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Klaus Frey
Klaus Frey
CONCEITUAL E REFLEXES
REFERENTES PRTICA DA
ANLISE DE POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL*
Klaus Frey**
Resumo
212
1 Introduo POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
REFLEXES
REFERENTES PRATICA
E
ste trabalho tem por objetivo incitar uma discusso terico- DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
metodolgica acerca da anlise de polticas pblicas no Bra- NO BRASIL
sil. Discute-se alguns conceitos bsicos da anlise de polticas
pblicas assim como as contribuies das abordagens do neo-
institucionalismo e da anlise de estilos polticos para esse cam-
po de investigao que de fato, nas ltimas dcadas, mais ganhou
espao e importncia dentro das cincias poltica e administrativa.
Finalmente, discute-se as implicaes dessas abordagens, que sur-
giram nos pases desenvolvidos como regimes democrticos est-
veis e consolidados, para a prtica da anlise de polticas pblicas
no contexto poltico-administrativo de pases em desenvolvimento
como o Brasil, caracterizados como democracias delegativas
[ODonnell, 1991] ou regimes neopatrimoniais [Eisenstadt, 1974],
cujas caractersticas mais relevantes para o tema aqui discutido so
as instituies democrticas frgeis e a coexistncia de comporta-
mentos poltico-administrativos modernos e tradicionais.
1
Ver, por exemplo, Leal (1997, cap. I).
213
PLANEJAMENTO E O ltimo dos questionamentos mencionados diz respeito anlise
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 de campos especficos de polticas pblicas como as polticas
econmicas, financeiras, tecnolgicas, sociais ou ambientais. Entre-
tanto, o interesse da anlise de polticas pblicas no se restringe
meramente a aumentar o conhecimento sobre planos, programas e
projetos desenvolvidos e implementados pelas polticas setoriais.
Visando explanao das leis e princpios prprios das polticas
especficas, a abordagem da policy analysis' pretende analisar a
inter-relao entre as instituies polticas, o processo poltico e os
contedos de poltica com o arcabouo dos questionamentos tra-
dicionais da cincia poltica [Windhoff-Hritier, 1987, p. 7].
2
Ver a coletnea de Lerner/Lasswell (1951), em que se encontra pela primeira vez
uma caracterizao resumida da policy science referente aos contedos de pesquisa,
aos mtodos aplicados e influncia das outras disciplinas de pesquisa. Compare
a definio de Laswell (1951): We can think of the policy sciences as the disciplines
concerned with explaining the policy-making and policy-executing process, and
with locating data and providing interpretations which are relevant to the policy
problems of a given period (p.14). Sobre o desenvolvimento dos estudos de
implementao nos Estados Unidos, ver Perez (1998).
3
Em relao ao desenvolvimento da policy analysis na Alemanha, ver sobretudo
Prittwitz (1994), Schubert (1991) e Windhoff-Hritier (1987).
4
Referente poltica ambiental brasileira, ver Guimares (1991), referente
poltica ambiental no estado de So Paulo, Ferreira (1990u, 1992); e referente
poltica ambiental municipal, Ferreira (1996). Uma anlise abrangente da temtica
da poltica social na bibliografia brasileira encontra-se em Vianna (1989).
214
esses estudos foram antes de mais nada de natureza descritiva com POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
graus de complexidade analtica e metodolgica bastante distin- CONCEITUAL E
tos. Predominam microabordagens contextualizadas, porm REFLEXES
REFERENTES PRATICA
dissociadas dos macroprocessos ou ainda restritas a um nico DA ANLISE DE
approach e limitadas no tempo [Perez, 1998, p.70]. Normal- POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL
mente, tais estudos carecem de um embasamento terico que deve
ser considerado um pressuposto para que se possa chegar a um
maior grau de generalizao dos resultados adquiridos.
5
Ver Lobo (1998, p. 82), que salienta o mrito de estudos mais localizados, uma
vez que esses permitem um aprofundamento maior de questes especficas.
6
Um posicionamento particularmente crtico que contesta o carter cientfico
da policy analysis encontra-se em Paris/Reynold: On the other hand, policy
studies are regarded by many political scientists, economists, and sociologists
as second-best-research. The concern is, in part, that these studies most often
use imperfect, incomplete data in order to meet the time constraints of public
policy making processes. More importantly, the field of inquiry is too broad
and varied to fit within a single theoretical framework or set of methodologies.
policy inquiry is not considered a sciense (Paris/Reynold ,1983, p. IX).
215
PLANEJAMENTO E de instrumentos da anlise de polticas pblicas s condies
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 peculiares das sociedades em desenvolvimento.
1 Policy analysis
A seguir, sero apresentados alguns conceitos da policy analysis': policy',
politics' e polity', policy network, policy arena e policy cycle', os
quais so considerados de fundamental importncia tanto para a
compreenso de polticas pblicas quanto para a estruturao de um
processo de pesquisa, que vise realizao de estudos de caso.
7
Ver a respeito Windhoff-Hritier (1987), Jann (1994, p. 308s), Schubert (1991,
p. 26) e Prittwitz (1994, p. 11 ss).
216
diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
de distribuio; CONCEITUAL E
REFLEXES
a dimenso material policy' refere-se aos contedos concretos, REFERENTES PRATICA
DA ANLISE DE
isto , configurao dos programas polticos, aos problemas tcni- POLTICAS PBLICAS
cos e ao contedo material das decises polticas. NO BRASIL
8
Ver o caso da Alemanha: Frey (1990, p. 26 s) e Hartkopf/Bohne (1983, p. 122 f).
217
PLANEJAMENTO E tveis pode at ser legtimo considerar o fator instituies como
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 varivel independente. Mas se esse no for o caso, ou seja, se os
estudos empricos preliminares mostram uma dinmica expressiva
das estruturas institucionais, deve-se partir do pressuposto da exis-
tncia de uma dependncia, pelo menos parcial, entre as polticas
a serem examinadas e a varivel institucional.
9
Compare a distino feita por Elmore entre forward mapping e backward
mapping no contexto da pesquisa de implementao. O consultor de polticas
pblicas costuma-se valer do forward mapping, o que pressupe que ele
como formulador das polticas define em conjunto com a liderana administrativa
as polticas e as responsabilidades, equacionando possveis interferncias na
implementao das polticas. Isso, por sua vez, pressupe a capacidade por
parte dos gestores das polticas pblicas de controlar o processo poltico-
administrativo durante a fase da implementao. O cientista poltico, ao
contrrio, interessado na anlise posterior dos dficits de implementao,
costuma enfocar os pontos crticos de interseo das aes polticas,
administrativas e privadas caractersticos da abordagem de backward mapping
a fim de chegar a um melhor entendimento das dinmicas do processo poltico-
administrativo [ver Vianna, 1996, p. 25].
218
ticularmente diante do desafio de considerar a dimenso temporal POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
das polticas pblicas.10 A pergunta pelo grau de influncia das CONCEITUAL E
estruturas polticas (polity') e dos processos de negociao poltica REFLEXES
REFERENTES PRATICA
(politics') sobre o resultado material concreto (policy') uma ori- DA ANLISE DE
entao caracterstica da policy analysis' parte, no meu entender, POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL
do pressuposto de concatenaes de efeitos lineares. Tal conjectu-
ra contradiz a experincia emprica da existncia de inter-relaes
entre as trs dimenses da poltica, especialmente entre as dimen-
ses policy' e politics'. Ainda que seja imaginvel que o arcabouo
institucional, que por sua vez condiciona os processos polticos,
possa se manter estvel durante um perodo bastante longo (da
poderamos concluir uma independncia relativa da varivel polity'
para essa concreta situao emprica),11 difcil imaginar uma tal
independncia para as dimenses politics' e policy'. As disputas
polticas e as relaes das foras de poder sempre deixaro suas
marcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados.
10
Ver a respeito Couto (1998) que chama ateno para a importncia dos
diferentes tempos na anlise dos processos da transio poltica e econmica
no Brasil ps-constituinte, mostrando inclusive as conseqncias desse processo
dinmico para a transformao da agenda governamental.
11
Deve-se levar em conta que os estudos tradicionais, em geral de carter
quantitativo, apenas costumam (e podem) considerar a estrutura institucional
mais superficial. No caso de estudos comparativos sobre programas polticos
de sistemas de gover no presidenciais e sistemas parlamentaristas [ver
Namacher 1991, p. 168], costuma-se excluir possveis modificaes
institucionais nos nveis inferiores ao governo ou ao parlamento (por exemplo,
a criao de rgos de coordenao na administrao), apesar de esses fatores
se mostrarem eventualmente mais relevantes para os resultados das polticas
do que o fator sistema de governo.
219
PLANEJAMENTO E de atores, as condies de interesse em cada situao e as orienta-
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 es valorativas elementos que podem ser considerados
condicionantes do grau de conflito reinante nos processos polticos
sofreram modificaes significativas medida que se agravaram
os problemas ambientais e se consolidou esse novo campo da po-
ltica. O incremento da conscincia ambiental reforou os confli-
tos entre os interesses econmicos e ecolgicos. Da mesma ma-
neira como a dimenso material dos problemas ambientais tem con-
duzido cristalizao de constelaes especficas de interesse, os
programas ambientais concretos, por sua vez elaborados por agen-
tes planejadores, devem ser considerados o resultado de um pro-
cesso poltico, intermediado por estruturas institucionais, que refle-
te constelaes especficas de interesse. Um plano de zoneamento
ambiental que prev a transformao de zonas industriais ou rurais
em zonas de proteo ambiental, sem dvida alguma, provoca
resistncia por parte dos interesses econmicos afetados, o que
representa uma modificao das condies de politics. Eventual-
mente, tais interesses econmicos conseguem exercer uma pres-
so bastante forte dentro do sistema poltico-administrativo, de modo
que essas novas condies de politics podem levar reviso do
plano original.
Alm disso, vale lembrar que todos esses fatores condicionantes das
polticas pblicas so sujeitos a alteraes ao longo do tempo. A
conscincia ambiental, por exemplo, tem aumentado significativa-
mente na Europa aps o acidente nuclear de Chernobyl, promoven-
do condies altamente favorveis implementao de polticas
ambientais mais substanciais. Atualmente, porm, com os problemas
socioeconmicos particularmente referentes ao desemprego agra-
vados, o tema ambiental parece ter cado em esquecimento e sado
das agendas governamentais no mundo inteiro.
Policy networks
222
do sistema poltico. Essa conseqente debilitao da capacidade POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
de conduzir reformas detectadas como indispensveis no se res- CONCEITUAL E
tringe, todavia, ao mbito do poder executivo, mas se reproduz no REFLEXES
REFERENTES PRATICA
processo legislativo, em que freqentemente observa-se a DA ANLISE DE
sobreposio das lealdades partidrias e organizacionais por policy' POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL
lealdades [Windhoff-Hritier, 1987, p. 47]. Particularmente, no que
tange implementao de reformas que visam a reduzir gastos
sociais e investimentos pblicos isto , polticas de carter
redistributivo 12 as quais por sua natureza implicam custos polti-
co-eleitorais significativos, observa-se um potencial significativo de
obstruo, assim como fortes resistncias da parte de grupos de
interesses e burocracias constitudos em torno dos programas exis-
tentes e pelo apoio popular a determinados programas [Figueiredo/
Limongi, 1998, p. 65].
Policy arena
12
Ver a respeito a seo seguinte sobre as diversas policy arenas.
13
Ver Schubert (1991, p.37s) e Windhoff-Hritier (1987, p.47ss).
223
PLANEJAMENTO E pelo menos diretamente percebveis para outros grupos. Essas
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 policy arenas so caracterizadas por consenso e indiferena ami-
gvel [Windhoff-Hritier, 1987, p. 48]. Em geral, polticas
distributivas beneficiam um grande nmero de destinatrios, toda-
via em escala relativamente pequena; potenciais opositores costu-
mam ser includos na distribuio de servios e benefcios.
14
Ver o exemplo do plebiscito sobre o sistema de governo no Brasil, em 1994,
que, apesar das campanhas realizadas com muito empenho e com altos recursos
financeiros, no conseguiu despertar um interesse maior na populao e na mdia.
15
Ver Goldsmith (1992), que analisa as concepes do Institution Building, do
Institution Development, da Institutional Sustainability e a New Institutional
Theory referentes s suas contribuies para as polticas de desenvolvimento
nos pases do Terceiro Mundo.
225
PLANEJAMENTO E abordagem, segundo a qual existe uma inter-relao entre a per-
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 cepo de uma policy' por parte das pessoas afetadas e a estrutura
da arena poltica. Esse fato, por sua vez, se baseia no pressuposto
de que as pessoas afetadas associam custos ou benefcios s res-
pectivas medidas [Windhoff-Hritier, 1987, p. 54].
Policy cycle
226
No que tange fase da percepo e definio de problemas, o que POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
interessa ao analista de polticas pblicas a questo como em um CONCEITUAL E
nmero infinito de possveis campos de ao poltica, alguns policy REFLEXES
REFERENTES PRATICA
issues vm se mostrando apropriados para um tratamento poltico DA ANLISE DE
e conseqentemente acabam gerando um policy cycle. Um fato POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL
pode ser percebido, pela primeira vez, como um problema polti-
co por grupos sociais isolados, mas tambm por polticos, grupos
de polticos ou pela administrao pblica. Freqentemente, so a
mdia e outras formas da comunicao poltica e social que contri-
buem para que seja atribuda relevncia poltica a um problema
peculiar. Windhoff-Hritier salienta que problemas do ponto de vista
analtico s se transformam em problemas de policy' a partir do
momento em que adquirem relevncia de ao do ponto de vista
poltico e administrativo: Somente a convico de que um proble-
ma social precisa ser dominado poltica e administrativamente o
transforma em um problema de policy' [Windhoff-Hritier, 1987,
p. 68]. Alm do mais, importante considerar a maneira como os
problemas foram definidos, sendo isso posteriormente de funda-
mental importncia para a proposio de solues na fase da elabo-
rao dos programas [Kelly/Palumbo, 1992, p. 651].
16
Em relao caracterizao de diversas agendas polticas, das condies de
xito de policy issues especficos e das estratgias polticas no quadro do
agenda-setting, ver Windhoff-Hritier (1987: 69ss).
227
PLANEJAMENTO E de conflito e de acordo envolvendo pelo menos os atores mais
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 influentes na poltica e na administrao. Em geral, a instncia de
deciso responsvel decide sobre um programa de compromis-
so negociado j antecipadamente entre os atores polticos mais
relevantes. Decises verdadeiras, isto , escolhas entre vrias al-
ternativas de ao, so raras excees nesta fase do ciclo poltico.
228
o e definio e elaborao de um novo programa poltico ou POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
modificao do programa anterior. Com isso, a fase da avaliao CONCEITUAL E
imprescindvel para o desenvolvimento e a adaptao contnua das REFLEXES
REFERENTES PRATICA
formas e instrumentos de ao pblica, o que Prittwitz denominou DA ANLISE DE
como aprendizagem poltica [Prittwitz, 1994, p. 60 s]. POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL
Segundo a concepo do modelo de policy cycle, o processo de
resoluo de um problema poltico consiste de uma seqncia de
passos. Mas, na prtica, os atores poltico-administrativos dificilmente
se atm a essa seqncia. Isso vale especialmente para programas
polticos mais complexos que se baseiam em processos interativos,
cuja dinmica alimentada por reaes mtuas dos atores envolvi-
dos: in fact policy making is actually complicated and interactive
[Kelly/Palumbo, 1992, p. 651]. Processos de aprendizagem poltica e
administrativa encontram-se de fato em todas as fases do ciclo poltico,
ou seja, o controle de impacto no tem que ser realizado exclusiva-
mente no final do processo poltico, mas pode ou at deve
acompanhar as diversas fases do processo e conduzir a adaptaes
permanentes do programa e, com isso, propiciar uma reformulao
contnua da poltica. Vale assinalar que o modelo heurstico do policy
cycle um tipo puro idealizador do processo poltico, na prtica
dificilmente este se d de pleno acordo com o modelo. Porm, o fato
de os processos polticos reais no corresponderem ao modelo terico
no indica necessariamente que o modelo seja inadequado para a
explicao desses processos, mas sublinha o seu carter enquanto
instrumento de anlise. O policy cycle' nos fornece o quadro de
referncia para a anlise processual. Ao atribuir funes especficas s
diversas fases do processo poltico-administrativo, obtemos mediante
a comparao dos processos reais com o tipo puro pontos de
referncia que nos fornecem pistas s possveis causas dos dficits do
processo de resoluo de problema.17
17
Portanto, o modelo do policy cycle nos possibilita a integrao das distintas
abordagens avaliativas mencionadas por Arretche (1998) (avaliao poltica,
anlise de polticas pblicas e avaliao de polticas pblicas) dentro de um
modelo de referncia de carter processual. Cada uma dessas abordagens
avaliativas pode ser considerada parte integral do policy cycle. Ver tambm
importante trabalho de Vianna (1996) sobre os diversos modelos explicativos
das vrias fases das polticas pblicas.
229
PLANEJAMENTO E However, the policy cycle is meant as an analytical device
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 highlighting the various points at which critical policy decisions are
made rather than as a description of an actual process for all policies
[Kelly/Palumbo, 1992, p.651f].
2 Neo-institucionalismo
O desleixo ou menosprezo com os elementos estruturais de polti-
ca pela policy analysis' tradicional deve-se, em nosso entender, a
sua tradio em atribuir, na anlise de processos polticos, aos con-
tedos da poltica uma importncia maior do que s condies
institucionais. Por outro lado, deve ter contribudo a esse desleixo o
carter tradicionalmente quantitativo dos estudos de polticas p-
blicas, assim como o fato de que boa parte dos estudos que contri-
buram para o desenvolvimento terico dessa vertente recente da
cincia poltica tm sido realizados em pases com sistemas polti-
cos institucionalmente estveis.
18
Sendo assim, o gover no Cardoso considera a prioridade as refor mas
constitucionais e a reengenharia institucional [Cardoso, 1995, p. 18], tentando
limitar, por outro lado, a ao do Estado nas polticas de oferta de bens e
prestao de servios: Espera-se que maior eficincia das polticas possa ser
obtida a partir da criao de regras do jogo que incentivem a competio,
230
instituies para sistemas poltico-administrativos. As teorias POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
institucionais como a de Parsons atribuem s instituies um signifi- CONCEITUAL E
cado estratgico e uma funo relacional, regulatria e cultural19 , REFLEXES
REFERENTES PRATICA
uma vez que as instituies ordenam as redes de relaes sociais, DA ANLISE DE
regulam a distribuio de gratificaes e posies sociais pela defi- POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL
nio de metas e da determinao e destinao de recursos, e
finalmente, sendo elas intermediadas por valores, representam a
ndole espiritual da sociedade como um todo. Essa posio que
considera instituies principalmente positivas por garantirem a
estabilidade de sistemas (o que no caso de Schelsky assume at
um carter de um modelo geral de progresso)20 , no meu entender,
deve ser revista e relativizada.
21
Ver tambm March/Olson (1995, p. 27).
232
Isso significa que os atores polticos e sociais agem no somente de POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
acordo com os seus interesses pessoais. Tambm as suas identida- CONCEITUAL E
des, ora enquanto cidado, poltico, servidor pblico, ora enquanto REFLEXES
REFERENTES PRATICA
engenheiro, mdico, sindicalista ou chefe de famlia, influenciam o DA ANLISE DE
seu comportamento nos processos de deciso poltica.22 Regras, POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL
deveres, direitos e papis institucionalizados influenciam o ator poltico
nas suas decises e na sua busca por estratgias apropriadas:
22
funo dessas identidades variadas que, por um lado, o ethos de mercado
individualista [Owens 1997, p. 263) no nos fornece uma explicao satisfatria
para os processos decisrios na poltica ambiental e que, por outro lado, uma
anlise de custo-benefcio que se baseia no critrio da disposio de pagar
como medida de valor ambiental insuficiente como base de deciso na
poltica ambiental. Uma vez que temos valores diferentes como consumidores
e cidados, o interesse prprio ou egosta no necessariamente tem que se
impor, e o dilema do prisioneiro ou a tragdia dos bens comuns [Hardin,
1977] no necessariamente tem de se efetivar; ver Owens (1997, p 263s).
23
Do mesmo modo, Scharpf alega que a abordagem institucional da pesquisa
poltica tem dar bons resultados na explicao ou do comportamento poltico
ou dos contedos da poltica, se ela quer ir alm de uma mera descrio
fenomenolgica [Scharpf, 1985, p. 166].
233
PLANEJAMENTO E [1995 e 1994], segundo a qual tambm o modelar e delinear da
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 vida social e poltica tarefa de um governo democrtico:
24
Ver, por exemplo, Nohlen (1994, p. 15ss), que se vale dos mais variados
elementos para explicar as freqentes trocas de regimes na Amrica Latina,
como o pensamento hierrquico-patriarcal, as estruturas sociais hierrquicas,
o desenvolvimento deficiente da estrutura social, variveis externas como a
poltica externa dos Estados Unidos e o sistema econmico mundial, mas
tambm fatores institucionais como o presidencialismo latino-americano.
234
3. Anlise de estilos polticos POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
CONCEITUAL E
A crtica ao pressuposto da policy analysis' tradicional, de que os REFLEXES
REFERENTES PRATICA
processos polticos seriam determinados principalmente pelos con- DA ANLISE DE
tedos da poltica, no contribuiu apenas para o fortalecimento de POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL
abordagens institucionalistas, ressaltando a importncia de institui-
es estveis e consolidadas (polity') para o xito de polticas p-
blicas; ao mesmo tempo, levou ao surgimento de uma vertente de
pesquisa que pode ser designada como anlise de estilos polti-
cos e que vem-se dedicando mais ao aspecto do como da po-
ltica (politics'), frisando fatores culturais, padres de comporta-
mento poltico e inclusive atitudes de atores polticos singulares
como essenciais para compreender melhor o processo poltico, que,
por sua vez eis um pressuposto central dessa abordagem , re-
percute na qualidade dos programas e projetos polticos elaborados
e implementados.
235
PLANEJAMENTO E Sociedades instveis que se encontram em um processo de trans-
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 formao, em geral, so caracterizadas por tenses entre os pa-
dres individuais de comportamento e aqueles que transcendem
as aes individuais. Devido a mudanas em relao aos valores
sociais, interesses e objetivos de ao, surgem atores, particular-
mente em tempos de rupturas sociais e polticas, que se empe-
nham a favor de modificaes dos estilos de comportamento pol-
tico.25 Esse fenmeno se torna mais evidente no caso de alguns
atores terem conseguido institucionalizar novos estilos de com-
portamento mediante novos procedimentos e arranjos. Um exem-
plo disso o surgimento de novos canais de participao (conse-
lhos populares, oramento participativo, foros de debate etc.) na
poltica municipal brasileira, esses por sua vez so o resultado, pelo
menos em parte, da presso poltico-social exercida pelos movi-
mentos sociais e pela sociedade civil em geral.
25
Ver Prittwitz (1994, p. 31); exemplo disso o surgimento macio dos
movimentos sociais durante a abertura poltica no final do regime militar no
Brasil.
26
Ver a definio de cultura poltica segundo Pye: Political culture is a set of
attitudes, beliefs and sentiments which give order and meaning to a political
process and which provide the underlying assumptions and rules that govern
behavior in the political system. It encompasses both the political ideals and
the operating norms of a policy. Political culture is thus the manifestation in
aggregate form of the psychological and subjective dimensions of politics
[Pye, 1968, p. 218].
27
Ver a discusso da teoria da cultura poltica em Renn Jr. (1997).
236
Por vezes, observa-se tambm tentativas de destacar elementos POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
particulares da cultura poltica para uma regio cultural, suposta- CONCEITUAL E
mente mais homognea como, por exemplo, a Amrica Latina.28 REFLEXES
REFERENTES PRATICA
A comparao entre culturas polticas um dos elementos centrais DA ANLISE DE
dessa vertente de pesquisa.29 Almond e Verba (1963), por exem- POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL
plo, tm apresentado, em seus estudos sobre civic culture, trs
tipos ideais de cultura poltica, os quais correspondem a diferentes
fases de modernizao do desenvolvimento de sociedades: na
cultura paroquial no existe ainda uma viso poltica sistmica; na
cultura de sditos, a populao desempenha um papel passivo e
se mostra apenas interessada nos resultados da poltica; enquanto
na cultura de participao ela interfere de forma ativa nos acon-
tecimentos polticos. A pesquisa de cultura poltica toma a civic
culture como medida de referncia, na qual so medidas todas as
culturas do mundo. Esse modelo da cultura cvica, da qual a cultura
poltica anglo-sax mais se aproxima, corresponde a um caminho
intermedirio entre culturas polticas participativas e apticas. Na
base dessa abordagem, se encontra a tese de uma certa apatia
salutar [Beyme, 1992, p. 168]:
Within the civic culture, then, the individual is not necessarily the
rational, active citizen. His pattern of activity is more mixed and
tempered. In this way he can combine some measure of
competence, involvement, and activity with passivity and
noninvolvement [Almond/Verba, 1963, p. 487].
28
Ver referncia cultura poltica da Amrica Latina na coletnea de Thesing
(1994). Particularmente interpretaes culturalistas da poltica latino-americana
costumam considerar, de modo fortemente determinista, a herana cultural
autoritria e hierrquica da Amrica Latina como sendo responsvel pelas
dificuldades da consolidao da democracia liberal [Diamond, 1994, p. 9].
29
Segundo Fenner (1991, p. 516), ponto de partida, finalidade e objetivo da
pesquisa de cultura poltica tem que ser a comparao, a comparao
intersistmica.
237
PLANEJAMENTO E da democracia [Fenner, 1991, p. 512]. A pesquisa da cultura poltica
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 tem por objetivo no apenas a obteno de conhecimento sobre
culturas singulares. Ao avaliar as culturas polticas em relao as suas
caractersticas que contribuem para a estabilidade democrtica, a
abordagem contm um forte componente prtico e normativo. Porm,
como o prprio Almond, um dos principais articuladores da teoria
tradicional de cultura poltica, admite em um trabalho mais recente,
evidente que a cultura poltica no determina a estrutura poltica,
mas that causality worked both ways, that attitudes influenced
structure and behavior, and that structure and performance in turn
influenced attitudes [Almond, 1990, p. 144].
30
O grau de desenvolvimento econmico tradicionalmente detectado como
varivel decisiva para o processo de consolidao democrtica; ver Diamond
(1994, p. 1).
238
esse fator considerado crucial para o processo de implementao POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
de polticas pblicas mais operacional para a policy analysis'. Sob a CONCEITUAL E
abordagem de anlise de estilos polticos, entende-se portanto o REFLEXES
REFERENTES PRATICA
exame de estruturas de deciso em relao a polticas setoriais, contanto DA ANLISE DE
que essas se encontrem inseridas em elementos poltico-estruturais POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL
formais e informais e se refiram a valores, regras e padres de ao
(tanto individuais como referentes sociedade como um todo) que
so norteadores de comportamento [Namacher, 1991, p. 192].
31
Foram essas as caractersticas dos governos de Santos e de Curitiba que
foram objeto da minha tese de doutorado; ver Frey (1995 e 1996).
239
PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
4 Neo-institucionalismo e Anlise de Polticas
No 21 JUN DE 2000 Pblicas Abordagens Complementares
Uma confrontao entre a abordagem de anlise de estilos polticos
e o neo-institucionalismo, no obstante a divergncia nos seus pressu-
postos bsicos, deixa transparecer uma certa afinidade entre as duas
propostas, em face da experincia emprica que aponta para uma
condicionalidade mtua entre as duas dimenses politics' e polity'.
Pelo menos parece evidente que um estilo democrtico e cooperativo
de conduo combina melhor ou exclusivamente com um arcabouo
institucional organizado de forma democrtica, enquanto, por outro
lado, um estilo autoritrio de conduo deve ter mais chances de xito
no quadro de uma estrutura organizacional hierrquica (porm no
excluda a possibilidade do exerccio de um estilo autoritrio de con-
duo sob condies institucionais democrticas). A estreita afinidade
entre as duas abordagens analticas se torna mais ntida se colocado
em considerao o conceito ampliado de instituio empregado por
alguns representantes do neo-institucionalismo. Equiparando as re-
presentaes e prticas compartilhadas (shared meanings and
practices) com identidades e instituies, March e Olsen (1994 e 1995)
avanam significativamente no campo da anlise de estilos polticos,
uma vez que o objeto de investigao da anlise de estilos polticos
justamente a questo se e at que ponto sociedades desenvolvem
padres especficos e duradouros de ao para lidar com seus problemas
e para regular seus conflitos [Namacher, 1991, p.189; 1994, p. 314].
241
PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
5 A Policy Analysis no Contexto da Realidade
No 21 JUN DE 2000 Brasileira
A concepo da policy analysis' parece, em princpio, apropriada
para a anlise de polticas pblicas no contexto da realidade brasi-
leira, porm imprescindvel, no meu entender, uma adaptao
da abordagem s particularidades da situao poltica e institucional
do Pas, alm de mostrar as prprias limitaes da proposta em
questo.32
32
Sendo que as seguintes reflexes tenham surgido por ocasio da elaborao
da minha tese de doutorado sobre a poltica ambiental municipal no Brasil
[Frey, 1997], recorrerei na seguinte discusso a exemplos e observaes
referentes s polticas municipais e ambientais mais especificamente.
242
de resoluo de problemas, porque s no caso de um conheci- POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
mento suficiente tanto das instituies quanto dos processos polti- CONCEITUAL E
co-administrativos que estes podem servir como quadro de refe- REFLEXES
REFERENTES PRATICA
rncia para a anlise de cada campo de poltica. DA ANLISE DE
POLTICAS PBLICAS
Os estudos de polticas pblicas enfocam basicamente casos NO BRASIL
empricos e seus resultados tm, portanto, pelo menos em um pri-
meiro momento, apenas validade situacional. Corre-se pois o risco
de considerar padres de ao e estruturas observados e detecta-
dos nos estudos empricos, os quais de fato esto presentes s
conjunturalmente, como caractersticas inerentes de um certo siste-
ma poltico-administrativo (ibidem). Todavia, vale mencionar que,
medida que cresce o nmero de estudos especficos realizados
nos vrios campos de poltica, aumenta no apenas o conhecimen-
to referente s polticas especficas, mas tambm o conhecimento
terico referente s inter-relaes entre estruturas e processos do
sistema poltico-administrativo por um lado e os contedos da po-
ltica estatal por outro. Levando-se em conta por meio do ciclo
poltico a dinmica temporal dos diversos processos, abrem-se aci-
ma de tudo possibilidades para uma compreenso mais consistente
de processos transicionais de carter dinmico.
A anlise de polticas pblicas no dispe de uma teoria uniforme.
No entanto, com a combinao moderna de mtodos e um foco
novo e peculiar, ela est contribuindo permanentemente para a
formao terica, que tambm modifica nosso conhecimento sobre
a poltica processual tradicional [Beyme, 1985, p. 23 s].
Tomamos como exemplo a poltica municipal no Brasil, vemo-nos
defrontados com vrios problemas peculiares. Primeiro, temos que
levar em conta que o conhecimento cientfico no tocante ao quadro
de referncia, ou seja, no tocante configurao dos arranjos
institucionais e das caractersticas dos processos polticos munici-
pais, bastante limitado. Existem, de forma geral, relativamente
poucos estudos cientficos sobre a poltica municipal, o que vale
tanto para as condies institucionais quanto para os processos po-
lticos de deciso e de planejamento.
Segundo, preciso considerar a ampla autonomia dos municpios
tanto em questes financeiras e administrativas como polticas. O
direito de poder outorgar a sua prpria constituio local, concedido
243
PLANEJAMENTO E aos municpios com a Constituio de 1988, sintomtico dessa
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 abrangente autonomia organizacional que acarreta uma variedade
muito grande de arranjos institucionais nas Constituies municipais
e nas respectivas leis complementares. Apesar de as regras funda-
mentais que regem a relao entre executivo e legislativo no diver-
girem muito na prtica, a realizao de tais estudos de polticas pblicas
dificultada pela multiplicidade institucional no que diz respeito
configurao concreta da relao entre executivo e legislativo, s
variadas formas de negociao nos municpios e acima de tudo no
que concerne aos mltiplos regulamentos referentes insero da
comunidade local no processo poltico. O carter fluido das estruturas
institucionais que, conforme Couto (1988, p. 55), caracteriza o sistema
poltico brasileiro , portanto, ainda mais evidente nos nveis estadual
e, sobretudo, municipal, em que podemos observar uma verdadeira
efervescncia de experimentao democrtica.
33
Alain Touraine remete-se ao movimentismo brasileiro, respectivamente,
ao movimientismo nos pases de lngua espanhola. Estes pases, segundo
Touraine, so caracterizados por um nmero elevado de atores e movimentos,
os quais, na prtica, se evidenciam extremamente fracos e dispem de um grau
reduzido de conscincia e de organizao; ver Touraine (1989, p. 334).
244
se consolidar sob as novas condies democrticas. Alm do mais, POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
tem contribudo para essa instabilidade generalizada o quarto CONCEITUAL E
elemento a ser considerado a falta de consolidao e consumao REFLEXES
REFERENTES PRATICA
da determinao poltico-ideolgica tanto da populao, do elei- DA ANLISE DE
torado, como tambm dos polticos e at mesmo dos partidos. POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL
Sem querer discutir nesse momento mais detalhadamente as res-
pectivas causas,34 preciso assinalar as dificuldades que essa falta
de consolidao traz para a prtica da policy analysis'.
34
Vale mencionar neste contexto que no se trata apenas de um problema de
falta de consolidao democrtica, mas que pode ser alegada uma multiplicidade
de razes e possveis explicaes para essa insuficiente determinao poltico-
ideolgica, como, por exemplo, educao defeituosa, influncia da mdia,
predomnio de outras lgicas de poltica (clientelismo, paternalismo, nepotismo
etc.), cultura e sistema poltico.
245
PLANEJAMENTO E executivo, legislativo e sociedade civil so pouco formalizados,
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 institucionalizados e consolidados).
246
recprocas entre as instituies polticas, os processos polticos e os POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
contedos concretos das polticas [Scharpf, 1985, p. 165]. Faz-se CONCEITUAL E
necessrio um certo grau de deslocamento do foco dos estudos da REFLEXES
REFERENTES PRATICA
parte dos programas, planos e resultados materiais para os pontos de DA ANLISE DE
interseo entre estes por um lado e os processos e instituies por POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL
outro, dependendo a necessria intensidade do grau de
deslocamento do prprio grau de fluidez que caracteriza estes pontos
de interseo. Devem ser, portanto, as prprias caractersticas empricas
bsicas, a serem levantadas por estudos empricos preliminares, as
condicionantes primordiais para a configurao final do design de
pesquisa. Impe-se com isso a questo de como pesar essas trs
dimenses na realizao de estudos de polticas pblicas. No meu
entender, essa questo no pode ser respondida de forma definitiva
e na base de uma reflexo meramente terica, mas depende
sobretudo das condicionantes empricas concretas. Porm, as
particularidades institucionais e culturais de cada tipo de sociedade
podem nos proporcionar elementos para uma correspondente
adaptao da abordagem da policy analysis'.
35
De acordo com Tocqueville, os historiadores dos tempos democrticos no
apenas negariam aos indivduos o poder de mudar o destino da histria, mas
acima de tudo tiram aos prprios povos a faculdade de modificar a sua prpria
sorte e os submetem ora a uma providncia inflexvel, ora a uma espcie de
cega fatalidade [Tocqueville, 1977, p. 377].
248
as decises polticas fica reservada a uma elite classista. A influncia POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
nos processos de deciso poltica e na implementao das polticas CONCEITUAL E
normalmente exercida de forma direta e no de forma agregada, REFLEXES
REFERENTES PRATICA
intermediada por partidos e associaes. Observa-se portanto, de DA ANLISE DE
acordo com o raciocnio de Tocqueville, uma maior influncia da POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL
ao particular dos indivduos. Porm, em face da disseminao
irresistvel do iderio democrtico, por um lado, e fragilidade e
precariedade das novas instituies democrticas, por outro,
encontramos vrias instituies no-formalizadas que desempenham
a funo de sustentculos do poder oligrquico e exercem influncia
decisiva nos processos poltico-administrativos; ODonnell menciona
sobretudo o clientelismo, o patrimonialismo e a corrupo [ODonnell,
1991, p. 30]. O agir estatal e administrativo se baseia em formas
clientelistas de interao, visa mais o caso individual e no solues
coletivas. A poltica efetiva no vem sendo produzida e implementada,
ou s em propores limitadas, dentro das instituies e de acordo
com os procedimentos formalmente previstos na Constituio ou nas
leis orgnicas dos municpios, e segue s de forma restrita os padres
de poltica aspirados teoricamente com os respectivos arranjos
institucionais e procedimentais.
249
PLANEJAMENTO E Se partimos da suposio de uma grande influncia dos estilos ou
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 dos padres polticos sobre os processos de formao de vontade e
de deciso o que os estudos sobre a cultura poltica latino-america-
na e brasileira parecem indicar ,36 impe-se a necessidade de ques-
tionar essa dimenso de politics' sobretudo no que diz respeito aos
efeitos recprocos com a estrutura institucional: a dimenso de polity'.
Com a incluso da avaliao de formas de comportamento poltico
(estilos polticos, tradies administrativas, padres culturalmente
influenciados de percepo e de ao), relacionada a campos espe-
cficos de ao [Hesse, 1985, p. 59] e ligado a isso com o
abandono da compreenso em boa parte das vezes esttica de ins-
tituies abrem-se, segundo Hesse, caminhos para uma pesquisa
poltico-cientfica, mais em concordncia com a realidade de proces-
sos complexos de interao (ibidem).
36
Ver a respeito, por exemplo, Fanger (1994).
250
as orientaes, representaes de valores e interpretaes de for- POLTICAS PBLICAS:
UM DEBATE
ma sistemtica,37 temos que nos contentar com a anlise dos pa- CONCEITUAL E
dres de comportamento poltico empiricamente observveis, os REFLEXES
REFERENTES PRATICA
quais, por sua vez como indicado lembrar so cunhados pelos DA ANLISE DE
valores, opinies e orientaes predominantes na sociedade. Visto POLTICAS PBLICAS
NO BRASIL
que o estilo poltico sujeito a mudanas em cada fase do processo
poltico, aconselhvel questionar o estilo poltico na sua dimenso
processual, valendo-se do policy cycle' como quadro referencial.
37
Ver Fanger (1994, p. 105s) que salienta que na Amrica Latina as datas-base
existentes, construdas a partir de surveys de opinio, so muito dispersas e
mal comparveis.
251
PLANEJAMENTO E Na verdade, a fluidez institucional deixou de ser apenas uma carac-
POLTICAS PBLICAS
No 21 JUN DE 2000 terstica das democracias no consolidadas, mas torna-se cada vez
mais uma realidade nos pases supostamente consolidados. A exten-
sa literatura sobre o tema de governance resultado do crescente
enfraquecimento das instituies estatais e evidencia transformaes
significativas no tocante aos processos poltico-administrativos nas
democracias modernas. As novas redes de governana, nas quais as
comunidades, as associaes da sociedade e as empresas privadas
desempenham papel cada vez mais decisivo, desafiam no apenas
os governos e a maneira de governar, mas exigem tambm uma
reorientao do pesquisador de polticas pblicas. Visto que o pro-
cesso de governana multifacetado, a cincia deve levar em conta
o concurso destas vrias facetas que, por sua vez, so resultado de
uma interao cada vez mais dinmica entre elementos institucionais,
processuais e os contedos das polticas. As sugestes de Rhodes
(2000, p. 85) de uma etnografia poltica de redes sociopolticas
que implica microanlises de contextos do cotidiano ou de Linder/
Peters de estudos de polticas pblicas do tipo bottom-up,38 que
do maior nfase nas condies e contextos especficos, na
multiplicidade de fatores e no subjetivismo, mostram possveis cami-
nhos para a anlise de polticas pblicas num contexto de fluidez
institucional que no quer abrir mo de considerar as complexas inter-
relaes entre polity, politics e policy'. A desistncia da busca
pela bjetividade esta uma caracterstica inerente dos estudos top-
down da tradio norte-americana representa uma concesso
necessria a uma realidade institucional caracterizada pela crescente
diversidade, complexidade e dinmica.39
38
Ver Perez (1998, p. 69).
39
Ver Kooiman (2000).
252
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