isso ocorresse, o legislador

[] habra suplantado y modificado la voluntad del constituyente,


al dictar una norma meramente interpretativa que otorga un
nico sentido a un principio que, a mayor abundamiento, no
est explcitamente positivizado, y al que slo cabe reconocer una

282
Luis Aguiar de Luque e Gema Rosado Iglesias, La estabilidad presupuestaria y su eventual proyeccin en
el estado de las autonomas, p. 25. Disponvel em: <http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=CDP
&page=article&op=view&path%5B%5D=597&path%5B%5D=652>. Acesso em: 23 set. 2013.
283
Artculo 135.1.Todas las Administraciones Pblicas adecuarn sus actuaciones al principio de estabilidad
presupuestaria.

244
funcin de orientacin programtica, de tendencia, sin mayor
virtualidad; mxime cuando cabe encontrar argumentos tanto
para su admisin como para su negacin.284

Sobressai aqui a ideia do equilbrio oramentrio como uma tendncia a ser


buscada ou, no mximo, um princpio de carter programtico.

5. O QUE , AFINAL, A ESTABILIDADE ORAMENTRIA?

Para Joo Ricardo Catarino, a estabilidade oramentria mais do que uma regra
oramental. Ela um valor estruturante das finanas pbicas modernas em face dos
problemas atuais e futuros que os dfices excessivos vm colocando aos Estados.285
O ideal da estabilidade oramentria j um objetivo a ser perseguido em todos
os pases, modernamente, estando ou no constitucionalizado, ou mesmo institudo
por lei.
Um ponto que normalmente no enfatizado como deveria ser o relativo a
que a estabilidade tem que ocorrer considerando-se as despesas, mas tambm as
receitas. Deveras, o fenmeno financeiro um s, abrangendo as entradas e sadas de
dinheiro pblico. o que tambm reforam Aguiar de Luque e Rosado Iglesias, quando
afirmam, com clareza meridiana, que o princpio da estabilidade [...]deve projetar-se
sobre toda a atividade oramentria, tanto no relativo previso de gastos quanto
estimativa das receitas. Pois, no oramento, ambas as magnitudes esto relacionadas,
no so realidades isoladas uma da outra.286
que a poltica oramentria elaborada ou deve s-lo em conjunto com
as polticas econmica e fiscal. Na parte do oramento referente s receitas, dentre
as quais as tributrias esto no topo em termos de volume, estas j esto devem,
obrigatoriamente, estar autorizadas por leis especficas, o que deve ser levado em
conta ao serem costurados os projetos de leis oramentrias: objetivando alcanarem-
se certos objetivos, deve-se mensurar a suficincia ou no dos recursos para tanto.
De pouco adianta engendrar uma poltica tributria aproximada da perfeio, com
respeito capacidade contributiva dos cidados, progressividade, justia tributria,
enfim, se no se tem o mesmo apuro no tocante poltica dos gastos que sero cobertos

284
Luis Aguiar de Luque e Gema Rosado Iglesias, op.cit., p. 25.
285
Joo Ricardo Catarino, Finanas pblicas e direito financeiro, p. 273.
286
Luis Aguiar de Luque e Gema Rosado Iglesias, op.cit, p. 26. [No original nota-se um flagrante engano, quando
se diz: el principio de estabilidad debe proyectarse sobre toda la actividad presupuestaria tanto en lo relativo
a la previsin de los gastos como a la estimacin de los gastos. A, certamente, os autores queriam significar
estimativa de receitas, dado o contexto em que foi redigida a passagem].

245
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

com tais recursos. No entanto, o contrrio tambm deve ser considerado, isto , a
preocupao com a justia e economicidade, por exemplo, no que concerne alocao
de recursos, isoladamente, no trar, a nosso ver, o almejado equilbrio de contas.
No basta o equilbrio em cifras, exclusivamente contbil, entre entradas e sadas
de dinheiro pblico. Razes de cunho social, ou mesmo econmico, podem propiciar
que haja necessidade de quebrar, ainda que momentaneamente, esse equilbrio, seja
mediante o aumento de tributos, seja por intermdio do aumento de gastos, necessidade
esta que pode ocorrer no meio do processo oramentrio ou mesmo na fase de execuo
do oramento.
Na histria recente presenciamos um retorno aplicao das ideias defendidas
por Keynes, conforme se ver a seguir.

6. A CRISE DE 2008 NA EUROPA

Em decorrncia da crise econmica que assola a Europa (no s, mas principalmente),


a partir do ano de 2008, os pases da zona do euro, especialmente, tiveram de proceder
a inmeras modificaes na forma de conduo da economia, visando a debelar o
dficit financeiro e a procurar meios de aquecer, novamente, a economia, sob pena,
inclusive, de fazer fracassar toda a expectativa criada, pela Unio Europeia em geral,
com a adoo do euro, como moeda nica.
No somente na Europa, mas tambm no pas considerado paradigma do capitalismo
e da no interveno do Estado, os Estados Unidos, houve imensa injeo de recursos
pblicos na economia, para procurar a sada dessa crise, que somente agora comea a
dar sinais de arrefecimento. (A percebemos que a doutrina keynesiana ainda encontra
eco no pas por excelncia defensor a interveno mnima do Estado.)
Alguns pases, como a Grcia, Irlanda, Portugal e Espanha, sentiram de forma
mais acentuada os efeitos da crise e necessitaram recorrer ajuda financeira da Unio
Europeia e a de entidades internacionais de financiamento, correndo o risco de serem
desalojados da chamada zona do euro, o que, ao que parece, no de interesse nem
desses mesmos pases, nem da prpria Unio Europeia como um todo.
Para Germn Orn Moratal, uma consequncia do princpio de estabilidade
e tambm o de equilbrio287 seria que a relao entre receitas e gastos adequada
quantitativamente quanto sua previso, sua execuo e liquidao e que, da mesma
forma

287
Fazemos essa observao como a do autor, pois, segundo cremos, o equilbrio oramentrio est alojado no
denominado princpio da estabilidade.

246
[...] que as operaes de crdito no impliquem um excesso com
relao ao PIB, nem encubram um equilbrio fictcio (necessidade
de financiamento), isto , que as receitas e gastos se equilibrem
socorrendo-se da dvida como recurso financeiro por insuficincia
das restantes receitas previstas no oramento.288

Esse recurso ao endividamento tambm no passou despercebido a lvaro


Rodrguez Bereijo, que reconhece que o Estado se v empurrado a isso, vista do
desequilbrio econmico-financeiro, em cuja raiz se encontram o imenso crescimento
do gasto pblico e as crescentes dificuldades de obteno de financiamento pelo Estado
espanhol [por outros Estados europeus tambm], agravados pela depresso econmica
e os altos ndices de desemprego.289

7. LEGISLAO EUROPEIA SOBRE ESTABILIDADE. ALGUNS EXEMPLOS

A nova legislao sobre Finanas Pblicas, que foi, de certo modo, imposta a pases
europeus tenha-se como exemplo a Lei Orgnica relativa s Leis de Finanas francesa,
de 1. de agosto de 2001, bem como a alterao do art. 135 da Constituio espanhola,
que culminou com a edio da Lei Orgnica (espanhola) 2/2012, de 27 de abril, de
estabilidade oramentria e sustentabilidade financeira , guarda inmeros aspectos
de proximidade com a nossa Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.
101/2000).
Na Alemanha, o contrrio de outras federaes que no possuem acordos formais
para a coordenao da poltica fiscal entre as diversas esferas de governo, h uma
exigncia constitucional de que o gerenciamento oramentrio da Federao (a nossa
Unio) e o dos Lnder (nosso Estados-Membros) levem em conta a necessidade de
macroequilbrio (art. 109 da Constituio alem Grundgesetzt),290 do mesmo modo
que prev a adoo de uma lei federal, aplicvel Federao e aos Lnder, visando a

288
Germn Orn Moratal, El control del equilibrio presupuestario en los distintos niveles de gobierno, p. 189-190.
289
lvaro Rodrguez Bereijo, La reforma constitucional del artculo 135 CE y la crisis financiera del Estado, In Crnica
Presupuestaria, n 1/2013, Madri: Instituto de Estudios Fiscales-Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas, 2013, p. 7.
290
A seguir, transcrevemos a parte do art. 109 da Constituio alem (em verso para o castelhano) que aqui
interessa ressaltar:
Artculo 109: [Gestin presupuestaria de la Federacin y de los Lnder]
(1) La Federacin y los Lnder son autnomos y recprocamente independientes por lo que respecta a su gestin
presupuestaria.
(2) La Federacin y los Lnder debern tener en cuenta en su gestin presupuestaria las exigencias del equilibrio
global de la economa.
(3) Por ley federal, que requiere la aprobacin del Bundesrat, podrn fijarse principios comunes para la Federacin
y los Lnder, en lo que atae al Derecho presupuestario, a una economa presupuestaria que tenga em cuenta las
exigencias coyunturales y a una planificacin financiera de vrios aos [...]

247
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

regular princpios oramentrios comuns e a assegurar um planejamento financeiro


plurianual.291
Desenvolvendo essas ideias, a Lei para a Promoo da Estabilidade e Crescimento
(Stabilitts-und Wachstumsgesetz StWG), de 1967, passou a exigir a elaborao de
planos quinquenais.

8. EQUILBRIO ORAMENTRIO E ESTABILIDADE ORAMENTRIA

Na Unio Europeia fala-se muito, atualmente, como se viu, em estabilidade


oramentria, tanto assim que legislaes foram editadas ou alteradas com essa
denominao.
Seria a estabilidade oramentria o mesmo que equilbrio oramentrio, nosso
velho conhecido?
A atual crise econmica, vivenciada especialmente pelos pases europeus,
ressuscitou o princpio da poca liberal do equilbrio oramentrio, dando-lhe
outro nome e outra roupagem: a estabilidade oramentria, presente nos tratados
europeus que buscam impor aos pases-membros certo controle de suas finanas
pblicas, especialmente queles pertencentes zona do euro.
Como averbam Luis Aguiar e Gema Rosado,292 sobrevoando alguns postulados
liberais, tais como a limitao dos gastos pblicos, a reduo da presena pblica em
setores estratgicos at ento a ela reservados, percebe-se um renascer da velha noo
de equilbrio oramentrio, agora sob a renovada expresso estabilidade oramentria.
Note-se que a observao consta de um texto de 2001, anterior, portanto, ao estalar
da crise de 2008 e tambm da modificao do art. 135 da Constituio espanhola, que
introduziu expressamente o princpio da estabilidade oramentria.
Quer-se aqui chamar a ateno para o fato de que impor o equilbrio oramentrio,
ou mesmo a denominada estabilidade oramentria, nem sempre adequado, no
s do ponto de vista econmico, mas tambm pelo prisma jurdico.
Para Violeta Ruiz, tratando do contexto da Unio Europeia, o significado econmico
das noes de estabilidade e equilbrio das finanas pblicas deve partir

[...] del amplio debate entre dos posturas en apariencia


irreconciliables, desarrolladas durante buena parte del siglo XX:

291
Cf. OECD The Legal Framework for Budget Systems an international comparison, p. 222. Disponvel em:
<http://www.oecd.org/gov/budgeting/43487903.pdf>. Acesso em: 6 out. 2013.
292
Luis Aguiar de Luque e Gema Rosado Iglesias, op. cit., p. 25.

248
el anlisis de las implicaciones del gasto pblico como motor
del crecimiento econmico (J. M. Keynes) y la relevancia de la
poltica monetaria para incidir en ese mismo crecimiento (M.
Friedman).293

A mesma autora acima citada extrai importante concluso acerca da adoo da


estabilidade oramentria, afirmando que, se esta no foi o nico elemento, foi o
principal elemento catalisador do processo de integrao de polticas econmicas.294

9. O EQUILBRIO NO BRASIL

9.1. Equilbrio no oramento


No Brasil, a referncia legislativa ao equilbrio oramentrio vem dada pela Lei
Complementar n. 101/2000, que j no seu art. 1., 1., dispe: A responsabilidade
na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos
e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas [...],
E o art. 4., I, a, arremata:

Art. 4. A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no


2. do art. 165 da Constituio e:
I - dispor tambm sobre:
a) equilbrio entre receitas e despesas; [...]295

Esclarecemos que utilizamos a expresso equilbrio oramentrio como sinnima


de equilbrio fiscal ou equilbrio entre receitas e despesas.296
Para Weder de Oliveira, a noo de equilbrio oramentrio [ainda que implcita]
contida na Constituio a de que no oramento anual o total das despesas fixadas
seja igual ao das receitas previstas.297 Isto est, de forma esparsa, indicado no texto
constitucional, especialmente nos arts. 166, 3., II, 167, incisos II, V e VII.
293
Violeta Ruiz Almendral, La reforma constitucional a la luz de la estabilidad presupuestaria, cit., p. 92.
294
Idem, ibidem.
Sem contar que a Lei 4.320/1964, ao cuidar da execuo oramentria, tambm se refere ao equilbrio, mas com
295

outras consequncias. o teor do art. 48, no captulo relativo Programao da Despesa:


Art. 48 A fixao das cotas a que se refere o artigo anterior atender aos seguintes objetivos:
b) manter, durante o exerccio, na medida do possvel o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada,
de modo a reduzir ao mnimo eventuais insuficincias de tesouraria.
296
Weder de Oliveira, na mesma linha, afirma que o equilbrio entre receitas e despesas pode tambm ser
referenciado como equilbrio oramentrio, equilbrio fiscal ou controle fiscal, op. cit., p. 385.
297
Idem, ibidem, p. 385.

249
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Os mencionados dispositivos colaboram para formar a ideia central a propsito da


matria, qual seja a de que a concesso de crdito oramentrio (fixao de despesa)
deve estar lastreada em fonte de recursos devidamente identificada (previso de
receita).298 Esta parece uma noo simples, lgica e efetivamente correspondente
ideia de equilbrio de contas.
O que costuma acontecer, na realidade [brasileira, ao menos], entretanto, que o
equilbrio frequentemente forjado, mediante a previso otimista de arrecadao ou
pela subestimativa irresponsvel299 de despesas.
No se pode creditar, no entanto, sempre, a decises polticas insinceras, casusticas
ou oportunistas300 essa incompatibilidade entre a realidade e o que consta formalmente
do oramento. Deve-se reconhecer que deficincias tcnicas e instrumentais dos entes
federados contribuem em grande medida a esse descompasso. A situao relatada
decorre tambm da complexidade econmica e organizacional de cada nvel de
governo, tornando as margens de erro maiores quando no se dispem de tcnicas
mais sofisticadas de previso e controles tecnologicamente avanados e mais apurados
das despesas.301
No difcil perceber que a insuficincia de recursos (reais) no correr da execuo
oramentria, ou porque a arrecadao no cobriu as expectativas, ou porque as
despesas foram subestimadas com relao arrecadao, ou, ainda, pela conjugao
desses dois fatores, provoca certas situaes que estamos acostumados a ver: obras
paralisadas, liberao de recursos no final do ano, inscrio volumosa em restos a
pagar etc.302
Queremos nos deter no segundo dos exemplos acima apontados a liberao de
recursos no final do ano , pois uma das situaes recorrentes que presenciamos,
ao menos no mbito da Unio e do Estado de So Paulo (embora tenhamos a forte
intuio de que isso se alastra pelas demais entidades federativas do Pas). Com efeito,
todos os anos, como se o governo represasse os recursos oramentrios at mais ou
menos meados do ms de novembro e, depois, os liberasse, de uma s vez, para que
a Administrao pudesse pr em prtica tudo o que no tinha conseguido at ento,
em poucos dias. Consequncia disso , v.g., a realizao apressada de licitaes, a
corrida para o empenhamento antes do final, da execuo oramentria, previsto em

298
Weder de Oliveira, Curso de responsabilidade fiscal: direito, oramento e finanas pblicas, p. 385.
299
Weder de Oliveira, Idem, ibidem. O autor d como exemplos dessa subestimativa responsvel: despesas
obrigatrias, despesas de funcionamento, despesas com execuo regular de contratos, despesas com expanso e
implementao de programas. Ou por composio de ambas as prticas contrrias ao princpio da sinceridade e
absolutamente deletrias para a sanidade do processo oramentrio.
300
Idem, ibidem, p. 386.
301
Idem, p. 386.
302
Exemplos trazidos pelo autor citado, p. 386.

250
decreto, o que acaba desaguando no terceiro exemplo acima a inscrio volumosa
na conta restos a pagar etc.
Este , no entanto, um problema que classificaramos, ao mesmo tempo, como
congnito e crnico (que se nos perdoe a linguagem mdica) que, esperamos, seja
paulatinamente superado.

9.2. O equilbrio oramentrio e o princpio federativo


Ressaltaremos aqui uma questo de fundo acerca do equilbrio oramentrio. a
sua relao com o princpio federativo.
Com base no art. 4., I, a, da Lei de Responsabilidade Fiscal retro transcrito, tem-se,
a princpio, a impresso de que essa lei, ao obrigar que a Lei de Diretrizes Oramentrias
disponha sobre o equilbrio entre receitas e despesas, estaria impondo, ipso facto, que
todos os entes da federao tenham oramento equilibrado.
Tenha-se presente que a Lei Complementar n. 101/2000 foi editada com
fundamento nos arts. 163, I, e 165, 9., ambos da Constituio Federal. Sendo assim,
pretende-se que ela se aplique a todos os entes federativos, j que considerada como
lei de normas gerais sobre Direito Financeiro. Alis, ela prpria se apressa em dizer
que se aplica tambm a Estados, Distrito Federal e Municpios, conforme o 2. do
art. 1., verbis: As disposies desta Lei Complementar obrigam a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios.
Ressalte-se, outrossim, que legislar sobre Direito Financeiro est na faixa da
competncia concorrente entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal (art. 24, I, da
CF). No entanto, quando a Unio legislar sobre essa matria, limitar-se- a dispor sobre
normas gerais (art. 24, 1., da CF). Destarte, no h dvidas de que a chamada Lei
de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), tratando de normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, como atesta o seu art. 1., caput,
aplica-se, alm de Unio, a Estados-Membros, ao Distrito federal e aos Municpios.
No porque ela o diz, mas porque a Constituio assim determina.
Por outro lado, no se pode olvidar, nunca, que o Brasil uma federao. Esta
pressupe que os entes federados sejam autnomos, embora no soberanos, e que
possam cuidar dos seus prprios assuntos, materiais e legislativos, sem a interferncia
dos outros entes que compem essa Federao. Quando acontece de algum de fora
interferir nessa autonomia, somente porque a Constituio contempla alguma exceo.
No Estado brasileiro, uma dessas excees (ou, mais apropriadamente mitigaes)
a possibilidade de que o legislador da Unio, atuando a em nome da nao brasileira,
edite normas gerais sobre determinadas matrias e essas normas valham para todos
os entes federados.

251
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Se, de um lado, a Constituio prev a edio de normas gerais sobre uma


determinada matria, a ser editada pelo legislador da Unio, de outro lado, continua
subjacente, na mesma Constituio, o princpio federativo. Da que, considerando-se
a existncia dessas normas gerais como mitigao do princpio federativo, deve ser
interpretada a possibilidade de criar normas gerais restritivamente.
O grande Geraldo Ataliba, aps alentada explanao dos princpios federativo e
da autonomia municipal, resume com a clareza que lhe caracteriza, seu entendimento
acerca das normas gerais:

[...] pode-se afirmar que as normas gerais editadas pelo Estado


federal no so superiores s leis federais, estaduais e municipais.
So nicas, no seu campo, como nicas no seu campo so estas. A
interpretao dos preceitos constitucionais definidores do campo das
normas gerais h de ser restritiva. Tais normas no podem invadir
a rea de competncia legislativa dos Estados e Municpios.303

Em todo caso, partiremos do pressuposto de que o preceito estampado no art. 4.,


I, a, da Lei de Responsabilidade Fiscal constitui norma geral de Direito Financeiro.
A questo aqui sujeita verificao a da compatibilidade desse dispositivo com o
princpio federativo.
Podemos, assim, enunciar do seguinte modo a questo que nos preocupa: estariam
os Estados-Membros, o Distrito Federal e os Municpios obrigados a elaborar os seus
respectivos oramentos sempre com a existncia de equilbrio entre receitas e despesas,
conforme determinado pelo art. 4., I, a? Podem esses entes ser obrigados a sujeitar-se
a este preceito, em face do princpio federativo?
Imagina-se que o equilbrio das contas pblicas desejo (ou deveria ser) de todo
administrador pblico. Pense-se, porm, na possibilidade de um governador de Estado
entender que, para aquecer a economia do seu Estado, fosse necessrio injetar recursos
pblicos em quantidade maior do que o oramento permite sem se desequilibrar.
Estaria ele impedido de faz-lo por fora da imposio contida no preceito legal
retromencionado?
primeira vista, a resposta imediata seria afirmativa. Afinal, h uma lei
complementar federal que trata do assunto, lei essa que obriga Estados e Municpios;
o equilbrio um princpio oramentrio, a poltica econmica, no geral, deve ser
elaborada pela Unio etc.

303
Geraldo Ataliba, Normas gerais na Constituio leis nacionais, leis federais e seu regime jurdico, In Estudos e
Pareceres de Direito Tributrio, vol. III, So Paulo : Ed. Revista dos Tribunais, 1980, p. 41 (grifou-se).

252
Em uma anlise mais aprofundada, no entanto, ter-se-ia que ponderar o fato de
que esse Governador foi eleito to democraticamente quanto o Presidente da Repblica
e, ao menos em tese, o povo do Estado o elegeu em razo do plano de governo por
ele proposto e para que ele bem executasse esse plano. Assim, se lhe parecer til ao
interesse pblico daquele Estado que ele proponha um oramento deficitrio em um
determinado exerccio financeiro, ser que ele no poderia faz-lo?
A nosso ver, outros impeditivos poderiam ser cogitados para levar a que ele assim
procedesse, por exemplo, aqueles constantes das limitaes ao endividamento, referidas
no art. 52 da Lei Maior, especialmente em seus incisos V, VI, VII e IX. No nos parece,
contudo, que o art. 4. da LRF teria o condo de inibir a elaborao de oramento na
forma anteriormente ilustrada.

9.3. Equilbrio na execuo do oramento


Coisa distinta, parece-nos, a manuteno do equilbrio na execuo do oramento.
Vamos, aqui, ao art. 9. da LRF, que oferece remdio para a situao de a arrecadao
ser inferior prevista em um perodo determinado e que isso ameace o cumprimento
das metas estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais. Nessa hiptese, haver limitao
de empenho, ou seja, por um perodo no se poder gastar (e, portanto, empenhar),
ou somente se poder faz-lo at certo patamar, at que as coisas se normalizem (que
a arrecadao esperada acontea).
Em termos gerais, o equilbrio na execuo oramentria j vem consignado na
Lei n. 4.320/1964, no Captulo referente programao da despesa arts. 47 a 50. E
a lei clara ao dizer que o Poder Executivo aprovar um quadro de cotas trimestrais
da despesa que cada unidade oramentria fica autorizada a utilizar (art. 47, caput).

9.4. Equilbrio em que sentido?


Talvez a mais sensata maneira de entender o equilbrio oramentrio seja a
mais singela e lgica e, a, passvel de ser aplicada em todas as situaes implcitas ou
explcitas na legislao: deve haver sempre o volume de receitas suficientes para satisfazer
os gastos. Para todo dbito deve haver um crdito correspondente e, espera-se, vice-
versa. Explica-se esta ltima parte da frase: pode ser que se poupem recursos em um
determinado exerccio financeiro para aplic-los em exerccios menos abundantes
economicamente; nessa hiptese, a receita superar, evidentemente, a despesa. A regra,
no entanto, a de que somente se devam arrecadar tributos para custear os gastos
necessrios sociedade, de acordo com as escolhas que esta realizou.
Em verdade, isso nada mais do que o bvio, pois no se pode gastar falta
de recursos para tanto. Se esses recursos provierem da arrecadao de tributos, de

253
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

emprstimos ou de emisso de moeda, pouco importa, para os efeitos de considerar o


oramento equilibrado na acepo proposta.
De toda sorte, podemos considerar o equilbrio nos trs momentos do processo
oramentrio, quais sejam o da sua elaborao, o da execuo e o da sua avaliao.
Este ltimo, em rigor, seria o correspondente a um balano (art. 102 da Lei 4320/64).
Quando da elaborao do oramento, deve-se prever o equilbrio entre receita e
despesas, calculando tantas despesas quantos sero os recursos para cobri-las. Nesse
ponto, consoante observa Caldas Furtado, os projetos oramentrios apresentam
formalmente sempre receitas iguais a despesas; acontece que os dficits oramentrios,
quando existem, esto acobertados com a previso de operaes de crdito a serem
contratadas.304
Do mesmo modo, na fase de execuo oramentria, deve-se procurar manter o
equilbrio, com base nos elementos e caminhos apresentados pela Lei de Responsabilidade
Fiscal. Nesse perodo, as contas sero monitoradas, de modo que, identificada uma
tendncia ao desequilbrio, tomar-se-o as medidas necessrias para que o equilbrio
seja restabelecido.
Por fim, na fase posterior ao exerccio financeiro, se saber se houve dficit,
supervit305 ou equilbrio (o que dificilmente suceder).

9.5. Equilbrio e dvida pblica


Est-se referindo aqui ao conceito clssico de equilbrio. Nesse sentido, o
oramento deve ser equilibrado unicamente com o manejo da tributao e dos gastos,
no sendo admitido o endividamento. Essa verdadeira ojeriza ao endividamento pblico,
acrescida da repulsa interveno do Estado na vida da sociedade (em princpio em
inmeros aspectos, que no s o econmico), prpria do liberalismo, que prevaleceu,
grosso modo, at o incio do sculo XX, ao menos na sua forma mais radical, se que
se pode assim dizer.
Logo aps, com o surgimento do Estado do Bem-Estar (Welfare state), o liberalismo
clssico cedeu o passo a um ideal mais preocupado com o aspecto social das naes em
geral, no qual se pode dizer, pelo prisma econmico, que o keynesianismo prevaleceu,
sob diversas roupagens, porm mantendo a essncia.
J a partir do final dos anos da dcada de 1970, entrando na de 1980, instalou-se o,
por alguns denominado, neoliberalismo, corrente que, embora se considere liberal,
304
J. R. Caldas Furtado, Elementos de direito financeiro, 2 edio, Belo Horizonte; Frum, 2010, p. 89.
305
Para a Lei 4.329/1964, supervit financeiro a diferena positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro,
conjugando-se, ainda, os saldos dos crditos adicionais transferidos e as operaes de crdito a eles vinculadas
(art. 43, 2.).

254
aceita alguns ingredientes trazidos posteriormente fase do liberalismo clssico, como
algo do Estado intervencionista e controlador e formas de protecionismo estatal.
Nos dias atuais, a nosso ver, o mundo encontra-se em uma fase de transio no
se sabe, ainda, em direo a qu exatamente , em que se podem vislumbrar acenos de
retorno a uma ampliao da interveno do Estado na economia (pense-se no volume
de recursos pblicos recentemente injetados na economia dos Estados Unidos e da
Unio Europeia).
Com essa pequena digresso pretendemos realar a noo de que a forma de
encarar o endividamento pblico e, consequentemente, o reflexo disso no equilbrio
oramentrio varia de acordo com o momento poltico em que se encontra uma
sociedade.

9.6. A regra de ouro


Tema relacionado ao equilbrio o trazido pela meno, especialmente por parte
dos economistas, da denominada regra de ouro das finanas.
Debaixo da denominao regra de ouro vamos encontrar a referncia ao
fundamento mais importante de uma cincia, religio e que tais. Quando se alude
a essa expresso est-se remetendo a algo que visto como o fundamento daquela
atividade, cincia, religio etc.
Pois bem, quando se trata de finanas pblicas tambm comum encontrar
referncias regra de ouro, especialmente no que concerne ao oramento, qual se
denomina, portanto, regra de ouro oramentria.
Mais frequentemente nos deparamos com a aluso a esta regra como significando
que o emprstimo de dinheiro aos cofres pblicos no deve servir para financiar
despesas correntes. isso o que diz, em outros termos e, a contrario sensu, o art. 167,
III, da Constituio da Repblica.
Isso no obstante, pensamos que, em matria oramentria, outra possvel regra
de ouro a do equilbrio entre receitas e despesas, que abrange a anterior, mas que
com ela no se confunde.
De todo modo, comearemos por tratar da primeira delas, a prevista no art. 167,
III, da C.F.

Regra de ouro I o Estado no deve contrair dvida para custear despesas correntes
Esta regra de ouro expressa o objetivo de procurar evitar-se o pagamento de
despesas correntes com recursos decorrentes de emisso ou contratao de novo
endividamento. No sobre ela que nos deteremos neste estudo.

255
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Regra de ouro II equilbrio entre receitas e despesas


J a outra regra de ouro das finanas pblicas, mais ampla que a anterior seria a
do equilbrio entre receitas e despesas. Faa-se referncia ao que acontece nos dias de
hoje na Unio Europeia, que, tendo de lidar com a crise econmica com que se depara
desde 2008, estabeleceu certos limites de endividamento e de dficit oramentrio.
Tendo isso em mente, Vincent Glad prope as seguintes perguntas introdutrias ao
tema, todas relativas, alis, ao significado de equilbrio de contas. Afinal, o que isso
quer dizer? Ele aponta trs definies (que so claramente divergentes) do que isso
pode significar:
1) um dficit de 0%, portanto um equilbrio perfeito das receitas e das despesas
no perodo de um ano;
2) um dficit de 0%, mas somente sobre as despesas de custeio, deixando uma
margem de manobra oramentria para o investimento ( a regra de ouro
proposta por Franois Bayrou h muitos anos);
3) um dficit compreendido entre 2,5% e 3% do PIB, nvel abaixo do qual o
endividamento para de crescer ( o esprito da proposta de Franois Hollande
para uma modificao da lei de finanas garantindo-se um retorno aos 3% em
2013.306

Percebe-se que h vrias regras de ouro que podem ser invocadas como
fundamento da economia e das finanas, e o resultado da persecuo a uma delas
pode acarretar diferentes resultados se a opo tivesse sido outra.
O fato que estamos vivendo um perodo de transio social, financeira (e de outras
naturezas, tambm) e haver que se esperar para ver onde as coisas se estabilizaro.
Como ilustrao dessa viso, temos que na Europa se debate h algum tempo acerca
da constitucionalizao das normas relativas s Finanas Pblicas, muito especialmente
com referncia regra de ouro. A esse respeito, Michel Bouvier entende que referida
constitucionalizao ou mesmo a sua legalizao expressa -, alm de depender de
vontade poltica, no o bastante para atribuir-lhe eficcia real. Dependeria, tambm,
do exerccio de um controle sobre a sua aplicao que, no caso francs se daria
por intermdio do Conselho Constitucional -, com base em critrios claramente
estabelecidos.307

306
Vincent Glad, La rgle d'or, une publicit mensongre, Disponvel em: http://www.slate.fr/story/42853/regle-or-
publicite-mensongere. Acesso em 04.11.2013, sem indicao de pgina.
307
Michel Bouvier, La rgle dor des finances publiques a-t-elle un avenir?, ? in Revue Franaise de Finances
Publiques n 117, p. 135, 2012, verso digital, disponvel em http.//www.lextenso.fr/webextenso/article/
print?id=RFFP2011-11.... Acesso em 12. 9. 2013, p. 135.

256
Na verdade, verifica-se nos dias de hoje - e isso h aproximadamente trinta anos
- que as finanas pblicas mudaram bastante e que, figurativamente, constituem um
instituto em busca de um modelo. O prprio Bouvier, ao reportar-se aos critrios
acima mencionados, afirma que eles esto por serem inventados, de to indita que
a configurao das finanas pblicas contemporneas.308
Na Alemanha, a regra de ouro pode ser desmembrada em dois princpios,
conforme expe Carine Soulay309, na mesma linha de raciocnio apresentada acima:
a) o equilbrio entre as receitas e as despesas, na conformidade do art. 110, 1 da Lei
Fundamental alem310 e b) a limitao das receitas de emprstimos ao montante de
crditos destinados a investimentos pelo oramento (art. 115, 1).311
Seja como for, esta regra est a compor, de uma forma ou de outra, a oramentao
nos dias atuais.

10. GUISA DE CONCLUSO

Do que restou dito at aqui, pode-se encerrar o assunto aqui versado da mesma forma
que foi iniciado: pela ideia de que o equilbrio de contas um anseio de governantes e
da sociedade, e que deve iluminar a elaborao e a execuo do oramento, sem que
isso signifique um dogma absoluto. Razes polticas, econmicas e sociais podem
servir para justificar, temporariamente, oramentos desequilibrados, em funo do
interesse maior da sociedade.
Quando se fala da estabilidade, importante responder indagao sobre se o
equilbrio entre receitas e despesas, quando aceito e/ou imposto, deve ser considerado
em cada exerccio financeiro ou em um determinado ciclo plurianual. As coisas mudam,
conforme se reporte a um ou a outro perodo: s vezes pode ser conveniente, necessrio
ou imprescindvel ter um oramento equilibrado em um determinado exerccio, de
qualquer forma e tomado em considerao isoladamente; outras vezes, no entanto,

308
Idem, ibidem.
309
Carine Soulay. La rgle d'or des finances publiques en France et en Alemagne: convergence au del des diffrences,
In Revue Franaise de Finances Publiques n 112, Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 2010, p.
188.
310
Dispe este artigo (verso espanhola):
Artculo 110. 1. Todos los ingresos y gastos de la Federacin debern consignarse en los Presupuestos, si bien en
el caso de empresas federales (Bundesbetriebe) y de patrimonios especiales (Sondervermogen) ser suficiente que
figuren las entradas o las entregas. Los Presupuestos debern estar equilibrados en gastos e ingresos.
311
Artculo 115. 1. La asuncin de emprstitos, as como la prestacin de fianzas (Burgscharten), garantas u otras
seguridades susceptibles de originar gastos en ejercicios econmicos venideros, requerirn, segn su importe,
una habilitacin determinada o determinable mediante ley federal. Los ingresos procedentes de crditos no
podrn sobrepasar el importe de los gastos consignados para inversiones en los Presupuestos, y solo procedern
excepciones a esta regla cuando sea para evitar una perturbacin del equilibrio econmico general. Se regularan
por ley federal los pormenores de aplicacin.

257
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

pode-se (ou deve-se) admitir o desequilbrio em um certo ano fiscal, retornando-


se ao equilbrio no seguinte. Em outras palavras, parece mais adequado pugnar pelo
equilbrio vislumbrando-se um ciclo plurianual, no seu todo, que insistir que isso
ocorra todos os anos.
Avaliamos que dessa forma ainda se poder falar em estabilidade oramentria,
ainda que tenha havido desequilbrio em algum momento desse ciclo.
O que foi mencionado encaminha o assunto para a concluso de que, em primeiro
lugar, reitera-se, o fenmeno financeiro complexo e deve ser sempre analisado no
seu conjunto, dizer: receitas, despesas e a gesto de ambas devem ser levadas em
conta mediante uma anlise conjunta, at para que tenha a viso do todo.
Em segundo lugar, essa constatao leva a que o equilbrio oramentrio tenha
que ser avaliado em perodos de tempo maiores do que um simples exerccio
financeiro, pois esse exerccio pode ter se iniciado, formalmente, com um oramento
equilibrado e, no seu curso, tenha tido que ser alterado, desequilibrando-se, ainda
que circunstancialmente, por razes supervenientes.
Em suma, o que se quer significar que o desequilbrio circunstancial do oramento
no afeta, necessria e obrigatoriamente, a estabilidade oramentria.
Por fim lembremos novamente de Baleeiro, ao dizer, lucidamente: o equilbrio
oramentrio desejvel em certos casos. Pode ser impossvel e inelutvel noutros. E
ser nocivo em circunstncias especiais.312

312
Aliomar Baleeiro, Uma introduo cincia das finanas, cit., p. 401.

258
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A MANUTENO
DA PREVIDNCIA SOCIAL A NECESSIDADE DO EQUILBRIO

FBIO ZAMBITTE IBRAHIM313

1. UM DIAGNSTICO NECESSRIO

No de hoje que ouvimos, em diversos setores da sociedade e das mais variadas


formas, a necessidade de adequaes no sistema ptrio de proteo social, com especial
enfoque no subsistema de previdncia social, o qual, desde o advento da Emenda
Constitucional n 20/98, demanda, por expressa previso constitucional, a necessidade
de equilbrio financeiro e atuarial (art. 201, caput, CF/88).
A previso normativa, implicitamente necessria a qualquer modelo protetivo,
pblico ou privado, no possui sua dignidade normativa reconhecida, tendo o
legislador ordinrio, em conjunto com a omisso da sociedade, alargado prestaes
previdencirias em total descompromisso com o equilbrio do sistema protetivo, em
flagrante prejuzo a geraes futuras.
Ou seja, a tentativa de inserir, de forma expressa, a obviedade do necessrio
equilbrio dos modelos previdencirios, em momento algum, surtiu o efeito normativo
desejado, no vinculando, efetivamente, os trs Poderes. Com alguma preocupao do
Executivo quando lhe convm h, de resto, o total desprestgio do preceito frente
ao Legislativo ou, no Judicirio, sua aplicao espordica e errtica.
Neste contexto de grave descaso com o sistema, a Lei de Responsabilidade Fiscal
- LRF, em alguma medida, pode servir de instrumento motivador das reformas e
adequaes necessrias, prestigiando a proteo social equilibrada e capaz de atender a
clientela atual e futura. Aps a apresentao dos preceitos normativos especficos sobre
o tema, apresentarei brevssimo diagnstico do modelo ptrio para, em concluso,
sugerir algumas mudanas, de forma a alcanarmos o desejado equilbrio.

2. O EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL O PAPEL DA LEI COMPLEMENTAR


N 101/2000

Em mbito constitucional, a necessidade de equilbrio do sistema protetivo


categoricamente prevista no caput do art. 201. Da mesma forma, o art. 195, 5
313
Professor Adjunto de Direito Financeiro da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Doutor em Direito Pblico
pela UERJ, Mestre em Direito Previdencirio pela PUC/SP, Advogado.

259
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

da Carta de 1988, desde sua publicao, prev que nenhum benefcio ou servio da
seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte
de custeio total. O mandamento, previsto em normas constitucionais desde 1965, possui
o didtico papel de expor, ao legislador ordinrio, um relevante critrio de validade
das normas infraconstitucionais instituidoras de prestaes positivas na seara social,
que a prvia existncia de recursos.
No mbito da LRF, a regra replicada no art. 24, com o acrscimo da necessria
observncia do art. 17, o qual, genericamente, prev o rito de criao e gesto das
despesas obrigatrias de carter continuado como benefcios previdencirios que
demanda, para eventual majorao das mesmas, previso do impacto oramentrio-
financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e, tambm, nos dois anos
subsequentes. Adicionalmente, o incremento de gastos da seguridade social deve vir
acompanhado da comprovao de que a despesa, criada ou aumentada, no afetar
as metas de resultados fiscais previstas em anexo LDO.
Tal regramento somente dispensado nas hipteses de aumento de despesa
decorrente da concesso de benefcio a quem satisfaa as condies legais, expanso
quantitativa do atendimento e dos servios prestados e reajustamento de valor do
benefcio ou servio, a fim de preservar o seu valor real (art. 24, 1, LRF). Tais ressalvas
so plenamente justificveis, pois representam mandamentos constitucionais expressos,
como a preservao do valor real dos benefcios e o respeito ao direito adquirido. Em
tais situaes, os benefcios sero concedidos, ainda que ausentes os requisitos formais
para o incremento de despesas obrigatrias, mas, por outro lado, sem dispensar os
administradores pblicos de buscar fontes de receita adequadas, especialmente como
forma de preservar os limites globais de despesa total com pessoal314.

3. ASPECTOS NORMATIVOS RELEVANTES DA LRF FRENTE PROTEO SOCIAL

sabido que a Assemblia Nacional Constituinte buscou atender, na nova


organizao do Estado brasileiro, demandas prestacionais variadas, de forma a
assegurar importante vertente dos direitos sociais, como meio de concretizar um
projeto cooperativo de vida comum voltado ao ideal da existncia digna. Sem embargo,
as despesas com o intervencionismo estatal alcanaram cifras inditas, aqui e alhures,
impondo, nos ltimos decnios, maior preocupao com controles do gasto estatal,
tendo em vista o crescimento histrico deste em todas as democracias ocidentais desde
o incio do sculo XX315.

314
Sobre tal regramento e condutas necessrias, ver Marcus Abraham. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 3 Ed.
Rio: Forense, pp. 366-8.
315
Cf. Hector B. Villegas. Manual de Finanzas Pblicas. Buenos Aires: De Palma, 2000, pp. 141-3.

260
Como se no bastasse a Constituio, por si s, demandando a previso prvia
e completa das receitas necessrias frente aos gastos da proteo social, a LRF, como
visto, tambm d suporte normativo a esta necessidade, estabelecendo detalhamento
quanto s condutas a serem seguidas pelos administradores pblicos. Ou seja, alm dos
preceitos j supracitados, a LRF determina, com maior grau de concretude, as condutas
e sanes necessrias aos gestores pblicos o que, frente aos demais diplomas legais,
permite maior sucesso no controle do gasto social, subsidiando, em algum momento,
aes necessrias dos Poderes Institudos.
O art. 50, IV da LRF prev que os responsveis pela escriturao das contas pblicas,
alm de obedecer s demais normas de contabilidade pblica, devero apontar as
receitas e despesas previdencirias em demonstrativos financeiros e oramentrios
especficos. Ou seja, em captulo da LRF dedicado transparncia, controle e fiscalizao,
adota-se procedimento de maior cautela com os gastos sociais, no somente pela sua
importncia, mas, especialmente, pelo potencial exponencial de crescimento e m
utilizao.
Os elementos informadores descrevendo a realidade financeira do sistema, com o
detalhamento fixado na LRF e, especialmente, impondo responsabilidade aos gestores
responsveis, pode ser capaz de afastar a inrcia da Administrao Pblica frente
ao severo incremento das despesas, as quais, em poucos decnios, alcanaro cifras
impraticveis.
Tal foco no gasto da proteo social, com especial enfoque na gesto previdenciria,
surge tambm na disciplina do relatrio resumido da execuo oramentria, publicado
bimestralmente, nos termos do 165, 3 da Constituio de 1988. O encargo previsto
no art. 53 da LRF, o qual, expressamente, demanda a incluso em tais relatrios das
receitas e despesas previdencirias delineadas nos demonstrativos especficos j
elaborados, nos termos supracitados, ou seja, com base no art. 50, IV da LRF.
No caso particular do ltimo bimestre do ano, o relatrio resumido da execuo
oramentria dever ser acompanhado, tambm, de novo demonstrativo, desta vez
contendo projees atuariais dos regimes de previdncia social, geral e prprio dos
servidores pblicos (este ltimo, quando aplicvel).
Enfim, no contexto estritamente previdencirio, tendo em vista o elevado gasto na
cobertura de segurados e dependentes, os Entes Federativos, devem, alm de buscar
o equilbrio financeiro e atuarial de seus sistemas, conforme art. 40 e 201 da CF/88,
tambm demonstrar tal compromisso na elaborao, acompanhamento e gesto
oramentria, devendo elaborar, mensalmente, demonstrativos especficos sobre o
gasto previdencirio (art. 50, IV da LRF), relatrio bimestral resumo da execuo
oramentria com previso detalhada das receitas e despesas previdencirias previstas

261
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

no demonstrativo mensal (art. 53, II da LRF) e, no ltimo relatrio bimestral do ano,


dois demonstrativos: o mensal do gasto previdencirio corrente e, adicionalmente,
outro contendo projees atuariais dos sistemas. Este ltimo demonstrativo tende a ser
importante elemento de orientao para potenciais adequaes legislativas do sistema
e, tambm, guiar a elaborao das leis oramentrias subsequentes.
As obrigaes previstas na LRF, em grau de detalhamento indito na legislao
brasileira, deve nortear o reconhecimento da gravidade em que se encontra nosso
sistema, o qual, no obstante ainda capaz de assegurar os compromissos estabelecidos
em lei, tende a sofrer fortemente com o rpido envelhecimento populacional brasileiro,
aliado severa restrio da natalidade. Este aspecto ser melhor apresentado no item
seguinte.

4. REALIDADE DO SISTEMA PREVIDENCIRIO BRASILEIRO A PERSPECTIVA DO


DESEQUILBRIO CRESCENTE

A proposta do presente item apresentar alguns subsdios que, em correta


utilizao, podem nortear a correta compreenso da realidade do sistema, a qual, nos
termos da LRF, carece de exata apresentao nos documentos e relatrios previstos.
Admitir a realidade, por mais difcil que nos parea, o primeiro passo, tudo em estrita
observncia lei de regncia do gasto pblico. De sada, importante reproduzir alguns
elementos demogrficos que evidenciam a gravidade de nossa situao.
Os dados apontados infra explicitam o bnus demogrfico vivido atualmente pelo
Brasil, com retrao severa da natalidade e, ainda, quantidade de idosos inferior
mdia dos pases desenvolvidos. Em 2012, a populao residente estimada no Brasil
foi de 196,9 milhes de pessoas, representando um crescimento de 0,8% em relao ao
ano anterior, ou seja, de 1,6 milho de pessoas. Por faixa etria, em 2012, 63,2% tinha
at 39 anos de idade e as pessoas com 60 anos ou mais de idade representavam 12,6%
da populao (em 2011, correspondia a 12,1%, conforme PNAD 2012).

262
1 - Dados gerais

Tabela 1.1 - Populao residente, por situao do domcilio e sexo,


segundo os grupos de idade - Brasil - 2012

Populao residente (1 000 pessoas)


Grupos de idade Urbana Rural
Total Homens Mulheres
Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres
Total 196 877 95 812 101 065 167 015 80 287 86 729 29 862 15 526 14 336
0 a 4 anos 13 295 6 827 6 468 11 074 5 700 5 374 2 221 1 127 1 094
Menos de 1 ano 2 531 1 291 1 240 2 168 1 100 1 068 363 191 173
1 a 4 anos 10 764 5 536 5 227 8 906 4 600 4 306 1 858 936 921
5 a 9 anos 14 977 7 725 7 251 12 180 6 271 5 909 2 797 1 454 1 342
10 a 14 anos 16 718 8 501 8 217 13 708 6 981 6 727 3 010 1 520 1 490
15 a 19 anos 17 088 8 699 8 389 14 278 7 173 7 104 2 810 1 525 1 284
15 a 17 anos 10 445 5 322 5 122 8 653 4 355 4 298 1 791 967 824
18 ou 19 anos 6 643 3 376 3 266 5 625 2 818 2 806 1 018 558 460
20 a 24 anos 15 829 7 945 7 884 13 649 6 804 6 845 2 180 1 141 1 039
25 a 29 anos 15 934 7 786 8 148 13 815 6 712 7 104 2 119 1 074 1 044
30 a 34 anos 16 219 7 819 8 401 14 073 6 717 7 356 2 147 1 102 1 045
35 a 39 anos 14 277 6 932 7 344 12 324 5 908 6 416 1 953 1 024 929
40 a 44 anos 13 628 6 524 7 104 11 804 5 573 6 231 1 823 951 872
45 a 49 anos 12 945 6 181 6 763 11 074 5 202 5 872 1 870 979 891
50 a 54 anos 11 516 5 406 6 110 9 937 4 586 5 351 1 579 819 760
55 a 59 anos 9 598 4 455 5 143 8 155 3 713 4 443 1 442 742 700
60 a 64 anos 7 876 3 637 4 239 6 630 2 969 3 661 1 246 668 578
65 a 69 anos 5 920 2 690 3 229 4 954 2 164 2 790 966 527 439
70 anos ou mais 11 060 4 685 6 374 9 361 3 814 5 546 1 699 871 828

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2012.

A pirmide etria a seguir mostra o percentual das pessoas residentes em relao


ao total da populao por sexo, segundo as faixas etrias nos anos de 2004 e 2012.
Nesse intervalo de tempo, observou-se uma mudana no formato da pirmide,
indicando envelhecimento da populao (pessoas com 60 anos ou mais de idade),
predominantemente por mulheres (7,0% em relao ao total da populao; os homens,
5,6%). Em 2004, a base da pirmide era mais larga do que em 2012: 42,8% da populao
era representada por pessoas de at 24 anos; oito anos depois, para a mesma faixa
etria, o percentual caiu para 39,6%.

263
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Em 2012, nas faixas etrias dos mais jovens, at 24 anos de idade, havia um
predomnio de homens na populao (41,5%), enquanto as mulheres representavam
37,8%. Nas idades acima de 40 anos ou mais, o percentual de mulheres passa a ser
maior do que o dos homens (38,6% e 35,0%, respectivamente), o que se traduz como
uma expectativa de vida maior para as mulheres. Em relao ao ano anterior, houve
pequenas variaes percentuais na distribuio da populao no Brasil, com 0,7% de
aumento para 60 anos ou mais de idade e, por outro lado, uma reduo de 0,3% na
faixa de 10 a 14 anos.
A Tbua de Mortalidade projetada para o ano de 2012 resultou em uma
expectativa de vida de 74,6 anos para ambos os sexos, um acrscimo de 5 meses e 12
dias em relao ao valor estimado para o ano de 2011 (74,1 anos). Para a populao
masculina o aumento foi de 4 meses e 10 dias passando de 70,6 anos para 71,0
anos, em 2012. J para as mulheres o ganho foi maior: em 2011 a esperana de vida

264
ao nascer era de 77,7 anos se elevando para 78,3 anos em 2012, 6 meses e 25 dias
maior.316
O comportamento crescente da expectativa de vida entre as idades de 0 e 1 ano
para os dois anos analisados reflexo do nvel ainda relativamente alto da mortalidade
no primeiro ano de vida, apesar dos declnios relevantes observados nos ltimos anos.
Em 2012, a esperana de vida ao nascer foi de 74,6 anos. Atingido o primeiro ano
de vida, sua expectativa de vida seria de 74,8 anos, vivendo em mdia 75,8 anos. A
partir de 1 ano de vida, a tendncia da srie volta a ser decrescente, isto , conforme
aumenta a idade diminui a expectativa de vida. Em pases desenvolvidos, cujas taxas
de mortalidade infantil situam-se em torno de cinco bitos de menores de 1 ano para
cada 1 000 nascidos vivos, esta srie sempre decrescente.
O incremento da expectativa de vida, no caso brasileiro, acompanhado de forte
reduo da natalidade, o que, em poucos anos, resultar em reduo da populao.
Desde o inicio do sculo XXI, boa parte dos pases europeus j possui taxa de
reposio bem inferior a 2,1 filhos por mulher. Nesse ponto, interessante notar,
pelos dados apresentados, que o Brasil, mantida a tendncia de queda, apresentar
nveis de fecundidade prximos aos pases pesquisados em 2030. Na mesma poca,
a expectativa de vida do brasileiro, no nascimento, ter patamar tambm similar aos
pases europeus317. Em avaliao da taxa de dependncia, o Brasil apresenta percentual
de 12,59%, claramente inferior aos valores de pases desenvolvidos. Como dito, tal fato
reflete a predominncia da populao de jovens adultos. Os brasileiros de 15 a 39 anos
representam pouco mais de 40% da populao.
Todavia, nas previses do IBGE at 2060, a taxa de dependncia subir de forma
constante, at o pico de 66,0 em 2060. De acordo com a pesquisa:

As razes de dependncia, que eram de 46,0 em 2013 (ou seja,


cada grupo de 100 indivduos em idade ativa teria que sustentar
46 indivduos) atingiro o valor mnimo em 2022 (43,3) quando
voltaro a subir, chegando em 2033 no mesmo nvel verificado em
2013, at atingir 66,0 em 2060. O processo de reduo das razes
de dependncia, conhecido como bnus demogrfico ou janela
de oportunidade, proporciona ao pas oportunidades decorrentes
de uma menor parcela da populao a ser sustentada pelo grupo
economicamente ativo. Contudo, quando as razes de dependncia
voltam a subir, esta janela comea a fechar-se. No caso, a principal
parcela da populao a ser sustentada, anteriormente composta

316
IBGE, Tabua Completa de Mortalidade, 2013. disponvel em ftp://ftp.ibge.gov.br/Tabuas_Completas_de_
Mortalidade/Tabuas_Completas_de_Mortalidade_2012/notastecnicas.pdf
317
ftp://ftp.ibge.gov.br/Projecao_da_Populacao/Projecao_da_Populacao_2013/nota_metodologica_2013.pdf

265
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

majoritariamente por crianas, agora passa a ser de idosos. Em


2060, o percentual da populao com 65 anos ou mais de idade
ser de 26,8%, enquanto em 2013 esse percentual era de 7,4%.318

Pelo que se nota das pesquisas, o bnus demogrfico tende a alcanar seu fim em
2022, quando a taxa de dependncia, novamente, assumir a tendncia de crescimento.
Nesse sentido, observa-se uma importante oportunidade de reformas estruturais nos
prximos oito anos. Tal evoluo pode ser observada pelo grfico abaixo, com o ponto
de inflexo da populao e respectivo envelhecimento (Fonte: IBGE)319:

O envelhecimento populacional uma tendncia mundial, como afirma a ONU.


No obstante as diferenas de amplitude e particularidades regionais, nota-se a
progresso de idosos tanto em pases desenvolvidos como aqueles ainda em fase de
desenvolvimento, com maior fora nos ltimos anos:320

http://saladeimprensa.ibge.gov.br/noticias?view=noticia&id=1&idnoticia=2455&busca=1&t=populacao-
318

brasileira-deve-chegar-maximo-228-4-milhoes-2042
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/projecao_da_populacao/2013/default.shtm
319
http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/imprensa/ppts/00000014425608112013563329137649.pdf
O IBGE, ainda, fornece a possibilidade de visualizao instantnea da pirmide, ano a ano, de 1980 a 2050 (http://
www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/projecao_da_populacao/2008/piramide/piramide.shtm)
320
http://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/ageing/WorldPopulationAgeing2013.pdf

266
O envelhecimento, no obstante ser um fenmeno global, apresenta-se com maior
fora em pases em desenvolvimento, como o Brasil. Nesse ponto, os dados da ONU
so emblemticos:321

321
http://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/ageing/WorldPopulationAgeing2013.pdf

267
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

A comparao nos permite observar que a realidade brasileira, do ponto de vista


populacional, no ainda to grave quanto, por exemplo, diversos pases desenvolvidos,
tendo em vista a menor taxa de dependncia, derivada de nossa populao visivelmente
mais jovem. Todavia, com a forte retrao da natalidade brasileira e o rpido
envelhecimento populacional, seguramente correto concluir que medidas devem ser
tomadas no presente momento, como forma de suavizar as consequncias das reformas
estruturais, as quais, no caso brasileiro, tm a compensao do bnus demogrfico
vigente.
Em suma, no aspecto demogrfico, podemos concluir que as variveis nacionais,
tanto as relacionadas expectativa de vida como taxa de dependncia, tendem a se
aproximar rapidamente dos pases europeus, com especial semelhana a Portugal, no
somente pelos nmeros apresentados, mas, especialmente, pelo rpido envelhecimento
populacional.
Em comparao com modelos estrangeiros, nota-se que o sistema brasileiro, em
regra, no obstante ainda contar com populao de idade mdia inferior, possui gasto
previdencirio similar quando comparado o percentual do PIB investido. Especialmente
na previdncia rural, a necessidade de cobertura patente, como se nota das avaliaes
abaixo:

268
Arrecadao Lquida, Despesa com Benefcios e Resultado Previdencirio em
relao ao PIB (Em %) URBANO (fonte: MPS)

Arrecadao Lquida, Despesa com Benefcios e Necessidade de Financiamento


em relao ao PIB (Em %) RURAL (fonte: MPS)

269
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Ou seja, somente com o gasto previdencirio, o Brasil investe 7,5% do seu PIB,
o que muito embora ainda seja inferior aos sistemas europeus, tende a se agravar
fortemente nos prximos anos, em razo do envelhecimento populacional. Em clculos
mais recentes, totalizando a previdncia e assistncia social, esse percentual j se entra
em 8.5%.

Quantidade de benefcios ativos, por clientela,


segundo os grupos de espcies - Posio em dezembro - 2010/2012
(fonte: MPS)

QUANTIDADE DE BENEFCIOS ATIVOS


Clientela
GRUPOS DE ESPCIES Total
Urbana Rural
2010 2011 2012 2010 2011 2012 2010 2011 2012
TOTAL 27.999.034 28.909.419 29.883.423 19.620.603 20.333.324 21.082.324 8.378.431 8.576.095 8.801.099

BENEFCIOS DO RGPS 24.276.123 25.031.803 25.855.338 16.027.877 16.571.624 17.158.417 8.248.246 8.460.179 8.696.921

Previdencirios 23.465.630 24.214.301 25.035.331 15.248.908 15.786.414 16.370.813 8.216.722 8.427.887 8.664.518

Aposentadorias 15.500.985 16.029.424 16.618.651 9.552.656 9.923.854 10.338.862 5.948.329 6.105.570 6.279.789
Tempo de Contribuio 4.415.784 4.601.456 4.790.753 4.400.427 4.585.098 4.773.494 15.357 16.358 17.259
Idade 8.171.820 8.465.050 8.808.969 2.670.766 2.809.757 2.983.749 5.501.054 5.655.293 5.825.220
Invalidez 2.913.381 2.962.918 3.018.929 2.481.463 2.528.999 2.581.619 431.918 433.919 437.310

Penso por Morte 6.638.425 6.803.879 6.980.140 4.531.592 4.648.802 4.773.408 2.106.833 2.155.077 2.206.732

Auxlios 1.258.549 1.311.307 1.364.149 1.111.774 1.156.549 1.197.125 146.775 154.758 167.024
Doena 1.192.005 1.233.846 1.275.190 1.058.323 1.093.316 1.123.320 133.682 140.530 151.870
Recluso 37.289 43.124 48.550 33.297 38.862 44.276 3.992 4.262 4.274
Acidente 29.255 34.337 40.409 20.154 24.371 29.529 9.101 9.966 10.880

Salrio-Maternidade 67.142 69.246 72.039 52.357 56.764 61.066 14.785 12.482 10.973

Outros 529 445 352 529 445 352

Acidentrios 810.493 817.502 820.007 778.969 785.210 787.604 31.524 32.292 32.403

BENEFCIOS
ASSISTENCIAIS 3.712.005 3.865.949 4.016.247 3.581.820 3.750.033 3.912.069 130.185 115.916 104.178

FONTE: DATAPREV, SUB, Plano Tabular da SVAI.

Pela informao tabulada no Anurio Estatstico da Previdncia Social, existem,


em pagamento, 29.883.423 benefcios previdencirios, dos quais dois podem, com
maior facilidade, enquadrar-se no conceito de prestao precoce, especialmente pelas

270
particularidades do modelo nacional. So a aposentadoria por invalidez e a penso
por morte.
Pelos dados de 2012, os dois benefcios, totalizados, alcanam o valor de 11.770.893
benefcios em pagamento. Tendo em vista o ltimo PNAD ter estimado a populao
ativa em algo prximo a 100 milhes de pessoas, razovel que algo em torno de 10%
da populao economicamente ativa brasileira foi afastada precocemente do mercado.
Se a quantificao for ampliada para alcanar a populao inativa como um todo,
o quantitativo de afastados (29.883.423), quando frente populao economicamente
ativa, alcana percentual prximo a 30%, reproduzindo padres europeus.

5. PROPOSTAS DE ADEQUAO DO MODELO PROTETIVO A ESTRITA OBSERVNCIA


DA LRF

De modo geral, os sistemas previdencirios mundo afora tm passado, nos ltimos


anos, por importantes reformas estruturais de seus sistemas previdencirios. Muito
embora, de incio, tenha existido uma preferncia pelos sistemas privados de cobertura,
as dificuldades de transio, gesto e controle dos mesmos enfraqueceu, em parte,
essa alternativa.
Nota-se, mundialmente, uma preferncia pelo modelo estatal bsico, conjugado
com modelos privados de cobertura, atuando como coadjuvantes. Especialmente aps
2008, as reformas foram priorizadas, gerando fortes encargos para a gerao atual,
nem sempre de forma razovel na transio, como na Polnia, que apresenta j bons
resultados nas contas previdencirias, mas custa de forte retrao da reposio dos
benefcios, com perdas de at 50%. Mesmo no pilar pblico de cobertura, dominante
a adoo de critrios de clculo que levem em considerao o tempo de contribuio
e expectativa de vida. A capitalizao, ainda que nocional, encontra amplo espao nas
reformas aprovadas nos ltimos anos.
Para o Brasil, a manuteno de um modelo estatal prioritariamente financiado no
sistema de repartio simples, mas, simultaneamente, fundado em prestaes nocionais
de acordo com as variveis econmicas e demogrficas pode conjugar, em boa medida,
a necessidade de ajustes do sistema com a responsabilizao individual pela formao
de reservas previdencirias, ainda que fictcias.
Adicionalmente, a prevalncia de modelos equilibrados de repartio permitem
evitar os riscos de modelos capitalizados puros, pois os mesmos riscos que atingem
os regimes de repartio tambm vulneram os modelos capitalizados, como aspectos
macroeconmicos (e.g. inflao), variaes demogrficas e mesmo riscos polticos,
como interveno estatal indevida na gesto previdenciria. Possivelmente, o modelo

271
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

capitalizado apresenta ainda maiores riscos, especialmente no que diz respeito ao


gerenciamento dos investimentos.322
A repartio simples, mutatis mutandis, um redimensionamento do tradicional
mecanismo de proteo familiar, no qual os mais jovens e aptos sustentavam os
mais idosos. Foi a forma de proteo que nos permitiu formar a espcie dominante
neste planeta e alcanar o desenvolvimento de hoje. Ignor-la, em prol de modelos
individualistas e arriscados, alm de desconhecer toda a histria da proteo social na
humanidade, um contra-senso, trazendo o risco para um sistema criado justamente
para anul-lo.
De toda forma, a potencial sada, pela experincia internacional, no carece de
opo exclusiva, sendo possvel a adoo de modelos mistos repartio e capitalizao.
A sistemtica de financiamento misto no novidade, sendo adotada, por exemplo, no
Canad323. A participao de um fundo capitalizado, em pilar universal de proteo, que
possa, por exemplo, suportar algo em torno de 20% do gasto previdencirio mensal,
opo razovel, pois no expe exageradamente o sistema protetivo aos humores
de mercado, assim como evita encargos mais elevados no pagamento de benefcios
correntes busca-se o bom de cada sistema, minimizando o aspecto fraco de cada
um deles.
A combinao entre os modelos dever variar de acordo com o pilar de proteo
social envolvido. Na cobertura inicial e universal, visando condies mnimas de vida
digna, a sistemtica adotar, de forma preponderante, a sistemtica da repartio
simples. Em pilar complementar, visando manuteno de bem-estar, um componente
mais elevado de capitalizao razovel, pois a tomada de riscos, em grau pouco mais
elevado, justificvel na busca de cobertura mais adequada.
No entanto, a criao de regimes parcialmente capitalizados demanda forte
autonomia frente ao poder central, pois, do contrrio, bastante provvel que a sobra
contributiva, ao invs de ser direcionada a investimentos adequados, acabe por financiar
o dficit governamental, em uma espcie de aplicao fictcia. Essa a realidade do
modelo norte-americano, no qual o supervit de contribuies previdencirias
sistematicamente direcionado a trust funds, que nada mais so que repasses ao Tesouro,
visando subsidiar o elevado dficit em balana de pagamentos. Como no h real
aplicao de capital, quando o modelo previdencirio norte-americano depender do
retorno deste capital, evidente que o governo central ter de ampliar, em alguma

322
Cf. BARR, Nicholas. Reforming Pensions, op. cit, p. 23. Sobre o aspecto demogrfico, crtica preferida dos que
atacam o modelo de repartio, lembra o autor que a diminuio populacional atinge gravemente ambos os
modelos. (op. cit., p. 22).
323
Cf. LITTLE, Bruce, Fixing the Future. How Canadas Usually Fractious Governments Worked Together to Rescue the
Canada Pension Plan. Toronto: Rotman, 2008.

272
medida, a arrecadao tributria (ou reduzir gastos), o que implica afirmar que ser a
prpria sociedade a arcar com a diferena para a qual j teria contribudo.324
De forma quase generalizada, observa-se a adoo de variveis demogrficas na
quantificao do benefcio, como expectativa de vida. A opo por prestaes nocionais
permite tal incluso e, ao que parece, surge como caminho adequado para eventuais
reformas. O caso brasileiro no escapa a essa necessidade, especialmente, tambm,
pela baixa natalidade. As estimativas mais recentes preveem o pice da populao
brasileira em 2039, com reduo progressiva deste ano em diante. Interessante notar
que, hoje, a taxa de fecundidade do brasileiro j inferior a 2.1, o que significa ser
inferior taxa de reposio mdia, necessria para manter a populao estvel. No
entanto, como a populao , em geral, ainda jovem, a retrao populacional, pelos
dados atuais, somente tomar lugar a partir de 2039.325
No aspecto relacionado ao financiamento do sistema, alguma alternativa deve
ser pensada. Embora os modelos estrangeiros ainda adotem, em geral, regras de
financiamento anlogas aos tradicionais sistemas bismarckianos, opes diversas tm
sido usadas como forma de robustecer a crescente necessidade de financiamento. Parte
do problema reside na adoo de modelo de custeio fundado em sistema protetivo
que, nas origens, era unicamente voltado a empregados, sem qualquer pretenso de
universalidade. Tenho exposto que uma soluo seria a extino das contribuies
sociais, com financiamento nico com base em impostos.
Esse modelo adotaria dois pilares pblicos e compulsrios. Um primeiro pilar de
cobertura universal, garantidor de prestaes mnimas de sobrevivncia a qualquer
pessoa dentro dos parmetros estabelecidos em lei (conjugando a vulnerabilidade da
populao coberta com os recursos disponveis), e custeada por impostos arrecadados
pelas bases atualmente previstas na Constituio brasileira.
Um segundo pilar seria custeado por um adicional de imposto de renda, arrecadado
individualmente, em substituio atual contribuio previdenciria dos segurados
da previdncia social. Haveria aqui uma tripla vantagem: tratamento idntico a todas
as pessoas, que prestariam contas de sua previdncia ao rgo estatal controlador,
simplificao do modelo fiscal vigente e, por fim, estimulo prestao de contas
verdadeira ao Fisco, tendo em vista os reflexos previdencirios evidentes. Esse segundo

324
Sobre a crtica acertada aos trust funds norte-americanos, embora em argumentao exageradamente libertariana,
ver LEVY, Robert A. & MELLOR, William. The Dirty Dozen How Twelve Supreme Court Cases Radically
Expanded Government and Eroded Freedom. Washington: Cato Institute, 2009, pp. 20-1. No mesmo sentido, ver
Banco Mundial. Averting the Old Age Crisis, p. 110.
325
A tabulao completa da populao brasileira, incluindo projees de vida, podem ser vistos em <http://
www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/projecao_da_populacao/2008/projecao.pdf>, em 11/11/2010.
Para dados relativos reduo populacional no mundo, ver <http://www.un.org/esa/population/publications/
wpp2006/WPP2006_Highlights_rev.pdf>, em 09/10/2010.

273
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

pilar complementaria a prestao do pilar inicial, superando o pagamento mnimo,


assegurando melhor grau de bem-estar.
Em suma, tais constataes e respectivas sugestes, em larga medida, visam atender
os mandamentos constitucionais sobre a necessidade de equilbrio do sistema e, em
particular, os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal, os quais, em pouco tempo,
sero ignorados pela presso do gasto previdencirio.

274
RESPONSABILIDADE FISCAL: ANLISE DOS
15 ANOS DA LEI COMPLEMENTAR N 101/2000

FRANCISCO PEDRO JUC326


A temtica que serve de eixo para esta coletnea de estudos prope a reflexo sobre
os quinze anos de vigncia da Lei Complementar 101/2000, conhecida como a
Lei de Responsabilidade Fiscal e, neste pequeno estudo, pretende-se mais do que
tecer consideraes sobre a lei, trazer algumas consideraes conceituais sobre
responsabilidade fiscal, entendendo que seu grande mrito o de trazer governana
pblica nacional a benfazeja preocupao com o cuidado, a eficincia. Enfim, introduzir
o paradigma de qualidade do gasto pblico no contexto de racionalidade de gesto
financeira, o que contribuio decisiva para o progresso e avano da gesto da coisa
pblica e, consequentemente, para o bem pblico, para o cuidado com os interesses
gerais da sociedade.

1. CONCEPO DE BOM GOVERNO

Desde o final da dcada dos anos noventa, o Departamento de Direito Administrativo,


Financeiro o Tributrio da Faculdade de Direito da Universidade de Salamanca, na
Espanha, vem desenvolvendo estudos acerca do bom governo, que vem a ser grosso
modo, a utilizao de tcnicas, conceitos e prticas de governana corporativa privada,
voltada consecuo de objetivos concretos, com vantagens e resultados palpveis.
Assim, a tempo se vem buscando aplicar tais prticas gesto da coisa pblica e se o
vem buscando fazer atravs da edio de normas disciplinadora, condicionadoras e
limitadas da autonomia da vontade ou discricionariedade do administrador pblico,
ainda e especialmente quando agente poltico.
O fundamento que arrima esta busca do Bom Governo est em que se trata de
direito fundamental, na medida em que o bom governo efetivamente capaz de buscar
o bom pblico, o atendimento dos interesses gerais explicitados pela sociedade na
326
Juiz do Trabalho Titular da 14VT/SP. Mestre, Doutor em Direito Privado pela PUC/SP e Direito do Estado pela
USP. Livre-Docente em Direito Financeiro pela USP. Ps Doutorado na Universidade de Salamanca Espanha.
Professor Titular de Direito Constitucional da Faculdade Autnoma de Direito de So Paulo FADISP, do Corpo
Permanente do Programa de Ps-Graduao Stricto Senso (Mestrado e Doutorado). Pertence Academia Paulista
de Letras Jurdicas APLJ, Cadeira 7, Patrono Sampaio Dria. Da Academia Paulista de Magistrados. Sociedade
Paulista de Direito Financeiro e da Asociacin Hispanobrasilea de Derecho Comparado. Associao Brasileira
dos Constitucionalistas Brasileiros Instituto Pimenta Bueno. Instituto Brasileiro de Direito Constitucional e
Associao Internacional dos Constitucionalistas.

275
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

construo dos consensos democrticos assentados no pacto poltico instrumentado


pela Constituio.
Nesta linha de raciocnio podemos ter assentado que os referidos consensos esto
materializados nos fundamentos e princpios insculpidos na Constituio, do que
decorre que ali tambm esto gizados os parmetros e limites da discricionariedade
governamental e de seus agentes e fixada a extenso do leque de opes dentro do
qual acontecer sua ao.
Ora bem, o Estado no um fim em si mesmo, no existe por e para si, mas
tem, intrinsecamente, a natureza instrumental como estrutura e ferramenta da qual a
sociedade se vale para buscar seus objetivos.
Em decorrncia dessa tal instrumentalidade, corolrio que caiba ao governo e
seus agentes, agindo nos limites das opes constitucionais fundamentais, envidarem
seus esforos na persecuo do bem comum materializado no atendimento aos
interesses gerais, por bvio dentro dos limites de possibilidades da realidade da vida
e da disponibilidade de recursos de toda a ordem.
O Bom Governo significa, assim, a ao governamental dentro dos parmetros de
ordem jurdica, recorrendo aos instrumentos da boa governana, buscar atender aos
interesses comuns predominantes na sociedade, nisto estando a sede do bem comum
denominado pela doutrina clssica e tradicional.
Ser, assim, bom governo, seguindo as boas prticas de governana, aquele capaz
de alcanar com mais eficincia e presteza a atender com razoabilidade s demandas
sociais.
Os indivduos tm o direito fundamental ao bem estar, ao desenvolvimento de suas
potencialidades humanas. Da mesma forma, a sociedade em seu todo tem igual direito.

2. GESTO FINANCEIRA E BOM GOVERNO

Est inserido no contedo de Bom Governo a boa gesto financeira, a administrao


correta, ponderada, responsvel e cuidadosa das finanas do Estado, eis que este obtm
os recursos necessrios ao seu funcionamento e atividades das riquezas produzidas
pela sociedade.
Integra o pacto de organizao da sociedade poltica, fundada na solidariedade
social, filha dileta da fraternidade trazida pela Revoluo Francesa, o direito-dever
de todos e de cada um de contribuir com os recursos necessrios para manuteno
do sistema.

276
Tais recursos, porque oriundos e gerados pela sociedade, encontram nas estruturas
estatais e nos governantes gestores que, aplicando esses recursos adequadamente,
buscam a obteno do bem comum, como antes referido.
Naturalmente que a gesto desde recursos em todo o seu ciclo, portanto desde a
arrecadao, at a sua efetiva aplicao, a includa a escolha de meios, convenincia,
oportunidade e pertinncia, norteado pela eficincia e economicidade, est submetida
ao imprio da ordem jurdica.
No sem razo que se admite, hoje mais do que nunca, a constitucionalizao
da vida e da gesto financeira do Estado, constatando-se que o exerccio dela implica
no exerccio de poder poltico com forte contedo de soberania em sua face interna,
gerando impositividade incontrastvel cidadania. Exatamente em razo disto tem-
se como imperativa a constitucionalizao da matria, materializando-se naquilo que
Ricardo Lobo Torres327 observa ser; A Constituio Financeira, entendida em seus
aspectos formais e materiais, constitui o Estado Fiscal, sendo de ter-se como vinculado
o Estado Fiscal a realizao do mnimo existencial, acerca do qual o antes citado autor
pontua328:

O mnimo existencial no tem dico constitucional prpria. Deve-


se procur-lo na idia de liberdade, nos princpios constitucionais
da igualdade, do devido processo legal e da livre iniciativa, na
Declarao dos Direitos Humanos e privilgios dos cidados.

A boa governana na vida financeira estatal implica em responsabilidade fiscal, que


significa racionalidade e equilbrio na estimao e realizao de gastos na adequao
destes s reais disponibilidades materiais e tal vai alm da disponibilidade oramentria
e financeira momentnea, mas imprescindvel a incorporao do fator temporal, da
projeo de tudo isso no tempo e na considerao das variveis capazes de influenciar
e mesmo determinar a oscilao natural e prpria destas disponibilidades.
Tal formatao significa reconhecer a conexo medular da gesto financeira e
da gesto da interveno do Estado na economia, impondo-se a viso estratgica do
quadro para a determinao dos meios, modos e limites financeiros desta interveno,
seja direta, com os investimentos de recursos pblicos em atividades e servios, seja
indireta, pela explorao da dimenso extra-fiscal dos tributos, desempenhando o papel
de estimular ou inibir atividades dos particulares, conforme a ajustada insero nos
objetivos e interesses gerais, atravs das taxaes gravosas ou redues de gravame,
que, a seu turno, significam renuncia fiscal com reduo de receitas.
327
Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio, vol.1, p. 19, ed. Renovar, RJ, 2009
328
in.op.cit., vol.5, p.357

277
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

O instrumento deste processo o Oramento Pblico que se insere, com arrimo


no j citado Lobo Torres, na teoria da constituio oramentria, cuja abordagem
transcende aos limites do labor normativo, demandando viso transdisciplinar, como
ensina do mestre:

A Teoria da Constituio Oramentria vive no ambiente da


interdisciplinariedade. Comunica-se intensamente com os outros
subsistemas da Teoria da Constituio Financeira, como sejam
da Teoria da Constituio Tributria e da Constituio Monetria.
Est em relao ntima com a Teoria de Constituio Econmica
e da Poltica, at porque, como j vimos, o superoramento
contemporneo recebe a influncia direta dos sistemas econmicos
e polticos.

Mais adiante, prossegue o autor329:

Consequncia da interdisciplinariedade que a Teoria da


Constituio Oramentria devem ser feitos por juristas,
economistas e socilogos, em desejvel integrao. Aqueles se
concentraro nos aspectos principiolgicos e sistmicos do direito
constitucional oramentrio; os economistas se preocuparo com
o exame macroeconmico; os sociolgicos estudaro a rede de
interaes sociais presente no processo oramentrio. infelizmente
nem sempre tem sido assim: os juristas abdicaram dos juzos de
valor e da considerao de lege ferenda e se apegaram a posies
positivistas inteiramente superadas; os economistas, sob a capa de
uma pretensa neutralidade cientfica, passaram a decidir sobre os
aspectos valorativos, assenhoreando-se do discurso constitucional e
legal do oramento, ditando as polticas governamentais e importam
do acriticamente os modelos estrangeiros; socilogos e cientistas
polticos abandonaram as pesquisas de campo e se puseram a
dissertar sobre as snteses de filosofia poltica e social.

A concepo proposta, a qual se adere, nos leva forosamente a concluir que a


gesto financeira do Estado elemento fundamental do bom governo, eis que, se
inadequada, equivocada ou distorcida, as conseqncias para a sociedade e seu bem
estar so geralmente trgicas, e, assim, que se insere, neste contexto, a idia da
responsabilidade fiscal, cuja lei brasileira completa quinze anos, com o que podemos
dizer que nestes quinzes anos, apesar de percalos, dificuldades e confrontaes algo
329
cit.op.cit.vol.5, p.24/25

278
traumticas, sem dado passos significativos na conquista do Bom Governo e na busca
do direito fundamental a ele.

3. RESPONSABILIDADE FISCAL REQUISITO DE BOM GOVERNO

Como se cogitou antes, o Estado Democrtico de Direito em que vivemos e que


se posiciona na busca permanente do bem estar, do bem comum, da promoo dos
direitos humanos, no direito ao desenvolvimento, incorpora o Estado Fiscal atravs do
princpio da ponderao e do equilbrio, como o vislumbra Lobo Torres330 ao observar:

O Princpio do Estado Fiscal sinaliza no sentido de que o Estado


Democrtico de Direito vive de tributos que constituem o preo da
liberdade, so cobrados de acordo com os princpios de justia e
de segurana e se distribuem segundo as escolhas oramentrias
fundada em ponderao de princpios constitucionais.

O exerccio do poder poltico governamental historicamente entre ns deixou


em plano secundrio as boas regras de governana financeira, abrindo espao para
desvios, mas, principalmente, para descuidos, inpcias e falhas, sempre supridas
emergencialmente e de maneira improvisada e pontual, remetendo, invariavelmente,
para um futuro incerto, a eventual correo das coisas, trazendo, com indesejvel
freqncia dois elementos altamente prejudiciais ao bom governo, o endividamento
pblico estril, feito se cuidado, objetivo e finalidade concreta, apenas para tapar
buraco, e o descompasso entre o arrecadado e o despendido, construindo dficit
sempre saneado por endividamento, com a transferncia de nus, encargos, desgaste
poltico e problemas para os sucessores.
Na verdade e na prtica, a ponderao razovel e equilibrada dos princpios
constitucionais que devem obrigatoriamente orientar a ao estatal com a
compatibilizao entre o pretendido e o possvel, jamais foi adequadamente realizada.
Se constitui um hiato de descompasso entre ambos, o que mais agrava do que diminui
problemas, principalmente pelo descolamento flagrante com a realidade.
Todo o substrato material da vida financeira do estado est na economia, da, a
planificao da ao estatal e a sua efetiva realizao precisa curvar-se s disponibilidades
de recursos com rigorosa observncia capacidade contributiva dos atores econmicos
de sorte a que se obtenha o mximo de recursos, porm, sem a sufocao impiedosa do
mnimo existencial, no apenas diretamente dos indivduos, mas tambm das estruturas

330
op.cit.vol.1,p.547

279
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

scias e unidades produtivas. fundamental o equilbrio entre ambos, as demandas


e a capacidade de gerar recursos.
Ora, a busca deste equilbrio passa pela percepo e acompanhamento permanente
da atividade econmica e suas oscilaes prprias e cclicas, s variantes internas e
externas, s implicaes polticas e sociais que aumentem ou diminuam a solidariedade
social, a disponibilidade de a sociedade suportar mais encargos, ou exigir sua diminuio.
Com efeito, esta atividade poltica complexa, trabalhosa e difcil, mas, est no centro
da natureza da administrao poltica e governamental do Estado Contemporneo.
A dinmica da vida social e econmica dos nossos dias no mais se compadece
da improvisao, na resposta descolada e pontual, antes exige planificao estratgica,
explicitao e pactuao poltica desta planificao, com a ponderao dos princpios
como antes referido, que se converte em requisito sine qua non da governabilidade,
entendida como a capacidade de exercer com eficincia o poder governamental em
interao permanente com a sociedade e com a capacidade de superar a conflitividade
natural nsita nas relaes humanas, utilizando o ferramental das instituies existentes
na ordem estabelecida e em conformidade com a ordem jurdica.
A descrio veemente de Rgis Fernandes de Oliveira331 espelha com fidelidade
a situao que antes era mais grave e perturbadora, e hoje, ainda que o seja, se vem
reduzindo gradativamente:

A experincia brasileira, em todos os planos de governo, mostra


que h um verdadeiro descalabro no tocante a gesto da coisa
pblica. O dinheiro pblico confundido com o particular. Polticos
inescrupulosos cuidam do dinheiro oficial como coisa particular.
Destinam-no aos mais diversos fins, longe daqueles de atingimento
das finalidades pblicas. O endividamento alcana as raias do
absurdo. comum que se onere o Municpio ou o Estado, porque
est em vias de terminar o mandato do governante. O Outro que
pague. Os restos a pagar sobejam nos oramentos. A emisso de
ttulos d-se acima dos limites permitidos.

Este quadro de certa forma apavorante, e que traz consigo um universo de


problemas gravssimos, com a ineficincia da ao governamental, a supresso de
efeitos teis para o bem comum, a deteriorao das condies de vida dos indivduos
e da sociedade, precarizao e fragilizao das atividades econmicas, chagando, no
raro, e at com indesejvel freqncia a comprometer a estabilidade das relaes sociais
e das instituies.
331
in Curso de Direito Financeiro, ed. Revista dos Tribunais, 2015, SP, p.717

280
Na evoluo histrica do processo, o Brasil, por influncia de organismos
internacionais, deu passos que se reputam importantes na direo da correo de
rumos, embora sendo verdade que muito ainda falta, quando acolhe o princpio da
responsabilidade fiscal na sua ordem jurdica, regulamentando, ainda que parcialmente,
ao nvel infraconstitucional, a vida financeira do Estado, direcionando-se quilo que
Lobo Torres332 observa ser O Estado Democrtico Fiscal sobretudo um Estado de
Responsabilidade Fiscal. acerca do qual aduz:

O principio da responsabilidade fiscal, de longa tradio no


direito fiscal anglo-americano, adquire extraordinria relevncia
nos ltimos ano da legislao da Nova Zelndia e de outros pases
da OCDE. Comeou a entrar no Brasil por intermdio da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LC 101/00). O princpio da responsabilidade
fiscal, que Diogo de Figueiredo Moreira Neto prefere chamar de
responsividade, corresponde ao conceito de accountability. O princpio
da responsabilidade fiscal imanta o Estado Democrtico Fiscal, desde
a elaborao e aplicao do direito tributrio at a confeco da leio
de meios, a gesto dos recursos e o controle das contas pblicas.

uma mudana significativa na conduo das coisas pblicas entre ns, j dissemos
antes que a mudana no completa e nem alcana a todos os pontos necessrios, porm
foroso reconhecer que se trata da incorporao de elementos de boa governana
no processo da administrao pblica, como observa Rgis Fernandes de Oliveira333,
a pronunciar-se sintetizando considerao geral sobre a lei nos seguintes termos:

O objetivo primeiro da lei fixar a responsabilidade fiscal como um


dos princpios da gesto pblica. No se destina apenas fixao
de agente responsvel. muito mais que isto. redefinir a cultura
da atividade pblica no Pas. no apenas dar contorno jurdico
ao comportamento poltico. uma verdadeira evoluo conceitual,
de forma a que o agente pblico saiba que exerce, no apenas um
mandato ou uma funo, mas que integrante de uma ordem
completa de preservao dos valores sociais.

Decorre como imposio desta mutao louvvel, a marcha para a elevao da


qualidade dos gastos pblicos, seja porque possibilita melhor controle deles, seja porque
viabiliza mais eficincia e produtividade, seja porque induz algum grau de planificao
racional e de ponderao de princpios constitucionais para a fixao das prioridades.
332
op.cit. vol.1, p.554
333
op. cit. 729

281
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

um passo no sentido de elevar o padro governamental no que respeita a gesto,


apontando o alvo do Bom Governo, e em nosso ver isto se remarca por haver sido
gestada esta formulao em momento de grave crise econmica que alcanou a todo
o mundo e fez surgir a necessidade de uma resposta consentnea, materializando a
tese do amadurecimento que a sociedade problematiza quando est em condies
de responder, foi exatamente o que aconteceu, veja-se a preciosa descrio do jurista
Marcus Abraham334:

Nas ltimas dcadas do sculo XX, o papel do Estado comeou a ser


redesenhado em boa parte do mundo ocidental, na busca de melhor
desempenho econmico, atravs de reformas fiscais, oramentrias
e de gesto pblica, adotando-se mecanismos rgidos de controle
de despesas e do endividamento que levassem a um desejado
equilbrio fiscal. Tais polticas logo se disseminaram e passaram a
ser propagadas por instituies internacionais como o FMI, o Banco
Mundial e a OCDE.

A mudana dos tempos fora o redesenho do Estado da virada do sculo,


especialmente diante da constatao do fato de que o Estado no pode tudo e de que
os recursos so finitos e limitados, que o grande guarda chuva do estado paternal
invivel porque a realidade mostra que a sociedade no tem a capacidade de produzir
a riqueza suficiente para a construo da sociedade ideal, impondo-se, assim, que,
atravs da ponderao de princpios, sejam estabelecidas prioridades e escalonados
no tempo as aes governamentais promocionais, investimentos e dispndios, tendo
sempre em vista as limitaes materiais da disponibilidade de a economia gerar as
riquezas capazes de proporcionar a arrecadao necessria.
Para tanto, h que se considerar que a linhas gerais das escolhas polticas da
sociedade esto contidas no pacto poltico instrumentalizado pela Constituio, onde
se inserem os fundamentos e objetivos gerais da sociedade, componentes essenciais do
bem comum estabelecidos pelo consenso democrtico, nsito ao pacto. Da, a grande
tarefa posta ao governante e ao administrador a de sopesar os princpios, e, a partir
desta ponderao, fixar a ordem de prioridades, a projeo temporal e a planificao
estratgica de suas aes concretas, ganhando, assim, eficincia, racionalidade e mesmo
legitimao poltica para suas escolhas, pois como observa Lobo Torres335.336:

334
in Curso de Direito Financeiro Brasileiro, ed. Gen Forense, 2015, RJ, p.329
335
op.cit.loc.cit
336
Ricardo Lobo Torres vislumbra o Estado da Segurana Fiscal, dizendo: O Estado Democrtico Fiscal o Estado
da Segurana Fiscal, em simetria com o Estado Democrtico de Direito, que um Estado de Segurana. J no
mais o Estado que garante apenas a segurana dos direito individuais, mas que protege tambm a segurana
social (seguridade social) e a segurana preventiva. O Estado de Segurana Fiscal se apia em novos princpios

282
A ponderao, como sopesamento de princpios e valores, freqenta
no s o discurso de aplicao do direito como tambm o de
justificao ou legitimao. O princpio da ponderao passa a ser
um dos princpios de legitimao do prprio ordenamento jurdico.

Deriva da constatao da necessidade de responder s demandas da poca, no


apenas o redesenho do Estado dos nossos dias, como tambm a reviso das suas aes
e atividades, incorporando carter mais tcnico, consequente e voltado obteno de
resultados concretos e objetivos.
O ferramental jurdico foi construdo e incorporado de sorte a tornar possvel este
novo estgio do processo de governana estatal, que, se ainda no est onde se deseja,
significa aproximao considervel disso.
A indispensvel compatibilizao realista entre o disponvel e o desejvel impe
a reviso de objetivos e meios, de formas de ao e de escalonamento de objetivos, de
forma a viabilizar a atividade estatal em favor da sociedade, contornando ou superando
o quadro muito bem apontado por Marcos Abraham337:

As sucessivas crises no mercado financeiro internacional, que


geraram a contrao do crdito global ao longo da dcada de
1990; o crescente endividamento do setor pblico, que alimentava
o fantasma da moratria por uma temida impagabilidade das
dvidas interna e externa; os elevados nveis de inflao existentes
no perodo, que camuflavam a deteriorao das contas pblicas e
que representavam uma forma perversa de financiamento do setor
pblico, ao impor o chamado imposto inflacionrio s camadas
menos favorecidas da populao, que no tinham acesso a a moeda
indexada; e o galopante dficit nas contas previdencirias, que estava
por inviabilizar o pagamento de aposentadorias e penses todos
estes foram fatores poltico-economicos decisivos para a criao de
normas para disciplinar o ajuste fiscal to necessria diante de um
iminente esgotamento de recursos financeiros imprescindveis para
a execuo das polticas pblicas.

A escolha das sociedades ocidentais, especialmente daquelas dos estados chamados


de emergentes, os antigamente denominados de em vias de desenvolvimento, foi a de
reconhecer a necessidade da planificao mnima de suas aes, com ateno especial

de legitimao: transparncia, responsabilidade, custo/benefcio e ponderao. Nele os princpios especficos


de segurana (legalidade e tipicidade) passam por momento de flexibilizao no concerto dos tributos
contraprestacionais.
337
op.cit.loc.cit.

283
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

dimenso financeira, sendo pertinente relembrar a exposio de motivos da Lei de


Responsabilidade Fiscal.
respeito, interessante o magistrio de Rgis Fernandes de Oliveira338 quando
observa que imposio de grau de planejamento na ao estatal, de maneira clara e
transparente, com lgica e coerncia, rompendo com a tradio e o com o costume
arraigados de improviso, de solues precrias e ad hoc, ao dizer:

A ao planificada pressupe a identificao de objetivos, com o


traado dos rumos a seguir. No deve haver mais a improvisao,
o amadorismo, o achismo. Impe-se que seja apontado o objetivo
e que se fixem rumos e caminhos a seguir. Deve estar presente um
procedimento para o atingimento dos fins.

Ingressamos, sem dvida, na idade da gesto fiscal e esta se funda em planejamento,


e este novo estgio da civilizao (como o vemos) importa em avano significativo,
pois, como comenta Carlos Valder do Nascimento339:

A ao do Poder Pblico vincula-se ao conjunto de instrumentos


que norteia o planejamento governamental, delineada em normas
jurdicas estruturadas em sintonia com o texto constitucional. So
eles: o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei
oramentria anual. Nesta esto compreendidos o oramento fiscal,
o da seguridade social e o de investimentos. Com isso o Estado
busca ordenar suas atividades, bem como estabelecer as prioridades
na persecuo dos seus objetivos primordiais. De modo que o
planejamento constitui ferramenta bsica para que o Estado alcance
o seu fim ltimo o bem comum. Como nem sempre se pode dispor
de bens e servios para todos em abundancia, necessrio saber lidar
com a escassez, implementando programas. Assim, deve o governo
agir como agente do desenvolvimento e da justia social.

Na leitura que se faz, insere-se no painel do Bom Governo o tema responsabilidade


fiscal, entendendo que a gesto tcnica, planejada, cuidadosa e consequente da vida
financeira estatal requisito essencial do bom governo, e, como tal, vai ao encontro
do direito fundamental ao bom governo.

338
op.cit.loc.cit.
339
Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal, Orgs. Ives Gandra da Silva Martins e Carlos Valder do Nascimento,
ed. Saraiva, SP, 2008, p.17

284
CONCLUSO

Como se fixou ao norte, o bem estar, a segurana social, o razovel espao para o
desenvolvimento humano so constituintes essenciais do bem maior, que a dignidade
do ser humano. Exatamente por este motivo, o bem estar, individual e coletivo, dentro
dos limites reais e razoveis das possibilidades materiais, direito fundamental,
Assim, tudo o que, direta ou indiretamente, contribua para tais finalidades vem a
ser promoo e proteo de direito fundamental.
Neste contexto, sendo o Estado o instrumento de manuteno, organizao,
preservao e promoo da sociedade e da vida social, lhe deferido o exerccio de
poder poltico atravs de seus agentes (governantes), para que desenvolva as atividades
e aes voltadas s finalidades de atingimento dos objetivos e escopos fixados no pacto
poltico da sociedade, constitucionalmente estabelecidos, inclusive com a capacidade
de impor coercitivamente condutas aos indivduos, grupos e instituies da sociedade.
Como tal, se lhe exige responsividade, na qual est includo o dever de eficincia,
racionalidade, capacidade real de produzir resultados. Este elemento fundamental, que
a governabilidade, legitima-se pela capacidade de identificar e escalonar prioridades
e meios de busc-las.
O desenvolvimento deste mister, essencial vida social, envolve a necessidade de
vultosos recursos que a sociedade disponibiliza conforme a sua capacidade econmica
e o desempenho governamental, gerindo estes recursos, precisa ser controlado e
obedecer a rgidos parmetros de eficincia, economicidade, lisura, produtividade
responsabilidade fiscal.
Transcorreram-se quinze anos do passo inicial que nosso Pas deu no sentido de
imprimir algum grau de racionalidade na gesto financeira pblica. Sem dvida muita
j se caminhou, bons resultados se tem colhido; verdade , porm, que muito ainda
precisa ser feito, longo trecho ainda h a percorrer.
Outros setores da gesto financeira e econmica precisam ser regulamentados e
marcados pela responsividade, mas reconheamos, toda grande caminhada comea com
um primeiro passo e os primeiros foram dados, o que nos leva a repetir o grande Afonso
Arinos, na introduo do seu clssico Documentos Constitucionais, quando disse: No
se pode ser otimista como cultor do direito pblico sob pena de ser pateta, mas, no se pode
ser pessimista, porque h que se crer no ser humano. O mestre tinha razo340.341.

340
op.cit.p.728
341
Da a vinda da denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (L.C.101/2000) que:
pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar
o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas
e a obedincia a limites e condies no que tange renuncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da

285
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

REFERNCIAS

ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro, ed. Gen Forense, 2015, RJ,

NASCIMENTO, Carlos Valder do. MARTINS, Ives Gandra da Silva. Orgs. Comentrios
Lei de Responsabilidade Fiscal. ed. Saraiva, SP, 2008.

OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro, ed. Revista dos Tribunais,
2015, SP.

TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio,


vol.1, p. 19, ed. Renovar, RJ, 2009

seguridade social e outras, dvidas consolidadas e mobiliria, operaes de crdito, inclusive com antecipao de
receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

286
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E AS LIMITAES
ORAMENTRIAS E FINANCEIRAS AO GASTO TRIBUTRIO342

GILSON PACHECO BOMFIM343

I. INTRODUO

Moldada sob a ideologia de um novo formato de estado, que comeou a ser


pavimentado nos idos de 1970, a Lei de Responsabilidade Fiscal tem, pouco a pouco,
obtido um espao cada vez maior no cenrio econmico-fiscal brasileiro. Decerto, seus
comandos e prescries tm desempenhado papel fundamental na construo de uma
gesto fiscal mais equilibrada, transparente e responsvel. Suas normas tm produzido
(de forma crescente) efeitos sobre a gesto de todas as receitas e despesas pblicas.
Naturalmente, o gasto tributrio tambm recebe os influxos dessa legislao. Nesse
contexto, responsabilidade, equilbrio e transparncia devem tambm orientar os gastos
com benefcios e incentivos tributrios. Nem poderia ser diferente, j que a concesso
desregrada de benefcios e incentivos tributrios, durantes as dcadas de 1960 e 1970,
contribuiu bastante para a situao de desequilbrio fiscal e econmico vivenciado
pelo pas at os anos de 1990.
Embora o volume de benefcios e incentivos tributrios tenha experimentado
crescimento nos ltimos anos, a doutrina no tem se preocupado (na proporo
adequada) com esse tipo de despesa pblica indireta. Realmente, no se nota
preocupao em delimitar os institutos adequadamente, apresentar seus traos
diferenciais e estudar seus limites oramentrio-financeiros. A pouca ateno no se
justifica, especialmente diante dos valores envolvidos. Somente em 2015, a estimativa
de gastos para esse tipo de despesa pblica indireta gira em torno de 280 bilhes
de reais.
Diante desse contexto, o presente texto busca estudar os limites oramentrios e
financeiros impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal concesso de benefcios e
incentivos tributrios.

342
O presente artigo limitar-se- anlise das limitaes oramentrio-financeiras ao gasto tributrio previstas
na Lei de Responsabilidade Fiscal. Para anlise aprofundada sobre os limites constitucionais tributrios e
econmicos ao gasto tributrio, bem como suas formas de controle, conferir: BOMFIM, Gilson Pacheco.
Incentivos Tributrios: Conceituao, Limites e Controle. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2015.
343
Procurador da Fazenda Nacional. Mestre em Finanas Pblicas, Tributao e Desenvolvimento pela UERJ
LL.M. em Direito Corporativo. Especialista em Direito Tributrio. Ex-advogado da Unio.

287
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Para tanto, inicialmente, busca-se delimitar adequadamente as figuras dos benefcios


e incentivos tributrios, afastando-os de institutos semelhantes, com os quais, no raras
vezes, so confundidos. Aps essa primeira delimitao, o trabalho analisa a figura do
gasto tributrio, definindo seu contorno e relevncia.
Visto isso, bem como a importncia da LRF para a responsabilidade, equilbrio
e transparncia na gesto fiscal, o trabalho passa a explorar cada um dos limites
oramentrios e financeiros contidos na LRF, no que concerne ao gasto tributrio,
enfrentando cada uma das principais controvrsias.
Ao final, so expostas de forma clara e objetiva as principais concluses a que se
chegou durante o desenvolvimento do presente texto.

II. GASTO TRIBUTRIO IDENTIFICAO E RELEVNCIA DAS CATEGORIAS DOS


BENEFCIOS E INCENTIVOS TRIBUTRIOS DISTINO DE FIGURAS SIMILARES

Com a superao do Estado Fiscal minimalista ou Estado Liberal clssico, emergem


novas funes de responsabilidade estatal. Nesse novo quadro de funes, as normas
tributrias deixam de figurar como mero meio de arrecadao de recursos para custeio
das despesas pblicas, para servir tambm como instrumento de realizao das tarefas
do Estado344, de forma a corrigir distores e atingir fins constitucionais.
Nessa toada, os benefcios e incentivos tributrios assumem papel de destaque,
funcionando como principal meio de concretizao da funo extrafiscal dos tributos345.
Nada obstante, a pouca produo cientfica na rea tem levado a uma indesculpvel,
porm compreensvel, falta de rigor cientfico na utilizao de termos distintos.

II.1. Benefcios e incentivos tributrios - correta delimitao do tema:


hipteses de desonerao tributria
A utilizao indiscriminada do termo benefcio / incentivo fiscal, no s como
sinnimo de benefcio / incentivo tributrio, mas tambm como sinnimo de
benefcio / incentivo financeiro e / ou benefcio / incentivo creditcio no contribui
344
Tambm pensa dessa forma, Jos Casalta Nabais, como se v em passagem que merece ser transcrita: Neste
novo quadro das funes do Estado, o imposto de um simples meio de obteno de recursos financeiros a aplicar na
realizao de despesas (socialmente) neutras, converteu-se num instrumento de realizao das tarefas estaduais
num instrumento indirecto na medida em que as tarefas do Estado se efectivam atravs das despesas (socialmente)
interventoras, e num instrumento directo na medida em que as tarefas estaduais so prosseguidas atravs da prpria
ablao pecuniria ou renncia a essa ablao em que o fenmeno tributrio se traduz (Contratos Fiscais -
Reflexes acerca da sua admissibilidade. Coimbra: Coimbra Editora, 1994, p. 166).
345
Consoante aduz Jos Souto Maior Borges, a doutrina da extrafiscalidade pe em relevo a possibilidade de o
Estado, valendo-se das normas tributrias, provocar modificaes deliberadas nas estruturas sociais e econmicas
(Introduo ao Direito Financeiro. So Paulo: Max Limonad, 1998, p. 46/47).

288
para a desejada preciso cientfica e para o aprofundamento do tema, gerando confuses
desnecessrias346.
Alm disso, o preciso enquadramento do gasto pblico essencial para a correta
aplicao dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Em outras palavras:
A depender de sua classificao, determinado custo receber tratamento legal distinto,
com a aplicao de diferentes normas da LRF (artigos 14 ou 15/17 e 26 da LRF).
Em virtude dessas peculiaridades, faz-se necessria a distino entre essas hipteses
de gasto estatal.
Duas caractersticas essenciais dos benefcios e incentivos tributrios servem a
esse propsito, afastando-os de forma clara dos benefcios e incentivos financeiros
e creditcios.
Em primeiro lugar, os benefcios e incentivos tributrios so espcies de desonerao
tributria. Como tal, envolvem a no aplicao de uma regra geral de tributao por
parte do Estado, ou seja, as hipteses de benefcios e incentivos tributrios sempre
envolvem uma situao em que a regra geral de tributao deixa de ser aplicada. Em
segundo lugar, a no aplicao da regra geral de tributao, decorrente da poltica de
desonerao, deve ocasionar o no ingresso de receitas nos cofres pblicos.
Veja, o no ingresso ou a perda de arrecadao diferencia as desoneraes
tributrias dos benefcios ou incentivos financeiros, cuja principal caracterstica
a criao de uma despesa ou dispndio direto de recursos para o Estado.
Dito de outra forma: enquanto as desoneraes tributrias envolvem o no ingresso
de receitas (por exemplo, com uma iseno), os benefcios ou incentivos financeiros
envolvem a criao de uma despesa direta (por exemplo, com uma subveno)347.
Interessante observar que os benefcios creditcios podem, por vezes, envolver
uma perda de receita, quando, por exemplo, o Estado abre uma linha de crdito com
346
A utilizao das expresses benefcio fiscal e incentivo fiscal no tem contribudo para o estudo e delimitao
do tema, gerando mais confuso do que vantagens, principalmente, porque, em economia, a palavra fiscal
usada para fazer referncia s receitas e despesas. Tal fato, muito provavelmente, tem contribudo para a j
citada utilizao indiscriminada do termo benefcio fiscal no s como sinnimo de benefcio tributrio ou
desonerao tributria, mas tambm como sinnimo de benefcios financeiros e creditcios. Por conta disso,
parece mais coerente e preciso no se utilizar as expresses benefcio fiscal e incentivo fiscal.
347
Francisco Carlos Ribeiro de Almeida tambm diferencia benefcios financeiros, creditcios e tributrios. Para o
citado autor, os benefcios financeiros englobariam as subvenes sociais e econmicas, assim como os auxlios.
J os benefcios creditcios seriam subsdios oriundos de operaes oficiais de crdito ou garantia destinados a
atender interesses caros ao Estado. Por sua vez, os benefcios tributrios seriam hipteses de desonerao tributria,
verdadeiras excees s regras gerais de incidncia do Imposto, que visam beneficiar grupos de contribuintes,
setores econmicos ou regies poltico-econmicas, de forma a se atingir um objetivo constitucional ou corrigir
uma falha do mercado (Uma abordagem Estruturada da Renncia da Receita Pblica Federal. Revista do Tribunal
de Contas da Unio, Braslia, v. 31, n. 84, p. 19-62, abr./ jun. 2000, p. 24/25). Weder de Oliveira outro autor que
tambm chama ateno e diferencia os benefcios tributrios, dos benefcios financeiros e creditcios. Conferir
em seu Curso de Responsabilidade Fiscal - Direito, Oramento e Finanas Pblicas. Volume I. Belo Horizonte:
Frum, 2013, p. 681

289
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

taxas de juros menores para determinado ramo da indstria. Mesmo nessas situaes,
no h como confundi-los com as hipteses de desonerao tributria, j que essa
perda de receita no est ligada a uma no aplicao da regra geral de tributao,
caracterstica inconfundvel dos benefcios e incentivos tributrios.
Seguindo essa linha, interessante que se demarque com preciso os contornos
que separam os benefcios e incentivos tributrios dos subsdios e subvenes.
No h como negar que, do ponto de vista econmico, as figuras so semelhantes,
pois representam a outorga de uma vantagem financeira para um particular, sem
contraprestao direta para o Estado.
Muito embora do ponto de vista da transparncia na gesto fiscal e do controle
do gasto pblico seja interessante que subsdios, subvenes, benefcios e incentivos
tributrios tenham tratamento financeiro equivalente, razo pela qual andou bem a
Constituio Federal de 1988, quando deu tratamento similar as citadas figuras (artigos
70, 150, 6 e 165, 6, da Constituio Federal de 1988), no se pode concordar com
as posies doutrinrias que pretendem equiparar benefcios e incentivos tributrios
a subsdios e subvenes348.
De incio, ao contrrio das subvenes e subsdios, onde o Estado atribui a um
particular uma quantia em dinheiro destinada a cobrir os custos de uma atividade de
interesse pblico, que consubstanciam, por conseguinte, uma prestao ativa direta,
os benefcios e incentivos tributrios no importam em prestaes ativas diretas, mas
to-somente em prestaes passivas349.
Frise-se: os benefcios e incentivos tributrios so instrumentos de desonerao
tributria, inseridos dentro da doutrina da extrafiscalidade, que possibilitam ao
contribuinte obter vantagens tributrias, com a finalidade de se atingir fins ou objetivos
constitucionais.
Outro ponto que distingue os institutos a existncia de algumas limitaes para
a concesso de subvenes (e subsdios) que no encontram paralelo na disciplina dos
benefcios e incentivos tributrios, por exemplo: a) as subvenes sociais possuem
mbito material restrito prestao de servios essenciais de assistncia social, mdica
e educacional, limitadas s entidades beneficirias que tenham suas condies de
funcionamento aprovadas pelos rgos de fiscalizao competentes; b) as subvenes

348
Segue esse caminho, por exemplo, o professor Andr Elali (Tributao e Regulao Econmica - Um exame da
tributao como instrumento da regulao econmica na busca da reduo das desigualdades regionais. So
Paulo: MP editora, 2007, p. 119).
349
Nessa mesma linha o pensamento do autor portugus Guilherme Waldemar dOliveira Martins, que destaca
o carter de ajuda financeira das subvenes, que traduzem a alocao directa de recursos financeiros a um
determinado sujeito ou negcios objectivamente delimitados, ao contrrio das ajudas fiscais, que traduzem a
perda de receitas tributrias (A Despesa Fiscal e o Oramento do Estado no Ordenamento Jurdico Portugus.
Coimbra: Almedina, 2004, p. 106).

290
econmicas no podem ser dirigidas a empresas com fins lucrativos, exceto se houver
previso em lei especial, ou seja, preciso que a referida subveno, alm de inserida
na pea oramentria, tenha sido autorizada por lei especial (conferir os artigos 12/21
da Lei 4320/1964).
Diante dessas restries legais, possvel concluir que o administrador encontra-
se seriamente limitado em sua liberdade de escolha, no sendo possvel afirmar que a
lei lhe garante ampla liberdade de escolha entre subvenes e incentivos tributrios.
Mais um ponto que distingue as citadas figuras refere-se forma pela qual se d a
chancela democrtica. Decerto, conquanto em sua criao, os incentivos (e benefcios)
tributrios e as subvenes (e subsdios) estejam sujeitos instituio por meio de lei,
somente as subvenes e subsdios so aprovados dentro do processo oramentrio
ordinrio (constando da pea oramentria), onde, dentro de uma quantidade limitada
de recursos, so escolhidas as prioridades de governo350.
Como bem destacado por Elcio Fiori Henriques351, o controle de ambos os institutos
acaba tambm sendo influenciado pelas suas diferenas. Assim que as subvenes
(e os subsdios) sofrem na prtica maior controle sobre o destino e aplicao dos
recursos, isso porque mais fcil identificar os particulares beneficiados, ao contrrio
dos benefcios e incentivos tributrios, onde todos os contribuintes que se enquadrem
nos requisitos legais fazem jus ao benefcio.
Por ltimo, no se pode negar que, a depender da classificao do benefcio ou
incentivo, os mandamentos e condies previstos pela Lei de Responsabilidade sero
distintos. Isso porque benefcios e incentivos tributrios tm tratamento previsto no
artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, enquanto que as subvenes ou subsdios
tm tratamento previsto nos artigos 15, 16, 17 e 26 do mesmo diploma legal (LRF).
Diante de todas essas diferenas, resta evidente, no s a possibilidade, como a
necessidade, de que os institutos dos benefcios e incentivos tributrios sejam tratados
de forma apartada das subvenes e dos subsdios352.
Tambm necessrio que se faa, ainda que de forma breve, a distino entre
benefcios e incentivos tributrios. Embora no tenha importncia efetiva para o
presente trabalho, tal distino essencial tarefa de controle desse tipo de despesa
pblica indireta.
Os incentivos tributrios figuram como espcie de normas extrafiscais, que
estabelecem um tratamento tributrio diferenciado entre os sujeitos passivos,

350
HENRIQUES, lcio Fiori. Os Benefcios Fiscais no Direito Financeiro e Oramentrio - O Gasto Tributrio no
Direito Brasileiro. So Paulo: Quartier Latin, 2010, p. 40/41.
351
Ibidem, p. 43.
352
BOMFIM, op. cit., p. 55/94.

291
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

instituindo desoneraes tributrias (excees regra geral de tributao), como forma


de estimular os contribuintes a adotar determinadas condutas de interesse do Estado.
Um bom exemplo a diminuio da alquota de IPVA para automveis movidos a gs,
de forma a estimular a aquisio de veculos que utilizam esse combustvel.
J os benefcios tributrios, que tambm so espcies de normas extrafiscais e
estabelecem tratamento tributrio diferenciado, instituindo excees regra geral de
tributao, no visam a estimular ou fomentar condutas dos contribuintes, mas sim
aliviar a carga tributria ou mitigar situaes adversas ou dificuldades enfrentadas por
determinados contribuintes. So tambm conhecidos como alvios tributrios ou tax
relief 353. Um exemplo interessante de benefcio tributrio a iseno de imposto de
renda para portadores de determinadas molstias graves previstas em lei354.

II.2. A Figura do gasto tributrio (ou tax expenditures)


Como j foi dito, uma das diferenas entre benefcios / incentivos tributrios e
subvenes / subsdios a necessidade de que essas ltimas despesas constem da pea
oramentria. O fato de as desoneraes tributrias no constarem da lei oramentria
sempre colocou problemas de transparncia e controle com relao esse tipo de gasto
estatal ou despesa pblica indireta.
A discusso acerca da necessidade de integrao dos benefcios e incentivos
tributrios no processo oramentrio algo mais ou menos recente, coincidindo, de
certa forma, com as mudanas no modelo de estado que ocorreram a partir da metade
final do sculo passado.
H certo consenso na doutrina quanto ao pioneirismo do americano Stanley S.
Surrey nos estudos dos benefcios e incentivos tributrios sob a tica do oramento
pblico355. Tais estudos datam da segunda metade dos anos 1960.
A publicao do clssico livro de Stanley S. Surrey, Pathways to Tax Reform, em
1973, teve grande influncia na poltica financeira e oramentria norte-americana,
tendo ligao direta com a edio do Budget Act, de 1974, que tornou obrigatria a
incluso dos gastos tributrios (tax expenditures) no processo oramentrio norte-
americano356.
Aps ter influenciado decisivamente a poltica financeiro-oramentria norte-
americana, a ideia de relacionar nos documentos oramentrios os efeitos dos benefcios
353
BORDIN, Lus Carlos Vitali. ICMS: Gastos Tributrios e Receita Potencial. Braslia, DF: ESAF, 2003, p. 19. No
mesmo sentido, ALMEIDA, op. cit., p. 28.
354
Para a correta delimitao e um aprofundamento dos conceitos de subsdio, subveno, benefcio tributrio e
incentivo tributrio, conferir: BOMFIM, op. cit., p. 55/94.
355
Nesse sentido: ALMEIDA, op. cit., p. 47; HENRIQUES, op. cit., p. 46 e BORDIN, op. cit., p. 10.
356
HENRIQUES, op. cit., p. 50.

292
e incentivos tributrios espraiou-se por diversos pases, constando, hoje, inclusive,
como um dos requisitos exigidos para uma maior transparncia fiscal pelo Cdigo
de Boas Prticas para a Transparncia Fiscal do FMI (Code Of Good Practices On
Fiscal Transparency - IMF357) e pelo OCDE Melhores Prticas para a Transparncia
oramentria (OECD - Best practices for Budget Transparency358) .
Parece possvel afirmar que o principal objetivo em torno da ideia de tax
expenditures (ou gasto tributrio) possibilitar a integrao dos custos com
benefcios e incentivos tributrios no processo oramentrio, de forma que seja possvel
conhec-los e compar-los com os gastos diretos, submetendo-os ao mesmo tipo de
controle359.
Com efeito, o processo financeiro-oramentrio tradicional foi construdo de
forma a retratar somente os valores que j ingressaram no caixa do Estado (receitas
pblicas), assim como aqueles que dos cofres do Tesouro saram (despesas pblicas).
O conceito de tax expenditures impe que a estimativa quantitativa dos valores
renunciados pelo Estado com um determinado benefcio ou incentivo tributrio, em
virtude de normas tributrias que estabelecem tratamento tributrio mais benfico para
determinados contribuintes ou setores econmicos, tambm faa parte ou acompanhe
a pea oramentria.
A expresso gasto tributrio (ou tax expenditures) tem sido utilizada pela Receita
Federal do Brasil desde 2004, quando esse rgo deixou de usar a expresso benefcio
tributrio. A partir desse ano, a Receita Federal passou a utilizar a expresso gasto
tributrio para abarcar as renncias tributrias ligadas a incentivos e benefcios
tributrios. Anualmente, disponibilizado o demonstrativo de gastos tributrios
federais, onde constam os valores estimados com as renncias de receita tributria
federal.
Conquanto o ordenamento jurdico brasileiro no faa referncia expressa ao
termo gasto tributrio, possvel afirmar que o legislador e o constituinte no se
mostraram indiferentes responsabilidade, ao equilbrio e transparncia que devem
orientar a gesto fiscal, fazendo meno, em diversos dispositivos, necessidade de
integrao dos custos oriundos da concesso de incentivos e benefcios tributrios
no processo oramentrio, bem como estabelecendo requisitos para essa espcie de
gasto pblico360. Tais dispositivos, inegavelmente, constituem limites concesso de
benefcios e incentivos tributrios.

357
FMI - Cdigo de Boas Prticas para a Transparncia Fiscal, 2007.
358
OCDE - Melhores Prticas para a Transparncia Oramentria, 2002.
359
HENRIQUES, op. cit., p. 52.
360
No Brasil, os gastos tributrios devem constar em anexo pea oramentria encaminhada ao Congresso
Nacional, conforme ser visto adiante.

293
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Para que se tenha ideia da importncia da figura e dos valores envolvidos,


informaes constantes do demonstrativo de gastos tributrios do governo federal
para o ano de 2015 do conta de um gasto total envolvendo benefcios e incentivos
tributrios da ordem de R$ 282 bilhes de reais, ou seja, quase 5% do PIB361.

III. A IMPORTNCIA DOS LIMITES EQUILBRIO, TRANSPARNCIA E


RESPONSABILIDADE NA GESTO DO ESTADO O GASTO TRIBUTRIO
E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Estudar ou fixar os limites de determinado objeto ou instituto significa demarcar,


balizar, fixar um termo ou estabelecer uma linha / ponto que esse objeto ou instituto no
se deve ultrapassar362. No caso da atividade financeira do Estado, mais especificamente
no que tange ao gasto tributrio, fixar seus limites significa definir at que ponto ou
termo as normas que tratam desse tipo de despesa pblica indireta podem ir, bem
como a partir de que ponto essas normas sero consideradas inconstitucionais ou ilegais.
A criao de limites atuao estatal uma das mais importantes conquistas do
homem nos ltimos sculos. No que tange a uma gesto fiscal mais transparente,
equilibrada, responsvel e com limites bem delineados, contudo, o avano bem
mais recente e coincide com um novo formato de Estado que comea a se desenhar
na metade final do sculo passado.
Esse novo formato de Estado comeou a ser moldado atravs de reformas fiscais
e oramentrias realizadas em diversos pases desenvolvidos363. O menor tamanho,
quando comparado ao modelo anterior, e a pontual interveno na economia e
sociedade so traos comuns desse novo modelo. No entanto, sua caracterstica
mais importante, no que tange ao presente artigo, a constante busca pelo equilbrio
financeiro ou das contas pblicas.
Essa nova era marca uma ruptura com os modelos at ento existentes. Por certo,
o Estado Fiscal Social, de carter altamente intervencionista no campo econmico
e social, que se agigantou para fazer jus s crescentes despesas sociais, mostrou-se
ineficiente social e economicamente, bem como altamente deficitrio. Em razo disso,
361
Informao constante do stio eletrnico da Receita Federal do Brasil, conferir: http://idg.receita.fazenda.gov.br/
dados/receitadata/gastos-tributarios/previsoes-ploa/arquivos-e-imagens/dgt-2015.
362
Consulta ao dicionrio eletrnico Michaelis UOL (2014) revela os seguintes significados para a palavra limite:
1 Linha ou ponto divisrio entre determinada extenso superficial ou terreno e o espao superficial ou terreno
adjacente; linha de demarcao. 2 Ponto ou linha terminal alm dos quais cessa a continuidade. 3 Fronteira natural
que separa um pas de outro. 4 Marco. 5 Extremo, fim, termo.6 Mat Grandeza constante, de que uma varivel se
pode aproximar indefinidamente, sem atingi-la jamais. 7 Alcance mximo ou mais distante de um esforo. 8 Ponto
mximo que qualquer coisa no pode ou no deve ultrapassar: Limite dos preos, de um prazo. (...) MICHAELIS -
UOL. Michaelis Moderno Dicionrio da Lngua Portuguesa UOL, 2014.
363
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 43.

294
as ltimas dcadas do sculo XX foram marcadas por discusses e iniciativas que
buscaram redefinir o papel do Estado nos campos poltico, econmico e social.
Responsabilidade, equilbrio e transparncia na gesto das contas pblicas assumem
vital importncia, figurando como principais instrumentos para a reduo do dficit
pblico e para uma gesto fiscal equilibrada e eficiente, capaz de gerir sociedades
plurais e ambivalentes.
Sem embargo da importncia de outros documentos, sem dvida nenhuma, o
Budget Enforcement Act (Estados Unidos, 1990), o Tratado de Maastricht (Unio
Europeia, 1992) e o Fiscal Responsability Act (Nova Zelndia, 1994) so documentos
histricos, carregados de simbolismo, que representam bem essa mudana de
paradigmas. Conquanto possuam diferenas quanto forma, possuem uma espinha
dorsal comum, que estabelece metas, limites e restries aos gastos pblicos364.
Esse novo tipo de organizao do Estado impe tambm uma nova leitura do gasto
tributrio (benefcios e incentivos tributrios), no que tange sua utilizao, concesso
e controle, de forma a compatibiliz-lo com o necessrio equilbrio financeiro e a
transparncia na gesto fiscal, bem como permitir a mensurao de seus efeitos e sua
submisso ao escrutnio legislativo365.
De fato, ao tempo do Estado Social, mais especificamente durante os anos de 1950
a 1970, inmeros pases basearam sua poltica fiscal na ideia de desenvolvimento
pautado no dinheiro do Estado, concedendo benefcios e incentivos tributrios de
forma desequilibrada e irresponsvel, fato que, certamente, contribuiu para a crise
desse tipo de estado e imps mudanas nos paradigmas ento vigentes.
No Brasil, durante as dcadas de 1960 e 1970, os benefcios e incentivos tributrios
foram concedidos livremente, sem qualquer preocupao quanto aos seus efeitos sobre
as finanas pblicas366. Tal situao, por bvio, contribuiu bastante para a situao de
descontrole e desequilbrio fiscal vivenciada pelo pas at os anos de 1990367.
De forma pioneira e louvvel, a Constituio Federal de 1988 inseriu, no
ordenamento jurdico brasileiro, diversos dispositivos relacionados concesso, limites
e controle do gasto tributrio, permitindo, pela primeira vez na histria brasileira, maior
responsabilidade, equilbrio e transparncia na utilizao dessa espcie de desonerao
tributria.
364
MILESKI, Helio Saul. O controle da Gesto Pblica. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2011, p. 81.
365
HENRIQUES, op. cit., p. 101.
366
HENRIQUES, op. cit., p. 100.
367
Nesse ponto, mais do que nunca, vale a advertncia do Baro de Montesquieu, no sentido de que a natureza das
coisas revela que o detentor do poder, invariavelmente, levado a dele abusar, razo pela qual necessrio que
o Poder limite o Poder, a fim de que seja evitada a tendncia natural de que dele se abuse (MONTESQUIEU,
Charles de Secondat. O Esprito das Leis. Traduo de Cristina Muracho. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2000,
p. 165).

295
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

No obstante a importncia dos dispositivos constitucionais que trataram da


matria, o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF - LC 101/2000) serviu
para complementar, intensificar e melhorar o controle sobre a proposio, concesso
e fiscalizao dos benefcios e incentivos tributrios, tudo de forma a permitir uma
gesto financeira e patrimonial mais equilibrada, responsvel e transparente, requisitos
desse novo modelo de Estado, conforme se viu acima.
justamente dos limites ou limitaes para a concesso de benefcios e incentivos
tributrios, previstos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que se ocupa o presente
texto, a partir de agora.

IV. LIMITES ORAMENTRIOS E FINANCEIROS AO GASTO TRIBUTRIO CONTIDOS


NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Obviamente, responsabilidade, equilbrio, clareza e transparncia na gesto


fiscal so comandos que devem reverberar tambm sobre o gasto tributrio. Nessa
linha, impe-se a fixao de limites mais rgidos para essa espcie de gasto pblico,
bem como para seu controle. De forma elogivel, a Constituio Federal de 1988
estabeleceu alguns dispositivos destinados a alicerar a transparncia, o equilbrio, a
responsabilidade e a clareza na concesso e no controle dos benefcios e incentivos
tributrios (dentre outros artigos, conferir os seguintes: art. 70, 150, 6 e 165, 6, da
Constituio Federal de 1988).
Sem embargo do valor e importncia dos dispositivos constitucionais que trataram
da matria, que, indiscutivelmente, traam limites e estabelecem parmetros para essa
despesa pblica indireta, somente com o advento da Lei Complementar 101/2000 (Lei
de Responsabilidade Fiscal), os limites e o controle sobre os benefcios e incentivos
tributrios foram efetivamente estruturados e delineados.
Direcionada a um novo modelo de estado, que foi moldado a partir da segunda
metade do sculo passado, a Lei de Responsabilidade Fiscal empenhou-se em
prescrever requisitos mais rgidos e maior controle sobre a concesso dos benefcios
e incentivos tributrios. Essa preocupao j se apresenta no artigo 1, 1, da Lei de
Responsabilidade Fiscal368, onde possvel notar a preocupao do legislador com a
necessidade de se observar limites e condies para o gasto pblico como um todo,
368
Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por
antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

296
incluindo-se as renncias de receitas (gnero do qual so espcies os benefcios e
incentivos tributrios).
possvel afirmar, portanto, que, o legislador, j no primeiro artigo da Lei de
Responsabilidade Fiscal, elencou a obedincia s condies e limites impostos para
a concesso de benefcios e incentivos tributrios como requisito para uma gesto
fiscal responsvel369.

IV.1. A necessidade de demonstrativos que contenham a estimativa e a


compensao para as hipteses de renncia de receita tributria artigos 4
e 5 da LRF e artigo 165, 6, da CF/88
Com o objetivo de conferir mais transparncia e clareza gesto fiscal, o artigo
4, 2, V, da Lei de Responsabilidade Fiscal, determina que a Lei de Diretrizes
Oramentrias seja acompanhada de um anexo de metas fiscais, do qual dever fazer
parte um demonstrativo da estimativa e compensao das renncias de receita370.
Tal demonstrativo, conquanto tambm apresente uma estimativa das renncias
de receitas decorrentes dos benefcios e incentivos tributrios concedidos, a exemplo
daquele previsto pelo artigo 5, II, da Lei de Responsabilidade Fiscal e artigo 165, 6,
da Constituio Federal de 1988, com esse ltimo no se confunde371.
Em primeiro lugar, porque o demonstrativo exigido pelo artigo 4 da Lei de
Responsabilidade Fiscal deve fazer parte do anexo de metas fiscais da Lei de Diretrizes
369
Embora o dispositivo tenha feito referncia renncia de receita (de forma genrica), possvel concluir pela
sua aplicao aos benefcios e incentivos tributrios. Realmente, no se pode negar os benefcios e incentivos
tributrios importam em renncia de receita, ou seja, a renncia de receita constitui consequncia ou efeito da
concesso de benefcios e incentivos tributrios.
370
Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e:
1 Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas
anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da
dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.
2 O Anexo conter, ainda:
V - demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas
obrigatrias de carter continuado:
LRF:
371

Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de
diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:
II - ser acompanhado do documento a que se refere o 6o do art. 165 da Constituio, bem como das medidas de
compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado;
CF/88:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
6 O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas
e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e
creditcia.
Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de
diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:
II - ser acompanhado do documento a que se refere o 6o do art. 165 da Constituio, bem como das medidas de
compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado;

297
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Oramentrias, enquanto que o outro demonstrativo (artigo 5, II, da LRF e artigo


165, 6, da CF/88) deve acompanhar a Lei Oramentria Anual.
Em segundo lugar, porque o demonstrativo, que deve acompanhar a Lei de
Diretrizes Oramentrias, precisa estimar a renncia de receita decorrente de benefcios
e incentivos tributrios para o exerccio a que se refere Lei de Diretrizes Oramentrias
e para os dois exerccios seguintes (art. 4, 1, da LC 101/2000 - LRF), enquanto que o
demonstrativo que acompanha a Lei Oramentria Anual (previsto pela Constituio
Federal de 1988 e pelo artigo 5 da LRF) somente deve guardar relao com o ano da
Lei Oramentria Anual.
Em terceiro lugar, o demonstrativo que deve acompanhar a Lei Oramentria
anual deve conter a demonstrao do efeito regionalizado da concesso de benefcios
e incentivos tributrios sobre as receitas e despesas (artigo 5, II, da LRF e artigo 165,
6, da CF/88). No caso da Unio, o referido demonstrativo deve apresentar os efeitos
da concesso de incentivos e benefcios tributrios sobre as receitas e despesas nas
cinco regies do pas.
Frise-se: So demonstrativos diferentes. Ambos devem ser apresentados. Um deve
acompanhar a Lei de Diretrizes Oramentrias e o outro deve acompanhar a Lei
Oramentria Anual.
Muito embora os benefcios e incentivos tributrios no constem diretamente da
pea oramentria, indiscutvel que os demonstrativos que devem acompanhar a Lei
de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual conferem maior transparncia
gesto do gasto tributrio, permitindo tambm maior fiscalizao e controle sobre
essa espcie de gasto estatal.

IV.2. O artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal


Dispositivo de grande importncia para uma gesto fiscal responsvel e equilibrada,
o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal dispe sobre as normas fundamentais
para a proposio, discusso e aprovao de atos destinados instituio de benefcios
e incentivos tributrios372.
Nitidamente baseado no modelo pay as you go, institudo pelo legislao norte-
americana conhecida como Budget Enforcement Act de 1990373, o artigo 14 da Lei de

372
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 851.
373
Embora de inspirao norte-americana, como bem observou o professor Weder de Oliveira, o modelo pay as you
go brasileiro bem menos complexo, afastando-se bastante do conceito americano. Nesse sentido, por exemplo,
no modelo americano, no se requer que cada projeto de lei que trate de renncia de receita ou aumento de
despesa seja neutro do ponto de vista oramentrio. L, somente o efeito lquido de todas as legislaes dessa
natureza aprovadas durante a sesso legislativa deve ser compensado. Para maiores esclarecimentos sobre o
modelo pay as you go norte-americano, conferir a obra de Weder de Oliveira (op. cit., p. 850/860).

298
Responsabilidade Fiscal prescreve que toda renncia de receita deve ser compensada
com uma reduo de despesas ou aumento de receitas374.
Na verdade, atenta leitura do artigo 14 da LRF revela a existncia de trs
mandamentos relacionados aos benefcios e incentivos tributrios375, os quais sero
explorados a partir de agora.

IV.2.1. A necessidade de estimativa do impacto oramentrio-financeiro


O primeiro mandamento ou prescrio contida no artigo 14, caput, da LRF
determina que a concesso ou ampliao de benefcios e incentivos tributrios dever
estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em
que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes.
Trata-se de uma estimativa do valor que deixar de ingressar nos cofres pblicos
em decorrncia da desonerao tributria. Essa estimativa deve acompanhar o prprio
instrumento normativo instituidor do benefcio ou incentivo tributrio. No incomum
que a referida estimativa conste da exposio de motivos da lei ou medida provisria
instituidora do gasto tributrio.
A citada estimativa no deve ser vista apenas como uma obrigao de cunho
meramente formal, mas sim como um poderoso mecanismo de transparncia fiscal,
que permite trazer para o debate poltico o custo-benefcio das desoneraes tributrias
institudas ou aumentadas.

IV.2.2. Necessidade de obedincia Lei de Diretrizes Oramentrias


O segundo mandamento imposto pelo artigo 14, caput, da LRF, determina que o
ato normativo que instituir ou aumentar benefcio ou incentivo tributrio atenda ao
disposto na Lei de Diretrizes Oramentrias. Em verdade, essa norma j poderia ser
extrada do texto constitucional, pois o artigo 165, 2, da CF/88 determina que a Lei
de Diretrizes Oramentrias ir dispor sobre as alteraes da legislao tributria376.

374
ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013, p. 300.
375
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de
receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva
iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma
das seguintes condies:
I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria, na
forma do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes
oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento de
receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou
contribuio.
376
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal,

299
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

Dessa forma, o mrito do legislador foi o de colocar de forma expressa algo que j
constava em certa medida do texto constitucional, reforando sua obrigatoriedade. Nessa
conjuntura, a ttulo de exemplo, nos casos em que a Lei de Diretrizes Oramentrias
tenha fixado um prazo mximo de vigncia para os benefcios e incentivos tributrios,
as leis ou medidas provisrias que instituam essas formas de desonerao tributria
no podero desconsiderar tal mandamento377.

IV.2.3. Manuteno da neutralidade oramentria


No obstante a reconhecida importncia dos dois outros mandamentos que se
extraem do artigo 14 da LRF, as normas jurdicas constantes dos incisos I e II do
referido artigo so fundamentais para prevenir situaes de desequilbrio oramentrio,
evitando que a instituio ou aumento de benefcios e incentivos tributrios inviabilizem
o cumprimento de outras polticas pblicas previstas na pea oramentria378.
Claramente inspirada na legislao norte-americana, como j foi dito, a Lei de
Responsabilidade Fiscal imps a neutralidade oramentria dos benefcios e incentivos
tributrios379. De fato, de acordo com os incisos I e II, artigo 14 da LRF380, a concesso ou
ampliao de benefcios tributrios dever estar acompanhada de medidas (alternativas)
que mantenham o equilbrio oramentrio.
A primeira condio para instituio ou aumento de benefcio ou incentivo tributrio
a demonstrao de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da Lei
Oramentria Anual, bem como no afetar as metas de resultados fiscais previstas na
Lei de Diretrizes Oramentrias (art. 14, I, da LRF). Dito de outra forma: o proponente
dever comprovar que na Lei Oramentria Anual a arrecadao j foi estimada com o
abatimento das referidas desoneraes tributrias, bem como que essas desoneraes
no prejudicaro as metas fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias381.
incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria
anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento.
377
Para uma ampla anlise sobre eventuais conflitos (e suas consequncias) entre Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei
de Diretrizes Oramentrias e leis que concedem benefcios e incentivos tributrios, conferir: BOMFIM, op. cit.,
p. 133/276.
378
HENRIQUES, op. cit., p. 132.
379
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 870.
380
Art. 14.
I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria, na
forma do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes
oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento de
receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou
contribuio.
381
O professor Weder de Oliveira (op. cit., p. 870) aduz que a renncia de receitas poder levar a uma reduo na
estimativa de arrecadao, que implicar em reduo das dotaes oramentrias e compensao dos efeitos dos
benefcios e incentivos tributrios com uma reduo de despesas.

300
Nesses casos, no ser necessria a utilizao das medidas compensatrias previstas
no inciso II do art. 14 da LRF382.
De forma alternativa condio acima analisada, a LRF prescreve que a concesso
ou ampliao de benefcios e incentivos tributrios deve ser acompanhada de medidas
de aumento de receita, mediante elevao de alquotas, ampliao da base de clculo,
majorao ou criao de tributos (art. 14, II, da LRF).
Nos casos em que a instituio ou majorao dos incentivos e benefcios tributrios
decorrer da condio prevista no art. 14, II, da LRF, o benefcio ou incentivo tributrio
somente entrar em vigor aps ter sido efetivamente implementada uma das medidas
de compensao (aumento de receita), conforme regra plasmada pelo art. 14, 2, do
mesmo diploma legal383.
Conquanto as medidas de aumento de receita possam requerer a edio de outro
ato normativo (Lei ou MP), alm daquele em que houve a instituio do benefcio
ou incentivo tributrio, nada impede que a instituio de um benefcio ou incentivo
se d no mesmo instrumento normativo (Lei ou MP) em que se der o aumento de
receita384. possvel, portanto, que uma mesma lei conceda um incentivo tributrio e
aumente a alquota de outro tributo, como forma de compensar a renncia de receita.
Tal situao conhecida como compensao implcita385.

IV.2.4 Incentivos tributrios a custo zero incidncia ou no do artigo 14 da LRF?


Questo muito interessante e controversa diz respeito concesso de incentivos
tributrios a novos contribuintes. Trata-se de situao que tem ocorrido com relativa
frequncia, que consiste, em linhas gerais, na concesso de um incentivo tributrio a
determinada pessoa jurdica, com a finalidade de que ela se estabelea no territrio
do Ente que concedeu a desonerao tributria.
O exemplo clssico dessa espcie de incentivo tributrio a iseno de ISS concedida
a pessoas jurdicas, com a finalidade de que essas empresas se instalem no territrio
de determinado municpio386. Como a pessoa jurdica (at a concesso do incentivo
tributrio) no est estabelecida no territrio do municpio e no gera receita, no

382
Nessa linha j decidiu o Tribunal de Contas da Unio, no Processo n 015.052/2009-7, Acrdo n 747/2010.
383
Art. 14.
2 Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata o caput deste artigo decorrer da
condio contida no inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no
mencionado inciso.
384
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 871.
385
Ibidem, p. 885.
386
HENRIQUES, op. cit., p. 147.

301
RESPONSABILIDAE FISCAL: Anlise da Lei Complementar n 101/2000

haveria que se falar em qualquer perda de arrecadao, razo pela qual so conhecidos
como benefcios e incentivos tributrios a custo zero.
Essa situao aparentemente no gera qualquer despesa fiscal (hiptese de despesa
fiscal imprpria ou gasto tributrio imprprio387) e tem suscitado bastante controvrsia
doutrinria, especialmente no que tange sua submisso ou no disciplina do artigo
14 da Lei Complementar 101/2000.
De um lado, encontram-se grandes autores nacionais, que defendem a no aplicao
do artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal a estmulos ou incentivos tributrios
outorgados sem custo ou a custo zero.
Para esses doutrinadores, o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal faz clara
meno concesso ou ampliao da qual decorra renncia de receita, receita essa que
deve necessariamente estar prevista388. Diante disso, o artigo 14 da LRF no se aplicaria
a aos incentivos tributrios com custo zero, pois, se a empresa no se localizar no
municpio no gerar recursos passveis de tributao, e, se nele se instala, no haver
reduo da receita oramentria prevista.
Do outro lado, encontram-se autores que sustentam a aplicao integral do artigo
14 da Lei de Responsabilidade Fiscal a todas as espcies de incentivos tributrios,
inclusive queles com custo zero389.
Com o devido respeito queles que pensam de forma diferente, parece mais acertada
a corrente que defende a aplicao integral do artigo 14 da Lei de Responsabilidade
Fiscal a todas as espcies de incentivos tributrios.
Em primeiro lugar, porque no h qualquer distino entre incentivo tributrio de
que resulta renncia de receita e incentivo tributrio de que no resulta renncia de
receita, sendo imanente a esse conceito a ideia de reduo potencial da receita390. Em
outras palavras: mesmo nos casos de reduo potencial de receitas, deve ser aplicado
integralmente o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em segundo lugar, porque a atividade financeira do Estado deve ser desenvolvida
da forma mais transparente possvel, impondo-se que todas as espcies de incentivos
tributrios tenham seu impacto oramentrio-financeiro demonstrado, mesmo aqueles
que, aparentemente ou inicialmente, no produzem qualquer custo ou despesa fiscal.
387
O jurista portugus Guilherme Waldemar DOliveira Martins sustenta que esse um caso tpico de incentivo
tributrio que no gera despesa fiscal ou gera to-somente uma despesa imprpria. Segundo o referido autor,
esse um dos motivos pelos quais no se pode falar em coincidncia entre os conceitos de incentivo tributrio e
despesa fiscal (op. cit., p. 100/101).
388
Esse tambm o pensamento de Ives Gandra da Silva Martins (Inteligncia do art. 14 da LRF Estmulos sem
impacto oramentrio no so pelo dispositivo abrangidos. Boletim de Direito Municipal, n 6, So Paulo: Nova
Dimenso Jurdica, 2001, p. 378/379).
389
Nesse sentido, conferir: DE OLIVEIRA, op. cit., p. 922/936 e HENRIQUES, op. cit., p. 147/153.
390
DE OLIVEIRA, op. cit., p. 930.

302
Veja que a prpria concluso quanto ao custo de determinado incentivo tributrio
demanda a demonstrao do impacto financeiro-oramentrio391.
Em terceiro lugar, porque essa espcie de incentivo tributrio, em virtude da
deletria guerra fiscal que acaba se instalando entre diversos Entes polticos, costuma
envolver valores monetrios muito expressivos e longa extenso temporal, fatores
que ressaltam a necessidade de maior transparncia e publicidade, de forma que seja
possvel analisar sua eficincia, proporcionalidade e comparao com eventuais gastos
diretos.
Realmente, na maioria das vezes, esse tipo de incentivo concedido sob o
fundamento da gerao de empregos em determinada regio. Nesses casos, maior
ainda a necessidade da demonstrao do custo do incentivo e sua comparao
com o nmero de empregos que sero gerados. Os valores devem manter alguma
equivalncia, caso contrrio o incentivo reveste-se de ilegalidade.
No se deve olvidar ainda da necessidade de que os incentivos tributrios,
mesmo aqueles concedidos a custo zero, estejam conforme o que dispe a Lei de
Diretrizes Oramentrias. Nesse ponto, a ttulo de exemplo, caso a Lei de Diretrizes
Oramentrias disponha que os incentivos tributrios devam ter prazo mximo de
vigncia, nenhuma espcie de incentivo tributrio poder ser concedida sem que se
atenda a esse requisito392.
Por ltimo, caso reste devidamente demonstrado e comprovado que o incentivo
tributrio efetivamente no produzir qualquer efeito negativo sobre as finanas
pblicas, no acarretando perda efetiva da receita tributria estimada, estar preenchido
o requisito do inciso I, do art. 14 da LRF, dispensando-se, assim, a utilizao das
medidas de compensao previstas no inciso II, do artigo 14 da LRF.

IV.2.5. Impossibilidade do excesso servir como fonte compensatria


Outra questo bastante polmica diz respeito possibilidade de se utilizar eventual