RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO

Departamento Penitenciário Nacional

2019

05 de dezembro de 2019
Controladoria-Geral da União - CGU
Secretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Órgão: MINISTERIO DA JUSTICA
Unidade Examinada: Departamento Penitenciário Nacional
Município/UF: Brasília/Distrito Federal
Ordem de Serviço: 201902308
Missão
Promover o aperfeiçoamento e a transparência da Gestão Pública, a
prevenção e o combate à corrupção, com participação social, por meio da
avaliação e controle das políticas públicas e da qualidade do gasto.

Auditoria Interna Governamental

Atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria,
desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma
organização; deve buscar auxiliar as organizações públicas a realizarem
seus objetivos, a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e
disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de governança,
de gerenciamento de riscos e de controles internos.
QUAL FOI O
TRABALHO
REALIZADO
PELA CGU?
A CGU realizou uma avaliação
das governanças das políticas
públicas de saúde, educação e
trabalho no sistema prisional
dos estados e do Distrito
Federal. Para subsidiar a
avaliação, as Unidades
Regionais da CGU realizaram
levantamento de informações
em quatorze estados. As
análises foram realizadas a
partir de informações e
documentos, referentes ao
período de 2016 a 2019, que
foram encaminhados pelas
Secretarias finalísticas
responsáveis pelas ações dos
setores avaliados. Os critérios
de avaliação utilizados foram
extraídos, principalmente, de
referenciais acadêmicos e
técnicos sobre governança e
capacidades estatais, bem
como da Lei de Execução
Penal e dos normativos que
estabelecem as seguintes
políticas nacionais: Plano
Estratégico de Educação no
âmbito do Sistema Prisional –
PEESP; Política Nacional de
Atenção Integral à Saúde das
Pessoas Privadas de
Liberdade no Sistema
Prisional – PNAISP; e Política
Nacional de Trabalho no
âmbito do Sistema Prisional –
Pnat.
POR QUE A CGU REALIZOU ESSE
TRABALHO?
Trata-se da terceira etapa de uma auditoria
que tem por objetivo avaliar as governanças e
as capacidades estatais das políticas públicas
de promoção da cidadania no sistema
prisional. A avaliação foi realizada para
subsidiar as recomendações que a CGU
emitirá, na próxima etapa, aos órgãos
competentes do Poder Executivo Federal.
QUAIS AS CONCLUSÕES
ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS
AS RECOMENDAÇÕES QUE
DEVERÃO SER ADOTADAS?
A avaliação demonstrou uma baixa adequação
dos arranjos institucionais e dos aspectos de
governança das políticas públicas de
educação, saúde e trabalho no sistema
prisional. As análises demonstraram as
seguintes características comuns:
institucionalização formal de competências,
porém com deficiências na formalização de
rotinas administrativas e fluxos
organizacionais; desatualização ou ausência
de planejamento específico; insuficiente
funcionamento do sistema de
monitoramento; baixa execução financeira
dos repasses federais nas áreas de educação e
trabalho; deficiências no grau de integração
das Secretarias avaliadas com os outros atores
envolvidos nas políticas públicas; ausência de
manifestações de ouvidoria que influenciem a
gestão das políticas; ausência de influência dos
Conselhos na gestão das políticas avaliadas. As
recomendações que a CGU emitirá, na
próxima etapa de auditoria, aos órgãos
federais competentes devem ter o objetivo de
aperfeiçoar os aspectos de governança
avaliados.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
CEB – Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação
CEE – Conselho Estadual de Educação
CNE – Conselho Nacional de Educação
CNPCP – Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária
Depen – Departamento Penitenciário Nacional
EJA – Educação de Jovens e Adultos
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
Infopen – Levantamento Nacional de Informações Penitenciárias
LEP – Lei de Execução Penal
MEC – Ministério da Educação
MJ – Ministério da Justiça
MJSP – Ministério da Justiça e Segurança Pública
MS – Ministério da Saúde
PAR – Plano de Ações Articuladas
PAS – Programação Anual de Saúde
PDE – Plano Distrital de Educação
PDS – Plano Distrital de Saúde
PEE – Plano Estadual de Educação
PEESP – Plano Estratégico de Educação no âmbito do Sistema Prisional
PES – Plano Estadual de Saúde
PNAISP – Política Nacional de Atenção Integral à Saúde das Pessoas Privadas de
Liberdade no Sistema Prisional
Pnat – Política Nacional de Trabalho no âmbito do Sistema Prisional
PNE – Plano Nacional de Educação
PPA – Plano Plurianual
PRI – Portaria Interministerial
PROCAP – Programa de Capacitação Profissional e Implementação de Oficinas
Permanentes
Pronatec – Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
SCNES – Sistema de Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde
TED – Termo de Execução Descentralizada
UF – Unidade Federativa
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 6

RESULTADOS DOS EXAMES 10

1. CAPACIDADE GOVERNAMENTAL 10
1.1 INSTITUCIONALIZAÇÃO 10
1.1.1 EDUCAÇÃO 11
1.1.2 SAÚDE 15
1.1.3 TRABALHO 18
1.2 IMPLEMENTAÇÃO 24
1.2.1 EDUCAÇÃO 24
1.2.2 SAÚDE 26
1.2.3 TRABALHO 30
1.3 CONCLUSÕES PARCIAIS: Capacidade governamental 34

2. CAPACIDADE RELACIONAL 37
2.1 COORDENAÇÃO 37
2.1.1 EDUCAÇÃO 37
2.1.2 SAÚDE 40
2.1.3 TRABALHO 42
2.2 PARTICIPAÇÃO SOCIAL 45
2.2.1 EDUCAÇÃO 45
2.2.2 SAÚDE 47
2.2.3 TRABALHO 48
2.3 CONCLUSÕES PARCIAIS: Capacidade relacional 50

CONCLUSÃO GERAL: AVALIAÇÕES COMPARATIVAS 53

ANEXOS 58

I – METODOLOGIA 58

II – REFERENCIAIS 62
INTRODUÇÃO
O presente relatório apresenta os resultados da terceira etapa de uma auditoria da CGU
que tem por objetivo avaliar as governanças e as capacidades estatais das políticas
públicas de promoção da cidadania no sistema prisional.

Na primeira etapa da auditoria, que resultou no Relatório nº 201801109, a CGU avaliou,

especificamente, a atuação do Departamento Penitenciário Nacional – DEPEN, que é o
órgão responsável pela coordenação da política nacional de serviços penais. A segunda
etapa, conforme pode ser consultado no Relatório nº 201801240, avaliou as
capacidades estatais dos Ministérios que atuam em políticas sociais no sistema prisional
ou que possuem correlação temática com as seguintes áreas de atuação: saúde,
educação, trabalho, assistência social e políticas direcionadas às mulheres.

Nesta terceira etapa, foram avaliadas as governanças das políticas públicas de saúde,
educação e trabalho no sistema prisional implementadas por alguns estados e pelo
Distrito Federal. Trata-se de auditoria que tem o objetivo de analisar as variedades de
governança e dos arranjos institucionais das políticas públicas de cidadania no sistema
prisional das Unidades Federativas, bem como as relações entre esses aspectos e as
entregas públicas ofertadas pelos órgãos competentes.

O escopo temporal de análise, referente ao período entre 2016 e 2019, está relacionado
com a vigência do Plano Plurianual da União – PPA, aprovado pela Lei 13.249, de 13 de
janeiro de 2016, que previu, entre seus objetivos, a promoção de um sistema penal justo
e que viabilize a reintegração social. As seguintes metas relativas à inserção de pessoas
privadas de liberdade em ações de saúde, educação e trabalho estão previstas no PPA
2016-2019:

• 0457 - Ampliar de 86 mil para 100 mil o número de pessoas privadas de liberdade
que participam de atividades educacionais. Órgão responsável: Ministério da Educação.
• 0459 - Ampliar a cobertura da atenção básica à saúde das pessoas privadas de
liberdade no sistema prisional. Órgão responsável: Ministério da Saúde.
• 045B - Aumentar de 130 mil para 250 mil o número de pessoas presas que participam
de atividades laborais, incluindo a inserção laboral em cooperativas sociais. Órgão
responsável: Ministério da Segurança Pública.

No que diz respeito ao fundamento legal para a prestação de serviços públicos nas áreas
avaliadas, destaca-se que a Lei de Execução Penal – LEP, instituída pela Lei nº 7.210, de
11 de junho de 1984, estabelece o dever do Estado de garantir diversas assistências e
direitos às pessoas privadas de liberdade, incluindo os relativos às áreas de educação,
saúde e trabalho. As assistências, conforme a LEP, tem a finalidade de “prevenir o crime
e orientar o retorno à sociedade”.

O apoio técnico e financeiro do Governo Federal às UFs que executam políticas sociais
no sistema prisional, para além da LEP e das competências regimentais dos Ministérios,
é também fundamentado por outros normativos, entre os quais podem ser destacados

6
os que estabelecem planos e políticas nacionais para as áreas avaliadas nesta auditoria,
citados a seguir:

• Decreto nº 7.626, de 24 de novembro de 2011: Institui o Plano Estratégico de

Educação no âmbito do Sistema Prisional – PEESP;
• Portaria Interministerial nº1/MS/MJ, de 2 de janeiro de 2014: Institui a Política
Nacional de Atenção Integral à Saúde das Pessoas Privadas de Liberdade no Sistema
Prisional – PNAISP no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS; e
• Decreto nº 9.450, de 24 de julho de 2018: Institui a Política Nacional de Trabalho no
âmbito do Sistema Prisional – Pnat.

Além dos critérios normativos específicos de cada política, as avaliações foram

realizadas com fundamento em referenciais acadêmicos e técnicos sobre governança e
capacidades estatais, os quais são mencionados ao longo do Relatório e nos anexos I e
II.

A seleção das áreas avaliadas – saúde, educação e trabalho –, levou em consideração os

resultados das etapas de auditorias anteriores, as metas do PPA 2016-2019 e os dados
existentes sobre a efetividade das assistências e direitos no sistema prisional (anexo I).

As ações relacionadas às políticas de saúde, educação e trabalho, enquanto áreas

relevantes para a reintegração social dos presos, são constantemente mencionadas, em
estudos e reportagens, como fatores que contribuem para diminuir os índices de
violência na sociedade, principalmente ao serem vistos de forma interligada à
superlotação das unidades prisionais, ao elevado número de presos em situação
provisória e às altas taxas de reincidência criminal (anexo II).

No setor da saúde, as informações disponíveis apontam a relevância do problema do

HIV/AIDS, da tuberculose, do abuso de drogas e da mortalidade nos presídios brasileiros.
No caso do HIV/AIDS, verifica-se que a população carcerária tem 138 vezes mais chances
de ser infectada e possui o dobro de doentes em relação a população em geral. No
segundo problema, aponta-se que a população privada de liberdade tem 25 vezes mais
chances de ser infectada, o que representa 10% do total de casos diagnosticados por
ano no Brasil. Além disso, destaca-se a alta mortalidade quando as duas doenças
anteriores estão associadas e o problema de drogas como fator importante para
reincidência criminal nessa população1.

No que diz respeito à educação, os dados do Infopen 2017 apontam que 10,58% da
população privada de liberdade está inserida em atividades educacionais (76.813
pessoas). Entre essas pessoas, 9,6% estão ligadas às atividades do ensino escolar e 1,04%
em atividades complementares (remição pela leitura ou pelo esporte e outras
atividades). Por último, no que diz respeito à área do trabalho, o Infopen 2017 registra
que 17,54% da população prisional está envolvida em atividade laboral (127.514

1
Informações extraídas das seguintes fontes: BARRETO, 2017.; SOUSA et ali, 2019.; MACEDO et ali, 2017.;
DUAILIBI et ali, 2008.; PLATONOW, 2018.; CIEGLINSKI, 2019.; e dos seguintes portais:
http://portalms.saude.gov.br/noticias/agencia-saude/43456-populacao-carceraria-e-foco-de-projeto-
contra-a-tuberculose-2 e <https://www.apa.org/research/action/aftercare>. Acesso em: 03/12/2019.

7
pessoas). Salienta-se ainda que os relatórios das etapas anteriores de auditoria
apontaram o baixo alcance das metas previstas pelos órgãos do Poder Executivo Federal
nas três áreas avaliadas.

A partir da problemática exposta anteriormente e com o objetivo de contribuir para o

aperfeiçoamento da governança das políticas públicas, esta avaliação foi orientada pelas
seguintes questões de auditoria:

1. Em que medida a capacidade governamental, existente no arranjo institucional das

políticas sociais do sistema prisional, influencia as entregas públicas de interesse dos
atores envolvidos?
1.1. Em que medida as políticas públicas setoriais são adequadamente
institucionalizadas, orientando os processos de trabalho e o planejamento?
1.2. Em que medida os órgãos competentes possuem suficientes recursos e
monitoramento para o adequado desenvolvimento das ações e atividades?

2. Em que medida a capacidade relacional, existente no arranjo institucional das

políticas sociais do sistema prisional, influencia as entregas públicas de interesse dos
atores envolvidos?
2.1. Em que medida os atores das políticas públicas setoriais atuam de forma
coordenada, tanto na integração intrafederativa quanto na articulação
interfederativa?
2.2. Em que medida a participação social influencia as políticas públicas setoriais,
com base em atuação efetiva das Ouvidorias e Conselhos?

O modelo analítico apresentado abaixo sintetiza as dimensões, componentes e aspectos

avaliados:

Quadro 01 – Modelo analítico de avaliação das governanças.

Dimensão Componente Aspecto avaliado
Processos de trabalho
Institucionalização
Planejamento
Capacidade governamental
Monitoramento
Implementação
Recursos e resultados
Integração intrafederativa
Coordenação
Articulação interfederativa
Capacidade relacional
Ouvidorias
Participação social
Conselhos
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria.

O presente Relatório de Auditoria, ao expor as variedades de governança e o grau de

implementação das políticas públicas avaliadas, será utilizado para instruir as
recomendações que a CGU emitirá aos órgãos do Poder Executivo Federal na próxima
etapa da auditoria. Além disso, o conteúdo poderá subsidiar os gestores públicos das
UFs que objetivem aperfeiçoar os arranjos institucionais e a condução das políticas
públicas direcionadas ao sistema prisional.

8
Para obter informações e documentos, os seguintes procedimentos de auditoria foram
utilizados: indagação escrita (solicitação de auditoria), direcionada aos gestores; e, em
seguida, análise dos documentos encaminhados. Além disso, foram realizadas reuniões
com os gestores para esclarecimentos adicionais sobre as informações e documentos
encaminhados. A seleção das Unidades Federativas avaliadas foi realizada com
fundamento em dados do Infopen 2016, conforme exposto no anexo I.

Os resultados dos exames estão expostos neste Relatório por dimensão e componente,
conforme o modelo analítico de avaliação (quadro 01). Assim, em cada componente,
são evidenciados os achados de auditoria de cada política social (educação, saúde e
trabalho). Ao final de cada capacidade, foram elaboradas as conclusões parciais de cada
setor avaliado. Por fim, a conclusão geral deste Relatório apresenta uma avaliação
comparativa de cada capacidade entre as diferentes políticas sociais.

9
RESULTADOS DOS EXAMES
A avaliação das governanças das políticas públicas das áreas de educação, saúde e
trabalho no sistema prisional foi realizada a partir de ações de controle executadas em
quinze Unidades Federativas2. A exposição dos achados de auditoria será realizada a
partir das duas dimensões analíticas selecionadas para a avaliação: capacidade
governamental e capacidade relacional, cujos conceitos estão expostos no anexo I.

Ressalta-se que os critérios de avaliação empregados variam de acordo com a área

temática em análise, visto que as políticas públicas existentes para cada uma possuem
diferentes regramentos e níveis de estruturação. Sendo assim, os critérios de natureza
genérica, que são aplicáveis às três áreas, são mencionados no texto introdutório de
cada componente de avaliação, sendo os critérios específicos detalhados na exposição
dos achados de cada área temática.

1. CAPACIDADE GOVERNAMENTAL

A análise da capacidade governamental foi realizada a partir da avaliação sobre aspectos

dos componentes de institucionalização e de implementação das políticas públicas de
educação, saúde e trabalho no sistema prisional.

1.1 INSTITUCIONALIZAÇÃO

A institucionalização de uma política pública compreende aspectos referentes à

formalização de sua existência e à definição dos processos decisórios e das
responsabilidades dos atores envolvidos.

Destaca-se a seguinte consideração apresentada pelo Referencial do TCU: “Espera-se

que uma política pública esteja jurídica e oficialmente formalizada, com o
estabelecimento de normas, padrões e procedimentos que definam claramente as
arenas decisórias, a divisão de competências e as atribuições dos atores envolvidos”
(BRASIL, 2014b, p. 43).

Outro componente relacionado com a institucionalização que contribui para uma boa
governança diz respeito ao planejamento da política pública. Trata-se do
estabelecimento de objetivos e metas objetivamente caracterizados e coerentes entre
si, os quais possam apontar as formas de medição do estágio da política e os resultados
esperados (BRASIL, 2014b, p. 45-47).

A avaliação da institucionalização das políticas públicas de educação, saúde e trabalho

no sistema prisional das UFs foi realizada a partir da análise dos seguintes aspectos:

2
Segue, por área avaliada, as UFs que tiveram informações e avaliações consolidadas neste Relatório:
Trabalho (MS, DF, GO, PA, PE, RN, RS, SC e MG); Saúde (MS, DF, GO, AP, PE, BA, PR, SC, SP e RJ); e Educação
(DF, GO, AP, PE, RN, RS, PR, ES e RJ). O anexo I apresenta os critérios de seleção.

10
definição normativa das atribuições dos atores; utilização de manuais ou outros
documentos que apresentem, de forma sintética, as atribuições, rotinas administrativas
e fluxos organizacionais; utilização de instrumentos de planejamento que estejam
alinhados às boas práticas de governança.

As análises foram realizadas a partir das evidências apresentadas pelas Secretarias

avaliadas, as quais foram requisitadas a apresentar informações e documentos
(normativos, relatórios, planos de ação, ofícios, notas técnicas, manuais, etc.) que
demonstrassem aspectos relacionados à institucionalização e ao planejamento das
políticas públicas.

1.1.1 EDUCAÇÃO

a) As competências instituídas nos normativos das Unidades Federativas estão

alinhadas ao conteúdo dos normativos federais, embora constem diferenças quanto à
forma de publicação e ao detalhamento do conteúdo das normas.

Os exames realizados tiveram o objetivo de analisar se os normativos das Unidades

Federativas que institucionalizam as ações de educação no sistema prisional estão
alinhados aos normativos federais no que diz respeito à atuação conjunta e à previsão
de competências para a Secretaria de Educação e para o órgão responsável pela
administração penitenciária.

Os normativos federais, de modo geral, dispõem que a Secretaria de Educação tem

atribuições relativas à formação e contratação de professores, à produção de material
didático, à integração da educação de jovens e adultos à educação profissional e
tecnológica e à integração do ensino ministrado aos presos (as) ao sistema estadual de
ensino. Por sua vez, a Secretaria responsável pela administração penitenciária deve ter
atribuição concernente à adequação dos espaços destinados às atividades educacionais
nos estabelecimentos penais. Os seguintes dispositivos legais foram considerados como
critérios: §1º do art. 18-A da LEP; §2º do art. 8º e inciso III do art. 9º do Decreto
7.626/2011; inciso I do art. 3º e art. 7º da Resolução CNE/CEB nº 2, de 19 de maio de
2010.

Existem normativos aprovados conjuntamente pelas Secretaria de Educação e pela

Secretaria responsável pela administração penitenciária em cinco das UFs avaliadas (DF,
PE, PR, RJ e ES), os quais preveem atribuições compatíveis com os referenciais legais
citados acima. No RS, apesar de não existir marco regulatório conjunto, existem
normativos, relativos à Educação de Jovens e Adultos – EJA e ao programa de Remição
pela Leitura, que institucionalizam as competências das Secretarias envolvidas. Por sua
vez, o AP possui resolução específica do Conselho Estadual de Educação que está
compatível com as atribuições previstas nos normativos federais.

Apesar das múltiplas situações encontradas nas UFs que possuem normativos conjuntos
aprovados pelas Secretarias envolvidas, em termos de data de aprovação e de
detalhamento de conteúdo, verificou-se que a presença de marcos regulatórios

11
conjuntos resultou em um maior grau de institucionalização de atribuições em
consonância com os normativos federais.

b) Fragilidades relativas à formalização de documentos que demonstrem, de forma

sintética e detalhada, as atribuições, os fluxos organizacionais e as rotinas
administrativas dos atores envolvidos na gestão da educação no sistema prisional.

Percebe-se que algumas UFs possuem iniciativas recentes para sistematizar as rotinas e
fluxos organizacionais da gestão administrativa. A Secretaria de Justiça do ES, por
exemplo, elaborou um manual com orientações acerca de prontuário escolar,
segurança, relatório mensal de acompanhamento, atribuição dos profissionais, etc.
Apesar de ser produzido pela Secretaria de Justiça, esse Manual menciona diretamente
os professores e atividades da Secretaria de Educação. Em PE, uma instrução normativa
recente, assinada conjuntamente pelas Secretarias de Educação e de Justiça e Direitos
Humanos, regulamentou assuntos referentes à segurança, documentação escolar,
material didático, horários e outros temas.

Por sua vez, algumas UFs mencionaram a utilização dos Planos de Educação nas Prisões,
os quais estão desatualizados, ou encaminharam documentos genéricos relativos à
Educação de Jovens e Adultos que não são direcionados especificamente à educação
prisional.

Assim, apesar das iniciativas pontuais existentes em algumas UFs, observou-se que, de
forma geral, as Unidades Auditadas apresentam fragilidades relativas à utilização de
documentos que demonstrem, de forma sintética e detalhada, as atribuições, os fluxos
organizacionais e as rotinas dos atores envolvidos na gestão da educação no sistema
prisional.

c) Desatualização dos Planos de Educação nas Prisões das Unidades Federativas.

Os exames realizados tiveram o objetivo de analisar o grau de formalização e de

adequação dos instrumentos de planejamento, principalmente no tocante à existência
de um Plano Estadual/Distrital específico para a educação nas prisões.

Os artigos 8º e 9º do Decreto 7.626/2011, que institui o Plano Estratégico de Educação

no âmbito do Sistema Prisional – PEESP, condiciona o apoio técnico e financeiro da
União à apresentação de Plano de Ação por parte dos estados e do Distrito Federal, que
deve conter as estratégias e metas para sua implementação.

A partir do estabelecimento do PEESP, em 2011, o Departamento Penitenciário Nacional

e o Ministério da Educação – MEC realizaram articulações com os estados e com o
Distrito Federal com o objetivo de fomentar a elaboração de Planos Estaduais de
Educação nas Prisões, inclusive com a elaboração de guias para orientar o modelo dos
planos e para analisar o seu conteúdo. A CGU verificou, conforme registros nos
Relatórios nº 201801109 e 201801240, que o Depen e o MEC interromperam o
acompanhamento regular dos referidos Planos Estaduais a partir de 2016.

12
O modelo dos Planos Estaduais de Educação nas Prisões utilizado para orientar as UFs
contemplava a previsão de itens que estão em conformidade com as boas práticas de
governança, como a presença de dados sobre a escolaridade dos presos, a previsão de
metas quantificáveis para acompanhar e aferir os resultados, a descrição dos fluxos e
rotinas administrativas para a oferta, entre outras informações.

Os exames verificaram que os Planos Estaduais de Educação nas Prisões estão

desatualizados e que possuem informações e metas, em sua maioria, referente aos anos
de 2015 e 2016. Apesar de o Estado do RJ ter apresentado um Plano referente ao ano
de 2019, as metas desse documento são relativas aos anos de 2015 a 2017. O Plano do
ES foi previsto para estar vigente até 2018, mas também teve a vigência iniciada em
2015. Em suma, o período de aprovação dos referidos Planos coincide com as últimas
articulações mais regulares realizadas pelo Depen e pelo MEC para realizar o fomento e
o acompanhamento desses instrumentos.

Apesar de as Secretarias avaliadas apresentarem informações acerca de iniciativas

recentes do Depen para orientar as UFs na atualização dos Planos, essas tratativas ainda
não resultaram na atualização efetiva desses instrumentos. Destaca-se também que
essas reuniões ocorreram em período posterior aos apontamentos da CGU ao Depen
acerca da necessidade de fortalecimento dessa articulação com as UFs no âmbito do
PEESP, que foi realizada no contexto dos trabalhos que resultaram no Relatório nº
201801109.

A desatualização dos referidos Planos traz prejuízo ao estabelecimento de metas e

indicadores quantificáveis e direcionados especificamente para a educação no sistema
prisional. Ao contrário dos Planos de Educação nas Prisões, os demais instrumentos
existentes, como os Planos Plurianuais e os Planos Estaduais/Distrital de Educação, não
costumam estabelecer metas quantificáveis para prever o alcance e aferir os resultados
específicos da oferta de educação nas prisões.

Em diversas UFs, o Plano Estadual de Educação – PEE segue o modelo do Plano Nacional
de Educação – PNE no que diz respeito à previsão de metas e estratégias relativas à
educação no sistema prisional. No PNE constam metas quantificáveis da área de
educação que são acompanhadas por estratégias mais gerais, sem que essas últimas
estejam necessariamente acompanhadas por medidas para aferir o progresso da
política. Assim, a educação nas prisões não consta como meta específica do PNE, e sim
como estratégia, ou seja, sem previsão de medida quantificável, conforme transcrição
abaixo da meta 10 do PNE:

Meta 10 - Oferecer, no mínimo, 25% (vinte e cinco por cento) das matrículas
de educação de jovens e adultos, nos ensinos fundamental e médio, na forma
integrada à educação profissional.
(...)
Estratégia 10.10) orientar a expansão da oferta de educação de jovens e
adultos articulada à educação profissional, de modo a atender às pessoas
privadas de liberdade nos estabelecimentos penais, assegurando-se formação

13
 específica dos professores e das professoras e implementação de diretrizes
nacionais em regime de colaboração.3

Assim, apesar de o art. 13 da Resolução CBE/CEB nº 2, de 19 de maio de 2010, expor

que os planos de educação dos estados e do Distrito Federal devem incluir objetivos e
metas de educação em espaços de privação de liberdade, diversas UFs avaliadas seguem
a estrutura do modelo do PNE. A convergência e o alinhamento entre essas estruturas
dos Planos são fomentados pelo art. 8º da Lei 13.005/2014, que aprova o PNE.

Os seguintes estados seguem o modelo do PNE no que diz respeito à previsão da

educação prisional como estratégia, sem medidas aferíveis para acompanhamento do
progresso da política: RS; PE; PR; GO; AP; e RN.

Ao contrário dos casos citados anteriormente, algumas UFs apresentam metas

direcionadas ao sistema prisional no próprio Plano de Educação. No DF, por exemplo,
existe meta relativa à educação prisional não somente no Plano Distrital de Educação -
PDE 2015-2024, como também no PPA 2016-20194. O PEE do RJ possui objetivos e metas
diretamente relacionados à educação no sistema prisional, mas esse instrumento foi
elaborado em 2009, ou seja, antes do PNE, tendo características diferentes. Apesar de
o PEE de GO não possuir metas quantificáveis direcionadas ao sistema prisional, o PPA
2016-2019 apresenta meta relacionada com o número de alunos atendidos por
atividades do EJA no sistema prisional.

Diante das características mencionadas acerca da estrutura do PNE e dos Planos

Estaduais de Educação, verifica-se que a ausência ou a desatualização dos Planos de
Educação nas Prisões, ou de instrumento congênere, contribui diretamente para a
ausência de um planejamento da política pública de educação prisional que esteja
baseada em metas quantificáveis que contribuam para aferir de forma objetiva o
progresso da política.

Destaca-se ainda que a desatualização dos Planos de Educação nas Prisões das UFs não
foi acompanhada pela utilização de outros instrumentos formais que demonstrem a
predominância de um planejamento estruturado para a política pública de educação
prisional. Tal situação reforça a necessidade de uma atuação dos órgãos federais no
papel de fomento e de orientação nessa área.

3
Disponível em: http://pne.mec.gov.br/18-planos-subnacionais-de-educacao/543-plano-nacional-de-
educacao-lei-n-13-005-2014 . Acesso em: 30/10/2019.
4
Enquanto o PPA, na Meta 05, do Objetivo 02, do Programa Temático 6221, trata de uma ampliação geral
das vagas, a Meta 10 do PDE prevê que a ampliação da oferta esteja integrada à educação profissional,
conforme trechos a seguir: PPA 2016-2019; Meta 05 - "Ampliar para, no mínimo, 30% a oferta de vagas
para atendimento às pessoas em cumprimento de medida judicial de restrição de liberdade no sistema
prisional do Distrito Federal". PDE 2015-2024: Meta 10 - "Garantir, na rede pública de ensino do Distrito
Federal, a oferta de escolarização às pessoas jovens, adultas e idosas em cumprimento de pena judicial
de privação de liberdade no sistema prisional do Distrito Federal, de modo que, até o último ano de
vigência deste Plano, no mínimo 50% dessa população esteja atendida em um dos segmentos da educação
de jovens, adultos e idosos – EJAIT na forma integrada à educação profissional."

14
d) Ausência de instrumentos de planejamento que estejam fundamentados por dados
atualizados acerca das condições de oferta e do nível de escolaridade da população
privada de liberdade.

Os exames realizados tiveram o objetivo de avaliar se os instrumentos de planejamento

utilizados pelas Secretarias de Educação das UFs avaliadas são fundamentados em censo
penitenciário ou em dados atualizados sobre as demandas e as condições de oferta de
educação nos estabelecimentos penais.

Os normativos sobre educação prisional ressaltam a necessidade e a relevância dos

dados citados acima para orientar as ações governamentais. A LEP, por exemplo, dispõe
que o censo penitenciário deve apurar o nível de escolaridade dos presos e presas, o
número de presos e presas atendidos, a existência de bibliotecas e as condições de seu
acervo, além de outros dados relevantes para o aprimoramento educacional de presos
e presas. Por sua vez, o Decreto nº 7.626/2011, que estabelece o PEESP, prevê que os
Planos de Educação nas Prisões dos estados e do Distrito Federal devem conter
diagnóstico das demandas de educação no âmbito dos estabelecimentos penais.

Verifica-se que a desatualização dos Planos de Educação nas Prisões, tratado no item
“b”, resultou também em prejuízo à orientação das ações com base em dados
atualizados. Os diagnósticos existentes nesses Planos foram desenvolvidos, em
diferentes níveis de detalhamento, a partir de dados e informações sobre as demandas
e as condições de oferta de educação nos estabelecimentos penais, inclusive com a
presença de informações sobre as salas de aulas e as bibliotecas disponíveis. Contudo,
esses registros estão desatualizados, tendo sido levantados entre 2014 e 2016.

Em geral, as Secretarias de Educação das UFs avaliadas possuem dados atualizados

sobre as matrículas, os quais são advindos do Censo Escolar, bem como do número de
pessoas inseridas em atividades educacionais. Algumas UFs, como RJ, PR e RS, também
apresentaram dados acerca do nível de escolaridade da população privada de liberdade.
Contudo, as UFs não encaminharam evidências sobre o acompanhamento contínuo e
detalhado das condições de infraestrutura das salas de aulas e do acervo das bibliotecas,
os quais também podem contribuir para o planejamento das ações.

Apesar das informações encaminhadas pelas UFs relativas ao número de presos

inseridos em atividades educacionais, bem como das informações desatualizadas
existentes nos Planos de Educação nas Prisões, não constam evidências sobre a
utilização de um planejamento estruturado e formalizado que aponte a utilização
efetiva de dados atualizados acerca das condições de oferta e do nível de escolaridade
da população privada de liberdade.

1.1.2 SAÚDE

a) Fragilidades na definição normativa de diretrizes e atribuições de competências nas

políticas estaduais de saúde no sistema prisional, embora existam regulamentações
pontuais de aspectos operacionais.

15
A finalidade desta verificação foi avaliar se as Unidades Federadas selecionadas
normatizaram localmente a PNAISP de forma complementar, mediante definição de
norma contendo a divisão de atribuições entre os atores governamentais, bem como
estabelecendo diretrizes para a atuação conjunta, necessárias para institucionalização e
orientação da implementação das ações de saúde no sistema prisional.

Em normativos nacionais, observa-se que essa divisão é indicada na Portaria

Interministerial MS/MJ (PRI) nº 01/2014 e Resolução (RES) CNPCP nº 04/2014, conforme
segue: (a) PRI 01/2014 - art. 16, inc. I (Secretaria de Saúde); art. 16, inc. II (Secretaria de
Justiça e Administração Penitenciária); e (b) RES CNPCP nº 04/2014 - diretrizes 2.1, 2.6,
2.7, 2.8, 2.9 e 2.17 (mais relacionadas à Secretaria de Saúde); e diretrizes 2.3, 2.4 e 2.14
(mais relacionadas à Secretaria de Justiça e Administração Penitenciária).

Assim, foi verificado que apenas o Estado de São Paulo instituiu diretrizes para a Atenção
à Saúde da População Privada de Liberdade, as quais compreendem orientação para o
estabelecimento de parcerias entre estado e municípios, termo de compromisso entre
os gestores e elenco mínimo de ações de saúde da atenção básica, com previsão de
incentivo financeiro estadual.

Ainda, em casos pontuais, foi verificada a existência de diferentes configurações quanto

à institucionalização de aspectos complementares de funcionamento da saúde prisional:
(a) regimento interno do Grupo Condutor da PNAISP, com definição da finalidade,
composição, componentes organizacionais e funcionamento (MS); (b) normas de
concessão de servidores entre Secretarias, com definição expressa de competência na
atuação conjunta nessa área (DF); e (c) instituição de incentivo financeiro estadual da
saúde prisional, com estabelecimento de montante, periodicidade e requisitos para
recebimento dos recursos por parte dos municípios, como prévia adesão à PNAISP (PR).

Por fim, oportuno registrar que os instrumentos normativos utilizados para instituir
esses aspectos operacionais alternavam entre Portarias da Secretaria de Saúde ou
Resoluções da Comissão Intergestores Bipartite.

b) Fragilidades relativas à formalização de documentos que apresentem, de forma

detalhada, as atribuições, fluxos organizacionais e rotinas administrativas dos atores
governamentais implementadores das ações de saúde no sistema prisional.

Ainda no aspecto de processos de trabalho, foi objetivo avaliar se a PNAISP, no âmbito

das UFs selecionadas, apresenta a formalização de documentos (procedimentos
operacionais, rotinas administrativas, notas técnicas, etc.) com detalhamento maior da
divisão e do fluxo estabelecidos em normas estaduais (acaso existentes) ou nacionais.

Igualmente, não foi observada de maneira geral a formalização de documentos que

detalhem as tarefas executadas pelos atores governamentais implementadores das
ações de saúde no sistema prisional. Apesar disso, foram evidenciados exemplos
pontuais de detalhamento das funções de servidores atuantes no tema, como no caso
da formalização das atribuições dos gestores em PE e das atribuições, protocolos clínicos
e diretrizes terapêuticas dos profissionais de saúde na BA e em SC.

16
c) Desatualização dos Planos de Ação para implementação da PNAISP, embora
constem instrumentos de planejamento com indicadores de incentivo financeiro.

A finalidade desta verificação foi avaliar se a PNAISP, no âmbito das UFs selecionadas,
apresenta instrumentos de planejamento adequados, ou seja, se houve adequada
elaboração ou formalização dos instrumentos de planejamento pelo gestor estadual
(Plano Plurianual e Planejamento Estratégico), para o setor saúde (Plano de Saúde e
Programação Anual de Saúde) e para a saúde prisional em específico (Plano de Ação
Estadual para Atenção à Saúde da Pessoa Privada de Liberdade), que contemplassem,
enquanto objetivo ou indicador específico, as ações de saúde no sistema prisional.

Quanto à previsão de elaboração desses instrumentos, observa-se o seguinte: (a) o

Plano Plurianual (PPA) é previsão constitucional; o Planejamento Estratégico é boa
prática reconhecida; o Plano Estadual ou Distrital de Saúde (PES ou PDS) e a
Programação Anual de Saúde (PAS) são previstos, com base na Lei nº 8.080/1990, na
Portaria de Consolidação GM/MS n° 1, de 28 de setembro de 2017 (art. 94 a 101); e o
Plano de Ação Estadual para Atenção à Saúde da Pessoa Privada de Liberdade é previsto
na Portaria Interministerial MS/MJSP nº 1, de janeiro de 2014 (letra ‘c’, Inc. I, art. 16),
como instrumento de gestão a ser elaborado e utilizado após a adesão à PNAISP.

Assim, primeiramente, em relação ao planejamento para saúde prisional em específico,

foi verificado que nenhuma UF apresentou o Plano de Ação Estadual para Atenção à
Saúde da Pessoa Privada de Liberdade atualizado, sendo disponibilizado em alguns deles
apenas o Plano elaborado em 2014 quando da adesão à PNAISP. Em segundo lugar,
registra-se que, mediante disponibilização pelo gestor ou busca ativa em transparência
ativa, foi observado que as UFs, exceto uma, elaboraram os demais instrumentos de
planejamento exigidos pela legislação vigente: PPA, PES ou PDS e PAS.

Com isso, em relação ao planejamento geral, verificou-se que normalmente o PPA não
apresentava qualquer indicação à saúde prisional ou apresentava ação e indicador
relacionados ao incentivo financeiro estadual para repasse aos municípios com unidades
prisionais ou equipes de saúde prisionais. Por sua vez, em relação ao planejamento do
setor saúde em específico (PES e PAS), observou-se que a maioria desses instrumentos
possuem um ou mais indicadores de disponibilização de recursos financeiros para as
ações de saúde prisional.

d) Metas e indicadores, restritos ao acompanhamento de recursos governamentais,

são alinhados aos objetivos da PNAISP, porém há perda de alinhamento entre os
diferentes instrumentos de planejamento.

Em sequência, ainda no aspecto do planejamento, foi objetivo avaliar se existe

alinhamento e coerência entre as metas e indicadores específicos para saúde prisional
existentes nos instrumentos citados anteriormente, os quais contemplam três níveis de
planejamento (do governo em geral, do setor saúde e da saúde prisional).

17
Nesse sentido, buscou-se verificar a boa prática de solidez na “lógica de intervenção da
política, alinhando insumos, atividades, produtos, efeitos e impactos em função dos
problemas a serem atacados e das correspondentes causas identificadas na formulação
da política pública” (BRASIL, 2014, p. 47).

Assim, é oportuno caracterizar sumariamente a qualidade dos indicadores identificados

nos diferentes instrumentos de planejamento. Conforme mencionado anteriormente,
em geral os indicadores estavam relacionados ao repasse de recurso estadual aos
municípios. Os seguintes indicadores também foram utilizados: realização de visitas
técnicas, apoio à habilitação de equipes, capacitação de servidores, realização de
eventos, manutenção de hospitais. Apenas uma UF continha indicador relacionado ao
quantitativo de beneficiários atendidos pelas equipes, semelhante ao indicador
existente no PPA 2016-2019 da União. Em suma, os indicadores utilizados eram
predominantemente relacionados à disponibilização de recursos governamentais.

Por fim, cumpre registrar a existência de desalinhamento entre os instrumentos de

planejamento citados, caracterizado pelo seguinte achado exemplificativo: há indicador
no PPA, mas o PES não o menciona. Nesse sentido, ressalta-se que em apenas dois casos
(Pernambuco e São Paulo) foi verificada completa consistência lógica entre todos os
instrumentos de planejamento, mediante a explicitação de indicadores de recurso em
cada um desses instrumentos.

1.1.3 TRABALHO

Embora as regras que disciplinam o exercício do trabalho por parte de pessoas privadas
de liberdade estejam estabelecidas há muitos anos na legislação penal brasileira –
precisamente no Código Penal (Decreto-Lei nº 2.848/1940) e na Lei de Execução Penal
(Lei nº 7.210/1984) – somente em 2018 criou-se uma política nacional voltada à
ampliação e qualificação da oferta de vagas de trabalho, ao empreendedorismo e à
formação profissional das pessoas presas e egressas do sistema prisional, denominada
Política Nacional de Trabalho no âmbito do Sistema Prisional (Pnat) e instituída pelo
Decreto nº 9.450, de 24 de julho de 2018.

Conforme estabelece o Decreto nº 9.450/2018, a Pnat será implementada pela União

em regime de cooperação com estados, Distrito Federal e municípios. Visando estimular
a institucionalização da política por parte dos entes federativos, o Decreto prevê que
estes devem elaborar o Plano Estadual da Política Nacional de Trabalho no âmbito do
Sistema Prisional para receberem apoio técnico e financeiro da União, o qual deve
apresentar o seguinte conteúdo:
• diagnósticos das unidades prisionais com atividades laborativas, identificando as
oficinas de trabalho de gestão prisional ou realizadas por convênios ou parcerias;
• diagnósticos das demandas de qualificação profissional nos estabelecimentos
penais;
• estratégias e metas para sua implementação; e
• atribuições e responsabilidades de cada órgão do ente federativo, identificando
normativos existentes, procedimentos de rotina, gestão de pessoas e sistemas
de informação.

18
A partir dessas considerações, passa-se à apresentação dos resultados da avaliação
realizada sobre o nível de institucionalização das políticas estaduais de trabalho no
sistema prisional.

a) As competências relacionadas à gestão do trabalho prisional estão formalmente

definidas, ainda que de forma genérica, nas normas que regulamentam as estruturas
organizacionais dos órgãos/entidades responsáveis pela administração penitenciária.

Foram realizados exames com o objetivo de verificar se as competências relacionadas à

gestão do trabalho no sistema prisional estão formalmente estabelecidas no âmbito do
ordenamento jurídico estadual. Como resultado, verificou-se que, para as nove
unidades federativas avaliadas, essas competências estão descritas, ainda que de forma
genérica, nas normas que regulamentam as estruturas organizacionais dos
órgãos/entidades responsáveis pela administração penitenciária.

A partir das informações obtidas, verifica-se que, em seis UFs, as unidades responsáveis
pelo trabalho prisional estão vinculadas às Secretarias de Estado de Justiça e/ou
Segurança Pública, ao passo que, em três UFs, as unidades vinculam-se às Secretarias de
Administração Penitenciária.

Além disso, em três UFs, as unidades responsáveis pelo trabalho prisional integram a
administração indireta: no Distrito Federal5, a Fundação de Amparo ao Trabalhador
Preso do DF – FUNAP é uma fundação pública vinculada à Secretaria de Estado de
Segurança Pública; no Mato Grosso do Sul, a Agência Estadual de Administração do
Sistema Penitenciário – AGEPEN é uma autarquia vinculada à Secretaria de Estado de
Justiça e Segurança Pública; e no Pará, a Superintendência do Sistema Penitenciário –
SUSIPE é uma autarquia vinculada à Secretaria de Estado de Segurança Pública e Defesa
Social. Nos demais casos, as unidades encontram-se na própria estrutura organizacional
da Secretaria de Estado identificada, compondo, portanto, a administração direta.

De forma geral, as competências das unidades identificadas estão regulamentadas em

seus respectivos regimentos internos, aprovados por decretos estaduais. No entanto,
verificou-se que, em três UFs, os normativos estão desatualizados, estando em processo
de atualização em uma delas. Em outra UF, o normativo não existia e está em fase final
de aprovação.

Cabe registrar que, em PE e no MS, a responsabilidade pela gestão do trabalho prisional

é compartilhada com o Patronato Penitenciário, o qual se responsabiliza por alguns
regimes específicos de cumprimento da pena.

b) As atribuições e os procedimentos relativos às ações finalísticas encontram-se

parcialmente regulamentadas.

5
No DF, a Subsecretaria do Sistema Penitenciário, diretamente subordinada à Secretaria de Estado de
Segurança Pública, também executa ações relacionadas ao trabalho prisional, embora não tenha
integrado o escopo da presente auditoria.

19
Ao passo que o achado anterior teve como objetivo identificar o grau de
institucionalização das competências relacionadas à gestão do trabalho prisional no
âmbito das unidades federativas – ou seja, se existe indicação normativa expressa
acerca dos atores que se responsabilizam pela referida gestão –, o presente achado
segue no desdobramento das competências com vistas a identificar o grau de
institucionalização de atribuições, fluxos organizacionais e/ou rotinas administrativas
das ações finalísticas realizadas.

Para tanto, solicitou-se aos gestores estaduais a apresentação de instrumentos,

procedimentos ou documentos que regulamentem as atividades desenvolvidas. Devido
à inexistência de orientações normativas a nível nacional acerca de quais aspectos da
gestão do trabalho prisional necessitam de padronização e/ou detalhamento
procedimental no âmbito das administrações estaduais, a equipe de auditoria elegeu
seis processos organizacionais intrínsecos à gestão em comento e buscou identificar: i)
se existe definição formal dos atores responsáveis pelo processo; e ii) se existem regras,
procedimentos e/ou fluxos organizacionais sobre o processo. A seguir, são apresentados
os resultados para cada processo avaliado.

❖ Captação de parcerias com instituições públicas e privadas

A mão de obra carcerária pode ser empregada tanto em atividades inerentes às

unidades prisionais, a exemplo de serviços de manutenção e limpeza, como também
pode ser utilizada por instituições públicas ou privadas, mediante a formalização de
parcerias com a administração prisional. Verificou-se que, em sete das nove UF
avaliadas, existe a definição formal dos atores que possuem a atribuição de fomentar a
oferta de trabalho junto a instituições externas. Por outro lado, somente três UFs (MG,
RS e SC) apresentaram algum tipo de procedimentalização em relação a esse processo.

Destaca-se o caso de Minas Gerais, cujo Regulamento e Normas de Procedimentos do

Sistema Prisional (ReNP) apresenta o mapeamento, por meio de fluxograma, de todo o
processo de “captação de parceria para trabalho de preso”. Além disso, Minas Gerais
também regulamentou, por meio de resolução, o credenciamento das instituições
interessadas em contratar mão de obra dos presos. Por fim, vale destacar que quatro
UFs (MG, MS, RS e SC) apresentaram modelos dos termos de compromisso/cooperação
que são firmados entre a administração prisional e instituições externas.

❖ Gerenciamento de vagas de trabalho e seleção dos presos aptos ao trabalho

Em relação à definição dos atores responsáveis, verificou-se que, em três UFs avaliadas,
existem normativos que tratam tanto do gerenciamento das vagas de trabalho quanto
da seleção dos presos aptos ao trabalho. Em outras quatro UFs, há normativos tratando
somente da seleção dos presos e, em uma UF, há normativo que trata somente do
gerenciamento de vagas. Ademais, em uma UF não se identificou nenhum normativo
com a identificação dos atores responsáveis.

Já em relação à procedimentalização, verificou-se que em duas UFs existe algum nível

de regramento quanto à atividade de gerenciamento de vagas, enquanto que em sete

20
UFs há regras relativas à seleção dos presos aptos ao trabalho. Neste último caso, os
dispositivos tratam somente de critérios gerais que devem ser observados no processo
seletivo dos presos, de teor genérico, exceto no caso do Distrito Federal, onde vigora a
Portaria da Vara de Execuções Penais nº 003, de 03 de abril de 2018, a qual estabelece
critérios objetivos para a classificação e desclassificação dos presos. Por fim, não houve
identificação de nenhum regramento quanto ao tema em análise para somente uma UF.

❖ Gerenciamento da produção do trabalho prisional

Uma das possibilidades de utilização da mão de obra carcerária consiste na alocação de

detentos em oficinas produtivas geridas pelas próprias unidades prisionais – a exemplo
de atividades agrícolas, pecuárias e de marcenaria –, as quais resultam em produtos que
devem ser submetidos ao gerenciamento da administração penitenciária. Assim,
buscou-se identificar o grau de institucionalização das atribuições e dos procedimentos
a respeito desse processo.

Das nove UFs avaliadas, verificou-se que seis (DF, GO, MG, MS, PA e SC) possuem
normativos com a identificação expressa de atribuições relacionadas ao gerenciamento
da produção do trabalho prisional. Já em relação à procedimentalização, somente MG e
PA apresentaram algum tipo de regramento relacionado ao tema. Cabe destacar que a
Secretaria de Estado de Administração Prisional de Minas Gerais regulamentou, por
meio de resolução, os procedimentos necessários para a produção, fiscalização,
apuração de frequência e destinação do artesanato produzido pelos presos dentro das
unidades prisionais do Estado. Já a Superintendência do Sistema Penitenciário do Estado
do Pará possui uma portaria que define os procedimentos e diretrizes concernentes a
toda a cadeia produtiva da marcenaria.

❖ Remuneração do preso pelo trabalho executado

Em sete UFs, verificou-se que existe definição normativa dos atores responsáveis pelo
gerenciamento da remuneração dos presos inseridos em atividades laborais. Além disso,
oito UFs possuem algum nível de regramento sobre o tema. Contudo, somente em
quatro UFs foram identificados normativos que estabelecem os percentuais de
repartição da remuneração, em atendimento ao art. 29 da Lei nº 7.210/1984. Além
disso, destaca-se que Minas Gerais dispõe de um procedimento operacional padrão, em
seu Regulamento e Normas de Procedimentos do Sistema Prisional (ReNP), que trata
sobre “controle de frequência e pagamento de preso”.

Convém registrar que no DF, PE e RS existe previsão normativa de execução de trabalho

em caráter voluntário, que enseja somente a remição da pena, nos termos da Lei nº
7.210/1984, devendo o preso assinar termo específico por meio do qual manifesta
ciência das condições acordadas.

❖ Acompanhamento e controle dos presos em situação laboral

Uma das atividades inerentes à gestão do trabalho prisional consiste no

acompanhamento e controle dos presos, o que pode incluir fiscalizações in loco,

21
avaliações periódicas, controle de frequência, entre outros instrumentos. Verificou-se
que todas as nove UFs avaliadas apresentam previsão normativa dos atores que devem
executar algum tipo de acompanhamento e/ou controle dos presos em situação laboral.
Por outro lado, em somente quatro UFs identificou-se algum tipo de regramento quanto
ao tema. Dessas UFs, destaca-se o Estado de Pernambuco, que dispõe de um Manual de
Laborterapia, no qual consta a sistemática de fiscalização que deve ser realizada sobre
os sentenciados que executam trabalho externo. Minas Gerais, por sua vez, possui um
procedimento operacional padrão que trata do controle de frequência dos presos em
situação laboral.

❖ Monitoramento e avaliação dos resultados obtidos no âmbito da gestão do trabalho

prisional

Diferentemente dos processos anteriores, que possuem caráter operacional, o

monitoramento e a avaliação dos resultados obtidos são compreendidos como
atividades de cunho gerencial, que devem subsidiar análises críticas sobre a política e
reorientar a implementação. Das UF avaliadas, verificou-se que somente Minas Gerais
possui atribuição referente a monitoramento de resultados expressa em normativo. No
entanto, não se identificaram regras, procedimentos e/ou fluxos organizacionais sobre
o tema para nenhuma UF.

Conclusão

Dos dados apresentados, verificou-se que, para as UFs avaliadas, o grau de

institucionalização é maior em relação à definição dos atores responsáveis pelos
processos elencados. Já em relação à definição de regras, procedimentos e/ou fluxos
organizacionais desses mesmos processos, constataram-se maiores lacunas. Ressalva-
se o processo atinente ao “monitoramento e avaliação dos resultados obtidos no âmbito
da gestão do trabalho prisional”, para o qual as UF não apresentaram nenhuma
normatização tanto em relação à definição dos atores responsáveis (exceto MG), quanto
em relação à sua procedimentalização.

c) Baixa utilização de instrumentos formais de planejamento para as ações

relacionadas ao trabalho prisional.

Os exames realizados tiveram o objetivo de avaliar o grau de institucionalização do

planejamento das ações relacionadas à gestão do trabalho prisional no âmbito das
unidades federativas. Para tanto, solicitou-se aos gestores estaduais a apresentação de
instrumentos formais que contenham objetivos, atividades/ações, indicadores e metas
relacionados à política pública em questão.

Dos instrumentos de planejamentos passíveis de utilização por parte dos gestores,

foram considerados aplicáveis os seguintes: Plano Plurianual do Governo
Estadual/Distrital, planejamento estratégico do órgão/entidade responsável pela gestão
da política e o Plano Estadual da Política Nacional de Trabalho no âmbito do Sistema
Prisional – Pnat, previsto no Decreto nº 9.450, de 24 de julho de 2018.

22
Como resultado, verificou-se que cinco das nove UFs avaliadas (DF, MS, GO, PE e SC)
possuem, em seus respectivos PPAs 2016-2019, ações ou indicadores específicos para o
tema de trabalho prisional, com metas correspondentes definidas, excetuado o MS,
cujas metas não foram identificadas. Embora a ação finalística do PPA do MS não
apresente meta associada, cabe registrar que esse Estado possui um indicador
específico para o trabalho prisional no âmbito dos contratos de gestão firmados entre a
Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública e o Governo de Estado, nos
exercícios de 2016 a 2018.

Além disso, outros dois estados (MG e PA) contam com ações de caráter mais genérico
no PPA 2016-2019, que visam à ressocialização ou assistência aos presos, não tendo sido
possível identificar se abrangem, de fato, iniciativas relativas ao trabalho prisional.

Em relação ao planejamento estratégico, somente a Secretaria Executiva de

Ressocialização – SERES de PE apresentou esse instrumento, o qual contém, dentre os
seus objetivos organizacionais, o objetivo de “assegurar saúde, educação e trabalho das
pessoas privadas de liberdade”, ao qual vinculam-se algumas tarefas, indicadores e
metas relacionados ao trabalho prisional. No entanto, verificou-se que não existe um
alinhamento completo entre as tarefas e os indicadores estabelecidos, como também
não existe entre esses componentes e as ações definidas no PPA 2016-2019. A Fundação
de Amparo ao Trabalhador Preso – FUNAP do DF, por sua vez, embora não tenha
apresentado um documento que se caracterize como planejamento estratégico,
encaminhou, de forma avulsa, quinze objetivos gerais da atual diretoria, ainda que sem
metas associadas.

Por fim, somente o RS apresentou o Plano Estadual pelo Trabalho e Renda no âmbito do
Sistema Prisional, de dezembro de 2017 (anterior ao Decreto nº 9.450/2018, que
instituiu o Plano Estadual da Pnat). Verificou-se que o Plano do RS atende ao conteúdo
exigido pelo citado Decreto (art. 8º, §2º), à exceção dos itens “diagnósticos das
demandas de qualificação profissional nos estabelecimentos penais” e “identificação
dos normativos existentes”, além de que constam fragilidades em seu “Plano de Metas
2018-2019”, relativamente à concepção das metas e indicadores. Ademais, os gestores
dos Estados de MS e PE informaram que os seus Planos Estaduais estão em elaboração.

Ressalta-se que a mera definição de indicadores e metas não configura um

planejamento completo, devendo haver, em associação a tais componentes, a
identificação das atividades/tarefas que deverão ser executadas, bem como os
responsáveis e os prazos pactuados. Nesse sentido, os instrumentos que possuem o
formato apropriado para apresentarem esse conjunto de informações são o
planejamento estratégico e o plano estadual específico para a política, nos moldes
daquele previsto no Decreto nº 9.450/2018, que instituiu a Pnat.

Portanto, verifica-se que o grau de institucionalização do planejamento das ações

relacionadas à gestão do trabalho prisional no âmbito das unidades federativas
avaliadas é pouco adequado, não havendo nenhuma UF que tenha formalizado o
planejamento nos três instrumentos aplicáveis (PPA, planejamento estratégico e Plano
Estadual da Pnat).

23
1.2 IMPLEMENTAÇÃO

A avaliação da implementação das políticas públicas de educação, saúde e trabalho no

sistema prisional das UFs foi realizada a partir da análise da presença de boas práticas
de governança e do cumprimento de requisitos normativos específicos relacionados
com as atividades de monitoramento e com a disponibilização e execução de recursos
públicos.

Para fins de análise, considerou-se que as atividades de monitoramento devem

compreender a coleta de informações sobre as atividades, produtos e metas alcançadas
de forma a permitir um diagnóstico de implementação que retroalimente o processo
decisório (BRASIL, 2024, p. 53; 60-62).

No que diz respeito à disponibilização de recursos adequados, procurou-se analisar, a

partir de aspectos pontuais de cada área avaliada, em que medida as Secretarias
executam recursos orçamentários e disponibilizam recursos humanos que estejam de
acordo com as previsões e os objetivos das políticas públicas (BRASIL, 2014, p. 53-55).

As análises foram realizadas a partir das evidências apresentadas pelas Secretarias

avaliadas, as quais foram requisitadas a apresentar informações e documentos que
demonstrassem aspectos relacionados ao monitoramento e aos recursos envolvidos na
execução das políticas públicas.

1.2.1 EDUCAÇÃO

a) Fragilidades nas atividades de monitoramento e de acompanhamento das políticas

públicas de educação no sistema prisional.

Os exames tiveram o objetivo de verificar a presença dos seguintes elementos nas

atividades de monitoramento: a) metas e indicadores; b) cumprimento da periodicidade
prevista para o monitoramento; c) existência de diagnóstico situacional que
contextualize o alcance da meta, com o registro das dificuldades existentes e os
encaminhamentos necessários para o aperfeiçoamento da implementação; d)
evidências acerca da retroalimentação do monitoramento aos processos decisórios.

Salienta-se que os guias utilizados pelo Depen e pelo MEC para orientar e analisar o
conteúdo dos Planos de Educação nas Prisões, utilizados durante o período em que
esses órgãos fomentaram a elaboração dos Planos, recomendavam que esses
instrumentos apresentassem uma previsão das estratégias de acompanhamento,
monitoramento e avaliação que seriam realizadas.

Verificou-se que as UFs avaliadas não realizaram atividades de monitoramento das

metas previstas nos Planos Estaduais de Educação nas Prisões. Conforme o achado “b”
do item 1.1.1., a desatualização desses instrumentos impactou diretamente na previsão

24
de metas e indicadores direcionados à educação no sistema prisional, principalmente
para o período de 2017 a 2019. No que diz respeito às metas previstas para o ano de
2016, e mesmo nos casos excepcionais das UFs que apresentaram metas para os anos
posteriores, as Unidades Auditadas não apresentaram evidências acerca da realização
de atividades de monitoramento.

No que diz respeito à previsão de metas no Plano Estadual/Distrital de Educação, foi

exposto no achado “b” do item 1.1.1., que apenas o DF, e parcialmente o RJ, possuem
metas objetivas que foram direcionadas especificamente ao sistema prisional. Em
relação ao PPA, foi identificado que constam metas referentes à educação nas prisões
no DF e em GO.

Em relação às UFs mencionadas anteriormente, apenas o DF demonstrou a existência

de relatórios que evidenciam a presença de monitoramento de metas relativas à
educação prisional. Os relatórios são referentes ao monitoramento de metas existentes
no Plano Distrital de Educação – PDE, com a presença de indicadores, fórmulas de
cálculo, fontes dos dados, bem como do percentual da meta prevista e executada nos
períodos de 2015-2016 e 2017. Contudo, nem todos os relatórios apresentam um
diagnóstico acerca dos encaminhamentos necessários para o aperfeiçoamento da
implementação.

Ainda no que diz respeito à Secretaria de Educação do DF, salienta-se que também não
houve o monitoramento das metas do Plano Distrital de Educação no Sistema Prisional,
em contrariedade ao normativo distrital que previu o monitoramento contínuo e a
divulgação dos resultados desse acompanhamento.

De forma complementar, também foi verificado que as UFs não apresentaram

evidências acerca do acompanhamento contínuo das ações. Apesar das declarações de
que realizam o acompanhamento de assuntos e atividades relacionadas ao ensino nos
estabelecimentos penais a partir de visitas técnicas e da troca de informações entre os
órgãos e profissionais, não foram apresentados documentos formais resultantes dessas
ações.

b) A maioria das Unidades Federativas possuem normativos que têm o objetivo de

garantir o recebimento de gratificação ou vantagem pecuniária aos professores que
atuam nos estabelecimentos penais.

Trata-se de análise acerca do atendimento ao disposto no art. 9º, §1º, da Resolução do

CNPCP nº 3, de 11 de março de 2009, que estabelece as Diretrizes Nacionais para a
Oferta de Educação nos estabelecimentos penais. Esse dispositivo recomenda que os
“educadores pertençam, preferencialmente, aos quadros da Secretaria de Educação,
sejam selecionados por concursos públicos e percebam remuneração acrescida de
vantagens pecuniárias condizentes com as especificidades do cargo”.

De acordo com as informações encaminhadas pelas UFs, os professores que atuam no

sistema prisional pertencem aos quadros da Secretaria de Educação, tendo sido
designados por concurso ou por seleção pública para contratação temporária.

25
Em sete UFs, verificou-se a presença de evidências acerca da existência do recebimento
de gratificação ou vantagem pecuniária complementar decorrente da atuação em
estabelecimento penal. Em algumas UFs (DF, AP, PE e RS), a gratificação é prevista em
normativo que menciona diretamente os professores, como Estatutos de Magistério ou
outras normas específicas. Em duas UFs (GO e PR), a previsão normativa é destinada aos
profissionais que atuam em estabelecimentos penais, sendo aplicada aos professores
por analogia. Em uma das UFs, a gratificação estaria sendo concedida com fundamento
em processo administrativo.

Considera-se, portanto, que a maioria das UFs atendem aos aspectos previstos na
referida recomendação do CNPCP, com a ressalva de que, em dois estados (RN e ES),
não constam evidências de que os professores recebem gratificação ou vantagem
pecuniária decorrente da atuação no sistema prisional.

c) Baixa execução financeira dos convênios estabelecidos no âmbito do PEESP e dos

repasses federais realizados para a implementação da modalidade prisional do
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego – Pronatec.

A finalidade desta verificação foi analisar o grau de execução financeira das ações
orçamentárias e de repasses federais específicos relativos às políticas de educação
prisional implementadas pelas Secretarias de Educação no período avaliado.

No que diz respeito ao financiamento da educação no sistema prisional, a LEP dispõe,

no §1º do art. 18-A, que o ensino será integrado aos sistemas estadual e municipal,
sendo mantido, com o apoio da União, não só com os recursos destinados à educação,
mas também pelo sistema estadual de justiça ou administração penitenciária.

Por sua vez, o inciso II do art. 3ºA da Resolução CBE/CEB nº 2, de 19 de maio de 2010,
dispõe que a oferta de educação para jovens e adultos em estabelecimentos penais será
financiada com as fontes de recursos públicos vinculados à manutenção e
desenvolvimento do ensino, entre as quais o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB),
destinados à modalidade de Educação de Jovens e Adultos e, de forma complementar,
com outras fontes estaduais e federais.

Salienta-se ainda que o PEESP previu, nos termos do §4 º do art. 8º do Decreto nº

7.226/2011, o apoio técnico e financeiro do Ministério da Educação aos estados e
Distrito Federal por meio de subações do Plano de Ações Articuladas – PAR, que é
regulado pelo Decreto 6.094/2007. Além disso, conforme os artigos 10 e 11 do referido
normativo, as despesas com o PEESP devem ser oriundas das dotações orçamentárias
dos Ministérios da Educação e da Justiça, os quais podem firmar convênios, acordos de
cooperação ou instrumentos congêneres com os entes federativos.

Em termos de recursos federais, destaca-se que o Depen, por meio do Termo de

Execução Descentralizada – TED nº 3/2017, disponibilizou R$ 48 milhões ao Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE com o objetivo de que, a partir de

26
parceria entre o Depen e o MEC, os estados e o Distrito Federal recebessem recursos
para ofertar cursos de qualificação profissional no sistema prisional no âmbito do
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego – Pronatec.

No que diz respeito à execução do PAR, salienta-se que, conforme informações do

Relatório nº 201801240, não houve pactuação entre o MEC e as UFs relativas às ações
de educação prisional no âmbito do ciclo 2016-2019 do PAR. As subações ainda vigentes
relativas à educação nas prisões são referentes a reprogramações ocorridas de
demandas pactuadas no ciclo 2011-2014. Essas demandas totalizaram o repasse de R$
6.001.188,16 para os estados e o Distrito Federal, tendo sido estabelecidos convênios
com os seguintes objetos: aquisição de acervo bibliográfico e de materiais didáticos para
os estabelecimentos penais; seminários e eventos sobre educação prisional, inclusive
para a elaboração e implementação dos Planos de Educação nas Prisões; formação e
qualificação de equipes envolvidas com a educação nas prisões.

Nesta avaliação, solicitaram-se informações às Secretarias de Educação sobre a dotação

e a movimentação financeira das ações orçamentárias vinculadas ao financiamento da
educação prisional. Além disso, também foram solicitadas informações sobre a
execução físico-financeira dos repasses federais realizados no âmbito do Pronatec
Prisional e das subações do PAR pactuadas no âmbito do PEESP.

Em relação às ações orçamentárias, a análise ficou prejudicada diante da ausência de

ações específicas e direcionadas para a educação no sistema prisional. O financiamento
das Secretarias avaliadas ocorre a partir de ações orçamentárias vinculadas ao
funcionamento do sistema educacional geral, com dificuldades de demonstração de
dados precisos sobre a previsão e os resultados orçamentárias destinados à educação
nas prisões.

Verificou-se que, em geral, as UFs não executaram os recursos das subações do PAR ou
apresentaram um grau de execução abaixo de 30%, com exceção da subação pactuada
com o estado de Pernambuco, que foi executada em 2014 e 2015, ou seja, em período
anterior ao avaliado neste relatório. Entre as UFs avaliadas, observa-se que o Estado do
RN foi o único que não pactuou subações referente à educação prisional no PAR 2011-
2014.

Em relação ao Pronatec Prisional, verificou-se que DF e AP executaram parcialmente os

recursos transferidos para a implementação do Pronatec Prisional, com a execução,
respectivamente, de cerca de 40% e 35% desses recursos. As demais UFs avaliadas não
demonstraram que executaram recursos federais no âmbito da última edição do
Pronatec Prisional, com a ressalva de que o estado do RS não pactuou o recebimento de
recursos e que, em GO, a Secretaria de Educação informou que esse programa tem sido
gerenciado pela Secretaria responsável pela administração penitenciária.

1.2.2 SAÚDE

27
a) Fragilidades na institucionalização e no controle de informações gerenciais
necessárias à retroalimentação da gestão no âmbito do monitoramento local da
PNAISP.

No aspecto do monitoramento da saúde prisional, foi avaliado se os gestores locais, com

a utilização de instrumentos de gestão, atuam na manutenção de estrutura de
monitoramento adequada, capaz de produzir informações com vistas a retroalimentar
os processos decisórios e aperfeiçoar o alcance dos resultados, incluindo o
cadastramento das equipes e registro da produção nos sistemas de informação do SUS
(SCNES e e-SUS AB).

Para tanto, de forma mais específica, observou-se se os órgãos competentes (Secretaria

de Saúde e/ou o Grupo Condutor) realizam análises de implementação, com base em
indicadores sobre o progresso da política pública e informações sobre as ações
realizadas, que envolvam o exame dos resultados atingidos e possíveis medidas para
reorientar a implementação (art. 16, inc. I, 'b' e art. 19, inc. IV, ambos da Portaria
Interministerial MS/MJSP nº 1, de janeiro de 2014). Ainda, verificou-se se as equipes de
saúde prisional estão cadastradas no Sistema de Cadastro Nacional de Estabelecimentos
de Saúde (SCNES), conforme art. 10 dessa Portaria Interministerial, associado do art. 22
do Anexo XVIII da Portaria de Consolidação GM/MS nº 2/2017. Por fim, observou-se se
o registro da produção das equipes de saúde prisional (quantitativo de atendimentos
realizados) é realizado de forma adequada no e-SUS Atenção Básica, conforme art. 6º,
parágrafo único combinado com art. 7º, inc. III, ambos da Anexo XVIII da Portaria de
Consolidação GM/MS nº 2/2017, associados à diretriz 2.7 da Resolução CNPCP nº
4/2014.

Nesse sentido, conforme informado anteriormente, deve-se retomar achados

anteriores que têm repercussão neste aspecto de monitoramento: insuficiência de
institucionalização, de formalização de rotinas, de planejamento específico e de
indicadores de resultados. Além disso, verificou-se, em algumas UFs, dificuldades em
demonstrar documentalmente as informações repassadas. Feitas essas considerações
iniciais, observou-se que, em geral, os gestores responsáveis atuam no
acompanhamento de atividades rotineiras, na realização de objetivos específicos ou na
solução de problemas pontuais, os quais são eventualmente registrados na
Programação Anual de Saúde ou no Relatório Anual de Gestão.

Todavia, destaca-se que essa atuação se caracteriza por estar dissociada de indicador de
progresso de política pública específico, o que prejudica a efetividade do diagnóstico
para reorientar a implementação. Além disso, verificou-se a ausência de regramento
que disciplinasse a atividade de monitoramento quanto à periodicidade, responsáveis,
escopo, registro, dentre outros aspectos, em especial a forma de colaboração dos
municípios no repasse de informações. Por fim, registra-se que foi evidenciada apenas
no DF a existência de Manual e sistema informatizado que permitia a realização do
monitoramento específico.

Adicionalmente, sobre o cadastramento das equipes de saúde prisional no SCNES,

cumpre informar que há diversidade quanto ao responsável, ou seja, o gestor pode ser

28
a própria Secretaria Estadual de Saúde, ou a Secretária de Administração Penitenciária
ou a Secretaria Municipal de Saúde, a depender do arranjo organizacional presente em
cada UF e se houve adesão de municípios à PNAISP. Dessa forma, verificou-se que a
maioria das UFs apresentou o cadastramento dessas equipes no SCNES (seja nos casos
de responsabilidade estadual ou municipal); porém, em outra parte foram evidenciadas
ausências, ou seja, nem todas as equipes estavam cadastradas.

Por sua vez, sobre o registro da produção das equipes de saúde prisional no e-SUS AB,
foi verificado que, em geral, as UFs têm dificuldades na realização desses registros (seja
nos casos de responsabilidade estadual ou municipal), isto é, não demonstraram a
regularidade do registro da produção realizada nas Unidades Prisionais, salvo os casos
de PE e PR, nos quais houve demonstração acerca desses registro de produção. Enfim,
aponta-se que alguns gestores informam a dificuldade de utilização ou de
monitoramento desses sistemas de informação do SUS por limitações de acesso.

b) Disponibilização parcial de recursos humanos e financeiros, com falhas na

comprovação do cumprimento de carga horárias das equipes.

Em complementação ao aspecto de monitoramento, foi avaliado também se os gestores

locais disponibilizaram os recursos governamentais de acordo com as previsões dos
normativos federais, em especial: (a) composição e carga horária de equipes (segundo
art. 4º, Anexo XVIII, da Portaria de Consolidação GM/MS nº 2, de 28 de setembro de
2017); e (b) manutenção de estrutura de distribuição e dispensação de medicamentos
para a população privada de liberdade, conforme arts. 576 e 579 da Portaria de
Consolidação GM/MS nº 6, de 28 de setembro de 2017.

Inicialmente, é oportuno recordar sobre a diversidade quanto ao responsável pela

gestão das equipes de saúde e sobre a dispensação dos medicamentos, isto é, o gestor
pode ser a própria Secretaria Estadual de Saúde, ou a Secretária de Administração
Penitenciária ou a Secretaria Municipal de Saúde, a depender do arranjo organizacional
presente em cada UF e se houve adesão de municípios à PNAISP.

Assim, a partir da análise do cadastro das equipes informadas no SCNES, foi verificado
que, na maioria das UFs avaliadas, existiam equipes de saúde prisional incompletas (seja
nos casos de responsabilidade estadual ou municipal), o que se deve à ausência de
profissionais, mormente na especialidade de saúde mental, apesar da informação da
existência de concursos ou seleções temporárias em andamento. Em complemento,
verificou-se incompatibilidade no cotejamento entre o cadastro dessas equipes no
SCNES e a documentação disponibilizada, o que revela a existência de desatualização
desse cadastro.

Por seu turno, a verificação sobre o cumprimento de carga horária dessas equipes de
saúde prisional foi bastante prejudicada, tendo em vista a ausência de disponibilização
de documentação comprobatória. Nesse caso, o gestor da saúde informava que a
responsabilidade por essa disponibilização seria de outra secretaria estadual ou de
municípios, apesar de instados a se manifestar. Em casos pontuais, nos quais foi possível

29
realizar a análise, foi observado que a documentação estava incompleta e apresentando
também incompatibilidade com o cadastro do SCNES.

Somado a esses achados sobre as equipes de saúde, foi verificado que a assistência
farmacêutica no sistema prisional apresenta igualmente diferentes configurações na
gestão, pois há variações quanto ao responsável pelo controle das etapas de aquisição,
de distribuição, de estoque e de dispensação. Inicialmente, existem casos de aquisição
centralizada pelo Estado: a Secretaria de Saúde é responsável pela aquisição e
distribuição, e a Secretaria de Administração Prisional ou a própria Unidade Prisional é
responsável pelo estoque e dispensação. Também existem casos de controle municipal
a partir da distribuição da aquisição estadual. Ainda, foi observada, em algumas das
Unidades Federativas, a utilização de sistema informatizado próprio para controle de
medicamentos.

Por fim, outro objetivo foi avaliar a execução físico-financeira das ações orçamentárias
vinculadas à saúde prisional, de forma a verificar se essa execução foi compatível com o
planejado. Assim, com base nas informações disponibilizadas nos Relatórios Anuais de
Gestão e em extrações de Portais da Transparência, considerando que não há evidências
de que eventuais incentivos financeiros estaduais (MS e PR) ou pagamento de servidores
(DF) tenham sido contingenciados, verifica-se que as UFs (exceto AP e RJ por falta de
informações), em média, executaram moderadamente o orçamento disponível (cerca
de 80%), com atendimento equivalente das metas previstas, ressalvando as diversas
naturezas de indicadores, pois, conforme informado anteriormente, os indicadores
estabelecidos normalmente eram relacionados ao incentivo financeiro estadual para os
municípios para fins de implementação da PNAISP. No entanto, destacam-se também
outros indicadores como realização de reuniões técnicas, visitas técnicas, eventos e
capacitações.

1.2.3 TRABALHO

a) Não há evidências sobre como o monitoramento realizado pelas unidades

federativas tem retroalimentado a política de fomento ao trabalho no sistema
prisional.

Os exames realizados tiveram o objetivo de avaliar se os gestores realizam o

monitoramento contínuo das metas e das ações relacionadas ao trabalho prisional, que
deve incluir análises de implementação suficientes para produzir informações que
possam retroalimentar os processos decisórios e melhorar o alcance dos resultados.

Como resultado, verificou-se que, das nove UFs avaliadas, seis (DF, GO, MS, PE, RS e SC)
dispõem de indicadores e metas relacionados ao trabalho prisional no âmbito de
instrumentos formais de planejamento, como o Plano Plurianual, planejamento
estratégico e contrato de gestão com o Governo Estadual. Vale destacar que, dessas
UFs, cinco (DF, GO, MS, RS e SC) utilizam o indicador de resultado referente à proporção
ou número de presos inseridos em atividades laborais, dentre outros indicadores.
Somente o DF, GO, MS e RS demonstraram a apuração de seus indicadores para
determinados exercícios, no entanto, sem avaliações críticas quanto aos valores

30
alcançados. Vale observar que o RS, embora possua o Plano Estadual pelo Trabalho e
Renda no âmbito do Sistema Prisional, no qual constam metas e indicadores, apresentou
a apuração somente do indicador pactuado no âmbito do Acordo de Resultados6 que
vigora no Estado.

Paralelamente à verificação de indicadores e metas específicos para a gestão do

trabalho prisional, solicitou-se aos gestores estaduais detalhar de que forma é realizado
o monitoramento das ações. Cinco UFs (DF, MG, MS, PE e RS) demonstraram que o
monitoramento se baseia na utilização de planilhas contendo diferentes dados
referentes à parcela da população prisional inserida em atividade laborais, que são
atualizadas mensalmente, à exceção do DF, que realiza a atualização diariamente. Ainda
sobre o tema, SC informou que utiliza um sistema informatizado, alimentado
diariamente, no qual se cadastram as empresas conveniadas e dados sobre os presos
que executam atividades laborais; GO informou que o monitoramento ocorre no âmbito
de cada convênio/parceria firmado; e RN e PA não demonstraram possuir uma
sistemática de monitoramento contínuo.

Verifica-se que o monitoramento demonstrado pela maioria das UFs – ou seja, aquele
realizado por meio de planilhas ou sistema informatizado – permite ter o
acompanhamento contínuo e atualizado da quantidade de presos que se encontram em
atividades laborais, sendo este um dos principais indicadores de resultado para a política
de fomento ao trabalho prisional. Ainda assim, nenhuma UF demonstrou ter realizado
qualquer tipo de avaliação crítica quanto aos dados acompanhados, sobretudo perante
as metas definidas, quando existentes. Nesse sentido, não se evidenciou que o
monitoramento realizado tenha sido utilizado para retroalimentar os processos
decisórios e melhorar o alcance dos resultados.

b) Gestores estaduais do trabalho prisional não utilizam sistemas de intermediação de

mão de obra.

Os exames realizados buscaram verificar se as UFs têm utilizado sistemas de

intermediação de mão de obra para a captação de vagas de trabalho para a população
carcerária. Essa estratégia de atuação está prevista no art. 4º da Portaria Interministerial
MSP/GM nº 3, de setembro de 2018, que assim dispõe:

Art.4º O Departamento Penitenciário Nacional articulará junto aos órgãos

responsáveis pela administração penitenciária dos Estados e do Distrito
Federal, bem como aos demais órgãos competentes de todas as esferas
federativas, a inclusão, nos sistemas de intermediação de mão-de-obra, de
pessoas em cumprimento de regime semiaberto, aberto, domiciliar e egressas
do sistema prisional que se encontrem aptas ao exercício do trabalho externo.

6
Conforme o Decreto Estadual nº 52.514, de 14 de agosto de 2015, “Acordo de Resultados” são
instrumentos de gestão que se materializam nos documentos assinados, anualmente, pelo Governador
do Estado, pelo Secretário Geral de Governo, pelo Procurador Geral do Estado, pelos Secretários de
Estado e Dirigentes da Administração Indireta, no qual constam os compromissos assumidos no
cumprimento dos indicadores, das suas metas, de suas ações e de seus projetos para o período.

31
Um serviço de intermediação de mão de obra tem como finalidade inserir trabalhadores
no mercado de trabalho, por meio de vagas captadas junto a empregadores, de modo a
agilizar o encontro da oferta e da demanda de trabalho. As principais etapas da execução
desse serviço são: inscrição do trabalhador; registro do empregador; captação e registro
de vagas de trabalho; cruzamento de perfil dos trabalhadores cadastrados com o perfil
das vagas captadas; convocação de trabalhadores conforme pesquisa de perfil e
encaminhamento para entrevista de emprego; e registro do resultado do
encaminhamento7.

No âmbito do Governo Federal, o serviço de intermediação de mão de obra é prestado

pelo Sistema Nacional de Emprego – SINE, coordenado pelo Ministério da Economia. O
cadastramento no sistema pode ocorrer tanto pela internet, por meio do Portal
Emprega Brasil, quanto presencialmente nas diversas agências do SINE espalhadas pelas
UFs8.

Como resultado dos exames, verificou-se que nenhuma UF faz uso de sistema de
intermediação de mão de obra, seja aquele gerenciado pelo SINE, seja qualquer outro
sistema que possua as mesmas características e finalidade. Importa esclarecer que a
atuação dos órgãos estaduais responsáveis pela gestão do trabalho prisional na busca
de vagas de trabalho para os presos, que resulta na formalização de parcerias com
diversas instituições públicas e privadas, não se enquadra no formato de intermediação
de mão de obra a que se refere o art. 4º da Portaria Interministerial MSP/GM nº 3/2018,
o qual pressupõe a existência de um sistema informatizado que permita gerenciar, de
forma mais eficiente e otimizada, a oferta e a demanda de trabalho existentes.

c) A maioria das unidades federativas dispõe tanto de instrumentos para a previsão

de recursos orçamentários, quanto de repasses advindos de convênios celebrados
com a União, embora estes não tenham um nível satisfatório de execução financeira.

Os exames realizados tiveram o objetivo de avaliar se houve direcionamento de recursos

orçamentários às ações de fomento ao trabalho no sistema prisional no período avaliado
(2016 a 2019). Para tanto, buscou-se verificar a existência de ações orçamentárias no
âmbito das UFs com dotações específicas para o trabalho prisional, bem como de
transferência de recursos por parte da União, por meio de convênios, no âmbito do
Programa de Capacitação Profissional e Implementação de Oficinas Permanentes –
PROCAP, conduzido pelo Depen.

Do total de nove UFs avaliadas, verificou-se que cinco (DF, GO, MS, PE e SC)
apresentaram uma ou mais ações orçamentárias específicas para o trabalho prisional.
Os Estados de MG e PA indicaram ações orçamentárias de caráter genérico, as quais se
referem a “assistência integrada” ou “ressocialização”, não tendo sido possível segregar
as quantias porventura relativas ao trabalho prisional.

7
Informações disponíveis em https://empregabrasil.mte.gov.br/84/imo/. Acesso em 04/12/2019.
8
Informações disponíveis em https://www.gov.br/pt-br/servicos/encontrar-emprego-no-servico-de-
intermediacao-de-mao-de-obra-do-sine. Acesso em 04/12/2019.

32
Em relação às dotações, os valores alocados para o trabalho prisional foram variados.
Para o período de 2016 a 2019, por exemplo, MS contou com 163 mil reais vinculados a
uma ação orçamentária, enquanto PE contou com 60 milhões, distribuídos entre três
ações, das quais uma, referente ao pagamento dos salários dos apenados, concentrou a
maior parte dos recursos (59,7 milhões).

Convém registrar que SC dispõe, complementarmente, de uma estrutura específica de

arrecadação e gestão de recursos constituída por fundos rotativos9, cujas receitas são
provenientes, em parte, dos recursos obtidos no âmbito da própria gestão do trabalho
prisional (venda de mercadorias e percentual da remuneração dos presos oriunda de
convênios celebrados com instituições públicas e privadas). Conforme estabelece o
Decreto Estadual nº 2.312, de 15 de outubro de 1997, os recursos dos fundos rotativos
devem ser aplicados especificamente nos setores que produzem receita, consoante a
demanda dos serviços e encomendas, e no pagamento por serviços prestados pelos
presos dentro dos estabelecimentos penais.

No que tange ao PROCAP, verificou-se que, das nove UFs avaliadas, somente PE e RN
não aderiram ao Programa. O quadro a seguir apresenta os convênios firmados pelos
UFs participantes:

Tabela 01 – Convênios firmados pelas UFs com a União no âmbito do PROCAP.

Fim da Execução - Execução
Início da Valor global Valor global
UF Nº do convênio vigência Valor bruto financeira
vigência (R$)1 por UF (R$)
(atual) (doc. liquid.) (%)

774198 28/12/2012 28/01/2020 370.254,45 247.009,52 66,71%

DF 905.435,33
813708 31/12/2014 21/12/2019 535.180,88 104.985,93 19,62%
756488 30/12/2011 01/01/2020 701.551,37 459.330,00 65,47%
GO 795276 31/12/2013 31/12/2020 988.618,52 711.998,90 72,02% 3.728.462,76
822632 28/12/2015 10/01/2021 2.038.292,87 1.036.712,89 50,86%
795323 30/12/2013 31/12/2019 820.787,37 482.611,00 58,80%
MG 1.818.796,00
824548 28/12/2015 02/02/2020 998.008,63 156.035,40 15,63%
774253 28/12/2012 28/01/2020 406.789,76 375.450,42 92,30%
MS 1.838.167,29
822674 28/12/2015 17/01/2020 1.431.377,53 192.249,31 13,43%
774532 27/12/2012 31/12/2019 382.360,34 192.786,82 50,42%
PA 1.047.591,60
822734 28/12/2015 03/08/2020 665.231,26 43.967,80 6,61%
774563 28/12/2012 31/12/2019 397.275,86 138.747,10 34,92%
RS 1.425.300,62
822383 28/12/2015 11/04/2020 1.028.024,76 26.752,52 2,60%
822265 28/12/2015 31/01/2020 3.033.311,17 589.169,82 19,42%
SC 3.422.958,74
774574 21/12/2012 13/01/2017 389.647,57 Encerrado
Fonte: “Painel de Análise de Dados de Instrumentos de Repasse” disponível em http://depen.gov.br/DEPEN (consulta
em 02/12/2019); Plataforma +Brasil; e Informação nº 54/2019/CGGIR-DEPEN/DIRPP/DEPEN, de 31/10/2019. 1 O valor
global é composto pelos seguintes recursos: repasse da União, contrapartida da UF e rendimentos de aplicação.

9
Cabe registrar que o Depen manifestou formalmente apoio a esse modelo de gestão, comprometendo-
se com sua divulgação e disseminação, conforme a Nota Técnica nº
28/2019/COATR/CGCAP/DIRPP/DEPEN/MJ, de 06 de junho de 2019 (disponível em
http://depen.gov.br/DEPEN/politica-nacional-de-trabalho-prisional/politica-nacional-de-
trabalho/copy2_of_NotaTcnica28.pdf; acesso em 06/12/2019).

33
Observa-se que todos os convênios, à exceção de um (774574), encontram-se vigentes,
embora tenham sido iniciados entre quatro e oito anos atrás, aproximadamente.
Verificou-se que essa situação é resultado de várias prorrogações aplicadas aos
convênios, visto que as vigências pactuadas inicialmente sempre foram de dois anos.
Esse fato, somado à baixa execução financeira observada para vários convênios, sugere
a existência de dificuldades no âmbito operacional da gestão das UFs.

Diante de todo o exposto, verifica-se que a maioria das UFs dispõe de instrumentos para
a previsão de recursos orçamentários para a execução de ações de fomento ao trabalho
prisional, os quais consistem em ações orçamentárias e, no caso de SC, fundos rotativos.
Além disso, todas as UFs, com exceção de PE e RN, contam com repasses advindos de
convênios celebrados com a União, os quais possuem, em geral, baixo nível de execução
financeira.

1.3 CONCLUSÕES PARCIAIS: Capacidade governamental

1.3.1 EDUCAÇÃO

As avaliações demonstraram que existem aspectos de governança em maior grau de

adequação nos seguintes aspectos: institucionalização das políticas públicas por
normativos conjuntos que reforçam e são compatíveis com os normativos federais; e
existência de gratificação ou vantagem pecuniária aos professores que atuam nos
estabelecimentos penais. Por outro lado, os achados demonstram a existência de
fragilidades de governança no âmbito do planejamento, do monitoramento das metas,
do acompanhamento das ações e da execução financeira dos recursos federais
repassados no âmbito do PAR e do Pronatec Prisional.

Em relação às fragilidades citadas acima, as seguintes causas podem ser elencadas:

atuação insuficiente dos gestores federais no fomento e supervisão do PEESP; ausência
de atuação das UFs no âmbito do aperfeiçoamento e da atualização dos instrumentos
de governança previstos no PEESP, associado à ausência de adoção de outras estratégias
para aperfeiçoamento da governança das políticas públicas de educação no sistema
prisional. Essas fragilidades de governança expõem os atores governamentais ao risco
de que as ações implementadas não sejam suficientes para atingir o objetivo de ampliar
e qualificar a oferta de educação nos estabelecimentos penais.

Diante disso, conclui-se que, considerando os critérios e boas práticas selecionadas para
análise, a capacidade governamental, resultante dos arranjos institucionais das UFs
avaliadas, é pouco adequada, o que pode gerar prejuízo às entregas públicas de
interesse dos atores envolvidos.

1.3.2 SAÚDE

As avaliações demonstraram que diversos aspectos avaliados dos componentes de

institucionalização e implementação não estão adequados aos critérios normativos e de
boas práticas de governança, com destaque para os seguintes achados: deficiências na

34
institucionalização de diretrizes e atribuições dos atores governamentais;
desatualização dos Planos de Ação para implementação da PNAISP, embora constem
instrumentos de planejamento com indicadores de incentivo financeiro; perda de
alinhamento entre os diferentes instrumentos de planejamento existentes; fragilidades
na institucionalização e no controle de informações gerenciais necessárias à
retroalimentação da gestão no âmbito do monitoramento local da PNAISP; e
disponibilização parcial de recursos humanos e financeiros, com falhas na comprovação
do cumprimento de carga horárias das equipes.

Em análise integral das conclusões apresentadas anteriormente, as seguintes causas

podem ser elencadas: diante da ausência de normativos estaduais complementares
sobre saúde prisional, considera-se que os gestores das UFs indicam, de forma indireta,
que os normativos da PNAISP sejam suficientes para definir as competências e os fluxos
organizacionais dos atores envolvidos; o gestor federal não atuou na mobilização dos
gestores locais com o objetivo de alinhar e atualizar os instrumentos de planejamento
com uso de indicadores de resultado (conforme será apresentado no achado 2.1.2); e
dificuldade de manutenção dos profissionais de saúde, bem como de acesso ou
utilização de sistemas de informação do SUS pelos gestores locais da PNAISP. Como
consequência, em relação aos impactos negativos esperados, destacam-se dificuldade
de coordenação das ações; perda de previsibilidade das ações; inatividade face às
mudanças de gestão; prejuízo à visão de longo prazo com reflexo na baixa efetividade
das ações; existência de equipes incompletas; e dificuldade de adotar respostas por falta
de informações gerenciais das características de oferta, utilização e demanda das ações
de saúde prisional.

Por último, conclui-se que, tendo em vista os critérios e as boas práticas considerados
para análise, a capacidade governamental da política pública setorial, resultante dos
arranjos institucionais das UFs avaliadas, é pouco adequada, o que pode gerar prejuízo
às entregas públicas de interesse dos atores envolvidos.

1.3.3 TRABALHO

As avaliações demonstraram que, dos aspectos de governança avaliados, aquele que

possui maior nível de adequação aos critérios utilizados consiste na institucionalização
formal das competências relacionadas à gestão do trabalho prisional. Por outro lado,
para os demais aspectos de governança, os achados demonstram a existência de pouca
adequação aos critérios utilizados. Nesse sentido, destacam-se os seguintes achados:
regulamentação insuficiente dos procedimentos relativos às ações finalísticas; baixa
utilização de instrumentos formais de planejamento específicos para as políticas de
fomento ao trabalho no sistema prisional; ausência de evidências sobre como o
monitoramento tem retroalimentado o processo decisório; baixa execução financeira
dos recursos repassados pela União no âmbito do PROCAP.

Em relação às fragilidades e deficiências apontadas anteriormente, as seguintes causas

podem ser elencadas: atuação insuficiente dos gestores federais no fomento e
supervisão da Pnat; ausência de atuação das UFs no âmbito do aperfeiçoamento e da
atualização dos instrumentos adequados de governança; baixa priorização da temática

35
no âmbito da gestão governamental. Essas fragilidades de governança expõem os atores
envolvidos ao risco de que as ações implementadas não sejam suficientes para atingir o
objetivo de ampliar o número de pessoas privadas de liberdade inseridas em atividades
de trabalho.

Diante disso, conclui-se que, no que diz respeito aos critérios e boas práticas
selecionadas para análise, a capacidade governamental, resultante dos arranjos
institucionais das UFs avaliadas, é pouco adequada, o que pode gerar prejuízo às
entregas públicas de interesse dos atores envolvidos.

36
2. CAPACIDADE RELACIONAL

A análise da capacidade relacional foi realizada a partir da avaliação sobre aspectos da

coordenação e da integração dos atores, bem como da participação social existente nas
políticas públicas de educação, saúde e trabalho no sistema prisional.

2.1 COORDENAÇÃO

A execução penal é, por definição, dotada de elevada intersetorialidade em razão da

divisão de atribuições presente em seu arranjo institucional, o qual conta com oito
órgãos atuantes, dentre os quais citam-se o Juízo de Execução, os Departamentos
Penitenciários, o Ministério Público e a Defensoria Pública. Para além do arranjo
instituído pela Lei de Execução Penal, as assistências que o Estado deve prestar às
pessoas privadas de liberdade demandam articulação intrafederativa entre os gestores
das administrações penitenciárias e os órgãos finalísticos que se relacionam às
assistências, como saúde e educação. Adicionalmente, os entes federativos também se
relacionam diretamente com o Governo Federal para a obtenção de apoio na execução
das referidas assistências.

Nesse contexto, faz-se oportuno analisar o grau de integração entre os diferentes atores
de uma política pública em observância à boa prática de governança de estabelecer
“mecanismos de articulação, comunicação e colaboração que permitam alinhar
estratégias e operações das organizações envolvidas em políticas transversais e
descentralizadas, para alcançar o resultado comum” (BRASIL, 2014, p. 59). Considera-se
a coordenação como um dos componentes da capacidade estatal com potencialidade
para influenciar o desempenho e os resultados das políticas públicas (GOMIDE; PIRES,
2016).

A avaliação da coordenação existente nas políticas públicas de educação, saúde e

trabalho no sistema prisional das UFs foi realizada com o enfoque em duas categorias
de articulação: i) integração intrafederativa: abrange a atuação coordenada entre a
Secretaria avaliada e os demais atores do Poder Executivo das UFs, assim como entre a
Unidade avaliada e o Poder Judiciário, a Defensoria Pública e o Ministério Público; e ii)
articulação interfederativa: abrange a articulação entre a Secretaria avaliada e o
Governo Federal.

As análises foram realizadas a partir das evidências apresentadas pelas Secretarias

avaliadas, as quais foram requisitadas a apresentar informações e documentos
(relatórios, ofícios, notas técnicas, troca de informações, atas de reuniões etc.) que
demonstrassem as tratativas realizadas com outros órgãos do Poder Executivo e com o
Poder Judiciário, a Defensoria Pública, o Ministério Público e o Governo Federal, bem
como os eventuais resultados efetivos advindos das articulações existentes.

2.1.1 EDUCAÇÃO

37
a) Fragilidades na formalização e periodicidade das articulações realizadas entre as
Secretarias de Educação e outros órgãos do Poder Executivo.

Considera-se que a própria característica da oferta de educação prisional, que envolve

a presença de professores dos quadros da Secretaria de Educação em espaços físicos
mantidos pela administração prisional, bem como a existência de normativos conjuntos
nas UFs avaliadas, demonstram a existência de algum nível de articulação entre esses
atores.

Contudo, em que pese as declarações das Secretarias de Educação avaliadas acerca da

existência de articulações com outros órgãos do Poder Executivo, principalmente com
os órgãos responsáveis pela administração prisional, as Unidades avaliadas não
apresentaram evidências suficientes para demonstrar a ocorrência de articulações
periódicas e os resultados advindos da atuação integrada. A desatualização dos Planos
de Educação nas Prisões, já tratado anteriormente, reforça que existem fragilidades
quanto à formalização e ao registro das articulações, pois esses Planos também são
elaborados conjuntamente pelos atores mencionados.

Apesar da fragilidade das evidências encaminhadas, os registros existentes

exemplificam alguns tipos de articulações possíveis, as quais também podem ser
aperfeiçoadas quanto aos aspectos da formalização e da periodicidade. Em GO e no RJ,
por exemplo, as Secretarias de Educação, a partir de atas e memórias de reuniões,
demonstraram a presença de tratativas realizadas entre os órgãos com o objetivo de
ampliar a oferta, os espaços físicos destinados às aulas e o número de agentes
penitenciários para apoiar as atividades. Por sua vez, no ES, uma portaria conjunta criou
um Grupo de Trabalho com participação das Secretarias de Educação e de Justiça para
tratar de assuntos educacionais. Apesar das poucas atas de reuniões, essa UF também
apresentou documentos que apontam tratativas para a realização de visitas técnicas nas
unidades prisionais.

b) Fragilidades na formalização e periodicidade das articulações realizadas pelas

Secretarias de Educação com representantes da Vara de Execuções Penais, do
Ministério Público e da Defensoria Pública.

Verificou-se que, em geral, apesar de afirmarem pela atuação articulada com os atores
que atuam no âmbito do Judiciário, principalmente com as Varas de Execuções Penais,
as Secretarias de Educação avaliadas não apresentaram evidências suficientes para
demonstrar a ocorrência de articulações periódicas e os resultados efetivos advindos
dessa atuação integrada. A fragilidade das evidências foi em maior grau do que aquela
referente às articulações existentes entre as Secretarias de Educação e os órgãos
responsáveis pela administração prisional.

Apesar disso, alguns exemplos pontuais demonstram os tipos de articulações possíveis

que objetivam a ampliação da oferta de educação. No DF e em GO, existem articulações
para a formalização e a operacionalização de programas de remição da pena pela

38
leitura10. Em GO, inclusive, esse programa foi regulamentado por Portaria
Interinstitucional aprovada pelo Tribunal de Justiça, pelo Ministério Público11, pela
Diretoria-Geral de Administração Penitenciária e pela Secretaria de Educação, Cultura e
Esporte, os quais devem compor a Comissão Estadual para Acompanhamento e
Monitoramento do Programa de Remição da Pena pela Leitura.

No RJ, por sua vez, uma Resolução da Secretaria de Educação instituiu um Grupo de
Trabalho para acompanhamento, monitoramento e avaliação do Plano Estadual de
Educação nas Prisões, o qual é composto por integrantes dessa Secretaria, da Defensoria
Pública, do Ministério Público, da Vara de Execuções Penais, além do Conselho de
Comunidade e do Conselho Estadual de Educação.

É importante ressaltar que as evidências referentes aos exemplos mencionados também

não foram suficientes para demonstrar que as articulações ocorrem de forma periódica
e com resultados efetivos. As fragilidades da documentação demonstram que as
articulações podem ser aperfeiçoadas quanto aos aspectos da formalização e da
periodicidade.

c) Fragilidades nas articulações existentes entre as UFs e o Poder Executivo Federal

com o objetivo de fomentar e aperfeiçoar o PEESP.

Os exames realizados tiveram o objetivo de analisar o grau de articulação entre o gestor

estadual e o Governo Federal no âmbito da gestão da educação prisional. Para atingir
esse objetivo, foram solicitados documentos às Secretarias de Educação que
evidenciassem as articulações realizadas com os órgãos do Governo Federal, bem como
os resultados advindos dessa eventual atuação conjunta, com ênfase na previsão de
apoio técnico e financeiro da União aos Estados e Distrito Federal no âmbito do PEESP e
dos repasses realizadas para a modalidade prisional do Pronatec.

As informações existentes acerca das articulações entre as UFs e o Governo Federal são
referentes, majoritariamente, até meados de 2016. As seguintes evidências podem ser
destacadas: formalização das demandas do PAR 2011-2014; articulações realizadas

10
“Remição por leitura – A possibilidade de remir a pena por meio da leitura já é realidade em diversos
presídios do país. De acordo com a Recomendação n. 44 do CNJ, deve ser estimulada a remição pela
leitura como forma de atividade complementar, especialmente para apenados aos quais não sejam
assegurados os direitos ao trabalho, educação e qualificação profissional. Para isso, há necessidade de
elaboração de um projeto por parte da autoridade penitenciária estadual ou federal visando a remição
pela leitura, assegurando, entre outros critérios, que a participação do preso seja voluntária e que exista
um acervo de livros dentro da unidade penitenciária. Segundo a norma, o preso deve ter o prazo de 22 a
30 dias para a leitura de uma obra, apresentando ao final do período uma resenha a respeito do assunto,
que deverá ser avaliada pela comissão organizadora do projeto. Cada obra lida possibilita a remição de
quatro dias de pena, com o limite de doze obras por ano, ou seja, no máximo 48 dias de remição por
leitura a cada doze meses”. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/cnj-servico-como-funciona-a-remicao-
de-pena/ . Acesso em: 11/11/2019.
11
Salienta-se que o Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP passou a recomendar que o
Ministério Público da União e dos Estados estimulem, no âmbito das unidades prisionais estaduais e
federais, a remição pela leitura, conforme consta na Recomendação nº 69, de 07 de maio de 2019.

39
entre 2014 e 2016 para a elaboração dos Planos de Educação nas Prisões, bem como
para aprovação desses instrumentos de planejamento pelas UFs.

No que diz respeito ao período avaliado, existiram articulações para a disponibilização

de recursos e operacionalização de atividades no âmbito do Pronatec Prisional, bem
como reuniões recentes promovidas pelo Depen para fortalecer as articulações com as
UFs, as quais ocorreram em período posterior aos apontamentos que a CGU realizou no
Relatório nº 201801109, que apontou fragilidades existentes nessa área de atuação.

Conforme já descrito em achados anteriores, os seguintes aspectos são predominantes

no âmbito das parcerias entre as UFs e o Governo Federal: ausência ou baixa execução
dos recursos repassados no âmbito do PAR 2011-2014 e do Pronatec Prisional; ausência
de demandas referentes à educação prisional no âmbito do ciclo 2016-2019 do PAR;
desatualização dos Planos de Educação nas Prisões das UFs e ausência de tratativas
contínuas com o Depen e com o MEC que objetivem o aperfeiçoamento do PEESP e a
atualização desses Planos.

Assim, verifica-se que, em geral, as UFs avaliadas não apresentaram evidências

suficientes para demonstrar a ocorrência de articulações periódicas e de resultados
efetivos advindos de uma atuação conjunta com o Governo Federal no período avaliado.

2.1.2 SAÚDE

a) Existência de registros formais que demonstram a atuação do Grupo Condutor da

PNAISP em diversas unidades federativas, embora constem fragilidades referentes à
institucionalização de regras de funcionamento desse Grupo.

A finalidade desta verificação foi avaliar se, entre os órgãos do Poder Executivo local que
atuam na implementação das ações de saúde no sistema prisional, ocorreram tratativas
formais com resultados efetivos durante o período de escopo, em particular a
formalização e funcionamento de Grupo Condutor da PNAISP, que está previsto nos
normativos como sendo o principal articulador e coordenador das ações de saúde
prisional.

O Grupo Condutor das UFs deve ser formado pela respectiva Secretaria de Saúde – que
deve fomentar e apoiar seu funcionamento –, pela respectiva Secretaria de Justiça ou
congênere, pela Administração Prisional ou congênere, pelo Conselho de Secretários
Municipais de Saúde (COSEMS) do respectivo Estado e pelo apoio institucional do
Ministério da Saúde, consoante art. 19 da Portaria Interministerial MS/MJSP nº 1/2014,
combinado com o art. 28, inc. II, do Anexo XVIII da Portaria de Consolidação GM/MS n°
2/2017.

Assim, foi verificado que praticamente todas as UFs foram capazes de apresentar
documentos que demonstraram a realização das tratativas necessárias para a
implementação da saúde prisional. Por sua vez, em cerca da metade delas, a
demonstração se efetivou mediante a apresentação de atas de reunião do Grupo
Condutor da PNAISP. Em geral, as reuniões ocorriam sem frequência definida. No

40
entanto, em dois casos (MS e PE), por meio de regimento interno do Grupo Condutor,
foi estabelecida uma periodicidade das reuniões que variou entre mensal e bimestral.

Por fim, quanto à demonstração de resultados efetivos, foi observado que existem
documentos que evidenciam alguns resultados da atuação do Grupo Condutor ou da
ação integrada dos órgãos do Poder Executivo na política. Essa atuação integrada pode
ser exemplificada pelas seguintes ações: planejamento de seleção simplificada de
pessoal ou de alocação de pessoal; discussões para definição da pactuação da
Assistência Farmacêutica e da Saúde Mental; elaboração de Notas Técnicas ou Planos
de Ação com procedimentos para implantação de rotinas de atenção à saúde nas
Unidades Prisionais; promoção de eventos e seminários; e realização de visitas à
Unidades Prisionais e de reuniões técnicas com outros atores envolvidos.

b) Existência de comunicações esporádicas entre as Secretarias de Saúde e

representantes do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública,
para tratar de demandas pontuais da política de saúde no sistema prisional.

Em conjunto com a avaliação do grau de integração entre órgãos do Poder Executivo

local, foi evidenciado também que sete UFs apresentaram evidências sobre as
articulações realizadas com os atores que atuam no âmbito do Judiciário. Entretanto,
tais tratativas em geral se caracterizam pelo estabelecimento de simples canal de
comunicação (recebimento e atendimento de demanda), isto é, não havia reunião dos
envolvidos. Além disso, normalmente as tratativas ocorreram de forma pontual ou
esporádica com o objetivo de resolver demandas rotineiras, ou seja, não havia
institucionalização da periodicidade dessa integração. Nos casos verificados, as
articulações foram mais frequentes, respectivamente, com os seguintes atores:
Ministério Público, Defensoria Pública e Tribunal de Justiça.

Em geral, essa integração resultava em atividades próprias às decorrentes da atuação

do Grupo Condutor, como estabelecimento de fluxo de encaminhamento para
realização de exames complementares e cirurgias eletivas. Em situações específicas,
verificou-se que as tratativas eram decorrentes de iniciativa da Secretaria de Justiça e
Segurança Pública (Pernambuco) ou do Tribunal de Justiça (Goiás). Por fim, é oportuno
destacar que, apenas no MS, esses atores foram formalmente designados como
integrantes componentes do Grupo Condutor estadual da PNAISP.

c) Existência de comunicações esporádicas entre as Secretarias de Saúde e o Ministério

da Saúde para tratar de procedimentos referentes à implementação da PNAISP, em
geral por iniciativa dos gestores locais.

Sobre as características da articulação interfederativa, em conclusão do aspecto de

coordenação, preliminarmente, registra-se que a simples existência de transferências
de recursos federais para financiamento da PNAISP, desacompanhada de outras ações
conjuntas, não se caracteriza como uma tratativa nem como um resultado efetivo
relacionado, pois tais transferências são resultantes de articulação prévia ao período de
escopo. Ainda, ressalta-se que a implementação da PNAISP tem a corresponsabilidade

41
interfederativa como princípio orientador, consoante inc. V, art. 3º da Portaria
Interministerial MS/MJSP nº 1/2014.

Dessa forma, foi verificado que pouco mais da metade das UFs apresentaram
informações ou disponibilizaram documentos atualizados que demonstrem a ocorrência
de articulações com o Ministério da Saúde. Em alguns casos, foram apresentados, como
forma de demonstrar a articulação, os Termos de Adesão e os Planos de Aplicação
elaborados quando da adesão à PNAISP em 2014, os quais não foram considerados para
análise por estarem fora do período de escopo.

Como exemplo das tratativas recentes, cita-se que geralmente a temática esteve
relacionada a esclarecimentos quanto aos seguintes assuntos: processo de habilitação
de equipes, processo de cadastramento de equipes e utilização de sistemas de
informação do SUS. Quanto ao meio utilizado, basicamente utilizaram-se mensagens
eletrônicas; secundariamente foram utilizados contato telefônico, videoconferências,
ofícios-circular e eventos. Por último, quanto à demonstração de resultados efetivos
advindos dessa interação, as UFs apontaram a prestação dos esclarecimentos e a
publicação de portarias de habilitação.

2.1.3 TRABALHO

a) Existência de diversas parcerias no âmbito intrafederativo, embora não constem

avaliações sobre a contribuição de seus resultados para o desempenho geral das
políticas de fomento ao trabalho no sistema prisional.

A avaliação sobre a integração intrafederativa revelou que grande parte das articulações
existentes entre os órgãos/entidades responsáveis pelo trabalho prisional e os demais
atores da unidade federativa ocorre visando o estabelecimento de convênios e termos
de parcerias para o emprego de mão de obra carcerária em atividades diversas. Assim,
das nove UFs avaliadas, verificou-se que: sete possuem parcerias com órgãos do
Executivo estadual e/ou prefeituras municipais; três possuem parcerias com órgãos do
Judiciário e/ou Defensoria Pública; sete possuem parcerias com empresas privadas.

A maioria dessas UFs apresentou planilhas/tabelas com a identificação das instituições

parceiras e alguns outros dados, como o número de presos empregados. No entanto,
considera-se que somente essas informações isoladas são insuficientes para se obter
uma compreensão completa e objetiva acerca da importância que essas parcerias têm
no alcance dos resultados das políticas de fomento ao trabalho prisional conduzidas
pelas UFs, em termos de contribuição para a formação da taxa total de presos que se
encontram em atividades laborais. Para tanto, seria recomendável que as informações
sobre o número de presos empregados e de parcerias existentes estivessem alinhadas
às boas práticas de monitoramento de forma a possibilitar, a partir de dados e
indicadores, o levantamento dos resultados efetivos existentes. Como exemplo de boa
prática, pode-se mencionar uma eventual disposição de séries históricas acerca do
número de presos trabalhando no âmbito de cada tipo de parceria firmada (pública ou
privada; se pública, conforme o Poder e a esfera da instituição; e outras classificações
julgadas relevantes), identificando a evolução de sua representatividade ao longo do

42
tempo tanto em relação às populações carcerárias das unidades prisionais
individualmente, como em relação à população carcerária total estadual. Portanto,
considera-se que as UFs não demonstraram, de modo contextualizado, a influência e os
resultados advindos das parcerias firmadas com os diversos atores do ente federativo.

Nesse sentido, vale ressaltar que, conforme apontado no achado “a” do item 1.2.3, a
constatação acerca da inexistência de avaliação crítica e retroalimentação da política
também se verifica para o recorte específico do trabalho prisional proveniente de
parcerias firmadas mediante convênios e termos de parcerias.

Além das citadas parcerias efetivadas com instituições interessadas em utilizar mão de
obra carcerária, convém citar alguns projetos de fomento ao trabalho prisional que
também envolvem a atuação de instituições diversas:
• Projeto “Conquistando a Liberdade” (PA): Realizado em parceria com o Poder
Judiciário do Estado, Secretaria de Estado de Segurança Pública (SEGUP)
Secretaria de Estado de Educação (SEDUC), Polícia Militar do Pará, Programa Pro
Paz e Prefeitura Municipal de Belém, consiste no comparecimento mensal de
presos às escolas da rede pública estadual ou municipal, instituições de trabalho
filantrópico ou outros prédios públicos para realizar trabalhos de recuperação e
manutenção predial.
• Projeto "Pintando e Revitalizando a Educação com Liberdade" (MS):
Desenvolvido desde 2013 por meio de parceria entre a Agência Estadual de
Administração do Sistema Penitenciário (Agepen), a Secretaria de Estado de
Educação e o Tribunal de Justiça do MS, destina mão de obra prisional e parte
dos salários dos presos para custear a reforma de escolas públicas de Campo
Grande.
• Projetos “Fábrica da Alegria” e “Mobiliando Sorrisos” (MG): Consistem na
produção, respectivamente, de brinquedos e mobiliários a serem doados a
instituições filantrópicas, sendo desenvolvidos em sinergia com a Secretaria de
Estado de Meio Ambiente, que fornece insumos provenientes de madeiras
apreendidas, e com a Prefeitura de Contagem, que fornece podas de árvores.
• Projeto “Borboleta” (DF): Uma parceria com o Ministério Público possibilitou a
arrecadação de peças de vestuário para os presos carentes que iniciam no
trabalho externo.

Em relação a esses projetos, não foram apresentados pelos gestores evidências a

respeito de seus resultados específicos atingidos, tampouco a respeito de sua
contribuição para o alcance dos resultados gerais das políticas de fomento ao trabalho
no sistema prisional.

b) Existência de articulação entre a maioria das UFs e o Governo Federal para o

fomento ao trabalho no sistema prisional.

A partir dos exames realizados, verificou-se que o principal mecanismo de articulação

existente entre o gestor estadual/distrital do trabalho prisional e o Governo Federal
consiste na execução de convênios no âmbito do Programa de Capacitação Profissional
e Implementação de Oficinas Permanentes – PROCAP, conduzido pelo Depen/MJSP.

43
Esse Programa, cujo primeiro convênio é de dezembro de 2011, consiste no repasse de
recursos federais para a implementação de oficinas permanentes de trabalho e
oferecimento de cursos de capacitação em estabelecimentos penais de todo o Brasil.

Realizou-se levantamento de todos os convênios firmados pelas UFs avaliadas, os quais

são apresentados na Tabela 01 (achado “c” do item 1.2.3) deste Relatório. Das nove UFs
avaliadas, somente PE e RN não possuem nenhum convênio no âmbito do PROCAP.
Apesar de todos os quinze convênios levantados terem sido iniciados anteriormente ao
período de escopo da auditoria (2016 a 2019), quatorze ainda se encontram vigentes.
Embora a execução dos convênios não tenha sido objeto da presente avaliação, a grande
quantidade de prorrogações em conjunto com a baixa execução financeira sugerem que
existam obstáculos no nível operacional que têm dificultado a sua conclusão.

Além dos convênios, verificou-se que o Depen empreendeu outras articulações com as
UFs voltadas ao fomento ao trabalho prisional. Cita-se, primeiramente, a realização da
2ª Mostra Laboral do Sistema Prisional Brasileiro em julho de 2018, na cidade de
Florianópolis/SC. O evento foi realizado pela Secretaria de Estado de Administração
Prisional e Socioeducativa de SC em parceria com o Depen, o qual, além de aportar uma
parte dos recursos para a efetivação do evento, se responsabilizou por efetuar a logística
dos produtos confeccionados pelos presos das unidades prisionais das demais UFs
participantes. O evento contou com palestras, debates e trocas de boas práticas sobre
trabalho no sistema prisional, envolvendo a participação de gestores estaduais,
especialistas no tema e sociedade em geral12.

Outra iniciativa diz respeito à visita técnica13 realizada pelo Depen ao Estado de SC em
março de 2019, que também contou com representantes de outras 16 UFs, para
conhecer unidades prisionais que são referências na oferta de atividade laboral. Como
resultado da visita, foi elaborada a Nota Técnica nº
14
28/2019/COATR/CGCAP/DIRPP/DEPEN/MJ , de 06 de junho de 2019, cujo objetivo é
disseminar e fomentar junto às UFs o modelo de fundo rotativo para o sistema
penitenciário, como ferramenta estratégica para o incremento das possibilidades de
geração de vagas de trabalho nos sistemas prisionais estaduais.

Portanto, verifica-se que tem havido articulação do Governo Federal, especificamente

na figura do Depen, junto às UFs visando o fomento ao trabalho no sistema prisional,
seja no âmbito da execução dos convênios do PROCAP, seja na realização de outras
ações que têm por finalidade a difusão das boas práticas existentes.

12
Informações disponíveis em http://depen.gov.br/DEPEN/noticias-1/noticias/depen-e-governo-do-
estado-de-santa-catarina-realizam-a-2a-mostra-laboral-do-sistema-prisional-brasileiro. Acesso em
11/12/2019.
13
Maiores detalhes constam na Informação nº 16/2019/COATR/CGCAP/DIRPP/DEPEN, de 29/03/2019,
disponível em http://depen.gov.br/DEPEN/politica-nacional-de-trabalho-prisional/politica-nacional-de-
trabalho/Informao16.pdf. Acesso em 11/12/2019.
14
Disponível em http://depen.gov.br/DEPEN/politica-nacional-de-trabalho-prisional/politica-nacional-
de-trabalho/copy2_of_NotaTcnica28.pdf. Acesso em 11/12/2019.

44
2.2 PARTICIPAÇÃO SOCIAL

A avaliação da participação social nas políticas públicas de educação, saúde e trabalho

no sistema prisional foi realizada por meio da análise do grau de influência exercido
pelas Ouvidorias e Conselhos nas ações implementadas pelas Secretarias avaliadas.

Para fins de avaliação, consideraram-se as orientações normativas referentes à atuação

das Ouvidorias nas políticas públicas e na execução penal. A Lei nº 13.460, de 26 de
junho de 2017, dispõe sobre as atribuições das Ouvidorias no aperfeiçoamento e na
avaliação dos serviços públicos. Por sua vez, a Resolução CNPCP nº 3, de 18 de julho de
2014, recomenda que os Poderes Executivos dos Estados devem instituir Ouvidoria
externa da Administração da Execução Penal com atribuição específica para articular as
demandas da sociedade civil e traduzi-las em propostas, políticas e ações institucionais
concretas no âmbito do sistema penal.

No que diz respeito aos Conselhos, consideraram-se as competências legais dos

Conselhos Penitenciários e dos Conselhos de Comunidade existentes nas UFs. A LEP, em
seus artigos 69 e 70, bem como o art. 5º da Resolução CNPCP nº 02, de 30 de março de
1999, atribuem aos Conselhos Penitenciários a incumbência de visitar os
estabelecimentos penais e de atuarem como órgão consultivo e fiscalizador da pena. Em
relação aos Conselhos de Comunidade, o art. 81 da LEP e o art. 5º da Resolução CNPCP
nº 10, de 08 de novembro de 2004, dispõem sobre a competência de visitar os
estabelecimentos penais e diligenciar a obtenção de recursos materiais e humanos para
melhor assistência ao preso ou internado. Para as áreas de educação e saúde, também
foram consideradas as competências legais dos Conselhos estaduais e distrital
existentes no âmbito das respectivas políticas públicas.

As análises foram realizadas a partir das evidências apresentadas pelas Secretarias

avaliadas, as quais foram requisitadas a apresentar informações e documentos
(relatórios, ofícios, notas técnicas, troca de informações, atas de reuniões etc.) que
demonstrassem as tratativas realizadas com as respectivas Ouvidorias e Conselhos, bem
como os eventuais resultados advindos das articulações existentes.

2.2.1 EDUCAÇÃO

a) Ausência de influência das manifestações de ouvidoria na gestão das políticas

públicas de educação prisional.

As informações apresentadas pelas Secretarias de Educação avaliadas apontam que a

gestão da política pública de educação no sistema prisional conduzida por esses órgãos
não é influenciada pela atuação das Ouvidorias. As Unidades Auditadas não
apresentaram evidências acerca da existência de resultados efetivos advindos das
manifestações de ouvidoria.

Salienta-se que duas Unidades Auditadas manifestaram o entendimento de que as

demandas de ouvidoria poderiam ser direcionadas, majoritariamente, para os canais de

45
participação dos órgãos responsáveis diretamente pela administração prisional.
Contudo, a presente análise teve por escopo as possíveis influências das demandas de
ouvidoria na gestão conduzida pelas Secretarias de Educação, considerando as
responsabilidades desses órgãos na oferta de educação nas prisões.

Algumas UFs apresentaram informações sobre casos pontuais em que as demandas de

ouvidoria estiveram relacionadas com a oferta de educação prisional. No AP, a partir de
denúncias, houve atuação da Ouvidoria no gerenciamento de conflitos que envolviam a
gestão e profissionais da escola em ambiente prisional. A Secretaria de Educação do PR
evidenciou situações ocasionais de reclamações quanto aos resultados dos processos
seletivos para professores que atuam nos estabelecimentos penais. Em PE, a Unidade
Auditada apresentou o assunto de algumas das manifestações de ouvidoria relacionadas
com as escolas prisionais (merenda de má qualidade; gestão; corpo docente; etc.), mas
sem especificar os resultados dessas demandas. Por fim, houve uma demanda pontual
no ES em que um advogado solicitou a emissão de certificado de escola para comprovar
a frequência escolar de sua cliente com o objetivo de solicitar a remição da pena.

Mesmo que não evidenciem articulações periódicas e resultados efetivos para a gestão,
esses casos contribuem para demonstrar as oportunidades proporcionadas pela
existência e pela utilização dos canais de ouvidoria.

b) Ausência de resultados efetivos advindos da atuação dos Conselhos Penitenciários,

dos Conselhos de Comunidade e dos Conselhos Estaduais de Educação na gestão das
políticas públicas de educação no sistema prisional.

No que diz respeito à atuação dos Conselhos de Educação dos Estados e do Distrito
Federal, o art. 14 da Resolução CBE/CEB nº 2, de 19 de maio de 2010, que dispõe sobre
as Diretrizes Nacionais para a oferta de educação de jovens e adultos em situação de
privação de liberdade nos estabelecimentos penais, prevê que essas instâncias devem
atuar na implementação e fiscalização, em articulação com os Conselhos Penitenciários
Estaduais, das diretrizes previstas.

As Secretarias de Educação avaliadas não apresentaram evidências que demonstrem a

ocorrência de articulações periódicas ou de resultados estruturantes advindos de uma
atuação integrada com os Conselhos Estaduais de Educação. Verifica-se a existência de
casos pontuais de articulações relacionadas com a aprovação de propostas pedagógicas,
mas que não são diretamente vinculadas ao monitoramento, fiscalização ou avaliação
das ações realizadas.

Apesar das fragilidades relativas à regularidade e continuidade das articulações,

algumas ações pontuais existentes no DF podem ser relatadas para exemplificar uma
oportunidade de atuação conjunta. A Secretaria de Educação e o Conselho Distrital de
Educação possuem representantes no Comitê de Monitoramento e Avaliação do Plano
Distrital de Educação – PDE. Os relatórios de monitoramento do PDE, elaborados pelo
referido Comitê, apresentam informações acerca da situação das metas de educação
prisional do referido Plano.

46
No que diz respeito aos Conselhos Penitenciários e aos Conselhos de Comunidade, as
informações apresentadas pelas Secretarias de Educação apontam que não existem
articulações periódicas e resultados estruturantes advindos de uma atuação conjunta
com essas instâncias.

No ES, a Secretaria de Justiça – SEJUS15 encaminhou informações sobre a existência de

um trâmite, previsto em normativo, por meio do qual os Conselhos podem encaminhar
as demandas resultantes das inspeções realizadas nos estabelecimentos penais. No
tocante ao período avaliado, foi apresentado um caso pontual em que foi encaminhado
à SEJUS uma solicitação de informações e providências referentes à oferta de educação
profissional e ao aperfeiçoamento do acervo e da difusão de livros.

No RJ, por sua vez, uma Resolução da Secretaria de Educação instituiu um Grupo de
Trabalho para acompanhamento, monitoramento e avaliação do Plano Estadual de
Educação nas Prisões. Conforme já tratado anteriormente, esse Grupo é formado por
representantes do Conselho de Comunidade e do Conselho Estadual de Educação.
Contudo, considerando que ocorreram dois encontros entre agosto de 2018 e setembro
de 2019, considera-se que as reuniões não ocorreram de forma contínua.

Apesar das fragilidades relativas à periodicidade das articulações realizadas com os

Conselhos Penitenciários e de Comunidade, os exemplos do RJ e do ES demonstram
algumas oportunidades de integração que podem ser realizadas no âmbito da
governança da política pública de educação prisional.

2.2.2 SAÚDE

a) Ausência de influência efetiva das manifestações de ouvidoria na gestão local da

PNAISP.

Em relação à influência da atuação das diferentes Ouvidorias sobre as ações de saúde

no sistema prisional, foi verificado que a maioria das UFs não demonstrou ter recebido
registro de demandas oriundas do sistema de Ouvidoria e, consequentemente, não
houve a verificação da ocorrência de eventual correção ou ajuste nos serviços de saúde
prestados às pessoas privadas de liberdade. Apesar disso, em três Estados (Bahia,
Paraná e São Paulo), foram elencados os seguintes casos pontuais: providência para
atendimento cirúrgico, marcação de consulta especializada e informação de carência de
profissional de saúde.

Por fim, registra-se que, em termos operacionais, geralmente o gestor local da saúde
informa que a Ouvidoria relacionada a administração penitenciária é a porta de entrada
de eventuais demandas oriundas das ações de saúde prisional. Contudo, a presente
análise teve por escopo as possíveis influências das demandas de ouvidoria nas gestões

15
No levantamento de informações realizado no ES, a equipe da CGU solicitou, excepcionalmente,
informações à Secretaria de Justiça para complementar as evidências encaminhadas pela Secretaria de
Educação.

47
conduzidas pela Secretarias de Saúde, considerando as responsabilidades desses órgãos
na oferta de saúde nos estabelecimentos penais.

b) Ausência de influência efetiva da atuação dos Conselhos Penitenciários, dos

Conselhos de Comunidade e dos Conselhos de Saúde na gestão local da PNAISP.

Em conclusão do aspecto de participação social, foram avaliados diferentes conselhos

gestores. Nesse sentido, quanto aos Conselhos específicos da execução penal (Conselho
Penitenciário e Conselho de Comunidade), foi verificado que as UFs não apresentaram
registros formais que demonstrem a influência e os resultados da atuação desses
Conselhos nas ações de saúde prisional no período avaliado. Apenas no Rio de Janeiro,
foi evidenciado que o Conselho Penitenciário era integrante do Grupo Condutor da
PNAISP, tendo participado de reunião em 2019.

No que diz respeito ao Conselho de Saúde, salienta-se, de forma preliminar, que essa
instância foi instituída pela Lei nº 8.142/1990 e regulamentado pela Resolução CNS nº
453/2012. Além disso, ainda no âmbito da participação social, destaca-se que a Portaria
Interministerial MS/MJSP nº 1/2014 (inc. VI, art. 3º e inc. V, art. 6º) prevê a valorização
e o fomento da participação e do controle social entre os princípios e objetivos da
PNAISP.

Em relação às articulações entre as Secretarias avaliadas e os respectivos Conselhos de

Saúde, a minoria das UFs apresentou registros formais da atuação desse Conselho, tais
como: atas do Grupo Condutor; atas de reunião do próprio Conselho de Saúde, nas quais
foi tratada a saúde prisional; e recebimento de Ofício do Conselho. Além disso, foi
observado também que esse Conselho era integrante formal do Grupo Condutor da
PNAISP em apenas quatro casos (Mato Grosso do Sul, Distrito Federal, Bahia e Rio de
Janeiro) e que o Conselho Estadual de Saúde do Paraná possui comissão específica para
acompanhamento da saúde prisional. Contudo, apesar desses registros formais, não
houve demonstração de resultados efetivos e estruturantes advindos da atuação desses
Conselhos na gestão da saúde prisional.

2.2.3 TRABALHO

a) As Ouvidorias das UFs não são demandadas acerca de temas relacionados ao

trabalho no sistema prisional.

A partir das informações prestadas pelos gestores estaduais do trabalho prisional,

verificou-se que é praticamente inexistente o acionamento das Ouvidorias, por parte da
população, para tratar de assuntos relacionados ao trabalho no sistema prisional. Para
o período de escopo avaliado, foram relatadas apenas duas demandas pontuais (uma
no DF e uma em SC).

Consequentemente, não se evidenciou nenhuma influência da atuação das Ouvidorias

na gestão das ações de fomento ao trabalho no sistema prisional.

48
b) Para a maioria das UFs, não há influência da atuação dos Conselhos Penitenciários
e dos Conselhos de Comunidade na gestão das ações de fomento ao trabalho no
sistema prisional.

Relativamente à atuação dos Conselhos de Comunidade, somente duas UFs

apresentaram informações que demonstram algum tipo de atuação integrada entre
esses Conselhos e a gestão estadual do trabalho prisional.

A Agência Estadual de Administração do Sistema Penitenciário – AGEPEN do MS

informou que firma termos de cooperação com os Conselhos de Comunidade do Estado
para articulação e viabilização do emprego de mão de obra carcerária em instituições
públicas e privadas, ou seja, os Conselhos atuam como intermediários no processo de
alocação da mão de obra, sendo que as parcerias também podem ocorrer diretamente
entre a AGEPEN e as instituições. Além disso, existem projetos que são desenvolvidos
em parceria com os Conselhos de Comunidade, a citar: 1) "Pintando e revitalizando a
educação com liberdade”: reforma de dez escolas estaduais; 2) “Mãos que constroem”:
reforma da Delegacia do 4º Distrito Policial; 3) "Alinhavando Sonhos": capacitação de
presas em cursos de corte e costura; e 4) "Prêmio Benjamim Pádua": condecoração dos
trabalhadores que se destacam pela disciplina e comportamento, servindo de modelo
para os outros presos na recuperação e integração na sociedade.

No caso de MG, o gestor informou que os Conselhos da Comunidade atuam auxiliando

na prospecção e indicação de empresas que podem se tornar parceiras com a utilização
da mão de obra prisional. Além disso, nos casos em que o juiz destina verbas decorrentes
da pena de prestação pecuniária para algum projeto relacionado ao trabalho prisional,
os Conselhos de Comunidade atuam administrando o recurso e prestando contas ao
Judiciário. Por fim, na Resolução SEAP nº 127, de 23 de outubro de 2018 – a qual dispõe
sobre a regulamentação da modalidade de trabalho com artesanato como expressão
econômica nas unidades prisionais do Estado –, consta a previsão de que o Conselho da
Comunidade pode atuar como intermediador na venda dos artesanatos produzidos
pelos presos, convertendo o valor arrecadado em novos insumos.

Já em relação aos Conselhos Penitenciários, somente duas UFs indicaram alguma

intersecção entre sua atuação e o trabalho prisional. O Estado de GO apresentou
documento no qual constam as manifestações de várias unidades prisionais em resposta
a um parecer sobre relatórios de atividades e inspeção em estabelecimentos prisionais
elaborado pelo Conselho Penitenciário de GO, no qual somente uma unidade trata de
tema relacionado a trabalho prisional (cursos para capacitação profissional). O Estado
de RS, por sua vez, demonstrou que o seu Conselho Penitenciário executa o Programa
Estadual de Atendimento ao Egresso do Sistema Prisional, que possui, dentre seus eixos
de atuação, a “atenção ao trabalho”.

Assim, a atuação verificada para os Conselhos de Comunidade e Conselhos

Penitenciários foi bastante reduzida para a amostra de UFs avaliadas. Ressalta-se ainda
que não houve demonstração precisa acerca dos resultados efetivos das parcerias
pontuais existentes. Portanto, conclui-se pela ausência de influência efetiva da atuação
dos Conselhos na gestão das ações de fomento ao trabalho no sistema prisional.

49
2.3 CONCLUSÕES PARCIAIS: Capacidade relacional

2.3.1 EDUCAÇÃO

As avaliações demonstraram fragilidades relativas à formalização e periodicidade das

articulações e dos resultados efetivos advindos da atuação conjunta das Secretarias de
Educação com os seguintes atores: Secretarias responsáveis pela administração
prisional; Varas de Execução Penal; Ministérios Públicos; Defensorias Públicas; Governo
Federal (MEC e Depen/MJSP); Conselhos Penitenciários; Conselhos de Comunidade;
Conselhos Estaduais de Educação; e Ouvidorias. Apesar disso, foram apontados alguns
casos pontuais que demonstram as oportunidades de atuação integrada entre as
Secretarias e os atores citados anteriormente.

Em alguns casos, os critérios normativos apontam uma necessidade mais precisa quanto
à existência de articulação, principalmente diante das atribuições e competências dos
órgãos envolvidos, como no caso da atuação dos Conselhos Estaduais de Educação, das
Secretarias responsáveis pela administração penitenciária e do Governo Federal. Por sua
vez, em outros casos, a integração é recomendável pelas boas práticas de governança
e, indiretamente, pelas atribuições dos atores, como no caso dos Conselhos
Penitenciários, Conselhos de Comunidade, Ouvidorias, Varas de Execução Penal, MP e
DP.

A existência de integração e de uma atuação coordenada formalizada e periódica não é

resultante exclusivamente da iniciativa de um único órgão, não sendo possível apontar
unicamente as Unidades Auditadas como responsáveis pelas situações encontradas.
Contudo, as fragilidades existentes demonstram que as Secretarias avaliadas não
atuaram de forma suficiente para formalizar e para efetivar os fluxos de integração com
os outros órgãos. As fragilidades de integração expõem os atores envolvidos ao risco de
que as ações não sejam reforçadas mutuamente pela atuação coordenada e coerente,
além de reduzirem as possibilidades de inovações resultantes da existência de
capacidades político-relacionais adequadas.

Diante disso, conclui-se que, no que diz respeito aos critérios e boas práticas
selecionadas para análise, a capacidade relacional, resultante dos arranjos institucionais
das UFs avaliadas, é pouco adequada, o que pode gerar prejuízo às entregas públicas de
interesse dos atores envolvidos.

2.3.2 SAÚDE

As avaliações demonstraram que diversos aspectos avaliados do componente de

coordenação estão parcialmente adequados, com destaque para os seguintes achados:
existência de registros formais que demonstram a atuação do Grupo Condutor da
PNAISP em diversas unidades federativas, embora constem fragilidades referentes à
institucionalização de regras de funcionamento desse Grupo; existência de
comunicações esporádicas entre as Secretarias de Saúde e representantes do Poder

50
Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública; e existência de comunicações
esporádicas entre as Secretarias de Saúde e o Ministério da Saúde para tratar de
procedimentos referentes à implementação da PNAISP, em geral por iniciativa dos
gestores locais.

Por outro lado, as avaliações demonstraram que diversos aspectos avaliados do

componente de participação estão pouco adequados, com destaque para os seguintes
achados: ausência de influência efetiva da atuação dos Conselhos Penitenciários, dos
Conselhos de Comunidade e dos Conselhos de Saúde na gestão local da PNAISP; e
ausência de influência efetiva das demandas de ouvidoria na gestão local da PNAISP.

Ao analisar o conjunto das conclusões acima elencadas, são apontadas algumas

possíveis causas para os achados verificados: falta de institucionalização e mudanças de
gestão impactam a regularidade do funcionamento do Grupo Condutor; ausência de
ocasiões institucionais de articulação sistemática com os demais atores envolvidos na
execução penal, incluindo o setor saúde, apesar de eventual baixa demanda efetiva; e
apoio técnico não sistemático de iniciativa do Ministério da Saúde com capacidade de
influenciar a gestão da saúde prisional local. Daí decorrem as seguintes consequências
negativas na implementação da PNAISP: dificuldade de coordenação das ações;
desconsideração de contribuições para aperfeiçoamento das ações advindas dos demais
atores envolvidos com a saúde no sistema prisional; e obstáculo à difusão de boas
práticas pela ausência de circulação nacional de informações.

Por finalizar, conclui-se que, tendo em vista os critérios e as boas práticas considerados
para análise, a capacidade relacional da política pública setorial, resultante dos arranjos
institucionais das UFs avaliadas, é pouco adequada, o que pode gerar prejuízo às
entregas públicas de interesse dos atores envolvidos.

2.3.3 TRABALHO

As avaliações demonstraram fragilidades em relação aos dois componentes de

capacidade relacional avaliados. No que tange ao componente de coordenação,
verificou-se que existem diversas parcerias firmadas no âmbito intrafederativo sem, no
entanto, constarem avaliações sobre a contribuição de seus resultados para o
desempenho geral das políticas de fomento ao trabalho no sistema prisional. Por outro
lado, o achado sobre articulação interfederativa possui caráter de maior adequação,
com a identificação de articulações importantes entre o Governo Federal e os gestores
estaduais, embora os convênios do PROCAP não apresentem execuções tempestivas.

Já em relação ao componente de participação, as avaliações demonstraram que os

aspectos avaliados estão pouco adequados, conforme os seguintes achados: a) as
Ouvidorias das UFs não são demandadas acerca de temas relacionados ao trabalho no
sistema prisional; neste caso, importa registrar que essa situação verificada não está sob
responsabilidade exclusiva dos órgãos/entidades gestores do trabalho prisional,
considerando que envolve competências e ações de outros atores; e b) para a maioria
das UFs, não há influência da atuação dos Conselhos Penitenciários e dos Conselhos de
Comunidade na gestão das ações de fomento ao trabalho no sistema prisional.

51
Considerando as atribuições inerentes a esses dois Conselhos de realizarem visitas aos
estabelecimentos penais, sua atuação no tema do trabalho prisional é bastante salutar
para o aperfeiçoamento da gestão dessa política, existindo, portanto, bastante espaço
para que essa atuação seja fomentada no âmbito das UFs, além dos casos relatados que
demonstram oportunidades de atuação integrada.

Portanto, conclui-se que, no que tange aos critérios e boas práticas selecionadas para
análise, a capacidade relacional, resultante dos arranjos institucionais das UFs avaliadas,
é parcialmente adequada, o que pode gerar prejuízo às entregas públicas de interesse
dos atores envolvidos.

52
CONCLUSÃO GERAL: AVALIAÇÕES COMPARATIVAS
Os exames foram realizados com o objetivo de analisar as variedades de governança e
dos arranjos institucionais das políticas públicas de educação, saúde e trabalho no
sistema prisional das UFs selecionadas, bem como as eventuais relações entre esses
aspectos e as entregas públicas ofertadas pelos órgãos competentes. Com efeito, a
governança de cada UF foi analisada a partir de parâmetros extraídos das normas e de
boas práticas reconhecidas, tendo sido apresentada mediante duas dimensões de
capacidades estatais (governamentais e relacionais).

Reitera-se que este Relatório deve ser utilizado para instruir as recomendações que a
CGU deve emitir aos órgãos do Poder Executivo Federal na próxima e última etapa da
auditoria. Além disso, pode ser utilizado como subsídio pelos gestores públicos das UFs
no sentido de revisar os próprios arranjos institucionais e, por consequência, a
implementação dessas políticas sociais no sistema prisional. A presente conclusão geral
sintetiza as considerações de cada capacidade estatal avaliada de forma comparativa
entre as diferentes políticas sociais.

Avaliação comparativa das capacidades governamentais.

No quadro a seguir, apresenta-se, de forma sintetizada, as capacidades governamentais

das UFs analisadas, seguidas da respectiva avaliação quanto à adequação aos critérios
de auditoria utilizados:

Quadro 02 – Avaliação comparativa das capacidades governamentais.

Setor Institucionalização
• Institucionalização de competências
de forma alinhada às diretrizes
federais;
• Desatualização dos Planos de
Educação Educação nas Prisões;
• Formalização parcial de rotinas
administrativas;
• Ausência de planejamento
fundamentado em dados atualizados.
• Fragilidades quanto à
institucionalização de normativos
locais e de rotinas administrativas;
• Desatualização dos Planos da
Saúde PNAISP;
• Metas e indicadores alinhados à
PNAISP, porém com perda de
alinhamento entre os diferentes
instrumentos de planejamento.
• Institucionalização formal de
competências;
Trabalho • Regulamentação parcial de
procedimentos relativos às ações
finalísticas;
Implementação Avaliação
• Baixa execução financeira dos
convênios estabelecidos no PEESP
e dos repasses para o Pronatec
Prisional;
Pouco
• Previsão normativa para garantir
adequada
gratificação aos professores na
maioria das UFs;
• Fragilidades nas atividades de
monitoramento.
• Equipes de saúde prisional
incompletas;
• Utilização parcial dos recursos Pouco
financeiros disponíveis; adequada
• Fragilidades do sistema de
monitoramento.
• Ausência de retroalimentação
resultante do monitoramento; Pouco
• Ausência de sistemas de adequada
intermediação de mão de obra;

53
 Setor Institucionalização
• Baixa utilização de instrumentos
formais de planejamento.
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria.
Implementação Avaliação
• Utilização de instrumentos para
previsão orçamentária pela
maioria das UFs;
• Nível insatisfatório de execução
dos convênios firmados com a
União.

Em suma, a avaliação comparativa das capacidades governamentais revela uma baixa

adequação dos arranjos institucionais e dos aspectos de governança das políticas
públicas de educação, saúde e trabalho no sistema prisional. As análises demonstraram
as seguintes características comuns: institucionalização formal de competências, porém
com deficiências na formalização de rotinas administrativas e fluxos organizacionais;
desatualização ou ausência de planejamento específico; insuficiente funcionamento do
sistema de monitoramento; e baixa execução financeira dos recursos envolvidos,
principalmente dos repasses federais nas áreas de educação e trabalho.

Em termos de governança, é possível elencar alguns efeitos esperados que são

decorrentes dos achados referentes às capacidades governamentais. A imprecisão
quanto aos atores responsáveis por determinadas ações, advinda dos problemas de
institucionalização das atribuições, rotinas administrativas e fluxos organizacionais,
pode prejudicar as iniciativas, os processos de tomada de decisão e as atividades de
controle (accountability) da gestão. As deficiências de planejamento, principalmente no
tocante à elaboração de metas e indicadores capazes de aferir o progresso da política,
afetam negativamente as etapas seguintes do ciclo de políticas públicas, principalmente
a etapa do monitoramento.

No âmbito das deficiências de monitoramento, pode-se destacar os efeitos prejudiciais

que podem causar ao processo de revisão das políticas, considerando que os gestores
não realizam diagnósticos para analisar os possíveis entraves que podem ser superados
para potencializar o alcance de resultados. Além disso, essas deficiências dificultam o
levantamento de dados sobre os aspectos quantitativos e qualitativos das ações,
inclusive para fins de avaliação da reincidência penal. Por sua vez, a baixa execução
financeira reduz o alcance de resultados e traz riscos de redução do direcionamento de
recursos orçamentários para as áreas.

Em síntese, as fragilidades nas áreas de institucionalização e de planejamento expõem

os atores governamentais ao risco de que as ações implementadas não sejam suficientes
para atingir o objetivo de ampliar e qualificar as entregas públicas dos atores envolvidos.

Avaliação comparativa das capacidades relacionais.

No quadro a seguir, apresenta-se, de forma sintetizada, as capacidades relacionais das

UFs analisadas, seguidas da respectiva avaliação quanto à adequação aos critérios de
auditoria utilizados:

Quadro 03 – Avaliação comparativa das capacidades relacionais.

54
 Setor Coordenação
• Fragilidades na formalização e
periodicidade das articulações
realizadas pelas Secretarias de
Educação Educação com outros órgãos do
Poder Executivo, com o Governo
Federal e com outros atores da
execução penal.
• Grupo Condutor parcialmente
atuante e pouco institucionalizado;
• Comunicações esporádicas com
Saúde atores da execução penal
(desvinculadas do Grupo Condutor) e
com o Ministério da Saúde (por
iniciativa do gestor local).
• Existência de parcerias no âmbito
intrafederativo, embora com
deficiências em termos de avaliação
dos resultados;
Trabalho
• Existência de articulação entre a
maioria das UFs e o Governo Federal,
embora constem convênios com baixa
execução financeira.
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria.
Participação social Avaliação
• Ausência de influência das
demandas de ouvidoria e das
Pouco
ações dos Conselhos nas políticas
adequada
de educação prisional conduzidas
pelas Secretarias de Educação.
• Ausência de influência das
demandas de ouvidoria e das
ações dos Conselhos na PNAISP, Pouco
os quais, em regra, não são adequada
integrantes formais do Grupo
Condutor.
• Ouvidorias não são demandadas
acerca de temas relativos ao
trabalho no sistema prisional;
• Para a maioria das UFs, não há Parcialmente
influência da atuação dos adequada
Conselhos na gestão das ações de
fomento ao trabalho no sistema
prisional.

Em suma, a avaliação comparativa das capacidades relacionais revela uma baixa

adequação dos arranjos institucionais e dos aspectos de governança das políticas
públicas de educação, saúde e trabalho no sistema prisional. As análises demonstraram
as seguintes características comuns: deficiências no grau de integração das Secretarias
avaliadas com os outros atores envolvidos nas políticas públicas, com fragilidades na
institucionalização e demonstração dos resultados advindos das parcerias; ausência de
influência das demandas de ouvidoria e da atuação dos Conselhos na gestão das ações
conduzidas pelas Secretarias avaliadas.

Ressalta-se que, principalmente no tocante às demandas de ouvidoria, esses aspectos

não estão exclusivamente sob responsabilidade das Secretarias avaliadas, considerando
que envolve competências e ações de outros atores.

Em termos de governança, é possível elencar alguns efeitos esperados que são

decorrentes das situações encontradas nos achados referentes às capacidades
relacionais. As deficiências de integração e de coordenação em políticas públicas
apresentam prejuízo à existência de coerência e de alinhamento entre as ações, o que
gera risco de que as iniciativas existentes não se reforcem mutuamente. No âmbito das
ouvidorias e da atuação dos Conselhos, a baixa influência decorrente da atuação dessas
instâncias fragiliza o controle (accountability), a avaliação qualitativa dos serviços
prestados e não favorece os processos de revisão e de inovação no âmbito das políticas
públicas.

Em síntese, as deficiências nos componentes de coordenação e de participação expõem

os atores governamentais ao risco de que as ações implementadas não sejam suficientes

55
para atingir o objetivo de ampliar e qualificar as entregas públicas a partir de processos
de revisão e de inovação.

Avaliação comparativa dos resultados e inovações

Nas etapas anteriores da auditoria, foram verificados que os indicadores formalizados

no PPA 2016-2019 – relacionados aos setores de educação, saúde e trabalho –,
atingiram pouco ou parcialmente as metas estabelecidas. Além disso, em relação às
inovações institucionais, registrou-se a implantação da modalidade de repasse
obrigatório (“fundo a fundo”) no âmbito do Fundo Penitenciário Nacional – Funpen
(ainda que com baixo nível de destinação de recursos para as áreas de cidadania,
conforme Relatório CGU nº 201802068), a formalização do Termo de Execução
Descentralizada – TED referente à modalidade prisional do Pronatec e o Decreto
instituidor da Política Nacional de Trabalho no âmbito do Sistema Prisional – Pnat.

No quadro a seguir, apresenta-se, de forma sintetizada, informações sobre o grau de

execução e de inovação resultantes das análises dos arranjos institucionais das políticas
públicas avaliadas:

Quadro 04 – Avaliação comparativa dos resultados e inovações.

Setor Grau de Execução Grau de Inovação
Baixo – Em que pese a inovação verificada
Baixo – Em que pese a ausência de metas
nas etapas anteriores, referentes ao
monitoradas pelas UFs relativas
fomento do Pronatec Prisional por parte
especificamente à educação prisional, os
dos órgãos federais, verificou-se a baixa
resultados do Infopen 2017 e das etapas
execução financeira desse programa nas
Educação anteriores da auditoria apontam o baixo
UFs avaliadas. As verificações realizadas na
grau de alcance das metas do PPA e uma
presente auditoria não evidenciaram
proporção reduzida de pessoas privadas
inovações consolidadas na área de
de liberdade em atividades educacionais
educação nas prisões conduzidas pelas
nas UFs.
Secretarias de Educação.
Médio – Institucionalização de Grupo
Condutor diversificado; Institucionalização
Médio – Metas e indicadores, os quais são
de financiamento estadual detalhado e com
restritos ao acompanhamento de recursos
Saúde exigência; e Núcleo técnico coordenador
governamentais, estão alinhados a
(atividades de interlocução com outros
objetivos da PNAISP.
atores estaduais e de apoio e
monitoramento dos municípios).
Baixo – As verificações realizadas na
Baixo – Os resultados do Infopen 2017 e
presente auditoria não evidenciaram
das etapas anteriores da auditoria
inovações consolidadas na área de trabalho
apontam o baixo grau de alcance das
Trabalho nas UFs avaliadas, com exceção do modelo
metas do PPA e uma proporção reduzida
de fundo rotativo existente em SC, o qual
de pessoas privadas de liberdade em
recentemente passou a ser objeto de
atividades laborais nas UFs.
fomento por parte do Depen.
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria.

No que diz respeito à orientação metodológica (anexo II) que considera a relação direta
entre capacidades governamentais e grau de eficácia das políticas públicas (atingimento
das metas), bem como entre capacidades relacionais e grau de inovação, as análises
qualitativas possíveis de serem realizadas apontam que a área da saúde apresenta um

56
grau de execução e de inovação acima das outras políticas, mesmo com as deficiências
expostas nos achados de auditoria. Em comparação com o Plano Estratégico de
Educação no âmbito do Sistema Prisional (PEESP) – que está praticamente sem
efetividade –, e com a Política Nacional de Trabalho no âmbito do Sistema Prisional –
Pnat – que tem caráter recente –, a Política Nacional de Atenção Integral à Saúde das
Pessoas Privadas de Liberdade no Sistema Prisional (PNAISP) possui maior nível de
detalhamento normativo e volume mais constante de recursos federais repassados aos
entes federativos (conforme Relatório nº 201801240), para além de estar associado ao
Sistema Único de Saúde – SUS.

57
ANEXOS
I – METODOLOGIA

Diante do universo nacional de cobertura e da abrangência do tema referente às

políticas públicas de cidadania no sistema prisional, que envolve múltiplas áreas e
atores, fez-se necessário a definição de critérios para a seleção dos setores, das
Unidades Federativas e dos órgãos competentes que seriam avaliados.

A seleção das áreas avaliadas – saúde, educação e trabalho – foi fundamentada,

principalmente, pelas metas do PPA 2016-2019, mas também considerou as
informações dos relatórios anteriores, que demonstraram uma maior estruturação
normativa das políticas nacionais das áreas de educação e saúde, além das
oportunidades advindas da aprovação recente da Política Nacional de Trabalho no
âmbito do Sistema Prisional – Pnat. Além disso, também foram considerados os dados
existentes sobre a efetividade das políticas sociais no sistema prisional, os quais foram
citados na Introdução deste Relatório.

Para a seleção das UFs a serem avaliadas, foi utilizado o critério de relevância de cada
política, por região geográfica, a partir de dados do Infopen 201616. Assim, foram
utilizados os seguintes indicadores por Unidade Federada: a taxa de aprisionamento, a
cobertura de população prisional em saúde, a percentagem de população prisional em
atividades educacionais e a percentagem de população prisional em atividades laborais.
Para cada área, foi multiplicada a taxa de aprisionamento pelo indicador específico de
cada setor com a finalidade de evidenciar a proporção da população beneficiária em
relação à população total da UF. Para cada região geográfica do País, foram ordenadas
as UFs por esse índice obtido pela multiplicação referida acima. Assim, com o objetivo
de abranger diferentes situações, foram selecionadas, para cada setor e região
geográfica, as UFs com o maior e menor índice, ou seja, maior e menor proporção da
população beneficiária em relação à população total da Unidade. Para fins de
aprimoramento das ordens de serviço emitidas para as Superintendências Regionais da
CGU, a equipe de auditoria realizou preliminarmente a avaliação das três áreas no
Distrito Federal. Com isso, apresenta-se no quadro a seguir o resultado da utilização
desse critério na seleção:

Quadro 05 – Relação da Unidades Federativas selecionadas.

Região UF Saúde Educação Trabalho
MS X X
Centro-Oeste DF* X* X X*
GO X X X
RO** X X X
Norte AP X X
PA X

16
Foi utilizado o Infopen – Jun/2016, pois as demais atualizações do Infopen foram publicadas em período
posterior ao planejamento da auditoria.

58
 Região UF Saúde Educação Trabalho
PE X X X
Nordeste BA X
RN X X
RS X X
Sul PR X X
SC X X
MG X
SP X
Sudeste
ES X
RJ X X X***
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria com dados do Infopen 2016.
* Foi avaliado nas três áreas por conveniência e com a finalidade de realização de ordem de serviço piloto.
** Não foi possível concluir o levantamento de informações em Rondônia em período anterior à relatoria.
***Devido às lacunas existentes nas informações disponibilizadas na Ordem de Serviço, essa UF não foi
levada em consideração nas análises referentes ao trabalho no sistema prisional.

No que diz respeito aos órgãos competentes avaliados nas UFs, optou-se pela seleção
de uma Secretaria para cada área avaliada, considerando as atribuições finalísticas
gerais e as competências normativas previstas nas políticas nacionais de cada setor.
Dessa forma, para as áreas de educação, saúde e trabalho, foram selecionados,
respectivamente, as Secretarias de Educação, de Saúde e os órgãos competentes pela
administração prisional.

Considerou-se que a presença de análises acerca do grau de integração das Secretarias

de Educação e de Saúde com as Secretarias responsáveis pela administração prisional
mitigariam o risco de que as eventuais ações desses últimos fossem desconsideradas
nas informações apresentadas sobre as áreas de educação e saúde.

Para alcançar os resultados, a presente avaliação foi realizada a partir das seguintes
etapas: a) elaboração de matriz de planejamento e de procedimento de auditoria a
partir das informações e resultados obtidos nas etapas anteriores da auditoria; b)
execução de ordem de serviço preliminar (piloto) de levantamento de informações no
Distrito Federal; c) revisão da matriz de planejamento e dos procedimentos de auditoria;
d) execução das ordens de serviço de levantamento de informações por 15
Superintendências Regionais da CGU; e) revisão e consolidação dos resultados das
ordens de serviço pela equipe de auditoria da Coordenação-Geral de Auditorias das
áreas de Justiça e Segurança Pública – CGSEG; f) elaboração de relatório pela equipe de
auditoria da CGSEG.

Os seguintes procedimentos de auditoria foram utilizados nas ordens de serviço:

indagação escrita (solicitação de auditoria), direcionada aos gestores; e, em seguida,
análise das informações e documentos encaminhados pelos gestores em atendimento
a essa solicitação. Além disso, os gestores das Secretarias avaliadas prestaram
esclarecimentos adicionais sobre as informações e documentos encaminhados por meio
de reuniões e/ou manifestações formais.

Em geral, as informações e documentos examinados foram os seguintes: normativos,

planos, relatórios, extratos de sistemas informatizados, atas de reunião, ofícios,

59
mensagens eletrônicas, sítios eletrônicos e outros registros administrativos. Ressalta-se,
para fins de registro acerca do não-escopo de auditoria, que não foram realizadas visitas
aos estabelecimentos penais, pois as ações de controle se concentraram no âmbito da
gestão das Secretarias responsáveis.

Os aspectos conceituais utilizados na matriz de planejamento, nos procedimentos de

auditoria e na seleção dos assuntos avaliados foram extraídos de bibliografia acadêmica
e técnica sobre capacidades estatais e governança em políticas públicas.

Diante das várias perspectivas de governança existentes, utilizou-se a abordagem

relativa às práticas e às capacidades para implementar políticas públicas a partir das
articulações com outros atores governamentais e não-governamentais. Conforme os
Manuais do Tribunal de Contas da União – TCU, a governança em políticas públicas diz
respeito aos “arranjos institucionais que condicionam a forma pela qual as políticas são
formuladas, implementadas e avaliadas, em benefício da sociedade” (BRASIL, 2014a, p.
32), bem como compreende a “habilidade e a capacidade governamental para formular
e implementar, de forma efetiva, políticas públicas mediante o estabelecimento de
relações e parcerias coordenadas” (BRASIL, 2014b, p. 20).

A perspectiva de governança foi utilizada de forma conjunta com a metodologia

referente à análise dos arranjos institucionais de políticas públicas e das capacidades
estatais. Nesse contexto, destaca-se que as definições de capacidades governamentais
e relacionais, utilizadas nesta auditoria são oriundas, respectivamente, das associações
analíticas realizadas com as categorias de capacidades técnico-administrativas e
político-relacionais.

Conforme o referencial utilizado, as capacidades técnico-administrativas são referentes

à presença de burocracias profissionalizadas e recursos governamentais, do
funcionamento de mecanismos de coordenação e da existência de procedimentos de
monitoramento. Por sua vez, as capacidades político-relacionais são relativas às
interações institucionalizadas com outros atores burocráticos e agentes políticos, à
existência e ao funcionamento de mecanismos de participação social e à fiscalização de
agências de controle (GOMIDE; PIRES, 2016).

Considera-se, neste trabalho, o modelo analítico-metodológico que aponta a influência

proporcional das capacidades técnico-administrativos sobre os resultados e o grau de
eficácia das políticas públicas, bem como as influências que as capacidades político-
relacionais podem exercer sobre as inovações no processo de execução (GOMIDE;
PIRES, 2014, p. 368-375).

A partir desses referenciais teóricos e dos critérios normativos, informa-se, no quadro a

seguir, o modelo analítico utilizado nesta auditoria para a avaliação das governanças em
políticas sociais do sistema prisional:

Quadro 06 – Modelo analítico de avaliação das governanças.

Dimensão Componente Aspecto avaliado
Capacidade governamental Institucionalização Processos de trabalho

60
 Dimensão Componente Aspecto avaliado
Planejamento
Monitoramento
Implementação
Recursos e resultados
Integração intrafederativa
Coordenação
Articulação interfederativa
Capacidade relacional
Ouvidorias
Participação social
Conselhos
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria.

61
II – REFERENCIAIS

BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Levantamento nacional de

informações penitenciárias – Infopen. Atualização – Junho 2016. Brasília: DEPEN,
2017.

BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Levantamento nacional de

informações penitenciárias – Infopen. Atualização – Dezembro 2016. Brasília: DEPEN,
2018.

BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Levantamento nacional de

informações penitenciárias – Infopen. Atualização – Junho 2017. Brasília: DEPEN,
2019.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Referencial básico de governança aplicável a

órgãos e entidades da administração pública. Versão 2. Brasília: TCU, 2014a.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Referencial para avaliação de governança em

políticas públicas. Brasília: TCU, 2014b.

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Ratos, baratas e doenças como sarna, HIV, tuberculose e sífilis são comuns em presídios
brasileiros. G1/Profissão Repórter, 09/06/2017. Disponível em:
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como-sarna-hiv-tuberculose-e-sifilis-sao-comuns-em-presidios-brasileiros.html>.
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64