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CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

INTRODUO

A justia administrativa poder definir -se, com Vieira de Andrade , como o

conjunto institucional ordenado normativamente resoluo de questes de
direito administrativo , nascidas de relaes jurdico-administrativas externas ,
atribudas ordem judicial administrativa e a julgar segundo um processo
administrativo especfico . esta uma no o estrita da justia administrativa,
que rene e combina os critrios : material (porque versa sobre rela es
jurdicas administrativas que sejam de direito administrativo ), funcional
(solucio na litgios que se apresentem co mo questes jurdicas externas a
solucionar por um tribunal) e orgnico-processual (a justia administrativa
compreende somente as queste s atribudas ordem judic ial dos tribunais
administrativos e, por essa via, sujeitas a um processo especial de
julgamento).

CAPTULO I A QUEST O DOS MODELOS DE JUSTIA ADMINISTRATIVA

Confrontaram -se historicamente dois modelos de justia administrativa:
um Model o Objectivista e um Modelo Subjectivista . Critrios distintivos:
a) quanto funo do contencioso : o primeiro visa, em prim eira linha, a
defesa da legalidade e do interesse pblico, o segundo a tutela de direitos ou
posies jurdicas individualizadas dos particulares ;

b) quanto ao objecto do processo : um processo que versa sobre um acto ou

sobre a legitimidade do exerccio do poder administrativ o, ou um processo
que coloca a tnica na leso das po sies jurdicas subjectivas do
interessado ;

c) outros critrios: consoante a entidade competente para o co ntrole um

autoridade administrativa ou pode ser um juiz; consoante o juiz apenas pode
determinar a anulao dos AA ile gais ou possui po deres de plena jurisdio ;
consoante a execuo das sentenas depende um juzo de oportunidade da
Administrao ou efectivamente vincula a sua actuao ; consoante o controlo
da actuao da Administrao total (incluindo a sua actividade interna) ou
apenas um controlo de legalidade , etc.

So assim, vrios os parmetros ou pressupostos que podem indicar num ou

noutro sentido: o entendimento do Princpi o da separao de poderes entre
a Administrao e os tribu nais, o tipo e o grau de vinc ulao jurdica da
actividade admi nistrativa , o conc eito de inter esse pblico (que engloba
igualmente a considerao dos interesses privados em presena) ou as
garantias fundamentais dos administr ados .
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Assim, a opo actual por um modelo processual de justia administrativa h -

de necessariamente referir -se ao contexto resultante da evoluo referida,
sendo tendncia dos dias de hoje a opo por um modelo subjectivista ainda
que no puro : a Adm inistrao tem o dev er de executar as sentenas dos
tribunais administrativos, os modelos organizativos administrativistas esto
ultrapassados (j que ningum defende que o poder de deciso em matria
de contencioso administrativo deva caber a rgos da Administr ao activa ),
etc.

Os Modelos Organizativos :
A) Tendo em conta o rgo a quem atribuda a competncia para decidir
(rgos da Administr ao activa , tribunais, ou autor idades judicirias
estes ltimos rgo s administrativos independentes, com funes de
controle), po de-se dizer que existem 3 modelos bsicos de organiza o ou
Modelos organizativos

1- Modelo administrativista o modelo do administrador -juiz, de

autotutela, de jur isdio reservada ou conservada , em que a deciso final
dos litgios administrativos com pete aos rgos superiores da Administrao
activa para este m odelo contribui a mxima julgar a administrao
ainda administrar o modelo do Estado liberal , no qual o co ntencioso
visto como instrumento de realizao dos interesses pblicos estaduais,
existe manifesta indiferena perante o poder judicial , e defende -se um
modelo de separao dos poderes que atribui um carcter de liberdade
Administrao estadual, sujeita apenas fiscalizao po ltica .

2- Modelo judicialista a deciso das questes jurdicas administrativas cabe

a tribunais integrados numa ordem judicial , segundo a mxima de que julgar
a Administrao (ai nda) verdadeiramente julgar o model o actual , que
parte do princpio de que toda a actividade administrativa est subordinada
ao Direito e, por isso, sujeita a fiscalizao judicial .

3- Modelo judiciarista ou quase -judicialista o modelo de jurisdio

delegada ou transferida , em que a resoluo dos litgios relativos
Administrao cabe a autoridades judicirias , a rgos administrativos que,
embora independentes , so alheios orgnica dos tribunais judiciais . Trata-se
de um modelo intermdio na transio dos modelos administrativistas para
os modelos judicialistas

4- Modelos mistos Modelo administrativi sta mitigado e Modelo

judicialista mitigado : quanto ao primeiro , a deciso final sobre as questes
contenciosas cabe a rgos administrativos superiores (embora estes se
designem por tribunais administrativos ), embora im plique um
procedimento jurisdicionalizado que co nta com a interveno de rgos
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administrativos independentes, a quem cabe dar o seu parecer em ordem a

temperar o arbtrio da actividade administrativa e, desse modo, assegurar a
garantia legal dos particulares ; quanto ao segundo, as decises contenciosas
so dadas por verdadeiros tribunais judiciais , mas as sentenas por eles
ditadas no tm verdadeira fora executiva ou esta enco ntra -se limitada
perante a Administrao (esta sujeita a publicao por esta, ou dependendo
da boa vontade administrativa em executar).
Concluso: os modelos administrativista s , puros ou mitigados, j no existem
actualmente e a generalidade dos pases adoptou modelos o rganizativos
judicialistas, tendo -se tornado inquestio nvel, com a emergncia do Estado
de Direito social, a jurisdicionalizao plena do contencioso administrativo .

Os Modelos processuais ou operativos :

1- Model o fr ancs (justice retenue )
a) um modelo tipicamente administrativista mitigado ;
b) Contempla um contencioso administrativ o comum por natureza ou por
definio, constitudo pelo recurso de anulao de AA um recurso de
mera legalidade (baseado no excesso de poder ou na violao de lei ),
sucessivo (pressupe uma deciso administrativa prvia , real ou ficcionada
como acto tcito ou silente) e limitado (o juiz analisa o AA, anulando ou no,
sendo dificultada a execuo das sentenas por parte da Administrao), bem
como um contencioso complementar ou por atribuio, constitudo por
outros meios de aco em tribunal (em matria de contratos administrativos
e de responsabilidade civil ), sendo este um contencioso de plena
jurisdio , embora com os limites supra apontados;
c) Contempla um regime processual de natureza nitidamente obj ectivista (o
processo feito a um acto onde tudo se desenrola no sentido da proteco
da legalidade da actuao administrativa )

2- Modelo alemo (porque instaurado aps a II Guerra Mundi al , recebeu

influncias do direito anglo-saxnico, que preconizava uma proteco
judicial efectiva dos administrados ):
a) um model o judicialista : institui-se a j urisdicionalizao total (material,
processual e or gnica) do contencioso administrativo , isto , a instituio de
uma verdadeira justia administrativa , dentro da lgica pr pria comum a
todos os tribunais;
b) Reconhecem -se m eios de aco de jurisdio plena quando estejam em
causa direitos ou posies jurdicas subjectivas dos cidados ,
independentemente da prtica de AA lesiv os (deixando de se reconhecer o
recurso contencioso de anulao como o ncleo essencial do sistema);
c) Acentuao dos aspectos subjectivistas no processo administrativo,
designadamente no que diz respeito aos poderes e deveres pro cessuais das
partes, aos efeitos da sentena ou execuo das decises judiciais .
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Concluso: Comprov ada a insuficincia dos modelos objectivistas para

assegurar uma proteco judicial efectiva dos direitos dos particulares, ter -
se-o ultrapassados os modelos objectivistas puros, caminhando -se
actualmente no sent ido de uma tendnci a de subjectivizao da justia
administr ativa . No se pode, porm, ignorar que a finalidade da justia
administrativa, a de assegurar a juridicidade da actividade administrativa,
no passa apenas pela proteco jurdica dos direitos e i nteresses dos
particulares, inclui tambm, seno principalmente, a garantia da prossecuo
do interesse pblico, a defesa da legalidade (e, por consequncia, tambm
dos interesses dos par ticulares, sobretudo de interesses difusos) .
Nestes termos, diremos, com Vieira de Andrade , que a opo mais adequada
para o legislador ser uma construo normativa que co mbine, sem
preconceitos, aspectos de ambos os modelos , aproveitando, na medida do
possvel, as vantagens de cada um .

CAPTULO II A EVOLUO DO SI STE MA DE JUSTIA ADMINISTRATIVA EM

PORTUGAL

O incio do contencioso administrativo em Portugal ter -se- dado na poc a

liberal, com a instaurao do Princpio da separao de poderes e, com ele,
do Princpio da legalidade . Para Viei ra d e Andrade , porm, concebe -se a
existncia de uma fase pr -histrica da justia administrativ a , iniciada no
perodo medieval .
Na poca medi eval , de facto, o poder real, embora no reconhecendo
formalmente a sua submisso a um poder judicial autnomo, admitia, tendo
como fonte o costume, a existncia de mecanismos jurisdicionalizados
contra alguns aspecto s da actuao administrativa, no sentido de defender os
direitos dos particulares lesados ao Estado medieval j se chamou, por isso,
Estado de manuteno de dire itos. Na poca moderna, mantm -se a ideia
de subordinao do poder a regras o u princpios de direito , que se traduz na
existncia de mecanismos de controle judicial de activ idades oficiais. Na
segunda metade do sc. XVIII, com o aparecimento do Estado-de-polcia,
mantm-se uma (ainda que menor) esfera de direito justicivel , admitindo -
se ainda, com vista promoo do interesse pblico , a reviso administrativa
de actos da Administrao, designadamente a pedido de particulares lesados.

I - A evol uo do modelo org aniz ativo do contencioso administrativo

portugus:
So 3 as fases decisivas nesta evoluo, tendo em conta as entidades
competentes para a deciso dos litgios suscitados pela actividade
administrativa
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1 Fase (poca liberal 1832-1924) corresponde ao supra citado Modelo

francs
a) a nvel local, trato u -se de um modelo judiciarista ou quase judicialista : os
litgios relativos actividade administrativa eram submetidos aos chamados
Conselhos, que eram rgos administrativos superiores independentes com
competncia decisria , no integrados na ordem judicial
b) a nvel central, surge, com a criao do Conselho de Estado em 1845, um
modelo administrativista mitigado , que conta com a interveno consultiva
do Conselho de Estado (ou, a partir de 1870, do STA), sujeita a homologao
do Governo . Note-se que o Conselho de Estado era um rgo administrativo
independente superior que conhecia dos recursos das decises de 1
instncia.

2 Fase (Estado Novo 1933-1976)

Nesta fase, de senv olve-se um sistema de tribunais administrativos : ao
nvel do poder local, o contencioso era protagonizado pelas auditorias
administrativas , ao nvel central, pelo STA. Eram ambos rgos
independentes , no integrados na orgnica dos tribunais comuns , sendo a sua
natureza administr ativa ou jurisdicional discutida pela do utrina:
a) para alguma doutrina, tratava -se de r gos administr ativos (Posio de
Marcello Caetano , Freitas do Amaral ), que por isso co nsiderav a estarmos
diante de um modelo organizati vo judicirio ou quase -judicialista (at
porque os juzes administrativos eram no meados pelo Governo );
b) para outros, tratava -se de verdadeiros r gos judiciais (Afonso Queir , Rui
Machete, Barbosa de Melo ), estando ns, segundo esta posio, diante de
um modelo judicialista mitigado , at porque as decises disciplinares do
Conselho superior respectivo estavam sujeitas a homologao pelo Primeiro -
Ministro, ao mesmo tempo que as sentenas de tais instncias jurisdicionais
tinham uma fora executiva limitada .

3 Fase (CRP de 1976 )

Institui-se decisivamente um Modelo organizativo judicialista , de
contencioso integralm ente jurisdicionalizado , atribudo a uma or dem judicial
autnoma, embora de competnci a es pecial izada:
a) os tribunais administrativos so verdadeiros tribunais, integrados numa
ordem judicial , a quem compete a jurisdio comum em matria
administrativa Arts . 209, n.1, b) e 212, n.3 CRP
b) Estabelece m-se garantias de autonomia e de imparcialidade dos juzes
administrativos , bem como de autogoverno da respectiva magistratura

Concluso: O contencioso administrativo portugus passou de um modelo

administrativista mitigado para um modelo judicialista , passando por um
modelo quase judicialista , embora esta evoluo no tenha sido linear, tendo
antes havido momentos de interregno e de excepo , com avanos e recuos,
ao sabor da discusso doutrinria e da luta poltica (veja-se o modelo
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judicialista mitigado que vigorou de 1926 a 1930, ou o modelo

administrativista puro do Ministro -juiz que tivemos entre ns entre 1846 e
1848).

II A ev oluo do modelo pr ocessual de justia admi nistrativa em Portug al

So aqui igualmente de considerar 3 pocas distintas:

1 - De 1832 a 1982 ( um perodo de 150 anos, que atravessa as mudanas

polticas de 1910/11 e 1926/33, e que passa pela CRP de 1976 e pela
aprovao do regime da execuo das sentenas dos tribunais
administrativos )
Este perodo corresponde adopo entre ns do Modelo fr ancs, em
que o contencioso -regra se consubstanciav a no recu rso de anulao de AA ,
de base claramente objectivista, admitindo -se um contencioso de plena
jurisdio em matrias limitadas (como as aces so bre contratos,
responsabilidade ou certos recursos eleitorais ). Neste perodo, a jurisdio
administrativa vista como uma jurisdio limitada , quer no plano
substancial (restrio dos meios de acesso ), quer no plano processual (tutela
reduzida dos particulares ), quer no plano funcional (poderes de controle
judicial diminudos ):
a) Do ponto de vista materi al ou substancial , valia o Princpio da
enumerao: o contencioso -regra era o do recurso contra actos e, como meio
cautelar, o pedido de suspenso de eficcia . Havia ainda um contencioso por
atribuio (caso das aces por responsabilidade civil e de contratos
administrativos), que era de plena jurisdio ;

b) Do ponto de vista process ual, afirma-se uma clara posio dominante da

autoridade administrativa manifestada, por exemplo, na dificuldade da
obteno de informaes sobre o procedimento e sobre os fundamentos da
deciso, nas limitaes dos meios de prova ou na tutela cautelar deficiente -,
um formalismo excessivo e desrazovel do recurso , bem como uma ordem de
conhecimento de vcios, com a prioridade para os vcios formais , que
conduzia frequentemente a sentenas inteis

c) Do ponto de vista funcional, a jurisdio administrativa detm poderes

limitados , quer pela necessidade de deciso administrativa prvia , quer pela
excluso do controle judicial do uso de poderes discricionrios , quer pela
regra da proibio de condenao e de injuno judicial co ntra as autoridades
administrativas.

2 - Reviso constituc ional de 1982

Com a alterao da legislao processual de 1984/85 (ETAF e LPTA), assiste-
se a um alargamento do mbito do co ntencioso administrativo e a uma
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intensificao da proteco dos direitos e interesses legalmente protegidos

dos cidados (subjectivizao do modelo de justia administrativa ):
a) Do ponto de vista subst ancial, alargam -se os meios de acesso aos tribunais
administrativos , prev endo -se a nova aco de reconhecimento de direitos e
interesses legtimos (subsidiria em face do contencioso -regra que continua a
ser o recurso contencioso contra actos), bem como a nova figura
impugnatria do pedido de declarao de ilegalidade de normas (abrangendo
tambm os regulamentos);

b) Do ponto de v ista process ual, assiste-se a um aperfeioamento da tutela

judicial dos cidados , que vm a sua posio ser mais equilibrada com a dos
rgos administrativos (o recurso menos um processo feito a um acto e
mais um processo de partes ). Prevem -se ainda novos meios acess rios, as
intimaes.

c) Do ponto de vista funcional, verifica-se uma intensificao dos poderes do

juiz administrativo no mbito dos meios impugnatrios , bem como uma
ampliao (relativa) da possibilidade de o juiz dirigir Administrao
sentenas condenat rias, intimaes e injunes , decorrentes das novas
aces e dos novos meios acessrios a jurisdio administrativ a , porm,
ainda aqui uma jurisdio limitada (embora menos limitada), em comparao
com a plena jurisdio dos tribunais judiciais.

3 - Reviso constituc ional de 1989

considerada por Vieira de Andrade o marco inicial de uma nova fase de
evoluo do modelo processual de justia administrativa , co nsiderando -se
aqui definitivamente o acesso justia administrativa co mo direito
fundamental dos administrados a uma proteco jurisdicional efectiva
(substancial e procedimental), direito esse que vem a ser considerado
anlo go aos D,LG (Cfr. Arts. 17 e 18 CRP ). Alm disso, institui -se a
jurisdio administrativa como jurisdio o br igatria, a qual definida como
a jurisdio comum em matria de relaes jurdicas administrativas (cfr. os
actuais Arts. 209, n.1, b) e 212, n.3 CRP ).
a) No plano substancial , a jurisdio administrativa co nsiderada a
jurisdio especializada nas questes jurdico -administrativas , nascidas das
relaes jurdicas de direito administrativo, que implica, para que os
tribunais possam cum prir a sua funo, a plenitude dos meios de acesso
jurisdio administrativa ;

b) No plano proces sual , refora -se um Princpio de favorecimento do

processo, admitindo -se, entre outras medidas, as providncias cautelares no
especificadas , etc.

c) No plano funcional , a jurisdi o administrativa deixa de poder ser

considerada uma jurisdio diminuda em face da jurisdio dos outros
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tribunais. Desde logo, os juzes passam a poder controlar o uso de po deres

discricionrios em funo de um co njunto de princpios jurdicos
fundamentais, detendo os tribunais todos os poderes normais de condenao
e de inj uno, tendo apenas por limite a separao dos poderes , isto , a
autonomia do poder administrativo (o ncleo da discr icionariedade) e a
autoridade do acto administrativo (a fora do caso julgado do acto tor nado
impugnvel).

Com a R/C de 1997 , avana-se no sentido da plena jurisdio administrativa ,

desde logo consagrando -se expressamente o Princpio da tutel a jurisdicional
efectiva dos direitos e inter esses leg almente pr otegidos dos cidados (Art.
268, n.4), princpio que apenas resultava implicitament e da redaco
anterior. So muitas as manifestaes da tutela judicial efectiva ento
afirmada: o abandono da ideia do recurso contra actos como contencioso-
regra, a possibilidade de o juiz condenar a Administrao na prtica de AA
devidos, a consagrao d e uma proteco cautelar adequada . Tem-se
evoludo assim, no sentido de um aper feioamento das gar anti as das
posies jurdicas substantivas dos ci dados , continuando a norma
constitucional a ser o motor dessa evoluo, finalmente concretizada ao nvel
da legislao ordinria com a rev iso do contencioso administrativo ocorrida
em 2003.
Apesar, porm, de a Constituio pr o acento tnico na garantia dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados , tal no deve
ser interpretado como imposi o constitucional de um modelo subjectivista
de justia administrativa . Com efeito, a concretizao desse modelo cabe ao
legislador ordinrio que, no uso da sua liberdade constitutiva, po de optar por
diversas frmulas de instituio da justia administrativa , desde que respeite
o quadro constitucionalmente estabelecido (concretamente, o modelo
organizatrio judicialista e a proteco efectiva dos direitos dos
administrados). Na realidade, desde lo go o Art. 268 CRP no pretende
estabelecer uma r egulamentao global da justia administrativa, mas apenas
definir as garantias dos administrados nas suas relaes com a Administrao .
No assume, assim, uma funo densificadora, no pretendendo regular em
pormenor o processo administrativo, deixando ta l tarefa de confo rmao dos
seus aspectos fundamentais ao legislador or dinri o .
Antes da reforma do contencioso administrativo, tnhamos entre ns um
contencios o de natureza mista, de base objectiva (ainda centrada no
contencioso de anulao ), mas temperado e complementado co m intenes
normativas e com meios destinados em primeira linha pro teco dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados . Aps a
reforma, o legislador, tal como j era previsvel e desejvel, ter optado
claramente por um si stema claramente subjectivista , responsabilizando os
juzes pela fiscalizao efectiva da juridicidade administrativa, ainda que no
tenha desprezado as bvias vantagens do sistema objectivista , atribuindo por
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isso Administrao a responsabilidade pelas escolhas mais convenientes

para a realizao dos interesses da comunidade.

PARTE I DISPOSIES FUNDAMENTAIS

A Parte Geral do novo CPTA, a que corres ponde o Ttul o I, abre com um
Captul o I dedicado s Disposies fundamentais .

Art. 1 - retomando o que era j dito no Art. 1 LPTA, consagra o princpio

segundo o qual as leis que regulam o contencioso administrativo no
pretendem ser exaustivas . Isto , os novos CPTA e ETAF definem o regime
base aplicvel matria de contencioso administrativo mas, nas matrias
para as quais esteja previsto um regim e especial, ser supletivamente
aplicvel a Lei Processual C ivil (maxime o CPC), ainda que com as necessrias
adaptaes.

Art.s 2 e 3 - assum em a filosofia de base do regime:

Art. 2 - Princpi o constitucional da tutela jurisdicional efectiva : tal como
previsto no Art. 2 C PC, prev que a todo o direito ou interesse legalmente
protegido corresponde uma aco , no sentido de que toda a posio jurdica
sustentada em norm as ou princpios de Direito enco ntra na lei o meio
adequado sua actuao perante os tribunais administrativos . O n.2 do
preceito, que co nsagra um elenco meramente exempli ficativo, confirma a
ideia de que todo o tipo de pretenses passa a poder ser deduzido perante os
tribunais administrativos . Consagra -se, assim, um regime oposto ao regime
francs, no qual os tribunais administrativos tm poderes de pronncia
limitados. Algo que se relacio na com o princpio seguinte:
Art. 3 - Pri ncpio da pl ena jurisdio dos tribunais administrativos :
Pressupe e ao mesmo tempo implica que aos tribunais administrativos seja
reconhecido o poder de emitir todo o tipo de pronncias contra a
Administrao , salvo as actuaes desta baseadas em critrios de
convenincia e oportunidade .

Cumulao de pedidos O art. 4 estabelece o Princpi o da livre

cumulabilidade de pedidos , desde que entre eles se estabelea uma certa
relao de conexo que a justifique a cumulao (Art. 4 n.1) e mesmo que
aos pedidos cumulado s correspondam diferentes formas de processo (Art. 5
n.1). o caso dos pedidos exemplificativ amente previstos no Art. 2 n.2 e
37 n.2, bem como no Art. 4 n.2.

O Cdigo afasta possv eis obstculos para a Cumulao de Pedidos:

* regras de competncia dos Tribunais (artigos 16 e ss.) por exemplo, o
artigo 21 prev um conjunto de solues que visam dar resposta a
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problemas relacionados com a competncia dos tribunais, em c asos de

cumulao de pedidos.
* tramitao do processo normalmente, os processos no correm uma
tramitao nica. Existe, por assim dizer, uma tramitao base, mas em
certos casos seguem uma tramitao especial/especfica (ex: Cdigo Processo
Civil).
Assim, os pedidos especiais que seguem uma tramitao especfica podiam
ser um o bstculo cumulao de pedidos; num processo poderia haver vrios
tipos de tramitao. A soluo est prevista no artigo 5: se correspondem a
formas de processos diferentes entr e si, os pedidos seguem a forma de aco
administrativa especial.

Igualdade das partes Art. 6: Tal como prev o homlogo Art. 3-A CPC,
consagra-se a possibilidade de os tribunais administrativos aplicarem sanes
a qualquer das partes por litigncia de m f (incluindo, no entendimento
actual contrrio ao tradicional, as prprias entidades administrativas )
importante contributo para esta igualdade a obrigatoriedade das partes ao
pagamento de custas (Art. 189). O tribunal deve assim, na prossecu o
deste objectivo, actuar com imparcialidade, auxiliando e informando do
mesmo modo qualquer uma d as partes , em ordem a garantir a sua igualdade
no processo.

Promoo do acesso justia Art. 7: visa combater o facto de muitas

vezes os tribunais emitirem meras decis es de forma e no de mrito , em
virtude do facto de estas ltimas estarem sujeitas a pressupostos processuais
rgidos (ser o acto contra o qual o particular pretende reagir impugnv el?
Qual afinal, no seio do complexo aparelho administrativo do Estado, o rgo
que praticou o acto lesivo da esfera jurdica do particular? vide, como
solues, os Arts. 10 n.2; 54 n.1 e 58 n.4, respectivamente ). Preceito
complementar a estas solues concretas de que demos exemplo assim o
Art. 7, que promove o julgamento do mrito das causas , fundado no
princpio latim do in dubio pro actione . Este artigo impe ao juiz o dever de,
em caso de dvida, interpret ar as normas processuais num sentido que
favorea a emisso de pronncia sobre o mrito das pretenses fo rmuladas.

Cooperao e boa f processual Art. 8 (vide tambm, a ttulo supletivo ,

os Arts. 266-266-B CPC): cabe sobretudo referir as particularidades a este
nvel contidas nos seus n.s 3 e 4, nos termos dos quais se impe
Administrao o dever de remeter o pro cesso (cfr. Art. 1, n.2 CPA ) ao
tribunal e de lhe dar conhecimento das supervenincias resultan tes da sua
actuao . Enco ntramo -nos no domnio das relaes jurdicas no paritrias
estabelecidas entre a Administrao (enquanto potentior persona que
desenvolve o exerccio de poderes de autoridade) e os particulares, o que
poderia levar aquela a monop olizar os documentos respeitantes matria do
litgio ou, j no decurso do processo, a praticar actos unilaterais de
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autoridade (ou a omitir os devidos), que justificam a pr oteco da

contraparte atravs desta obrigao de co operao e boa administrao da
Administrao para com o tribunal . Em resumo, o princpio estabelece que a
entidade administrativa envolvida num processo tem o dever de levar ao
conhecimento do tribunal os actos administrativos que pratica na pendncia
do mesmo que cujos efeitos se proj ectem sobre o objecto do litgio.
Para Aroso de Almeid a , este especial dever de cooper ao estende-se ainda:
a) necessidade de comunicao da superv enincia do AA cuja ilegal omisso
ou recusa tinha dado origem ao litgio ou, em todo o caso, de um AA sobre a
matria (cfr. Art. 70);

b) comunicao dos AA praticados por o utra entidade que no a entidade

administrativa envolvida no processo , desde que a sua prtica seja do
conhecimento desta;

c) comunicao de todas as operaes materiais (e no somente actos

jurdicos) susceptveis, na pendncia de um processo, de alterar o quadro
material da relao . A lei prev ainda casos em que o conhecimento de tais
supervenincias, relativas prtica de novos actos da Administrao na
pendncia do processo, determinem a modificao objectiva da instncia , de
que falaremos mais adiante (cfr. Arts. 63-65 e 70).

PARTE II DAS PARTES E DA LEGITIM IDADE PROCESSUAL

Ainda dentro do Ttulo I relativo Parte Geral, o CPTA conhece um Captulo II

dedicado s Partes Arts. 9 e ss .
Esta seco omite aspectos relativos personalidade e capacidade judicirias ,
que sero regulados pelos Arts. 5 e ss. CPC .

CAPTULO I A LEGITIMIDADE PROCESSUAL NO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
A auto nomizao do tratamento da legitimidade processual no mbito do
CPTA justifica-se pela relevncia das especificidades que, a diversos nveis, o
contencioso administrativo apresenta neste domnio, distintas do que resulta
da teoria geral do processo adoptada em processo civil.

Legitimidade activa Art. 9 CPTA

As solues consagradas no Art. 9 n.s 1 e 2 retomam, no essencial, as
solues dos Arts. 26 e 26 -A CPC, respectivamente. O regime geral consta
do Art. 9 n.1 e corresponde ao que estabel ece o Art. 26 n.3 CPC. O
preceito consagra a legitimidade processual como um pressuposto processual
ou condio para a obteno de uma pronncia de mrito (e no mera
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condio de procedncia da aco ), cuja titularidade se afere po r referncia

s alega es produzidas pelo autor, ou seja, ser parte legtima no proc esso
quem alegue ser parte na rel ao materi al contr overtida . A legitimidade
activa tanto pode caber a particulares como a entidades pblicas , podendo
tanto uns como outros envolver -se, portanto, em relaes jurdico -
administrativas cujo destino tenham interesse em submeter apreciao dos
tribunais administrativos. So figurveis neste mbito as relaes jurdico -
administrativas estabelecidas entre particulares e a Administrao mas
tambm os litgios inter-administrativos (entidades pblicas contra outras
entidades pblicas) e inter-privados (particulares contra outros particulares) .
Disposies especiais em relao ao regime geral encontram -se desde logo no
Art. 9 n.2, preceito equivalente ao Art. 26-A CPC, que admite a extenso
da legitimidade processual a quem no alegue ser parte na relao material
submetida apreciao do tribunal . Designadamente, a certas entidades a
quem cabe o exerccio do direito de aco popular (cfr. Art. 52 n.3 CRP)
para defesa dos valores ali previstos, nos termos da lei ( Lei n. 83/95, de 31
de Ag osto, sobretudo os seus Arts. 2, 3 e 13 e ss. ): MP e autarquias locais
e, em geral, a qualquer pessoa singular enquanto membro da comunidade
est em causa um processo especial , nos termos da citada lei a qual, porm,
apenas contempla alguns aspectos da tramitao desse processo especial. Em
resumo, qualquer cidado, no gozo dos seus direitos civis e polticos ( Art. 2,
n.1 da Lei n.83/95 ), tanto pode dirigir -se aos tribunais administrativos em
defesa dos valores enunciados no Art. 9 n.2 para, por exemplo, impugnar
um acto administrativ o ofensivo dos mesmos , como para pedir a condenao
da Administrao a abst er-se de realizar certas operaes materiais . Para tal,
os poderes de propo situra e interveno processual a previstos devero
observar, para alm das regras gerais , as regras especficas de tramitao e
sobre a deciso judicial que resultam dos artigos c itados da Lei n. 83/95 .

Excep es ao art. 9, n.1: legitimidade activa nas aces sobre contratos

administrativos e no mbito da aco administrativa especial :
A) Legitimidade activ a nas aces sobre contratos Art. 40 CPTA: ao
contrrio da soluo tradicional do Art. 8 25 do Cdigo Administrativo , as
aces sobre co ntratos administrativos deixam de poder ser propostas
somente pelas entidades contratantes , isto porque, quer na fase pr-
contr atual quer na fase de execuo contratual, releva o interesse pblico e
de terceiros interessados , nomeadamente no que diz respeito discusso
sobre a validade dos contratos. Quais ento esses terceiros alheios
contratao que passam a estar legitimado s para invocar a sua invalidade
total ou parcial? Ar t. 40, n.1 CPTA
1 - MP e outros detentores da aco pblica Art.s 51 ETAF e 40, n.1,
al. b) CPTA (semelhante ao Art. 77, n.1, quanto ao contencioso da omisso
ilegal de normas regulamentares )
 13

2 - Quem haja tomado parte no procedimento pr -contratual (ex: concurso

pblico) e nesse momento se tenha sentido lesado nos seus direitos ou
interesses por alegadas ilegalidades a cometidas Art. 40, n.1, al. d)
situao mais frequente : o candidato que, tendo sido preterido num concurso,
considere que o mesmo est inquinado de ilegalidades que comprometem a
validade de um contrato, e desde que haja impugnado tempestivamente os
actos pr-contratuais por ele considerados ilegais , po de impugnar o prpr io
contrato celebrado, fazendo valer a invalidade (consequente) que para ele
resulta das ilegalidades cometidas na fase pr -contratual cfr. tambm os
Art.s 4, n.1, al. b) ETAF e 63, n.2 CPTA.

3 - Alegada desconformidade entre o clausulado do contrato e os termos da

adjudicao feita na fase pr -contratual nele foram includas clusulas que
nele no deveriam co nstar, por no serem compatveis com os termos em que
foi feita a adjudicao ideia de vinculao da Administrao s regras que
presidiram ao procedimento pr -contratual Art. 40, n.1, al. e)

4 - Art. 40, n.1, al. f) neste caso, o interessado no participou no

procedimento pr -co ntratual mas teria interesse e poderia ter participado no
caso de lhe terem sido pro postas aquelas condies (e no outras) que
acabaram por fundamentar a celebrao do contrato (assim considerado
ilegal); isto , quem alegue que o clausulado no corresponde aos termos que
tinham sido inicialm ente estabelecidos e que justificadamente o tinham
levado a no participar no procedimento pr -contratual, embora preenchesse
os requisitos para o efeito.

5 - Interessado que tenha sido prejudicado pelo facto de no ter sido, pura e
simplesmente, ado ptado o procedimento pr -contratual exigido por lei
Art. 40, n.1, al. c) : caso paradigmtico do interessado em participar num
concurso pblico cuja realizao a lei impunha, quando a Administrao
afinal no proceda sua realizao, porv entura optando ilegalmente pela
concluso de um ajuste directo (escolha discricionria do candidato por parte
da Administrao) e celebrando, desse modo, um contrato tambm ele ilegal .

6 - Quem tenha sido ou possa vir a ser previsivelmente lesado nos seus
direitos ou interesses pela execuo do contrato

Art. 40, n.2 estende a legitimidade para a propositura das aces

dirigidas a obter a execuo de contratos (cfr. Art. 187 CPA):
a) Partes na relao contratual
b) P.S. ou P.C. portadoras de direitos ou interesses legalmente protegidos,
em funo dos quais as clusulas tenham sido estabelecidas
c) Ministrio Pblico
e) Destina-se a evitar que, na sua execuo concreta, o contrato venha a
sofrer desvios que se consubstanciem numa alterao das condies
 14

objectivas luz das quais foram avaliadas as capacidades dos candidatos

adjudicao na fase pr -contratual (Carlos Cadilha )

B) Legitimidade activa na aco administr ativa especial Art.s 55, 68,

73 e 77
O novo CPTA consagra, no Art. 46, n.2, quatro tipos de pretenses
submetidas nova fo rma de processo designada por Aco administrativa
especial, tramitada nos termos dos Art.s 78 e ss. Por seu turno, nos Art.s
50 e ss., o CPTA estabelece um conjunto de requisitos de que depende a
actuao em juzo desses quatro tipos de pretenses especiais, referindo -se
designadamente questo da legitimidade para a deduo das mesmas. No
mbito desta nova fo rma de processo est bem patente a filosofia do novo
contencioso administrativo , numa busca de um equilbrio entre dimenso
subjectiva e objectiva : aquela forma de processo destina -se a proporcionar
aos cidados a mais efectiva tutela dos seus direitos e interesses ao mesmo
tempo que diz respeito ao exerccio de poderes de autoridade por parte da
Administrao no respeito pelo Princpio da Legalidade e ao abrigo da
prossecuo do interesse pblico . Vejamos agora os requisitos relativos
legitimidade activa no mbit o de cada uma dessas quatro pretenses:
impugnao de AA, condenao prtica de AA legalmente devido,
impugnao de regulamentos e declarao de ilegalidade por omisso de
regulamento.

B)1 Legitimidade para a impugnao de actos administrativos Art. 55,

n.1
a) Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal , designadamente
por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente
protegidos. Interesse directo e pessoal significa que a legitimidade
individual para impugn ar AA no tem de se basear na ofensa de direitos ou
interesses legalmente protegidos , bastando -se com a circunstncia de o acto
estar a provocar, no momento em que impugnado, efeitos desfavorveis na
esfera jurdica do autor , de modo que a anulao ou nu lidade do mesmo lhe
trar pessoalmente v antagens directas o u imediatas de ndole jurdica ou
econmica.
Interesse pessoal nico verdadeiro pressuposto pro cessual da
legitimidade daquela frmula, exige que a utilidade que o interessado
pretende obter com a anulao ou declarao de nulidade do acto seja uma
utilidade pessoal , que ele reivindique para si pr prio , ou seja, porque o
impugnante o titular do interesse em no me do qual se move o processo
legitimidade pr ocessual ;
Interesse directo um interesse actual , existe uma situao efectiva de
leso que justifica a utilizao do meio im pugnatrio . Ou seja, aqui est em
causa a averiguao da real necessidade efectiva d e tutela judiciria , a
existncia de um interess e processual ou interesse em agir , no
propriamente uma questo de legitimidade .
 15

Esta legitimidade assiste a quem alegue a titularidade de tal interesse ,

bastando-se portanto a al egao dessa titularidade e no sendo necessria a
verificao da efectiva titularidade da situao jurdica invocada pelo autor.

b) titulares do direito de aco pblica , nomeadamente MP (Art. 51 ETAF)

c) P.C. pblicas (relaes inter -administrativas ) e privadas, quanto aos

direitos que lhes cum pra defender. Quanto s pessoas colectivas pblicas,
necessrio que o acto impugnado contenda com os interesses legalmente
estabelecidos como atribuies dessa pesso a colectiva ex: quando a pessoa
colectiva destinatria do acto e este se repercute na sua esfera jurdica (j
no necessrio que o poder de impugnao se inscreva no quadro das
competncias de algum dos rgos dessa pessoa colectiva). Admite -se ainda a
possibilidade de impugnao de AA por parte de associa es de qualquer
ndole (privadas), no respeito pelo Princpio da Especialidade , em defesa dos
direitos e interesses dos seus associados .

d) Impugnao por parte de um rgo administrativo de uma determinada

pessoa colectiva de direito pblico de actos praticados por outro s rgos da
mesma pessoa colectiva

e) Presidentes de rg os colegiais (Art. 14, n.4 CPA) e outras autoridades,

em defesa da legalidade administrativa, e somente nos casos previstos em lei
avulsa
(ex: Presidente da Cmara)

f) Pessoas e entidades mencionadas no n.2 do art. 9, menos o MP, o qual

dispe de uma legitimidade ilimitada prevista na al. b) deste mesm o preceito

g) Art. 55, n.2 Aco popular ou autrquica

B)2 Legitimidade para pedir a condenao prtica de actos devidos

Art. 68, n.1
a) Quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido ,
dirigido emisso do acto ilegalmente recusado ou omitido (no se basta
com a mera invocao, como na impugnao de AA, pelo autor, da
titularidade de um mero interesse directo e pessoal ). A legitimidade para
pedir esta condenao pressupe, portanto, a pr pria legitimidade para
requerer a prtica do acto nos termos do art. 67, n.1, a deduo do
pedido de condenao prtica do acto depende da prvia apresentao de
um requerimento que constitua a Administrao no dever de decidir . S neste
caso existe, portanto, uma situao de o misso ou recusa juridicame nte
relevante para o efeito de permitir uma po sterior deduo de um pedido de
condenao contra a Administrao constituda naquele dever, no cumprido.
 16

b) Pessoas colectivas (pblicas ou privadas), quanto aos direitos e interesses

que lhes cumpra defender .

c) MP, embora este aqui no intervenha com o genrico propsito previsto no

art. 51 ETAF . Esta alnea circunscreve assim o mbito do exerccio da aco
pblica s situaes de omisso ilegal em que (1) o dever de praticar o AA
resulte directamente da lei (sem dependncia de qualquer requerimento
prvio constitutivo desse dever), (2) que esteja em causa a omisso de actos
que co nduz ofenda direitos fundamentais , (3) ou um qualquer interesse
pblico especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens referidos
no art. 9, n.2. A actuao do MP neste domnio no se basta com a tarefa
de assegurar o cum primento da lei, exige mais a defesa de valores
constitucionalmente protegidos .

d) Pessoas e entidades mencionadas no art. 9, n.2, salvo o MP, cuja

legitimidade (de mbito mais alargado) vem consagrada na alnea anterior

B)3 Legitimidade para impugnar regulamentos Art. 73, n.s 1-4

O art. 46, n.2, al. c) fala das normas emitidas ao abrigo de disposies
de direito administrativo , as chamadas normas regulamentares o u
regulamentos.
No art. 73 esto previstas 4 categorias de pessoas e entidades legitimadas
a pedir a ilegalidade de normas emanadas no exerccio da funo
administrativa, isto , normas regulamentares:
a) Quem seja prejudicado pela aplicao da norma ou possa prev isivelmente
vir a s-lo em momento prximo, desde que a aplicao da norm a tenha sido
recusada por qualquer tribunal, em trs casos concretos, com fundamento na
sua ilegalidade;

b) Quem seja directamente lesado por normas cujos efeitos se produzam

imediatamente, sem de pendncia de actos concretos de aplicao;

c) Qualquer pessoa e entidade mencionadas no art. 9, n. 2;

d)O MP tem o poder de pedir a declarao de ilegalidade com fora

obrigatria geral sem necessidade da verificao da recusa de aplicao em
trs casos concretos.

B)4 Legitimidade para pedir a d eclarao de ilegalidade por omisso de

regulamentos Art. 77, n.1
a) MP a aco pblica prevista, neste domnio , sem quaisquer limitaes
(Art. 51 ETAF)

b) Pessoas e entidades referidas no a rt. 9 , n.2

 17

c) Quem alegue um prejuzo directamente resultante da situao de omisso

Legitimidade passiva Art. 10 CPTA

O regime regra vem previsto no art. 10, n.1, que retoma o essencial das
solues previstas no art. 26 CPC . partida, a legitimidade passiva
pertence, assim, co ntraparte na relao material controvertida, tal como
esta configurada pelo autor. O autor deve, portanto, demandar em juzo
quem alegadamente estiver colocado, no mbito dessa relao, em posio
contraposta sua . Apesar de no s as entidades pblicas poderem ser
demandadas ( art. 10, n.7), o CPTA dedica maior ateno s situaes em
que o so, desde logo por serem as situaes mais frequentes.
O anterior art. 26, n.2 LPTA tinha por base a ideia do contencioso
administrativo de tipo francs segundo a qual o sujeito passivo do s processos
de impugnao dos AA seriam os rgos d a Administrao Pblica , a quem
era atribuda personalidade judiciria , e no a prpria pessoa colectiva
Administrao . Nomeadamente, os pro cessos de impugnao e de
reconhecimento de direitos ou interesses eram intentados contra o rgo que
tivesse praticado o acto impugnado ou contra o qual fosse formulado o
pedido; nos restantes processos , como as aces sobre contratos e sobre
responsabilidade civil, as mesmas tinham como sujeito passiv o a prpria
pessoa colectiva envolvida na relao contro vert ida.
No novo CPTA, o n.2 do art. 10 vem consagrar que a parte demandada
ser, nas aces que tenham por o bjecto aces ou omisses de entidades
pblicas, a pr pria pessoa c olectiva pblica em causa, ou no caso do Estado,
o Ministri o respectivo . So trs as raz es que ap oiaram esta opo do
legislador, como vem dito na Exposio de Motivos do CPTA:
Razo terica : no parecem subsistir raz es que sustentem a diferenciao
entre pessoa colectiva pblica e rgo dessa mesma pessoa que praticou o
acto se se entende que a aco intentada contra a prpria pesso a colectiva ;
2 Razes prticas: A distino torna -se inv ivel no caso de cumulao de um
pedido de impugnao e de reparao dos danos provocado s pelo acto
impugnado; objectivo de facilitar a tarefa do recorrente na identificao do
autor do acto recorrido
Concluso: quanto s aces que, no contencioso administrativo, sejam
intentadas contra entidades pblicas , a leg itimidade passiva c or responde a
essa mesma pess oa c olectiva e no a um rgo que dela faa parte . Se a
aco disser respeito a uma conduta activa ou omissiva de um rgo do
Estado que esteja integrado num Ministrio, a legitimidade passiva ser
assim do Mi nistrio a que o rgo pertena.

Excepo: A legitimidade passiva pertencer naturalmente a um rgo

administrativo e no pessoa colectiva ou ao Ministrio a que esse rgo
pertencer, se se tratar de um litgio entre rgos de uma mesma pessoa
 18

colectiva pblica ex: litgio entre CM e Assemblei a Municipal do Porto

art. 10, n.6.

Outr os desvi os r egra :

a) Estando em causa um processo contra a aco ou omisso de um rgo
administrativo integrado na cadeia hierrquica burocrtica da Administrao ,
poder ser aquele a conduzir a defesa da conduta adoptada, no meadamente
atravs da possibilidade de ser ele a designar o representante em juzo da
pessoa colectiva ou Ministrio Art. 11, n.5. Mas nem aqui o rgo
adquire a legitimidade passiva.

b) Correspondendo embora a legitimidade passiva do processo pessoa

colectiva pblica, pode todavia o particular indicar na petio o rgo que
praticou o acto impugnado (quando o identifique ) ou aquele perante o qual
tinha sido formulada a sua pretenso, quando o prefira fazer , por razes de
celeridade ou ainda pelo facto de isso acontecer na nossa tradio processual
administrativa Art.s 10, n.4 e 78, n. s 2, al. e) e n.3. Se, porm, no
exerccio desta faculdade, e comprovada a legitimidade passi v a da pessoa
colectiva pblica dem andada, o autor incorrer em erro quanto identificao
do rgo, observar -se- o disposto nos n.s 2 e 3 do art. 81. O regime do
art. 81, n.s 2 e 3 est condicionado, pois, como vemos, ao preenchimento
do pressuposto do art. 78, n.3, uma vez que s pode operar no caso de ter
havido erro quanto identificao do rgo que cometeu o acto e no
quanto pr pria pessoa colectiva pblica demandada , caso contrrio seria de
concluir pela sua ilegitimidade passiva . Neste ltimo caso, dever -se-ia de
imediato corrigir a petio , por forma a assegurar o correcto prosseguimento
da aco, com a devida citao da entidade a quem efectivamente
corresponde a legitimidade passiva Art. 88 CPTA.

Aces contr a particulares Art. 10, n.7

Daqui se retira a ideia de que os processos intentados perante os tribunais
administrativos no tm necessariamente de ser dirigidos contra entidades
pblicas, mas podem antes ser dirigidos contra (ou tambm contra)
particulares . O preceito citado tem o cuidado de distinguir particulares de
concessionrios , por duas razes:
1 - Significa que os particulares podem ser demandados a ttulo principal ,
no apenas enquanto contra-interessados , pois j se admiti a que os
concessionrios eram demandados a ttulo principal nos processos de
impugnao de AA (Ar t. 51, n.1, al. d) ET AF);

2 - No se fala apenas dos particulares concessionrios de bens, servios ou

poderes pblicos , mas sim tambm dos particulares no concessio nrios .
 19

O Art. 37, n.3 desde logo um preceito exemplificativo da hiptese de

um particular demandar um outro particular perante o s tribunais
administrativos . um preceito que reflec te a ideia de que as normas de
Direito Administrativo tm em grande medida particulares por destinatrios ,
isto , so de direito administrativo muitas das relaes jurdicas
estabelecidas entre particulares , como o caso paradigmtico das agresses
ambientais.
O art. 37, n. 3 CPTA traz uma novidade: um particular po de processar
outro particular, m esmo que no seja concessionrio, num Tribunal
Administrativo, com fundamento de violao de vnculos de Direito
Administrativo. Para ter legitimidade: tem de haver uma ofensa; e tem de se
pedir a interveno da Administrao.
O mesmo preceito admite ainda a possibilidade de uma entidade
administrativa, agindo como particular ou numa relao de igualdade com um
outro particular, pedir a condenao deste ltimo ao cumprimento de
deveres que no possa ela prpria exigir pela via legal da emanao de um
acto administrativo . Esta possibilidade enquadra -se desde logo na clusula
geral do n.1 do art. 37, em particular na al. c) do n.2 do mesmo artigo.

O Art. 100, n.3 outro preceito relevante para efeitos da previso do

Art. 10, n.7 (cfr. tambm o Art. 4, n.1, al. e) ETAF).
De notar ainda que, admitindo o art. 10 , n.7 a possibilidade de serem
demandados particulares no mbito de relaes jurdico-administrativas que
os envolvam com entidades pblicas ou com outros particulares , admite
igualmente a possibilidade de serem constitudas situaes de litisconsrcio
voluntrio passivo ou pluralidade subjectiva subsidiria do lado passivo ,
quando se discutam relaes jurdicas que digam simultaneamente respeito a
entidades pblicas e privadas , aplicando -se, a ttulo supletivo, os art.s 27 e
31-B do CPC .

Situao jurdica dos contra-interessados:

O art. 10, n.1 consagra que tem legitimidade passiva , no s a outra
parte na relao material controvertida , mas tambm as pessoas ou
entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor figura dos
contra-interessados, previstos expressamente nos art.s 57 (domnio da
impugnao de AA) e 68, n.2 (domnio da condenao prtica de AA).
Aroso de Almeida define contra -interessados como as pesso as a quem a
procedncia da aco possa prejudicar ou que tenham interesse na
manuteno da situao contra a qual se insurge o autor , e que possam ser
identificadas em funo da relao material em causa ou dos documentos
contidos no processo administrativo.
Os art.s 57 e 68, n.2, com efeito, referem -se a domnios em que a aco
proposta contra a Administrao , contra a entidade que praticou ou que
omitiu ou recuso u o AA, mas em que h sujeitos que tambm so partes no
 20

litgio, na medida em que os seus interesses coincidem com os da

Administrao e podem ser directamente afectados na sua consistncia
jurdica com a procedncia da aco .
As relaes jurdicas relacionadas com o exerccio de poderes de autoridade
por parte da Administrao so, na verdade, frequentemente complexas,
multi-polares, envolv endo um conjunto alargado de pessoas cujos interesses
so afectados pela actuao, num sentido ou noutro, da Administrao . Assim,
no so raras as situaes de interessados que, sendo beneficirios do acto
ilegal ou podendo ser afectados pelo acto devido , tenham inter esse em que
ele no s eja anul ado e s e mantenha pelo contr rio na ordem jurdica , ou
que el e no seja praticado e se mantenha tudo como est , isto
respectivamente, nos processos de impugnao e de condenao prtica de
actos devidos. Aroso de Almeida d um exemplo ao interesse do vizinho
que pretende a impugnao de uma licena de construo contrape -se, pelo
menos, o interesse do proprietrio em cuja esfera jurdica a licena constituiu
o direito de construir. Isto porque ambos so titulares de verdadeiros
direitos subjectivos , cuja consistncia jurdica posta em causa em tal
processo impugnatrio (como o seria num processo de condenao).
Assim, embora o objecto destes processos se defina por referncia posio
em que a Administrao se enco ntra colocada (se ou no anulado o acto por
ela praticado ou se esta ou no condenada a praticar um acto), os contra-
interessados surgem, ao abrigo da previso do n.1 do art. 10, como
verdadeir as partes demandadas , em situao de litisconsrcio necessrio
passivo e unitrio co m a entidade pblica. Assim, os mesmos devero no
processo ser citados, em virtude das consequncias gravosas que da sua falta
resultaria: quer a sua ilegitimidade passiva (cfr. art.s 78, n.2, al. f), 81,
n.1 e 89, n.1, al. f)), quer a inoponibilidade da deciso judicial que
porventura venha a ser proferida revelia dos contra -interessado s (cfr. art.
155, n.2).

CAPTULO II O INTERESSE PROCESSUAL OU INTERE SSE EM AGIR

Est em causa a existncia de uma necessidade efectiva de tutela judiciria
sendo por isso exigvel a existncia de factos objectivos que tornem
necessrio o recurso via judicial. Isto , torna-se necessria a verificao de
uma circunstncia concreta que determine a necessidade de recorrer aos
tribunais. O nosso CPTA no consagra o Interesse processual como um
pressuposto processual , apenas a ele alude em alguns po ntos:
a) No domnio das aces meramente declarativas ou de simples apreciao ,
as quais visam acorrer a l eses efectivas resultantes da exist ncia de
situaes graves de incerteza objectiva , bem como a situaes de ameaa de
leso resultante do fundado receio da verificao de condutas lesivas num
futuro prximo, determinadas por uma incorrecta avaliao da situao
existente Art. 39 CPTA. Embora a letra deste preceito o no consagre,
 21

Aroso de Almeida considera-o aplicvel igualmente ao domnio das aces de

condenao prtica ou absteno de condutas no futuro .

b) Quando exige um carcter directo ao interesse individual para impugnar

AA Art. 55, n.1, al. a): Quando se exige que o interesse do impugnante
seja directo ou actual , est-se no fundo a dizer que o impugnante deve estar
constitudo numa situao de efectiva necessidade de tutela jud iciria. Por
outro lado, o interesse processual, tendo ainda em conta o mesmo preceito,
est presente na circunstncia de o impugnante ter sido lesado num seu
direito ou interesse legalmente protegido , donde advm o interesse directo
em demandar.

Concluso: Uma coisa o plano objectivo , no mbito do qual so

impugnveis os AA pela sua natureza de AA , outra coisa o plano subjectivo
da utilidade concreta que pode adv ir, para cada interessado, da anulao ou
declarao de nulidade de cada um desses actos.

c) Quanto impugnao dos AA ineficazes , surge-nos o Art. 54 como um

preceito relativo ao interesse pr ocessual em impugnar AA ineficazes.
Subjacente ineficcia dos AA est uma presuno de que no existe
interesse processual directo o u actual em impugnar tais actos , uma vez que
os mesmos ainda no produzem efeitos na ordem jurdica e no lesaram
(ainda) ningum . S existir este interesse processual em duas situaes:
1- Situaes de leso efectiva execuo ilegtima do acto ineficaz (Art. 54,
n.1, al. a) CPTA)
2- Situaes de ameaa de l eso resultam do fundado receio da verificao,
num futuro prximo, de circunstncias lesiv as (Art. 54, n.1, al. b) CPTA)

d) O CPTA, ao abrigo das regras dos Art.s 51 e 59, n.s 4 e 5 , no exige

que os AA tenham sido objecto de prvia impugnao administrativa para que
possam ser objecto de impugnao contenciosa, isto , a utilizao de vias de
impugnao administrativa no necessria para aceder via contenciosa .
Assim, no se pod e dizer que s existe interesse processual no recurso via
contenciosa quando o autor demonstre ter tentado infrutiferamente remover
o acto pela via administrativa extrajudicial . Com efeito, a nossa lei admite o
recurso directo via judiciria , pelo que o autor pode por ela optar de
imediato sem ter de explicar a sua opo . No obstante, nos term os do art.
51, n.1, todos os AA com eficcia externa poderem ser objecto, desde logo,
de impugnao contenciosa , ressalvam -se as situaes de i mpugnaes
administrativas necessrias , quando prev istas expressamente na lei . Aqui
sim, o recurso directo via contenciosa faz com que a sua pretenso seja
rejeitada, porque a lei exige o prvio recurso administrativo e no reconhece
o interesse processual daquele que recorre directamente via co ntenciosa .
 22

Assim, na ausncia de determinao legal expressa em sentido contrrio,

todos os actos administrativos com eficcia externa podem ser, desde logo,
objecto de impugnao contenciosa.

Factores que motivam a instituio da impugnao administrativa prvia ou

necessria, segundo Antunes Varela :
1- Evitar que as pessoas sejam precipitadamente foradas a vir a juzo numa
altura em que a situao da parte contrria o no justifica
2- No so brecarregar com aces desnecessrias a actividade dos tribunais,
cujo tempo escasso para acudir a todo s os casos em que realmente
indispensvel a interv eno jurisdicio nal.

Pluralidade de partes :
O CPTA admite nos mais amplos termos a existncia de situaes de
pluralidade de partes, seja sob a forma de coligao, seja sob a forma de
litisconsrcio , necess rio o u vol untrio. Quanto coliga o, veja-se o art.
12 CPTA. Quanto ao litisconsrcio, so aplicveis as regras supletivas do
processo civil, nomeadamente o art. 28 CPC.

Interven o de terceiros art.s 10, n.8 CPTA e 320 e ss. CPC

Fica assim sem fundamento a posio segundo a qual a assistncia (cfr.
art.s 335 e ss. CPC ) configuraria o nico tipo de interveno de terceir os
nosso contencioso administrativo.

NOTA: As sentenas que imponham formalm ente a adopo de actos jurdicos

e de operaes materi ais devem ser pronunciadas no mbito de processos em
que figurem as ent idades a quem incumba a adopo de tais actos e
operaes, que para tanto devem desde o incio ser demandadas ou, pelo
menos, chamadas a intervir no processo , por forma a ficarem abrangidas pela
autoridade do caso julgado . S assim se co nseguir uma deciso que define
definitivamente o direito .

PARTE III AS FORMAS DE PROCESSO NO NOVO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

A forma do proc esso, conceito central na teoria do processo, designa o

conjunto ordenado de actos e formalidades que devem ser observados na
propositura e desenvo lvimento da aco em tribunal.
A lei estabelece os modelos de tramitao por que devem passar os
diferentes processos, desde o momento em que a aco proposta perante o
tribunal at ao momento em que este vem profere a deciso Princpio da
tipicidade leg al das formas de pr ocesso .
Isto resulta da opo do legislador no sentido de que os processo s no devem
ter todos a mesma tramitao, mas sim devem ser reconduzidos a tipos
 23

diferenciados; por outro lado, est subjacente a ideia de qu e a tramitao

dos processos correspondentes a cada tipo deve obedecer a uma sequncia
especfica de actos e formalidades.

Deste modo, h duas distines que necessrio estabelecer:

a) Processos declarativos e executivos
b) Processo s principais e cautelares

a) Proc essos declarativos dirigem-se declarao do Direito , resoluo

dos litgios atravs da proclamao, pelo tribunal, da soluo que o Direito
estabelece para as situaes concretas que so submet idas a julgamento.
Aqui, o juiz diz o Direito, atravs da emisso de uma sentena;

Processos executiv os visa-se a o bteno de providncias materiais

concretas que concretizem no plano dos factos aquilo que foi declarado pelo
Tribunal como de Direito, pretende -se colocar a situao de facto existente
em conformidade com o Direito que foi declarado atravs da execuo
coactiva da sentena proferida .
Os processos declarativos tm, por isso, uma precedncia lgica evidente
sobre estes ltimos cfr. Art.s 157 e ss. CPTA

b) Pr ocessos (declarativos ) principais o autor exerce o seu direito de aco ,

com vista a obter um a pronncia que proporcione a tutela jurdica adequada
situao jurdica que o levou a dirigir -se ao tribunal;

Processos (declarativos ) cautel ares Surge como um momento ou incidente

do processo principal ao servio do qual se encontra (para garantir o efeito
til da aco principal) , mediante o qual o autor pede ao tribunal a adopo
de uma providncia destinada a im pedir que, durante a pendncia do
processo principal, possa ficar em perigo a utilidade da deciso que naquele
processo (principal) se pretende ver proferida . Estes processos obedecem a
uma estrutura simplificada de tramitao que os adeque ur gncia com que
devem ser decididos cfr. Art.s 112 e ss . e 36, n.1, al. e) CPTA

O estudo de uma forma do processo concretiza -se na anlise do modelo de

tramitao que ela estabelece.
Ora, o campo de aplicao de cada forma de processo estabelecido pela lei
por referncia aos diferentes tipos de pretenses que podem ser deduzidos
em juzo.

A Parte Geral do CP TA termina com o Captulo V, dedicado ao valor das

causas e s formas do processo.
 24

Mesmo dentro dos processos principais declarativos, o modelo de tramitao

no sempre o mesmo.

1. Formas de process o no urgentes : Aco Administrativa Comum (Arts. 35

n.1 e 37 e ss.) e Aco Administrativa E special (Arts. 35 n.2 e 46 e ss.)
adopo de um modelo dualista (segue a tradio: antes tnhamos o
contencioso das aces de responsabilidade civil e de contratos e o
recurso contencioso de anulao de AA ), que obedece a uma distino entre
causas: umas devem ser objecto de um processo tramitado segundo a form a
da Aco Administrativa Comum; outras dev em objecto de um pro cesso cujos
trmites sigam a form a da Aco Administrativa Especial.

a) Aco Administrativa C omum segue os mesmos termos a que obedece o

processo de declarao regulado no CPC , nas suas formas or dinria (Arts.
467 e ss.), sumria (Arts. 463 n.1 e 783 e ss .) e sumarssima (Arts. 464 e
793 e ss.) Arts. 35 n.1 e 42 n.1 CPTA vide tambm o Art. 43 CPTA
(cfr. Art. 462 CPC ), que estabelece o mbito de aplicao destas formas de
processo tomando co mo referncia o valor das causas.
Abrange todos os litgios para os quais o Cdigo no preveja uma forma
processual especfica.

b) Aco Administrativa E special aplicam -se as regras especficas previstas

no CPTA; obedece a um modelo de tramitao prprio , previsto nos Arts. 78
e ss. CPTA Arts. 35 n.2 e 46 n.1 CPTA

No fundo, esta distino assenta num critrio de se saber se o processo diz

ou no respeito ao exerccio de poderes de autoridade por parte da
Administrao: se sim, ento Aco Administrativa E special (Art. 46 n.1);
se no, Aco Administrativa C omum (Art. 37 n.1).

Uma importante ressalva matriz dualista adoptada no novo CPTA, que de

certo modo relativiza esse mesmo conceito dualista, diz respeito
possibilidade de cumulao de pedi dos , isto , a cum ulao, num mesmo
processo, de pretenses que, partida, corresponderiam, se fossem
deduzidas em separado, a dife rentes formas de processo . Quand o ocorrer tal
cumulao, dever -se- seguir a forma da aco administrativa especial ,
cabendo ao tribunal introduzir na respectiva tramitao as adaptaes que se
revelem necessrias Art. 5 n.1 CPTA.
Caber ao juiz, ouv idas as partes com mxima celeridade, proceder a esta
ponderao (artigo 5). E como evidente, caber, desde logo, ao autor, no
momento de optar sobre se, n o domnio dos artigos 97 -100 e 99-111,
deve proceder ou no cumulao de pedidos, avaliar se no estar a pr em
 25

risco a celeridade e, desse modo, a efectividade da tutela que, partida, este

tipo de processo lhe pode prop orcionar.

2. Formas de Pr ocess o U rg entes (sem prejuzo de outros que a lei entenda

prever): Contencioso eleitoral (Arts. 97-99), contencioso pr -contratual
(Arts. 100-103), Intimao para a prestao de informaes , consulta de
processos ou passagem de certides (Arts. 104-108) e para a proteco de
D,L,G (Arts. 109-111) vide tambm Arts. 35 n.2 e 36 n.1 a) a d)
obedecem obviamente a modelos de tram itao mais cleres em razo da
urgncia na o bteno de uma deciso de mrito sobre a causa.
So situaes em que o particular pretende obter uma declarao do direito
mas tem urgncia na deciso.
Estes tanto podem ser propostos contra a Administrao como contra
particulares e, ainda, podem ter como objecto a impugnao de actos
administrativos ou a condenao da administrao adopo ou emisso de
condutas.

PARTE IV PRETENSES MATERIAIS DEDUTVEIS SEGUNDO A FORMA DA

ACO ADMINISTRATIVA COMUM

Nos termos do Art. 460 n.2 CPC, o processo especial aplica-se aos casos
expressamente designados na lei (so situaes por isso especficas o u
particulares), sendo o processo comum aplicvel a todos os casos a que no
corresponda processo especial . O mesmo dito no Art. 37 n.1 CPTA, que
delimita o campo de apl icao da Aco Administrati va Comum. Nos termos
dos Arts. 35 e 37 n.1, seguem portanto a forma da aco administrativa
comum todos os processos em que no seja formulada nenhuma das
pretenses para as quais o CPTA estabelece um modelo especial de
tramitao (previstas no Art. 46 do diplom a). A aco administrativa comum
, assim, o pr ocess o comum do c ontenci oso administrativo , no por uma
qualquer razo estatstica ou quantitativa (sendo indiferente o facto de ser
ou no a forma de processo mais utilizada ), mas porque a ele no so
inerentes quaisquer exigncias especiais que obriguem um tratamento ou
tramitao especial, como acontece com o caso paradigmtico da
impugnao de AA . Por este motivo determina o Art. 5 que, sendo cumulada
uma pretenso de natureza especial com uma o utra que no apresente
qualquer especificidade e que por isso possa ser tramitada segundo o modelo
processual comum, dever a aco ser tramitada segundo a forma especial de
processo, uma vez que no desaparecem pelo simples facto da cumulao as
razes que justificam a reconduo do processo forma da aco
administrativa especial .
Dir-se-, por o utro lado que, ao passo que a aco administrativa especial
tem por objecto a fiscalizao do exerccio dos poderes de autoridade da
 26

Administrao , a aco administr ativa comum surge antes vocacionada para

dirimir litgios emergentes de r elaes jur dicas paritrias . Esta a regra,
sendo a excepo o exerccio de tais po deres de imprio , submetidas fo rma
de processo especial , de acordo com um Pri ncpio de tipicidade.
Um aspecto importante a referir neste mbito o que diz respeito ao
preceituado no Art. 3 8 n.1, nos termos do qual os tribunais administrativos,
no mbito de processos no -impugnatrios , submetidos forma da aco
administrativa comum , podem conhecer, a ttulo incidental, da ilegalidade
dos actos administrativos que j no possam ser impugnados . No est aqui
em causa qualquer soluo substancial que trave o decurso do prazo de
impugnao de um AA ilegal no sentido de evitar a sua co nsol idao na
ordem jurdica. No, o que est aqui em causa uma soluo estritamente
processual, no sentido de se admitir o conhecimento incidental da ilegalidade
de AA que no possam j ser impugnado s nem, portanto, ser objecto de
anulao contenciosa . Isto, porm, s admissvel nos casos em que a lei
substantiva o admita : o caso da aco de responsabilidade civil da
Administrao (sujeita tramitao da aco administrativa comum, nos
termos do Art. 37 n.1 f)) por danos causados por AA ilegais . Nos termos
ainda do Art. 41 n.3 CPTA, a impugnao de AA ilegais exprim e a inteno
do autor de obter (em consequncia) a reparao dos danos que tenha
sofrido em virtude daquele acto , para o efeito de interromper a prescrio
deste ltimo direito, nos termos gerais (cfr. Art. 323 C.C.). Este preceito
perde, porm, algum interesse no quadro do actual contencioso , em que se
admite a cumul ao, por exemplo, de um pedido de impugnao com um
pedido de reparao dos danos causados pelo acto impugnado, o u seja, sero
hoje menos frequentes os casos em que o interessado comea por impugnar o
acto ilegal para s m ais tarde, uma vez obtida a declarao de nulidade ou
anulao do mesmo, vir propor a aco de r esponsabilidade por danos (Aroso
de Almeida).

Iremos, assim, tratar de 5 tipos de aces sujeitas tramitao da Aco

Administrativa C omum:
1. Aces de responsabilidade
2. Aces sobre contratos
3. Reconhecimento de direitos ou interesses p erante a Administrao
4. Aces propostas por e contra particulares
5. Aces propostas por entidades pblicas

1. Aces de responsa bilidade Art. 37 n.2 f) CPTA

H que delimitar o mbito das questes em matria de responsabilidade

civil extracontratual que podem e devem ser submetidas apreciao dos
tribunais administrativos para tal, vide Art. 4 n.1 g), h) e i) ETAF :
 27

a) Questes de responsabilidade civil extracontratual em ergentes da

actuao dos rgos da Administrao Pblica Art. 4 n.1 g) ETAF um
preceito que atribui aos tribunais administrativos uma competncia genrica
para apreciar as questes de responsa bilidade civ il extraco ntratual das
pessoas colectivas de direito pblico, independentemente da sua actuao
ter sido desenvolvida ou no no exerccio da funo administrativa , na
prossecuo de interesses pblicos , ao abrigo do Direito A dministrativo. Ou
seja, mesmo que essa responsabilidade derive do exerccio da funo
legislativa ou poltica da Administrao , cabe tambm a mesma no mbito de
competncias dos tribunais administrativos;

b) Questes de responsabilidade civil extracontratual resultante do (mau)

funcionamento da administrao da justia , com a ressalva das questes de
responsabilidade por erro judicirio bem como das aces de reg resso contra
magistrados que da decorram (cfr. Art. 4 n.3 a) ETAF)

c) Questes de responsabilidade emergentes de actuaes materialmente

administrativas de rgos que no pertencem Administrao Pblica
soluo que tambm se encontra compreendida na frmula genrica do Art.
4 n.1 g) ETAF, com as ressalvas previstas nas als. b) e c) do n.3 do mesmo
artigo .

d) cfr. Art. 4 n.1 h) ETAF, compreendendo igualmente as aces de regresso

que co ntra titulares de rgos, funcionrios, agentes e demais servidores
pblicos sejam intentadas pelas pessoas colectivas de direito pblico ao
servio das quais desenvolvam a sua actividade.

e) Questes de responsabilidade dos sujeitos privados Art. 4 n.1 i) ETAF

prev ainda a competncia dos Tribunais Administrativos para apreciar
questes de responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados nos
casos em que a lei submeta ao regime de direito material que
especificamente regula a respo nsabilidade civi l extracontratual do Estado e
demais pessoas colectivas de Direito pblico .

2. Aces sobre contratos Art. 37 n.2 h) CPTA

H que delimitar o mbito das questes em matria co ntratual que podem e
devem ser submetidas apreciao dos tribunais administrativ os, ou seja,
trata-se de se saber quais so os contratos cuja conflitualidade cai sob a
alada dos tribunais administrativos a soluo vem prevista no Art. 4 n.1
b), e) e f) ETAF:

a) Verificao da invalidade co nsequente do contrato, fund ada na invalidade

do AA no qual se fundo u a respectiva celebrao , isto , compete aos
Tribunais Administrativos apreciar a invalidade de quaisquer co ntratos que
 28

directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundo u

a respectiva celeb rao Art. 4 n.1 b), 2 parte ETAF .
Note-se que, embora a questo da invalidade consequente de um contrato,
quando isoladamente colocada, se venha a enquadrar na previso do Art. 37
n.s 1 e 2 h) CPTA, muito natural que ela, em casos frequentes, venha a ser
colocada no processo de impugnao do AA de cuja ilegalidade resulta a
invalidade do contrato . Neste caso, estaremos j diante de um processo (de
impugnao de AA) inserido no mbito da aco administrativa especial , nos
termos dos Arts. 5 n.1 e 46 n.2 a) CPTA;

b) Art. 4 n.1 e) ETAF soluo co ntroversa que se prende com o facto de o

legislador portugus, movido pelo impulso comunitrio, no ter querido
estender o mbito de jurisdio administrativa a todos os contratos
celebrados pela Administrao Pblica, mas apenas aos tipos con tratuais em
relao aos quais existam leis especficas que submetam a respectiva
celebrao observncia de determinado s procedimentos pr -contratuais
regulados por normas de direito pblico (vide, a este respeito, o regime do
contr ato de locao e aquisi o de bens mveis e servios DL n.197/99, de
8 de Junho);
Este artigo confere jurisdio administrativa o poder de apreciar as
questes relativas interpretao, validade e execuo dos contratos a
respeito dos quais exista lei especfica que os sub meta, ou admita que eles
possam ser submetido s, a um procedimento pr -contratual de Direito Pblico.

c) Art. 4 n.1 f) ETAF atribui jurisdio administrativ a o poder de

apreciar questes relativas aos contratos administrativos em trs distintos
aspectos:
1 - interpretao, validade e execuo de contratos de obj ecto passvel de
AA, isto , de contratos cujos efeitos poderiam ser produzidos pela prtica de
um AA unilateral por parte da entidade pblica contratante ;
2 - contratos cujo regime substantivo seja regulado por normas de direito
pblico (de direito administrativo) contra tos administrativos t picos ;
3 - contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime
substantivo de direito (administrativo) pblico no se visa atribuir aos
tribunais administrativos poder de jurisdio sobre contratos celebrados
entre entes privados ainda que estes ltimos houvessem submetido alguns
aspectos do regime substantivo ao mbito do direito administrativo (no se
enquadra na previso do Art. 1 n.1 ETAF, logo seria inconstitucional
atribuir competncia aos tribunais administrativos por esta via, ao abrigo dos
Arts. 211 n.1 e 21 2 n.3 CRP), mas sim aos contratos administrativos
atpicos sem objecto passvel de AA , isto , de contrato s que no
correspondem a um tipo legal especfico, legalmente previsto e regulado ,
nem se destinam a substituir a emisso de um AA , correspo ndendo antes a
um conceito genrico de contrato administrativo (cfr. Art. 178 n.1 CPA),
mas isto s desde que as partes o tenham expressamente submetido a um
 29

regime substantivo de direito (administrativo) pblico . Assim, os contratos

atpicos cujo objecto pudesse ser objecto de um contrato de Direito privado
s devem ser qualificados como contratos admin istrativos quando as partes
expressamente lhe atribuam essa natureza, atravs da submisso do contrato
aplicao de normas de Direito Pblico.

A propsito do contencioso dos contratos administrativos, coloca -se a vexata

quaestio de saber quando que, na vigncia do contrato, nos enco ntramos na
presena de AA, passveis de impugnao , ou, pelo contrrio, perante litgios
em que, por no hav er lugar emisso de manifestaes de autoridade da
Administrao, as partes no contrato e sto colocadas em posio de paridade .
De facto, se qualificarmos as declaraes da Administrao por ela proferidas
no mbito de uma relao contratual como AA impugnveis , a reaco da
contraparte deve passar pela impugnao de tais actos , atravs de um
processo submetido forma da aco administrativa especial (cfr. Art. 46
n.2 a) CPTA); se as considerarmos como meras declaraes negociais sem
carcter imperativo , proferidas em condies de paridade com a contraparte
no contrato, a questo ser discut ida no mbito da aco administrativa
comum (contencioso dos contratos administrativos Art. 37 n.2 h) CPTA).
A questo no se coloca no domnio da validade e interpr etao dos
contratos, pois aqui no pode a Administrao dizer unilateralmente o Direito,
considerando vlidas ou invlidas as estipulaes contratuais ou
determinando o sentido em que deve ser interpretado o respectivo
clausulado . Este papel cabe antes aos trib unais, pelo que, em relao a eles,
as partes se encontram em posio de paridade. O pro blema ganha assim
particular acuidade no domnio da execu o do contrato. Devero os actos
jurdicos unilaterais proferidos pela Administrao na execuo dos contratos
em que parte ser qualificados como AA ou como meras declar aes
negoci ais sem car cter imper ativo ? A resposta a esta questo tem bvias
consequncias no plano processual , como vimos, que passam pela escolha das
duas diferentes formas de processo que o n osso direito conhece.
o CPTA, deixando embora a questo em aberto por se tratar de um
problema de direito substantivo , admite a prtica de AA no mbito da
relao contr atual , porventura relativos execuo dos contratos .
Na opinio de Mrio Aroso de Almeida, dever-se- considerar, por regra, que
as declaraes produzidas pela Administrao no mbito das suas relaes
contr atuais no devem ser qualificadas co mo AA mas como meras declaraes
negociais sem carcter imperativo , susceptveis de serem disc utidas, se for
caso disso, no mbito de uma aco de plena jurisdio submetida forma de
processo da aco administrativa comum . Isto por duas r azes:
1 - tambm no mbito das relaes contratuais privadas so por vezes
praticados actos jur dicos unilat erais (sendo tal prtica frequentemente
estipulada pelas partes) e nem por isso os litgios em torno da legitimidade
do exerccio de tais poderes ficam submetidos a um especial tratamento no
plano processual;
 30

2 - o regime particular dos AA impugnveis s deve ser aplicado, de um

modo geral, nos domnios em que essa aplicao se justifique po r ponderosas
razes fundadas em consideraes de segurana jurdica e de proteco de
terceiros.

Art. 41 n.2 CPTA

Em princpio, todas as pretenses submetidas forma da aco
administrativa comum podem ser exigidas contenciosamente a todo o tempo
(sem prejuzo, naturalmente, dos prazos substantivos para o exerccio das
diferentes situaes jurdicas que possam resu ltar da lei). Porm, para a
deduo dos pedidos de anulao, total ou parcial, de contratos perante os
tribunais administrativos, a lei prev um prazo de caducidade de 6 meses,
contados desde o momento da celebrao do contrato (quanto s partes) ou
desde o conhecimento do respectivo clausulado (quanto a terceiros).

3. Aco para reconhecimento de direitos ou interesses perante a

Administrao
Seguem igualmente a forma da aco administrativa comum os processos
relativos generalidade das pretenses dir igidas contra a Administrao, tal
como previstas no Art. 37 n.2 a), b), c), d), g) e i) CPTA, um elenco,
saliente-se, meramente exemplificativo .

3.1 Pretenses dirigidas emisso de sentenas meramente declarativas

ou de simples apreciao : destinam -se a obter o reconhecimento (ou
declarao ) de situaes jurdicas subjectivas (direitos ou interesses
legalmente protegido s) , bem como de qualidades ou do preenchimento de
condies Arts. 37 n.2 a) e b) e 39 CPT A

3.2 Pretenses dirigidas emisso de sentenas de condenao Art. 37

n.2 c), d), e) e i) CPT A
3.2.1 Deduo de p retenses preventivas , dirigidas condenao omisso
de perturbaes ilegais, o u seja, imposio de deveres de absteno
alnea c): dirigem -se obteno de uma tutela ini bitri a, vocacionadas para
a proteco da integridade de direitos absolutos e de personalidade em
situaes de ameaa de agresses ilegtimas ( exigvel, nesta medida, uma
situao de fundado r eceio , um necessrio interesse p rocessual ).

3.2.2 Art. 37 n.2 d) estas pretenses tm carcter restitutivo ou

dirigem-se cessao e remoo de consequncias de actuaes ilegais da
Administrao , que tanto se po dem ter consubstanciado em actos jurdicos
(paradigmaticamente, AA ilegais) ou em operaes materiais
(paradigmaticamente, actuaes desenvolvidas em via de facto, sem o
necessrio fundamento num acto jur dico legitimante das m esmas) a
autonomizao deste tipo de pretenso justifica -se pelo obje ctivo que
prossegue: o restabelecimento da situao jurdica violada o u, como entre
 31

ns se designa, a reconstituio da situao actual hipottica . isto que o

interessado exige da Administrao, cabendo a esta co ncretizar o
cumprimento do dever, que so br e ela impende, de remover as co nsequncias
da sua actuao ilegal atravs da ado po de todos os actos jurdicos e
operaes materiais que se revelem necessrios (cfr. neste sentido o Art. 2
n.2 j) CPTA).
Aroso de Almeida defende uma aplicao analgica do Art. 95 n.s 3 e 4
CPTA s situaes em que, diferentemente do que ali que se prev (hiptese
de cumulao), esta pretenso seja deduzida auto nomamente, possuindo
aquele preceito, pois, validade geral . Segundo o autor, est em causa evitar
as dificuld ades prticas inerentes aos pedidos formulados diante do tribunal
para que este especifique o que deve a Administrao fazer para colocar a
situao de facto em conformidade com o quadro normativo extenso do
campo de aplicao directa do Art. 95 CPTA .

3.2.3 Art. 37 n.2 e) deduo de pretenses dirigidas condenao da

Administrao ao cumprimento de deveres de prestar que podem ter por
objecto o pagamento de quantias, a entrega de coisas ou a prestao de
factos. Segundo Aroso de Almeida , neste ponto reside a pedra de toque da
delimitao do campo de interveno da forma da aco administrativa
comum perante as outras formas de processo, em particular a aco
administrativa especial. Est, pois, aqui em causa um critrio dicotmico ,
semelhante ao adoptado no Direito Alemo, nos termos do qual aqui est em
causa a realizao, por parte da Administrao, de simples actuaes ou
actos reais, e no a prtica de qualquer AA (caso contrrio seguir -se-ia a
forma da aco administrativa especial ). A realiza o de simpl es actua es
ou actos reais significa a realizao de prestaes a que a Administrao se
encontra obrigada, sem dispor do poder de as recusar atravs de uma
pronncia susceptvel de ser qualificada como um acto administrativo de
indeferimento. Isto tem bvias consequncias ao nvel pro cessual : a
pretenso do particular corporiza -se num facto material , no cum primento de
um dever de prestar e no na emisso de um AA definidor da sua situao
jurdica. Assim, a eventual recusa da Admin istrao na realizao desse dever
no traduzir um AA de indeferimento , contra o qual se imponha reagir
dentro de um prazo limitado , pela via da aco administrativa especial. , por
isso, um regime fav orvel ao particular prejudicado . A actuao que o
particular vem exigir da Administrao traduz um acto ou operao
equivalente a uma prestao , aqui includo , quer uma actuao material de
gesto pblica como uma pronncia jurdica que no se consubstancie em AA
com contedo de regra jurdica ou contedo jurdico mater ial .

3.2.4 Art. 37 n.2 g) um preceito que no se refere deduo de

pretenses dirigidas reparao de danos, ao abrigo do instituto da
responsabilidade civil extracontratual, mas deduo de pretenses dirigidas
prestao de indem nizaes devidas pela imposio de sacrifcios ao autor .
 32

A natureza jurdico -administrativa da obrigao em causa e, portanto, a sua

abrangncia na jurisdio administrativa resultam, para alm do Art. 37 n.2
g) CPTA, da previso genrica do Art. 1 n.1 ETAF, cujo alcance, importa
salientar, o Art. 4 n.1 ETAF se limita a explicitar atravs de um elenco
meramente exemplificativo de matr ias . Note-se que esta a regra g eral,
admitindo desse modo derrogaes por lei especial que atribuam essa
competncia aos tribunais judiciais o caso das indemnizaes por
expropriao, nos termos do Cdigo das Expropriaes .

3.2.5 Art. 37 n.2 i) Diz respeito s relaes jurdico -administrativas de

enriquecimento sem causa ; no plano processual, as co rrespondentes
pretenses podem e devem ser deduzidas perante os Tribunais
Administrativos sob fo rma da aco administrativa comum.

4. Aces propostas p or e contra particulares

o Art. 37 n.3 CPTA admite que os particulares (ou outras entidades) ,
cujos direitos ou interesses sejam directamente ofendidos , possa m demandar
perante os tribunais administrativo s outros particulares (no
necessariamente concessionrios), pela violao de normas de Direito
Administrativo ou de obrigaes jurdico -administrativas contratualmente
assumidas ou pelo facto de surgirem indcios que justifiquem o fundado
receio de as poderem vir a violar .
Pressuposto para a utilizao desta possibilidade que os interessados
tenham previamente solicitado s autoridades competent es que adoptassem
as medidas adequadas, sem que estas o tenham feito . E, naturalmente, que
do ponto de vista substantivo, lhes assista o poder de exigir a adopo de tais
medidas caso paradigmtico da leso ambiental . Pretende-se, portanto, a
ttulo pri ncipal (e no acessrio, como j previa a intimao para um
comportamento da anterior LPTA hoje consagrada como providncia
cautelar, no Art. 112 n.2 f) CPTA), a condenao de particulares adopo
ou absteno de comportamentos imposto s ou proibid os por normas, actos
ou contratos administrativos .

5. Aces propostas p or entidades pblicas

Igualmente revestem a forma da aco administrativa comum os processos
intentados por entidades pblicas, seja para demandar outras entidades
pblicas (cfr. Art. 37 n.2 j) CPTA), seja para demandar particulares ,
procurando obter a respectiva condenao adopo ou absteno de
comportamentos (cfr. Art. 37 n.2 c) CPTA).
Existe ainda a tutela cautelar adequada aos casos em que a Administrao
demande um particular, prevista no Art. 112 n.2 f) CPTA.

PARTE V PRETENSES MATERIAIS DEDUTVEIS SEGUNDO A FORMA DA

ACO ADMINISTRATIVA ESPECIAL
 33

O CPTA institui e regula, nos Arts. 46 e ss. CPTA , uma forma especfica de
processo a que d o nome de aco administrativa especial , devendo seguir a
tramitao especial desta forma de processo (prevista nos Arts. 78 e ss.
CPTA) os quatro tipos de pretenses enunciados pelo n.2 do Art. 46 CPTA :
1 - Impugna o de AA, dirigida respectiva anulao ou dec larao de
nulidade ou i nexistncia
2 - Condenao prtica de AA ileg almente recusados ou omitidos
3 - Impugnao de normas r egulamentares, dirigida declarao da
respectiva il egalidade
4 - Declar ao da ilegalidade por omisso de normas regulamentares
legalmente devidas

O Captulo II do Ttulo II ( Arts. 50 e ss .) estabelece um conjunto de

determinaes especficas quanto aos p ressupostos de que depende a
deduo em juzo de cada uma das pretenses que seguem a forma da aco
administrativa especial : acto administrativ o, legitimidade; prazo ; e questes
especficas relativas tramitao .

CAPTULO I REGIME PARTICULAR DA IMPUGNAO DE AA

Falamos agora da impugnao de AA, dirigida anulao ou declarao de
nulidade ou inexistncia desses actos Arts. 46 n.2 a) e 50 n.1 CPTA
Nos termos do Art. 51 n.2, no s de AA se poder aqui tratar, como
tambm de alguns outros actos queles equiparados:
a) decises materialmente administrativas proferidas por autoridades no
integradas na Administrao Pblica trata-se dos actos em matria
administrativa de rgos como o Presidente da R epblica, a AR e o seu
Presidente , os ST Js, os Presidentes do TC onstitucional e o Tribunal de
Contas (cfr. ainda o A rt. 24 n.1 ETAF);

b) as mesmas decises, s que proferidas por entidades privadas que actuem

ao abrigo de normas de direito administrativ o

Detenhamo-nos agora sobre a anlise das Disposies particular es relativas

a esta pretenso ( Arts. 50 e ss .), que intro duzem um conjunto de
determinaes especficas quanto aos pressupostos de que depende a
deduo em juzo da pretenso impugnatria e a certos aspectos pontuais
atinentes instncia .

I Do Acto Admi nistr ativo Impugnvel Arts. 50-54 CPTA

Com a noo de AA impugnvel apenas se pretende dizer que o objecto
(mediato) da sentena de anulao (ou de declarao de nulidade), ou seja, o
quid sobre o qual se vo projectar os seu s efeitos o AA anulado ou
declar ado nul o. O objecto imediato do pro cesso , na verdade, a pretenso
 34

anulatria que deduzida em juzo , e que versa sobre o seu objecto mediato,
o AA que se pretende impugnar . Este ltimo , na verdade, o objecto do
ataque, o objecto da anulao ou declarao ou nulidade (da impugnao),
que poder vir a ser proferida se o process o vier a ser julgado procedente.

1. A nota da eficcia externa do AA impug nvel

Ora, elemento decisiv o da noo de AA desde lo go a sua Eficcia Exter na. O
que se depreende da previso do n.1 do Art. 51 que so impugnveis os
actos com eficcia externa, algo que se relaciona com a natureza (interna o u
externa) dos efeitos que o acto se destina a pro duzir , j no com a questo
de saber se, no m omento em que impugnado, o acto est efectivamente a
produzir os efeitos a que se dirige (seno vejamos o disposto no Ar t. 54).
O Art. 51 n.1 no co nfundiu, antes distinguiu a questo da impugnabilidade
do AA, da questo de saber se o acto lesa direitos ou interesses legalmente
protegidos. O problema da impugnabilidade dos AA uma questo que se
coloca no plano objec tivo da natureza dos efeitos que esse acto se destina a
introduzir na ordem jurdica , e que se no confunde com o pro blema de sabe r
se quem se prope im pugnar um AA alega ter sido lesado por esse acto ou se
encontra na titularidade de uma situao jurdica legitimante e de um
interesse processual que o habilitem a pedir a anulao ou declarao de
nulidade de um acto impugnvel questo que se coloca no pl ano subjectivo .
Assim, um AA no perde a sua qualidade objectiva de AA impugnvel pelo
simples facto de ele poder ser impugnado por uns e no por outros , desde
que, portanto, ele seja susceptvel de pro duzir efeitos cuja eliminao da
ordem jurdica, pela sua natureza, importe a outros sujeitos (desde logo ao
MP). Isto , para a procedncia da aco de impugnao importa a verificao
de dois press upostos :
a) Requisito subjectivo que quem se prope impugnar esse acto alegue ter
sido por ele lesado (esteja numa situao jurdica legitimante ) e possua um
real interesse processual (necessidade efectiva de tutela jurisdicional );

b) Requisito objectivo que o acto seja em si mesmo impugnv el

Por tudo isto, s aqueles actos sem esse mnimo denominador comum da
eficcia externa , isto , aqueles que no afectem a esfera jurdica de
ningum nem se destinem pro duo de efeitos exteriores que no
podero ser co nsiderados actos impugnveis , no sentido do n.1 do Art.
51 CPTA.

2. A elimina o do requisito da definitividade da no o de AA impugnvel

O novo CPTA, atendendo aos apelos da generalidade da doutrina
administrativa ( Freita s do Amaral , Vasco Pereira da Silva ou Srvulo Correia ),
afastou o requisito da definitividade horizon tal da noo de AA impugnvel .
Assim, qualquer AA, ainda que inserido num procedimento administrativo ,
isto , ainda que no se trate do acto final da sequncia procedimental , nem
por isso deixar de poder objecto de impugnao contenciosa vide, neste
 35

sentido, o Art. 51 n.s 1 e 3 (este ltimo admitindo a impugnao de actos

procedimentais).
, assim, por exemplo impugnvel o AA que determine a abertura de um
concurso para a instalao de uma farmcia e que seja co nsiderado pelos
titulares de farmcias j existentes como ilegal por violar as condies legais
para a instalao de novas farmcias , sem que se lhes deva exigir que
aguardem pelo term o do concurso , quando a verdade que lhes
absolutamente indiferente saber quem dele sair vencedor, uma vez que no
so concorrentes .
Nestes casos, porm, o n.3 do Art. 51 salvaguarda a possibilidade de se
impugnar o acto final do procedimento mesmo no caso de se no ter reagido
contra actos procedim entais im pugnveis . No entanto, introduz 2 restries a
esta possibilidade:
a) Se o acto determina a excluso do interessado do procedimento , sendo por
isso um acto destacvel na medida em que define a situao jurdica do
interessado e produz efeitos externos , aquele ter de o impugnar
imediatamente no podendo, mais tarde, vir reagir contra a excluso ilegal
de que tenha sido alv o atravs da impugnao do acto final do procedimento;
b) No caso de e xistir lei especial que impo nha a tempestiva impugnao dos
actos procedimentais , esse nus preclusivo implica que no pode o
interessado, decorrido o prazo ali fixado , vir impugnar o acto final do
procedimento com o objecto de contrariar a situao fixada pelo acto
procedimental. Neste caso, a lei especial prevalecer sobre o regime regra do
n.3 do Art. 51 CPTA .

E quanto questo da definitividade vertical ? Ou seja, ser que a

impugnao contencio sa de AA se encontra dependente, e em que condies,
da prvia utilizao por parte do impugnante, das vias de impugnao
administrativa, em particular, da interpo sio de um recurso hierrquico
necessrio? (cfr. Arts. 158 n.s 1 e 2 b) e 1 66 e ss. CPA )
O CPTA, ao contrrio da anterior LPTA, no exige, em termos gerais, o
requisito da definitividade vertical , isto , que os AA, para que possam ser
objecto de impugnao contenciosa, tenham de ter sido objecto previamente
de impugnao administrativa. Da conjugao dos Arts. 51 e 59 n.s 4 e 5
deduz-se, portanto, que no necessrio, para haver interesse processual na
impugnao perante o s tribunais administrativos, que o autor demonstre ter
tentado infrutiferamente obter a remoo do acto que considera ilegal por
via extrajudicial ou administrativa . As decises administrativas co ntinuam, no
entanto, a estar sujeita s a impugnao administrativa necessria nos casos
em que isso esteja expressamente previsto na lei , em resultado de uma opo
consciente e deliberada do legislador, que a considere justificada . Aroso de
Almeida, com o apoio da jurisprudncia do STA e do TC e com a oposio de
alguma doutrina, rejeita assim o argumento da inconstitucio nalidade da
imposio de impugnaes administrativas necessrias , j que no cabe CRP
 36

estabelecer os pressupostos de que possa depender a impugnao de AA (algo

que esta faz ia at 1 989 no seu Art. 26 8 n.3), po dendo livremente o
legislador ordinrio impor essa mesma forma de impugnao , co m o respeito
dos Princpios da Proporcionalidade e do livre acesso justia
administr ativa .

Concluso: na ausncia de determinao legal expressa em sentido contrrio,

deve entender-se que os AA com eficcia externa so im ediatamente
impugnveis perante os tribunais administrativos , sem necessidade de prvia
utilizao de qualquer via de impugnao administrativa.

3. Regime aplicvel ao AA de contedo neg ativo

Referimo -nos aos actos administrativos de indeferimento ou de recusa ,
mediante os quais a Administrao, em resposta a requerimentos que lhe
tenham sido apresentados, se recuse a praticar certos actos administrativos .
No novo contencioso, estes mesmos actos deixam de poder ser objecto de
processos de impugnao dirigidos sua anulao ou declara o de nulidade,
existindo um outro pedido principal adequado a esta pretenso: a
condenao prtica de um AA l egalmente dev ido (cfr. Arts. 4 6 n.2 b) e
66 e ss. CPTA ).
O princpio da congruncia ou da correspondncia entre a decis o e o pedido
exige, por isso, que quando seja deduzido pedido de anulao de um AA de
indeferimento, o tribunal convide o autor a substituir a pet io, nos termos
dos Arts. 51 n.4 e 89 n.2 CPTA. Mas se o pedido do autor no se basear
na estrita anulao do acto, como refere o n.4 do Art. 51, mas tambm no
pedido cumulado de condenao prtica do acto devido, no haver
necessidade de substituio da petio , muito embora seja irrelevante o
pedido de anulao da recusa , pelo facto de este ltimo no comprometer a
viabilidade da petio .

Concluso: O actual processo de impugnao de AA s pode ser dirigido

contra actos de contedo positivo, cujo contedo no se esgo te na mera
recusa de introduzir modificaes jurdicas requeridas, caso contrrio, ser
necessariamente deduzido um pedido de condenao prtica do acto
devido.

Por outro lado, a impugnao dos AA de contedo positivo pode no ser total ,
isto , pode dizer respeito apenas a algum as clusulas porventura acessrias
que nele tenham sido introduzidas levando o interessado a julgar que aquele
acto no satisfaz cabalmente as suas exigncias ou interesses . Neste caso,
bastar ao interessado pedir a impugnao de tal acto, pedindo a sua
anulao na parte em que ele lhe seja desfavorvel .
Imagine-se, to davia, a situao do AA que se destina a produzir efeitos no
futuro, quando o interessado pretendia o incio imediato da produo dos
 37

seus efeitos. Neste caso, considera -se que a sua pretenso foi parcialmente
indeferida por aquele acto, para o efeito de se reconhecer ao interessado a
possibilidade de deduzir um pedido de condena o prtica do acto nos
termos em que ele de veria ter sido pr aticado . Assim, com o pedido de
impugnao do AA (que, no obstante, no puro acto de indeferimento ,
apesar de no satisfazer cabalmente os interesses do seu destinatrio), o
interessado dever cumular o pedido de condenao da Adm inistr ao
prtica do acto devido , ao abrigo do disposto nos Arts. 47 n.2 a) e 70 n.3
CPTA.

O que dizer acerca do s chamados AA positivos de contedo ambiv alente , isto

, daqueles actos que introduzem modificaes jurdicas em favor de terceiro ,
em detrimento das pretenses do interessado ? o caso do acto que adjudica
a celebrao de um contrato a um dos participantes num concurso ,
frustrando desse modo as expectativas dos restantes candidatos.
Estes actos, embora projectem efeito s negativos ou de sfavorveis na
esfera de alguns do s seus destinatrios , no so ver dadeir os actos de
indeferimento, cabendo assim ao interessado que os considere ilegais a
interposio de uma aco de impugnao contenciosa dos mesmos. Trata -se
de actos com um contedo misto, uma v ez que definem pela positiva a
situao do beneficirio e pela negativa a de outros sujeitos jurdicos . Nestes
casos, porm, de admitir a cumulao do pedido de impugnao do acto
com um pedido de condenao da Administrao prtica do acto devido,
acto esse o interessado pretende que no reincida nas ilegalidades cometidas
pelo anterior ou mesmo que o beneficie (cfr. Art. 47 n.2 a) CPTA). S deste
modo se permite uma reaco adequada do interessado, no apenas co ntra o
seu componente positivo, mas tambm contra o componente negativo do
contedo do acto.

4. O regime dos Arts. 52 e 53 do CPTA

O n.1 do Art. 52 consagra o princpio, constitucionalmente consagrado
no Art. 268 n.4 CRP, que garante a impugnao dos AA independentemente
da sua forma e, portanto, ainda que o AA surja inserido num acto legislativo
ou regulamentar.
Quanto aos n.s 2 e 3 do Art. 52 , estes devem ser lidos em articulao com
o Art. 53, nomeadamente, enquanto desvios ou excepes regra fixa da no
Art. 53 CPTA. Diz este ltimo preceito que no so impugnveis os actos que
se limitem apenas a confirmar definies jurdicas introduzidas por AA
anteriores. Afirma -se, portanto, a inimpug nabilidade dos actos meramente
confirmativos , daqueles que s e limitam a reconhecer que sobre determinada
questo j anterio rm ente foi tomada um a deciso e que, portanto, no
envolve o reexerccio do poder de deciso . Isto desde logo porque no esto
aqui em causa verdadeiros AA no sentido do Art. 120 CPA , mas meras
declaraes enunciativas ou representativas da realidade , mediante as quais
 38

a Administrao se limita a reconhecer que j foi tomada uma deciso sobre a

matria e porventura se recusa a reexercer o poder de decidir .

Por isso, ele no pode ser impugnado, como determina o artigo 53:
Art. 53 a) no pode o acto meramente confirmativo ser aprov eitado para
reabrir um litgio (intil), da que no possa ser impugnado por quem tenha
impugnado a deciso anterior, que o novo acto se limita a confirmar.
Art. 53 b) se o acto anterior no tiver sido impugnado mas tiver sido
notificado ao autor, no pode este vir impugnar o acto confirmativo daquele .
Art. 53 c) se o acto anterior no tiver sido impugnado mas tiver sido
publicado, sem que houvesse necessidade de o mesmo ter sido notificado ao
autor, no po de este vir impugnar o acto confirmativo, na medida em que,
com a publicao , o acto anterior ter -se- tornado auto nomamente oponvel
ao autor, que o deveria ter impugnado tempestivamente.

Sntese das b) e c) do Art. 53 CPTA : o acto meramente confirmativo no

pode ser impugnado por quem, estando constitudo no nus de impugnar o
acto anterior dentro dos prazos legais, o no tenha feito, caso contrrio
estar-se-ia a admitir que o litgio fosse suscitado sem ob servncia dos prazos
legais.
Por outro lado, quem no tenha impugnado um acto no publicado ou dele
no tenha sido notificado pode validamente vir impugnar um po sterior acto
confirmativo daquele .
Para alm disso, possvel a impugnao do s actos meramente confirmativos
fora das hipteses previstas no Art. 53 CPTA .

Inserido na mesma lgica est o raciocnio subjacente inimpugnabilidade

dos actos jurdicos praticados em execuo ou aplica o de outros AA que
no tenham sido previamente impugnados: trata -se de actos que se limitam a
reiterar e, tal como os confirmativos, a confirmar a deciso co nsubstanciada
no AA anterior que estes vm executar ou aplicar, sem que tomem uma nova
deciso sobre a matria .
Neste sentido, a doutrina tradicio nal no admite a reabertura de litgios ou
instaurao tardia dos mesmos no sentido da impugnao de actos de
execuo de anteriores AA.
A posio de Aroso de Almeida vai, porm, num sentido oposto: os actos de
execuo ou aplicao so actos com eficcia externa , isto , contribuem
para c ompletar a definio jurdica que tinha sido intro duzida pelos actos
que os precederam e em que eles se baseiam o caso do acto (de
execuo) que vem fixar o prazo de cumprimento de uma obrigao imposta
por um acto anterior. Ora, embora este acto surja no seguimento da definio
introduzida pelo acto anterior, a verdade que introduz um efeito jurdico
inovador e, portanto, a modificao do quadro jurdico pr -existente. Da que
o autor defenda a impugnabilidade destes actos em ordem a permitir aos
 39

interessados reagir co ntra os vcios de que possa padecer a definio jurdica

que ele vem introduzir ou pelo menos completar.
Uma vez que tais actos pressupem e se baseiam na definio jurd ica contida
em actos anteriores, natural que eles partilhem o mesmo tipo de vcios de
que padecia o acto anterior . Ora, contra estes vcios no pode o interessado
reagir, se contra eles no reagiu em relao ao acto anterior . S pode, por
isso, reagir contra os vcios prprios do acto de execuo , que podem existir
em virtude do facto de estes acrescentarem novos efeitos jurdicos aos que j
resultavam do acto anterior e contra os quais o interessado possa vir reagir ,
por ilegalidade o u por contrariarem em alguma medida o acto que vm
executar.
Diremos, assim, com Aroso de Almeida , que o Art. 53 CPTA vale, em segunda
linha, para os actos de execuo ou de a plicao de AA, na parte ou na
medida em que eles se limitem a reitera r a definio introduzida pelo acto
que executam ou aplicam .

Art. 52 n.s 2 e 3 CPTA:

Vimos j que um AA po de ser impugnado ainda que esteja inserido num
acto legislativo ou regulamentar (Art. 52 n.1). Porm, porque os eventuais
interessados podem no se aperceber de que um acto legislativo ou
regulamentar co ntm uma determinao que deve ser qualificada como um
acto administrativo e, por causa disso, podem deixar expirar
inadvertidamente o prazo legal para a sua impugnao , no chegando assim a
impugnar o AA, o n. 2 do Art. 52 CPTA permite, excepcionalmente , ao
interessado que este venha impugnar os respectivos actos de execuo ou de
aplicao . Esta uma situao excepcional , na medida em que s neste caso
os actos de execuo ou de aplicao de AA no so considerados como actos
meramente confirmativos , para efeitos do Art. 53.
Na mesma linha, o n.3 do Art. 52 permite a impugnao dos actos de
execuo ou de aplicao dos AA que no individualizem os seus destinatrios
(aos quais se chama A A gerais), co nsiderando estes ltimos como verdadeiros
AA impugnveis. Ou seja, ao preceito est inerente que os actos jurdicos
unilaterais da Administrao de carcter geral, mas concreto , no devem ser,
no plano substantivo, qualificados como nor mas (legislativas, regulamentares,
etc.), mas como actos administrativos . A distino entre normas e AA reside
assim no binmio concreteza/abstraco : a norma abstracta ( objecto de
aplicao sucessiva , v ersa sobre um a pluralidade de situaes e no sobre
uma situao concreta) e geral (tem po r destinatrios um conjunto de
pessoas), ao passo que o AA individual e concreto. O que o preceito vem
dizer que mesmo os AA gerais, isto , que se destinam a um conjunto de
pessoas (embora seja sempre um universo delimitado de destinatrios, ao
contrrio das normas) e que por isso no individualizam os seus destinatrios
no so verdadeiras normas mas AA (como tal impugnveis), pese embora a
sua generalidade , em virtude do seu carcter concreto .
 40

Com esta previso, o n.3 do Art. 52 vem proteger os interessados que no

se apercebam que o acto, embora geral, tambm os tem por destinatrios e
tambm est sujeito aos prazos legais de im pugnao como quaisquer outros
AA. Deste modo, a confiana dos destinatrios dos AA gerais vem a ser
protegida atravs da abertura excepcional da possibilidade, a quem no tiver
impugnado o AA geral , de proceder impugnao dos seus actos de execuo
ou de aplicao com carcter individual .

5. Impugnabilidade de AA in eficazes
Diz-se correntemente que a eficcia dos AA requisito da respectiva
impugnabilidade , pretendendo com isto dizer -se que um AA s ser
impugnvel no apenas a partir do momento em que inicie a produo dos
seus efeitos, mas a partir do momento em que se encontrem preenchidos os
pressupostos de que depende o incio da produo dos seus efeitos . Neste
sentido se admite na nossa lei a impug nao de AA nulos , com vista
precisamente sua declara o de nulidade , nos termos do n.1 do Art. 50
CPTA (cfr. tambm o Art. 134 n.1 CPA). A eficcia no , por isso, requisito
da impug na o de um acto nulo . O que se pretende evitar a impugnao
daqueles actos que, e abstraindo da questo da sua (in)v alidade, no
preencham os requisitos de que dependa a produo dos seus efeitos ex.:
acto no publicado devendo obrigatoriamente t -lo sido; acto sujeito a
condio suspensiva o u termo inicial . A questo tem que ver com a dimenso
extrnseca do AA, no sentido de se descortinar se as consequncias que ele
origina justificam a sua impugnao.

O nosso Cdigo consagra, porm, algumas excepes regra da

inimpugnabilidade dos AA ineficazes :
a) quando o acto ineficaz tenha sido objecto de execu o, sem prejuzo dos
outros meios de tutela ao dispor do interessado contra a execuo ilegtima
desse acto (cfr. Arts. 54 n.s 1 a) e n.2 e 59 n.s 2 e 7 CPTA ) o acto
ineficaz (ainda) no introduz qualquer modificao na ordem jurdica que
possa ser removida atravs da sua impugnao , s surgindo a verdadeira
necessidade de tutela que justifique o recurso v ia judicial ( interesse
processual) no caso de esse mesmo acto ser objecto de execuo a
presuno de que no existe interesse em impugnar AA que (ainda) no esto
em condies de lesar ningum afastada pela situao de leso efectiva
que resulta da execuo ilegtima desse mesmo acto.
Art. 54 n.2 a tutela eficaz co ntra a execuo ilegtima de um acto
ineficaz no se confunde com a impugnao do acto ineficaz ilegitimamente
executado. Quanto primeira situao, o CPTA admite outros meios de
tutela, designadamente a condenao da Administr ao absteno da
exec uo do acto (Ar t. 37 n.2 b) CPTA) ou o proc esso de inti mao par a
proteco de DLG (Art. 109).
 41

b) quando seja segur o ou muito provvel que o acto ir produzir efeitos no

respeito pelo Art. 7, caber ao tribunal determinar o alcance desta frmula
genrica que apresenta o exemplo d a ineficcia do acto se dever apenas ao
facto de o mesmo estar sujeito a uma condio suspensiva ou a um termo
inicial que dependa da vontade do beneficirio caso do empreendimento
pblico cuja construo se inse re na vontade poltica dos governantes ,
estando aquela apenas dependente do cumprimento de algumas formalidades.
Nestes casos, considera -se existir interesse processual desde que se
justifique o fundado receio das co nsequncias que resultaro da produo de
efeitos (cuja probabilidade fortssima o u quase certa) e eventual execuo
do acto (ainda) ineficaz.

A impugnao de acto s ineficazes , nos termos do Art. 54 n.1, uma mera

possibilidade e no um nus sujeito a prazo , pelo que s a partir do
momento em que se preencham os requisitos de que depende a sua eficcia
que comeam a correr os prazos de impugnao e que, portanto, se constitui
o nus da impugnao tempestiva dos actos ineficazes . Assim se compreende
o disposto no n.3 do Art. 59 , o qual pressupe a eficcia do acto a
impugnar e, por isso, no se aplica se esse acto estiver sujeito a publicao
obrigatria. Isto porque , neste caso, s aps a publicao obrigatria que
se constitui o nus da sua impugnao e comeam a correr os respectivos
prazos.

II Dos praz os de impugna o Arts. 58-60 CPTA

* Actos nulos ou inexi stentes a im pugnao no est sujeita a prazos Art.

58 n.1;
*Actos anulveis prazo de 1 ano (sendo o MP o impugnante) ou de 3 meses
(nos demais casos) Arts. 58 n.2 e 59 CPTA

Desde que ainda no tenha expirado o mais longo dos prazos de impugnao
praz o de 1 ano de que dispe o MP , qualquer das pessoas o u entidades
legitimadas a impugnar podem faz -lo mesmo j depois de decorrido o prazo
de 3 meses dentro do qual, em princpio, o deveriam ter feito. Isto desde que
o tribunal considere demonstrada a ocorrncia de uma das ci rcunstncias
taxativamente previstas no n.4 do Art. 58 CPTA , que determinou que a
tempestividade da apresentao da petio no pudesse ser exigvel a um
cidado normalmente diligente :
a) se o interessado no impugnou no prazo de 3 meses por ter sido levado em
erro pela Administrao ou por esta ter agido mesmo de m f caso da
Administrao que havi a prometido ao interessado revogar o acto apesar de
na verdade o no ter feito;
 42

b) se o atraso dever ser considerado desculpvel

c) situao de justo i mpedimento

O prazo legal de impugnao constitui, na nossa lei processual administrativa,

um pressuposto cuja inobservncia , por definio, insuprvel a posteriori.
Porm, de modo a dar sentido promoo do acesso justia administrativa
e obteno facilitada de decises de mri to , ela consagra algumas solues
de flexi bilidade quanto verificao, em concreto, de certos pressupostos
processuais, de que exemplo paradigmtico o Art. 58 n.4 CPTA.

Como resulta do Art. 58 n.3 CPTA, conjugado com o n.4 do Ar t. 144 CPC,
os prazos de im pugnao de AA contam -se segundo uma regra de
continuidade estabelecida pelo Art. 144 CPC : os prazos so cont nuos,
suspendendo -se nas frias judiciais (salvo o caso de o impugnante ser o MP),
e no caso de terminarem num dia em que os tribunais estejam fechados ou
haja tolerncia de ponto , sero prolongados para o primeiro dia til seguinte .

O Art. 59 n.1 (cfr. tambm o Art. 132 n.1 CPA) torna bem claro que a
notificao, garantida no Art. 268 n.3 CRP, condio absoluta de
oponibilidade dos AA aos destinatrios que deles devam ser notificados (cfr.
Arts. 66 e ss. CPA ), independentemente da eventual publicao obrigatria ,
comeando os prazos de impugnao a correr deste o momento da
notificao . S no so, entretanto oponveis aos interessados a notificao
ou a publicao incompreensveis , que no dem sequer a conhecer o sentido
da deciso (Art. 60 n.1). Diversamente, quando essa notificao padea de
deficincias menores , caber aos interessados requerer a notificao das
indicaes em falta ou a passagem de certido que as contenha (Art. 60
n.2), sendo que esse requerimento, apresentado no prazo de 30 dias,
interrompe o prazo de impugnao do acto (Art. 60 n.3), dispondo a
Administrao de um prazo de 10 dias para responder ao requerimento (Art.
71 CPA). No caso de esse mesmo requer imento vir a ser indeferido ou no
der integr al satisfao ao pedido no prazo devido, o interessado pode pedir
que a Administrao seja judicialmente intimada a fornecer-lhe as
informaes o u a passar a certido requeridas (cfr. Arts. 60 n.2, in fine e
104 e ss. CPTA ): o processo de intimao judicial um processo acessrio
ou instrumental em face de outros meios de tutela, e produz um efeito
interruptivo do prazo de impugnao do AA (cfr. Arts. 60 n.3 e 1 06), com a
ressalva prevista no n.2 do Art. 106 CPTA.
Deduz-se ainda do n. 4 do Art. 60, por o utro lado, que o interessado deve
ser admitido a suprir as falhas (cfr. Arts. 8 8 e 89) de que possa enfermar a
petio apresentada, sempre que essas falhas sejam imputveis a erros ou
 43

omisses cometidos na notificao ou na publicao do acto , os quais no so

oponveis ao interessado .

O Art. 59 n.4 CPTA consagra que a utilizao de qualquer meio de

impugnao administr ativa produz efeito suspensivo ou suspende o prazo da
impugnao contenciosa dos AA . Ao valorizar e, assim, estimular a utilizao
das impugnaes administrativas facul tativas , o preceito vem criar
condies propcias a evolues legislativas no sentido da eliminao ou, pelo
menos, da reduo do campo de interveno da s impugnaes
administrativas necessrias , legalmente institudas como pressuposto da
impugnao contenciosa de muitos AA. O preceito no estabelece que a
utilizao de um qualquer meio de impugnao administrativa suspende os
efeitos do acto impugnado , mas apenas suspende o prazo de impugnao
contenciosa, por esse motivo se admitindo, no n.5 do preceito, a faculdade
do interessado de, a todo o momento, prescindir desse efeito suspensivo e
proceder impugnao contenciosa do acto na pr pria pendncia da
impugnao administrativa , bem como lhe assegura a possibilidade de lanar
mo da tutela cautelar , designadamente para o efeito de obter do tribunal
administrativo a suspenso da eficcia do acto (cfr. Art. 112 n.2 a) CPTA),
que no resultou da sua impugnao administrativa.

III Da Instncia
Os Arts. 61-65 CPTA consagram um conjunto de aspectos relativos ao
desenvolvimento da instncia nos processo s de impugnao de AA. No so
preceitos relativos marcha do processo , porque no se reportam a
momentos necessrios da tramitao processual, mas so relativos a
vicissitudes por que pode passar a instncia, que apenas podem ter lugar em
processos de impugnao de AA, entre os quais se contam os fenmenos de
modifica o obj ectiva e subjectiva da instncia .

1. Prossecuo da aco pelo MP Art. 62 CPTA

O preceito destina -se a salvaguardar o interesse pblico e de legalidade ,
atravs do qual o MP se substitui ao autor em defesa da sua pretenso , deste
modo evitando-se que a legalidade dos AA se transforme num valor
livremente transaccionvel de acordo com critrios prticos de composio
dos litgios.

2. Modificao objectiva da instncia Art. 63 CPTA

Trata-se de um fenmeno que diz respeito a situaes em que o objecto do
processo impugnatrio de um AA po de ser estendido impugnao de outros
AA que venham a ser praticados , ou de contratos que venham a ser
celebrados, na pendncia desse processo . o caso, desde lo go, do acto
impugnado que no seja o acto final de um procedimento administrativo (cfr.
 44

Art. 51 n.1) em relao aos actos subsequentemente praticado s no mbito

desse mesmo procedimento (Art. 63 n.1); ou quando o acto impugnado
esteja inserido num procedimento pr -contratual, em relao ao contrato que
venha a ser celebrado na sequncia desse procedimento ( Art. 63 n.2).
Abrangidos na previso do n.2 do Art. 63 CPTA (na sua 2 parte) est
tambm a impugnao dos chamados actos consequentes : trata -se de actos
que vm a ser praticados no mbito de procedimentos autnomos em relao
ao acto impugnado , mas que se baseiam neste ltimo ou, pelo menos, na
situao jurdica por ele criada, nele fazendo, po r isso, assentar a sua pr pria
validade. Trata -se de actos cuja permanncia na ordem jurdica, afinal, se
decide em funo do destino que venha a ter o acto que os precedeu , sendo
que a sua eventual co nsolidao na ordem jurdica pode pr em risco, face
do disposto no Art. 173 n.3, a prpria utilidade da deciso que venha a ser
proferida no processo impugnatrio. Deste modo, justifica -se que a questo
da validade do acto consequente possa desde logo ser suscitada e decidida no
mbito daquele processo .
Igualmente abrangidos na previso deste preceito (desta feita na sua parte
final) esto os actos cujos efeitos se oponham utilidade pr etendida no
processo: para alm da impugnao do acto visado, admite -se deste modo a
cumulao superveniente da impugnao de eventuais actos que venham a
ser praticados na pendncia do processo e que, mesmo sem reincidir nos
vcios cometidos pelo acto impugnado , visem assegurar a ilegtima
manuteno da situao por ele co nstituda e, portanto, obstar
ilegitimamente reconstituio da situao que deveria existir na ausncia
do acto impugnado . Vide, neste sentido, os Arts. 164, n.3 , 167, n.1 , 176,
n.5 e 179, n.2 actos que manten ham sem fundamento vlido a situao
ilegal.

3. Revogao e esgotamento dos efeitos do acto na pendncia do processo

por demais evidente a conexo existente entre os regimes do Art. 63 e
dos Arts. 64 e 65 , todos eles se referindo a vicissitudes po r que pode
passar o processo impugnatrio em virtude da eventual superv enincia de
certas circunstncias durante o perodo de tempo em que ele se encontra
pendente .
No Art. 63 vimos que est em causa a prtica de actos jurdicos
supervenientes, na pendncia do processo de impugnao, os quais se
conexionam ou relacionam com o acto impugnado, da a possibilidade da sua
impugnao consequente . So, por isso, razes de economia processual e de
refo ro da efectividade da tutela que motivam a extenso do obj ecto do
processo impugnatrio aos actos conexos . J nos Arts. 64 e 65 esto em
causa actos secundri os ou de segundo grau , com destaque para a revogao,
os quais se projectam sobre o processo de modo inegvel e inevitvel , uma
vez que os efeitos desses actos incidem directamente sobre o acto
impugnado, podendo mesmo ter o alcance de destruir ab initio o s efeitos que
 45

esse acto pro duziu caso da revogao com efeitos retroactivos (Art. 64
CPTA).
a) O Art. 64 e o n.3 do Art. 65 visam dar resposta a situaes de
revogao por substituio, total ou parcial, do acto impugnado que possam
ter lugar na pendncia do processo impugnatrio: neste caso, pode o
processo impugnatrio prosseguir contra o novo acto , podendo ser alegados
novos fundamentos e diferentes meios de prova . Este regime vale tanto para
o caso de a revogao ter sido anulatria (Art. 64) como para o caso de ela
ter sido meramente extintiva ou abrogatria (n.3 do Art. 65);

b) Nos restantes n.s do Art. 65 tm-se em vista, como resulta do seu n.2,
todas as hipteses em que, por qualquer motivo, a produo de efeitos do
acto impugnado cesse ou se esgote , o que naturalmente co mpreende a
hiptese de revogao abrogatria ou extintiva , mas tambm as situaes
em que a eficcia do acto se tenha esgo tado, seja pelo puro decurso do
tempo porventura pr -estabelecido, seja po r dele terem sido extradas todas
as consequncias , designadamente atravs da sua integral execuo no plano
dos factos. Em qualquer dos casos, determina o CPTA que o processo deve
prosseguir , com vista emisso de uma sentena anulatria em rela o aos
efeitos (at ento) produzidos, no sendo legtima a emisso de uma
pronncia de extino do processo nestes casos por inutilidade da lide . S
deste modo, como tem dito alis o TC, se assegura a efectiva eliminao da
ordem jurdica do acto ilegal .
Por outro lado, a eventual cumulao no pro cesso impugnatrio de outro tipo
de pretenses para alm do pedido de anulao ou de declarao de nul idade
ou inexistncia, tem, na verdade, o alcance de impedir que o processo se
extinga sem que essas pretenses tenham sido efectivamente satisfeitas .
Pense-se na situao em que a Administrao, na pendncia do processo
impugnatrio, proceda revogao anulatria deste mesmo acto, sem no
entanto remover, no plano dos factos, as consequncias que desse acto
tinham decorrido . Se, no processo impugnatrio, tiver sido cumulada uma
pretenso dirigida condenao da Administrao ao cumprimento do dever
de reconstituir a situao actual hipottica, evidente que a mera revogao
anulatria no ter, s por si, o alcance de fazer extinguir o processo ,
impondo-se que este continue quanto ao pedido cumulado .

4. Objecto do processo de impugnao de AA e limites o bjectivos do caso

julgado
s sentenas de anulao de AA tem a jurisprudncia associado um
componente de acertamento (de definio implcita ) sobre a questo da
existncia e da qualificao jurdica dos factos a que se reportav a o acto que
foi anulado, ao qual ter sido atribudo um alcance preclusivo ou inibitrio .
Isto significa que, ao contrrio do que acontece nos processos im pugnatrios
de negcios jurdicos (tramitados segund o as regras do CPC), determina a
vinculao da actuao da Administrao na sequncia da anulao . A
 46

Administrao fica, assim, pelo menos, impedida de reincidir nas ilegalidades

identificadas e sancio nadas pelo tribunal , sob pena de nuli dade dos actos que
desse modo ofendam o caso jul gado (cfr. Art. 133 n.2 h) CPA). Deste
acertamento judicial, portanto, resulta a i mposio de uma reg ra quanto
ulterior conduta da Administr ao , env olvendo o reconhecimento, com
autoridade de caso julgado , de que esta no podia ter exercido aquele poder
naquelas circunstncias e, portanto, de que ela apenas po der voltar a
exerc-lo, sem ofensa ao caso julgado, se observar o s requisitos
anteriormente preteridos . D ir-se- ento que a sentena s preclude o
reexerccio do poder por parte da Administra o na medida dos fundamentos
da anulao , sem, po r isso, a impedir de agir de novo, na medida em que
esses fundamentos sejam ultrapassados .

Concluso: O processo de impugnao de AA ilegais no tem apenas por

funo a eliminao dos actos impugnados , mas tambm envolve a definio,
em maior ou menor medida, dos termos do exerccio futur o do poder
manifestado atravs desses actos .

facto inegvel que, quanto mais amplo fo r o objecto de um processo, mais

estvel ser, na verdade, a definio que dele resulta: se o processo for
julgado procedente, os limites que da sentena decorrem quanto actuao
futura da Administrao sero tanto mais extensos quanto mais alargada
tiver sido a apreciao que o tribunal tiver realizado .

No sistema tradicional, o o bjecto do recurso contencioso era delimitado em

funo dos vcios ou causas de invalidade que fossem especificamente
invocados contra o acto impugnado, sem se estender definio, em
plenitude, do quadro da relao jurdico -administrativa em que o acto
impugnado se insere (e mesmo indagao dos demais vcios invocados ). Ora,
o imperativo constitucional da tutela jurisdicional efectiva apo ntava para a
necessidade de alargar o objecto do processo de anulao de AA , por forma a
proporcio nar ao auto r uma definio mais estvel da sua situao jurdica .
Neste sentido se enquadra a prev iso do n.2 do Art. 95 CPTA :
a) o tribunal que julgue o processo em 1 grau de jurisdio tem o dever de
se pronunciar sobre todos os vcios que tenham sido invocados contra o acto
impugnado, de modo a evitar que a Administrao procure renovar o acto
impugnado invocando um argumento que j tinha invocado da primeira vez , e
cuja legalidade o interessado j da primeira vez havia co ntestado (sem que o
tribunal se houvesse sobre ele pronunciado);

b) o tribunal tem o dever de identificar, ele prprio, a existncia de causas de

invalidade diversas das que tenham sido alegadas ou no inv ocadas pelo
impugnante (poder anteriormente s atribudo ao MP) no est aqui em
causa merament e uma actividade de (re)qualificao normativa dos
 47

argumentos invocado s pelo autor (princpio iura novit curia), mas antes a
identificao, no episdio da vida que foi trazido a juzo, de i legalidades
diversa s daquelas que foram alegadas pelo autor. Tambm deste modo se
poder co ncluir que quanto maior o n. de vcios identificados pelo Tribunal
por sua prpria iniciativa , maior o leque de precluses que da sentena se
projectaro sobre o ulterior exerccio do po der por parte da Administrao .

Defende A roso de Almeida que a previso do n.2 do Art. 95 CPTA no

representa um desvio ou excepo ao princpio do pedido , segundo o qual as
indagaes do juiz esto limitadas causa de pedir, aos factos que foram
invocados pelo autor e pela co ntraparte . O autor sustenta a sua posio no
entendimento de que a pretenso anulatria deve ser v ista em termos
unitrios ou pl enos , abrangendo todos os vcios que justifiquem a
ilegalidade enquanto fundamento do prprio processo de impugnao . Ou
seja, na verdade, todas as possveis causas de invalidade de que padea o
acto impugnado integ ram a mesma causa de pedir (invalidade do acto ), pelo
que a identificao, pelo tribunal, de qualquer d elas no o afasta do objecto
do processo, no pro duz uma ampliao do mesmo . Ao autor recai, nesta
medida, o nus de invocar, no decurso do processo, todos os eventuais vcios
de que tenha conhecimento superveniente , podendo para tal apresentar um
articulado superveniente , ao abrigo do Art. 86 CPTA .
Por outro lado, esta concepo da pretenso anulatria como um a pretenso
unitria pode ser desvantajosa para o autor : sendo o pedido julgado
improcedente, no po de o autor voltar a impugnar o mesmo acto, ainda que
invoque vcios que no haja invocado da primeira vez .

No mbito de um pro cesso de impugnao de AA, a pretenso anulatria do

autor tem, bem vistas as coisas, um carcter instrumental , pois o que nele se
discute o bem fundado da pretens o que a Administrao fez valer com o
acto impugnado , sendo que o processo s considerado procedente se for
negado o poder da Administrao enquanto autora do acto impugnado , seja
porque falta algum dos seus elementos constitutivos ou pressupostos do
poder exercido na sua prtica (recaindo sobre a Administrao o nus de
demonstrar o preenchimento desses pressupostos, como tem dito a
jurisprudncia do STA), seja por ocorrncia de algum facto impeditivo ou
extintivo do exerccio desse poder (vcios). Aroso de Almeida descobre aqui
uma verdadeira inverso das posies processuais das partes : embora, na
relao processual , seja o impugnante quem surge como autor e a
Administrao figure como parte demandada , a verdade que, no plano
substantivo , a Administrao quem o titular da pretenso , que ela
assumiu, pela positiva, com o acto que praticou, correspondendo -lhe assim a
posio substantiva de autora do acto , ao passo que ao interessado na
anulao corresponde a posio subjectiva de demandado , que se v forado
a contestar em juzo a posio assumida pela Administrao , atravs
precisamente da impugnao do acto por ela praticado.
 48

CAPTULO II A CONDENAO DA ADMINISTRAO PRTICA DE ACTOS

ADMINISTRATIVOS
Dando cumprimento imposio constitucional do Art. 268 n.4 CRP, o
CPTA confere aos tribunais administrativos o poder de condenar a
Administrao prtica dos actos legalmente devidos (cfr. Arts. 66 e ss.
CPTA). Com efeito, uma vez conseguida a integral subo rdinao da
Administrao a regras jurdicas e a atribuio da fiscalizao do
cumprimento dessas regras a verdadeiros tribunais (contrria a um modelo de
contencioso administrativo francs de uma Administrao autoritria e
absoluta), trata -se agora de fechar o crcu lo e conferir ao s tribunais
administrativos os poderes de plena jurisdio que so prprios do Poder
Judicial.
O n.1 do Art. 66 CPTA tem o alcance, no apenas de condenar a
Administrao prtica de AA , mas tambm a fixao de um prazo
determinado dentro do qual esses actos devem ser praticados . Em caso de
existncia de fundado receio de incumprimento , poder o tribunal impor, logo
na sentena de condenao, uma sano pecuniria compulsria (Arts. 66
n.3 e 169 n.1 CPTA).

Pressupostos da procedncia da condenao da Administrao prtica do

acto legalmente devido :
A questo das circunstncias em que pode ser pedida a condenao da
Administrao prtica de AA vem regulada no Art. 67 CPTA, cujo n.1
prev que essa condenao po de ser pedida em trs situaes :

1- Situaes de inrci a ou omisso Art. 67 n.s 1 a), 2 e 3 CPT A

Trata-se de situaes de incumprimento , por parte da Administrao, do
dever de deciso perante requerimentos que lhe sejam apresentados so os
chamados actos tci tos, importando a este nvel distinguir a figura do
deferimento tcito da figura do indeferimento tcito :
a) Deferimento tcito : nestas situaes, aceita -se que o silncio da
Administrao equivalha a um acto positivo, favorvel s pretenses dos
particulares, presumindo -se portanto que o silncio da Administrao
significa a adeso pretenso do particular cfr. Art. 108 CPA
Trata-se de situaes enquadradas em domnios em que a regra, segundo a
experincia comum, a do deferimento (caso das autorizaes permissivas
ou das aprovaes entre rgos administrativos). Nestes domnios, portanto,
a lei associa a inrcia ou passividade da Administrao a uma presuno legal
de assentimento e, portanto, de concord ncia com as pretens es que lhe
sejam apresentadas pelos requerentes , sendo que o efeito jurdico desse
 49

deferimento vem substituir , para todos os efeitos, o AA de sentido positivo

que foi omitido.

Concluso: Em situaes de deferimento tcito, no h, pois, lugar para a

propositura de uma aco de condenao prtica do acto omitido , pelo
simples motivo de que a produo desse acto j resultou da lei .

b) Indeferimento tcito : trata -se de situaes, que a lei especial no

qualifique como de deferimento tcito, de silncio da Administrao a que a
lei geral atribui um sentido negativo, de indeferimento , para o efeito de
permitir aos interessados a impugnao do silncio como se se tratasse de
um acto administrativo (de contedo negativo ). Esta figura, prevista no Art.
109 CPTA, constitui uma fico legal , isto , ficciona -se a existncia de um
AA de indeferimento que vem a poder ser objecto de impugnao . Ora,
precisamente esta figura que o CPTA vem pr em causa com a introduo da
possibilidade da deduo de pedidos de condenao da Administrao
prtica de AA ilegalmente omitidos . Assim, fora dos casos especficos que a
lei preveja como deferimentos tcitos , o incumpriment o, no prazo legal, do
dever de decidir por parte da Administrao passa a ser tratado como a
omisso pura e simples que efectivamente , ou seja, como um mero facto
constitutivo do interesse em agir em juzo para obter uma deciso judicial de
condenao prtica do acto ilegalmente omitido . Para Aroso de Almeida ,
em consequncia, deve entender -se que o Art. 109 n.1 do CPA se considera
tacitamente derrogado na parte em que reconhece ao interessado a
faculdade de presumir indeferida a sua pretenso, para poder exercer o
respectivo meio legal de impugnao , devendo passar a ser lido como se
dissesse que a falta de deciso administrativa confere ao interessado a
possibilidade de lanar mo do meio de tutela adequado .

Nos termos dos Arts. 67 n.1 a) e 69 CPTA, existe um praz o legal para a
prtica do acto devido, aps o qual o interessado se pode considerar
dispensado de continuar a aguardar a deciso da Administrao , ficando
habilitado ou legitimado a exigir contenciosamente o acto devido . Na
ausncia de disposio especial, as regras a que obedece esse prazo
continuam a ser determinadas pelo Art. 109 n.s 2 e 3 CPA .
Por outro lado, em casos de omisso ou recusa de um rgo subor dinado ,
haver lugar interposio de recurso hierrquico necess rio sempre que
este seja exigido por lei especial . Este recurso, que tem por objecto a prpria
conduta factual de inrcia do subordinado , dever, por anal ogia, estar sujeito
ao prazo de interposio previsto no n.1 do Art. 69 CPTA . Nestes termos,
tendo sido interpo sto recurso hierrquico necessrio sem que tenha havido
qualquer resposta do superior, o recurso deve considerar -se tacitamente
indeferido para o efeito de permitir que o interessado requeira ao tribunal
administrativo competente a condenao da Administra o (enquanto pessoa
colectiva pblica ) prtica do AA devido .
 50

2- Tutela contra os actos administrativos de indeferimento Art. 67 n.1

b)
Quando se veja confrontado com um AA de indeferimento ou recusa
expressa da prtica do acto requerido , o titular de uma posio subjectiva de
contedo pretensivo deixa de ter de impugnar esse acto , para passar a poder
e dever fazer valer a sua prpria posio substantiva, em todas as suas
dimenses, atravs da interposio de uma aco de co ndenao da
Administrao prtica do acto ilegalmente recusado . A eliminao do acto
de indeferimento da ordem jurdica resulta directamente da sentena
condenatria, mediante a qual o tribunal impe a sua substituio pelo acto
devido o objectivo acabar com a a nulao de indeferimentos e que a
condenao prtica do acto devido substitua a pronncia anulatria . Assim,
uma vez proferida a sentena de condenao , no se pode sustentar que o
indeferimento ainda subsiste na ordem jurdica, por no ter sido devidame nte
anulado .
Nestes casos, portanto, o tribunal no vai aferir da validade ou legalidade da
recusa da Administrao, vai antes pronunciar -se sobre o bem fundado da
pretenso do interessado , impondo a prtic a de um AA .
O acto de indeferim ento um AA de contedo declarativo (j que no
introduz a pretendida modificao jurdica, mas antes se recusa a introduzi -
la) que exprime o entendimento da Administrao de que no pode ou no
deve praticar um acto cuja emisso lhe foi solicitada . Num processo de
condenao, a eliminao da ordem jurdica do acto de indeferimento ocupa,
na verdade, um papel secundrio , pois o que verdadeiramente se discute no
o acto, mas a questo sobre a qual ele se pronunciou .

3- Tutela contra os actos de recusa de apreciao de r equerimen tos dirigidos

prtica do AA Art. 67 n.1 c) CPTA
Esta situao envolve duas sub-hipteses , dado que a recusa de apreciao
se pode fundar em motivos de ordem formal mas tambm em consideraes
que envolvam a formulao de juzos de valor quanto oportunidade de
decidir . Por isso, a recusa tanto pode ser contestada com fundamento na
inexistncia de facto dos motivos de ordem formal ou na falta de
fundamento normativo que permitisse a sua invocao (cfr., desde logo, o
Art. 9 n.2 CPA).

Objecto do Proc esso Arts. 66 n.2 e 71 CPTA

O processo de co ndenao , como se deduz destes preceitos, um processo
em que o autor faz valer a posio subjectiva de contedo pretensivo de que
titular, pedindo o seu cabal reconhecimento e dela fazendo, portanto, o
objecto do processo . Neste no se discute, portanto, o acto de recusa, por
referncia aos estritos termos em que ele se possa ter baseado, mas a
 51

verdadeira questo de fundo, a preten so do autor em todas as suas

dimenses. Consequncias desta nova definio do objecto do processo:
a) Ele no cristaliza no tempo , por referncia ao momento em que o eventual
acto de indeferimento tenha sido praticado, o u seja, a sentena de
condenao no se reporta ao passado mas ao momento em que proferida e
define a ulterior conduta das partes , determinando, po r isso, as
circunstncias de facto e de direito que, nesse momento, devem ser
consideradas juridicamente relevantes para a resoluo do caso.

b) Plano da prova: c abe ao interessado, que pretende fazer valer em juzo a

posio subjectiva de contedo pretensivo de que titular, o nus de
demonstrar o bem fundado da sua pretenso , ao que contraposta a
demonstrao, por parte da Administrao, dos eventuais factos impeditivos
ou extintivos que lhe possam ser oponveis.

Prazos de propositura das aces de c ondenao prtica de AA :

Quanto aos prazos de propositura das aces dirigidas condenao prtica
de actos administrativos, h que distinguir consoante a Administrao
adoptou uma atitude de inrcia ou, pelo co ntrrio, respondeu ao
requerimento apresentado, emitindo um acto de indeferimento.

a) Se a Administrao adopta uma atitude de inrcia perante o requerimento

apresentado, vale o prazo de 1 ano do n.1 do Art. 69 CPTA , sob pena de
caducidade do direito de aco . No seria concebvel, de facto, uma situao
na qual a Administrao pudesse ser demandada vrios anos depo is do
incum primento do seu dever de decidir, co m base num requerimento de que
pode j nem haver memria . Uma vez expirado este prazo, o interessado
pode naturalmente apresentar de novo o mesmo requerimento , reabrindo a
via judicial, o u seja, est em causa uma segunda interpelao da
Administrao para cumprir, em ordem a reagir contra nova eventual atitude
de inrcia;

b) Tendo sido emitido um acto de indeferi mento, a aco deve ser proposta
dentro do mesmo prazo de 3 meses que o Art. 58 n.2 b) estabelece para a
impugnao dos AA , determinando o n.3 do Art. 69 que tambm neste
domnio aplicvel contagem do prazo o disposto nos Arts. 59 e 60 CPTA .
Esta soluo confirma a posio do CPTA de configurar o acto de
indeferimento como um verdadeiro AA, os quais s podem, com o doutrina
do novo Cdigo, ser judicialmente questionados durante um perodo de
tempo limitado , sob pena de o acto se consolidar e, portanto, de a definio
por ele introduzida j no poder ser posta em causa.

Ampliao do objecto do proc esso, fundada em superveninci as ocorridas na

pendncia do mesmo Art. 70 CPTA
 52

Na situao prevista no n.1, co nsidera -se que, luz de novos elementos

que o acto de indeferimento superveniente possa trazer, o interessado pode
ter interesse (ou mesmo necessidade) de deduzir novos argumentos em favor
da sua pretenso . J o n.3 do Art. 70 co nsagra um fenmeno de ampliao
do objecto do processo impugnao de um eventual acto de contedo
positivo que, em resposta pretenso deduzida em juzo, a Administrao
venha a praticar na pendncia do processo , mas que no satisfaa
integr almente essa pr etenso (porque, por exemplo, remete a produo dos
seus efeitos a um momento ulterior). Est aqui presente a ideia igualmente
inerente ao Art. 63, segundo a qual o objecto do processo deve acompanhar
a evoluo dos co ntornos da relao jurdica material . Mais do que isso: a
ideia de que o novo contencioso administrativo versa tendencialmente sobre
relaes jurdico -administrativas e no tendencialmente sobre A A.
Com efeito, se as questes que a propsito do acto superveniente se colocam
se inscrevem no quadro da relao jurdica em discusso no processo
pendente, justifica -se plenamente que neste processo possa e deva ser
cumulada a sua impugnao (ou modificao, se a pretenso puder ser dada
por integralmente satisfeita dessa forma).

Poderes de pr onncia do tribunal nas aces de c ondena o prtica de AA

Art. 71 CPTA
O tribunal no se pode intrometer no espao prprio que corresponde ao
exerccio de poderes discricionrios por parte da Administrao , de modo a
respeitar o Princpio da separ ao de poderes (cfr. Art. 3 n.1 CPTA). Ao
tribunal cumpre porm explicitar todas as vinculaes a observar pela
Administrao na emisso do acto devido , devendo por isso o tribunal
averiguar o que devido, em cada caso concreto.
a) Para que o tribunal determine a condenao da Administrao prtica do
acto devido , necessrio que este averige da ilegalidade da recusa ou
omisso do acto . Nestes termos, a condio ser proferida quando a lei for
clara no sentido de im por o dever de agir situaes de vinculao quanto
oportunidade da actuao , ou quando o tribunal considerar , tendo em
conta as circunstncias do caso, que a Administrao deve agir e que o autor
tem o poder de exigir essa actuao situaes de reduo da
discricionariedade quanto oportunidade da actuao .

b) Condenao prtica de acto devido no necessariamente condenao

prtica de um acto cujo contedo esteja legalmente pr -determinado ,
resultando estritamente vinculado do quadro normativo aplicvel, sendo
tambm possvel a condenao da Administrao prtica de AA de contedo
discricionrio (sendo que neste caso o tribunal dever traar, em maior ou
menor medida, o quadro, de facto e de direito, dentro do qual esses poderes
discricionrios dever o ser (re)exercidos, nomeadamente explicitando as
vinculaes a observar pela Administr ao na emisso do acto devido ,
embora sem precisar o sentido da deciso a tomar - Art. 71 n.2). Poder
 53

mesmo, nos termos do Art. 71 n.2, determinar o contedo do acto a

praticar pela Administrao sempre que a apreciao do caso concreto
permita identificar apenas uma soluo como legalmente possvel
(situaes de reduo da discricionariedade a ze ro). S em ltimo caso , pois,
ser de admitir que o tribunal se limite a condenar genericamente a
Administrao a decidir, sem mais precises , isto quando disponha de
elementos que lhe permitam estabelecer quaisquer parmetros quanto aos
termos em que o poder dever ser exercido .

Concluso: os processos de condenao prtica de AA so processos de

geometria varivel , no sentido de que no tm todos a mesma configurao ,
nem conduzem todos emisso de pronncias judiciais com idntico alcance :
a) podem dirigir-se apenas condenao da Administrao a praticar um
qualquer AA, sem conter especificaes quanto ao co ntedo do acto a
praticar (cuja determinao se insere no mbito do poder discr icionrio da
Administrao), isto quando:
1 - em situaes de i nrcia ou omisso da Administrao, no tendo por isso
fornecido ao tribunal quaisquer elementos que lhe permitam densificar
parmetros a o bservar no exerccio do poder ;
2 - quando a Administrao invoque infundadamente questes pr vias como
motivo da recusa de apreciao da pretenso que perante ela foi formulada,
isto porque o tribunal s pode verificar que as questes prvias no existiam
e, com base nessa verificao, condenar a Administrao a pronunciar -se
sobre o mrito da pretenso

b) A sentena de co ndenao da Administrao contm j especificaes

quanto ao contedo do acto a praticar , isto nos casos em que a lei confira ao
autor o direito a um AA com um determi nado contedo ou, pelo menos,
constitua a Administrao no dever estrito de praticar um acto com um
contedo determinado situaes de estr ita vinculao da Administrao
quanto ao c ontedo

c) Embora a lei confira, em abstracto , Administrao certos poderes de

conformao do contedo do acto , a verdade que, no caso concreto, se
deve objectivamente reconhecer que s lhe resta praticar um acto com um
determinado contedo (por exemplo em v irtude de ilegalidade do acto de
recusa) a soluo que resulta do Art. 71 n.2, em que o tribunal co ndena
igualmente a Administrao prtica de um AA c om um contedo
determinado.

Pode dizer -se, em bom rigor, que sempre que esteja em causa o exerccio de
poderes discricionrios da Administrao, a densificao do contedo da
sentena condenatria passa, em maior ou menor medida, pela identificao
e afirmao das ilegalidades de que enfermava o acto de recusa . esse
 54

accertamento judicial que projecta um efeito preclusivo mais o u menos amplo

sobre o subsequente reexerccio do poder por parte da Administrao.

CAPTULO III O CONTENC IOSO DAS NORMAS ADMINISTRATIVAS

Est aqui em causa o contencioso de impugnao das normas emanadas no
exerccio da funo administrativa (no rmas administrativas ), o que
compreende to da e qualquer norma emanada no exerccio de poderes
conferidos pelo Direito administrativo Ar ts. 72 e ss. CPTA
Neste domnio, os Arts. 72 e ss . prevem dois tipos de pronncias judiciais :
a declarao de ilegalidade com e sem fora obrigatria geral .

1. Declaraes de ilegalidade de normas administrativa s com fora

obrigatria geral
Por quem pode ser pedida MP, oficiosamente ou a requerimento de
qualquer das entidades e pessoas mencionadas no Art. 9 n.2, para defesa
dos valores a mencio nados ( Art. 73 n. 3), devendo ser pedida pelo MP no
caso referido no n.4 do Art. 73 CPTA .; tambm pode ser pedida por quem
tenha sido prejudicado pela aplicao da norma ou possa previsivelmente vir
a s-lo em momento prximo ( Art. 73 n.1 CPTA). A deduo do pedido no
est, em qualquer do s casos, sujeita observncia de qu alquer prazo (Art.
74).

Fundamentos em que se pode basea r o p edido no nos referidos no Art.

281 n.1 CRP (Art. 72 n.2 CPTA), uma vez que s ao TC (e no aos
tribunais administrativos ) compete a declarao da inconstitucionalidade de
quaisquer normas (inclusive as normas administrativas ), com fora
obrigatria geral . Por outro lado, o juiz no est limitado, na sua apreciao,
pelos argumentos que possam ser invocados contra a norma ou normas
impugnados, podendo decidir com fundam ento na ofensa de princpios ou
normas jurdicas diversos daqueles cuja violao haja sido invocada (Art. 75
CPTA).

Efeitos da declarao de ilegalidade de normas administrativas com fora

obrigatria geral Art. 76 CPTA (inspirado e semelhante ao regime do Art.
282 CRP)
Em princpio, a declarao produz efeitos retr oactivos (n. 1), ficando
todavia ressalvadas as situaes consolidadas (n.3, 1 parte), que o Cdigo
identifica com os casos julgados e tambm com os AA que j no possam ser
impugnados nem, por isso, revogados com fundamento na ilegalidade da
norma em que se basearam (cfr. Art. 141 CPA ) assim se salvaguarda o
valor da segur ana jurdica , anteriormente assegurada pela regra da eficcia
ex nunc da declarao.
Os casos julgados e os actos administrativos consolidados cedem, porm,
perante o princpio da aplicao retr oacti va da norma sancionatri a mais
 55

favor vel, previsto no Art. 282 n.3 CRP (Art. 76 n.3, in fine). Por outro
lado, o juiz po de ainda decidir, segundo critrios de proporcionalidade, que a
retroactividade seja afastada ou, pelo menos, limitada por deciso do juiz,
com fundamento no ideal de segurana jurdica , de equidade ou de
proteco do interesse pblico (Art. 76 n.2). Com a ressalva do n.2 do Art.
76, o legislador no pretendeu, nem podia pretender, tornar vl idas para o
passado as normas (ilegais) em causa. Apenas pretendeu que, com alcance
geral, elas s fossem eliminadas da ordem jurdica para o futuro , sem
prejuzo, naturalmente, da possibilidade da sua desaplicao nos processos
em que a sua invalidade possa ser incidentalmente suscitada (por exemplo em
processos nos quais se invoque a invalidade de um AA que se baseou naquela
norma ilegal).
Por outro lado, quando um pedido de declarao de ilegalidade c om fora
obrigatria geral tiver sido deduzido por um interessado lesado por norma
directamente aplicv el mas j incidentalmente julgada ilegal por 3 vezes ,
suscitar-se- a questo da responsabilidade da Administrao pelos danos
causados ao lesado e a que sto da responsabilidade por facto ilcito (a favor
deste ltimo pedido, Aroso de Almeida , contra Carla Amado Gomes ). No
tem o interessado, por isso, de pedir a declarao de ilegalidade da norma
que directamente o lesou com fora obrigatria geral, po den do antes, como
veremos j a seguir, pedir a declarao de ilegalidade da norma com efeitos
circunscritos ao seu caso concreto , para o efeito de pedir a sua d esaplicao ,
ao abrigo do disposto no n.2 do Art. 73 CPTA .

2. Declaraes de ilegalidade de normas administrativas sem fo ra

obrigatria geral
Trata -se de uma declarao de que a norma impugnada ilegal que s val e
par a o interessado, que tem efeitos circunscritos ao seu caso co ncreto . Nos
termos do n.2 do Ar t. 73 CPTA , o que se visa obter a desa plicao da
norma, ou seja, o alcance de impedir que a norma possa ser aplicada ao
interessado .
As normas administrativas podem ser incidentalmente desaplicadas no mbito
do processo de impugnao de um AA , quando esta impugna o se
fundamente na ilegalidade (ou mesmo na inconstitucionalidade ) dessa norma.
Nesse caso, o tribunal, desaplicando a norma ilegal (ou mesmo
inconstitucional), ir anular ou declarar nulo o AA que nela se tinha baseado .
Diferentemente, no n.2 do Art. 73 est em causa uma declarao de
ilegalidade proferida a ttulo principal e no incidental, at porque no h ,
como alis refere o n.2 do Art. 73 CPTA , qualquer AA de aplicao a
propsito da impugnao do qual se possa pedir a desaplicao da norma.
Como a norma directamente aplicvel e directamente lesiva do interessado ,
ele admitido a rea gir directamente con tra ela (cfr. Art. 268 n.5 CRP),
pedindo a declara o da s ua il egalidade e, com ela, o afastamento da leso.
A tutela deste interessado, no entendimento do CPTA no tem, porm, de
passar pela declarao de ilegalidade da no rma com fora obr igatria geral , a
 56

no ser que, tal como prev o n.1 do Art. 73, a aplicao da mesma j
tenha sido recusada em trs casos concretos, com fundam ento na sua
ilegalidade .
Ora, a esfera individual do lesado devidamente acautelada desde que se lhe
assegure a possibilidade de obter uma pronncia com o alcance de o subtrair
aplicao da norma ilegal. Deste modo, o interessado pede a declarao de
ilegalidade da norma sem fora obrigatria geral , o que tem desde logo a
vantagem de facilitar a atribuio da providncia com efeitos desde o incio ,
uma vez que as razes de ordem pblica que podem j ustificar a imposio de
limitaes de efeitos como as previstas no n.2 do Art. 76 (cfr. tambm o
Art. 282 n.4 CRP), s fazem sentido para as declar aes com fora
obrigatria geral .

Por outro lado, o lesado por uma norma directamente aplicvel mas j
incidentalmente julgada ilegal por trs vezes, no est obrigado a pedir a
declar ao de il egali dade com fora obrig atri a ger al , podendo pedir que a
declarao seja proferida com efeitos circunscritos ao seu caso de modo a
evitar o risco de se ver confrontado com uma deciso de limitao de efeitos .
O interessado pode pedir a declarao de ilegalidade sem fora obrigatria
geral, sem prejuzo da faculdade que igualmente lhe assiste de pedir a
declarao com fora obrigatria geral . este o sentido da expresso sem
prejuzo do disposto no nmero anterior do n.1 do Art. 73 CPTA .
Note-se ainda que, ao contrrio do que sucede em relao declarao de
ilegalidade com fora obrigatria ge ral, a declarao de ilegalidade sem fora
obrigatria geral pode basear -se na eventual inconstitucionalidade da norma
impugnada (argumento a contrario do n.2 do Art. 72 CPTA ).

Declarao de ilegalidade por omisso Art. 77 CPTA

O preceito consagra um inovador dispositivo que assiste a um conjunto de
legitimados, que trata da possibilidade de estes reagirem judicialmente
contra a omisso ilegal de normas administrativas cuja adopo seja
necessria para dar exequibilidade a act os legislativos carentes de
regulamentao. Embora inspirado no regime da declarao de
inconstitucionalidade por omisso (Art. 283 CRP), o Art. 77 CPT A distancia-
se na medida em que confere ao tribunal o poder de, no somente dar
conhecimento da situa o de omisso ao rgo competente , mas tambm de
fixar um prazo, no inferior a 6 meses, dentro do qual a omisso dever ser
suprida (n.2). Institui-se deste modo uma pronncia declarativa de
contedo impositivo , que est a meio caminho entre a simples declar ao de
omisso e a condenao da Administrao emisso da norma administrativa
devida.
Para este regime contribuiu o entendimento de que o poder normativo da
Administrao no deveria ser objecto de um tratamento idntico em relao
ao seu poder de deciso concreta , da a falta de sintonia quanto aos poderes
de pronncia que so atribudos ao juiz no Art. 77 e nos Arts. 66 e ss .
 57

Para Aroso de Almei da , a pronncia judicial prevista no n.2 do Art. 77

CPTA estar prxima de uma sentena de condena o emisso de uma
norma administr ativa , ao reconhecer a existncia de um dever e ao fixar um
prazo para o seu cumprimento, decorrido o qual a Administrao ter
incorrido em desobedincia e, portanto, sobre ela podendo ser impostas
sanes pecunirias com pulsrias.

PARTE VI OS PROCESSOS URGENTES

A tutela judicial efectiva exige no s uma tutela cautelar suficientemente

abrangente, como tambm providncias urgentes que daquela se distinguem
na medida em que s podem ser proferidas num processo de fundo,
claramente dirigido a proporcio nar uma tutela fi nal , que se debruce sobre a
relao jurdico -administrativa, e com carcter de urg ncia, dada a celeridade
com que, no caso, se impe alcanar a justa composio dos interesses,
pblicos e privados, envolvidos (M rio Aroso de Almeida ).
Nesta medida, o Ttul o IV do CPTA (Arts. 97 e ss . cfr. tambm, o Art. 36)
estabelece o regime dos principais processos (principais) urgentes do
contencioso administrativo , de entre os quais merece destaque, pelo seu
carcter inovador, o novo processo de intimao para proteco de D ireitos,
Liberdades e Garantias, que vem precisamente concretizar a imposio
constitucional do Art. 20 n.5 CRP.
Os processos ur gentes so assim quatr o formas especi ais de processo
(distintas da aco administrativa comum e especial), legalmente institudas
em razo da urgncia na obteno de uma pronncia so bre o mrito da causa
por forma mais clere do que a que resulta da tramitao norm al . Isto sem
prejuzo da existncia de outros processos urgentes que possam ser
consagrados em lei especial (como alis, estabelece o n.1 do Art. 36 CPTA ).

1. Contencioso pr-contratual Arts. 100-103 CPTA

Este processo urgente destina -se impugnao contenciosa de AA
praticados no mbito do procedimento de formao de certos e determinados
tipos de contratos (abrangidos por duas dir ectivas comunitrias que apontam
neste sentido), e apenas desses, como se depreende dos Arts. 46 n.3 e
100 n.1 CPTA: de empreitada de obras pblicas , de concesso de obr as
pblicas, de prestao de servios e de fornecimento de bens . Os AA
praticados no mbito do procedimento de formao destes especficos
contratos, portanto, esto submetidos a um processo de impugnao urgente
distinto do normal m odelo de tramitao dos processos impugnatrios, em
ordem a serem submetidos a um modelo de tramitao especial que se
pretende mais clere, e aplicao do regime dos pr ocessos urgentes.

Por outro lado, o Art. 100 CPTA estende o mbito de aplicao deste
regime a actos jurdicos que no so AA pr -contratuais , mas que o CPTA
 58

equipara, para estes efeitos, a esses actos cfr. os n.s 2 e 3. Quanto ao n.3,
est-se a pensar primacialmente nos casos das pessoas colectivas de direito
privado obrigadas por lei a adoptar , o u que optem por o fazer , procedimentos
pr-contratuais previstos e regulados por normas de direito pblico caso do
DL n.197/99

de 1 ms o prazo de impugnao do contencioso pr -contratual, nos

termos do Art. 101 CPTA . Note-se, porm, que por remisso expressa do
n.1 do Art. 100, po de ser aplicado neste domnio o Art. 58 n. 4, quando a
situao concreta o justifique.

Sendo este um processo d e impugnao urgente , o modelo de tramitao a

seguir o da Aco administr ativa especial (Arts. 78 e ss .), com as
especialidades do Art. 102, que limita a possibilidade da apresentao de
alegaes (n.2) e reduz os prazos a o bservar ao longo do processo ( n.3).
Por outro lado, o autor pode proceder ao alargamento do respectivo objecto
do processo impugnao do prprio contrato , na hiptese de este vir a ser
celebrado na pendncia do processo de impugnao ( Arts. 102 n.4 e 63
CPTA).
Veja-se ainda a inovadora possibilidade do Art. 103, que permite aos
Tribunais, oficiosamente ou a requerimento das partes, optar pela realizao
de uma audincia pblica sobre a matria de facto e de Direito, em que as
alegaes finais so proferidas por forma oral e no termo da qual e
imediatamente ditada a sentena .

2. Intimaes
Ao passo que os processos de impugnao urgente so processos especiais
de impugnao de AA , os processos de intimao so processos urgentes de
imposio , isto , dirigem -se emisso de uma imposio , ou seja,
obteno, com carcter de urgncia, e por isso no mbito de um processo
clere, de uma pronncia de condenao . Ao lado dos processos de intimao
previstos no CPTA, outros pode haver que, consagr ados em legislao
especial, se destinem igualmente a intimar a Administrao a um
determinado comportamento , como o exemplo da intimao judicial para a
prtica de acto legalmente devido (um destes processos existe actualmente
em matria urbanstica, co nsagrado no Art. 112 do Regime Jur dico da
Urbanizao e da Edificao ).
Vejamos quais os prev istos no CPTA:

2.1 Processo de intimao par a a prestao de informa es, consulta de

processos ou passag em de certi des Arts. 104-108 CPTA
Este processo passou de meio processual acessrio (pressupo ndo e
destinando -se a perm itir o uso de meios administrativos e contenciosos , tal
como previa o n.1 do Art. 82 LPTA ) a processo principal de mbito mais
alargado, no s por aco do legislador da Reforma, mas tambm por
 59

influncia da jurisp rudncia do STA . Desta forma se vem dar cumprimento

quer l ei substantiva (Arts. 61 e ss. CPA ), quer prpria lei constitucional
(Art. 268 n.2 CRP), qualquer deles promotor da transparncia dos arquivos
e registos administrativos perante os cidados em geral .
Como meio principal que , este processo compreende no s a tutela do
direito informao procedimental (Arts. 61-64 CPA) como tambm do
direito informao extra -procedimental (Art. 268, n.2 CRP e Lei 65/93 ).
Actualmente, trata -se desta forma de um processo de mbito alargado que
tanto funcio nar como um meio acessrio co mo pode funcionar co mo um meio
autnomo , por meio do qual podem ser exercidos o direito informao
procedimental e o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos :
a) Trata -se de um processo principal urgente e clere, desde logo em virtude
da simplicidade do modelo de tramitao adoptado no Art. 107 (cfr. tambm
os Arts. 36 n.2 e 147 CPTA);

b) Pode funcionar co mo um meio acessrio , com vista a obter elementos

destinados a instruir pretenses a deduzir pela via administrativa ou pela via
contenciosa, suspendendo nesse caso os eventuais prazos de impugnao que
estejam em curso (cfr. Arts.104 n.s 1 e 2 e 106 CPTA).

vide tambm o Art. 108, cujo prazo fixado precisamente dada a

simplicidade da operao em causa.

Semelhana entre o Art. 105 e o Art. 67 - so ambos processos dirigidos

imposio de deveres Administrao , quer quando esta tenha permanecido
omissa, quer quando ela tenha respondido pretenso do interessado, mas
no primeiro caso pretende -se a obteno de uma simples prestao
(informao, certido, documento), de um acto interno ou operao material ,
ao passo que no segundo est em causa a prtica de um AA que traduza o
exerccio de poderes de autoridade da Administrao . Da que este processo
urgente seja desde lo go tramitado segundo a form a da Aco administrativa
comum (est em causa a adopo de simples actuaes ou actos r eais e no a
prtica de AA), o que no acontece com a in timao para proteco de D,L,G
ou outras que o legislador preveja expressamente.

2.2 Processo de i ntimao para proteco de direitos, liberdades e

garantias Arts. 109-111 CPTA e 20 n.5 CRP
Ex.: obteno da autorizao para a realizao de uma manifestao, por
ocasio da deslocao a Portugal, em data prxima, de uma personalidade
estrangeira se a realizao da manifestao fosse autorizada a ttulo
cautelar, isso fa ria com que, uma vez realizada a manifestao, o processo
principal se tornasse automaticamente intil . O que se pretende , pois,
obter em tempo til e com carcter de urgncia, uma deciso definitiva so bre
a questo de fundo , sob pena de haver denegao de justia .
 60

Pode este processo ser movido contra a Administrao (Art. 10 9 n.1) ou

contra particulares (A rt. 109 n.2).
No primeiro caso, o processo tanto pode dirigir -se adopo ou absteno de
operaes materiais como emisso ou no emisso de AA, nos termos do
n.3 do Art. 109 CPTA . , por isso, um instrumento que se define pelo
contedo impositivo, condenatrio , da tutela jurisdicional a que se dirige,
cobrindo de modo transversal todo o universo das rela es jurdicas
administrativas. Pode assim, nomeadamente, sobrepor -se, quer aco
administrativa comum , quando a tutela do direito fundamental passe pela
adopo ou absteno de uma conduta ou prestao (que no envolva a
prtica de um AA), quer aco administrativa especial , quando a tutela do
direito fundamental envolva a prtica de um AA ilegalmente recusado ou
omitido.

Quanto sua trami tao , dir-se- que se trata de um model o polivalente ,

seguindo a tramitao adequada na opinio do juiz depois de dosear o grau
de intensidade da urgncia :
1 - Nas situaes de urgncia normal , previstas no Art. 109, segue-se a
tramitao prevista no Art. 110, que pode ser, quando a complexidade da
matria o justifique , a da aco administrativa especial , ainda que com os
prazos reduzidos a metade (Art. 110 n.3);
2 - Nas situaes de especial urgncia , seguir -se- o disposto no Art. 111.

Do ponto de vista da tramitao a seguir, pode, assim, dizer -se que o modelo
comporta 4 possibilidades:
1 - Modelo normal Art. 110 n.s 1 e 2 CPTA
2 - Modelo mais lento que o normal Arts. 110 n.3 e 78 e ss. (embora
com os prazos reduzidos a metade )
3 - Modelo mais r pido que o normal Art. 110 n.s 1 e 2, embora com
reduo do prazo previsto no n.1 (Art. 111 n.1)
4 - Model o ultra -rpido para situaes de extrema u rgncia , seguem-se
termos informais muito simplificados, que podem resumir -se a uma audincia
oral (Art. 111 n.1, in fine) ou passar pela audio do requerido por
qualquer meio de co municao adequado, que inclui o telefo ne ( Art. 111
n.2).

Quanto ao contedo da deciso , h que distinguir 2 situaes;

a) situao prevista no Art. 110 n.s 4 e 5 CPTA
b) no caso previsto no n.3 do Art. 109, o tribunal tem o poder de proceder
execuo especfica do dever de praticar o AA , emitindo sentena
constitutiva , destinada a produzir os mesmos efeitos do acto devido e,
portanto, a substituir o acto ilegalmente recusado ou omitido . Esta uma
situao excepcional , determinada pela ur gncia, pois em situaes normais,
como veremos, a execuo judicial especfica do dever de a Administrao
 61

praticar um acto estritamente vinculado s pode ser obtida no mbito de um

processo executivo .

PARTE VII OS PROCESSOS CAUTELARES

A consagrao das providncias cautelares no nosso contencioso

administrativo o resultado de uma evoluo gradual at aos dias de hoje.
Assim, at 1985, a nica providncia cautelar que tnhamos entre ns era a
Suspenso da eficci a de AA , qual se v eio juntar, com a LPT A, ainda que
com um mbito de aplicao muito limitado e com pouqussima expresso na
prtica, a Intimao para um comportamento . O instituto da suspenso da
eficcia de AA foi, assim, historicamente concebido como o meio tpico de
tutela cautelar , encarado como um instrumento acessrio em relao a
processos de anulao de AA , ou seja, estava vocacionado para funcionar
(somente) no domnio da impugnao anulatria de AA (de contedo positivo ),
j no no caso de ser necessria a prtica de um AA (o mecanismo no
proporcio na uma tutela cautelar efectiva estando em causa um acto de
indeferimento).
Com a reforma do contencioso, e uma vez superada a lacuna no plano da
tutela final, com a instituio de processos dirigidos condenao prtica
de AA, ficam tambm superadas as insuficincias existentes no plano da
tutela cautelar, d ando-se cobertura formal adopo de todo o tipo de
providncias cautelares , nomeadamente quelas que assegurem a tutela
cautelar efectiva das posies subjectivas de contedo pretensivo que se
dirijam emiss o de AA (vide, neste sentido, o Art. 112 n.2 b) e d) CPTA ).

De facto, a efectividade do amplo leque de pretenses substantivas que os

particulares passam a poder accionar a ttulo principal perante os tribunais
administrativos, passa pela possibilidade de obter providncias cautelares de
contedo diversificado , em funo das necessidades de cada caso. Assim se
compreende, desde lo go, a clusula aberta do n.1 do Art. 112 CPTA . O n.2
do preceito, entretanto, admite que as providncias cautelares a adoptar
possam ser as providncias tpicas que se encontram especificadas no CPC ,
com as adaptaes que se justifiquem, apresentando em seguida um elenco
exemplificativo de outras providncias que passam a poder ser adoptadas.
D-se cumprimento, neste sentido, ao n.4 do Art. 268 CRP , que exige a
consagrao do po der dos tribun ais administrativos de adoptarem
providncias cautelares no especificadas (cfr. Arts. 2 n.1 e 381 e ss.
CPC) e novas providncias cautelares tpicas , configuradas em funo das
caractersticas prprias das relaes jurdico -administrativas .

So dois os domnios fundamentais pelos quais passa o alargamento da tutela

cautelar que, no novo contencioso administrativo, resulta do Art. 112:
1 - situaes em que o interessado pretenda manter ou conservar um
direito em perig o, evitando que ele seja prejudicado por medidas que a
 62

Administrao venha a adoptar Provid ncias cautelares co nservat rias :

caso dos Arts. 112 n. 2 a), 128 e 129, bem como o caso do Art. 112 n.2
f) CPTA;
2 - situaes em que o interessado pretenda obter uma prestao
administr ativa, a adopo de medidas por parte da Administrao, que
podem envolver ou no a prtica de AA. O interessado, neste caso, aspira
obteno de um efeito favorvel , atravs da imposio de uma ordem
Administrao para que esta adopte as medidas necessrias para minorar as
consequncias do periculum in mora (dano em potncia, ainda no
concretizado). Em muitos casos, h -de ser necessrio, para o efeito,
antecipar, a ttulo provisrio, o resultado favorvel pretendi do no processo
principal Providncias cautelares antecipatrias ex.: permisso
provisria da utilizao de um bem (Art. 112 n.2 c)), inscrio provisria
numa universidade , admisso provisr ia num concurso (Art. 112 n.2 b)),
permisso provisria da prtica de determinado horrio de comrcio (Art.
112 n.2 d)) ou as situaes previstas no Art. 112 n.2 e) e f) CPTA .
Estas pretenses tanto podem ser deduzidas por particulares como pela
prpria Administrao , em situaes e m que esta no disponha, nos termos
da lei substantiva, de poderes de auto -tutela declarativa e/ou executiva . O
Art. 112 n.2 f) reporta-se, por seu turno, ao regime da intimao para um
comportamento , que pode ser utilizada por particulares contra partic ulares,
por entidades pblicas contra um particular ou mesmo contra uma entidade
pblica. Esta pretenso destina -se a contr ariar actuaes de facto ilegais ,
pedindo-se ao tribunal que ordene os prevaricadores a adoptarem ou a
absterem-se de um determinado comportam ento .

Momento e l egitimidade par a requerer as providncias :

As providncias cautelares tanto po dem ser requeridas antes, como
simultaneamente , como mesmo depois da propositura da aco principal ( Art.
114 n.1), tanto se podendo pedir apenas uma providncia cautelar como
vrias, por forma a obter, da conjugao dos efeitos de cada uma, o
resultado pretendido (Art. 112 n.1). O tribunal, por outro lado, pode o ptar
pela adopo de uma ou vrias providncias e at, ouvidas as partes, pela
adopo de outra ou de outras , em cumulao ou em substituio daquela ou
daquelas que tinham sido concretamente requeridas, nos casos previstos no
n.3 do Art. 120 .

Do teor do Art. 1 12 n.1 resulta que a legitimidade para requerer a

adopo de providncias cautelares no pertence apenas aos particulares
mas tambm ao MP (como alis referido no n.1 do Art. 124 ) e a quem
quer que actue no exerccio da aco popular ou impugne um AA com
fundamento num interesse directo e pessoal , no bvio pressuposto de que a
todos deve ser reconhecida a possibilidade de verem acautelada a utilidade
do processo principal que esto legitimados a intentar . Da que possam estar
 63

aqui em causa interesses privados e pblico s , que h que ponderar (cfr. Art.
120 n.s 2 e 3) de modo a alcanar uma deciso judicial justa .

Critrios gerais de que depende a atribuio das pr ovidncias

Ressalvada a situao da Suspenso da eficcia e a Regulao provisria do
pagamento de quantias , que so objecto de regulao especfica e de um
regime prprio quanto aos pressupostos de que depende o seu decretamento
(cfr. Art. 112 n.2 a) e e) e Arts. 132 n.6 e 133 n.2, respectiv amente), as
demais providncias cautelares so concedidas de acordo com o critrio do
Art. 120 CPTA: desde logo, veja -se que as suas alneas b) e c) do seu n.1,
estabelecem critrio s diferenciados, consoante se trate de conceder
providncias conservatrias ou antecipatrias .

So 3 os planos em que se situam as importantes inovaes que o CPTA

introduz neste dom nio, no que diz respeito concesso das providncias
cautelares:
a) Critrio de ponderao inovador do n.2 do art. 120 CPTA: impe-se ao
tribunal a ponderao equilibrada dos inte resses, contrabalanando os
eventuais riscos que a concesso da providncia envolveria para o interesse
pblico (e para interesses privados contrapostos) com a magnitude dos danos
que a sua recusa com toda a probabilidade poderia tra zer ao requerente

b) Critrio do fumus boni iuris ou da apar ncia de bom direito : o tribunal

deve atender ao grau de probabilidade de xito do processo principal ,
devendo para tal proceder apreciao perfunctria e provisria da
consistncia e, portanto, da credibilidade da pretenso do requerente e, em
sentido oposto, analisar o comportamento judicial e extr ajudicial que
entretanto a Administrao tenha assumido (se fornece ou no indcios da
adopo, por sua parte, de uma atitude de desrespeito pela legalidade ). Este
critrio assim, um bvio factor de racionalidade e uma elementar exigncia
de justia que se impe no interesse de todos os envolvidos no processo.
Saliente-se, porm, que este critrio objecto na nova lei de uma
diferenciao ou graduao, devendo ser de indagao mais exigente quando
esteja em causa a adopo de uma providn cia cautelar antecipatria do que
na adopo de uma providncia meramente conservatria (como o caso da
Suspenso da eficcia de AA ).

c) Reformul ao dos termos em que concedido o periculum in mora : para

alm das situaes em que, anteriormente, se poderia admitir o risco da
produo de prejuzos de difcil reparao , as providncias cautelares
passam a po der ser tambm concedidas quand o exista o fundado receio da
constituio de uma situao de facto consumado (cfr. Art. 120 n.1 b) e c)
CPTA).
 64

Regime de atri buio das providncias Ar t. 120 CPTA

Art. 120 n.1 a) de salientar o carcter meramente exemplificativo das
situaes elencadas, todas exclusivamente referidas a processos
impugnatrios de AA , mas que traduzem as situaes paradigmticas neste
mbito. Se o tribunal considerar preenchida a previso deste preceito, ele
conceder a providncia sem mais indaga es no intervm o n.2 do
preceito nem se atende ao critrio do periculum in mora , a que fazem apelo
as alneas b) e c). Estamos diante da situao de mxima intensidade do
fumus boni iuris, que, em situaes de manifesta procedncia da pretenso
material do requerente, vale por si s .

Art. 120 n.1 b) e c) a concesso da providncia depende da demonstrao

do periculum in mor a , que o Cdigo articula com o critrio do fumus boni
iuris:
a) A providncia dev er ser co ncedida desde que os factos alegados pelo
requerente inspirem o fundado receio (periculum in mora ) de que, se a
providncia for recusada, se tornar depois i mpossvel facto consumado
ou difcil de difcil reparao , no caso de o processo principal vir a ser
julgado pr ocedente , proceder reintegrao, no plano dos factos, da situao
conforme legalidade . Desde que, portanto, se preencham os demais
pressupostos do Art. 120, a providncia dever ser concedida tendo em
conta a maior ou menor dificuldade que envolve o restabelecimento da
situao que deveria existir se a conduta ilegal no tivesse tido lugar.

b) No que diz respeito ao critrio do fumus boni iuris , h que distinguir 2

situaes:
* Providncia conservatria : nestes casos, nos quais se visa manter o statu
quo, no permitindo que ele se altere, o critrio intervm numa formulao
negativa: uma vez demonstrado o periculum in mora , a providncia cautelar
ser deferida desde que no existam elementos que tornem evidente a
improcedncia ou inviabilidade da pretenso material principal (desde que
no seja manifesta a falta de fundamento da pretenso for mulada ou a
formular nesse proc esso [principal] ou a existncia de circunstncias que
obstem ao seu conhecimento de mrito ).

* Providncia antecipatria : destinam -se a alterar o statu quo , razo pela

qual se atribui maior relevo a este critrio , aqui formulado num sentido
positivo (critrio do fumus boni iuris qualificado ): se o requerente pretende,
ainda que a ttulo provisrio, que as coisas mudem a seu favor, sobre ele
impende o encargo de fazer prova perfunctria do bem fundado da pretenso
deduzida no processo principal (critrio semelhante ao seguido em processo
civil), isto porque a providncia s ser concedida quando seja de admitir
que a pretenso for mulada ou a formular [no processo principal] pode vir a
ser julgada pr ocedente .
 65

Antecipao do juzo sobre o mrito da c aus a Art. 121 CPTA

Estamos aqui perante a previso de um fenmeno de convol ao da tutela
cautelar em tutela final urgente , que se concretiza na antecipao, no
processo cautelar, da deciso sobre o mrito da causa . Isto desde que se
preencham 2 requisitos fundamentais:
1 - Requisito materi al que exista uma manifesta urgncia na resoluo
definitiva do caso , com o que no se compadece a mera adopo de uma
providncia cautelar;

2 - Requisito processual que o tribunal se sinta em condies de decidir a

questo de fundo , por dispor de todos os elementos necessrios para o
efeito, isto , que ele esteja em condies processuais que lhe permitam dar
resposta situao substantiva de urgncia . Quando faltem essas condies,
mas quando se comprove a urgncia, nada obsta a que se imprima um ritmo
mais acelerado ao andamento do processo principal, tal como actualmente se
consagra no Direito I taliano.

Caracter es das providncias cautelares instrumentalidade e

provisoriedade:
1- Instrumentalidade (em relao a um processo principal)
O processo cautelar s pode ser desencadeado por quem tenha legitimidade
para intentar um processo principal, definindo -se por referncia a esse
processo de modo a assegurar a utilidade da sentena que nele vir a ser
proferida Art. 112 n.1
cfr. Arts. 113 e 123 CPTA

2- Provisoriedade cfr. Art. 124 CPTA

Afirma -se o princpio segundo o qual o tribunal no pode dar, atravs da
concesso de uma providncia cautelar, o que s sentena final cumpre
proporcio nar, se vier a dar provimento s pretenses deduzidas no processo
principal. Isto no obsta, porm, a que uma providncia cautelar possa
antecipar, a ttulo pr ovisrio , a produo do mesmo efeito que a deciso a
proferir no processo principal po der determinar a ttulo definitivo . Ponto
que essa antecipao tenha, na verdade, lugar a ttulo provisr io e, portanto,
que ela possa caducar se, no processo principal, o juiz chegar a concluses
que sejam incompatveis com a manuteno da situao prov isoriamente
criada ex.: se o interessado pretende que, no processo principal, lhe seja
reconhecido o direito a ser admitido num concurso , possvel que, a ttulo
cautelar, o tribunal determine a sua admisso provisria , permitindo -lhe
participar do concurso at que, no processo principal, se esclarea s e lhe
assiste ou no esse direito.
A providncia cautelar no pode antecipar, a ttulo definitivo , a
constituio de situaes que s a deciso a proferir no processo principal
pode determinar a ttulo definitivo, em tais condies que essa situao j
no possa ser alterada se, no processo principal , o juiz chegar, no final, a
 66

concluses que no consintam a sua manuteno . Se for efectivamente

necessrio a obteno, com carcter de u rgncia, de uma deciso sobre o
mrito da questo colocada no processo p rincipal, estaremos j no domnio
da tutela final urgente (Processos pr incipais urgentes ) e no no domnio da
tutela cautelar.

Situao diversa desta a que se prev no Art. 131 CPTA: est em causa o
decretamento provisrio de providncias cautelares em situaes de
particular urgncia, relacionadas com a tutela, em tempo til, de direitos
fundamentais. Neste caso, esta providncia concedida logo no incio do
processo cautelar e destina -se a evitar o periculum in mora do prprio
processo cautelar , e vitando os danos que possam ocorrer na prpria
pendncia do processo cautelar. o caso da situao de recusa de visto de
permanncia de uma pessoa no territrio nacional : trata -se de uma questo
que no tem de ser definida imediatamente e por isso se com padece com
uma definio cautelar que assegure a sua permanncia em territrio
nacional, durante todo o tempo em que esteja pendente o processo principal,
podendo diversam ente vir a ser expulsa se esse processo vier a ser julgado
improcedente. Esta providncia, ao contrrio do que acontece com a figura
paralela da intimao para proteco de Direitos, Liberdades e Garantias
(processo principal ur gente ), no est a dar (e em definitivo) uma deciso
sobre o mrito da causa, que s sentena final cum pre proporcionar .
Nestes casos, necessrio verificar se a situao concreta po de ser resolvida
com o decretamento de providncia cautelar. O artigo 109 coloca -se numa
situao de subsidiariedade a ltima ratio.

Garanti a das providncias cautelares Art. 126 CPTA

Trata -se de um regime que v isa proteger a Administrao e os contra -
interessados contra o s danos resultantes do abuso da tutela cautelar por
parte de quem, co m dolo ou negligncia grosseira , tenha feito valer
pretenses infundadas .
Saliente-se ainda o regime do Art. 127, que exprime um especial cuidado na
promoo da efectividade das pronncias que co ncedam providncias
cautelares.

Disposies particulares relativamente s providncias c autelares Arts.

128 e ss.

1. Da Suspenso da eficcia de AA em parti cular Arts. 112 n.2 a), 128 e

129 CPTA
Encontra-se prevista no Arts. 112 n.2 a), 128 e 129 CPTA, e uma
providncia cautelar destinada desde logo a impedir a execuo de AA de
contedo positivo . o que decorre, desde logo, dos Arts. 153 CPA e 414
CPC.
 67

O Art. 128 regula a situao em que fica colocada a Administrao entre o

momento em que recebe o duplicado do pedido de suspenso e aquele em
que o tribunal se pro nuncia sobre o pedido , determinando que, durante esse
perodo de tempo, a Administrao no pode i niciar ou prosseguir a
exec uo do acto e que os actos de execuo indevida que pratique podero
ser declarados ineficazes pelo tribunal . O preceito impe assim a suspenso
da ado po de medidas dirigidas execuo do AA , isto , a proibio de
incio ou prossecuo da execuo de AA durante a pendncia do processo
de suspenso , at ao trnsito em julgado da respectiva deciso. Esta
proibio, segundo Aroso de Almeida , cessar apenas se for proferida
deciso, no processo cautelar, que indefira o pedido de suspenso de eficcia ,
deciso esta que produzir imediatamente os seus ef eitos a partir do
momento em que seja proferida, por fora do disposto no Art. 143 n.2
CPTA. Por conseguinte, a deciso que, em primeira instncia, indefira um
pedido de suspenso da eficcia tem o alcance de fazer cessar a proibi o de
exec utar o AA imposta pelo Art. 128.
O Art. 129, por seu turno, refere -se possibilidade de suspen so da eficcia
dos AA j executados , justificada pelo facto de a pro nncia de suspenso
produzir efeitos retr oactivos , podendo assim constituir a Administrao no
dever de ado ptar as medidas necessrias (incluindo restituies ) para que se
reconstitua (provisoriamente ) a situao que existiria se o acto no tivesse
sido praticado e executado . Este preceito no prescinde do preenchimento
dos pressupostos do Art. 120, nomeadamente da ponderao dos interesses
a que alude o seu n.2. Um outro pressupo sto deste mecanismo a utilidade
que da suspenso advir para o requerente ou para os interesses que ele
preconiza: assim, a suspenso do acto j executado no se justificar, po r
falta de interesse processual do requerente , se todos os seus efeitos nocivos
j se tiverem consum ado e as consequncias da execuo realizada forem
materialmente irreversveis . Com efeito, a pronncia judicial nem ter, nesse
caso, a utilidade de impedir a produo futura de efeitos nocivos , nem a de
impedir a manuteno da situao lesiva .

2. Da Suspenso da eficcia de normas administrativas Arts. 112 n.2 a)

e 130 CPTA
Pode ser requerida, nos termos do Ar t. 130 CPTA, em dois tipos de
situaes:
1- na Declarao de il egalidade da norma sem fora obrigatria geral pedida
pelos respectivos legitimados ( Art. 73 n.2) n.1: a soluo de
circunscrever os efeitos da suspenso da eficcia da norma directamente
lesiva justifica -se pelo facto estarem em causa neste domnio valores
constitucionalmente r elevantes , como o da segurana e estabilidade jurdicas
e o da prossec uo do i nter esse pblico . O Art. 117 n.s 3 e 4 procura,
entretanto, obviar s dificuldades que pos sam advir da indeter minabilidade
ou do elevado n. de contra-interessados .
 68

2- na Declarao de il egalidade da norma com fora obrigatria geral n.2

e Art. 73 n.1 CPTA
3. Providncias relativas a procedimentos de formao de contratos Art.
132
Est em causa um regime inspirado em duas directivas comunitrias
transpostas anteriorm ente para um diploma legal, mas de cujas normas se
afasta desde logo pelo facto de no abranger apenas os contratos referidos
no n.1 do Art. 100 , a propsito do processo principal urgente de
impugnao de actos pr -contratuais (cfr. Arts. 100-103 CPTA).
Admite-se, desde lo go, que o tribunal determine, no prprio processo
cautelar, a providncia destinada correco de ilegalidades patentes , como
ser, por exemplo, o caso do programa de concurso que vede o acesso a
candidatos de origem comunitria . Deste modo se admite que o tribunal
decida desde logo a causa principal (cfr. Art. 132 n.s 1 e 7 ), no que
constitui um afloramento do regime do Art. 121 CPTA.
Por outro lado, o n.2 do Art. 132 retoma soluo correspondente do n.3
do Art. 100.
Por ltimo, nos termos do n.6 do Art. 132, estas providncias sero
concedidas aps ter sido feita a ponderao do n.2 do Art. 120 .

4. Regulao provisria do pagamento de quantias Art. 133 CPTA

Trata-se de um importante exemplo de providncia cautelar nominada de
natureza antecipatri a que o CPTA vem introduzir na nossa ordem jurdica

PARTE VIII PRINCPIOS GERAIS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

1. Princpios relativos promoo ou iniciativa processual
1.1 Princpio da promoo alternativa, particular ou pblica
A iniciativa do processo administrativo cabe normalmente aos particulares,
interessados nas ac es que se destinem a salvaguardar os seus direitos , de
acordo com um Princpio do Dispositivo . Nestes processos (de iniciativa
particular), vale tambm o Princpio da liberdade de iniciativa , visto que o
direito de aco , constituindo embora um direito fundamental dos
administrados consagrado na CRP e na lei, uma liberdade o u, em todo o
caso, um direito disponvel .
A iniciativa do processo pode tambm caber ao MP (tem um poder geral de
iniciativa), na sua veste de magistratura encar regada da defesa da legalidade
administrativa, segundo o Princpio da Oficialidade ou do Acusatrio (cfr. Art.
51 ETAF).

Quanto iniciativa da aco pblica, deve reger o Princpio da

Opor tunidade, salvo nos casos de imposio legal expressa ou inequvoca de
promoo pelo MP.
 69

Podem ainda os processos ser desencadeados pelas autoridades

administr ativas (situao mais rara) que surjam como autoras (ex.: aces
sobre contratos).
1.2 Princpi o da gar anti a da assistncia ou do patr ocnio judicir io cfr.
Arts. 20 CRP e 11 CPTA

2- Princpios relativos ao mbito do pr ocesso

2.1 Princpio da vinculao do juiz ao pedido ou Princpi o da congruncia
ou da corres pondnci a entre a deciso e o pedido Arts. 3, n.1 e 660,
n.2 CPC
Princpio segundo o qual, se por um lado o tribunal no pode apreciar ou
decidir no processo seno aquilo que lhe solicitado pelas partes , por outro
deve apreciar to das as questes pertinentes que as partes submetam sua
apreciao
Excepes: Arts. 392, n.3 CPC e 120, n.3 CPTA

2.2 Princpi o da limitao do juiz pela causa de pedir ou Princpio da

substancia o
Tendo sido bastante alterado com a reforma, consagra que o tribunal s
possa basear a sua deciso em factos invocados no processo como
fundamentos concretos do efeito jurdico pretendido ( factos principais )
excepo: Art. 75 CPTA

2.3 Princpio da estabilidade objectiva da instncia cfr. Art. 78, n.2, h)

CPTA
Sendo uma manifestao tradicional do Princpio do dispositivo , consagra
que o pedido e a causa de pedir so em regra determinados no incio do
processo, designadam ente na petio inicial . Este princpio no absoluto e
no domnio do contencioso administrativo pode ser contr ariado,
designadamente nas inmeras situaes nas quais se admite um alargamento
do objecto do processo ao abrigo do Princpio da flexibilidade do objecto do
processo (Aroso de Almeida -Freitas do Amaral ): cfr. Arts. 45, 63, 70,
entre outros pretende -se assegurar a atendibilidade de novas
circunstncias, para evitar que se produzam sentenas inteis ou inexequveis .

3- Princpios relativ os prossec uo processual (decurso, conduo e

extino do processo)
3.1 Princpios da ti picidade e da adequao formal da tr amita o
Segundo o primeiro, os trmites processuais e a respectiva sequncia so
fixados por lei. Porm, quando a tramitao prevista na lei no se adeque s
especificidades da causa , o juiz deve, oficiosamente e ouvidas as partes,
determinar a realizao dos actos que melhor se ajustem ao fim do processo ,
bem como as necessrias adaptaes, isto de acordo com Princpio da
adequao formal .
 70

3.2 Princpio do dis positivo ou da autor esponsabilidade das partes

Compete s partes, no que respeita conduo do processo, a dinamizao
do mesmo. Este princpio est sujeito a limitaes e compresses diversas ,
que passam pela am pla interveno do MP nos processos (cfr. Ar ts. 62, 77,
85, etc. do CPTA), pela inadmissibilidade da co nfisso do pedido e da
transaco (Arts. 293, n.s 1 e 2 CPC aqui permitido, mas aqui no est
em causa a tutela do interesse pblico ) como formas de pr termo aco de
impugnao de AA.

3.3 Princpio da audincia ou do c ontr aditrio

Impe, em geral, que seja dada oportunidade de interveno efectiva a
todos os participantes no processo , com a finalidade de permitir ao juiz uma
deciso fundada, atendendo s razes de ambas as partes litigantes (cfr. Arts.
81, 83, etc. CPTA)

3.4 Princpio da dev oluo facultativa ou da suficincia discricionria

Princpio segundo o qual o juiz, em face de uma questo prejudicial que
seja da competncia de um tribunal de outra jurisdio , po de escolher
livremente entre sob restar na deciso at que o tribunal co mpetente se
pronuncie (devoluo facultativa ), ou ento decidir a questo com base nos
elementos de prova admissveis e com efeitos restritos quele processo.

3.5 Princpio do favorecimento do proc esso (princpio pr o actione ) ou da

promoo do pr ocess o Art. 7 CPTA
Enquanto corolrio da tutela jurisdicional efecti va , promove a obteno de
decises sobre o mrito das pretenses formuladas , contra um qualquer
formalismo excessivo e irrazovel . Como diria Srvulo Correia , pretende-se a
sobreposio do imperati vo da justia material aos conceitualismos
formalistas que desnecessariamente inibem a reposio da legalidade nas
situaes co ncretas.

Para alm da impo sio genrica do Art. 7, vide, quanto tramitao

processual, os Arts. 12, n.4 , 14, n.3 ou 47, n.5, bem como o novo
modelo de determinao da legitimidade passiva , co nsagrado no Art. 10
CPTA.

3.6 Princpio da Ec onomia pr ocessual

O processo h-de ser, tanto quanto possvel, em funo do seu objectivo,
eficiente e clere , devendo evitar -se trmites desnecessrios ou
excessivamente complicados , comportamentos dilatrios e decis es inteis
manifestao do princpio da tutela judicial efectiva cfr. os Ar ts. 4 e 5 ,
12, etc. CPTA

4. Princpios relativos Prova

4.1 Princpio da i nvestigao, do inquisitrio ou da v erdade materi al
 71

Os fundamentos da deciso do juiz no tm de se limitar aos factos

carreados pelas partes , podendo as diligncias de prova ser requeridas a
ttulo inquisitrio, em busca da verdade material (tpica de um sistema
objectivista , inerente desde logo ao processo de impugnao de AA ) cfr.
Arts. 85, 90, etc. CPTA

4.2 Princpio da limitao dos meios de prova a reforma do contencioso

veio extinguir este princpio no domnio do contencioso administrativo (cfr.
Art. 90, n.2, in fi ne CPTA ), admitindo -se desde logo a prova testemunhal
(depoimento da entidade recorrida ), embora deprecada (feita) no s TAC cfr.,
porm, o n.8 do Art. 32 CRP

4.3 Princpio da aquisio pr ocessual

Os factos invocados por uma das partes podem aproveitar o utra , sendo
considerados adquiridos para o processo, mesmo que operem consequncias
desfavorveis para quem os trouxe

4.4 Princpio da livr e apreciao das prov as

a ntima convico do julgador que torna provado um facto, de acordo
com a sua experincia da vida, e no a lei. Essa convico, porm, no
arbitrria, funda -se nos critrios da experi ncia comum , da lgica do homem
mdio, havendo de ser raci onal e fundamentada e sendo li mitada pelo
contraditrio , uma vez que no se pode pronunciar sobre factos em relao
aos quais uma das partes no tenha tido oportunidade de se pronunciar

4.5 Princpi o da repartio do nus da prova obj ectivo, material ou de

averigua o (em processo c ivil, s vale o subjectivo , segundo o qual o juiz s
pode considerar os factos alegados e provados por cada uma das partes
interessadas)
um princpio varivel pela admissibilidade da existncia de uma tipologia
de casos nos quais se estabeleam regras especficas quanto ao nus da
prova. Regra geral, porm, caber Administrao o nus da prova da
verificao dos pressupostos legais da sua actuao , cabendo ao
administr ado apresentar prova bastante da ilegitimidade da mesma .

5. Princpios relativos forma pr ocessual

5.1 Princpio da Oralidade (introduzido na reforma )
Concretiza-se pela realizao de audincias pblicas (cfr. Arts. 91, 103,
111, n.1, etc. CPTA)

5.2 Princpio da publicidade das decises

5.3 Princpio da fundamentao obrigatr ia das sentenas

Ho-de co nter as razes de facto e de direito da deciso (cfr. Art.s 205,
n.1 CRP, 158 CPC e 94 CPTA).
 72

PARTE IX COMPETNCIAS E MBITO DE JURISDIO DOS TRIBUNAIS

ADMINISTRATIVOS

Exigncias de racionalidade e de eficincia do sistema cedo vieram impor a

redefinio do quadro das competncias do s tribunais administrativos , desde
logo de forma a libertar o STA Supr emo Tr ibunal Admi nistrativo e o TCA
Tribunal Centr al Administrativo das competncias que em 1 instncia lhes
competiam, transferindo -as para os TAC (Tribunal Administr ativo de Crculo) .
Os TAC so tribunais de 1 Instncia que reconhecem todas as m atrias de
administrao (art. 4 4 ETAF).
Com a reforma, eliminaram -se assim as competncias de 1 In stncia do TCA
(Art. 37 ETAF) e tambm quase por completo as do STA (Art. 24 ETAF). A
quase totalidade dos processos passa assim a entrar, em primeira instncia,
nos TAC (Art. 44 ETAF) e tanto o STA como o TCA passam a funcio nar, no
essencial, como tribunais de recurso . O TCA passa a ser a instncia normal de
recurso ( de apelao) das decises proferidas pelos TAC (Art. 37 ETAF),
sem prejuzo do recurso per saltum do Art. 151 CPTA. Por seu turno, o STA
(Art.s 24 e 25 ETA F) continua a conhecer dos recursos para uniformizao
de jur isprudncia e do (muito excepcional) recurso de revista das decises do
TCA (Art. 150 CPTA) a que j aludimos. Vide tambm o Art. 93 CPTA.

Introduz-se igualmente no nosso contencioso um regim e de aladas no Art.

6 ETAF (cfr. tambm os Art.s 31 e ss. e 142 CPTA).

Consequncias desta redistribuio de competncias (Aroso de Almeida -

Freita s do Amaral ):
1- Com as transferncias provenientes do STA e do TCA, o mbito das
competncias dos TAC muito significativ amente alargado , o que implica a
necessidade de criao de novos tribunais e o recrutamento de novos
magistrados;

2- O papel do STA diminui quantitativamente mas no qualitativamente , pois

s hoje pode surgir como verdadeiro tribunal supremo, reservado para a
soluo de questes de direito e com o papel fundamental de uniformizador
de jurisprudncia , de regulador do sistema , funo adequada a uma instncia
suprema como o caso.

Com a constitucionali zao da jurisdi o administrativa de 1989 (cfr. Art.

212), o mbito da jurisdio administrativa foi significativamente ampliado e
concretiza-se actualmente no Art. 4 ETAF.
73