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Indicadores
Orientaes Bsicas
Aplicadas Gesto Pblica
1 Edio
Braslia/DF setembro de 2012
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Indicadores - Orientaes Bsicas Aplicadas Gesto Pblica
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Repblica Federativa do Brasil
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Indicadores
Orientaes Bsicas
Aplicadas Gesto Pblica
1 Edio
Braslia/DF setembro de 2012
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Indicadores - Orientaes Bsicas Aplicadas Gesto Pblica
Presidenta da Repblica
Dilma Vana Rousseff
Secretria Executiva
Eva Maria Cella Dal Chiavon
Equipe Tcnica
Elton Bernardo Bandeira de Melo
Eugnio Andrade Vilela dos Santos
Fernando Daniel Franke
Rafael Martins Neto
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Apresentao
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valor ao campo de compreenso das polticas pblicas, respeitadas suas dinmicas
e especificidades.
Com tais elementos em mente, pode-se conceber o monitoramento como
atividade regular de Estado, capaz de produzir:
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Cordialmente,
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Sumrio
1.Introduo .................................................................................................. 14
2.Objetivos .................................................................................................... 15
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Lista de Quadros
Lista de Quadros
Lista de tabelas
Lista de figuras
Lista de grficos
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1. Introduo
Dessa forma este guia visa contribuir para disseminao de boas prticas de
construo e implementao dos indicadores no mbito das polticas pblicas e est
dividido da seguinte forma:
Objetivos apresenta uma breve explanao sobre os objetivos do guia.
Referncia Conceitual traz uma referncia bsica acerca dos indicadores
no mbito da gesto pblica, facilitando a compreenso dos termos que
permearo os demais captulos desta obra.
Indicadores no PPA destaca o papel dos indicadores no mbito dos
Programas Temticos do PPA 2012-2015
Consideraes para construo de indicadores apresenta um conjunto de
observaes que podem contribuir na construo de indicadores.
A utilizao de indicadores nas polticas pblicas apresenta dois
exemplos bem sucedidos da utilizao de indicadores em polticas pblicas,
destacando seu papel no subsdio tomada de deciso. Tambm traz
um contra exemplo, onde um indicador criado dissociado da realidade
da implementao da poltica, situao que contribui para aumentar a
ineficincia da ao pblica.
Fontes de dados e de informaes estatsticas traz, resumidamente,
as principais fontes de dados e de informaes pblicas, bem como as
principais tecnologias disponveis para sua manipulao.
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2. Objetivos
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3. Referncia Conceitual
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Na viso de Rua (2004), os indicadores so medidas que expressam ou
quantificam um insumo, um resultado, uma caracterstica ou o desempenho de
um processo, servio, produto ou organizao. Para o IBGE (2008), os indicadores
so ferramentas constitudas de variveis que, associadas a partir de diferentes
configuraes, expressam significados mais amplos sobre os fenmenos a
que se referem. J segundo Magalhes (2004), so abstraes ou parmetros
representativos, concisos, fceis de interpretar e de serem obtidos, usados para ilustrar
as caractersticas principais de determinado objeto de anlise. Em linha semelhante,
o Plano Plurianual 2012-2015 concebe os indicadores como instrumentos que
possibilitam a identificao e aferio de aspectos de determinada poltica pblica e,
uma vez apurado periodicamente, auxiliam o monitoramento da evoluo de uma
determinada realidade, gerando subsdios para a avaliao (BRASIL, 2011b).
3.1. Propriedades
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Propriedade Elementos
Representatividade
Simplicidade
Relevncia para
Sensibilidade a mudanas
a formulao de
Possibilidade de comparaes em nvel internacional
polticas
Escopo abrangente
Disponibilidade de valores de referncia
Fundamentao cientfica
Base em padres internacionais e consenso sobre a sua validade
Adequao anlise
Aplicao em modelos econmicos, de previso e em sistemas de
informao
Viabilidade em termos de tempo e recursos
Mensurabilidade Documentao adequada
Atualizao peridica
Fonte: Adaptado de OCDE (2002 apud MAGALHES 2004)
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Disponibilidade: os dados bsicos para seu cmputo devem ser de fcil
obteno.
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Expresso que denota uma situao em que h conflito de escolha.
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3.2. Taxonomia
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a) Indicadores de Gesto do Fluxo de Implementao de Polticas Pblicas
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Segundo Costa e Castanhar (2003) os padres de referncia para definio de metas podem ser:
absolutos, quando estabelecido um valor a ser alcanado; histricos, quando h comparao com
perodos anteriores; normativos, quando h comparao com programas similares; tericos, quando
estabelece uma relao hipottica de causa e feito entre os recursos alocados e os resultados esperados; e
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c) Complexidade
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sua posio no ranking, vis--vis sua efetiva situao com base no indicador analtico
proposto. Tal problemtica do uso do IDH-M se faz presente quando se confronta
esse critrio de elegibilidade de municpios com diversos outros indicadores mais
refinados para atender aos mais variados fins de polticas pblicas, inclusive no
mbito das unidades da federao3.
3.3. Limitaes
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Para mais informaes sobre a problemtica de uso de indicadores sintticos em polticas pblicas ver
Guimares e Jannuzzi (2005).
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O indicador e a dimenso de interesse no se confundem - Deve-se
atentar que o indicador apenas aponta, assinala, indica como o prprio
nome revela. Contudo, comum casos em que o foco das aes seja
deslocado da realidade com que se deseja trabalhar para o indicador
escolhido para represent-la. H casos at em que primeiro se escolhe
o indicador para depois associ-lo a um dilema. De fato em algumas
situaes existe forte identificao entre o conceito e o indicador como,
por exemplo, mortalidade ou morbidade por causas diversas; porm em
geral essa no a regra, principalmente para conceitos multidimensionais
como desenvolvimento humano e qualidade de vida.
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4. Indicadores do PPA
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La exigencia del diseo del proyecto conforme al metodo del marco logico tampoco ayuda suficientemente
a acompaar processos que, por su propria naturaleza, son abierto, sujectos a un margen importante de
incertidumbre y que exigen una extraordinaria flexibilidad adaptativa para poder producir resultados Joan
Prats i Catal. De la burocracia al management, del management a la governanza. INAP, Madrid, 2005 pg. 92.
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Fonte: rgo responsvel pelo registro ou produo das informaes
necessrias para a apurao do Indicador e sua divulgao peridica
Unidade de Medida: padro escolhido para mensurao da relao
adotada como indicador;
ndice de Referncia: situao mais recente da poltica e sua respectiva
data de apurao. Consiste na aferio de um indicador em um dado
momento, mensurado com a unidade de medida escolhida.
Cabe ressaltar ainda que muitas das metas contidas no plano apresentam-
se na forma de indicadores, por exemplo, o percentual da populao de classe D e
E fazendo uso da Internet (acesso banda larga ou discado). Assim, natural que o
monitoramento deste programa acompanhe este indicador.
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5. Consideraes para Construo de Indicadores
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9. So em quantidade suficiente para expressar as dimenses envolvidas?
10. Consideram a dimenso territorial, quando necessria?
11. Expressam questes transversais, quando existirem?
12. As limitaes inerentes aos indicadores foram consideradas?
13. So estveis em relao a outras variveis que no as de interesse?
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que se pretende intervir, fornecendo assim informaes que subsidiaro no s a
construo de uma poltica, como tambm a sua incluso na agenda governamental.
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Nesse caso, as mortes por causas externas so tidas como homicdio, apesar dos resultados no serem
confrontados com decises judiciais (s a deciso judicial arbitra se foi ou no homicdio). Portanto, o exemplo
ir utilizar as mortes por causas externas (bitos por causas externas Grande Grupo CID 10 X85-Y09
Agresses).
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especfico, o crescimento dos homicdios (bitos por causas externas - agresses) na
regio nordeste acompanhou uma processo realizado pelo Ministrio da Sade que
aprimorou a qualidade dos registros de bitos. Portanto, o crescimento do nmero
de homicdios na regio Nordeste pode ser explicado, ainda que parcialmente, pela
melhoria na qualidade do registro da informao.
importante frisar que para a escolha de quais informaes devem ser utilizadas
e a considerao de como estas se relacionam entre si e com a realidade que desejamos
intervir tem seus alicerces no conhecimento emprico que os gestores possuem.
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A escolha e leitura dos indicadores pode ter grande influncia nos rumos da
poltica pblica, um exemplo a anlise do indicador de dficit de cobertura na rea
de saneamento bsico. A escolha entre o dficit absoluto ou relativo pode induzir a
decises diferentes.
Como mostra a tabela a seguir, a regio norte possui o maior dficit relativo,
com 41,4 pontos pencentual (p.p.) dos domiclios sem abastecimento de gua por
rede geral. Ao ser comparado com as outras regies, percebe-se como crtica a
situao nesta, cuja diferena de atendimento para a segunda pior de 19,4 p.p.
e em comparao ao sudeste de 33,4 p.p.. Por essa tica a regio norte seria
prioridade absoluta em qualquer poltica que vise reduo do dficit. No entanto,
quando se analisa o dficit absoluto a regio norte cai para terceira, sendo superada
inclusive pela regio sudeste. Portanto, o diagnstico e monitoramento dessa
temtica devem considerar os dois indicadores e objetivar tanto a reduo do dficit
absoluto como da desigualdade existente entre as regies brasileiras.
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A caracterstica descentralizada da poltica de saneamento envolve o repasse de recursos federais aos entes
responsveis pela execuo dos empreendimentos, sendo que grande parte desses recursos realizada por
meio da Caixa Econmica Federal que realiza o monitoramento fsico da obra. O recurso considerado
desbloqueado no momento em que a Caixa efetua a transferncia dos recursos ao ente federado executor.
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Tabela 1 - Domiclios particulares permanentes sem abastecimento
de gua por rede geral
Regio Absoluto %
Norte 1.703.044 41,4%
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Tabela 2 Indicadores de Programa no PPA 2008-2011
Mesmo assim, foi bastante alta a taxa de correo dos diversos indicadores
utilizados no PPA de 2008/2011: cerca de 97,7% desses indicadores esto
adequados de acordo com a equipe de auditoria. Trata-se de marca extremamente
alvissareira, embora nas entrevistas realizadas pela equipe em alguns ministrios,
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7. Fontes de Dados e de Informaes Estatsticas
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os objetivos do SEN. O IBGE o rgo que coordena o SEN por meio da integrao
dos subsistemas e da padronizao de procedimentos, conceitos e classificaes.
Alm disso, ele o principal provedor de estatsticas e indicadores para os mais
diferentes segmentos da sociedade. Suas pesquisas abrangem desde estatsticas
sociais, demogrficas e econmicas (agropecuria, comrcio, indstria, construo
civil e servios) at levantamentos relacionados a preos, custos e contas nacionais.
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PMC: a Pesquisa Mensal do Comrcio realizada nas unidades da federao
e produz indicadores que permitem acompanhar o comportamento conjuntural do
comrcio varejista.
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Metadados podem ser definidos como dados que descrevem os dados, so informaes teis para
identificar, localizar, compreender e gerenciar os dados.
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Quadro 2 Principais Instituies de Pesquisa e seus Principais Produtos
Dados educacionais;
INEP www.inep.gov.br equipamentos; docentes;
desempenho escolar.
Tecnologia
Cincia e
Estatsticas do comrcio; de
MDIC www.desenvolvimento.gov.br comrcio exterior; servios; da
produo.
Desenvolvimento
indigncia; transferncia de
www.cidades.gov.br
Ministrio das Cidades renda, habitao; saneamento;
condies urbanas.
Promoo de direitos
Humanos
Direitos
STN www.tesouro.fazenda.gov.br
Economia
FIPE www.fipe.org.br
FGV www.fgv.com.br
Meio Ambiente
Benefcios; penses;
Previdncia
Estatsticas da sade;
Sade
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Censo Demogrfico;
PNAD; PME, PMC; MUNIC;
Sntese dos Indicadores
Sociais; Indicadores de
Gerais
Conjunto de dados
Gerais
geoespaciais de origem
INDE www.inde.gov.br
federal, estadual, distrital e
municipal.
Estudos e pesquisas
Gerais
Estatsticas de
PNUD Brasil www.pnud.org.br
desenvolvimento humano.
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ANIPES
IBGE
(RS)
Pesquisas de Pernambuco
www.anipes.org.br
Superintendncia de Estatsticas,
www.ibge.gov.br
Pesquisa e Informaes
www.fjp.gov.br
Socioeconmicas (GO)
www.seade.gov.br
Superintendncia de Estudos
www.fee.tche.br
Econmicos e Sociais da Bahia
www.condepefidem.pe.gov.br
Instituto de Pesquisa e Estratgia
www.seplan.go.gov.br/sepin
Estados e Municpios
Econmica do Cear
www.sei.ba.gov.br
Fundao Centro de Pesquisas Estatsticas gerais em nvel
www.ipece.ce.gov.br
Econmicas e Sociais do Piau estadual e municipal.
www.cepro.pi.gov.br
Instituto Paranaense de
www.ipardes.gov.br
Desenvolvimento Econmico e Social
www.idesp.pa.gov.br
Instituto de Desenvolvimento
www.fesp.rj.gov.br
Econmico, Social e Ambiental do
www.imesc.ma.gov.br
Par
www.ijsn.es.gov.br
Fundao Centro Estadual de
www.ideme.pb.gov.br
Estatsticas, Pesquisas e Formao de
www.codeplan.df.gov.br
Servidores Pblicos do Rio de Janeiro
Socioeconmicos e Cartogrficos
Instituto de Desenvolvimento
Companhia de Planejamento do
Distrito Federal
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www.worldbank.org
BANCO MUNDIAL
www.cepal.cl
internacionais
Organismos
CEPAL
www.un.org/en/databases Estatsticas gerais em nvel
NAES UNIDAS
data.un.org mundial.
OCDE
www.ocde.org
PNUD
www.undp.org
50
7.5. Publicaes
Educao;
Domiclios;
Famlias;
Cor ou raa;
Mulheres;
Idosos.
8
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/
sinteseindicsociais2010/SIS_2010.pdf
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http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/caracteristicas_da_populacao/resultados_
do_universo.pdf
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10
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/indicadores_sociais_municipais/
indicadores_sociais_municipais.pdf
11
http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/recursosnaturais/ids/ids2010.pdf
12
http://tabnet.datasus.gov.br/tabdata/livroidb/2ed/indicadores.pdf
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Economia Brasileira em Perspectiva13: relatrio publicado bimestralmente
pelo Ministrio da Fazenda que consolida as principais variveis econmicas do Pas.
Todas as publicaes do IPEA podem ser consultadas por meio de seu portal
na Internet: http://www.ipea.gov.br.
13
http://www.fazenda.gov.br/portugues/docs/perspectiva-economia-brasileira/link.htm
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7.6 Tecnologias
14
http://www.sidra.ibge.gov.br
15
http://www.bme.ibge.gov.br
16
http://seriesestatisticas.ibge.gov.br
17
http://www.ibge.gov.br/cidadesat
18
http://www.ibge.gov.br/estadosat
19
http://www.ibge.gov.br/paisesat
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19. WebCart20: ferramenta do IBGE para criao de cartogramas a partir dos
dados contidos no canal Cidades@.
20. MUNIC21: conjunto detalhado de informaes sobre a estrutura, a
dinmica e o funcionamento das instituies pblicas municipais, alm
das diferentes polticas e setores que envolvem os governos municipais,
retratando o perfil dos municpios brasileiros.
21. Ipeadata22: banco de dados disponibilizado pelo IPEA que apresenta uma
ampla gama de informaes e indicadores macroeconmicos, regionais e
sociais oriundas de mltiplas fontes.
22. IpeaGeo23: software de anlises estatsticas e espaciais disponibilizado
pelo IPEA.
23. IpeaMapas24: sistema interativo de gerao de mapas com base em
dados de infraestrutura, assistncia social, sade, educao, entre outros.
24. Edudatabrasil25: banco de dados disponibilizado pelo INEP que permite
acesso ao sistema de estatsticas educacionais.
25. Datasus26: banco de dados disponvel na pgina do Ministrio da
Sade na Internet para acesso ao anurio e s informaes bsicas e
complementares de sade.
26. Dataprev27: banco de dados disponvel na pgina da Previdncia Social
na Internet para acesso ao anurio, boletim estatstico, benefcios,
segurana e sade ocupacional.
20
http://www.ibge.gov.br/webcart
21
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic
22
http://www.ipeadata.gov.br
23
http://www.ipea.gov.br/ipeageo
24
http://mapas.ipea.gov.br
25
http://www.edudatabrasil.inep.gov.br
26
http://www.datasus.gov.br
27
http://portal.dataprev.gov.br
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http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007
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http://www.brasilemcidades.gov.br
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http://tesouro.fazenda.gov.br/estatistica
31
http://www.google.com/publicdata
56
bancos de dados estruturados. A implementao requer tomadas de deciso geis
e tempestivas. No entanto, dados estruturados normalmente resultam de pesquisas
e levantamentos realizados em intervalos de tempo que no apresentam nenhuma
relao com o tempo de implementao das polticas. Alm disso, na maioria das
vezes, os indicadores construdos a partir desses dados so uma simplificao muito
grande da realidade influenciada pelas polticas. Assim, o gestor pblico no pode
restringir as suas fontes de informao a bases de dados estruturados. necessrio
buscar outras bases de informaes relacionadas poltica no momento em que se
feita a tomada de deciso.
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8. Consideraes Finais
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cada poltica possui peculiaridades que interferem no mtodo a ser utilizado para
construo de seus indicadores.
Por fim, esperamos, por meio deste guia, ter compartilhado uma perspectiva
sobre indicadores adequada aos desafios da Administrao Pblica e ao PPA 2012-
2015, contribuindo para o aprimoramento da gesto das polticas pblicas.
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Referncias Bibliogrficas
______. Lei n 12.593. Institui o Plano Plurianual da Unio para o perodo de 2012
a 2015. Braslia: Dirio Oficial da Unio, 2012.
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IBGE. Sntese dos indicadores sociais: uma anlise das condies de vida da
populao brasileira. Rio de Janeiro: IBGE, 2008.
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