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Parecer Uber Daniel Sarmento PDF
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1. A Consulta
1
De acordo com a Consulente, esses motoristas so empreendedores individuais,
que utilizam a plataforma UBER em sistema de economia compartilhada (sharing
economy), que otimiza o acesso e contato entre passageiros e condutores. Eles so
credenciados pela UBER, pagando-lhe o correspondente a 20% do valor que percebem
de cada passageiro, como retribuio pela utilizao da plataforma tecnolgica. A UBER
credencia apenas motoristas profissionais, cujas carteiras de habilitao autorizem o
exerccio de atividade remunerada de condutor de veculos. A manuteno do
cadastramento dos motoristas parceiros depende, ademais, das avaliaes annimas que
estes recebem dos respectivos passageiros ao trmino de cada viagem, por meio de um
sistema de pontuao. A avaliao varia de zero a cinco estrelas, e os motoristas que
obtm mdia inferior a 4,6 estrelas podem ser descredenciados pela UBER.
O valor das viagens calculado com base em fatores como a distncia a ser
percorrida e tempo de viagem, tendo em vista as informaes repassadas previamente por
cada cliente, atinentes sua localizao e destino. A UBER fornece uma estimativa prvia
do preo ao passageiro, e os pagamentos so realizados por meio de carto de crdito,
atravs do prprio aplicativo.
2
taxistas. Nessa perspectiva, os motoristas parceiros da UBER seriam, supostamente,
prestadores de uma espcie de servio de txi clandestino, e, por no seguirem a
legislao que disciplina a atividade dos taxistas, praticariam uma pretensa concorrncia
desleal em relao a esses, prejudicando tambm os consumidores.
3
responder adequadamente aos questionamentos da Consulente, luz da Constituio e da
legislao pertinente.
Nesse sentido, tais princpios operam como verdadeiras bssolas, que devem guiar
a interpretao de regras constitucionais mais especficas, mas tambm a exegese da
1
Tratei extensamente do tema em Cludio Pereira de Souza Neto e Daniel Sarmento. Direito
Constitucional: teoria, histria e mtodos de trabalho. 2 ed., Belo Horizonte: Ed. Frum, 2014, pp. 375-
390. Na literatura brasileira, veja-se especialmente Humberto vila. Teoria dos Princpios. 11 ed., So
Paulo: Malheiros, 2010.
2
Na atualidade, tem grande penetrao a teoria sobre princpios formulada pelo autor alemo Robert Alexy,
que os concebe como mandados de otimizao, que devem ser cumpridos na maior medida possvel,
dentro das possibilidades fticas e jurdicas de cada caso. Cf. Robert Alexy. Teoria dos Direitos
Fundamentais. Trad. Virglio Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2008, pp. 85-179.
3
Cf. Claus-Wilhelm Canaris. Pensamento Sistemtico e Conceito de Sistema na Cincia do Direito. Trad.
A. Menezes Cordeiro. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1989, pp. 88-100.
4
legislao infraconstitucional referente ao tema de que tratam. Essa a chamada eficcia
interpretativa dos princpios constitucionais, assim sintetizada por Lus Roberto Barroso:
4
Lus Roberto Barroso. Curso de Direito Constitucional: Os conceitos fundamentais e a construo do
novo modelo. So Paulo: Saraiva, 209, p. 319.
5
Advirta-se, porm, que no possvel extrair diretamente da Constituio um modelo fechado e minucioso
de ordem jurdica econmica. Nesta seara, existe um razovel espao para deliberao legtima pelos
representantes do povo, que deriva no s do princpio democrtico, como tambm do carter
compromissrio da Carta de 88 em matria econmica. No se infere da Constituio, por exemplo, a
dosimetria exata da interveno do Estado no mercado, que pode variar em alguma medida ao sabor das
escolhas que o eleitor tem o direito de fazer periodicamente nas urnas. Veja-se, a propsito, Cludio Pereira
de Souza Neto e Jos Vicente Santos de Mendona. Fundamentalizao e fundamentalismo na
interpretao do princpio da livre iniciativa. In: Cludio Pereira de Souza Neto e Daniel Sarmento (Org.).
A Constitucionalizao do Direito: fundamentos tericos e aplicaes especficas. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2007.
5
constituinte inseriu a disciplina do transporte (art. 178, CF) no captulo da Carta intitulado
Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica (Captulo I do Ttulo VII).
Dentre os princpios que regem a ordem econmica brasileira figuram dois que
so da mxima importncia no s para a compreenso do respectivo sistema, como
tambm para o equacionamento das questes suscitadas nesta Consulta: a livre iniciativa
(art. 1, IV e 170, caput, CF), e a livre concorrncia (art. 170, IV, CF). deles que trataro
os prximos subitens do parecer.
6
Cf. Modesto Carvalhosa. Direito Econmico: Obras Completas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013,
pp. 110-112.
7
No mesmo sentido, Francisco Amaral definiu a livre iniciativa como a liberdade dos particulares de
utilizarem recursos materiais e humanos na organizao de sua atividade produtiva, liberdade, enfim, dos
particulares de decidirem o que, quando e como produzir. (A liberdade de iniciativa econmica.
Fundamentos, natureza e garantia constitucional. Revista de Informao Legislativa, n 92, 1996, p. 228).
6
atividade econmica, como de organiz-la, geri-la e conduzi-la.8 O princpio abarca uma
srie de componentes, muitos deles tambm previstos em outros preceitos constitucionais,
como a liberdade de empresa (art. 170, Pargrafo nico, CF), a proteo da propriedade
privada (art. 5, XXII e 170, II, CF) inclusive dos meios de produo ; e a autonomia
negocial.9 Nas palavras de Miguel Reale, a livre iniciativa
8
Nesse sentido, registraram J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira: A liberdade de iniciativa tem um duplo
sentido. Consiste, por um lado, na liberdade de iniciar uma atividade econmica (liberdade de criao de
empresa, liberdade de investimento, liberdade empresarial) e, por outro, na liberdade de organizao,
gesto e atividade da empresa (liberdade de empresa, liberdade do empresrio, liberdade empresarial).
(Constituio da Repblica Portuguesa Anotada. Vol I. Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 790).
9
Cf. Lus Roberto Barroso. A Ordem Econmica Constitucional e os Limites Estatais Atuao Estatal
no Controle de Preos. In: Temas de Direito Constitucional. Tomo II. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, pp.
50-51.
10
Miguel Reale. O Plano Collor II e a interveno do Estado na ordem econmica. In: Temas de Direito
Positivo. So Paulo: RT, 1992, p. 249.
11
Sobre a interveno estatal voltada correo de falhas do mercado na literatura jurdica brasileira, veja-
se Carlos Emmanuel Jopert Ragazzo. Regulao Jurdica, Racionalidade Econmica e Saneamento Bsico.
Rio de Janeiro: Renovar, 2011, pp 18-30; e Marcelo Zenni Travassos. A Legitimao jurdico-moral da
regulao estatal luz de uma premissa liberal-republicana. Rio de Janeiro: Renovar, 2015, pp. 53-100.
7
para promover outros objetivos fundamentais, como a igualdade substantiva e da justia
social.12
Pode-se dizer que a livre iniciativa repousa em dois fundamentos essenciais: trata-
se de uma emanao relevante da liberdade individual, que tambm deve se projetar na
esfera econmica; bem como de um meio voltado promoo da riqueza e
desenvolvimento econmico, em prol de toda a coletividade.
12
Veja-se, a propsito, a obra clssica de Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 88
(interpretao e crtica). 17 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2015.
13
Trcio Sampaio Ferraz. Congelamento de preos Tabelamentos oficiais. In: Revista de Direito
Pblico, n 91, 1989, p. 77.
14
Idem, ibidem, p. 78.
15
Isto no significa, porm, que as liberdades econmicas e as existenciais sejam protegidas pela ordem
constitucional brasileira com a mesma intensidade, o que no ocorre. Explorei o tema em Daniel Sarmento.
Direitos Fundamentais e Relaes Privadas. 2 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, pp. 162 ss.
16
Para um extenso desenvolvimento do ponto no mbito da filosofia constitucional, a partir de perspectiva
liberal, veja-se Charles Fried. Modern Liberty and the Limits of Government. New York: W.W Norton &
Company, 2007.
8
atividades econmicas, desde que no lesem direitos de terceiros ou interesses relevantes
da comunidade.
17
Cass R. Sunstein. Free Markets and Social Justice. New York: Oxford University Press, 1997, p. 3.
18
Veja-se, nesta linha, a obra clssica do Prmio Nobel de Economia Douglass C. North. Institutions,
Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
19
Fbio Konder Comparato. Regime constitucional de controle de preos. In: Direito Pblico: Estudos
e Pareceres. So Pauo: Saraiva, 1996, p. 102.
9
2.3. O princpio constitucional da livre concorrncia
20
Existe polmica a propsito das finalidades da proteo concorrncia, que no convm aqui examinar.
Veja-se a propsito, com posies muito distintas, Calixto Salomo. Direito Concorrencial. So Paulo:
Malheiros, 2013, pp. 76-121; Robert H. Bork. The Antitrust Paradox: A policy at war with itself. New York:
The Free Press, 1978; Jack B. Kirwood & Robert H. Lande. The Fundamental Goal of Antitrust: protecting
consumers, not increasing efficiency. Notre Dame Law Review, n 191, 2008, pp. 191-243.
21
Paula Forgioni. Princpios constitucionais econmicos e princpios constitucionais sociais. A
formatao jurdica do mercado brasileiro. Revista do Advogado, n 117, 2012, p. 167.
22
Nesse sentido, o magistrio de Lus Roberto Barroso sobre o princpio da livre concorrncia: Nele se
contm a crena de que a competio entre os agentes econmicos, de um lado, e a liberdade de escolha
dos consumidores, de outro, produziro os melhores resultados sociais: qualidade dos bens e servios e
preo justo (A Ordem Econmica Constitucional e os Limites Atuao Estatal no Controle de Preos.
In: Temas de Direito Constitucional. Tomo II. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 58).
23
O tema das vantagens econmicas da concorrncia extensamente discutido em Richard A. Posner.
Antitrust Law. 2 ed. Chicago: The University of Chicago Press, 2001.
10
A livre concorrncia gera, ainda, consequncias polticas relevantes, pois tende a
dispersar o poder econmico, dificultando a formao de grupos com excessiva influncia
sobre o governo e a sociedade.24 Os objetivos principais da proteo livre concorrncia
foram sintetizados em deciso da Suprema Corte norte-americana referente ao Sherman
Act, que o principal diploma normativo sobre a matria naquele pas:
O princpio da livre concorrncia tem uma dupla face. Por um lado, ele limita o
Estado, que no pode instituir restries excessivas que impeam os agentes econmicos
de ingressar, atuar e competir livremente no mercado. Por outro, o princpio impe que o
Poder Pblico atue sobre o mercado, para proteger a sua higidez, prevenindo e coibindo
abusos do poder econmico e prticas anticoncorrenciais, como a formao de
monoplios, oligoplios, cartis etc. que o princpio no pressupe, romanticamente, a
existncia de um mercado atomizado, formado por agentes econmicos de igual poder,
competindo em condies equnimes pela preferncia do consumidor. Pelo contrrio,
diante da constatao de que, quando livre de todas as amarras, o poder econmico tende
a se concentrar patologicamente em detrimento da concorrncia, o princpio impe a
atuao comissiva do Estado, em favor da sade do prprio mercado.26 No plano
infraconstitucional, essa atuao comissiva tem como diploma central a Lei n 8.884/94
(com as alteraes promovidas pela Lei n 12.529/2011), que dispe sobre a preveno e
a represso s infraes contra a ordem econmica.
24
Cf. Eduardo Ferreira Jordo. Restries Regulatrias Concorrncia. Belo Horizonte: Ed. Frum, 2009,
p. 25.
25
Northern Pac. Ry. Co. v. United States, 365 U.S. 1 (1958). Traduo livre. No original It rests on the
premise that the unrestrained interaction of competitive forces will yield the best allocation of our economic
resources, the lowest prices, the highest quality and the greatest material progress, while at the same time
providing an environment conducive to the preservation of our democratic political and social
institutions.
26
Cf. Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988 (interpretao e crtica). Op. cit.,
pp. 205-210.
11
Para os fins desta Consulta, interessa mais diretamente a faceta negativa do
princpio da livre concorrncia, que se volta limitao do poder estatal de intervir na
economia, restringindo o acesso e a atuao de particulares no mercado. Afinal, o que
est em discusso se os motoristas parceiros da UBER podem ou no ingressar no
mercado do transporte individual de passageiros, competindo com os taxistas. Ou, em
outras palavras, debate-se se o cidado deve ou no ter acesso a essa alternativa de
transporte, para que possa exercer a sua liberdade de escolha, ou se, ao contrrio, o Estado
instituiu uma reserva de mercado em favor dos txis.
27
Nas palavras de Calixto Salomo, toda a teorizao econmica do direito anticoncorrencial baseia-se
na proteo do consumidor. (Direito Concorrencial. Op.cit., p. 104). Veja-se, a propsito, Robert H.
Lande e Neil W. Averitt. Using the Consumer Choice Approach to Antitrust Law. Antitrust Law
Journal, vol. 77, 2007, pp. 175-264.
28
Nesse sentido, veja-se Victor Rheim Schirato. Livre Iniciativa nos Servios Pblicos. Belo Horizonte:
Ed. Frum, 2012, p. 146.
29
STF, 1 Turma, RE 15876, Rel. p/ ac. Min. Seplveda Pertence, DJe 05/10/2007. A ementa do acrdo
tem a seguinte redao: Servios telefnicos. Explorao. Edio de Listas ou Catlogos Telefnicos e
Livre Concorrncia. Se, por um lado, a publicao e a distribuio de listas telefnicas constitua um nus
das concessionrias de servio de telefonia que podem cumpri-lo com ou sem a veiculao de publicidade
no se pode dizer que estas tinham exclusividade para faz-lo. O artigo 2 da L. 6.874/80 (A edio ou
divulgao das listas referidas no 2 do art. 1 desta Lei, sob qualquer forma ou denominao, e a
comercializao da publicidade nelas inserta so de competncia exclusiva da empresa exploradora do
respectivo servio de telecomunicaes, que dever contrat-las com terceiros, sendo obrigatria, em tal
caso, a realizao de licitao) era inconstitucional tendo em vista a Carta de 1969 na medida em que
institui reserva de mercado para a comercializao das listas telefnicas em favor das empresas
concessionrias. RE desprovido.
12
editou a Smula Vinculante n 46, segundo a qual ofende o princpio da livre
concorrncia lei municipal que impede a instalao de estabelecimentos comerciais do
mesmo ramo em determinada rea.30
30
STF, Plenrio, DJe 23/06/2015.
31
Cf. STF, Plenrio, ADPF 101, Rel. Min. Carmen Lcia, DJe 04/06/2012. Nessa deciso, afirmou-se que
uma ponderao entre, de um lado, a proteo ao meio ambiente, e, do outro, a livre concorrncia e livre
iniciativa, justificavam a proibio de importao de pneus usados de pases no pertencentes ao Mercosul.
32
Cf. Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988 (interpretao e crtica). Op. cit,
pp.89-150; Lus Roberto Barroso. A Ordem Econmica Constitucional e o Limite Atuao Estatal no
Controle de Preos. Op. cit., p. 67.
13
estrito, campo de atuao prioritria da iniciativa privada, e o servio pblico, setor
titularizado pelo Estado.33
33
De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, a separao entre os dois campos servio pblico,
como setor pertencente ao Estado, e domnio econmico, como campo reservado aos particulares,
induvidosa. (Curso de Direito Administrativo. 13 ed., So Paulo: Malheiros, 2001, p. 610.
34
Na atualidade, fala-se tambm em mecanismos de neointervencionismo pblico na atividade econmica
em sentido estrito, que se realiza sob novas formas, como a deteno de golden shares aes que do
poderes especiais aos seus titulares em empresas privadas, participao minoritria estratgica em
sociedades (empresas pblico-privadas), e parcerias societrias entre estatais e empresas privadas. Veja-
se, a propsito, Alexandre dos Santos Arago. Empresa pblico-privada. Revista dos Tribunais, v. 98, n
980, 2009, pp. 33-68.
35
Nesse sentido, e.g., Lus Roberto Barroso. Regime Constitucional do Servio Postal. Legitimidade da
Atuao da Iniciativa Privada. In: Temas de Direito Constitucional. Tomo II. Rio de Janeiro: Renovar,
2003, pp. 171-173; Fbio Konder Comparato. Monoplio pblico e domnio pblico Explorao indireta
da atividade monopolizada. In: Direito Pblico: Estudos e Pareceres. Op. cit., pp. 146-153. Em sentido
contrrio, cf. Cludio Pereira de Souza Neto e Jos Vicente Santos de Mendona. Fundamentalizao e
fundamentalismo na interpretao do princpio da livre iniciativa. Op. cit.
36
H diversas classificaes sobre as formas de interveno do Estado na economia. Uma classificao
didtica e influente, da lavra de Lus Roberto Barroso alude interveno direta, atravs da prestao de
servios pblicos e da explorao de atividades econmicas; e interveno indireta, por meio da
disciplina e do fomento. (cf. Modalidades de interveno do Estado na ordem econmica. Regime jurdico
das sociedades de economia mista. Inocorrncia de abuso de poder econmico. In: Temas de Direito
Constitucional, Tomo I. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, pp. 395-398). Aqui, parto da classificao proposta
14
Evidentemente, a interveno indireta do Estado sobre a atividade econmica em sentido
estrito no est livre de amarras constitucionais. Pelo contrrio, alm das normas
constitucionais que regem a atividade econmica dentre os quais figuram os princpios
da livre iniciativa e da livre concorrncia37 o desempenho dessa funo estatal tem de
observar vrias outras limitaes importantes, como o respeito aos princpios da
proporcionalidade, da legalidade e da igualdade. Nessa rea, a regra geral, que tem
substrato constitucional como j se viu nos itens anteriores , a liberdade do particular
para atuar no mercado, que nota essencial dos regimes capitalistas, como o consagrado
pela Constituio de 88.
por Barroso, apenas diferenciando, no mbito do que ele chamou de disciplina, a atividade normativa do
Estado do exerccio do poder de polcia sobre a atividade econmica.
37
Nessa linha, decidiu o STF: I- A interveno estatal na economia, mediante regulamentao e regulao
de setores econmicos, faz-se com respeito aos princpios e fundamentos da Ordem Econmica. CF, art.
170. O princpio da livre iniciativa fundamento da Repblica e da Ordem econmica: CF, art. 1, IV; art.
170. (2 Turma, RE 422.941-2, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 24/03/2005).
38
Cf. STF, Plenrio, ADPF n 46, Rel. p/ ac. Min. Eros Grau, DJe 26/02/2010.
39
Ressalte-se, porm, que a prpria Constituio contempla inequvocas excees a esta regra, quando abre
iniciativa privada a prestao de servios pblicos nas reas de sade e educao (cf. arts. 197, 199 e 209,
CF)
15
concorrncia, j que o Estado pode legitimamente optar por prestar os servios pblicos
em regime de monoplio ou privilgio, sem abri-los participao dos particulares.40 41
Por ser o titular dos servios pblicos mesmo quando prestados por particulares
cabe ao Estado disciplin-los em detalhe, dispondo sobre aspectos como os tipos de
atividade a serem executadas, os direitos e deveres dos prestadores e usurios, as tarifas
etc. Na rea dos servios pblicos, portanto, a atuao normativa do Estado, conquanto
tambm sujeita a limites, desfruta de liberdade muito maior do que a existente no mbito
da atividade econmica stricto sensu.
Em outras palavras, no cabe ao Estado, via de regra, ditar o preo dos bens e
servios oferecidos pelas empresas no mercado, mas ele pode fixar as tarifas cobradas
pelos particulares que prestam servios pblicos. Do mesmo modo, no lcito ao Poder
Pblico, em geral, definir o modo como os agentes privados exercero as suas atividades
econmicas, buscando atrair a clientela e prosperar. O Estado pode, certo, instituir
limites para essas atividades, visando preservao de direitos de terceiros ou de
interesses da coletividade, mas no pode se substituir aos particulares em suas decises
empresariais legtimas, privando-os, por exemplo, da possibilidade de inovar, de criar um
40
Eduardo Ferreira Jordo sintetizou com clareza esta orientao predominante: No tocante aos servios
pblicos, a prpria Constituio quem estabelece uma exceo aos princpios da livre iniciativa e da
livre concorrncia. Para estes servios, a regra no a liberdade de iniciativa empresarial, a regra no
a livre competitividade. (...). A excluso dos deveres estatais relativos competitividade, para o mbito da
regulao dos servios pblicos, explcita. Primeiro, porque se permite ao Poder Pblico prestar
diretamente o servio, mesmo monopolisticamente. Segundo porque se lhe autoriza expressamente o
controle das tarifas e o estabelecimento de regras cogentes relativas qualidade do servio. Terceiro,
porque do Poder Pblico se exige que controle a entrada nos mercados correspondentes a estes servios.
Note-se que, no tocante ao controle de entrada, a regra constitucional at mesmo impositiva: se servio
pblico, no est aberto livre iniciativa dos operadores particulares. A prestao privada deste servio
depender de prvia concesso ou permisso do Poder Pblico (Restries Regulatrias Concorrncia.
Op. cit., pp. 47-48). No mesmo sentido, veja-se, e.g., Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na
Constituio de 1988 (interpretao e crtica). Op. cit, pp.89-150; e Maral Justen Filho. Teoria Geral das
Concesses de Servio Pblico. So Paulo: Dialtica, 2003, p. 39.
41
Saliente-se, todavia, que vem se fortalecendo na doutrina outra corrente, ainda minoritria, que afirma
que, como os servios pblicos visam a atender a direitos e interesses dos cidados, e no os do Estado,
quando os primeiros forem melhor servidos pela competio de agentes econmicos prestadores, o
princpio da livre concorrncia tambm se aplicaria, embora com matizaes prprias. Veja-se, nessa linha,
Alexandre dos Santos Arago. Direito dos Servios Pblicos. Rio de Janeiro: Forense, 2007, pp. 407-490;
Floriano de Azevedo Marques. A nova regulao dos servios pblicos. Revista Eletrnica de Direito
Administrativo, n 1, 2005; e Vitor Rhein Schirato. Livre Iniciativa nos Servios Pblico. Op. cit.
Essa , desde sempre, a orientao predominante nos Estados Unidos, em que as public utilities ideia
mais prxima no Direito norte-americano ao nosso servio pblico so, em geral, titularizadas por
particulares, embora sujeitas a intensa regulao estatal. De acordo com Sabino Cassese, tambm na Europa
contempornea h uma tendncia no campo dos servios pblico de abertura maior concorrncia,
sobretudo em razo da influncia do Direito Comunitrio (La Nuova Costituzione Economica. Roma:
Editori Laterza, 1995, pp. 71-90)
16
novo negcio e oferec-lo ao mercado consumidor. Porm, no campo dos servios
pblicos no assim: como titular do servio, cabe ao Estado estabelecer a forma como
este deve ser prestado, mesmo quando houver delegao da prestao a particulares.
Portando, existe uma diferena marcante entre os regimes constitucionais da atividade
econmica stricto sensu e do servio pblico, mesmo quando prestado por entes privados:
naquela, a regra a liberdade do particular, e a exceo a sua submisso s escolhas
estatais, enquanto nesse ltimo d-se justamente o inverso desde que, claro, as
escolhas estatais sejam conformes ordem jurdica e ao interesse pblico.
3.2. Critrios para distino entre servio pblico e atividade econmica em sentido
estrito
42
Cf. Lus Roberto Barroso. Regime constitucional do servio postal. Legitimidade da atuao da
iniciativa privada. Op. cit., p. 154; Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 19 ed., So
Paulo: Malheiros, 1994, p. 294.
17
XII). Cabe notar, neste particular, que a Carta de 88 no faz qualquer referncia ao
transporte individual de passageiros como servio pblico (a Constituio menciona, isto
sim, o transporte coletivo de interesse local atribudo titularidade municipal - art. 30,
inciso V, CF)
43
Cf., e.g., Maral Justen Filho. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., pp. 737-738; Maria Sylvia
Zanella Di Pietro. Direito Administrativo. 20 ed., So Paulo: Atlas, 2007, p. 88; Alexandre dos Santos
Arago. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2012, p. 370; Celso Antnio Bandeira
de Mello. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., pp. 607-609.
44
Consigne-se, porm, que existe posio contrria, sustentando que como o Estado, ao instituir um servio
pblico, restringe a livre iniciativa e a livre concorrncia que so princpios constitucionais -, o legislador
no poderia faz-lo, em razo da supremacia da Constituio. Veja-se, nesse sentido, Fernando Herren
Aguilar. Controle Social dos Servios Pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1990, pp. 133 ss.
45
Cf. Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. Op. cit., p. 294.
46
Cf. Gaspar Orio Ortiz. El Nuevo Servicio Pblico. Madrid: Marcial Pons, 1997; Alexandre dos Santos
Arago. O servio pblico e suas crises. In: Alexandre dos Santos Arago e Floriano de Azevedo
Marques (Orgs.). Direito Administrativo e seus Novos Paradigmas. Belo Horizonte: Forum, 2008, pp. 421-
440; Maral Justen Filho. Curso de Direito Administrativo. 10 ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014,
p. 747.
18
manejo, pela sua extrema fluidez e variabilidade, muito dependente de compreenses
ideolgicas sobre o papel do Estado na sociedade.
47
Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., p. 600.
48
Veja-se, a propsito, Floriano de Azevedo Marques Neto. A nova regulao dos servios pblicos. Op.
cit; e Alexandre dos Santos Arago. O servio pblico e suas crises. Op. cit.
19
Esse ponto reconhecido at mesmo pelos defensores da hegemonia do critrio
formal para a caracterizao do servio pblico, que apontam para o fato de que o
legislador no pode se valer de qualquer alquimia legal para transmudar em servio
pblico aquilo que, luz dos padres culturais e jurdicos vigentes, considerado
atividade tipicamente econmica, sob pena de absoluto esvaziamento normativo da
garantia constitucional da livre iniciativa.49
Toshio Mukai, por sua vez, associou o servio pblico natureza essencial da
necessidade coletiva por ele atendida51. J Eros Roberto Grau afirmou que servio pblico
49
Nesse sentido, registrou Celso Antnio Bandeira de Mello: 21. realmente o Estado, por meio do Poder
Legislativo, que erige ou no em servio pblico tal ou qual atividade, desde que respeite os limites
constitucionais. Afora os servios pblicos mencionados na Carta Constitucional, outros podem ser assim
qualificados, contanto que no sejam ultrapassadas as fronteiras constitudas pelas normas relativas `a
ordem econmica, s quais so garantidoras da livre iniciativa. que a explorao da atividade
econmica, o desempenho de servios pertinentes a esta esfera, assiste aos particulares e no ao Estado.
Este apenas em carter excepcional poder desempenhar-se empresarialmente nesta rbita.
22. Sem embargo, o fato que o Texto Constitucional, compreensivelmente, no define o que sejam
atividades econmicas. Em consequncia, remanesce ao legislador ordinrio um certo campo para
qualificar determinadas atividades como servios pblicos, no que, indiretamente, gizar, por excluso,
a rea configurada como das atividades econmicas. lgico, entretanto, que, em despeito desta margem
de liberdade, no h, para o legislador, liberdade absoluta. falta de uma definio constitucional, h de
se entender que o constituinte se remeteu ao sentido comum da expresso, isto , ao prevalecente ao lume
dos padres de uma cultura de uma poca, das convices predominantes da Sociedade. Por isso mesmo
no total a liberdade do Legislativo, sob pena de ser retirado qualquer contedo de vontade ao dispositivo
da Carta Magna, tornando-o letra morta, destitudo de qualquer valia e significado (Curso de Direito
Administrativo. Op. cit., pp. 609-610).
50
Maral Justen Filho. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., pp. 727-738.
51
Nas suas palavras, servio pblico no pode ser seno aquilo que, dentro de certas circunstncias de
tempo e de lugar, tenha transcendncia, pela sua necessidade e essencialidade para a comunidade, alm
de outros requisitos retirados da natureza das coisas (Toshio Mukai, O Direito Administrativo e os
regimes jurdicos das empresas estatais. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 190).
20
atividade (...) indispensvel, num dado momento histrico, realizao e ao
desenvolvimento da coeso e interdependncia social (Duguit).52
52
Eros Roberto Grau. A Ordem Econmica na Constituio de 1988 (interpretao e crtica). Op. cit., p.
132.
53
Nesse sentido, Lus Roberto Barroso sustentou que as normas que criam servios pblicos no inerentes
aqueles que, pela sua natureza, s podem ser prestados pelo Estado, porque relacionados com o seu poder
de imprio s ser admitida com fundamento, ainda que genrico, em outra norma constitucional e, em
qualquer caso, dever ser interpretada restritivamente, como convm s normas excepcionais e restritivas
de direitos (Regime Constitucional do Servio Postal. Legitimidade da Atuao da Iniciativa Privada.
Op. cit., p. 165).
54
STF, 2 Turma, RE 220.999-7, Rel. p/ ac. Min. Nelson Jobim, DJ 24/11/2000.
21
No indispensvel realizao e ao desenvolvimento da
interdependncia social (DUGUIT).
No existencial para a sociedade.
Existenciais e indispensveis realizao e ao desenvolvimento da
interdependncia social so os servios pblicos ditos essenciais. (...)
A Unio no tem a obrigao constitucional, legal nem contratual de
oferecer os servios.
22
econmica: o primeiro se acha positivamente vinculado ordem jurdica,55 e s pode
fazer o que essa lhe impe ou autoriza, enquanto os segundos so negativamente
vinculados s leis, podendo atuar com plena liberdade, sempre que inexista vedao ou
imposio legal de determinada conduta.56 Esta diferena tem fundamento poltico-
filosfico na compreenso de que, no Estado de Direito, os poderes pblicos devem ser
limitados, em prol da garantia dos direitos fundamentais, mas os particulares devem ser
tratados como intrinsecamente livres.
55
Na contemporaneidade, a vinculao estatal ordem jurdica melhor captada pela ideia de juridicidade
do que pela de legalidade, pois o primeiro termo expressa melhor a noo de que os poderes pblicos so
vinculados positivamente no apenas s leis formais, como tambm ao ordenamento jurdico como um
todo, especialmente Constituio e a seus princpios. Veja-se, a propsito, Gustavo Binenbojm. Uma
Teoria do Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, pp. 137 ss.
56
clssica, nessa matria, a citao de Guido Zanobini: o indivduo pode fazer tudo o que no lhe
expressamente vedado, ao passo que a Administrao pode fazer apenas o que a lei expressamente lhe
consente (LAttivit Legislativa e la Legge. In: Scritti Vari di Diritto Pubblico. Milano: Giuffr, 1955,
pp. 206-207)
57
Cf. Richard Stewart. Regulation, Innovation and Administrated Law: A Conceptual Framework.
California Law Review, v. 69, 1981, pp. 1256 ss; Robert Cooter. Direito, Desenvolvimento: inovao,
informao e pobreza das naes. In: Luciano Bennetti Timm e Pedro Paranagu (Orgs.). Propriedade
intelectual, antitruste e desenvolvimento. Rio de Janeiro: FGV, 2009, pp. 9- 34.
58
Ronaldo Lemos. O Marco Civil como smbolo do desejo por inovao no Brasil. In: George Salomo
Leite e Ronaldo Lemos (Orgs.). Marco Civil da Internet. So Paulo: Atlas, 2014, pp. 3-11.
59
Ressalte-se, porm, que em certas atividades especialmente lesivas ao meio ambiente e sade humana
certamente no esse o caso da Consulente os princpios ambientais da preveno e da precauo
impem matizaes e temperamentos em relao ao princpio da livre empresa.
23
social, por asfixiar de modo intolervel a capacidade de inovao dos agentes
econmicos, em detrimento de toda a sociedade.
60
Sobre a aplicao do princpio da proporcionalidade na anlise de normas restritivas livre concorrncia,
veja-se Eduardo Ferreira Jordo. Restries Regulatrias Concorrncia. Op. cit, pp. 63-80
61
Sobre o princpio da proporcionalidade e os subprincpios em que se desdobra, veja-se Gilmar Ferreira
Mendes. A proporcionalidade na jurisprudncia do STF. In: Direitos Fundamentais e Controle de
Constitucionalidade. So Paulo: Celso Bastos, 1998, pp. 67-84; Suzana Toledo de Barros. O Princpio da
Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais.
Braslia: Braslia Jurdica, 1996; Jane Reis Gonalves Pereira. Interpretao Constitucional e Direitos
Fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, pp. 324-383.
24
A norma bsica de regncia de transportes urbanos no pas a Lei n 12.587/2012,
que instituiu as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana. A referida lei, ao
tratar dos transportes urbanos no seu art. 3, 2, assim disps:
62
O referido preceito define o transporte pblico individual de passageiros como servio remunerado de
transporte de passageiro aberto ao pblico, por intermdio de veculo de aluguel, para a realizao de
viagens individualizadas. O conceito no se estende ao servio prestado pelos motoristas credenciados
pela UBER, pois no pode ser considerado aberto ao pblico o transporte que s possa ser realizado para
consumidores previamente cadastrados junto a uma empresa privada.
63
H, porm, aluso na lei ao transporte motorizado privado (art. 4, inciso X), em que o servio de
transporte individual privado de passageiros se enquadra. O instituto assim definido pelo legislador:
meio motorizado de transporte de passageiros utilizado para a realizao de viagens individualizadas
por intermdio de veculos particulares.
25
transporte privado individual de passageiros, mas no o regulou ao contrrio do que fez
com o pblico o legislador deve ter considerado desnecessrio definir o primeiro.
Dito preceito legal foi alterado pela Lei n 12.865/2013, que tambm acrescentou
o art. 12-A, e respectivos pargrafos, Lei n 12.587/2012. Confira-se a redao dos
mencionados dispositivos:
26
Art. 12. Os servios de utilidade pblica de transporte individual de
passageiros devero ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo
poder pblico municipal, com base nos requisitos mnimos de
segurana, de conforto, de higiene, de qualidade, de qualidade de
servios, de fixao prvia dos valores mximos das tarifas a serem
cobradas.
12-A. O direito explorao de servios de txi poder ser outorgado
a qualquer interessado que satisfaa os requisitos exigidos pelo poder
pblico local.
1. permitida a transferncia da outorga a terceiros que atendam aos
requisitos exigidos pelo poder pblico local.
2. Em caso de falecimento do outorgado, o direito explorao do
servio ser transferido a seus sucessores legtimos, nos termos dos
arts. 1.829 e seguintes do Ttulo II do Livro V da Parte Especial da Lei
n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Cdigo Civil).
3. As transferncias de que tratam os 1 e 2 dar-se-o pelo prazo
de outorga e so condicionadas prvia anuncia do poder pblico
municipal e ao atendimento dos requisitos fixados para a outorga.
64
Alexandre dos Santos Arago. Direito dos Servios Pblicos. Op. cit., pp. 191-192.
27
Vale destacar que, muito antes da inovao legislativa, Celso Antnio Bandeira
de Mello j ressaltara que no h servio pblico prestado pelos txis, mas servio de
utilidade pblica, inserido no mbito da iniciativa privada:
65
Celso Antnio Bandeira de Mello. Servios Pblicos e Servio de Utilidade Pblica Caracterizao
dos Servios de Txi Ausncia de Precariedade na Titulao para prest-los Desvio de Poder
Legislativo. In: Pareceres de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiro, 2011, pp. 216-217.
28
promover-lhe a prestao66 fator que o STF reputou essencial para a caracterizao
do servio pblico no julgamento do RE 220.999-7, no trecho acima reproduzido.
66
A expresso de Celso Antnio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. Op. cit., p. 601.
67
Floriano de Azevedo Marques Neto. O Estado contra o mercado: Uber e o consumidor, publicado em
11/06/2015, disponvel em www.migalhas.com.br/dePeso/16.MI221670,91041-
Estado+contra+mercado+uber+e+o+consumidor.
68
Cf. Vitor Rhein Schirato. Livre Iniciativa nos Servios Pblicos. Op. cit., pp. 288-293; Alexandre dos
Santos Arago. Direito dos Servios Pblicos. Op. cit., pp. 434-435.
29
Pode-se at entender que os preceitos da Lei n 12.587/2012 comportam outra
exegese, diferente da que foi acima sustentada, que no abre espao para o exerccio da
atividade de transporte individual privado de passageiros. Nesse caso, porm, ser
necessrio recordar e aplicar espcie o que foi exaustivamente discutido no incio deste
parecer: os princpios da livre iniciativa e da livre concorrncia so vetores fundamentais
de interpretao das normas que disciplinam as atividades econmicas seja as que
definem o seu regime, seja as que demarcam as fronteiras entre atividades econmicas
em sentido estrito e os servios pblicos.
4.2. A debilidade dos argumentos em favor da proibio dos servios da Uber e de seus
motoristas parceiros
30
e a tentativa de criao de reserva de mercado para os taxistas que lembra a lgica pr-
moderna das corporaes de ofcio, abolidas com a Revoluo Francesa no se afigura
fundamento legtimo para a restrio concorrncia e livre iniciativa.
69
Eduardo Ferreira Jordo assim resumiu as causas do sucesso das presses lobistas dos agentes
econmicos sobre os entes reguladores, que explicariam a criao e implementao de muitas restries
concorrncia francamente contrrias ao interesse pblico: Em primeiro lugar, interesses compactos e
organizados tendem a prevalecer sobre interesses difusos, tendo em vista o menor custo da sua
mobilizao. Isto importa uma tendncia a que os interesses das empresas reguladas prevaleam sobre
aqueles dos consumidores na competio pela regulao. Em segundo lugar, tomada a regulao como
um bem adquirvel no mercado poltico, h uma tendncia a que ela seja obtida pelo grupo que a valorar
mais intensamente e este o caso das empresas reguladas, afetadas de modo geralmente mais intenso e
concentrado pelas polticas regulatrias do que a massa dos consumidores (Restries Regulatrias
Concorrncia. Op. cit., pp. 84-85). O texto clssico sobre esta matria da captura dos reguladores de
George J. Stigler. The Theory of Economic Regulation. The Bell Journal of Economics and Management
Science, v. 2, n 1, 1971, pp. 2-21).
31
regulamentaes, estariam as corporaes de ofcio, nulificando
inteiramente o princpio da liberdade profissional.70
Por outro lado, alguns dos argumentos muitas vezes empregados para justificar as
chamadas regulaes de entrada72 so absolutamente impertinentes ao caso Uber. A
hiptese no , evidentemente, de monoplio natural73, pois o mercado de transporte
individual de passageiros comporta facilmente a atuao de muitos agentes, de maneira
competitiva.
70
STF, Pleno, RE 65.968, Rel. Min. Amaral Santos, julgado em 04/03/1970.
71
STF, Pleno, RE 414.426, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe 10/10/2011.
72
Nas palavras de Carlos Emmanuel Jopert Ragazzo, a regulao de entrada consiste alternativa ou
cumulativamente em limites com relao ao nmero de agentes econmicos em determinado mercado, bem
como em requisitos mnimos para a respectiva entrada e permanncia (Regulao Jurdica,
Racionalidade Econmica e Saneamento Bsico. Rio de Janeiro: Renovar, 2011, p. 150).
73
O monoplio natural no uma criao legal, nem o resultado de uma prtica lesiva concorrncia, mas
um conceito econmico, que pode ter utilidade jurdica. Ele ocorre quando o custo da atividade econmica
se torna muito maior quando se busca promover a concorrncia, o que a torna economicamente invivel.
Nesse cenrio, no se justifica a instaurao da competio no mercado, pois ela pode gerar aumento nos
preos e se revelar prejudicial ao prprio consumidor. Um exemplo tradicional o do transporte ferrovirio,
em que a duplicao das ferrovias tende a acarretar custos exorbitantes e injustificveis para os prestadores,
que acabam sendo repassados aos consumidores. Veja-se, a propsito, Paul Wonnacott e Ronald
Wonnacott. Economia. Trad. Celso Seji Gondo et alli. 2 ed. So Paulo: Pearson, 2004, pp. 584-600.
74
Veja-se, a propsito, Carlos Carlos Emmanuel Jopert Ragazzo. Regulao Jurdica, Racionalidade
Econmica e Saneamento Bsico. Op. cit., p.152; Diogo R. Coutinho. A universalizao do servio
32
que novos competidores, atuando apenas na parte economicamente mais atrativa do setor
o que comumente designado como cream skimming , acabem comprometendo a
equao econmica que permite ao prestador original o oferecimento de subsdios
cruzados aos mais desfavorecidos, ou aos setores deficitrios da atividade, visando
universalizao do servio. Porm, a hiptese claramente inaplicvel, j que no se
pretende universalizar o transporte individual de passageiros, nem tampouco se exige que
taxistas cobrem menos dos passageiros mais carentes ou que recebam valores menores
por corridas durante a madrugada, ou em regies mais longnquas ou inspitas.
pblico para o desenvolvimento como uma tarefa para a regulao. In: Calixto Salomo Filho (Coord.).
Regulao e Desenvolvimento. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 76.
75
Cf. Cass Sunstein. After the Rights Revolution. Reconceiving the Regulatory State. Cambridge: Harvard
University Press, 1990, pp. 52-53.
33
Competncia Econmica do Mxico rgo que atua na defesa da concorrncia daquele
pas, que assinalou:
De resto, comum a disputa por mercado travada por agentes de natureza diversa,
submetidos a regimes jurdicos distintos. A TV por assinatura compete com a TV aberta
e elas esto sujeitas a regramentos jurdicos diferentes. O nibus disputa com o metr, o
transporte areo com o rodovirio, a venda de CDs compete com os servios de streaming
de msicas. A diversidade favorvel e no prejudicial concorrncia, na medida que
76
Pleno de la Comisin Federal de Competencia Econmica, Opinin OPN-008-2015, de 4/06/2015.
34
amplia o leque de opes do consumidor, e com isso o empodera no mercado e na
sociedade.
35
motoristas profissionais. A atividade dos referidos motoristas a prestao de um servio
privado de transporte individual de passageiros. Portanto, so matrias que se inserem
indiscutivelmente no mbito da competncia legislativa privativa da Unio. Afinal, chega
a ser acaciana a afirmao de que a disciplina do transporte individual de passageiros
matria atinente a transportes.
Tal como ocorre nos exemplos citados das normas de direito civil
e penal, a competncia legislativa ampla em matria de transporte no
diz respeito apenas Unio como ente central. Muito ao revs, o tema
afeta a todos os entes federativos e populao de um modo geral,
assumindo carter claramente nacional.
De fato, imaginar as competncias da Unio na matria como algo
diverso de competncias nacionais no faria sequer sentido. O ente
central no tem uma populao ou um territrio autnomos e o
transporte, referido nos dispositivos transcritos, ser realizado no
territrio de diferentes Estados e Municpios.77
77
Lus Roberto Barroso. Federao, Transportes e Meio Ambiente: interpretao das competncias
federativas. In: Andr Ramos Tavares, George Salomo Leite e Ingo Wolfgang Sarlet (Orgs.). Estado
Constitucional e Organizao do Poder. So Paulo: Saraiva, 2010, pp. 492-493.
78
Nos termos do art. 32, 1, da Constituio, o Distrito Federal rene as competncias dos estados e
municpios.
36
A competncia constitucional dos Municpios de legislar sobre
interesse local no tem o alcance de estabelecer normas que a prpria
Constituio, na repartio de competncias, atribui Unio ou aos
Estados. O legislador constituinte, em matria de legislao sobre
seguros, sequer conferiu competncia comum ou concorrente aos
Estados ou aos Municpios.79
79
STF. 2 Turma, RE 313.060-9, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 24/02/2006.
80
STF. 1 Turma, Ag. Reg. no RE com Ag. 668.285, Rel. Min. Rosa Weber, julg. 27/05/2014.
81
STF. Plenrio, RE 227.384-8, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 09/08/2002.
37
sobre a questo especfica, nos termos do art. 22, pargrafo nico, da
Constituio Federal. 4. Ao direta julgada procedente.82
82
STF. Plenrio, ADI 874, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 28/02/2011.
83
STF. Plenrio, ADI 3055, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 03/02?2006.
84
STF. Plenrio, ADI 2.606, Rel. Min. Maurcio Corra, DJ 07/02/2003.
85
Ressalte-se que, sob o ngulo substantivo, h diferenas significativas entre o caso do mototxi,
examinado na ADI 2.606, e o dos servios da UBER e de seus motoristas credenciados. Em primeiro lugar,
os servios de mototxi no tinham qualquer base na legislao federal, ao contrrio do que ocorre com
os prestados pelos motoristas parceiros da UBER, que, como destacado no item 4.1 do Parecer, se
enquadram na atividade de transporte individual privado de passageiros, previsto na Lei n 12.587/2012.
Ademais, os servios de mototxi suscitavam gravssimas preocupaes atinentes segurana,
devidamente apontadas no acrdo, que no se fazem presentes no transporte por automvel.
38
Ademais, como foi exaustivamente demonstrado no item 4.1, supra, o transporte
individual de passageiros no configura servio pblico, mas atividade econmica em
sentido estrito. Mas, mesmo para os que entenderem que o transporte individual pblico
de passageiros correspondente ao servio de txi se qualifica como servio pblico,
certamente isso no vale para o transporte individual privado, no qual se enquadram as
atividades da UBER e de seus motoristas parceiros.
39
adote a exegese que mantm abertas outras possibilidades de prestao de servio de
transporte individual de passageiros alm do txi, em proveito, acima de tudo, da
liberdade de escolha da populao.
No. Pelo princpio da livre empresa (art. 170, Pargrafo nico, CF), a falta de
regulamentao de uma atividade econmica no a torna ilcita, no impedindo o seu
exerccio. Ademais, em razo do referido princpio, o exerccio de atividade econmica
em sentido estrito, como a desempenhada pela Consulente e pelos seus motoristas
credenciados, no depende de prvia licena ou autorizao estatal, at o eventual advento
de regulamentao estatal que disponha em sentido contrrio.
40
(d) O legislador infraconstitucional de qualquer dos entes federativos pode converter
toda a atividade de transporte individual de passageiros em servio pblico, ou se valer
de restries regulatrias que impeam, que particulares compitam, nesta rea, com os
servios de txi?
o parecer.
Daniel Sarmento
Professor de Direito Constitucional da UERJ
Mestre e Doutor em Direito Pblico pela UERJ
Ps-doutor pela Yale Law School
41