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A Lei Complementar 140/2011 e o retrocesso no direito ambiental

Paula Cristina de Azevedo Maia

Resumo: O licenciamento ambiental est inserido na Constituio Federal Brasileira de 1988 como um dos instrumentos de proteo do meio ambiente, alm de ser
disciplinado pela lei 6.938/1981 (Poltica Nacional do Meio Ambiental), Resoluo Conama 237/97 e recentemente pela lei complementar 140/2011, em que definem a
competncia de cada ente pblico segundo critrios determinados. Contudo, h que se observar, que a Carta Magna de 1988 disciplinou em seu art. 23, inciso VI, que a
proteo do meio ambiente comum entre os entes pblicos, ou seja, tanto os Municpios, Estados, Distrito Federal e Unio, tem competncia constitucional para a
defesa do meio ambiente e por conseguinte, para a prpria emisso de licenas ambientais, salvo quando, conforme dispe o pargrafo nico do referido artigo, for
editada lei complementar, que regular por meio de cooperao a referida licena. Dessa forma, o presente artigo visa abordar de forma singela, mas cristalina, a
competncia para o licenciamento ambiental nos dispositivos que tratam sobre o tema, como a lei 6.938/1981, a Resoluo Conama 237/97, bem como a recente Lei
Complementar n 140/2011, sob a tica da Carta Maior de 1988. [1]

Palavras-chaves: Licenciamento ambiental. Competncia. Lei complementar 140/2011.

Abstract: Environmental licensing is inserted in the Brazilian Constitution of 1988 as one of the instruments for the protection of the environment, besides being
disciplined by law 6.938/1981 (National Environmental Policy), CONAMA Resolution 237/97 and recently by complementary law 140 / 2011, which define the responsibility
of each public entity according to specific criteria. However, it should be noted that the 1988 Constitution disciplined in his art. 23, section VI, that protecting the
environment is common among public entities, ie both the Municipalities, States, Federal District and Union, has the constitutional authority to protect the environment
and thus to the very issue of environmental permits, unless, as has the sole paragraph of that article is edited supplementary law which will regulate cooperation through
such license. Thus, this article aims to address a simple form, but crystalline, jurisdiction for environmental licensing in devices that treat on the subject, as the law
6.938/1981, the CONAMA Resolution 237/97, as well as the recent Supplementary Law 140/2011, from the perspective of Carta Maior of 1988.

Keywords: Environmental licensing. Responsibility. Complementary law 140/2011.

Sumrio: 1. Meio Ambiente e Licenciamento Ambiental. 2. Competncia para Licenciar. 3. Lei Complementar 140/2011. 4. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4757
face Promulgao da Lei Complementar 140/2011. 5. Concluso

MEIO AMBIENTE E LICENCIAMENTO AMBIENTAL

certo que o licenciamento ambiental um dos instrumentos de proteo do meio ambiente.

Segundo a Lei 6.938/1981 em seu artigo 3, meio ambiente definido como sendo o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e
biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.

Nesse sentido, o meio ambiente foi consagrado, ineditamente, pela Carta Magna de 1988 em seu artigo 225, como bem de uso comum, ou seja, bem, que nas palavras de
Fiorillo (2010, p. 177), "pode ser desfrutado por toda e qualquer pessoa, dentro dos limites fixados pela prpria Constituio Federal. (...) No cabe, portanto,
exclusivamente a uma pessoa ou grupo, tampouco se atribui a quem quer que seja sua titularidade."

Ademais, o meio ambiente igualmente essencial sadia qualidade de vida. Observa-se que esta, conforme leciona Machado (2005, p.120) s pode ser conseguida e
mantida se o meio ambiente estiver ecologicamente equilibrado. Ter uma sadia qualidade de vida ter um meio ambiente no poludo.

Para Fiorillo (2010, p. 177), bem essencial sadia qualidade de vida so os bens fundamentais garantia da dignidade da pessoa humana. Importa afirmar assim, que ter
uma vida sadia ter uma vida com dignidade.

Dessa forma, pode-se afirmar que atravs do licenciamento ambiental que se previne que empresas que realizem determinadas atividades, definidas em lei, venham a
causar danos natureza, danos estes tambm conhecidos como impactos ambientais.

Destaca-se, que dependendo do impacto, este irreversvel, ou seja, no existe a possibilidade da natureza voltar s suas caractersticas anteriores. Da, a importncia
deste instrumento.

Por sua vez, define-se licenciamento ambiental, segundo a Resoluo CONAMA n 237/1997, em seu artigo 1, I, como: "o procedimento administrativo pelo qual o rgo
ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e
as normas tcnicas aplicveis ao caso."

Acrescenta Fiorillo (2010, p. 205) que o licenciamento ambiental o complexo de etapas que compe o procedimento administrativo, o qual objetiva a concesso de
licena ambiental.

Milar (2004, p. 482) conceitua o licenciamento ambiental como uma ao tpica e indelegvel do Poder Executivo, na gesto do meio ambiente, por meio da qual a
Administrao Pblica procura exercer o devido controle sobre as atividades humanas que possam causar impactos ao meio ambiente.

O licenciamento ambiental tem como principais objetivos:

atender ao princpio da preveno[2], to consagrado no Direito Ambiental;

garantir a sustentabilidade[3] das atividades ou obras atravs da interligao entre o desenvolvimento econmico, a proteo ambiental e a dignidade ambiental;
 valorizar economicamente o meio ambiente e os seus recursos naturais, j que estes so limitados e devem ser preservados, principalmente por aqueles que mais os
utilizam.

Antunes (2006, p. 39) disciplina com propriedade a importncia do licenciamento ambiental, in verbis: " com base no princpio da preveno que o licenciamento
ambiental e, at mesmo, os estudos de impacto ambiental podem ser realizados e so solicitados pelas autoridades pblicas. Pois, tanto o licenciamento, quanto os
estudos prvios de impacto ambiental so realizados com base em conhecimentos acumulados sobre o meio ambiente. O licenciamento ambiental, na qualidade de
principal instrumento apto a prevenir danos ambientais, age de forma a evitar e, especialmente, minimizar e mitigar danos que uma determinada atividade causaria ao
meio ambiente, caso no fosse submetida ao licenciamento ambiental."

Acrescenta com maestria Brando (2011, p. 01), que "o escopo do licenciamento a compatibilizao da proteo do meio ambiente com o desenvolvimento econmico
sustentvel, com foco nos impactos ambientais da atividade/empreendimento, e no na titularidade dos bens afetados."

Dessa forma, pode se perceber que o licenciamento ambiental um dos instrumentos que d efetividade proteo do meio ambiente, j que exerce um controle prvio
sobre os possveis impactos ambientais que poderiam ser causados pelas empresas, incentivamente assim a ocorrncia concomitante do desenvolvimento econmico, a
proteo ambiental e a dignidade ambiental.

COMPETNCIA PARA LICENCIAR

Aps o breve exame do instrumento Licenciamento Ambiental, d se ateno nesse momento ao objeto do presente trabalho, qual seja, o estudo da competncia para
licenciar segundo a Constituio Federal de 1988, a Poltica Nacional do Meio Ambiente (lei 6.938/1981) e a recente lei Complementar n 140/2011.

A Constituio Federal brasileira de 1988, em seu artigo 23, VI, disciplina que competncia comum dos entes federativos a proteo do meio ambiente e o combate
poluio em qualquer de suas formas.

Entende-se como competncia comum, quando dois ou mais entes possuem competncia para a mesma matria.

Nesse sentido, Fiorillo (2010, p. 198) aduz que competncia comum aquela atribuda a todos os entes federados, que, em p de igualdade, exercem-na, sem, todavia,
excluir a do outro, porquanto esta competncia cumulativa.

O respeitvel Professor Machado (2005, p. 267) ministra, que "o artigo 23 [da Constituio Federal de 1988] trata, entre outros temas, da funo administrativa das
pessoas jurdicas de Direito Pblico que compem a Repblica Federativa do Brasil. A competncia, ao mesmo tempo, direito e dever dos entes federados. O
licenciamento ambiental uma das formas de exercer a competncia comum."

Esta Carta Magna acrescenta ainda em seu pargrafo nico do supracitado artigo, que lei complementar fixar normas para a cooperao entre os entes federativos, sendo
esta, o momento em que ambos entes pblicos se interagem para um fim, um esforo, que no caso em tela, a proteo do meio ambiente.

Cooperao, segundo Cunha (2007, p. 74) ato ou efeito de agir com outrem pelo mesmo objetivo, por sua vez, Houaiss e Salles (2009, p. 190) definem cooperao
como sendo 1. ajudar (algum), contribuindo com trabalho, esforos. 2. auxiliar (em tarefa, problema etc); colaborar.

Nas palavras de Machado (2005, p. 111) a cooperao h de ter duas finalidades indeclinveis, quais sejam: "o equilbrio do desenvolvimento e o equilbrio do bem-estar
em mbito nacional. Portanto, uma das tarefas da lei complementar criar instrumentos que evitem que um Estado da Federao ou um Municpio possam descumprir a
legislao ambiental ao atrair investimentos, praticando um desenvolvimento no sustentado."

Contudo, apesar da Constituio Federal deixar claro que a competncia para licenciar comum, a Lei 6.938/1981, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente,
bem como a Resoluo CONAMA n 237/1997, atribuem a competncia para cada ente pblico de forma diversa.

A lei federal ordinria em seu artigo 10, ora alterado pela lei complementar 140/2011, estabelecia competncia para licenciar atividades consideradas efetivas e
potencialmente poluidoras, bem como as capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, para rgo estadual, sendo supletiva a competncia do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e de Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), in verbis: "Art. 10 - A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis. (...) 4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de
mbito nacional ou regional."

Nas palavras de Machado (2005, p. 270) essa competncia supletiva do IBAMA deveria ocorrer principalmente em duas situaes: se o rgo ambiental for inepto ou se o
rgo ambiental permanecer inerte ou omisso.

J a Resoluo CONAMA 237/1997, em seus artigos 4, 5 e 6, disciplina a competncia de cada ente pblico de modo tambm diferente, a seguir disposto: "Art. 4 -
Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, rgo executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o
artigo 10 da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional, a saber: I -
localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econmica exclusiva; em terras
indgenas ou em unidades de conservao do domnio da Unio. II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados; III - cujos impactos ambientais
diretos ultrapassem os limites territoriais do Pas ou de um ou mais Estados; IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor
material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer da Comisso Nacional de Energia
Nuclear - CNEN; V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislao especfica. Art. 5 - Compete ao rgo ambiental estadual ou do Distrito
Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades: I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Municpio ou em unidades de conservao de
domnio estadual ou do Distrito Federal;II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetao natural de preservao permanente relacionadas no
artigo 2 da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais; III - cujos impactos
ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municpios; IV delegados pela Unio aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou
convnio. Art. 6 - Compete ao rgo ambiental municipal, ouvidos os rgos competentes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento
ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convnio."

Dessa forma, verifica-se que a Resoluo CONAMA 237/1997, alm de atribuir competncia para determinado ente pblico de acordo com a magnitude do impacto
ambiental, o faz igualmente levando-se em considerao o tipo de atividade do empreendimento.

Nas palavras de Brando (2006, p. 01) a Resoluo CONAMA 237/1997, disciplinou a matria de modo diverso daquele disposto pela Lei 6.938/1981, relacionando outros
critrios, a exemplo da dominialidade e da predominncia do interesse[4], para definir a competncia dos rgos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente
SISNAMA. Dessa forma, Unio caberia as matrias de interesse nacional, aos Estados, as de interesse regional, enquanto aos municpios, as de interesse local.

Entretanto, entende-se, que tanto as disposies da LPNMA bem como a Resoluo CONAMA n 237 de 1997 ao definirem a competncia de cada ente pblico para
licenciar vo de encontro a preceito constitucional, j que este deixa lmpido que tal competncia comum, ou seja, atribuio e dever de todos os entes federativos.

Uma segunda observao, de igual importncia quanto a anterior, a de que a LPNMA lei ordinria federal, e no lei complementar conforme aduz a Constituio
Federal, sendo dessa forma, inconstitucional, pelo menos nos artigos que disciplinam a competncia sobre o licenciamento ambiental comum.
A Constituio Federal cristalina ao dispor que somente leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, a seguir disposta: "Artigo 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: (...) Pargrafo nico. Leis complementares
fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
mbito nacional."

Verifica-se aqui, a existncia de insegurana jurdica pela presena do vcio material, ou seja, matria que deveria ser disciplina por lei complementar conforme aduz a
Carta Maior, o por lei ordinria, estando prejudicada assim, sua eficcia no mundo jurdico.

Antes do advento da Lei Complementar 140/2011, Machado (2005, p. 268) dispunha com veemncia que "a lei federal ordinria no pode retirar dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios poderes que constitucionalmente lhes so atribudos. Assim, de se entender que o artigo 10 da Lei 6.938/1981 no estabeleceu licenas
ambientais exclusivas do IBAMA, porque somente uma lei complementar poderia faz-lo e nem a Resoluo CONAMA 237/1997 poderia estabelecer um licenciamento
nico."

Machado (2005, p. 268) defendia assim que "enquanto no se elaborar essa lei complementar estabelecendo normas para cooperao entre essas pessoas jurdicas,
vlido sustentar que todas elas, ao mesmo tempo, tm competncia e interesse de intervir nos licenciamentos ambientais."

Fiorillo (2010, p. 203) igualmente compartilha do mesmo entendimento ao dispor que enquanto no elaborada a lei complementar, a responsabilidade pela proteo do
meio ambiente comum e solidria a todos os entes da Federao.

LEI COMPLEMENTAR 140/2011

Com o objetivo de regularizar a situao explanada no Captulo anterior, criou-se a Lei Complementar n 140/2011, cuja promulgao e vigncia se deu em 08/12/2011, e
que: "fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do art. 23 da Constituio Federal e pargrafo nico, para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio
ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981."

Contudo, certo que referida LC n 140/2011, apesar de ter estabelecido instrumentos de cooperao dos entes federados, como consrcios pblicos, bem como comisso
tripartite[5], ainda atribuiu competncia exclusiva de cada ente pblico, adotando principalmente o critrio da magnitude do impacto ambiental, como o fez igualmente a
Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981). Um segundo critrio adotado da atividade do empreendimento, dessa forma os empreendimentos e atividades de
carter militar, bem como aqueles destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo so de competncia da Unio.

Compreende-se assim, que esta lei complementar instituiu competncia exclusiva para os entes federados, divergindo novamente o legislador, do disposto na Constituio
Federal de 1988, ao deixar de disciplinar somente e to somente a cooperao dos entes federados.

Dessa forma, defende-se, que a referida lei foi bem vinda ao estabelecer instrumentos de cooperao, apesar de no disciplin-los, contudo no o foi, ao atribuir
competncia exclusiva para cada ente pblico.

Cita-se, a ttulo de exemplo, no que se refere ao entendimento anteriormente exposto, o artigo 13, a seguir colacionado: "Os empreendimentos e atividades so
licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um nico ente federativo, em conformidade com as atribuies estabelecidas nos termos desta Lei Complementar."

J o Pargrafo 1o do referido artigo declara que os entes federativos interessados podem manifestar-se de maneira no vinculante ao rgo responsvel pela licena ou
autorizao. Ou seja, os demais entes federativos podem at se manifestar, mas o ente licenciador responsvel no tem a obrigao de acatar tal posio, transmitindo
se assim a idia de que h superioridade entre os entes federativos em matria de licenciamento ambiental, o que no verdade, conforme disciplina a Carta Magna em
seu artigo 23, I.

Imprprio tambm o artigo 17 desta Lei Complementar, in verbis: "Art. 17. Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou autorizao, conforme o caso, de um
empreendimento ou atividade, lavrar auto de infrao ambiental e instaurar processo administrativo para a apurao de infraes legislao ambiental cometidas pelo
empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada. 1o Qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infrao ambiental decorrente de empreendimento
ou atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir representao ao rgo a que se refere o caput, para efeito do
exerccio de seu poder de polcia. 2o Nos casos de iminncia ou ocorrncia de degradao da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato
dever determinar medidas para evit-la, fazer cess-la ou mitig-la, comunicando imediatamente ao rgo competente para as providncias cabveis. 3o O disposto
no caput deste artigo no impede o exerccio pelos entes federativos da atribuio comum de fiscalizao da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou
potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislao ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infrao ambiental lavrado por rgo que
detenha a atribuio de licenciamento ou autorizao a que se refere o caput."

Assim, observando-se o caput do artigo 17 supra exposto, conclui-se que o ente pblico que tem competncia para licenciar o tem tambm para fiscalizar, sendo que
encontrando alguma irregularidade, lavrar auto de infrao.

Percebe-se assim, que o poder de polcia ambiental restrito, somente podendo fiscalizar aquele que tem competncia para licenciar.

Nesse ponto, a lei seria mais benfica ao meio ambiente, conseqentemente aos cidados, se tal controle e fiscalizao das atividades e empreendimentos fossem
realizados por todos os entes federativos, sejam juntos ou cada um da forma e com os instrumentos que forem mais adequados, j que o essencial a defesa do
patrimnio natural brasileiro.

Algo que surpreende tambm no que se refere ainda a este artigo, o fato de prever a hiptese do rgo responsvel pelo licenciamento ou autorizao no lavrar auto
de infrao ambiental quando necessrio, bem como deixar de instaurar processo administrativo quando verificado a prtica de infraes legislao ambiental.

No caso supra exposto, estende-se a competncia aos demais entes federativos. Contudo, tal competncia rescindida quando o rgo que tem competncia original
realiza o auto de infrao e instaura o processo administrativo, mesmo aps os demais entes administrativos j terem realizado estes mesmos procedimentos.

Pode-se afirmar dessa forma, que o auto de infrao e o processo administrativo instaurado pelos entes pblicos no competentes podem perder sua eficcia e
consequentemente seus efeitos, havendo a rejeio de todo o trabalho despendido at aquele momento?

Imagina-se tambm a situao em que determinado rgo pblico verifica irregularidade ambiental, contudo, no autua o infrator, presumindo que tal situao ser
constatada pelo rgo que tem a competncia original para autuar, dessa forma, estaria ele incorrendo em crime contra a administrao ambiental elencado no artigo 68
da Lei 9.605/98?

Por sua vez, a LC 140/2011 renovou ao conferir ao cidado que tomou conhecimento de regularidade ambiental representar, no obstante, tal ato, somente poder ser
realizado no rgo que responsvel pelo seu licenciamento. Assim, referida lei, especificamente o 1 do artigo 17, tem efeitos limitados alm de ferir o direito ao meio
ambiente equilibrado, pois um cidado apesar de possuir determinados conhecimentos sobre danos ambientais, dificilmente saber em qual rgo dever realizar a
representao, e mesmo se o soubesse, a distncia poderia ser um empecilho, no incentivando-o assim a realizar tal ato.

Logo, observa-se, que a LC 140/2011 no trouxe instrumentos de cooperao entre os entes polticos no que se refere competncia para licenciar, conforme disciplina o
Texto Constitucional, mas sim mecanismos de atribuio de competncia exclusiva para cada ente pblico, revestindo-se de manifesta inconstitucionalidade.
Denota-se, ainda, que com a promulgao da LC 140/2011 a proteo ambiental sofreu um evidente retrocesso, conforme supra disposto, ofendendo o princpio da
proibio do regresso ambiental, princpio este ainda em aperfeioamento na doutrina brasileira e internacional, mas que em sntese se concretiza quando, conforme
ensina Ayala (2011, p. 236): "o grau de efetividade de um direito veiculado pela nova norma resulte inferior quele que j havia sido alcanado anteriormente, de modo
que somente seria possvel afirmar-se uma situao de reverso proibida ou de retrocesso proibido mediante uma anlise emprica e comparativa entre as realidades
normativas."

Nas palavras de Prieur (2011, p. 14) a frmula de no regresso no se trata de uma simples clusula, mas de um verdadeiro princpio geral do Direito Ambiental, na
medida em que o que est em jogo a salvaguarda dos processos obtidos para evitar ou limitar a deteriorao do meio ambiente.

Assim, no que tange ao referido princpio, dirigido principalmente ao poder legislativo, defendese que uma vez alcanado determinado nvel de proteo ambiental
defeso a ocorrncia da sua reverso, ou seja, as normas de direito ambiental sempre devem gradativamente proteger a qualidade dos recursos naturais, o que no se
verifica com a promulgao da lei complementar 140/2011.

Ademais, conforme dispe Prieur (2011, p. 20) reduzir ou revogar as regras de proteo ambiental teria como efeito impor s geraes futuras um ambiente mais
degradado divergindo da solidariedade intergeracional disposta na Carta Magna Brasileira.

Nesse sentido, o ilustre Prieur (p. 49) coloca com maestria a importncia da no regresso: "A no regresso j est reconhecida como indispensvel ao desenvolvimento
sustentvel, como garantia dos direitos das geraes futuras. Ela refora a efetividade dos princpios gerais do Direito Ambiental, enunciados no Rio de Janeiro em 1992.
um verdadeiro seguro para a sobrevivncia da Humanidade, devendo ser reivindicada pelos cidados do mundo, impondo-se, assim, aos Estados."

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N 4757 FACE PROMULGAO DA LEI COMPLEMENTAR 140/2011

Sobreleva-se, que recentemente a Lei Complementar n 140/2011 foi objeto de Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI 4757), de autoria da ASIBAMA NACIONAL -
ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIDORES DA CARREIRA DE ESPECIALISTA EM MEIO AMBIENTE E PECMA, protocolada em 09/04/2012, em que se critica, de forma didtica e
pormenorizada a ofensa da Lei Complementar 140/2011 Carta Maior.

A autora da referida ADI defende que a lei impugnada apresenta vcio de tramitao e diversos vcios materiais, alguns a seguir expostos:

Presena da inconstitucionalidade formal, onde houve alterao de contedo do seu Projeto de Lei no Senado Federal, sem o seu retorno para a Cmara dos Deputados,
Casa iniciadora do projeto, conforme previsto no artigo 65 da CF;

Aqui, se aduz que no se respeitou o processo adequado de formalizao da lei. Segundo o artigo 65 da Carta Maior, o projeto de lei, submetido em discusso, votado e
aprovado, deve ser enviado para a outra Casa (Casa revisora), que poder aprov-lo, aprov-lo com emendas ou rejeit-lo.

Caso seja aprovado com emendas, que a alterao do projeto inicial, o projeto de lei deve ser remetido Casa iniciadora, para que ocorra a apreciao exclusivamente
das emendas realizadas, sendo vedada a apresentao de emenda emenda. Se as emendas realizadas forem aceitas, com elas sobe o projeto para apreciao
presidencial, para sancion-lo ou vet-lo.

No caso em tela, o projeto de lei n 12/2003 que resultou na Lei Complementar 140/2011, aps ser aprovado com emendas no Senado Federal, deveria ter sido remetido
Casa iniciadora do projeto, qual seja, Cmara dos Deputados, afim de, como supra disposto, analisar as emendas, o que no ocorreu, acarretando assim, supresso no
processo legislativo, caracterizando sua inconstitucionalidade por vcio de forma.

O Meio Ambiente ficou menos protegido com o estabelecimento de competncias ambientais privativas para Estados, Distrito Federal e Municpios, uma vez que a sua
maioria no est preparada para tais aes, e a Unio estaria impedida de agir supletivamente como antes, pois teria perdido essas atribuies com a promulgao da lei;

Aqui, a ADI faz referncia competncia supletiva do IBAMA disposta no artigo 10, 4 da Lei 6.938/1981, j comentado no presente trabalho.

A atuao do IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis) permitia Unio atuar em qualquer hiptese quando a legislao
ambiental no era cumprida, j com a promulgao da Lei complementar 140/2011, a limitao das competncias ambientais dos entes federativos dificulta a atuao da
Unio em um cenrio em que os demais rgos ambientais carecem de infraestrutura adequada;

Perda de competncia do SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) e do CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente), rgo consultivo e normativo do SISNAMA
com a criao da Comisso Tripartite, cuja atribuio genrica;

A lei federal 6.938/1981 que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, instituiu o SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente, constitudo, segundo o artigo 6
da referida lei, pelos rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, bem como as Fundaes institudas pelo Poder
Pblico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental.

O Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, um dos quatro conselhos que integram o Ministrio do Meio Ambiente. rgo consultivo e deliberativo que tem como
finalidade, nos termos do artigo 6, inciso II, da Lei 6.938/1981, assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de polticas governamentais para o meio
ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e
essencial sadia qualidade de vida.

H que se observar que o Conselho de Governo, por fora da Lei 10.683/2003, tem como competncia assessorar o Presidente da Repblica na formulao de diretrizes da
ao governamental.

Observa-se, igualmente, que o estabelecimento de normas e critrios no que se refere ao licenciamento, competncia do CONAMA, consoante o artigo 8 I, da Lei
6.938/1981. Fazendo jus a esta competncia, o CONAMA cria resolues, entre elas, a Resoluo 237 de 1997, que regulamenta o licenciamento ambiental.

Dessa forma, a ADI que ora se apresenta, aduz que com a criao da Comisso Tripartite pela lei complementar 140/2011, houve supresso da competncia do SISNAMA e
CONAMA, j que foi dado o poder genrico para aquela de fazer proposio sobre licenciamento. Houve, tambm, a transferncia de atribuies da Unio para Estados e
Municpios. Assim, se disps, que o enfraquecimento do rgo mximo do SISNAMA por si s um retrocesso e uma inconstitucionalidade por rebaixamento do nvel de
proteo legal.

No priorizao da cooperao, deixando-a para segundo plano, violando ordens constitucionais ambientais contidas no artigo 225 e princpios bsicos como o da
segurana jurdica, devido processo legal, eficincia e legalidade;

Aqui, fala-se que o 3 do artigo 17, da LC 140/2011, viola os incisos LIII e LIV, do artigo 5, da Constituio Federal, precisamente, a segurana jurdica, o devido
processo legal (artigo 5, inciso LIV) e o princpio de que ningum ser processado seno pela autoridade competente (artigo 5, inciso LIII).

A segurana jurdica atingida pelo fato de que o infrator quando autuado por um ente pblico incompetente e posteriormente por outro ente pblico que dado por
competente, a primeira autuao torna-se ineficaz e por conseguinte a sua prpria defesa.
Sobreleva-se, que no momento que ainda no h a autuao pelo ente competente, o processo administrativo instaurado pelo ente incompetente absolutamente
instvel, inseguro, condicional e indevido, violando aqui tambm o inciso LII, do artigo 5 da Constituio Federal, que dispe que ningum ser processado nem
sentenciado se no pela autoridade competente.

Ocorre igualmente a afronta segurana jurdica em norma que permite haver a triplicidade de processos administrativos (federal, estadual, e municipal) sobre o mesmo
dano ambiental. Dessa forma, o autuado ter insegurana sobre qual processo administrativo se defender, podendo ser estes transitrios, imperfeitos e at mesmo incerto
quanto aos efeitos da coisa julgada.

Por fim, a LC 140/2011 atinge as duas facetas do devido processo legal, a formal e material, a seguir explicadas:

O sentido formal do devido processo legal foi atingido, porque foram violadas as garantias processuais mnimas do administrado. O 3, do artigo 17 viola o direito ao
procedimento adequado com todos os rituais inerentes. De forma sinttica, o uso da garantia processual de todos os meios de defesa existentes passa pelo direito de ser
processado administrativamente uma nica vez por cada infrao.

J o devido processo legal material ou substantivo foi violado, porque o contedo de uma deciso administrativa proferida por um rgo ambiental de um ente federativo
incompetente no minimamente razovel ou adequado.

H que se convir que o dispositivo legal que ora se discute tambm afronta o princpio da celeridade e da eficincia, to consagrados no direito brasileiro.

Agresso violenta ao princpio e ao dever constitucional da cooperao a um meio ambiente ecologicamente equilibrado que sustenta a vida e impe a todos o dever de
preserv-lo conjuntamente, consagrado na cabea do artigo 225 da Constituio Federal quando, em vrios dispositivos, isola, limita e segrega competncias ambientais
de fiscalizao (uma forma de proteo do meio ambiente) em um ou outro ente federativo;

Fala-se neste ponto sobre o dever do poder pblico e de toda a coletividade em proteger o meio ambiente para as futuras e presentes geraes, disposto no caput do
artigo 225 da Constituio Federal.

Nas palavras de Machado (2005, p.123) a Constituio foi bem-formulada ao terem sido colocados conjuntamente o poder pblico e a coletividade como agentes
fundamentais na ao defensora e preservadora do meio ambiente. No papel isolado do Estado cuidar sozinho do meio ambiente, pois esta tarefa no pode ser
eficientemente executada sem a cooperao do corpo social.

Dessa forma, a LC 140/2011 teria delimitado esse dever, caracterizando assim sua inconstitucionalidade.

Esvaziamento, por sua vez, das atribuies da Unio, alm da LC n 140/2011 no discorrer sobre como as competncias comuns dos incisos III, VI e VII, do artigo 23
seriam exercidas. Diversamente, a LC 140/2011 ignorou o federalismo cooperativo e dividiu atribuies de forma privativa em flagrante agresso ao princpio da
cooperao e do significado da palavra comum prevista na cabea do artigo 23 da CF.

Os autores da citada ADI tambm realizam uma breve contextualizao histrica sobre a importncia ambiental, bem como recordam as crticas realizadas LC n
140/2011, quando ainda era esta Projeto de Lei. Tais crticas foram realizadas pela AGU (Advocacia Geral da Unio), pelo IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis) e pelo Ministrio do Meio Ambiente.

CONCLUSO

Destarte, aps essa breve e singela apresentao sobre o licenciamento ambiental, que se espera ser til para os operadores de Direito e demais estudiosos, pode se
concluir que a Lei Complementar n 140/2011 ter efeitos desastrosos na tutela do meio ambiente.

A assertiva supra exposta se vislumbra pelo fato de que a LC n 140/2011 no obstante estabeleceu instrumentos de cooperao para licenciar, conforme aduz a Carta
Magna 1988, se contraps ao dispositivo constitucional ao instituir competncia exclusiva para cada ente pblico, como tambm o fez anteriormente a Lei 6.938/1981,
apresentando ambas, dessa forma, vcio material, j que tal competncia comum.

Assim, impondo competncia exclusiva para cada ente pblico para o licenciamento ambiental, a LC 140/2011 no concede proteo plena ao patrimnio nacional
brasileiro, ferindo o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado to consagrado Constituio Federal Brasileira de 1988.

Ademais, alm da inconstitucionalidade material, a LC 140/2011 apresenta igualmente inconstitucionalidade formal, uma vez que, conforme apresentado pela ASIBAMA
NACIONAL, autora da ADI 4757, no se respeitou o processo adequado de formalizao da lei, conforme dispe a Constituio Federal de 1988, em seu art. 65, em que
houve alterao de contedo do Projeto de Lei no Senado Federal, sem o seu retorno para a Cmara dos Deputados, casa iniciadora do projeto.

Cumpre observar ainda, que com a promulgao da LC 140/2011 ocorreu ofensa ao princpio do no retrocesso ambiental, j que houve, conforme exposto no presente
artigo, um regresso na defesa dos recursos naturais, que passaram a estar menos protegidos, divergindo assim da solidariedade intergeracional disposta no Texto
Constitucional.

Acredita-se dessa forma, que enquanto no se criar lei complementar que discipline efetivamente sobre a cooperao para licenciar, a competncia ser comum,
conforme preceito da Constituio Federal de 1988, especificamente, caput e pargrafo nico do seu artigo 23.

Referncias

Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4757. Disponvel em <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4224704>. Acesso em 11 nov.

2013 s 10h23min.

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Senado Federal, 2011. p. 207 - 246.

BRANDO, Mariana Wolfenson Coutinho. Competncia em matria de licenciamento ambiental. In: mbito Jurdico, Rio Grande, XIV, n. 84, jan 2011. Disponvel em
<http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=8865>. Acesso em 11 out. 2013 s 11h05min.

CMMAD - Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nosso Futuro Comum. 2 Edio. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getulio Vargas, 1991.

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FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro.11 Edio. So Paulo: Saraiva, 2010.

HOUAISS, Antnio; VILLAR, Mauro; FRANCO, Francisco Manoel de Mello. Dicionrio Houaiss da lngua portuguesa: com a nova ortografia da lngua portuguesa. 3 Ed. Rio de
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MILAR, Edis. Direito do ambiente. 3 Edio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.

PRIEUR, Michel. Princpio da Proibio de Regresso Ambiental. Biblioteca Digital do Senado Federal, 2011. p. 11 54.

Notas

[1] Trabalho orientado pela Profa. Mrcia Brando Caneiro Leo Graduada, Mestre e Doutora em Direito pela USP. Prof nas Universidades Mackenzie, PUC-SP e
Unianchieta. Scia fundadora e 1 Vice Presidente da SBDIMA - Soc. Bras. de Direito Internacional de Meio Ambiente e Scia fundadora e Conselheira da APRODAB - Assoc.
de Prof de Direito Ambiental do Brasil.

[2] A Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), em seu princpio 17 trata da preveno, a seguir exposta: Dever ser empreendida a
avaliao de impacto ambiental, em termos de instrumento nacional, a despeito de qualquer atividade proposta que provavelmente produza impacto negativo
considervel no meio ambiente e que esteja sujeita deciso de uma autoridade nacional competente.

[3] Segundo a Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992, p. 46) o desenvolvimento sustentvel aquele que atende s necessidades do presente
sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem a suas prprias necessidades. (...) Para haver um desenvolvimento sustentvel preciso minimizar os
impactos adversos sobre a qualidade do ar, da gua e de outros elementos naturais, a fim de manter a integridade global do ecossistema. Em essncia, o desenvolvimento
sustentvel um processo de transformao no qual a explorao dos recursos, a direo dos investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e a mudana
institucional se harmonizam e reforam o potencial presente e futuro, a fim de atender s necessidades e aspiraes humanas.

[4] Para Machado (2005 p. 271) o interesse nacional est claramente delineado nas atividades e obras que sejam levadas a efeito nas reas do patrimnio nacional
enumeradas pela CF no art 225, 4 - a Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira. O interesse
regional encontrado quando o impacto do projeto possa atingir mais de um Estado ou uma regio geogrfica. Alm dos espaos nacional e regional, os impactos
ambientais transfronteirios precisam ser objeto da atuao do IBAMA, mas a lei omissa nesse sentido.

[5] Comisso tripartite aquela formada, paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, com o
objetivo de fomentar a gesto ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federativos.

Informaes Sobre o Autor

Paula Cristina de Azevedo Maia

Acadmica em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie campus Campinas e tcnica em meio ambiente pela Escola Tcnica Estadual Conselheiro Antonio Prado
ETECAP