CAP1TULO II

PLURJVOCIDADE DA EXPRESSAO
"COMPETENCIA TRIBUTARIA"

2.1 Conceito de "Competencia Tributaria"

Em sentido comum, o termo competencia e utilizado coma si­

nonimo de capacidade para apreciar, decidir ou fazer alguma coisa.8
No entanto, a significacao do termo nao se esgota na definicao lexico­
grafica. E passivel de novas propostas significativas.
Conforme anota Luis ALBERTO W ARAT9 a formulacao de uma de­
fmis:ao cientifica percorre o denominado processo de estipulacao ou
de elucidacao, em que o termo empregado no discurso cientifico tern
o seu significado especificado de forma mais precisa.
A Ciencia do Direito Tributario nao tern dedicado atencao espe­
cifica ao trato da competencia tributaria. Afora a obra de ANTONIO
ROBERTO SAMPAJO DORIA, denominada Discriminacdo de Competencia
Impositiua w, o tema e tratado, via de regra, coma um dos itens que

8 AULETE, Caldas. Dicionario Contempordneo da Lingua Portuguesa, 2. ed. Rio de

Janeiro: Delta, 1964, v. 2,s. v. competencia.
9 WARAT. 0 Direito e sua Linguagem. 1995, p. 57.
I0 DORJA, A. R. Sampaio. Discrimina¢o de Competencia lmpositiua. 1972. Tese (Con­
curso a Cadeira de Direito Fioanceiro da Faculdade de Direito da Universidade de
Sao Paulo). USP, Sao Paulo, 1972.

27
 CRISTIANE MENDON<;.\
integram os Cursos de Direito Tributario, Na atualidade, quern entre
nos, mais se atern a investigacao de tao relevante area do conheci­
mento e ROQUE ANTONIO CARRAZZA 11•
No subitem desenvolvido a seguir, ver­se­a que, afora abordagens
pontuais diferenciadas, a definicao de cornpetencia tributaria vem
sendo equiparada, de um modo geral, a faculdade ou ao "poder" que
as pessoas politicas possuem para criar abstratamente os tributes
que se encontram sob os seus respectivos espectros de abrangencia.
Em sentido mais amplo, a expressao "cornpetencia tributaria" e em­
pregada como a habilitacao para expedir normas que versem sobre a
materia tributaria.
0 direito positivo patrio, ao reger o instituto, por sua vez, revela
incongruencias e atecnias que tambem serao explicitadas.
2.1. l No AMBITO DA C!tNCIA DO DIREITO
A partir dos conceitos de "competencia tributaria" empregados
pela dogmatics juridica, podemos facilmente notar que a distincao
no trato do instituto envolve dois dilemas. 0 prirneiro esta em res­
tringir ou nao a compreensao da cornpetencia tributaria a fun~ao
legislativa. 0 segundo envolve o prirneiro, na rnedida em que a com­
petencia legislativo­tributaria pode ser entendida de modo estrito
( edicao da regra­matriz de incidencia tributaria] ou de forma mais
lassa ( edicao de enunciados prescritivos tributaries em geral).
ROQUE ANTONlO CARRAZZA, por exemplo, entende cornpetencia
tributaria como de natureza exclusivamente legislative, numa dimen­
sao mais estreita, in verbis:"Competencia tributaria e a aptidao para
criar, in abstracto, tributes"." E continua:
11 CARRAZZA, Roque A. Curso de Direito Constitucional Tributario. 17. ed. Sao Pau­
lo: Malheiros, 2002, p. 425­610.
12 CARRAZZA. Curso de Direito Constitutional Tributario. 2002, p. 4 29.
28
COMPET£NCIA TRIBlffARIA
Portanto, competencia tributaria e a possibilidade de criar, in
abstracto, tributos, descrevendo, legislativamente, suas hipo­
teses de incidencia, seus sujeitos ativos, seus sujeitos passivos,
suas bases de calculo e suas aliquotas. Como corolario disto,
exercitar a competencia tributaria e dar nascimento, no pla­
no abstrato, a tributos. 13
De igual modo, LUCIANO AMARo14, HUGO DE BRITO MACHAD015 e
SACHA CALMON NAVARRO COELH016 restringem a nocao de cornpeten­
cia tributaria a atividade legislativa e optam por uma conceituacao
mais apertada do instituto. Esta tambern parece ser a visao de VICTOR
UCKMAR17.
PAULO DE BARROS CARVALHO, apesar de restringir igualmente 0
conceito de competencia tributaria a atividade legislative, adota­o de
forma mais abrangente:
No plexo das faculdades legislativas que o constituinte esta­
beleceu, figura a de editar normas que disciplinern a rnateria
tributaria, desde a que contemple o pr6prio fenomeno da
incidencia ate aquelas que dispoern a prop6sito de urn a imensa
gama de providencias, circundando o nucleo da regra­matriz
e que tomam possivel a realizacao concreta dos direitos sub­
jetivos de que e titular o sujeito ativo, hem como dos deveres
l3 Ibid., p. 429­430.
14 C£ AMARO, Luciano. Direito Tributario Brasileiro. S.ed. Sao Paulo: Saraiva, 2000, p.
276­277.
1S C£ MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributario. 6. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1993, p. 172­173.
16 C£ COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributario Brasileiro. 6. ed.
Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 431.
I7 C£ UCKMAR, Vitor. Prindpios Comuns de Direito Constuucional Tributario. 2. ed.
Sao Paulo: Malheiros, 1999, p. 104­129. Nao afirmamos, de modo taxativo, que o
conceito de cornpetencia tributaria do autor italiano se equipara a aptidso para
criar tributos, na rnedida em que ele nao o registra literalmente. Entretanto, esse e o
conceito que surge para o interprete a partir da leitura do seu discurso,
29

CRISTIANE MENOON<;:A
cometidos ao sujeito passivo. A cornpetencia tributaria, em
sintese, e uma das parcelas entre as prerrogativas legiferantes
de que sao portadoras as pessoas politicas, consubstanciada
na possibilidade de legislar para a producao de normas juridi­
cas sobre tributos. is
No mesmo sentido EDUARDO MAR<;AL FERREIRA JARDIM preceitua:
"Competencia tributaria ea aptidao para legislar sobre materia tribu­
taria. E o meio pelo qual o constituinte outorgou as pessoas politicas
a faculdade de versar leis sobre tributacao"."
Sem maiores detencas, Ruv BARBOSA NoGUEJRA20 explicita uma
visao mais ampla do tema, ao se reportar a um poder tributario para
instituir, exigir e arrecadar rendas tributaries.
Em sentido original e diferenciado RICARDO Loso TORRES21
enfatiza que o poder ou a soberania tributaria, a partir de uma sepa­
racao horizontal, pode ser concebido como o poder para legislar
sobre tributos, o poder de adrninistrar tributos e o poder de julgar
os litigios tributaries.
Efetuada a transcricao de alguns dos conceitos de "competencia
tributaria" construidos pela dogmatics juridico­tributaria, insta ave­
riguar se ha ou nao correspondencia entre as concepcoes fixadas no
piano da metalinguagem do direito e as prescricoes veiculadas na
linguagem­objeto acerca do tema.
Passemos, pois, a analise das unidades normativas que compoern
o direito positive vigente e que disciplinam o instituto em referenda.
18 CARVALHO. Curse de Direito Tributario. 1999, p. 210­211. O autor salienta no
e?tanto, q~e a d~fini\:ao_de_competencia acima reproduzida e apenas uma ent;e as
diversas dirnensoes semanticas que a expressao manifesta.
19 J~IM, Eduardo Marcal Ferreira. Manual de Direito Financeiro e Tributario. 4. ed.
Sao Paulo: Saraiva, 1999, p. 180.
20 Cf. NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de Direito Tributario. 14. ed. Sao Paulo: Sarai­
va, 1999, p. 118.
21 Cf. Curso de Direito Financeiro e Tributario. 5. ed. Rio de Janeiro· Renovar 1998
p. 3IO. . '
30
CoMl'ET£NCIA TR1etrrARIA
2.1.2 No PLANO oo DIREITO Posrnvo
As definicoes legais devem ser observadas pelo cientista dogmatico
do direito. Nao ha coma ignora­las, em um discurso que se proponha
dogmatico­cientifico, ate porque, como enunciados legais, sao ele­
mentos que compoem o conjunto sisternico juridico­positivo,
As chamadas "norrnas definitorias'V devem ser analisadas pelo
interprete do Direito, com o mesmo esmero dispensado as demais
categorias normativas que cornpoern dado ordenamento juridico.
Versando sobre as definicoes formuladas pelo legislador, CARLOS
E. A.LcHOURRON e EUGENIO BuLYGrN prelecionam:
... las definiciones del legislador obligan a todos los que usan y
aplican las normas juridicas a usar esas definiciones, es decir, a
entender las correspondientes expresiones en el sentido que el
legislador les atribuye e usarlas con este sentido. En conse­
cuencia, se trata de una clase especial de normas que solo
difieren de otras normas en que la conducta prescripta es
conducta verbal o linguistica, pero conducta en fin. Si por 'nor­
ma' se entiende una expresion que ordena, prohibe o permite
una conducta, entonces las definiciones legales son normas.23
Ocorre que nao encontramos, no bojo do ordenamento juridico
vigente, uma deflnicao legal propriamente dita de cornpetencia tri­
butaria. A Carta Magna de 1988 nao estipulou o conceito da expres­
sao "cornpetencia tributaria", De outro lado, a tentativa do legislador
infraconstitucional em defini­la nao akanc;:ou grandes avancos,
Como sera explicitado, o que fol posto pelo legislador infracons­
titucional briga com algumas mensagens deonticas que emergem da
leitura do texto constitucional. Vejamos.
22 Nomenclatura usada por CARLOS E. ALcHOURRON e EUGENIO BuLYGIN na obra El
linguage del Derecho. Buenos Aires: Abeledo­Perrot, 1983, p. 14.
' 23 lbid., p. 12­13.
31
 CRISTIANE MENDONCA
0 legislador do Codigo Tributario Nacional, no Livro Primeiro
(Sistema Tributario Nacional), Titulo II, nominado "Cornpetencia
Tributaria", tentou demarcar o conceito de cornpetencia tributaria.
0 caput do art. 6° estabelece o seguinte: "A atribuicao constitucional
de competencia tributaria compreende a competencia legislativa
plena, ressalvadas as Iirnitacoes contidas na Constituicao Federal, nas
Constituicoes dos Estados e nas Leis Organicas do Distrito Federal e
dos Municipios, e observado o disposto nesta Lei".
A incongruencia da estipulacao legal surge ja na primeira parte do
enunciado ­ "a atribuicao constitucional de competencia tributaria
compreende a cornpetencia legislativa plena" ­ quando o legislador
tenta por meio de vagas e irnproprias palavras estipular normativa­
mente um conceito para a expressao que, por qualquer angulo de
analise, nao se sustenta.
Em primeiro lugar, a cornpetencia tributaria foi equiparada a com­
petencia legislativa atribuida pelo texto constitucional; pressupoe­se,
as diferentes pessoas politicas. Mas, imediatarnente, surge na mente
do leitor do dispositivo legal em comento a seguinte pergunta: com­
petencia legislativa para que? Legislar sobre rnateria tributaria em
geral? Criar tributes? Essas sao perguntas que continuariio sem
respostas, se nos ativermos apenas a pretensa deflnicao consignada
pelo legislador do CTN. Nesse sentido, o legislador laborou no
vazio. A (mica mensagem deontica capaz de ser sacada da leitura do
enunciado legal e a de que a cornpetencia tributaria deve ser com­
preendida como competencia legislativa. Nada mais.
0 pior, no entanto, vem logo em seguida, quando a cornpetencia
legislativa, de significado nao revelado, foi qualificada pelo legislador
como plena. A impropriedade e incontornavel.
Nao ha competencia legislativa plena. A competencia e tida como
cornpetencia e nao como poder, exatamente por nao ser total, mas redu­
zida, parcial, limitada, fragmentada, etc. .. Adjetiva­se como pleno aquilo
que e ou esta "inteiro, cheio, completo"24• Pelo simples fato de nascer
24 AULETE,Caldas. Dicioruirio Contemporaneo da Lingua Portuguesa. 1964, v. 4, s. u pleno.
32
CoMPETENCIA TRIBITTARIA
regrada pelo direito, a cornpetencia legislativa conferida as pessoas poll­
ticas de direito publico interno e fracionada, restrita, nunca plena.
Na tentativa de desdizer ou de amenizar o que foi inicialmente alar­
deado na primeira parte do enunciado legal, o legislador fez constar no
periodo subseqiiente que devem ser"ressalvadas as limitacoes contidas na
Constituis:ao Federal, nas Constituicoesdos Estados e nas Leis Organicas
do Distrito Federal e dos Municipios, e observado o disposto nesta Lei".
Visando a contomar a atecnia plantada na parte primeira do art.
6°, o legislador houve por hem ressalvar que a competencia ­ por
definicao plena ­ sofre limitacoes por parte de varies diplomas
normativos (constituicoes federal e estaduais, leis organicas distrital e
municipais e CTN). A incongruencia ficou, entao, patenteada. Nos
termos estipulados no CTN, a competencia tributaria e uma compe­
tencia legislativa plena, mas simultaneamente limitada pelos Diplo­
mas Constitucionais federal e estaduais,por Leis Organicas municipais
e distrital, hem como pelo proprio CTN.
Nao bastasse o atropelo cornetido pelo legislador, ao consagrar a
plenitude da competencia tributaria, para logo em seguida nega­la, veri­
fica­se um outro equivoco desconcertante na redacao do dispositivo le­
gal em destaque. Isso ocorre quando e proclamado que a competencia
para legislar sobre rnateria tributaria ­ seja em sentido amplo, seja em
sentido estrito ­ atribuida pelo Texto Maior as diferentes pessoas politi­
cas pode ser amesquinhada por diplomas normativos infraconstitucionais
[Constituicoes Estaduais, Leis Organicas e Codigo Tributario Nacional).
Como veremos rnais adiante, a competencia legislativo­tributa­
ria e de indole estritamente constitucional. A autorizacao que os or­
gaos legislativos da Uniao, dos Estados, dos Municipios e do Distrito
Federal possuem para criar as regras­rnatrizes de incidencia tributaria
foi positivada na Carta Constitucional de 1988, nao sendo sustenta­
vel, juridicarnente, a sua restricao, sobretudo material, 25 por enuncia­
dos normativos infraconstitucionais.
25 Fizernos a ressalva, na medida em que a LC 95/98, que, nos moldes do panigrafo
unico do art. 59 cla CRFB/88, versa sobre a elaboracao, a redacao, a alteracao e a
consolidacao das leis, condiciona a atividade dos orgaos legiferantcs quanto a forma.
33
 CRISTIANE MENDONCA
Tal dislate cometido pelo legislador do Codigo Tributario nao
escapou ao espirito critico de PAULO DE BARROS CARVALHO. Vejamos
as notacoes procedidas pelo autor, ao analisar a parte final do preceito
legal em comento:
Nao parou ali o legislador, entusiasmado, talvez, com sua pro­
pria ret6rica, e consumou, entao, erronias inconcebiveis. Oe­
clarou, em outras palavras, que as Constituicoes dos Estados,
as Leis Organicas do Distrito Federal e dos Municipios teriam
o poder de limitar a irnaginaria competencia legislativa plena,
encerrando por dizer, em tom perernptorio: e observado o dis­
posto nesta Lei. Um argumento sera bastante para afastarrnos
de cogitacao a esdruxula literalidade desse dispositivo: cairiam
em solo esteril todas as preocupacoes do constituinte vertidas
para modelar uma Constituicao da categoria das rigidas. Pre­
valecendo o que la se preconiza, as cornpetencias seriam
rnodificaveis por intermedio de diplomas infraconstitucionais,
consagrando­se a flexibilidade do sistema (destaques originais)26•
Mesmo admitindo a prescritividade das definicoes juridicas,
como fez ALCHOURRON e BuLYGIN,27 e funs:ao do interprete coteja­
las com outras unidades normativas que compreendem o sistema
juridico­positivo, mormente com aquelas que constituem seu fun­
damento de validade, de modo a checar se guardam ou nao compa­
tibilidade com elas.
No caso vertente, e facil perceber a dissonancia da definicao de
cornpetencia tributaria apregoada pelo legislador com o que se infere
dos preceitos contidos no sistema constitucional tributario. Resta, pois,
evidente a sua insustentabilidade no mundo juridico.
0 paragrafo unico do art. 6° peca, mais uma vez, contra a racio­
nalidade do sistema tributario brasileiro ao prescrever: "Os tributes
26 CARVALHO. Curso de Direito Tributario. 1999, p. 223­224.
27 ALCHOURRON e BULYGIN. El Linguage del Derecho. 1983, p. 13.
34
COMf'ET£NCIA TRIBlITARIA
cuja receita seja distribuida, no todo ou em parte, a outras pessoas
juridicas de direito publico pertencem a cornpetencia legislative da­
quela a que tenham sido atribuidos".
Ora, se nos termos do caput do art. 6°, a cornpetencia tributaria
deve ser entendida coma a cornpetencia legislativa atribuida pela
Constituicao as pessoas politicas, deduz­se, para criar tributo; nao
tcria a mera reparticao da receita tributaria ­ que, coma consabido, e
materia afeta ao direito financeiro ­ o condao de deslocar o feixe de
competencia de uma pessoa para outra. De fato, um fen6meno
inirnaginavel: os Estados, o Distrito Federal e os Municipios receben­
do, proporcionalmente, cornpetencia para instituir os impastos sabre
a renda e produtos industrializados, em virtude de ficarem com parte
do produto da arrecadacao, nos moldes fixados no art. 159, inc. I,
alineas "a" e "b" da Constituicao de 1988.
0 enunciado do art. 7° do CTN traz um dado interessante, ainda
nao detectado pela doutrina patria, que discrepa da unica mensagem
normativa congruente veiculada pelo art. 6°, qua] seja, a de que a
competencia tributaria e tao somente a legislativa.
0 caput do art. 7° proclama, inicialmente, que a competencia
tributaria e indelegavel, para, logo em seguida, ressalvar a possibilida­
de de delegacao das atividades afetas a fiscalizacao ea arrecadacao de
tributes, ou a execucao de leis, services, atos ou decisoes administra­
tivas em materia tributaria, ipsis litteris: "A cornpetencia tributaria e
indelegavel, salvo atribuicao das funcoes de arrecadar ou fiscalizar
tributes, ou de executar leis, services, atos ou decisoes administrati­
vas em materia tributaria, conferida par uma pessoa juridica de direi­
to publico a outra, nos terrnos do § 3° do art. 18 da Constituicao".
0 que foi previsto pelo legislador no caput do art. 6° e irnediata­
mente infirrnado no caput do artigo subseqiiente. Neste ultimo, o
legislador alarga o espectro da competencia tributaria, antes adstrito
a esfera legislativa, para englobar tarnbem 0 ambito administrativo.
Com efeito, compatibilizando os dais dispositivos legais (caput
dos artigos 6° e 7° do CTN) e tentando conferir um minimo de con­
sistencia ao produto legislado, podemos afirrnar que a cornpetencia
35
 CRISTIAN£ MENDONCA
tributaria nao compreende apenas a cornpetencia legislativa, mas
tarnbern a competencia administrativa. A prirneira e indelegavel
Ja a segunda, relacionada a funcao de arrecadar e fiscalizar tributos,
bem como a execucao de leis, services, atos ou decisoes, e passive!
de delegacao, podendo ser conferida de uma pessoa juridica de di­
reito publico a outra.
E inequivoca a ampliacao da tessitura semantics da expressao
"competencia tributaria" no caput do art. 7°, quando flea estabelecida
a regra da indelegabilidade da cornpetencia tributaria, mas surge
concornitantemente a ressalva quanto a possibilidade de delegacao
das atividades administrativas de arrecadar e de fiscalizar tributos,
entre outras. Neste momento, a definicao de cornpetencia tributaria
se estendeu, para encampar a cornpetencia admlnlstrativo­tributaria.
Se a competencia tributaria estivesse efetivamente circunscrita a com­
petencia legislativa, caberia apenas registrar que a competencia tri­
butaria e indelegavel.
No § 3°, do art. 7°, o legislador sedimenta tal inteleccao, ao asse­
verar que nao constitui delegacao de competencia o cometimento do
encargo ou da funcao de arrecadar tributo a pessoas de direito priva­
do. Contrario sensu, quando a transferencia do encargo concemente a
arrecadacao de tributes se da de uma pessoa juridica de direito publi­
co para outra, nos termos do caput do art. 7°, havers delegacao de
cornpetencia. Note­se que a competencia referida no § 3° do art. 7°
do CTN e a cornpetencia adrninistrativo­tributaria e nao a compe­
tencia legislativo­tributaria.
0 art. 8° reafirma, desnecessariamente, a caracteristica da
indelegabllidade da competencia legislativo­tributaria, ao prescrever
que o nao­exercicio da competencia tributaria nao a defere a pessoa
juridica de direito publico, diversa daquela a quern a Constituicao
tenha atribuido.
A insuflciencia e a inconsistencia dos elementos trazidos pelo
legislador do Codigo Tributario Nacional, para fins de definicao do
conceito de cornpetencia tributaria, exigern da doutrina do direito
tributario um esforco maior na dificil tarefa de conceituacao do
36
CoMl'ErtNCIA TRtBl!TARIA
instituto juridico, de inestimavel relevancia para a Ciencia do Di­
reito Tributario.
Salientamos que nao nos ateremos a analise das "Limitacoes da
Competencia Tributaria" (arts. do 9° ao 15), calcadas no Capitulo II
do Titulo II do CTN. E que o terna afeto aos lirnites da competencia
legislativo­tributaria sera abordado em capitulo pr6prio. Frisamos, no
entanto, que alguns dispositivos do Capitulo em destaque ficaram
prejudicados com a promulgacao da Carta Magna de 1988.
Alern disso, um dado curioso emerge da leitura dos dispositivos
legais que perfazem o Capitulo II do Titulo II do CTN. A cornpeten­
cia "lirnitada" pelo Codigo Tributario Nacional nao e a competencia
tributaria em geral, mas aquela relativa a edicao das varias regras­
matrizes de incidencia tributaria. Neste passo, parece que o legisla­
dor restringiu a amplitude da "cornpetencia legislativa plena",
2.2 Plurivocidade da Expressao
A partir dos conceitos formulados pela doutrina do Direito Tri­
butario e pelo ordenamento juridico, ve­se que a locucao "competen­
cia tributaria" vem sendo empregada com diferentes acepcoes.
Apartamos as seguintes: (i) aptidao para criar tributos in abstracto,
(ii) parcela do poder tributario de que sao dotadas as pessoas politi­
cas para instituir seus pr6prios tributos; (iii) poder de instituir e de
exonerar tributos; (iv) poder para instituir, exigir e arrecadar tribu­
tos; ( v) competencia legislativa plena de que sao dotadas as pessoas
politicas para instituirem os seus tributes; (vi) competencia para le­
gislar sobre materia tributaria: (vii) poder para legislar sobre tribu­
tos, administrar tributes e julgar litigios tributaries,
Poderiamos empregar, ainda, competencia tributaria como (viii)
aptidao para criar tributos in concreto; (ix) norma juridica que auto­
riza a criacao e a alteracao dos enunciados prescritivos veiculadores
de tributos (normas gerais e abstratas ou individuais e concretas) ou
37
 CRISTIANE MENDON<;A

(x) autorizacao juridico­positiva para a criacao ea alteracao dos enun­

ciados prescritivos veiculadores de tributes (norm as gerais e abstra­
tas ou individuais e concrctas)28•
Diante da plurivocidade da expressao,inaceitavel no patamar da
linguagem cientifica, seguiremos, no proximo capitulo, com o propo­
sito de elucidar de modo mais rigoroso a definicao de competencia
tributaria,
CAPiTULO III

DEFINI<;Ao EsTIPULATIVA DE
"CoMPETENCIA TrusuTARIA"

3.1 Definicao do Conceito de Competencia Tributaria e sua

Estipulacao

0 processo de estipulacao tera inicio com a distincao das nocoes

de cornpetencia e de poder tributaries e prosseguira com a demarca­
c;ao do conceito de tributo, visto que a indole da competencia que
nos propusemos investigar e tributarla.

28 TAREK Movsss MoussALLEM anota seis significados da palavra "competencia": ·(l)

indicativo de uma norma juridica; (2) qualidade juridica de um determinado sujeito;
(3) relacao juridica [lcgislativa] modalizada pelo functor permitido entre o 6rgao
competente [direito subjetivo) e os demais sujeitos da comunidade (cleverjuridico
de se absterem); (4) hipotese da norma de producao normativa que prescreve em
seu conseqi.iente o procedimento para a producao normativa (se o agcnte cornpc­
tente quiser exercer a cornpetencia para produzir uma norma 'v' deve ser a obriga­
\iio de observar o procedimento 'z'; (5) previsao do exercicio da competencia que,
aliada ao procedirnento para a producao normative, resulta na criacao de enunciados
prescritivos que a todos obrigam, e a que denominaremos nonna sobre a produaio
juridica; e (6) veiculointrodutorque tern no seu antecedente a atuacao da cornpeten­
cia e do procedimento previstos na norma sobre a producao juridica, dando por
resultado uma norma especifica, que tambern a todos obriga" (destaques originais}.
Fontes do Direito Tributario. Sao Paulo: Max Limonad, 2001, p. 97­98.
3.2 Distincao entre Poder Tributario e Competencia Tribu­
taria
Considerando as premissas encampadas no capitulo anterior, nao
podemos empregar os termos "poder" e "cornpetencia" como sine­
nimos, sob pena de erronia inafastavel. Sob um enfoque exclusiva­
mente juridico, os vocabulos em destaque sobressaem com significados
bem distintos.
A partir de uma analise estritamente juridica, podemos asseverar
que o poder preexiste ao ordenamentojuridico­positivo. E pre­juridico,

38 39
 CRtSTlANE MeNDON<;A
Nao constitui objeto de investigacao da Dogrnatica Juridica. Como ad­
verte GABRIEL CHALITA29, 0 estudo do poder no Estado Modemo e tema
primordial da Ciencia Politica e as teorias que o investigam sac de gran­
de importancia para o desenvolvimento da Teoria Geral do Estado, da
Sociologia e da Ciencia Politica. 0 seu fundamento de validade ­ se e
que assim podemos dizer ­ nae esta no direito. Nas palavras do autor, a
base do poder esta "na forca e na crenca",
E indubitavel que o Direito posto em um dado momenta histo­
rico e em determinado espaco geografico e fruto de relacoes de po­
der ( econornicas, politicas, sociais, etc.). 0 poder influencia de modo
decisive na conforrnacao do Direito. E um fenorneno social de ma­
xima importancia no que diz respeito ao seu processo de gestacao.
No entanto, nao podemos confundir poder com Direito­".
A competencia, por sua vez, e instituto juridico que emerge
regrade pelo direito. Para tratar do tema cornpetencia e prescindivel
o exame dos "fatores reais de poder" (Lassalle), mas indispensavel a
investigacao dos enunciados normativos que estipulam como deve­
ser o Estado, quais sac os orgaos que o conformam, quais sao as fun­
c;oes que devem ser por ele exercitadas, quais os seus limites de atuacao,
etc. Sao as denominadas, por J. J. GOMES CANOTILHO, regras juridico­
organizatorias".
Fica patente, a partir dessa optica, a dessemelhanca que os signos
"poder" e "competencia" apresentam. Enquanto o poder nae sofre lirni­
tacao juridica alguma, a cornpetencia nasce limitada, exatamente por ser
disciplinada pelo Direito. As regras de um sistema juridico­positivo tern,
entre outros, o escopo de delinear a competencia dos orgaos do Estado.
De modo diverse, o Direito nae se imiscui no exercicio do poder.
29 Cf CHALITA, Gabriel. 0 Poder. 2. ed. Sao Paulo: Saraiva, 1999, p. 9­12.
30 Para OS que se flliam a Corrente do Direito Natural, 0 poder e um problcma juridico,
tendo em vista que a ideia de dlreito nao csta adstrita a nocao de dircito positive,
Para OS jusnaturalistas 0 dircito c imanentc a pr6pria natureza humana e independe
de ser reconhecido textualmente por um corpo de rcgras.
3I Cf CANOTILHO, J. ). Gomes. Direito Constitucional. 5. ed. Coimbra: Almedina,
1991, p. l 81.
40
CoMPETtNClA TRtBVTARtA
Tal distincao nae escapou a GENARO R. CARRIO:
... Un sujeto jurldico dotado de una competencia total e ili­
mitada es tan inconcebible como un objeto que tuviera todas
las propiedades posibles. El concepto de 'cornpetencia' fun­
ciona informativamente dentro de un orden normative que
alguien tiene una competencia.Adernas, ese concepto funcio­
na informativarnente en contraste, por decirlo asi, con un
trasfondo de incompetencias. Toda competencia deriva de una
regla o conjunto de reglas que al conferir la competencia
excluyen, al mismo tiempo, aquellas cosas para las que nose
otorga competencia. La idea de una competencia sin reglas
de las que derive es algo asi como la de un hijo sin padres, y la
idea de una competencia total es algo asi como la de relaci6n
de parentesco total.32
Sempre que um orgao que comp6e o Estado, qualquer que seja
ele [legislativo, executive ou judiciario ), tern a sua forrnacao ( estru­
tura) e a sua form a de atuacao ( exercicio) previstas por regras de
direito, nao podemos afirmar que esse orgao detenha poder, nem mes­
mo que seja parte do poder. Os orgaos que perfazern a estrutura
estatal sao dotados de competencies.
Em um Estado Constitucional, os orgaos publicos, principalmente
aqueles indispensaveis a estrutura mesma do Estado, tern previsao na
Carta Constitucional. A Constituicao e o espaco por excelencia de
dernarcacao de cornpetencias,
Dissertando sobre o conteudo da Constituicao, MANOEL GoN­
<;:ALVES FERREIRA FILHO assevera:
A rnateria da Constituicao, portanto, e a organizacao do Po­
der politico. Isto, segundo explicita a doutrina classica, abrange:
32 CARRIO, Genaro R. Sobre los Limites del Lenguaje Normativo. Buenos Aires:Astrea,
1973, p. 49.
41

CRISTIANE MENDON<;:A
1) a forma do Estado ­ que na contraposicao tradicional do
Estado unitario/Estado federal e divisao territorial do Peder·
2) a forma do Poder, ou seja, o estabelecimento do Governo,
a cornposicao de seus orgaos, a reparticao de atribuicoes ­
que na forrnulacao tradicional obedece aos principios repre­
sentativo e de divisao funcional do Poder; 3) o mode de exer­
cicio do Peder, quer dizer, os ritos e as formalidades; 4) a
fixacao da extensao do Peder, au melhor, a dernarcacao da
fronteira entre o publico e o privado."
Acreditamos que a juridicizacao do "poder" o toma cornpeten­
cia. A existencia de regras juridicas, estabelecendo os orgaos estatais,
demarcando o seu raio de acao, fixando as suas atribuicoes institu­
cionais, estipulando o rite que deve ser observado para a sua rnanifes­
tacao/atuacao, repele terminantemente a ideia de poder que e
essencialmente ilimitada. Nesse sentido, e irretocavel a lic;ao de
LOURIVAL VILANOVA:
( ... ) A vontade nacional, como vontade legislativa, admi­
nistrativa ou jurisdicional, forrna­se par interrnedio dos
orgaos cujo numero, cornposicao, funcoes, modes de
investidura de seus titulares, inter­relacoes, sao variaveis,
de acordo com a morfologia do Estado. Esse monopolio de
funcoes sempre existe, quer haja ou nao 'divisao de pode­
res'. 0 pluralism a de outres centres (grupais) de funcoes
e uma tese sociologies. E politica. Como observou Del
Vecchio, depois que o Estado se institucionalizou, fez­se
centre de irradiacao, foco. de origem ou de convalidamento
de todo o direito ... 34
33 FERREIRA FILHO, Manoel Goncalves, Estado de Direito e Constituifiio. Sao Paulo:
Saraiva, 1988, p. 77­78.
34 VILANOVA, Lourival. Causalidade e Relacdono Direito. 4. ed. Sao Paulo: RT, 2000,
p. 264.
42
COMPF.T~NCIA TRIBIJfARIA
0 estabelecimento de um sern­numero de limites, por parte do
I
"constituinte originario", para o exercicio das atividades estatais (legis­
lar, executar e julgar) pelos respectivos orgaos, revela o fen6meno
juridico denominado cornpetencia. E rnais uma vez LouRIVALVILANOVA
quern assevera:
Com a reparticao de funcoes, instituicao de orgaos especifi­
cos, para funcoes especificas, cada orgao e um centro parcial
de imputacao, coma o Estado e o centre total de imputacao,
de criacao e de aplicacao do dircito. Cada orgao e um plexo
de atribuicoes, de faculdades, de poderes e de deveres: e um
feixe de cornpetencia. Como nucleo parcial de cornpetencia
e um ponto de imputacao (de referenda, de atribuicao, de
pertinencia). A subjetivacao, o fazer de um centre de impu­
tacao, um sujeito­de­direito, e um processo tecnico no interior
do sistema juridico ... 35
Descartamos, portanto, o uso da expressao "poder tributario", para
designar as atribuicoes relacionadas a tributacao, que um conj unto de
normas irnputa a determinados orgaos de um Estado, num dado es­
paco e tempo. Preferimos, falar em "cornpetencia tributaria".
A Constituicao da Republics Federativa do Brasil de 1988,
versando sobre o Sistema Tributario Nacional (Capitulo I ­ Titulo
IV), emprega indistintamente "poder de tributar" e "cornpeten­
cia". A Secao II, par exemplo, trata das "Limitacoes do Poder de
Tributar".
De modo diverso ao que fez o legislador constituinte, o legis­
lador do Codigo Tributario Nacional, no Titulo II do "Livro Pri­
meiro" (Sistema Tributario Nacional), fez constar tecnicamente
"Cornpetencia Tributaria"; mantendo, em seguida, a coerencia, uti­
lizou a expressao "Lirnitacoes da Cornpetencia Tributaria" [Capi­
tulo II).
35 lbid., p. 265­266.
43
 CRISTIANE MENOON<;A
Tratando do sistema tributario patrio, RICARDO Loso ToRRES36 faz
alusao a um "poder tributario" que surge rigidarnente limitado pela
Constituicao e constitui uma especial manifestacao do poder estatal.
Tarnbem Ruv BARBOSA NocuEJRA37 identifica o poder tributario
como parte da soberania do Estado, cujo exercicio e regulado pelo
Direito ConstitucionalTributario.
Identica terminologia e utilizada por GIAN ANTONIO MICHEL138,
que algumas vezes menciona "potestade tributaria" em lugar de "po­
der tributario".
Huco DE BRITO MACHAD039, versando sobre a atribuicao de cornpe­
tencia tributaria aos diferentes entes politicos, usa, indiferentemente, as
expressoes "partilha do poder de tributar" e "parcela do poder tributa­
rio", e a elenca entre os principios juridicos da tributacao'".
SACHA CALMON NAVARRO CoELH041 se refere a cornpetencia tri­
butaria, como "poder" para instituir e exonerar tributes.
VICTOR UcKMAR,42 ao tratar da competencia, que, segundo ele,
configura um verdadeiro principio de Direito Constitucional Tribu­
tario, se reporta a um poder tributario do Estado.
De outro lado, PAULO DE BARROS CARVALHO, Joss EDUARDO SOARES
DE MELO e EDUARDO MARCIAL FERREIRA 1ARDIM43 atern­se ao USO da
expressao "cornpetencia tributaria",
36 Cf TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributario. 5. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 1998, p. 310.
37 Cf NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de Direito Tributario. 14. ed. Sao Paulo: Sarai­
va, 1995, p. 117.
38 Cf. MICHELI,Gian Antonio. Curso de Direlto Tributario. Sao Paulo: RT, 1978, p. 56­58.
39 Cf MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributario. 1993, p. 172­173.
40 Ibid., p. 12.
41 Cf COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributario Brasileiro. 2001,
p. 431­437.
42 Cf UCKMAR, Vitor. Principios Comims de Direito Constitucionai Tributario. 1999,
p. 104­129.
43 Cf CARVALHO. Curso de Direito Tributario. 1999, p. 210­237; Cf. MELO, Jose
Eduardo Soares de. Curso de Direito Tributano. Sao Paulo: Dialetica, 1997, p. 84­88;
Cf JARDIM. Manual de Direito Financeiro e Tributario. 1999, p. 180­185.
44
COMPET£NCIA TRIBIITARIA
Coube, no entanto, a Roque Antonio Carrazza o tracejo <las lin­
das que apartam os dais institutes:
No Brasil, por fores de uma serie de disposicoes constitucio­
nais, nao ha falar em poder tributario [incontrastavel, absolu­
te), mas tao­somente em competencia tributaria (regrada,
disciplinada pelo Direito). De fato, entre nos, a forca tributante
estatal nao atua livrernente, mas dentro dos limites do direito
positive, Como veremos em seguida, cada uma das pessoas
politicas nao possui, em nosso Pais, poder tributario (mani­
festacao do ius imperium do Estado ), mas cornpetencia tribu­
taria [rnanifestacao da autonomia da pessoa politica e, assirn,
sujeita ao ordenamento juridico­constitucional). A cornpe­
tencia tributaria subordina­se as normas constitucionais, quc,
como e pacifico, sao de grau superior as de nivel legal, que
preveern as concretas obrigacces tributarias. Em boa tecnica,
nao se deve dizer que as pessoas politicas tern, no Brasil poder
tributario. Poder tnbutario tinha a Assernbleia Nacional Cons­
tituinte, que era soberana. Ela, realmente, tudo podia, inclu­
sive em materia tributaria (destaques originais). 44
Sob as luzes das premissas anteriormente estabelecidas e das li­
c;oes de ROQUE A. CARRAZZA, as expressoes "cornpetencia tributaria" e
"poder tributario" nao podern ser adotadas como sinonimas.
A cornpetencia tributaria e submissa a ordem juridica estatal.
Os seus contornos e as suas especificidades encontram­se demarca­
dos pelo proprio Direito. 0 seu fundamento de validade e encon­
trado no proprio sistema juridico.
De modo contrario, e caracteristica do poder tributario a desvin­
culacao de quaisquer limites impostos por normas juridicas, ou seja,
a incondicionalidade e a nao­lirnitacao, o que de modo algum se coa­
duna com a concepcao de competencia.
44 CARRAZZA. Curso de Direito Constitucional Tributario. 2002, p. 427.
45
 CRISTIANE MENDON<;A
Pelo exposto, descartamos desde ja quatro das dez acepcoes de
"cornpetencia tributaria", mencionadas no item "2.2", que equiparam
cornpetencia a poder, quais sejam: parcela do poder tributario de que
sao dotadas as pessoas politicas para instituir seus pr6prios tributos
(ii); poder de instituir e de exonerar tributos (iii); poder para insti­
tuir, exigir e arrecadar tributos (iv); poder para legislar sobre tribu­
tos, administrar tributos e julgar litigios tributaries (vii).
Reservamos, par enquanto, as seis demais definicoes a que vol­
taremos ap6s a elucidacao do segundo termo da expressao [tribu­
to). Sao elas: aptidao para criar tributos in abstracto (i); cornpetencia
legislativa plena de que sao dotadas as pessoas politicas para insti­
tuirern os seus tributos (v); cornpetencia para legislar sabre rnateria
tributaria (vi); aptidao para criar tributos in concreto (viii); norma
juridica que autoriza a criacao e a alteracao dos enunciados prescritivos
veiculadores de tributos (normas gerais e abstratas ou individuais e
concretas) (ix); ou autorizacao juridico­positiva para a criacao e a
alteracao dos enunciados prescritivos veiculadores de tributos (nor­
mas gerais e abstratas ou individuals e concretas) (x).
3.3 0 Conceito de Tributo e a Concepcao de Competencia
Tributaria
A partir das diferencas plantadas entre os vocabulos "cornpe­
tencia" e "poder", resta a analise do segundo termo da expressao,
qualificador da cornpetencia, que e derivado de "tribute", para que
cheguemos a uma definicao mais rigorosa de cornpetencia tribu­
taria. Conforme destaca GERALDOATALIBA45 o conceito de tributo e
conceito primario e o centro da construcao sistematica do direito
tributario.
45 Cf. ATALIBA,Geraldo. Hipotese de lncidencia Tributaria. 6. ed. Sao Paulo: Malheiros,
2001, p. 37­38.
46
CoMPET£NCIA TRmUTARIA
Tribute e daqueles vocabulos arnbiguos, que possuem inurneras
acepcoes, despertando na mente do estudioso diferentes ideias. Tal
particularidade foi diagnosticada par PAULO DE BARROS CARVALHO ao
asseverar que a palavra apresenta seis significacoes distintas, a saber:
a) quantia em dinheiro; b) prestacao relativa ao clever juridico do
sujeito passivo; c) direito subjetivo de que e dotado o sujeito ativo;
d) relacao juridica tributaria; e) norma juridica tributaria: f) norma,
fato e relacao juridica."
Eliminamos, de pronto, as tres primeiras significacoes par serem
nitidamente insuflcientes para perfilar a nocao de tributo.A insuficien­
cia da prirneira esta no seu sentido ordinario, que designa apenas o
quantum pago pelo contribuinte ao ente tributante. Em realidade,
expressa a propria substancia da prestacao tributaria: a quantia de­
vida que e paga pelo sujeito passivo. As duas nocoes subseqiientes
sao inserviveis, pela parcialidade que abarcam, para determinar 0
que e tributo. Enquanto a significacao fixada na letra "b" enfatiza
apenas o clever juridico impasto ao sujeito passivo, a que figura no
item "c" enfoca, exatamente, o outro polo da relacao, qual seja, o
direito subjetivo que possui o sujeito ativo de exigir o cumprimento
da prestacao.
Afastamos tarnbem a ideia de tribute coma norma, fato e relacao
juridica, pela sua extrema amplitude e conseqiiente irnprecisao. Tri­
buto nao pode, concomitantemente, pertencer aos planos fatico e
normative, e, ainda, expressar­se coma relacao juridica. Uma opcao
exclui a outra. Na busca de evitar a ambiguidade no plano cientifico,
rechacarnos tarnbem essa significacao,
Sobre­restarn, assirn, apenas duas alternativas habeis, em princi­
pio, para identificar; com um minima de rigor, o que vem a ser tribu­
to. Isolamos, par enquanto, as significacoes de tribute coma relacao
juridica e coma norma juridica.A elas voltaremos. Antes, porem, vale
explicitar a definicao contida no art. 3° do CTN.
46 Cf. CARVALHO. Cuzso de Direito Tributario. 1999, p. 15.
47
 CRISTIANE MENDON<;:A
3.3.1 CONCEITO LEGAL DE TRIBUTO
O art. 3° do CTN prescreve o seguinte: "Tribute e toda a presta­
<;ao pecuniaria compuls6ria, em moeda ou cujo valor nela se possa
exprimir, que nao constitua sancao de ato ilicito, instituida em lei e
cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada."
Desconsiderando, por ora, os problemas que a definicao legal
encampa, vale pontuar que a enfase do legislador, ao definir tribute,
esta, ainda que impllcitamente, no clever juridico que e acomctido o
sujeito passivo de pagar quantia em dinheiro ao Erario. Nao e referi­
do na estipulacao legal de tributo o direito subjetivo de que e dotado
o sujeito ativo de exigir a prestacao tributaria.
Desde ja, pode­se diagnosticar que a definicao empreendida pelo
Orgao­Legislativo e unilateral, na medida em que destaca apenas o
clever juridico do contribuinte, nao fazendo mencao ao direito subje­
tivo de que e titular o sujeito ativo.
Tambern foi enfocado no conceito de tributo constante do art. 3°
do CTN q ue a prestacao tributaria nao e aquela fruto de sancao de ato
ilicito. De grande valia e a referenda consignada pelo legislador. Agre­
gou a licitude a nocao de tribute, ficando excluidos, dcssa forma, os
valores devidos pelos sujeitos passivos pela pratica de ilicitos na esfera
tributaria, Tal passagem do dispositivo legal foi alvo de exaltacao par
GERALDO ATALIBA, ipsis litteris: "E notavel a clausula 'que nao constitua
sancao de ato ilicito', porque permite estremar o tributo da multa. Se
nao se fizesse essa ressalva, o conceito ficaria ambiguo ... ".47
Outro aspecto destacado na definicao e pertinente ao principio
da legalidade. Ao prescrever que a prestacao pecuniaria deve ser ins­
tituida em lei, o legislador rcalca a legalidade, vetor constitucional
imanente ao sistema tributario nacional (art. 150, inc. I, da CF/88) e
pertencente ao rol dos direitos individuais (art. 5°, inc. II, da CF/88).
Diferencia, ainda, a prestacao tributaria daquelas que decorrem da
vontade das partes (ex voluntate) e nao de preceito legal.
47 ATALIBA, Geraldo. Hipotese de lncidencia Tribuuiria. 2001, p. 31.
48
COMPETtNCIA TRJBUTARJA
Por fim, cabe destacar que foi estampada no dispositivolegal deflnidor
de tribute a forma de cobranca. Consoante prcscrito no art. 3°, a presta­
r;ao pecuniaria tern que ser cobrada mediante atividade administrativa
totalmente vinculada. Ou seja, a cobranca do tributo e fruto do exerci­
cio da atividade administrativa. De acordo com o que foi veiculado no
artigo retromencionado, apenas e tao­somente quando o agente adrni­
nistrativo exercitar a cobranca, estaremos diante de um tributo.
E facil perceber que a definicao de tributo amalgamada no Codigo
Tributario Nacional apresenta deficiencias, Em carater inicial, insta fri­
sar que a definicao legal se concentra no clever juridico que o sujeito
passivo tern a adirnplir, pagando determinada quantia em dinheiro.
0 direito subjetivo que desfruta o sujeito ativo da relacao juridica tri­
butaria nao permeia a definicao levada a cabo pelo orgao legislador.
Por outro lado, o carater compulsorio da prestacao, destacado na
definicao do dispositivo legal in Jaco, e totalmente dispensavel, ja que e
caracteristico do direito reger as condutas humanas par obra de tres e
somente tres modais deonticos: perrnitido (P), proibido (V) e obrigato­
rio (0). Se se trata de prestacao, a conduta e, invariavelmente, obrigato­
ria. ~8 Dai ser despiciendo o registro do carater compuls6rio da prestacao.
Tambern desnecessaria, para efeitos de estipulacao de um con­
ceito de tribute, e a clausula "em moeda ou cujo valor nela se possa
exprimir". Se a prestacao e pecuniaria, nae se justifies a expressao
"em moeda". 0 remanescente da clausula "ou cujo valor se possa ex­
primir" e de conteudo lasso e encampa algumas situacoes que fogem
da esfera tributaria. Alias, a passagem em apreco foi objeto de inume­
ras ponderacoes pelos professores RUBENS GOMES DE SOUSA, GERALDO
ATALIBA e PAULO DE BARROS CARVALHO, ao comentarem o art. 3° do
CTN. Ap6s varias divergencias, os autores acordaram que a expressao
estava "dernais" no ambito da definicao."
48 Acerca do assunto ver PAULO DE BARROS CARVALHO. Teoria da Nonna Tributaria. Sao
Paulo: Max Limonad, 1998, p. 102­103
49 SOUSA, Rubens Gomes; ATALIBA, Geraldo; CARVALHO, Paulo de Barros. Comen­
tarios ao CQdigo Tributario Nacional. 2. ed. Sao Paulo: Revis ta dos Tribunais, 1984,
p. 29­39.
49

CRt!>nANE MENDON<;:A
0 ultimo registro acerca do conceito legal de tributo e relativo a
forma de cobranca. A despeito de o art. 3° prescrever que a cobranca
do tribute se da por atividade adrninistrativa plenamente vinculada,
o ordenamento juridico contem inurneras previsoes em que o sujeito
passivo da obrigacao tributaria e habilitado para produzir a norma
individual e concreta de aplicacao da regra­rnatriz de incidencia tri­
butaria. Nos dizeres de PAULO DE BARROS CARVALHO:
Em outras palavras, a lei da competencia ao contribuinte para
constituir o fato juridico e a obrigacao tributaria que dele de­
corre ( ... ). E gracas a esse procedimento do administrado que se
torna possivel o recolhimento do tributo devido, sem qualquer
interferencia do Estado­administracao. Deixando entre paren­
teses as qualificacoes juridicas inerentes a autoria, poderiamos
mesmo dizer que, em substancia, nenhuma diferenca existe,amw
atiuidade, entre o ato praticado por agente do Poder Publico e
aquele empreendido pelo particular (destaques originais). 50
Tern­se, em verdade, um descompasso entre a forma de cobranca
prevista na Lei 5.172/66 e os outros enunciados prescritivos que com­
poem o sistema juridico­positivo.
Apos as consideracoes expendidas, cumpre encetar uma definicao de
tributo, livre das imperfeicoes contidas na definicao do legislador patrio, e,
por isso, rnais compativel com o rigor que o plano cientifico exige, Tudo
isso, com o objetivo de desnudar o conceito de cornpetencia tributaria.
3.3.2 TRIBUTO: NORMA JURfDICA OU RELA<;AO JURIDICA
Continuando a percorrer o denominado "processo de elucidacao", vol­
tamos aquelas duas concepcoes isoladasno topico "2.3.2". Uma equipara
SO CARVALHO,Paulo de Barros. Direito Tributario:Fundamentos Juridicos da lnciden­
cia. Sao Paulo: Saraiva, 1998, p. 238.
so
COMPET£NC1A TRIBllfARIA
tribute a relacao juridica, ea outra remete a nocao de tributo a de norma
juridica. Entre as seis significacoes normalmente aduzidas pela doutrina e
pela jurisprudencia, essas parecem ser dotadas de maior precisao.
3.3.2.1 Tribute como norma geral e abstrata ou individual e concreta
Tratar tributo como norma juridica e concebe­lo como ente que
cornpoe a ordem juridica coativa de um Estado, ao lado de outras
normas. Versamos, neste ponto, sobre tribute como norma juridica
stricto sensu, de estrutura bimembre que une um antecedente a um
conseqiiente.
Refutamos a ideia de norma juridica como mero enunciado
prescritivo, ou seja, como texto de lei que nao apresenta compostura
logica completa.
E proprio das normas juridicas agregar, indissociavelmente, hipo­
tese e conseqiiente. Pois hem: a norma juridica tributaria possui a
mesma feic;ao. E composta por uma hipotese e por um conseqiiente
(Njt = Hjt + Cjt), ambos de indole juridico­tributaria.
A hipotese tributaria esta vinculada ao conseqi.iente tributario
por meio de um dever­ser neutro que nao se modaliza e estabelece:
dada a hipotese X, entao deve ser a conseqiiencia Y. E denominado
functor­de­functor por introduzir um outro dever­ser no ambito do
conseqi.iente (functor modalizado).
0 dever­ser que se faz presente no bojo da tese (Cjt) e o rnoda­
lizado [proibe, obriga ou permite). A sua func;ao e a de regular a
conduta humans por interrnedio dos tres modais deonticos,
Esclarece o Prof LOURIVAL VILANOVA: " ... tem­se functor deontico
com incidencia sabre a relacdo­de­implicaoio entre hipotese e tese e mai.s
outro functor deontico no interior da estrutura proposicional.da tese"
(destaques originais).51
51 VILANOVA, Lourival. As Estruturas Li>gicas e o Sisrema do Direito Positiuo. Sao
Paulo: Revista dos Tribunals, 1977, p. SS.
51
 CRISTIANE MENDON<;A
0 entendimento de tribute como norma juridica tributaria pres­
sup6e a cornpreensao de norma juridica. E imperioso, portanto,
concebe­la como aquela dotada de inteireza logica e nao como sim­
ples enunciado prescritivo. Este, na maioria das vezes52, nao retern
mensagem deontica completa. Necessita de outros enunciados para
proporcionar a configuracao de uma norma.
Ha outro aspecto relevante na concepcao de tributo como ente
normativo. Nao sao todas as normas que estao adstritas ao fenorneno
de incidencia tributaria, Existem incontaveis veiculos normativos,
como p. ex., os que versam sobre adrninistracaotributaria, definidores
de cornpetencia dos orgaos estatais, os estipuladores de deveres ins­
trumentais, entre outros, que nao perfazem a estrutura do tributo,
A despeito de estarem relacionados a figura tributaria, nao confor­
mam a sua essencia.
Acerca da materia, prevalecem os seguintes ensinamentos de
PAULO DE BARROS CARVALHO:
Deveras, sao numerosos os postulados que regem a atividade
impositiva do Esta do [ ... ]. Todavia,sao poucas,indlvidualiza­
das e especialissimas, as regras­rnatrizes de incidencia dos tri­
butos [ ... ] . Baseados nessa verificacao empirica, nada mais
congruente do que designar por nonna tributaria em sentido
estrito aquela que marca 0 nucleo do tributo, isto e, a regra­
matriz de incidencia fiscal, e de normas tributarias em sentido
amplo a todas as demais (destaques originais). 53
Afirmar que tribute e norma juridica nao equivale a equipara­lo
a qualquer norma, mas tao­somente aquela que o institui, seja no
piano geral e abstrato, regra­matriz de incidencia tributaria, seja
no piano da aplicacao (individual e concreto).
52 Dizernos "na maioria das vezes", pois ha circunstancias em que um unico enuncia­
do engloba verdadeira norrna juridica, unidade minima de significar,;aodo deontico
ou ate mais de uma.
53 CARVALHO. Curso de Direito Tributario. 1999, p. 234­235.
52
Cm1PET£NC1A TRIBllfARIA
0 antecedente da regra­matriz e composto de tres criterios: ma­
terial (verbo + complemento), especial (espaco territorial) e tempo­
ral [atirno ou intervalo temporal), responsaveis pela descricao
normativa do fato que faz nascer a obrigacao tributaria.
Ja o consequente da regra­matriz abarca os criterios pessoal (su­
jeito ativo + sujeito passivo) e quantitativo (base de calculo x aliquota ),
necessaries para que brote a relacao juridica tributaria. E a partir do
conseqiiente que se podem identificar; no piano da aplicacao do di­
reito, os sujeitos e o objeto da relacao juridica.
Apos tudo o que foi dito, resta clara a ideia de que definir
tributo como norma juridica e defini­lo, num primeiro rnomento,
como regra­matriz de incidencia tributaria. PAULO DE BARROS CAR­
VALHO intitula esse conceito de "tribute em configuracao estatica",
ao afirmar:
( ...) tribute, em sua configuracao estatica, ea endonorma que
apresenta como hip6tese um conjunto de criterios para a iden­
tificacao de fatos da realidade fisica, que nao acordos de von­
tade considerados em si mesmos, e, como consequencia, um
conjunto de criterios que nos permite identificar uma rela­
c;ao juridica que se instaura entre o Estado (por via de regra],
na qualidade de sujeito ativo e alguma pessoa fisica ou juridi­
ca, na condicao de sujeito passive, mediante a qual havers o
primeiro o direito subjetivo publico de exigir da segunda o
cumprimento do clever juridico consubstanciado numa pres­
tacao pecuniaria. 54
Como se ve, tributo como norma juridica e coisa diversa do sen­
tido corriqueiramente dado a norma. Norma juridica e enunciado
prescritivo sao entes distintos, Apenas a norma possui estrutura logi­
ca completa. Ademais, nem toda norma juridica pode ser definidora
de tributo. So a regra­rnatriz de incidencia tern esse condao.
54 Id. Teoria da Nonna Tributaria. 1998, p. 98.
53
 CRISTIANE MENDON<;A
Restam, porern, algumas digressoes para que se perfaca a completa
nocao de tribute como norma jurldica, integrante do sistema juridico.
Como consabido, a regra­matriz de incidencia tributaria e do tipo
geral e abstrata. Geral, porque se aplica a um nurnero indeterminado
de pessoas. E abstrata, na medida em que esta voltada para a genera­
lidade de situacoes que venham a ocorrer nos termos por ela previs­
tos. Desde que validamente produzida e ate que seja subtraida do
sistema juridico, a regra­rnatriz de incidencia esta apta para reger um
"sern­numero" de situacoes faticas.
Sucede, todavia, que 0 Sistema juridico­positivo, cuja finalidade e
o efetivo disciplinamento da conduta humana, nao e composto ape­
nas de normas gerais e abstratas, mas tambern, e necessariamente, de
normas individuals e concretas.
E isso ocorre por um motivo muito simples: para que o direito se
aproxime da conduta que objetiva disciplinar ele recorre a normas
capazes de toca­la (em sentido figurado ), 55 de modo mais incisivo.
Isso se faz pelo denominado processo de positivacao do Direito, tam­
bern designado por J. J. GOMES CANOTILHO como "operacao de densi­
ficacao" ou como "operacao de concretizacao". 56
As normas gerais e abstratas possuem maior abertura e menor den­
sidade. Tais norrnas nao dao conta de reger a vida social de acordo com
os seus designios, Para suplantar tal Insuficiencia, o Direito lanca mao de
especie norrnativa diversa. As nonnas individuals e concretas tern a in­
curnbencia de aproximar os mandamentos gerais e abstratos das condu­
tas que se busca disciplinar. Estarnos na orbits de aplicacao do direito.
E exatamente o que sucede, na seara tributaria, com a norma­
padrao de incidencia, Apesar de sua minuciosidade estrutural, que
engloba todos os criterios necessaries para definir o fato juridico tri­
butario e a correlata relacao juridico­tributaria, ela (regra­matriz) e
impotente, para, isolada, atingir o seu desiderata.
55 Destacamos o sentido figurado, pois ao piano normativo (mundo do dever­ser) nao
e dada a possibilidade de tanger 0 piano factico (mundo do ser).
56 Cf. CANOTILHO. Direito Constuucional. 1991, p. 216.
54
COMPET£NOA TRIBVfARIA
Para que a hipotese se constitua em fato juridico e o consequente
se tome relacao juridico­tributaria, e imprescindivel a expedicao de
norrna individual e concreta, densificadora do comando contido na
regra­matriz.
PAULO DE BARROS CARVALHO, em estudo dedicado ao fenomeno
da incidencia tributaria, pontuou o seguinte: "( ... ) Sem uma norma
individual e concreta, constituindo em linguagem o evento contern­
plado na regra­rnatriz, e instituindo tambern em linguagem o fato
relacional, que deixa atrelados os sujeitos da obrigacao, nao ha que se
cogitar de tribute". s7
Essa concepcao de tributo e nominada pelo autor de "tribute em
sentido dinarnico", in verbis:
( ... ) ao analisar um tribute, em sua configuracao dinamica,
estaremos lidando com os fatos da vida real, que acontece­
ram no mundo da realidade fisica e, precisamente por isso,
determinaram o nascimento de um liame juridico que tern
certos e Individualizados nao so os sujeitos ( ativo e passivo ),
como tambern o proprio conteudo do dever juridico e seu
correlato direito subjetivo"
Tal como ocorre com a norrna geral e abstrata, a individual e con­
creta, por pertencer a categoria das norrnas, possui estrutura duplice.
0 antecedente ou suposto e o conseqiiente ou tese conformam a nor­
ma de aplicacao, Saliente­se que o vocabulo "hipotese" nao e emprega­
do como sinonimo de antecedente. Isso se deve a seguinte constatacao:
o suposto das normas concretizadoras apresenta estrutura dessemelhante
do suposto das normas abstratas e genericas, Enquanto as prirneiras
registram no antecedente um fato "F' ocorrido (Dado o fato "F", entao
deve ser Y), as ultimas consignam uma possivel ocorrencia factual. Sao
marcadas pela condicionalidade (Se P, entao deve ser Q).
57 CARVALHO. Direito Tributdrio: Fundamentos Iuridicos da lncidencia. 1998, p. 104.
58 ld.Teoria da Nonna Tributaria. 1998, p. 100.
55
 CRISTIANE MENDON<;:A
Dada a ocorrencia do evento, no mundo fisico, o sujeito cornpe­
tente (agente administrative ou o proprio particular) emite norma
individual e concreta, preenchendo os criterios da norma juridica tri­
butaria com dados factuais, calcados na realidade circundante. Trans­
forma a abstracao em concretude e individualiza o que era geral.
Irrompem, no mesmo instante, o fato juridico tributario e a rela­
<;ao juridico­tributaria. E o fenorneno da incidencia tributaria, que
abarca a "subsuncao" e a "implicacao". Assirn, o que foi hipotetica­
mente previsto na norma generica e abstrata e individualizado econ­
cretizado pelo ato de aplicacao do Direito. Por intermedio desse ato,
o conceito do fato e subsumido ao conceito da norma, fazendo erner­
gir uma relacao de implicacao que une o sujeito ativo ao sujeito pas­
sive em torno de um objeto.
E precise que a ocorrencia do evento seja reconhecida no plano
normative, por meio de norma emitida por sujeito competente e de
acordo com o procedimento antevisto em lei, para que surjam o fato
juridico tributario, e, correlativamente, a relacao juridico­tributaria.
Portanto, tratar tribute coma uma categoria norrnativa e pensar
no sistema juridico de maneira global, composto por normas juridi­
cas gerais e abstratas e Individuals e concretas. Ha norma juridica
tributaria tanto no ambito da generalidade e da abstracao quanto no
piano da concretude e da individualidade. Ignorar tal especiflcidade e
enxergar parcialmente o Direito.
Apos delinearmos a nocao de tribute correlativa a norma, cabe­
nos aclarar a ideia de tribute como relacao juridica.
3.3.2.2 Tributo como relacao jurldico­tributaria situada no conse­
qiiente da norma juridica tributaria individual e concreta
Se fixarrnos a atencao no consequente da norma individual e
concreta de indole tributaria, veremos que nela esta contida a relacao
juridico­tributaria que vincula os sujeitos (ativo e passive) a um objeto,
E por interrnedio da relacao instaurada no bojo do consequente que
56
COMPErt.NCIA TRIBUTARIA
surge, par um lado, o direito de o sujeito ativo (Estado) exigir do
sujeito passive (pessoa fisica ou juridica] o cumprirnento da presta­
c;ao tributaria, e, por outro, o clever juridico de o sujeito passive
adimplir a obrigacao relativamente ao sujeito passive.
Verifica­se, desse rnodo, que a significacao de tribute como rela­
c;ao juridica depende, forcosamente, de urna norma individual econ­
creta que constitua, ao lado do fato juridico tributario, a relacao
juridico­tributaria.
Antes da expedicao da norma individual e concreta, inexiste re­
lacao juridica stricto sensu. Existem apenas criterios, demarcados no
piano da norma geral e abstrata (regra­matriz incidencia], que
ensejarao o surgimento da relacao juridica tributaria, se se materiali­
zar o ato de aplicacao do direito.
Tai escolio foi deduzido par PAULO DE BARROS CARVALHO nos se­
guintes termos:
E precise reconhecer que a relacao juridica se instaura por
virtude de um enunciado factico, posto pelo consequente de
uma norma individual e concreta, uma vez que, na regra ge­
ral e abstrata, aquilo que encontramos sac classes de pre­
dicados que um acontecimento deve reunir para tornar­se
fato concrete, na plenitude de sua determinacao empirica.59
Em caso de nao­ocorrencia do ato aplicador com referenda a um
dado especifico do mundo real, nao ha que se falar em relacao juri­
dica, a despeito de estarem devidarnente delineados­ no plano gene­
rico e abstrato das normas ­ todos os criterios para a sua configuracao.
Deflui­se do exposto que a relacao juridica tributaria tern sede no
interior da norma individual e concreta, apta para individualizar os
sujeitos de direito e especificar o objeto da relacao, E, pois, nesse con­
texto, que se insere a significacao de tribute como relacao juridica,
59 CARVALHO,Paulo de Barros. Direito Tributario: Fundamentos Iuridicos da lnciden­
cia. 1998, p. 145.
57
 CRISTIANE MENDONCA
3.3.3 fIXA<;AO DO CONCEITO DE TRIBUTO COMO NORMA JURIDICA
( GERAL E ABSTRATA OU INDMDUAL E CONCRETA) E SUA IMPLl­
CA<;AO NA DEFINI<;AO DE COMPETENCIA TRIBUTAluA
Todas as colocacoes feitas tiveram como fun plasmar uma signifi­
cacao rigorosa de tributo, objetivando a deflnicao de cornpetencia tri­
butaria. 0 descarte inicial de quatro das seis possiveis concepcoes do
vocabulo ("quantia em dinheiro", "direito subjetivo do sujeito ativo",
"clever juridico do sujeito passive" e "norma, fato e relacao juridica"]
apontou para o esrniucarnento das duas significacoes remanescentes:
tribute como norma juridica e tributo como relacao juridica.
Procedido ao detalhamento das duas cornpreensoes plausiveis de
tributo, registradas as especificidades de cada uma delas e observados
os postulados estipulados no Capitulo 1, optamos pela acepcao que
equipara tributo a norma juridica.
Ha, portanto, tributo onde houver norma juridica congregando
todos os seus criterios ou elementos componentes. Estamos a falar,
respectivamente, dos pianos normativos "geral e abstrato" e "indivi­
dual e concreto".
Em virtude das prernissas fincadas anteriormente, a concepcao
de tribute ha de abarcar, de modo inexoravel, a analise dos aspectos
estatico e dinamico do Direito. Nao ha, pois, como restringir o con­
ceito de tribute a um veiculo normativo marcado pela abstracao e
pela generalidade [regra­rnatriz de incidencia], produzido, em regra,
pelo orgao legislativo, que estabelece uma descricao hipotetica de
um fato a que vincula como conseqiiencia uma possivel relacao juri­
dica (em sentido amplo).
E forcoso reconhecer, a partir do processo de densificacao do
Direito, que a norma gerada pelo ato de aplicacao da "regra­origern" ­
seja pelo 6rgao executivo, seja pelo orgao jurisdicional, seja ate mes­
mo pelo contribuinte ­ tambern comp6e o conceito de tributo.
Consoante salientado anteriormente, a previsao hipotetica do fato,
acompanhada da correlata consequencia, nao e o bastante para fazer
irromper o vinculo entre sujeitos de dircito em tomo de um objeto.
58
COMPETENCIA TRIBllfARIA
Visando a atingir a conduta perseguida pelo direito tributario
_ o pagamento da exacao pelo sujeito passivo ao erario ­ torna­se
necessaria a expedicao de outra norma juridica, aplicadora da regra­
matriz de incidencia, o que, num primeiro momento, pode ser feito
tan to pelo agente administrativo quanta pelo particular (contri­
buinte). Vai depender de quern se encontra habilitado pelo siste­
ma para agir,
Muitas vezes, no entanto, mesmo com a producao da norma indi­
vidual e concreta por pessoa competente, descrevendo rninuciosa­
mente as especificidades do fato juridico tributario e prescrevendo a
relacao juridico­tributaria dele decorrente, o sujeito passivo resiste
ao cumprimento da conduta buscada pelo ordenamento. Ou seja,
nao efetua o pagamento do valor devido.
Busca­se, entao, respaldo em outra norma juridica individual e
concreta tributaria, cujo estabelecirnento incumbe exclusivamente
ao orgao jurisdicional, com vistas a fazer valer os comandos embuti­
dos na norma geral e abstrata. E continuamos no bojo do sistema
juridico tributario ...
Compreender "tribute" como ente normative e perpassar por
todo o conjunto sisternico do direito, investigando desde a regra­
mae responsavel pela estipulacao dos criterios que moldam hipote­
ticamente cada exacao ate aquelas normas em que os referidos
criterios se acham preenchidos com dados do mundo fatico. Desta
feita, o conceito de tribute abarca tanto a norma juridica geral e
abstrata quanta a norma individual e concreta.
Elucidada a nocao em que o termo tributo esta sendo emprega­
do, voltamos aquelas seis acepcoes remanescentes da expressao "com­
petencia tributaria" reservadas no final do item "2.2", para averiguar a
coerencia de cada uma delas.
Empregar a locucao "competencia tributaria" como sinonimo de
"aptidao para criar tributes in abstracto" seria ater­se, injustificada­
mente, a uma das porcoes sernanticas da expressao. Como virnos ha
pouco, tribute nao pode ser compreendido apenas como norma juridi­
ca geral e abstrata instituidora de prestacao pecuniaria compuls6ria,
59
 CR1s­nANF MENDONCA
que nao constitua sancao par pratica de ato ilicito; mas tarnbem coma
norrna individual e concreta, de aplicacao daquela, que possui extre­
ma relevancia no ambito sisternico, na rnedida em que se aproxima
da conduta perseguida pelo subsistema tributario: o pagamento pelo
sujeito passive da quantia devida ao sujeito ativo.
Pela mesma razao nae seria justificavel equiparar "cornpetencia
tributaria" a "aptidao para criar tributos in concreto". 0 timbre de
parcialidade na analise do fenorneno macula a definicao. Como a ideia
de tribute como categoria normativa, nao se resume a norrna de apli­
cacao, transformadora dos criterios abstratos da regra­matriz de inci­
dencia em elementos concretes verificados no piano da realidade
social, resta impr6pria a equiparacao.
A partir do mesmo angulo de analise sobressai parcial a acepcao
de cornpetencia tributaria, engendrada no art. 6° do Codigo Tribu­
tario Nacional, como a "competencia legislativa plena de que sao
dotadas as pessoas politicas para instituirem os seus tributes". Alem
de restringir, de modo incongruente, a competencia tributaria a acao
dos orgaos legislatives, criadores das normas gerais e abstratas, a
definicao legal estabelece um carater de plenitude para a cornpe­
tencia legislativa que e incompativel com a nocao limitada e
demarcada de cornpetencia.
Ainda sob as luzes das diretrizes ate entao fixadas, nae haveria
coma conceber competencia tributaria como a "competencia para
legislar sabre materia tributaria", vista que, no modelo aqui proposto,
a competencia tributaria nao se equipara a fun\:ao de legislar. Alern
disso, o conceito e amplo por demais e abrange toda a cornpetencia
legislativa em materia tributaria, desde o desenho normative da re­
gra­matriz de incidencia tributaria ate o tratamento de todas aquelas
quest6es que circundam 0 nucleo da regra­matriz, que toma possivel
a exigencia da obrigacao pelo sujeito ativo e o cumprimento pelo
sujeito passive. Quando estivermos tratando da cornpetencia
legislativo­tributaria, volveremos a essa definicao.
60
CoMPITTNCtA TRIBITTARIA
3.4 Acepcoes Remanescentes de Cornpetencia Tributaria
Das dez acepcoes explicitadas no item "2.2", as duas remanes­
centes parecem resistir a uma analise cientifica mais criteriosa, quais
sejam: "norma juridica que autoriza a criacao e a alteracao dos enun­
ciados prescritivos veiculadores de tributes (normas gerais e abstra­
tas e individuais e concretas)" e "autorizacao juridico­positiva para a
criacao e a alteracao das normas veiculadoras de tributes (normas
gerais e abstratas e individuals e concretas)".
Nos subitens subseqiientes, dissecaremos as duas concepcoes
selecionadas, com vistas a identificar aquela que sera adotada nos
quadrantes deste trabalho, por um livre e arbitrario ato de escolha
irnanente ao labor cientffico.
3.4.1 COMPET~NCIA TRJBlITARIA: NORMA JURiDICA QUE AUTORIZA
A CRIACAO E A ALTERA<;AO DE ENUNCIADOS PRESCRITIYOS
VEICULADORES DE TRIBUTOS
A cornpetencia tributaria pode ser concebida como a especre
normativa que autoriza a atuacao dos diversos orgaos estatais, das
diferentes pessoas politicas constitucionais, relativarnente a edicao e
a alteracao (total ou parcial) das normas instituidoras de tributes.
Nao e demasia registrar que a norma juridica que confere habilitacao
para que os orgaos estatais criem tributes, seja no plano geral e abstrato,
seja no individual e concrete, tambern os credencia a alterar, parcial
(derrogacao) ou totalmente (ab­rogacao ), os enunciados­enunciados (super­
te fisico) de onde brotam as normas juridico­tributarias em sentido estrito.
Tal particularidade foi digna de nota por ALCHOURRON y BULYGIN:
"La cornpetencia para derogar es competencia en el mismo sentido
en que lo es la competencia para promulgar normas'v"
60 ALCHOURRON, C. E.; BULYGIN, E. apud BELTRAN,Jordi Ferrer. Las Nonnas
de Competencia: Un aspecto de In dinamica juridica. Madrid: Centro de Estudios
Politicos y Constitucionales, 2000, p. 53.
61

No mesmo sentido averba FERRER BELTRAN: "Ahora bien, la
JORDI
competencia es condici6n necesaria no solo para la introducci6n de
normas en el sistema sino tambien para su derogacion't'"
A dinarnicidade da realidade social exige uma atividade constante
de rnutacao do direito, que apenas pode ser desempenhada por aque­
les agentes credenciados pelo sistema juridico para tanto.
As normas de competencia tributaria viabilizam nao so a inaugu­
racao de novos tributos no ambito sisternico, mas tambem a transfer­
macao quantitativa ou qualitativa de tributes ja existentes.A alteracao
de determinada figura tributaria constante de um sistema S exige,
pois, norma de cornpetencia para a revogacao dos enunciados
prescritivos inicialmente imitidos na ordem juridica.
3 .4 .1.1 Advertencia Preliminar
De inicio cumpre destacar que, a despeito da indiscutivel rele­
vancia que as normas de competencia representam para a compreen­
sac global do sistema juridico, nao ha consenso entre os estudiosos do
tema acerca de varies pontos que estao envolvidos em sua concei­
tuacao. Ao debrucar­se sabre a geografia das normas de cornpetencia,
ALBERT CALSAMIGLIA salienta:
Las normas de competencia juegan un papel muy importan­
te en la teoria de los sisternas normativos. Existe acuerdo en
la doctrina sabre su importancia. Sin embargo, no existe
acuerdo sabre su estatuto normativo ni incluso sobre su
funci6n, de tal forma que blen se podria afirmar que existe
un acuerdo sin que se sepa exactamente cual es el contenido
significativo del mismo. 62
61 BELTRAN. 2000, p. 144.
62 CASAMIGLIA, Albert. Geografia de las Normas de Cornpetencia. DOXA. n. 15­
16. vol. 2, 1994, p. 749.
62
COMPETINCIA TRIBlJfARIA
Ap6s analisar a proposta conceitual de varies estudiosos, o autor
conclui:
( ... ) Todos los autores analizados consideran que las normas
de competencia son muy importantes para comprender los
sistemas juridicos. Son, por tanto, elementos a tener en
cuenta para la construcci6n de una teoria del sistema
normativo. Pero tarnbien ela analisis efectuado muestra que
no existe acuerdo y que, en principio, se ofrecen muchas
respuestas a la pregunta acerca del estatuto de las normas
de competencia. Para algunos son dependientes de las nor­
mas de conducta y solo tienen sentido en relaci6n con ellas.
Tal es la interpretaci6n mayoritaria de la teoria de Kelsen y
de Ross. Pero, sin embargo, ambas teorias tienen sus puntos
debiles y la teoria kelseniana puede interpretarse tarnbien
como una teoria que concede un estatus indepiendente a
las normas de competencia. Alchourr6n y Bulygin han de­
fendido la idea de que las normas de competencia son
autorizaciones. Hart ­ por otra parte ­ las identifica con las
que confieren potestades y con la idea de nulidade y muestra
su estatuto indepiendente.63
Nao temos o pretensioso desiderata de investigar os aspectos es­
truturais das normas de competencia, que ha muito vem sendo obje­
to de divergencias entre os grandes e celebres estudiosos da Teoria
Geral do Direito e da Filosofia do Direito.
As referencias que faremos doravante sao necessaries, na medida
em que nos fomece um cabedal minimo de linguagem para que atin­
jamos o tema proposto com razoavel destreza.
63 Ibid., p. 756.
63
 CR!STIANE MENDON<;A
3.4. l.2 Norma de estrutura ou de producao normativa
Com vistas aos fins propostos, faz­se importante diferencar aquelas
categorias normativas que visam a regular a criacao de outras normas
daquelas que se destinam imediatamente a disciplinar a conduta hu­
mana no seio social, por intermedio dos modais deonticos obrigato­
rio, permitido e proibido,
Para tanto, trazemos a baila OS clams ensinamentos de NORBERTO
Boasro:
Costuma­se dizer que o ordenamento juridico regula a sua
propria producao normativa. Existern normas de cornporta­
mento ao lado de normas de estrutura. As normas de estru­
tura podem tambem ser consideradas como as normas que
regulam os procedimentos de regulamentacao juridica. Elas
nao regulam o comportamento, mas o modo de regular um
comportamento, ou, mais exatamente, o comportamento que
elas regulam e o de produzir regras. ( ... ) Em cada grau
normativo encontraremos normas de conduta e normas de
estrutura, isto e, normas dirigidas diretarnente a regular a
conduta das pessoas e normas destinadas a regular a produ­
~ao de outras normas. 64
Na distincao tracada por HEBERT L.A. HART entre regras juridicas
primarias e secundarias esta subjacente a mesma ideia:
Por forca das regras de um tipo, que bem pode ser considera­
do o tipo basico ou primario, aos seres humanos e exigido
que facam ou se abstenham de fazer certas acoes, quer quei­
ram ou nao. As regras do outro tipo sao em certo sentido
parasitas ou secundarias em relacao as primeiras: porque
64 BOBBIO, Norberto. Teoria do Grdenamento luridico. Trad. Claudio de Cicco e Ma­
ria Celeste C. J. Santos. Brasilia: Polis, 1989, p. 45­46.
64
CoMPErtNCIA TRIBITTARIA
asseguram que os seres humanos possam criar, ao fazer ou
dizer certas coisas, novas regras do tipo primario, extinguir
ou modiflcar as regras antigas, ou determinar de diferentes
modos a sua incidencia ou flscalizar a sua aplicacao.As regras
do primeiro tipo impoern deveres, as regras do segundo atri­
buem poderes, publicos ou privados. 65
Como regras secundarias HERBERT L.A. HART66 elenca a "regra de
reconhecimento" (especifica " ... algum aspecto ou aspectos cuja exis­
tencia de uma dada regra e tomada como uma indicacao afirmativa e
concludente de que e uma regra do grupo ... ");as "regras de alteracao"
(conferem "poder a um individuo ou a um corpo de individuos para
introduzir novas regras primaries para a conduta da vida em grupo,
ou de certa classe dentro dele, e para eliminar as regras antigas"): e as
"regras de julgarnento" (dao "poder aos individuos para proferir de­
terrninacoes dotadas de autoridade respeitantes a questao sobre se,
numa ocasiao concreta, foi violada uma regra primaria"].
ALBERT CASAMIGL!A, adotando a terminologia de RICARDO GUAS­
TINI, trata as normas de cornpetencia como meta­regras: "Vamos a
tratar las normas de competencia como metarreglas, es decir, como
reglas que tienen como objeto norrnas." 67 Distingue­as em normas
de producao do direito, normas de aplicacao do direito e normas sa­
bre os conflitos.
E bem verdade que a tonica do direito e a regulacao da conduta
humana, de modo que as unidades que o integram sempre estarao
voltadas a reger­ em algum aspecto, mediata ou imediatarnente ­
o comportamento do homem, nas suas relacoes de intersubjetividade.
Por esse angulo, nao ha distincao a ser empreendida entre as unidades
normativas.
65 HART, Herbert L. A. 0 Conceito de Direiro. 2. ed. Lisboa: Fundacao Calouste
Gulbenkian. 1964, p. 91.
66 lbid., 104­106.
67 CASAMIGLIA. Geografia de las Normas de Competencia. DOXA. 1994, p. 757.
65
 CRISTIANE MENDONCA
0 diferencial entre as denominadas normas de estrutura e as
normas de conduta esta em que as primeiras estruturam o processo
criativo do direito [tributario, adrninistrativo, constitucional, etc.],
ou seja, estabelecem como devem ser criadas as normas juridicas no
espectro sistemico, quer gerais e abstratas, quer individuais e con­
cretas; enquanto as ultimas objetivam atingir determinados cornpor­
tamentos dos sujeitos de direito no ambito do inter­relacionarnento
social ( o pagamento de tribute, o cumprimento dos deveres instru­
mentais, etc.). Incluern­se entre as primeiras as normas constitucio­
nais que autorizam os distintos orgaos dos entes politicos a criar as
regras juridicas instituidoras de tributos. E, entre as ultimas, as regras­
matrizes de incidencia tributaria, que estabelecem as hipoteses, que,
uma vez verificadas no piano fenornenico, implicarn o clever de o
sujeito passivo pagar e o direito de o sujeito ativo receber um deter­
minado valor patrimonial, expresso em dinheiro,
Ao estabelecer um paralelo entre as unidades normativas ­ regras
de estrutura e regras de comportamento ­ PAULO DE BARROS CARVA­
LHO pontifica:
... numa analise mais fina das estruturas normativas, vamos
encontrar unidades que tern como objetivo final ferir de modo
decisivo os comportamentos interpessoais, modalizando­os
deonticarnente como obrigatorios (0), proibidos M
e per­
mitidos (P), com o que exaurem seus prop6sitos regulativos.
Essas regras, quando satisfeito o direito subjetivo do titular
por elas indicado, sao terminativas de cadeias de normas.
Outras, paralelamente, dispoem tambem sabre condutas, tendo
em vista, contudo, a producao de novas estruturas deontico­
juridicas. Sao normas que aparecem como condicao sintatica
para a elaboracao de outras regras ... 68
68 CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributario: Fundamentos Iuridicos da lnciden­
cia. 1998, p. 35­36.
66
COMPET£NCIA TRIBIJJ'AIUA
Luis CESAR Souzx DE QuErROZ69, em sentido analogo, classifica
as normas juridicas em normas de conduta e normas de producao
norrnativa. 0 criterio que o autor utiliza para proceder a referida
classificacao e o do "objeto imediato de regulacao pela norma juri­
dica". Enquanto o objeto imediato da norma de producao normativa
e a regulacao do modo pelo qual uma norma juridica e criada,
rnodificada ou extinta, o da norma de conduta e a regulacao de
uma conduta por meio de uma perrnissao (P), obrigacao (0) ou
proibicao M.
Dissertando sobre as normas de competencia ALF Ross pontifica:
Toda norma de competencia define um ato juridico, quer di­
zer, indica as condicoes para o estabelecimento do direito
vigente. Essas condicoes podem ser divididas em tres grupos,
os quais determinam: 1 °) o orgao competente para realizar o
ato juridico (competencia pessoal); 2°) 0 procedimento (com­
petencia formal) e 3°) o conteudo possivel do ato juridico
(cornpetencia material). 70
Para que nao omitamos dados relevantes acerca de tao refinado e
intrigante tema do conhecirnento juridico­cientifico, e prudente assi­
nalar que alguns autores equiparam as normas de cornpetencia aque­
las que atribuem a alguns sujeitos a propriedade de "serern
competentes" para realizar determinado ato, apartando as demais
condicoes de exercicio da cornpetencia como criterios a serem consi­
derados para aferir a validade da norma criada. Citamos, a titulo
exemplificativo, o pensamento de JORDI FERRER BELTRAN:
Asi, he pretendido mostrar la plausibilidad de concebir las
normas de competencia como reglas constitutivas de la
69 QUEIROZ, Luiz Cesar Souza de. Sujei~iio Passiva Tributaria. Rio de Janeiro: Foren­
se. 1999, p. 97­98.
70 ROSS, AJf. Direito e lustica. Sao Paulo: Edipro. 2000, p. 242.
67
 CRIS'nANE MENDONCA
propriedad disposicional institucional 'ser cornpetente'. ( ...)
Para la posesi6n por parte de um sujeto s de la propriedad
disposicional institucional ser competente es condici6n
necesaria y suficientc la existencia de una norma de com­
petencia que atribuya a s esa propriedad. A su vez, ser compe­
tente es condici6n necesaria, pero no suficiente, de la validez
de los actos que cualquier sujeto realice o de las normas que
dicte. Para que el acto juridico o la norma sean validos es
necesario, adernas, que se cumplan las condiciones de
actualizaci6n de la competencia.71
Para o autor em destaque apenas os aspectos pessoal e material
conform am as norm as de competencia, ipsis litteris: " ... propongo
Hamar 'norrnas de competencia' unicamente a las reglas que atribuyen
a un determinado sujeto s la propriedad de 'ser competente' para
realizar un determinado acto juridico a sobre una materia m", 72 Se­
gundo ele, as disposicoes que regem o procedimento tern certa inde­
pendencia das normas de cornpetencia.P
Ja outros, como ALBERT CASAMIGLIA, entendem que as normas de
cornpetencia assinalam alern do agente, do procedimento e do con­
teudo da norma juridica que sera criada, a finalidade ( denominada
pelo autor de materia}." Para ele as meta­regras que tern coma obje­
to a criacao das normas juridicas (normas sabre a producao], podem
ser classificadas consoante quatro criterios, in verbis:
Las normas sobre la produccion de normas se pueden clasillcar
segun los siguientes criterios: normas que confieren poderes,
normas que regulan procedimientos, normas que regulan las
71 BELTRAN. Las Normas de Compete11cia: Un aspecto de la dinamica juridica.
p. 165.
72 lbid., p. I 27.
73 Ibid., p. I 26.
74 CASAMIGLIA. Geografia de las Normas de Competencia. DOXA. 1994, p. 759.
68
COMPF.T£NCIA TRIBllfARIA
materias y normas que regulan los contenidos concretes de
las normas a producir. 75
Efetuados tais esclarecimentos, insta registrar que a nocao de
norma de cornpetencia que adotamos e aquela apresentada por ALF
Ross. Pensamos que a norma de producao norrnativa estipula nao s6
o sujeito competente para a criacao do direito e o conteudo do ato
normativo que sera criado, mas tambern o procedimento a ser per­
corrido para o cumprimento de tal tarefa.
Podemos entao deixar patenteada a cornpreensao de cornpeten­
cia tributaria como a norma de estrutura ou de producao norrnativa,
que autoriza (permitindo ou impondo) os diferentes orgaos das pes­
soas politicas de direito publico intemo a produzir normas juridico­
tributarias em sentido estrito (gerais e abstratas e individuals e
concretas], dentro de determinados limites formais e materiais.
3.4.1.3 A estrutura da norma de competencia tributaria
De posse das consideracoes tecidas anteriormente, tentemos es­
bocar a estrutura da norma de competencia tributaria em termos
gerais: Antecedente: Se for pessoa politica constitucional no territo­
rio brasileiro no tempo X. Conseqiiente: Deve­ser a autorizacao (per­
rnissao ou imposicao] para distintos sujeitos de direito76 ( ocupantes
de orgaos unipessoais ou colegiais), de acordo com determinados Ii­
mites formais (relativos ao procedimento) e materiais ( concernentes
a substancia dos enunciados a serem criados), editarern e revoga­
rem (parcial ou totalmente) enunciados prescritivos instituidores
75 Ibid., p. 758.
2000,
76 A variedade de orgaos decorre do fenomeno denominado de desconcentracao, Nas
palavras de CELSO Ai'TrONJO B. DE MELLO a desconcentracao equivale a distribuicao
intema de plexos de cornpetencias,agrupadasem unidades individualizadasc nao sc
confunde com a descentralizacao,que pressupoe pessoas juridicas distintas. 0 orde­
namento positivo­patrio preve, como ressabido, os dais institutos. (Curso de Direito
Administrative. I I. ed. Sao Paulo: MaJheiros. I 999, p. 97)
69
 CRIS11ANE MENDON<;A
de tributos ­ no plano geral e abstrato ou individual e concreto ­ e o
clever juridico de a comunidade respeitar o exercicio de tal permis­
sao (faculdade) ou o direito subjetivo de exigir o cumprimento da
irnposicao (obrigatoriedade), em consonancia com os limites (for­
mais e materials] previstos no sistema.
Como nao podemos enunciar, rigorosamente, a compostura da
norma de cornpetencia de modo conjunto, resta­nos apartar duas si­
tuacoes distintas: i) os orgaos tern permissao para agir: e ii) os orgaos
estao obrigados a atuar.
Quando estivermos diante de uma atividade que fol facultada a de­
terminados sujeitos de direito, a comunidade tera o contraposto clever
de respeitar o exercicio de tal mister. Logo, a norma de cornpetencia
ganha a seguinte feicao: Antecedente: Se for pessoa politica constitucio­
nal no territ6rio brasileiro no tempo X. Conseqiiente: Deve­ser a auto­
rizacao (permissao) para distintos sujeitos de direito (ocupantes de orgaos
unipessoais ou colegiais), de acordo com deterrninados limites formals
(relativos ao procedimento) e materiais (concernentes a substancia dos
enunciados a serem criados), editarem e revogarem [parcial ou total­
mente) enunciados prescritivos instituidores de tributes e o clever jurldi­
co de a comunidade respeitar o exercicio de tal perrnissao (faculdade),
em consonancia com os lirnites previstos no sistema.
Ao reves, quando depararmos com a obrigatoriedade de acao de
alguns orgaos que compoern dada pessoa politics de direito publico in­
temo, a comunidade tern o direito de exigir o cumprimento de tal clever.
Aqui, a norma de producao normativa adquire contomos distintos: Ante­
cedente: Se for pessoa politica constitucional no territ6rio brasileiro
no tempo X. Conseqiiente: Deve­ser a autorizacao (irnposicao­
obrigatoriedade) para distintos sujeitos de direito (ocupantes de orgaos
unipessoais ou colegiais ), de acordo com determinados limites formals
(relativos ao procedimento) e materiais (concernentes a substancia dos
enunciados a serem criados ), editarern e revogarem [parcial ou total­
mente) enunciados prescritivos instituidores de tributes e o direito sub­
jetivo de a comunidade exigir o cumprimento da imposicao
(obrigatoriedade), em consonancia com os limites previstos no sistema.
70
CoMPET£NaA TRIBllfARIA
E irnediata a constatacao de que a norma de cornpetencia tribu­
taria tern por objetivo disciplinar a atividade de criacao do direito
tributario em sentido estrito, atinente as normas juridicas que posi­
tivam o tribute in abstracto ou in concreto. Dai a sua classificacao
como norma de producao normativa ou norma de estrutura.
3.4.1.4 0 esquema de representacao formal da norma de competencia
tributaria
Se quisermos esmiucar, ainda mais, a cornposicao da norma de
cornpetencia tributaria (NCT), podemos a luz do esquema logico de
representa~ao da regra­matriz de incidencia tributaria (RMIT), sacar
o seguinte arranjo sintetico:
Dsm
NCT = (Hct =(Cm+ Ce+ Ct] ­ Cct = (Cp (Sa +Sp)+ Cda (Lf + Lm)]}
NCT = norma de cornpetencia tributaria
Hct = hip6tese, antecedente ou suposto da norrna de cornpetencia tributaria
Cm= criteria material da hip6tese ­ser pessoa politica de direito constitucional
Ce= criteria espacial da hip6tese ­ previamente definido (no territorio brasileiro]
Ct = criteria temporal da hip6tese ­ condicionante de tempo
­ dever­ser neutro ­ conectivo deontico interproposicional
Cct= conseqiiente ou prescritor da norma de competencia tributaria
Cp= criterio pessoaJ do conseqiiente onde estao os sujeitos da relacao juridica
Sa= sujeito ativo da norma de cornpetencia tributaria
Sp= sujeito passivo da norma de competencia tributaria
Cda= criteria delimitador da autorizacao ­ indica o que foi autorizado (editar
normas gerais e abstratas ou individuais e concretas] com todos os limites for­
mais e materiais estabelecidos no sisterna
Lf = limites formais ­ estabelecem a forma (procedimento) de produzir os vei­
culos introdutores das norm as juridicas tributarias (enunciacao­enunciada]
Lm= limites materiais ­ delineiarn a substancia dos enunciados­enunciados a
serem produzidos
71
 CRISTIANE MENDON<;A
Dsm= dever­ser modalizado. Signifies o dircito [perrnissao] ou o clever (obriga­
s:ao) de o Sa editar e revogar (parcial ou totalmente) os enunciados prescritivos
instituidores de tributos e o correspondente clever ou direito de o Sp respeitar
ou exigir o cumprimento de tal direito ou clever.
Quando estivermos tratando do objeto central de nossa investi­
gacao, qual seja, a cornpetencia legislativo­tributaria. teremos a opor­
tunidade de retomar o esboco normativo em epigrafe, com a finalidade
de melhor visualizarmos os criterios que o integram.
Retenhamos, par enquanto, a seguinte ilacao: a norma de cornpe­
tencia tributaria tern a relevante funcao de delirnitar ­ formal e subs­
tancialmente ­ a autorizacao conferida a determinados sujeitos de
direito para a criacao de normas juridicas tributaries no ambiente
sistemico do direito positivo.
Efetuadas tais consideracoes, passamos a indicar o outro sentido
que a expressao "competencia tributaria" encampa, para, finalrnente,
atingirrnos o estagio final do processo de estipulacao e fixarmos a
definicao que adotaremos no ambito do prcsentc trabalho.
3.4.2 COMPET£NC1A TRIBUTARJA: AUTORIZA<;Ao PARA A CRlA<;Ao
E A ALTERA<;AO DE ENUNCLADOS PRESCRITIVOS VEICULADORES
DE TRIBUTOS CONTIDA NO CONSEQOENTE DA NORMA DE
COMPETENCIA TRIBUTARIA
No sentido tecnico­juridico, "cornpetencia tributaria" pode ser
compreendida tarnbern como o conseqiiente da norma de producao
normativa, ou seja, como a habilitacao ou a autorizacao que um su­
jeito de direito recebe do ordenamento juridico para criar ou alterar
os enunciados prescritivos que estabelecem as diferentes especies tri­
butarias no bojo do sistema juridico­posltivo.
Sob esse prisma ROBERTO Joss VERNENGO conceitua cornpe­
tencia:
72
COMPET£NCIA TRIBUTARIA
La capacidad de un 6rgano para suscitar con sus actos ciertas
consecuencias juridicas, en el arnbito material que se le
atribuye, se denomina la competencia o jurisdicicci6n del
6rgano. Em especial, la producci6n de nuevas normas dota­
das de validez. ( ... ) La competencia de los 6rganos es de
consuno una atribuci6n de facultades y una limitaci6n de!
arnbito de ejercicio de las mismas."
JoRDI FERRER BELTRAN delineia semelhante conceito: "Cornpetencia
es la capacidad, atribuida por reglas de un determinado sistema juri­
dico Sj, de producir actos juridicos validos de acuerdo con ese mismo
sistema Sj". 78
De forma especifica. e possivel, pois, equiparar a expressao "com­
petencia tributaria" a autorizacao juridico­positiva para a pratica do
ato concemente a producao de normas juridicas tributarias em sentido
estrito (gerais e abstratas e individuais e concretas).
HANS KELSEN, em sua Teoria Geral das Normas, ensina que a au­
torizacao ­ ao lado da imposicao e da perrnissao ­ e uma das tres
funcoes normativas. Enfatiza que os atos de producao e aplicacao do
direito nao sao fruto de permissao, mas de autorizacao. Vejamos: "Para
a producao e aplicacao de Direito sao autorizados orgaos especiais;
nao lhes e apenas permitido; e autorizacao e uma funcao normativa
diferente de perrnissao (no sentido positivo]." 79
Dando continuidade a sua prelecao, o autor fixa o seguinte signi­
ficado para autorizacao:
A funcao normativa da autorizacao significa: conferir a uma
pessoa o poder de estabelecer e aplicar norrnas. Uma norma
77 VERNENGO, Roberto Jose. Curso de Teoria General del Derecho. 2. ed. Buenos
Aires: Depalma, I 995, p. 253­254.
78 BELTRAN. Las Normas de Competencia: Un aspecto de la dindmica [uridica. 2000,
p. 130.
79 KELSEN, Hans. Teoria Geral das Normas. Porto Alegre: Fabris Editor, 1986, p. 128.
73
 CRISTIANE MENDONc;:A
da Moral autoriza o pai a dar ordens obrigat6rias a seu filho.
Uma norma do Direito autoriza pessoas determinadas a pro­
duzirem normas juridicas ou aplicarern­nas. Nestes casos, diz­
se: o Direito confere a pessoas determinadasum poder legal.
Visto que o direito regula sua pr6pria producao e aplicacao, a
funcao normativa da autorizacao desempenha, particularmen­
te, um importante papel no Direito. Apenas pessoas as quais
o ordenamento juridico confere esse (sic) poder podem pro­
duzir ou aplicar normas de Direito.s?
0 mestre de Viena nota que os atos autorizados podem ou nao
ser impostos. Destaca que apenas quando ha irnposicao a sua ornis­
sao sera contraria ao Direito. Passamos a transcrever as suas licoes:
0 ato autorizado por uma norma moral ou juridica pode ­
mas nao precisa ­ tambern ser imposto. Apenas se ele tam­
bern e imposto, sua omissao e contraria a Moral ou ao Direi­
to. Para o estabelecimento de normas juridicas gerais, o orgao
legislativo e autorizado pela Constituicao; mas o estabeleci­
mento de normas juridicas gerais ­ em regra ­ nao lhe e im­
pasto. Se o orgao legislativo nao faz uso da autorizacao a ele
dada nao comete nenhuma infringencia ao Direito. 0 juiz e
autorizado por leis para aplicar normas juridicas gerais a casos
concretos. E­lhe isto, em regra, tarnbem imposto. Ele viola seu
clever de oficio quando se omite de fazer uso de autorizacao
num caso concrete, ele se conduz contrario (sic) a imposicao,
contrario (sic) ao Direito." 81
KELSEN averba, ainda, que OS ates produzidos por pessoas nao
autorizadas para criar ou aplicar o Direito sao nulos:
80 Ibld., p. 129.
81 lbid., p. 130­131.
74
COMl'ETINCIA TRIBUTARIA
Urna pessoa nao autorizada para este fim nao pode produzir
Direito OU aplicar Direito. Seus atos nao tern, objetivamente,
o carater de producao do Direito ou aplicacao do Direito,
mesmo que eles, nesta intencao, subjetivamente, se realizem.
Seu sentido subjetivo nao e seu sentido objetivo, Estes (sic)
atos nao tern ­ como se diz ­ nenhuma efetividade juridica:
sao nulos, i. e., juridicamente nae existentes.82
0 termo cornpetencia pode, entao, ser compreendido como a
autorizacao que os diferentes orgaos do aparato estatal (Legislative,
Executive e Judiciario] recebem do sistema juridico para a produ­
~ao e a aplicacao de normas. Por interrnedio da denominada "divi­
sao de poderes" sao amplamente demarcadas as cornpetencias de
um Estado. 83
Transpondo as proposicoes ate entao entalhadas para o objeto de
nosso trabalho, vemos que, alem da acepcao encartada no subitem
2.3.3 .1, e possivel equiparar cornpetencia tributaria a autorizacao [im­
posta ou nao] conferida aos diferentes orgaos estatais84 para a edicao
de regrasjuridico­tributarias stri.cto sensu, quer gerais e abstratas, quer
individuals e concretas.
Denominaremos autorizacao­permissao a cornpetencia cujo exer­
cicio nao e imposto ao orgao destinatario, podendo ou nao ser por
ele exercitada, e autorizacao­imposicao a cornpetencia que e impos­
ta ao orgao destinatario, No primeiro caso, o nao uso da autorizacao
pelo orgao competente nao implica qualquer infringencia ao Direi­
to; ja na segunda hipotese, a sua omissao e contraria ao Direito, sen­
do passive] de sancao.
82 Ibid., p. 129.
83 Muitas vezes a separacao de funcees e acompanhada de descentrallzacao politica e
administrativa, E o que ocorre no Estado Brasileiro, por exemplo. Outras vezes, nao.
O Estado e centralizado politica e administrativamente, contando apenas com a
distincao entre as funcoes de Estado (legislativa, exccutiva e jurisdicional).
84 Curnpre pontuar que com muita frequencia os administrados­contribuintes tam­
bem sao autorizados pelo sistema juridico a editar regras juridico­tributarias de
aplicacao da regra­matriz de incidencia tributaria.
75
 CRISTIANE MENDONc;A
A esta altura do discurso, impende sobrelevar que tanto a autoriza­
c;:ao­permitida quanto a autorizacao­imposta se encontram formal e ma­
terialmente limitadas pela ordem juridica positiva. Mais especificamente,
pela respectiva norma de cornpetencia. Afinal, como destaca ALF Ross:
0 poder nao e conferido as autoridadespublicas para ser exer­
cido coma elas queirarn, mas para ser exercido de acordo com
as regras estabelecidas ou principios gerais pressupostos. Aqui,
tambern, geralmente e possivel distinguir entre potestade e os
deveres relatives ao exercicio dessa potestade.... 85
3.4.2.1 Limitacao formal da competencia­autorizacao
Chamamos de limites formaisda competencia­autorizacaoaqueles que
estipulam o procedimento que deve ser observado quando da realizacao
fenomenica do ato de producao da norma juridica tributaria (enunciacao).
Para que os enunciados­enunciados,veiculos da norma juridica
tributaria em sentido estrito, ingressem no sistema do direito de modo
valido e imperioso que o sujeito emissor da norma de conduta tribu­
taria esteja habilitado para tanto e que o rito percorrido tenha sido,
igualrnente, observado.
Digressionando sobre a validade das normas juridicas EuRJCO
MARCOS DINIZ DE SANTI pondera:
Se, na composicao deste fato juridico, temos o ato de um
agente reconhecido pelo ordenamento como cornpetente,
posto em conformidade como procedimento previsto para
criacao do adequado veiculo normativo pelo sisterna, entao
temos uma norma juridica valida. 86
85 ROSS, Alf Direito e lustica. 2000, p. 199.
86 SANTI. Eurico Marcos Diniz de. Lancameuto Tributario. Sao Paulo: Max Limonad,
1996, p. 57.
76
COMPET~NCL'\ TRlBlffARIA
Tanto a atuacao de agente incompetente quanto a inobservancia
do procedirnento estipulado pela norma de cornpetencia tributaria
maculam o fato juridico criador dos enunciados prescritivos voltados
para instituir ou alterar determinado tribute no plane do sistema do
direito, Afigura­se, em ambos os cases, a insuficiencia do fato juridico
enunciador de normas.
Voltaremos ao assunto posteriormente, quando discorrerrnos so­
bre os limites formais constantes do criterio delirnitador da autori­
zacao (Cda), contido no conseqiiente da norma de competencia
legislativo­tributaria.
3.4.2.2 Limitacao material da cornpetencia­autorizacao
Ainda que de modo conciso, e born que deixemos assente, neste
estagio do percurso investigativo, a seguinte consideracao: o ato de
producao das normas juridicas, em geral, inclusive as tributarias, nao
esta apenas limitado pelo binornio orgao­procedimento.
A engenhosa e relevante tarefa de producao do direito nao pode
perder de vistas o "dever­ser" que podera [autorizacao­permissao] ou
devera ( autorizacao­imposicao) ser criado.
Dissertando sabre as limitacoes juridicas ao "Peder Legislative"
HERBERT L. A. HART reconhece que uma constituicao escrita pode
restringir, substantivamente, a cornpetencia legislativa. Vejamos:
Uma constituicao escrita pode restringir a cornpetencia do
orgao legislative, nae apenas pela especificacao da forma e
do modo de legislar (que podemos aceitar nao serem limi­
tacoes) mas pela exclusao absoluta de certas materias do
ambito da competencia legislativa, impondo assim limits­
c;:oes substantivas. 87
87 HART. 0 Conceito de Direito. 1994, p. 77. HANS KELSEN delineia o mesmo pen­
samento: "A Constituicao que regula a producao de normas gerais, pode tam­
bern determinar o conteudo das futuras leis. E as Constituicoes positivas nao
77
 CRISTIANE MENDON<;A
Vamos alern do que averbou o jurista Ingles, para reconheccr que
a Constituicao de um Estado pode nao s6 demarcar negativamente,
mas tambern positivamente, a substancia dos atos normativos.
Por isso, afirrnamos que a habilitacao rclativa a edicao de enun­
ciados normativos tambern esta limitada materialmente. Teremos a
oportunidade de demonstrar quc as especies de exacoes previstas
no sistema constitucional, para serem validamente instituidas, terao
que atender os criterios previamente demarcados pelo Legislador
Maior. Alern disso, algumas normas de estrutura condensam valores
e limites­objetivos que devem ser realizados no processo de posi­
tivacao do direito.
Para que sejam considerados aptos para disciplinar a conduta a
que se predestinam, os versiculos normativos que inserem a norma
juridica tributaria na ordem juridica devem, pois, apresentar a
materialidade prevista na Carta Constitucional de 1988 e realizar os
valores e os limites­objetivos que dela constam.
A autorizacao para a ernissao de enunciados prescritivos
instituidores ou revogadores de tributes no Estado Brasileiro resulta,
portanto, da conjuncao dos limites formais e dos limites materiais
fixados no fundamento juridico­positivo de validade do sistema patrio.
3.5 Definicao estipulativa de Competencia Tributaria
A partir das significacoes de cornpetencia tributaria, explicitadas
nos subitens "2.3.3. l" e "2.3.3.2", que se compatibilizam com o rigor
que ha de estar presente em toda e qualquer analise cientifica, chega­
mos a reta final do processo de estipulacao da expressao "cornpeten­
cia tributaria" e estamos aptos a especificar a proposta significativa
que adotaremos no curse deste trabalho.
rararnente assim procedem ao prescrever ou ao excluir determinados conteu­
dos. ( ... )" (Teoria Pura do Direito. 1984, p. 312)
78
CoMPffiNClA TRIBllfARIA
LUIS ALBERTO WARAi­88 ensina que quando o individuo especifica
a designacao que confere a deterrninado termo esta elaborando uma
definicao estipulativa. E exatamente o que necessitamos fazer, para
que possamos avancar na analise proposta.
Apesar do grau de consistencia de que gozam ambas as deflni­
c;:oes de cornpetencia tributaria esrniucadas no item precedente, ele­
gernos aquela que equipara a expressao a autorizacao'" para a producao
e a alteracao de normas veiculadoras de tributes.
Cumpre realcar que a cornpetencia tributaria, seja autorizacao­
permissao, seja autorizacao­imposicao, esta contida no consequente
da norrna de cornpetencia tributaria. Alias, toda cornpetencia e sem­
pre fruto de previsao normativa. Discorrendo sobre o tema, TERCIO
SAMPAIO FERRAZ JUNIOR averba: " ... para que um sujeito seja capaz ou
competente, e preciso o estabelecimento, por meio de normas, da
autorizacao para agir e das respectivas condic;:oes".90
Nos moldes ora propostos, afirrnar, p. ex., que o Congresso Nacio­
nal possui cornpetencia tributaria e o mesmo que asseverar que o
referido orgao legislativo detern autorizacao para produzir e modifi­
car enunciados legais veiculadores de tributes, dentro, e claro, dos
marcos, forrnais e materiais, cravados no criteria delimitador do con­
sequente da norma de cornpetencia tributaria.
Empregaremos, portanto, a expressao "competencia tributaria"como
sinonima da autorizacao conferida pelo direito positivo as distintas pes­
soas politicas para a edicao e a alteracao de normas juridicas tributarias
em sentido estrito, quer gerais e abstratas, quer individuais e concretas.
88 WAR.AT. 0 Direito e sua Linguagem, 1995, p. 57
89 Em sentido analogo, Joss AFONSO DA StLVA utiliza o termo competencia corno sino­
nimo de faculdade atribuida aos orgaos do Poder Publico, in verbis: "Competencia e
a faculdade [uridicarnente atribuida a uma entidade ou a um orgao do Poder Publi­
co para emitir decisoes. Competencias sao as diversas modalidades de poder de que
se servem os orgaos ou entidades estatais para realizar suas funcocs" (destaques
originais). (C11rso de Direito Constitucional Positive. 19. ed. Sao Paulo: Malheiros,
2001' p. 481)
90 FERRAZ JR., Tercio Sampaio. lmroducdo ao Estudo do Direito. 3. ed. Sao Paulo:
Atlas, 2001, p. 157.
79
 CRtS11ANE MENDON<;A
3.5.1 GENERALIDADEIINDIVlDUALIDADE E ABSTRA<;:Ao/coN­
CRETUDE DAS NORMAS
As caracteristicas de generalidadade/individualidade e de abstra­
<;ao/concretude inerentes as categorias normativas que cornpoem o
sistema juridico­positivo podem ser detectadas pela analise de suas
estruturas logicas [antecedente/conseqtiente]. Como adverte Louarvxi,
VILANOVA91 e 0 Direito positivo que institui 0 relacionamento entre 0
descritor (hipotese) e o prescritor (tese).
Para distinguir as unidades normativas em gerais ou individuais,
leva­se em consideracao o aspecto de determinacao ou nao de seus
destinatarios. Afirma­se que uma norma e geral, quando os sujeitos a
que se dirige sao indeterminados. De outro lado, diz­se que uma nor­
ma e individual, quando ha especificacao do sujeito ou do grupo de
sujeitos destinatarios do comando normativo. Tudo dependera, se­
gundo Luis CESAR SouZA DE QuEIROZ, da analise do consequente da
norma juridica em questao:
.. .iii) geral ­ quando o conseqiiente normativo regula o com­
portamento de uma classe de pessoas indeterminadas, nao
individualizadas,quer ocupem o polo passivo (sujeito passi­
vo indeterminado), quer ocupem o polo ativo (sujeito ativo
indeterminado) ( ... ); iiii) individual­ quando o conseqiiente
normativo regula o comportamento de pessoas deterrnina­
das, individualizadas, isto e, tanto 0 sujeito ativo quanto 0
sujeito passivo estao determinados, Individualizados ..." (des­
taques originais). 92
Ja a segregacao das categorias normativas em abstratas e concre­
tas, como adverte PAULO DE BARROS CARVALHO,diz respeito ao modo
como se toma o fato descrito no antecedente: "A tipificacao de um
91 VILANOVA. As Estruturas Logicas e o Sistema do Direito Posuivo. 1977, p. 53.
92 QUEIROZ. Suieioio Passiva Tributaria. J 999, p. S 1.
80
CoJo.trET£Nc1A TRrnLrrARIA
conjunto de fatos realiza uma previsso abstrata, ao passo que a con­
duta especificada no espaco e no tempo da carater concreto ao co­
mando normativo". 93 0 autor destaca que a despeito de as normas
concretas descreverem em seus antecedentes fatos concretes, consu­
mados em determinadas coordenadas de tempo e de espaco, o conse­
qi.iente sempre estara vazado em termos abstratos. Vejamos:
Uma coisa e certa: e possivel que o antecedente descreva fato
concreto, consumado no tempo e no espaco; com o conse­
qiiente, porern sera isso impossivel, urna vez que a prescricao
da conduta devida ha de ser posta, necessariamente, em ter­
mos abstratos. Briga com a concepcao juridico­reguladora de
comportamentos intersubjetivos imaginar prescricao de con­
duta que ja se consolidou no tempo, estando, portanto, imu­
tavel. Seria um sem­sentido deontico."
Chamando a atencao para a impropriedade do uso indiscriminado
dos termos "geral" e "abstrato" como coincidentes e para a desconsi­
deracao das normas individuais e concretas enquanto especies
normativas, NORBERTO BOBBIO admoesta:
Ao inves de usar indiscrirninadamente os termos 'geral' e
'abstrato', julgamos oportuno chamar de 'gerais' as normas
que sao universais em relacao aos destinatarios, e 'abstratas'
aquelas que sao universais em relacao a acao. Assim, aeon­
selhamos falar em normas gerais quando nos encontramos
frente a (sic) normas que se dirigem a uma classe de pes­
soas; e em normas abstratas quando nos encontramos frente
a (sic) normas que regulam uma acao­tipo (ou uma classe
de acoes}. As normas gerais se contrapoern as que tern par
destinatario um individuo singular, e sugerimos charna­las
93 CARVALHO. Direito Tributario: Fundamentos Iuridicos da lncidencia. 1998, p. 33.
94 CARVALHO. 1998, Joe. cit.
81
 CRISTIANE MENDONC:A
de normas individuals, as normas abstratas se contrapoern
as que regulam uma acao singular, e sugerimos chama­las
de normas concretas. ( ... ) Deseja­se apenas precisar, para
corrigir uma doutrina corrente (em decllnio), que ao lado
das prescricoes gerais e abstratas se encontram as individu­
ais e concretas, e portanto nao se pode elevar os requisitos
da generalidade e da abstracao, ou os dais juntas, a requisi­
tes essenciais da norma juridica.95
3.5.1. l As quatro especies normativas: gerais e abstratas, individuals
e concretas, gerais e concretas e individuals e abstratas
A cornbinacao das quatro caracteristicas ­ generalidade, abstra­
c;ao, individualidade e concretude ­ tern coma resultantes quatro
possiveis categorias normativas: geral e abstrata, individual e concreta,
geral e concreta e individual e abstrata. Esta ea exortacao de NORBERTO
BOBBIO que passamos a transcrever:
Na realidade, combinando­se os quatro requisites, o da gene­
ralidade, o da abstracao, o da individualidade e o da concretude,
as normas jurldicas podem ser de quatro tipos: normas gerais
e abstratas (deste tipo sao a maior parte das leis, por exern­
plo, as leis penais); normas gerais e concretas (uma lei que
declara mobilizacao geral se volta a uma classe de cidadaos e
ao mesmo tempo prescreve uma acao singular que, uma vez
cumprida, exaure a eficacia da nonna); normas individuals e
abstratas ( uma lei que atribui a uma determinada pessoa um
oficio, por exernplo, o de juiz da Corte constitucional, se di­
rige a um so indivlduo e lhe prescreve nao um a acao singular,
mas todas aquelas que sac inerentes ao exercicio da funcao );
95 BOBBIO, Norberto. Teoriada Nonna luridica. Trad. de Fernando Pavan Baptista e
Ariani Bueno Sudatti. Sao Paulo: Edi pro, 2001, p. I 81.
82
COMPET~NC\A TRIBllfARIA
normas individuals e concretas (o exemplo mais caracteris­
tico e fornecido pelas sentences do juiz).96
Embora o sistema juridico se perfaca pela soma das quatro espe­
cies de normas acima explicitadas e as normas gerais e concretas in­
corporem extrema relevancia na insercao das normas gerais e abstratas
e individuais e concretas no piano sisternico, 97 volveremos a nossa
atencao aos tipos normativos tributaries gerais e abstratos e indivi­
duais e concretes com vistas a concluir essa etapa de nossa analise,
3.5.1.2 Normas gerais e abstratas e individuais e concretas
Com base nas digressoes ate entao empreendidas, podemos afir­
mar que uma norma sera geral e abstrata, quando o seu comando
estiver voltado para um numero indeterminado de pessoas e apre­
sentar em sua hipotese uma situacao de possivel ocorrencia. Em con­
trapartida, uma norma sera individual e concreta quando for dirigida
a um individuo ou a um grupo de individuos determinados e possuir
em seu antecedente98 um fato ocorrido em determinadas coordena­
das de espaco e de tempo.99
96 Ibid.
97 Os veiculos introdutores podem ser ldentificados como especie normativa geral e
concrete. Como adverte TARF.K Mouvsss MousSALLEM: "Assim, a norma denorninada
veiculo introdutor e da especie concreta e geral. Concreta, porque contern, no seu
antecedente, um fato juridico molecular (agente competente + procedimento,englo­
bada a publicacao] acontecido em determinado espaco c local, fruto da aplicacao da
norrna sobre producao juridica. Geral, porque, no seu conseqiiente, estabelece uma
relacso [uridica que torna obrigat6ria a observacao de seus dispositivos". (Fontes do
Direito Tribuuuio. Sao PaLJo: Max Limonad, 2001, p. 138­139).
98 Preferimos nao falar em hip6tese, porque o suposto da norma concreta nao e hipo­
tetico, Ao contrario, reporta­se a faro ocorrido em espaco e tempo determinados.
Acatando a li<;ao de PAULO DE BARROS CARVAll 10 (Direito Tributario: Fundamentos
luridicos da lncidencia. 1998, p. 34), usamos "antecedente" e "hipotese", para
referirmo­nos, respectivamente, ao suposto da norma concreta e ao da abstrata.
99 Cabe registrar que a classtficacao das norrnas fundada nos criterios de abstracao/
concretude e de generalidade/individualidade niio se exaure no hinomlo: normas
83
 CRJSTIANE MENDON<;A
Por intermedio da edi~ao de normas individuals e concretas, o sis­
tema operacionaliza o "processo de positivacao do direito", que tern
como ponto de partida normas de maior abstracao e generalidade.
Como as condutas humanas perseguidas pelo direito (pagar tri­
buto, cumprir OS deveres instrumentais, nao sonegar, etc. .. ) nao Sao
atingidas com as meras previsoes gerais e abstratas, encartadas em
regras juridicas de escalao constitucional, legal ou mesmo infralegal,
faz­se necessaria a edicao de normas individuals e concretas, para co­
lher casos especificos.
A partir da interpretacaodos enredos normativo e fatico correlates,
o orgao competente produz a norma individual e concreta, que vin­
culara sujeitos de direito devidamente individualizados em torno de
um objeto tambern especificado. E o que se denomina ato de aplica­
~ao do Direito. 100
Ao discorrer sobre o fen6meno da aplicacao de uma norma geral
a um caso concrete, Joss SoUTo MAJOR BORGES sedimenta:
... a aplicacao de uma norm a geral a um caso concrete consis­
te na criacao de urna norma individual estabelecida em ato
judicial ou ato administrative. (...) A aplicacao do Direito
por um orgao juridico pressupoe que esse orgao estabeleca o
sentido da norma a ser aplicada. A interpretacao e um
processus intelectual ligado, por essa via, a aplicacao do Di­
reito. Ao previarnente interprets­lo, o orgao de aplicacao do
Direito deve resolver a questao do conteudo que sera dado a
gerais e abstratas/normas individuals e concretas, Ha tarnbern, no sistema juridico, nor­
mas gerais e concretas e nonnas individuais e abstratas, Basta uma analise do antece­
dente e do consequente da nonna em qucstao para que se identifique o seu tipo.
100 Vale pontuar, como fez HANS KELSEN: " ••. todo o ato criador do direito deve serum
ato aplicador de Direito, quer dizer: devc ser a aplicacao de uma nonna juridica
preexistente ao ato .. ". 0 autor destaca que o unico ato de criacao juridica, que nao
consiste em aplicacao de uma norma jurldica positiva ea fixai;ao da primeira Cons­
tituii;ao histories de um Estado, que realiza a aplicacao de uma norma fundamen­
tal, pressuposta c nao posta (Teoria Pura do Direito, 1984, p. 326­327). Nesse sentido,
a producao de normas gerais e abstratas tambern deve ser considerada como ato de
aplicacao do Direito.
84
COMPET~NCIA TRIBUTARIA
norma individual a ser deduzida da norma geral legislativa,
na sua aplicacao ao caso concreto. Tanto o ato administrative
quanta o ato jurisdicional criam normas individuals decor­
rentcs da aplicacao do Direito. Na rnedida em que deve ser
aplicada, toda norma juridica ­ e nao apenas a norma legal ­
necessita de interpretacao. Consiste, entao, a aplicacao do Di­
reito, sob esse aspecto, na realizacao de atos juridicos indivi­
duais com base em normas juridicas gerais, em decorrencia
de um processo de concrecao dessas normas gerais, discipli­
nado pela ordem juridica. Aplicar o direito e integrar ou con­
cretizar o juizo hipotetico contido em norma juridica.'?'
O Direito afigura­se, pois, como um conj unto de normas juridi­
cas marcadas pela abstracao ou concretude e pela generalidade ou
individualidade. A coexistencia de normas abstratas e gerais e concre­
tas e individuals, em planos escalonados, e fundamental para o funci­
onamento da pr6pria engrenagem juridica que visa incessantemente
ao ajuste da conduta humana ao modelo normative estampado, em
um primeiro momenta, na norma geral e abstrata, e num instante
ulterior, na norma individual e concreta, de aplicacao da primeira.
Nesse passo, insta destacar, como fez Lounrvxi,VILANOVA, o se­
guinte: u ••• o regresso da norma mais concreta e individual para a
ultima norma a mais geral e abstrata, e um movimento que se exerce
no recinto do sistema juridico".102
No ambito do Direito Tributario acontece o mesmo. 0 conjunto
normative tributario se perfaz com o aglutinamento de normas ge­
rais e abstratas instituidoras dos gravames ­ denominadas regras­rna­
trizes de incidencia tributaria ­ a normas individuais e concretas,que
derivam daquelas, que tern nelas o seu fundamento de validade, e
101 BORGES, Jose Souto Maior. Lancamento Tributdrio. 2. ed. Sao Paulo: Malheiros,
1999, p. 109.
102 VILANOVA, Lourival. Teoria da Norma Fundamental (comentarios a margem de
Kelsen). In Escudos em Homenagem a Miguel Reale. Organizacao Teofllo Cavalcanti
Filho, Sao Paulo: Revista dos Tribunais, 1977, p. 7.
85
 CRl~TIANE MENDONCA
que, portanto, estao num patamar inferior na escala hierarquica
normativa; masque desempenham um relevante papel no ambito da
regulacao da conduta perseguida pelo direito tributario, qual seja, o
cumprimento da prestacao tributaria.
Importante sobrelevar, no entanto, que os tipos normativos nao
se exaurem nessa duplice contraposicao: normas gerais e abstratas de
um lado e normas individuais e concretas de outro. Existem, ainda, as
normas gerais e concretas e as normas individuals e abstratas.
3.5.2 A AUTORIZA<;Ao PARA A PRODU<;Ao DE NORMAS TRIBUTARIAS
GERAIS E ABSTRATAS E A COMPET~NCIA LEGISLATIVO­
TRIBUTARIA
Nao obstante a importancia das normas tributarias individuals e
concretas no piano sistemico, a nossa pesquisa ficara circunscrita a
habilitacao outorgada aos diferentes orgaos estatais para a producao
de normas tributarias gerais e abstratas, que designamos de compe­
tencia legislativo­tributaria.
Nesse passo, faz­se prudente rememorar que a reducao formal
do objeto, que se opera pelo chamado "carte rnetodologico", e condi­
s:ao para o conhecimento cientifico. Como afirma T AREK Movsss
MoussALLEM, t03 e medida arbitraria do sujeito cognoscente, nao sujei­
ta a contestacoes.
Prosseguiremos em nossa trilha investigativa, com vistas a analisar
as unidades normativas que demarcam a autorizacao dos orgaos esta­
tais para o exercicio da funs:ao substancialmente legislativa, concernente
a producao das normas tributaries gerais e abstratas em sentido estrito.
Teremos a oportunidade de constatar que, em nosso sistema juri­
dico, a edicao de tal especie normativa nao e monopolio dos orgaos
legislativos. Antes, todavia, impoe­se o exame da triparticao de funcoes
entre as distintas porcoes organicas que conformam o ente estatal.
103 MOUSSALLEM. Fontes do Direito Tributario. 2001, p. 34.
86
CAPITULO IV
A TRIPARTI<;Ao DE FUN<;OEs E A CoMPETENCIA
LEGISLATIVO­TRIBUT ARIA
4.1 Consideracoes Preliminares
Insta esclarecer, em carater preliminar, que a nossa proposta nao
e a de aprofundamento do grandioso tema relativo a "scparacao de
poderes", centro de atencao dos estudiosos da Teoria Geraldo Esta­
do da Ciencia Politica e do Direito Constitucional e que rendeu e
'
rende ate os dias atuais inumeras discuss6es e divergencias no ambito
cientifico. 104
Por mais instigante que seja a analise e o desenvolvimento de tao
perene tema ­ vivido ha mais de dois seculos no piano da linguagem
prescritiva e descritiva do direito ­ refoge ao eixo de nossa proposta
investigativa, que esta centrada na competencia leglslativo­tributaria.
Nao temos a pretensao nem mesmo a ilusao de tratar de modo
exaustivo, se e que isso e possivel, do complexo principio organizat6rio
l 04 Um dos estudos especificos sobre o tema ­ intitulado "A Scparacao dos Poderes
como Doutrina e Principio Constitucional" ­ fol apresentado por NUNO P1<;ARRA,
como dissertacao de pos­graduacao em Ciencias Juridico­Politicas, na Faculdade
de Direito de Lisboa em marco de 1986, e analisa o tema fundamentalmente na
sua dirnensao hist6rica. A Separacdo dos Poderes como Doutrina e Principia Co11sti­
tucional: um contribute para o estudo de suas origens e evolucao. Coimbra: Coimbra
Editora, 1989.
87
 CRtSllANE MENDONl;A

lnvestigaremos como esta modelada a cornpetencia legislativo­

tributaria dos orgsos legislativo, executivo e judiciario no Estado Bra­
sileiro e qual e o grau de participacao das referidas porcoes organicas,
na criacao ou alteracao dos enunciados legais responsaveis pela inser­
s;ao das distintas especies tributarias no piano do Direito positive,

CAPlTULO V

A CoMPETENCIA LEGISLATIVO-TRIBUT AluA

5.1 A Competencia Legislativo­tributaria em Sentidos Am-

plo e Estrito

Ha que ser rememorado o sentido em que estamos empregando

a expressao "cornpetencia legislativo­tributaria", para que nao
rernanescam duvidas quanto as consideracoes e as analises que serao
ernpreendidas adiante.
Consoante referenciado na parte inicial de nossa empresa, poderia­
mos entender como competencia legislativo­tributariatoda a habilitacao
que os orgaos legislativosdas diferentes pessoas politicas recebem do tex­
to constitucional para produzirem veiculos introdutores de enunciados
prescritivos que versem sobre rnateria tributaria em geral:tributos, obriga­
s;ao tributaria, credito tributario, lancamento, responsabilidadetributaria,
administracao tributaria, etc... Note­se que esta foi, inclusive,uma das dez
acepcoes de cornpetencia tributaria encartadas no item "2.2".
0 art. 24, inc. Ida CRFB/88, estabelece a competencia da Uniao,
dos Estados e do Distrito Federal, para legislarem concorrentemente
sobre direito tributario. 133

133 0 § 1 ° do aludido dispositivo constitucional consigna que, no ambito da legislacso

concorrente, a competencia da Uniao se limitara a estabelecer normas gerais, o que nao
exclui a competencia suplementar dos Estados (§ 2°). Nos termos da Constituicao de

102 103
 CRtSTIANE MENDONCA
Nos moldes rigorosamente enunciados por PAULO DE BARROS
CARVALH0, 134 direito tributario e 0 ramo didaticarnente autonorno do
Direito, integrado pelo conjunto das proposicoes juridico­normativas
que correspondem, direta ou indiretamente, a instituicao, a arrecada­
c;ao e a fiscalizacao de tributes.
Nada obsta, portanto, a que a competencia legislativo­tributaria
seja compreendida e analisada em sentido mais largo, como a habili­
tacao que os orgaos legislatives possuem para editar enunciados
prescritivos (gerais e abstratos) que versem direta ou indiretarnente
sabre a instituicao, a arrecadacao e a fiscalizacao de tributos. 135
Como vimos no item "2.1.1 ", autores como PAULO DE BARROS
CARVALHO, EDUARDO MARCIAL FERREIRA ]ARDIM e RUY BARBOSA NO­
GUEIRA admitem um conceito mais lasso de competencia tributaria.
Entretanto, em virtude das premissas cravadas, adotamos um con­
ceito mais restrito para a Iocucao. Nao que ignoremos a competencia
para legislar sabre materia tributaria em geral, atribuida as pessoas
politicas pela Constituicao Federal vigente, nem que tampouco
desconsideremos a sua importancia no piano da Ciencia do Direito.
E certo que nae.
Nao poderiarnos, sob pena de equivoco irretratavel, incornpati­
vel com o rigor que se espera de um discurso cientifico, negar o que
esta tao claramente estampado em texto de lei, ou mesmo amesqui­
nhar a sua relevancia para fins de investigacao cientifica. Trata­se, em
realidade, de fixacao de um dos conteudos sernanticos que a expres­
sac encampa.
1988, inexistindo lei federal que verse sobre normas gerais, os Estados exercerso a
competencia legislativa plena, para atender as suas peculiaridades (§ 3°). 0 § 4°, por
sua vez, prescrcvc que a supervcniencia de lei federal sobre normas geraissuspende a
eficacia da lei estadual, no que lhe for contrario, Note­se que os entes municipais nao
receberam do orgao constituinte originario autorizacao para legislarconcorrentemente
sobre direito tributario, No entanto, o art. 30, inc. II da CRFB/88 trata da cornpcten­
cia dos municipios para suplernentar a legislacao federal e estadual no que couber.
134 CARVALHO. Curso de Direito Tributario. 1999, p. 15.
135 lnsta ressaltar que, para efeitos de ta! deflni~ao, o signlflcado do termo tribute nao
seria aqucle explicitado no item 3.3.3 deste trabalho.
104
COMPET£NCIA TRIBl!fARIA
Visando a ordenar a exposicao, passamos a designar por "cornpe­
tencia legislativo­tributaria em sentido estrito" a autorizacao que as
pessoas constitucionais rccebem para a edicao e a modificacao das
regras­rnatrizes de incidencia tributaria, instituidoras de seus respec­
tivos tributos; e por "competencia legislativo­tributaria em sentido
amplo" a competencia de que sao dotadas as pessoas juridicas de di­
reito publico intemo, para a edicao de todos os dernais dispositivos
normativos em rnateria tributaria.
Feitas essas consideracoes, salientamos que o nosso interesse es­
tara, dentro dos lindes antes estipulados ­ Capitulo 1 ­ "Demarcacao
do Objeto" ­, circunscrito a denorninada "cornpetencia legislative­
tributaria em sentido estrito", tal como formatada pelo legislador da
Constituicao de 1988.
5.1.1 A COMPET£NCIA LEGISLATIVO­TRIBUTARIA EM SENTIDO
ESTRlTO: AUTORIZA<;AO PARA CRlAR E ALTERAR A REGRA­
MATRlZ DE INCID£NClA TRIBUTARIA
A cornpetencia legislativo­tributaria no Estado Brasileiro abarca
nao so a autorizacao para os orgaos produtores de normas expedi­
rem, em carater inaugural, os enunciados legais instituidores dos tri­
butos e dos correlatos criterios, mas tarnbern, e claro, a autorizacao
para alterar­lhes a compostura inicialmente prevista.
Com efeito, a competencia legislativo­tributaria nao se exaure
com a edicao da regra­matriz de incidencia de cada tribute fixado na
Carta Magna de 1988.
Enquanto a norma de competencia guardar relacao de pertinencia
com o sistema juridico de referenda, os orgaos de producao normativa
continuarao autorizados para, a qualquer tempo, promover altera­
c;:oes em um ou em alguns criterios da norma tributaria ja criada (re­
vogacao parcial), instituir nova regra­padrao de incidencia tributaria
[revogacao total), ou, ainda, retirar a figura tributaria do piano
sistemico [revogacao total).
105
 CR!SflANE MENDON«;:A
As mesmas pessoas que foramjuridicamente habilitadas para erigir
normas juridicas tributarias stricto sensu no Estado Brasileiro estao
autorizadas a cambiar a sua feicao, 136 ou mesmo a subtrai­las do orde­
namento [uridico.
Com essas advertencias queremos evitar que a cornpetencia
legislativo­tributaria seja vista de forma parcial, como a autorizacao
que os diferentes orgaos estatais recebem para a criacao do arquetipo
originario de cada tributo.
Ap6s o nascimento da norma geral e abstrata, que instala dada
figura tributaria no bojo do sistema juridico, os orgaos legitimados
para o exercicio da fun\=iiolegislativo­tributaria permanecem autori­
zados a produzir novos enunciados normativos destinados a alterar o
produto legislado.
A autorizacao engendrada no diploma constitucional, alusiva a fi­
xacao das diferentesespecies tributarias no seio da ordem juridica na­
cional, nao esmaece com a primeira atuacao do orgaos legiferantes,
Estes continuam aptos a redesenhar a norma tributaria criada, que pode
sofrer modificacoes de ordem parcial ou total em sua estrutura, desde
que sejam observados os limites impostos pelo legislador constituinte.
A habilitacao para criar ou alterar a regra­matriz de incidencia de
determinado tributo apenas deixa de existir juridicarnente quando a
regra de estrutura sob a qual se funda e expelida do sistema, ou, ain­
da, quando finda a vigencia da regra de producao normativa.137
136 A regra­matriz de incidencia tributaria pode ser alterada pela mudanca de um, de
alguns ou de todos os cinco criterios que a conformarn. Sao os criterios: material,
espacial, temporal, pessoal e quantitativo.
137 E o caso, p. ex., da autorizacao deferida a Uniao para instituir a Contribuicao Provi­
s6ria sobre Movirnentacao ou Transmissao de Valores e de Creditos e Direitos de
Natureza Financeira (CPMF). Como os arts. 74 e 75 do Ato das Disposicoes Cons­
titucionais Transit6rias fixaram prazo para a vigencia da norma juridica instituidora
da exacao, uma vez alcancada a data aprazada, nao ha como sustentar a perpetua­
~ao da cornpetencia legislativo­tributaria. Note­se que a tecnica utilizada pelo le­
gislador constitucional nao foi a de estipular diretamente o tempo em que a
competencia legislativa de indole tributaria deveria ser exercitada. A lirnitacao fol da
vigencia da lei criada pelo 6rgiio legislative. Ultimada a vigencia da lei instituidora da
CPMF exaure­se a respectiva cornpetencia legislativa. Voltaremos a essa questao quando
estiverrnos tratando das caracteristicas da cornpetencia Iegislativo­tributaria.
l06
CoMPET£NOA TRIBlffARJA
5.2 A Norma de Competencia Legislativo­Tributaria
A estrutura formal da norma de competencia legislativo­tributa­
ria (NCLT) ea mesma exposta no item "3.4.1.3". Apresenta, portan­
to, a seguinte composicao:
Osm
NCT = {Hct =[Cm+ Ce+ Ct] ­ Cct = [Cp (Sa +Sp)+ Cda (Lf + Lm)]}
Como os criterios que cornpoem a norma de cornpetencia
legislativo­tributaria estao previstos em inumeros e esparsos enuncia­
dos prescritivos constantes do Texto Constitucional de 1988, faz­se
necessario debrucarmo­nos sobre eles e integra­los, S6 assim alcanca­
remos a integridade constitutiva do esquema normativo. Pelas pala­
vras de PAULO DE BARROS CARVALHO, advertimos:
Isso nao quer dizer que seja impossivel elaborar, a partir da
redacao de um unico artigo de qualquer documento juridico­
positivo, uma norma na plenitude de sua inteireza logics.
Porern, nao e freqi.iente que o interprete venha a faze­lo.
Ao travar contacto com a materialidade fisica do texto le­
gislado, sabe ele, perfeitamente, que pode ter de percorrer
longo caminho, em termos de integracao do sistema, de modo
que, na maioria dos casos, saira a busca de outros enuncia­
dos, muitas vezes em diplomas hem diferentes daquele que
examina, tudo para montar uma (mica regra do conjunto,
obtendo, entao, a plena esquernatizacao formal da mensa­
gem positivada.138
Com efeito, extensa seria a vereda que teriamos que trilhar e ar­
duo seria o labor empreendido, se almejassernos montar com rigor a
plena esquernatizacao da norma de competencia legislativo­tributaria.
138 CARVALHO. Direilo Tributario: Fundamentos Juridicos da lncidencia. 1998, p. 19.
107
 CRISTIANE MENDON<;:A
Nao e essa, todavia, a pretensao que nos move. 0 nosso objetivo e
mais modesto e o consideraremos cumprido se conseguirmos deline­
ar, ainda que em Iinhas gerais, a norma de estrutura que confere auto­
rizacao a distintas pessoas para que, por meio de seus orgaos, produzam
e alterem a regra­rnatriz de incidcncia tributaria.
Consoante esbocado no item "3.4. l.2", o antecedente da norma
em questao nao propicia rnaiores indagacoes. E relativamente sim­
ples a sua configuracao: Se for pessoa politica constitucional no terri­
t6rio brasileiro no tempo X.
Com o desiderata de organizar a exposicao, cuidaremos, no item
que segue, de tecer algumas proposicoes sabre o antecedente da nor­
ma de cornpetencia legislativo­tributaria, para, em seguida, passar­
mos ao ponto mais ernbaracoso da pesquisa: o consequente da norma
de producao normativa tributaria.
5.3 0 Antecedente da Norma de Cornpetencia Legislative­
tributaria
0 art. 145 da Lex Legum identifica a Uniao, os Estados, o Distrito
Federal e os Munidpios como entes que detern cornpetencia para
instituir tributes. Dessa forma, se for a condicao de pessoa politica
constitucional, deve ser a autorizacao para criar normas juridicas tri­
butarias gerais e abstratas em sentido estrito.
De outro lado, ratificando a diretriz firmada no artigo inaugural
da Carta Constitucional vigente, o art. 18 estabelece que a organiza­
s:ao politico­administrative da Republics Federativa do Brasil com­
preende a Uniao, os Estados, o Distrito Federal e os Municipios.
Ocorre que o quadro de pessoas politicas constitucionais ha­
bilitadas para criar unidades normativas tributarias nao e estanque,
mas mutante. 0 ordenamento jurldico constitucional autoriza a
sua alteracao a qualquer tempo, desde que cumpridos alguns re­
quisitos.
108
CoMPErtNc1A TRIBlITARIA
Nos moldes esculpidos no art. 18, § 3° da CRFB/88, a incorpora­
s:ao, a subdivisao e o desmembramento de Estados dar­se­ao median­
te aprovacao da populacao diretamente interessada, por meio de
plebiscito, e do Congresso Nacional por meio de lei complementar.
De igual modo, a criacao, a incorporacao, a fusao e o desmernbra­
mento de Municipios far­se­ao por lei estadual, dentro do periodo
fixado por lei complementar federal, e dependerao de consulta pre­
via, rnediante plebiscite, as populacoes dos Municipios envolvidos,
ap6s divulgacao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados
e publicados na forma da lei.
Ve­se, pois, que durante a vigencia da Constituicao Federal de
1988, poderemos ter, a todo momento, mais ou menos pessoas poli­
ticas, e, conseqiientemente, mais ou menos focos ejetores de normas
juridicas tributaries stri.cto sensu. Tudo dependera do previo consenti­
mento da populacao interessada, materializado a posteriori em diplo­
ma legal nacional ou estadual, conforme o caso.
A classe de pessoas politicas de direito publico intemo, referida no
antecedente da norma de competencia legislativo­tributaria, e a que
esta prevista no sistema juridico­positivo nacional (coordenada de es­
paco pre­fixada], em determinado atimo (coordenada de tempo).
Os contornos que atribuimos ao suposto da norma de cornpe­
tencia legislativo­tributaria vindicada ­ "Se for pessoa politica consti­
tucional no territ6rio brasileiro no tempo X" ­ estao apoiados nessas
singelas colocacoes, Nao enxergamos maiores entraves ou dificulda­
des em sua cornposicao. 0 mesmo nao ocorre quando o tema e o
prescritor da NCLT.
5.4 0 Conseqiiente da Norma de Competencia Legislative­
tributaria
A partir do esboco formal da norma de cornpetencia legislativo­
tributaria (NCLT), repisado no item "5.2", podemos ver que o
109
 CRISTIANE MENDONCA
conseqiiente da norma de cornpetencia legislativo­tributaria e
formado por dois criterios, denominados por n6s de criteria pes­
soal ( C p) e de cri terio delimitador da au torizacao ( Cda).
0 criteria pessoal e o primeiro que surge no arquetipo normativo
evidenciado. Estabelece os sujeitos de direito (Sa e Sp) que estao
vinculados na relacao juridica de competencia, 0 sujeito ativo e aquele
que detem autorizacao (permissao ou imposicao] para engendrar a
atividade criativa do direito, no que se refere a edicao ea modificacao
dos enunciados prescritivos veiculadores de tributes. Ja o sujcito pas­
sivo da relacao competencial esta irnbuido do clever de respeitar ou
do direito de exigir a atuacao do polo ativo.
0 outro criteria, que denominamos de delimitador da autoriza­
c;:ao (Cda), congrega os lirnites formais (Lf) e materiais (Lm) que
demarcam a autorizacao conferida aos sujeitos ativos para instituir
ou alterar normas tributarias em sentido estrito. Enquanto os lindes
de ordem formal disciplinarn o procedimento a ser seguido pelo su­
jeito ativo quando do exerdcio da atividade legislativo­tributaria
(enunciacao ), os de ordem material destinarn­se a restringir o con­
teudo dos enunciados a serem editados pelo precitado sujeito.
Simplificando: cnquanto os limites formais estabelecem "como"
editar os enunciados normativos instituidores de tributos, os lirnites
materiais fixam "o que" pode ser criado enquanto enunciado juridi­
co­tributario, ou, ainda, o conteudo do enunciado prescritivo.
Outro aspecto de suma importancia no ambito da tese da NCLT
e o operador deontico intraproposicional que interliga os sujeitos ati­
vo e passivo. Conforme assinala LouRJVAL VILANOVA e o operador que
exerce a func;:ao de relacionar. 139
0 dever­ser da NCLT revelara, por um lado, se os orgaos estatais
estao obrigados a expedir regras juridicas tributaries ou se tern a per­
missao para faze­lo; por outro lado, sea comunidade tern o direito de
exigir o cumprimento da obrigacao estatal ou se tern o <lever de res­
peitar o exercicio da faculdade atribuida para criar exacoes fiscais.
139 Cf. VILANOVA. Causalidade e Relaaio no Direito. 2000, p. 120.
110
Crn.tPET£NCIA TRIBl!fARIA
Concluidos tais esclarecimentos iniciais, e hora de melhor com­
preendermos cada um dos criterios que figuram no conseqiiente da
norma de cornpetencia legislativo­tributaria.
5. 4. 1 Cnrrsnro PESSOAL DA NORMA DE COMPETENCTA LEGJSLATIVO­
TRIBUTARIA
Na lic;:ao de LoURJVAL VILANOVA, OS sujeitos de direito sao termos
necessaries de toda e qualquer relacao juridica:
As relacoes juridicas sao relacoes, Um termo necessario de
uma relacao juridica e o sujeito­de­direito. ( ... )Mas como o
vira Ferrara (Tratatto di diritto civile italiano, p. 297), o outro
termo da relacao e tambern pessoal: e outro sujeito­de­di­
reito. A relacao juridica, em sentido estrito, e interpessoal.
Direitos, faculdades, autorizacoes, poderes, pretensoes, que
se conferem a um sujeito­de­direito estao em relacdo neces­
saria com condutas de outros sujeitos­de­direito, portado­
res de posicoes que se colocam reciprocamente as posicoes
do primeiro sujeito­de­direito, condutas qualificadas como
deveres juridicos em sentido amplo. Para se marcar (sic) tais
posicoes, reciprocamente contrapostas, denominam­se su­
jeito­de­direito ativo e sujeito­de­direito passivo (destaques
originais). 140
Como nao poderia deixar de ser; a relacao juridica que se instala
no bojo da tese da norma de competencia legislativo­tributaria reve­
la como termos dois sujeitos de direito.
Retomemos a abordagem ha pouco delineada para rememorar
que a cornposicao do criteria pessoal da norma de cornpetencia
legislativo­tributaria se da pela presence do sujeito ativo e do sujeito
140 Ibid., p. 121.
ll l
 CRISllANE MENDON<;A
passivo. Estes, par situarem­se em polos discrepantes da relacao juri­
dica, possuem interesses formalmente antagonicos.
5.4.1.1 Os sujeitos habilitados a editar as normas juridicas tributarias:
sujeitos ativos
Os sujeitos de direito que sao autorizados a editar normas juridi­
cas tributarias stricto sensu constituern a propria pessoa politica, ou,
ainda, 0 proprio Estado. Como adverte LOURIVAL VILANOVA:
Nao existe o Estado como sujeito­de­direito, e ante si o or­
gao, ou os orgaos, como autonornos sujeitos­de­direito. Sero
orgao, nao sobre­resta o Estado; sem Estado, o orgao nao e
orgao, sirn sujeito­de­direito individual ou colegiado, ou or­
gao de pessoa nao­publica (de urna sociedade civil ou comer­
cial, de associacao, de fundacao, no dorninio privado ), ou orgao
de pessoa publica nao­estatal. 141
A condicao de ser pessoa politica no territorio patrio em dado
lapso temporal faz nascer, pela relacao de imputacao, o credenciamento
das referidas pessoas para inovarem a organizacao juridica tributaria,
instituindo novas gravames ou alterando os ja existentes,
Os entes politicos estatais atuarn, no entanto, por intermedio de
seus orgaos. Estes sao parte daqueles. Nesse diapasao AcusTIN
GORDILLO afirrna:
Las entidades estatales manifiestan su actividad y su voluntad
a traves de sus 6rganos; el concepto de 6rgano sirve, pues,
para irnputar a la entidad de que el 6rgano forma parte el
hecho, la omisi6n o la manifestaci6n de voluntad expresada
por este en su nombre. ( ... )
141 Ibid., p. 275.
112
COl>IPETINCIA TRIBl!fARIA
El organo, precisamente por ser un media para imputar una
actuaci6n o una voluntad al ente del cual forma parte, no
constituye una persona diferenciada del mismo, sino que se
confunde coma parte integrante de el: no tiene, pues, derechos
o deberes diferenciados de los derechos o deberes del ente
del cual se desprende; su voluntad no es diferenciable de la
voluntad de la organizaci6n a la cual pertenece, precisamen­
te porque la voluntad a traves de el expresada es en esa rnedi­
da la voluntad de la organizaci6n. 142
CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO equipara OS orgaos a unida­
des representativas de atribuicoes do Estado:
Independentemente do fenorneno a que se vem de aludir, o
certo e que o Estado, coma as outras pessoas de direito publico
que crie, pelos multiples cometimentos que lhes assistem, tern
de repartir os encargos de sua alcada entre diferentes unidades,
representativas, cada qual, de uma parcela de atribuicoes para
decidir os assuntos que lhes sao afetos. Estas unidades sao o que
denominamos 6rgaos e se constituem por um conjunto de com­
petencias. 6rgaos sdo unidades abstraias que sintetizam os varios
circulos de atribui~oes do Estado ... (destaques originais ).'43
Portanto, o sujeito ativo do criteria pessoal da norma de compe­
tencia legislativo­tributario e a pessoa juridica de direito publico:
Uniao, Estado, Municipio ou Distrito Federal que atua por meio de
especificos orgaos ( adrninistrativos, legislativos e jurisdicionais ).
CLE:uo CHIESA em obra em que disseca a cornpetencia tributaria
do Estado Brasileiro: no que diz respeito as desoneracoes nacionais e
as imunidades condicionadas, nota que, alern das pessoas politicas
142 GORDILLO,Augustin. Tratado de Derecho Administrative. 5. ed. Torno I. Buenos
Aires: Fundacion de Derecho Administrativo. 1998, p. Xll­1­XJJ­3.
I 4 3 MELLO, Celso Antonio B. de. Curso de Direito Administrative. 11 . ed. Sao Paulo:
Malheiros, 1999, p. 84­85.
113

CRISTIANC MENDON<;}.
consideradas de per si, o Estado Brasileiro (Estado Total) tern cornpe­
tencia para, nos moldes previstos na Constituicao Federal de 1988,
desonerar a tributacao. Por entre as inurneras hipoteses arroladas pelo
autor pincamos a seguinte:
A faculdade atribuida no art. 155, § 2°, XII, "e", da Cons­
tituicao, e uma competencia especial atribuida ao Estado
brasileiro para conceder isencoes, que objetivam proteger
interesses nacionais relevantes. Esses se sobrepujam aos in­
teresses das ordens juridicas parciais, e nao se pode Falar
em violacao ao principio federativo e da autonomia dos
municipios.144
lnteressante notar, portanto, na esteira dos ensinamentos de CLfilJO
CHIESA, que, a despeito de o sistema constitucional patrio estabelecer
como regra a autodesoneracao (art. 151, inc. III), em algumas hipote­
ses excepcionais, listadas na Constituicao Federal vigente, o Estado
Brasileiro estara habilitado para imitir alteracoes na norma juridica
tributaria produzida pelas pessoas politicas tributantes no sentido de
desonerar tributos.
... o sistema estabelece, como regra, a auto­desoneracao, So­
mente em casos excepcionais, em que ha conflito entre inte­
resses nacionais e interesses das ordens juridicas parciais, o
Estado brasileiro e autorizado a editar regras destinadas a
proteger OS interesses da ordem juridica total, corno e 0 caso
do preceptivo em comento.
Por outro lado, se nao ficar caracterizada a presenca de inte­
resse nacional a justificar a desoneracao, o Estado brasileiro
nao pode imiscuir­se em cornpetencia dos Estados­membro
144 CHIESA, Clelio, Competencia Tributaria do Estado Brasileiro [Desoneradies Nacio­
nais e lmunidades Condicionadas]. Sao Paulo: Max Limonad, 2002, p. 25.
114
COMPET£NCJA TRIBUTARIA
e concede­la, apesar da previsao do art. 155, § 2°, II, "e", da
Constituicao Federal... 14s
Nao obstante o animo que nos causa a abordagem encetada pelo
autor em epigrafe, quando se dedica ao estudo da competencia
legislativo­tributaria do Estado Federativo do Brasil no que se refere
especificamente as desoneracoes e as imunidades condicionadas, o
cerne de nossa pesquisa reside em outro particular.
Demonstraremos nos proximos capitulos que o termo­ativo cons­
tante do conseqiiente da NCLT nao e representado apenas pelo Or­
gao­Legislativo da respectiva pessoa politica que detern cornpetencia
para criar e mudar a norma juridica tributaria em sentido estrito,
As porcoes organicas estatais autorizadas a exercer tal mister nao se
exaurem pelo conjunto: Congresso Nacional.AssembleiasLegislativas,
Carnaras de Vereadores e Camara Distrital.
Por forca de determinacao constitucional, outros orgaos estatais
forarn habilitados para ocupar o polo ativo da relacao juridica de
competencia legislativo­tributaria. 0 que, nos moldes rigorosos das
licoes do jusfilosofo pernambucano LOURTVALVILANOVA, 145 e perfeita­
mente concebivel: "Os termos­sujeito podcm scr um ou varies, indi­
viduais ou coletivos (pessoas juridicas), de direito privado ou de direito
publico, de direito interno ou de direito das gentes" .
Considerando que o desenvolvimento dessas ideias tera espaco
proprio ­ Capitulo 6 e Capitulo 7 denominados, respectivarnente, de
COMPET~NCIA LEGISLATIVO­TRIBUTAIUA DO 6RGAO­
EXECUTIVO e de COMPETINCIA LEGISLATIVO­TRIBUTA.RlA
DO 6RGAO­JUDICIARIO­ avancemos na exposicao com vistas a
identiflcar o outro polo da relacao de competencia que tern sede no
consequente da NCLT. Antes, porern, tratemos de diferencar o sujeito
ativo da NCLT do sujeito ativo da NJT.
145 Ibid., p. 26.
I 46 VILANOVA. Causalidadee Refa¢o no Direito. 2000, p. I 22.
115
 CRISTIANE MENDON<;:!.
5.4.1. 1 .1 A distincao entre o sujeito ativo da norma juridico­tributaria
stricto sensu
Para que possamos prosseguir no caminho inicialmente tracado,
urge distinguir o sujeito ativo da norma de cornpetencia legislative­
tributaria do sujeito ativo da norma juridico­tributaria em sentido
estrito. 0 prirneiro, coma vista, tern a missao constitucional de editar
e promover alteracoes nos enunciados legais que vivificarn deterrni­
nado gravame fiscal na esfera de dada ordem juridica. Ja o segundo e
o titular do direito subjetivo de exigir a prestacao pecuniaria do su­
jeito passivo (contribuinte], E um dos termos da relacao juridico­
tributaria em sentido estrito.
A existencia do sujeito ativo da NJT pressupoe a atuacao do su­
jeito ativo da NCLT. Por outro giro: se o sujeito ativo da norma de
estrutura tributaria nao exercitar a autorizacao que lhe foi conferida
pelo ordenamento constitucional e nao criar os enunciados
instituidores de determinado tribute, nao e razoavel falar obviarnen­
te em sujeito ativo da NJT. Este, coma parte integrante do tributo em
sentido normativo, fica a depender da atuacao do sujeito ativo da
NCLT, no sentido de imitir no ambiente juridico textos legislados
instituidores da exacao.
Enquanto o sujeito ativo da NCLT esta credenciado pelo sistema
a produzir e a alterar a norma padrao de incidencia tributaria em
acepcao restrita, o sujeito ativo desta e aquele sujeito habilitado para
exigir a prestacao pecuniaria do sujeito passivo (contribuinte) nos
moldes constantes da previsao normativa. Tai habilitacao e denorni­
nada capacidade tributaria ativa.
Se, por um lado, o termo ativo da regra de producao normativa e
a propria pessoa politica que age por interrnedio de suas porcoes
organicas, o polo ativo da regra­matriz de incidencia tributaria pode
ou nao ser a pessoa de direito constitucional interno dotada de com­
petencia legislativo­tributaria. Tudo flea a depender do que foi pre­
visto pelo sujeito ativo da NCLT. Esmiucando o tema, PAULO DE
BARROS CARVALHO averba:
116
CoMPETtNCJA TRIBllTARIA
Omitindo­se o legislador a proposito do sujeito ativo do
vinculo que ira desabrochar com o acontecimento do fato
juridico tributario, podemos perfeitamente entender que
se referiu a si proprio, na qualidade de pessoa juridica de
direito publico.
Em algumas oportunidades, porern, verificamos que a lei
instituidora do gravarneindica sujeito ativo diferente daquele
que detem a respectiva cornpetencia, o que nos conduz a
conclusao de que uma e a pessoa competente, outra a pessoa
credenciada a postular o cumprimento da prestacao, ( ... ) 147
0 sujeito ativo da relacao tributaria pode, portanto, ser pessoa
distinta dos entes politicos autorizados a instituirem, por intermedio
dos respectivos orgaos, os gravames fiscais no Estado Brasileiro.
Toda vez que o polo ativo da NCLT for diferente do polo ativo
da NJT e que a este ultimo for atribuida nao so a incumbencia para
arrecadar e fiscalizar o tribute, mas tarnbem a disponibilidade sobre
os valores arrecadados, ter­se­a delineado o instituto juridico da
parafiscalidade.
Uma observacao finale digna de nota: de modo diverso ao que se
passa com a sujeicao ativa da NCLT que deve ser necessariamente
composta por ente politico constitucional, ainda que representado
por meio de distintas parcelas organicas estatais, o polo credor da
NJT podera, dependendo do que dispuser a lei, ser pessoa distinta.
Ha, contudo, divergencia de posicionamento por parte dos estudio­
sos do direito tributario quando identificam o universo de possiveis
sujeitos ativos da relacao juridico­tributaria.!"
147 CARVALHO. Curso de Direito Tributario. 1999, p. 230.
148 Para RICARDO Loso TORRES, alem das pessoas constitucionais, apenas as autarquias
podem ocupar o polo ativo da rela~o juridico­tributaria, in verbis: "As autarquias
tambern podem ocupar o polo ativo da relacao tributaria, pois se lhes estende o
conceito de Fazenda Publica e se lhes atribui a cornpetencia para a cobranca das
contribuicoes especiais. Mas as entidades privadas em favor das quais reverte o
produto da arrecadacao das conrrlbuicoes socials, econornicas ou profissionais
117
 CRISTIAN!­! MENDON<;.\
Como a analise da relacao juridico­tributaria e dos seus necessa­
rios termos [ativo e passivo) escapa da nossa proposta cognoscitiva,
retomemos o fio do raciocinio para tratar do polo passivo da norma
de cornpetencia legislativo­tributaria.
5.4.1.2 Os sujeitos passivos
Dentro do modelo proposto, encontrar o termo­passivo da rela­
c;ao de cornpetencia legislativo­tributaria e atividade que requer pouco
esforco do dogmatico­juridico.
Nao e demasia afirrnar que o sujeito passivo conformador do
criteria pessoal da norma de cornpetencia legislativo­tributaria e a
comunidade, que devera exigir ou respeitar o exercicio da autoriza­
c;ao­imposic;ao ou da autorizacao­permissso pela parte ativa da rela­
c;ao juridica de cornpetencia.
Dependendo de como estiver talhada a autorizacao pelo prescritor
da norma de cornpetencia, ter­se­a no polo passivo do liarne relacional
um clever de a comunidade respeitar o exercicio da permissao ou um
direito de exigir o cumprimento da obrigacao por parte do sujeito ativo.
O sujeito passivo que esta em relacao com o detentor da autori­
zacao para emitir comandos normativos tributaries em sentido es­
treito e aquele cuja esfera juridica e passive! de alcance pelas ordens
legais exaradas.
Deflui­se do exposto que a comunidade aludida no conseqiiente
da NCLT esta diretamente atrelada ao campo de atuacao do ente
ativo. Se, por exemplo, tivermos a Camara de Vereadores e o Chefe
(sindicalos de trabalhadores e confederacces de ernpresarios] nao se consideram su­
jcitos ativos da relacao tribut:iria, mas beneflci:irios de transferencia govcmamental e
sujeitos de relacso financeira" (Curso de D1rei10 Financeiro e Tributario. 1998, p. 216).
Na opiniao de Misabel Machado Derzi, PAULO DE BARROS CARVALHO Ede LUCIANO
AMARO a capacidade tribut:iria anva pode ser exercida por pessoa de direito publico
ou privado (Direito Tributario Brasileiro. 11. ed. Rio de Janeiro; Forense, 2000, p. 718
• Atualiza~ao da obra de AuoMAR 8ALEElRO, Curso de Direito Tributario, 1999, p. 293
e Direito Tributaria Brasileiro, 2000, p. 27)
118
CoMl'ETt1'c1A TRrn11rAR1A
do Executivo do Municipio de Sao Paulo coma termos­ativos do vincu­
lo relacional de cornpetencia legislativo­tributaria, o termo­passivo apa­
rece como a comunidade do mencionado Municipio, quc tera os seus
interesses imediatarnente afetados se se veriflcar o exercicio da mencio­
nada competencia, com a emissao da norma de comportamento tributa­
ria (instituidora de tributo novo ou modificadora de tribute ja existente).
Agora, para saber se o sujeito passivo tera o direito subjetivo de
exigir ou o <lever de suportar a atuacao do sujeito passivo concernente
a edicao de enunciados legals fixadores ou modificadores dos gravarnes
fiscals no plano do sistema juridico, faz­se necessario dcscobrir se a
autorizacao esta vazada em permissao ou em imposicao, E o que fa­
remos no topico a seguir.
5.4.2 A COMPET£NCIA LEGISLATIVO­TRIBl.JfARIA COMO AUTORIZA<;AO­
IMPOSI<;AO OU AlJT'ORIZA<;AO­PERMISSAO
Como tivemos a oportunidade de explicitar no item 3.4.2, a com­
petencia pode ou nao ser imposta ao orgao destinatario, Na prirneira
hipotese, falamos em autorizacao­imposicao: sendo que a nao­atua­
c;ao do orgao autorizado implica infringencia ao direito, sujeita as
sancoes estatuidas pelo proprio ordenamento. Na segunda, temos a
autorizacao­permissao, pela qual e conferida a porcao organica de
determinada pessoa politica a faculdade de concretizar ou nao o plexo
abstrato de atribuicoes erigido pelo sistema juridico,
Portanto a questao que se poe para a investigacao cientifica do
conseqiiente da norma de cornpetencia legislativo­tributaria e desco­
brir em que modal deontico ­ perrnitido ou obrigatorio ­ foi plants­
da a autorizacao conferida as diferentes pessoas politicas para a
producao das regras juridico­tributarias em sentido estrito. Ou ainda:
os orgaos responsaveis pela atividade de producao das regras tributa­
rias em sentido estrito tern a permissao ou a obrigatoriedade de agir?
A dogmatica juridico­tributaria patria ha muito vem sedimentando
a opiniao de que a autorizacao atribulda as diferentes partes organicas
119
 CRISTIANE MENDONCA
do Estado Brasileiro para criarem e alterarern as respectivas regras­
matrizes de incidencia tributaria deve ser interpretada como permis­
sao bilateral, que se reduz, nas palavras de LouRJvAL VILANOVA "a dual
possibilidade de fazer ou de omitir" 149• Dai caracterizar­se, de modo
geral, a competencia tributaria como facultativa.
A unica excecao a regra geral da facultatividade da cornpetencia
legislativo­tributaria suscitada pela doutrina e aquela destinada aos
entes federados e ao Oistrito Federal para a instituicao do ICMS (Im­
pasto sobre Circulacao de Mercadorias e Servicosj'I".
Por outro lado, o art. 11 da LC 10112000(Lei de Responsabilida­
de Fiscal) estabelece como obrigatoria a instituicao, a previsao e a
efetiva arrecadacao de todos os tributos da cornpetencia constitucio­
nal dos entes da Federacao, o que, diga­se de passagem, contraria a
diccao do art. go do CTN (Lei n° 5.172/66), que proclama a
facultatividade da cornpetencia legislativo­tributaria, ao prever tex­
tualmente a possibilidade de seu nao­exercicio.
Na tentativa de averiguar se a cornpetencia legislativo­tributaria
no Estado Brasileiro esta vazada como obrigacao (0) ou permissao
(P), faz­se imprescindivel uma reflexao mais cuidadosa, por parte do
interprete, do conjunto normativo­positivo de referenda.
Pensamos que a identificacao da modalizacao deontica da com­
petencia legislativo­tributaria ha que se orientar, com exclusividade,
pela t6nica do ordenamento constitucional vigente, porque, com o
advento do Estado Constitucional, a tarefa de legislar passou a ser
sistematizada pelo texto da constituicao dos Estados.
149 VILANOVA. As Estruturas Logicas e o Sistema do Direito Positiuo. 1977, p. 163.
I 50 Na opiniao de PAULO DE BAR.ROS CARVALHO, por exernplo, o carater nacional do
!CMS impede que os Estados e o Distrito Federal se omitam e deixern de instituir
o referido gravame e conclui: "Sua pr6pria instituicao nao e faculdade dos Estados
e do Distrito Federal: e procedimento regulado com o modal 'O' (obrigat6rio ), ao
contrario do que sucede com as dernais figuras de tributes" (Curso de Direito
Tributario. 1999, p. 217­219). Para o Professor ROQUE ANTONIO CARRAZZA a
obrigatoriedade da instituicao do ICMS decorre do que dispoe o art. ] 55, § 2°,
XII, "g" da Constituicao Federal de 1988. (Curso de Direito Constuucional. Tributa­
rio. 2002, p. 575).
120
COMPET~.NCIA TRIBITTARIA
Discorrendo sobre o tema "cornpetencias constitucionais e com­
petencias legais", J. J. GOMES CANOTILHO pontua que um dos mais
importantes principios nessa seara e o da indisponibilidade de com­
petencias a que esta associado o principio da tipicidade de compe­
tencias, segundo o qual, as cornpetencias dos orgaos constitucionais
sao, em regra, as expressamente enumeradas na Constituicao; da con­
vergencia dos dois principios o au tor saca a seguinte ilacao: " ... pelo
menos em relacao aos orgaos de soberania, as competencias legais, ou
seja, as competencies atribuidas por via de lei, devem ter fundamen­
to constitucional expresso" .151
Com assento nas licoes do constitucionalista portugues inquiri­
mos se a obrigatoriedade do exercicio da cornpetencia legislativo­
tributaria plantada no art. 11 da LC 101/2000 possui fundamento de
validade constitucional expresso, A resposta negativa e de relativa
simplicidade,
5.4.2. l A Lei n° l 01/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e a
competencia legislativo­tributaria
Se nos ativessernos a analise das disposicoes infraconstitucionais
acerca do tema, deparariamos com a seguinte forrnatacao juridico­
positiva: enquanto o art. go da Lein° 5.172/66 (Codigo Tributario
Nacional) ­ recepcionada pelo Texto Maier de 1 ggg como lei com­
plementar que dispoe sabre normas gerais de direito tributario ­
estabelece a facultatividade da cornpetencia legislativo­tributaria,
ao patentear que o seu nao­exercicio nao a defere a pessoa politica
diversa daquela a que a Constituicao a tenha atribuldo; o art. 11 da
Lei 101100 (Lei de Responsabilidade Fiscal) ­ lei complementar
que institui normas de finances publicas voltadas para a responsabi­
lidade na gestao fiscal ­ veicula a obrigatoriedade do exercicio da
cornpetencia Iegislativo­tributaria, ao prescrever que constituem
151 CANOTILHO. Direito Constitucional. 1991, p. 693.
121
 CRISTIANE MENOON<;:A
requisitos essenciais da responsabilidade na gestao fiscal a institui­
s:ao, a prcvisao ea efetiva arrecadacao de todos os tributos da com­
petencia constitucional do ente da Federacao. 152
0 questionamento que vem a mente do interprete e imediato:
teria o art. 11 da LC 101100 revogado o art. 8° da Lei 5 .1 72/66?
Conforme fosado anteriormente, o desvelo da questao nao se resolve
no piano infraconstitucional. Como as mensagens normativas que se
destinam a disciplinar a cornpetencia legislative das pessoas politicas
relativamente a instituicao de tributos sao incompativeis entre si ­
uma aponta para a permissao, e a outra para a obrigatoriedade do
exercicio da cornpetencia legislativo­tributaria ­, torna­se irnperioso
perscrutar acerca do fundamento de validade dos referidos enuncia­
dos legais.
0 atual fundamento de validade da Lein° 5.172/66 [Codigo Tri­
butario Nacional) reside no art. 146 da CRFB/88. Na forma precei­
tuada no mencionado artigo constitucional, incumbe a lei
complementar dispor sobre conflitos de cornpetencia em materia tri­
butaria; regular as limitacoes constitucionais ao poder de tributar; e,
estabelecer normas gerais em rnateria de legislacao tributaria. Ja a Lei
n° 101100 (Lei de Responsabilidade Fiscal) tern base de validade no
art. 163 da Constituicao Federal de 1988.
Ve­se, pois, que sob o pretexto de instituir normas gerais de fi­
nancas publicas (art. 163, inc. Ida CRFB/88), a LC n° 101/00 imis­
cuiu­se no regramento da cornpetencia legislativo­tributaria, fixando
a obrigatoriedade de seu exercicio como requisite essencial da res­
ponsabilidade na gestao fiscal. Nesse sentido, distanciou­se cornple­
tamente do seu fundamento de validade. Nao ha dispositivo
constitucional a validar o teor do mandamento inserido no bojo da
indigitada lei complementar.
Como a Lei Maior de 1988 nao conferiu permissao para que o
legislador infraconstitucional complementar fixasse a modalizacao
I 52 0 art. 2°, inc. Ida LC n° 101/2000 explicita que devem ser tidos Como entes da
Federacao: a Uniao, cada Estado, o Distrito Federal e cada Municipio.
122
Co~1r1rrtNC1A TRtBl!fAl\1A
deontica da cornpetencia legislativo­tributaria enquanto obrigat6­
ria, ainda que sob o subterfugio de erigi­la como requisito de
responsabilidade na gestao fiscal, afigura­se nitidamente inconsti­
tucional o art. 11 da LC n° 101/00.153 E bem verdade que, enquan­
to o referido enunciado legal nao for expulso do sistema pelas
vias proprias (legislativa ou jurisdicional), continuara pertencendo
ao sistema juridico­positlvo.
Discorrendo sobre as leis complementares da Constituis:ao, Joss
AFONSO DA SILVA preleciona:
Finalmente, convern nao olvidar que essas leis sao puramente
cornplementares das normas constitucionais. Nao podern,
portanto, distorcer o sentido do preceito complementado, mu­
dando o sentido da constituicao. Isso desbordaria de sua com­
petencia, e implicaria verdadeira mutacao constitucional por
via indireta.154
Voltando a nossa atencao para o altiplano constitucional, espaco
voltado por excelencia para a dernarcacao de competencias, nao en­
contramos elementos que nos autorizern a asseverar que a compe­
tencia legislativo­tributaria seja de exercicio obrigat6rio. Resta analisar
o caso do ICMS, apontado coma excecao a facultatividade do exerci­
cio da competencia.
5.4.2.2 0 ICMS e a competencia legis]ativo­tributaria
Na tentativa de precisar quando um ato deve ser tido como juri­
dicarnente obrigatono ROBERTO Joss VERNENGO preleciona:
153 Da mesma forma, ROQUE ANTONIO CARRAZZA tern por inconstitucional o art. J 1 da
LC n° 101/00 (Curso de Direito Constitucional Tributario, 2002, p. 577).
I 54 STLVA, Jose Afonso. Aplicabilidade das Nonnas Canstitucionais, 3. ed. Sao Paulo:
Malheiros, 1998. p. 230.
123
 CRISTIANE MENOONc;:A
Necesitamos precisar, si, que un acto q es juridicamente
obligatorio, si su ornision acarrea una sanci6n: es decir, si el
incumplimiento de la obligaci6n es um acto ilicto. Ello signi­
fica que el acto q es obligatorio, si y solo si su incumplimiento
es antecedente de una sanci6n; aquel acto, cuyo contrario es
antecedente de una sancion, es una obligaci6n juridica o un
deber juridico. [ ... ] El jurista, para esta version, solo podria
establecer que un sujeto x esta obligado juridicarnente a un
acto F, cuando la omisi6n por x del acto F puede convertir a
x en sujeto pasivo de una sancion. Esta seria la situacion defi­
nitiva para aplicar el concept. 155
A despeito de o proprio autor reconhecer a insatisfatoriedade da
definicao, ressalta a sua importancia:
... Esta conclusion no es satisfactoria. Con todo permite sus­
tentar una tesis importante: en derecho no hay actos intrinse­
camente obligatorios, sino que un acto solo es calificado como
obligatorio par su relacion con el acto prohibido que provoca
una sancion, 156
Diferencando a sancao juridica da sancao em sentido lato LouRIVAL
VILANOVA pontifica:
Em rigor, todas as normas sociais acornpanham­se de sancoes
ante seu descumprimento. 0 que destaca a sancao juridica e
sua previsibilidade tipica e a possibilidade do uso da coaaio
organizada (atraves de orgao jurisdicional] para fazer valer as
obrigacoes principals e as obrigacoes secundarias, (destaques
originais) 157•
I SS Curso de Teoria General Del Derecho. 199S, p. 206­208.
I S6 Ibid., p. 207.
I S7 VILANOVA. Causalidade e Relaoio no Direito. 2000, p. 17S­176.
124
COMPET£NCIA TRIBUTARIA
Trazendo os ensinamentos supra­expendidos para o nosso eixo
de investigacao, verificarnos que a Constituicao Federal de 1988, ao
distribuir competencia legislativo­tributaria entre as distintas pessoas
politicas, em momenta algum a imprimiu em carater obrigatorio, por­
que nao previu a possibilidade de sancionar o orgao legislativo que
deixasse de exercitar o feixe de competencies legislativo­tributarias
por ela instituido,
E exatamente por estar vertida em autorizacao­permissao que as
diferentes porcoes organicas do aparato jurisdicional nao tern como
compelir os orgaos legislativos a atuar, com vistas a injetar no sistema
do direito positivo os enunciados legais que conformam a norrna­
padrao de incidencia de determinado tributo. Tarnbem nao ha como
aplicar qualquer sancao aquelas pessoas que deixam de exercitar uma
atividade facultada.
Discorrendo sabre a causalidade no ornitir, Lounrvxi, VILANOVA
apregoa:
Sob o ponto de vista causal natural, a ornissao, o nao­fazer
importa em inexistencia de causa. [ ... ] Nao e assim no do­
minio do direito, onde tanto a acao quanta a omissao po­
dem ser suportes facticos de hipoteses normativas. A conduta
omissiva bem pode tornar­se fato juridico e dela decorre­
rem efeitos. E o que se constata ali onde o omitir e pressu­
posto ilicito de uma consequencia penal. A estrutura causal
normativa verifica­se, pois, a omissao, como fato juridico
ilicito, segue o efeito sancionador. E o sistema juridico que
tece essa causalidade, inexistente sob o ponto de vista
naturalistico. [ ... ] Mais claramente se ve essa normatividade
do nexo causal se se tern em conta que se nao existisse, no
sistema juridico, norma proibitiva da ornissao, ou norma que
fizesse obrigatoria a acao, a ornissao nao passaria a essa cate­
goria de fato jurldico causal. tss
158 Ibid., p. 65­66.
12S
 CRJSTIANE MENDON<;A
A ornissao dos sujeitos ativos Uniao, Estados, Distrito Federal e
Municipios no exercicio da cornpetencia relativa a criacao das figuras
tributarias cometidas a cada uma delas nao figura como antecedente
de norma juridica sancionadora, porque o sistema juridico brasileiro
nao erigiu a ornissao no exercicio da cornpetencia legislativo­tributa­
ria, como fato juridico ilicito, hip6tese normativa de um conseqi.iente
sancionador (integrante da relacao juridica substantiva).159 E nao o
fez exatamente porque a a~ao legislativa foi facultada e nao imposta
aos termos­ativos da relacao de competencia,
Por via de consequencia, nao e possivel valer­se da via processual
para exigir coercitivamente, por meio do Estado­Juiz, que os orgaos
legiferantes produzam a norma juridico­tributaria em sentido estrito.
Nao ha, nas palavras de LOURNAL VILANOVA sancao coercitiva, muni­
da de coacao, que resida em norma secundaria ou norma sancionadora
e que conduza a relacao juridica processual. 160
Mesmo admitindo que a ornissao legislativa concemente a nao­
edicao da regra­matriz de incidencia tributaria poderia dar azo ao
ajuizamento de acao de inconstitucionalidade por ornissao, 161 previs­
ta na ordem constitucional patria, nao ha como o orgao judicante
suprir a inatividade do 6rgiio omisso ou mesmo compelir o referido
orgao a expedir os comandos normativos faltantes.162
159 fbid., p. 198.
160 Ibid., p. 195.
161 Posicionamento defendido por CL£MERSON MERLIN CLtVE que, divergindo de
CANOTILHO quanto a conceituacao da ornissao legislative, registra: "Canotilho exclui,
tambem, do conceito a nao satisfai;aodos deveres de legislacaoabstratos, ou seja, das
'ordens constitucionais gerais de legislar' (normas prograrnaticas e preceitos
enunciadores dos fins do Estado). Segundo o jurists, nestes casos, nao se encontra
dcfinido 'concretamente aquilo que o legislador deve fazer para, no caso de omissao,
se poder falar de silencio legislativo inconstitucional. A observacao, porem, nao pare­
ce se aplicar ao Brasil. Aqui, qualquer imposicao constitucional ou ordem de legislar,
seja abstrata ou concreta, desde que definida em norma certa e determinada, pode
fundamentar, havendo inercia, omissao constitucional", (A Hscaliza¢o Abstrata da
Constitucionalidade no Direuo Brasileiro. 2. ed. Sao Paulo: RT, 2000, p. 325)
162 Vide, nesse sentido, o posicionamento adotado pela Excelsa Corte Constitucional,
que, em decisao monocratica, extinguiu a ADIN 1484/DF, por superveniencia da
lei faltante: "EMENTA: A<:;,AO DIRETA. INCONSTITUCIONALIDADE POR
126
CoMPErtNCIA TR1BUTAR1A
As raz6es acima delineadas consolidam o entendimento de que a
competencia legislativo­tributaria foi tracada pelo legislador consti­
tuinte originario enquanto autorizacao­permissao. A ordcm juridica
vigente nao oferece subsidios para que adotemos posicionamento
diverso. Em nosso sentir, a ilacao e aplicavel, inclusive, a cornpetencia
para edificar a regra­matriz de incidencia do ICMS.
Apesar do ressabido carater nacional do ICMS e de sua efetiva insti­
tuicao por todas as unidades federativas, nao encontramos na ordem
constitucional brasileira, meios que pudessem obrigar as Assernbleias
Legislativas dos Estados federados a editarem a respectiva regra­padrao
de incidencia do ICMS, caso houvesse ornissao no desempenho de tal
mister. Tarnbern nao vislumbramos a sancao que seria imputada as
OMISSAO PARCIAL. DESCUMPRIMENTO, PELO POD ER PUBLICO DE IM­
POSI<:;,AO CONSTITUCIONAL LEGIFERANTE. EFEITO DA DECISAO QUE
RECONHECE 0 ESTADO DE MORA CONSTITUCIONAL. SUPERVE­
NIENCIA DE LEI QUE VEM A COLMATAR AS OM!SSOES NORMATIVAS
APONTADAS.PREJUDIC!ALIDADE. EXTIN<:;,AODO PROCESSO. A TRANS­
GRESSAO DA ORDEM CONSTITUCIONAL PODE CONSUMAR­SE ME­
DIANTE A<:;.A.o (VIOLA<:;,Ao POSITTVA) OU MEDIANTE OMISSAO
(VIOLA<:;,AO NEGATIVA). (... )A inercia estatal em adimplir as imposicoes cons­
titucionais traduz inaceitavel gesto de desprezo pela autoridade da Constituicao e
configura, por isso mesmo, comportamento que deve ser evitado. E que nada se
revela mais nocivo, perigoso e ilegitimo do que elaborar uma Constituicao, sern a
vontade de faze­la cumprir integralmente, ou, entiio, de apenas executa­la com o
prop6sito subalterno de torna­la aplicavel somente nos pontos que se mostrarern
ajustados a conveniencia e aos designios dos governantes, em detrimento dos in­
teresses maiores dos cidadaos, EFEITOS QUE, EM SEDE DE A<:;.AO DlRETA,
RESULTAM DA DECLARA<:;,AO, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
DO ESTADO DE MORA CONSTITUCIONAL. ­ 0 reconhecimento format'
em scde de ac;iio direta, mediante decisao da Suprema Corte, de que o Pode;
Publico incorreu em inadimplcmcnto de obrigacao flxada no texto da propria
Constituicao, somente autoriza o STF a dirigir­Ihe mcra cornunicacao, ainda que
em car:iter adrnonitorio, para cientifica­lo de que se acha cm mora constitucio­
naJ, ressalvado o carater mandamental dessa mcsma decisiio, quando se tratar,
cxcepcionalmcnte, de orgiio administrativo, hip6tese em que este tera que cum­
prir a deterrninacao da Corte, "em trinta dias" (CF, art. 103, § 2°). ­ O Supremo
Tribunal Federal, em sedc de controlc abstrato, ao declarar a situacao de
inconstitucionalidade por omissao, nao podera, em hipotese alguma, substituin­
do­se ao orgiio cstatal inadimplente, expedir provirnentos normativos que atuern
como sucedaneo da norma rcclamada pela Constituicao, mas nao editada ­ ou
editada de rnaneira incompleta ­ pelo Peder Publico ( ... )". (Publ. DO de 28/08/
01, p. 00030, Rel. Min. Celso de Mello) (Destacamos) Disponivel em:
<www.stf.gov.br>. Acesso em: 20 fev. 2002.
127
 CRISTIANF MENDON<;:A
referidas casas legiferantes ou aos parlamentares que as compoern, na
hipotese de nao terem optado pela criacao legislativa do ICMS.
Mesmo concebendo a obrigatoriedade na instituicao do ICMS,
ROQUE ANTONIO CARRAZZA reconhece a relatividade de tal "obrigacao":
Ainda assirn, nao vemos como compelir o Poder Legislative
de um Estado (ou do Distrito Federal) a criar o ICMS. 0 ma­
xima que podemos aceitar e que as demais pessoas politicas
competentes para criar esse impasto podem bater as portas
do Poder Judiciario (Supremo Tribunal Federal, ex vi do art.
102, inc. I, "f", da CF) e, la, postular o ressarcimento dos prejui­
zos (sofridos ou iminentes) causados portal omissao, 0 Judi­
ciario, porern, nem determinara ao Estado (ou ao Distrito
Federal) inerte que legisle, nem, muito menos, legislara por
ele. Esta e uma das consequencias do principio da separacao
dos Poderes, um dos sustentaculos do nosso regime republi­
cano e representativo. 163
5.4.2.3 A reparticao do produto da arrecadacao entre as pessoas
politicas constitucionais ea competencia legislativo­tributaria
Acreditamos que o dado juridico concernente a reparticao de
receitas tributaries, nos moldes previstos na ordem constitucional
em vigor (arts. 15 7 a 162) em nada altera o posicionamento ante­
riormente patenteado. 0 fato de determinada pessoa politica
tributante, por forca de deterrninacao constitucional, ter direito a
um percentual x ou y do produto arrecadado por outro ente poli­
tico, nao aponta para a obrigatoriedade do exercicio da cornpeten­
cia legislativo­tributaria pelo segundo.
A conduta que sobressai obrigatcria para aqueles que instituem e
arrecadam tributes no Estado Brasileiro e o repasse do produto da
163 CARRAZZA. Curso de Direiio Constitucional Tributario. 2002, p, 576.
128
CO>.ll'ETf.NCIA TRIBlJTARIA
arrecadacao as demais pessoas de direito publico intemo nos estritos
termos fixados na Constituicao Federal de 1988.
Como destaca RICARDO Loso TORRES16·1 a participacao sabre a
arrecadacao e instrumento financeiro e nao tributario que cria para
os entes politicos menores o direito a uma parcela da arrecadacao do
ente maior.
ROQUE ANroNIO CARRAZZA165 esclarece que se nao houver o nasci­
mento da relacao juridica tributaria (prius) nao podera nascer a relacao
juridica financeira (posteri.us). Nesse sentido, o direito dos entes politicos
a participacao nas receitas tributarias apenas surge com a criacao em
abstrato do tribute e a ulterior ocorrencia do fato juridico tributario.
Pelas consideracoes ate entao empreendidas, entendemos que a
funcao de criar normas juridico­tributarias stricto sensu no Estado Bra­
sileiro fol disclpllnada pela Carta Magna de 1988 como autorizacao­
perrnissao. Se, por um angulo de visao, o sujeito ativo da relacao de
competencia legislativo­tributaria tern a perrnissao para instituir ou
modificar os enunciados prescritivos que versam sobre as exacoes
fiscais, por outro, o sujeito passive tern o correlato clever de respei­
tar o desempenho de tal tarefa.
Identificado o liame que une os termos da relacao de compe­
tencia legislativo­tributaria, reteremos, doravante, a nossa atencao
no outro criteria que perfaz o consequente da NCLT, qual seja, o
criteria delimitador da autorizacao (Cda), conformado por lirnites
formals (Lf) e por limites materiais (Lm).
5.4.3 CRITERIO DELIMITADOR DA AUTORIZA<;AO DA NORMA DE
COMPETtNCIA LEGISLATIVO­TRIBUTARIA
Alem de estipular os termos da relacao de competencia legislativo­
tributaria, o conseqiiente da NCLT delimita, formal e materialmente,
164 TORRES. Curso de Direito Financeiro e Tributario. 1998, p. 316.
165 CARRAZZA. Curso de Direito Constitucional Tributario. 2002, p. 582.
129

a autorizacao­permissao atribuida ao sujeito ativo da relacao cornpe­
tencial, cujo exercicio deve ser suportado pelo sujeito passive.
O criteria delimitador da autorizacao (Cda) tern um duplo escopo:
i) regrar a forma de atuacao do sujeito ativo (enunciacao) quando da
producao dos dispositivos legais tributaries stricto sensu; ii) fixar o
conteudo dos versiculos juridico­tributarios (enunciado­enunciado)
que serao imitidos no mundo juridico,
Os limites formals sao compostos pelas categorias normativas
que estabelecem o procedimento a ser cumprido pelos sujeitos ati­
vos para a regular criacao de normas juridicas tributarias, Ja os limites
materiais emergem como o conjunto de vetores legais que ernoldu­
ram, positiva e negativamente, os enunciados prescritivos veiculadores
de tributos.
Por interrnedio do exercicio da funcao legislativa, as diferentes
pessoas politicas estao habilitadas a criar abstrata e genericamente os
tributos que a Constituicao Federal de 1988 lhes outorgou. Em prin­
cipio, a "confeccao" da regra­rnatriz de incidencia tributaria, com os
seus respectivos criterios, deve processar­se no ambito das casas
legislativas federal (Congresso Nacional), estaduais [Assernbleias
Legislativas), distrital (Camara Distrital) e municipais [Camaras de
Vereadores).
0 trarnite de cada regra­matriz de incidencia tributaria, nas dife­
rentes Casas de Leis, depende do veiculo que o sistema constitucio­
nal preve para a sua valida introducao no ordenamento juridico, Se se
tratar, p. ex., de instituicao de um ernprestimo compuls6rio pela Uniao,
o veiculo introdutor de normas a ser utilizado e a lei complcmentar
(art. 148 da CF/88), que percorre um peculiar rito proceclimental
quanto a sua aprovacao (art. 69 da CF/88), alem de nao ser passive!
de delegacao (art. 68, § l 0 da CF/88).
Dessarte, a ac;ao dos orgaos que participam do exercicio da fun­
c;ao legislativa ha que se amoldar aos ditames processuais constitucio­
nais, para que os veiculos introdutores de normas (lei ordinaria, lei
complementar, emendas a constituicao,resolucao, decreto legislative)
possam ser tidos como validos no plano do Direito Positivo.
130
COMPETINCIA TRtBtrrARlA
No que concerne ao processo de forrnacao <las leis em geral, in­
clusive a tributaria, a principal tarefa cornetida ao orgao legislative e
a aprovacao ou nae do suporte fisico (conjunto de enunciados que
perfaz o projeto de lei) submetido a sua apreciacao,
Diversamente do que ocorre com outras fases do processo
legislativo (iniciativa, p. ex), a incumbencia de aprovar ou nao um
projeto de lei e exclusiva do orgao legislativo. Alem de se manifests­
rem sabre a rejeicao ou a aprovacao do projeto, as casas legislativas
estao constitucionalmente autorizadas (art. 66, § 4° da CRFB/88) a
derrubar o ernpecilho (veto) que o 6rgao executivo eventualmente
venha a opor ao seu processamento, o que requer um quorum quali­
ficado de maioria absoluta de Deputados e Senadores.
0 conteudo de uma regra­matriz tributaria vai, em ultima instan­
cia, depender da vontade externada pelo orgao legislativo responsavel
pela sua aprovacao. E imperative, no entanto, que sejam considerados,
alem dos limites formais, os limites materiais impastos pelo legislador
constituinte ao exerdcio da funcao legislativo­tributaria infraconstitu­
cional, tais como nao­confisco (art. 150, inc. IV), capacidade contributiva
(art. 145, § 1°), tratamento isonomico (art. 150, inc. II), entre outros.
Nao basta que a norma tributaria geral e abstrata inserida no sis­
tema juridico por meio do veiculo introdutor pr6prio advenha da
ac;ao do orgao competente e que tenha sido inteirarnente observado
o rito aplicavel a especie. E imprescindivel que os enunciados
prescritivos tributaries produzidos por orgao competente e por meio
de rito procedimental proprio (fato juridico suficiente) sejam com­
pativeis com os valores (p. ex., igualdade e nao­confisco] e os limites
objetivos (p. ex., anterioridade e irretroatividade da lei tributaria]
constantes do Texto Maior, sob pena de restarem eivados do vicio de
inconstitucionalidade.
A habilitacao constitucional para a producao de normas gerais e
abstratas veiculadoras de tributes (impastos, taxas, contribuicoes de
melhoria, emprestimos compuls6rios e contribuicoes em geral) no
Estado Brasileiro, encontra­se formalmente e materialmente ernol­
durada pelo Texto Maier.
131
 CRJS11ANE MENDON<;A
MARCELO FORTES CERQUEIRA 166 denomina "direito tributario formal"
o conjunto de normas juridicas tributarias de estrutura que discipli­
nam 0 processo de producao juridico­tributaria (quanto a determina­
s:ao da autoridade competente e do procedimento adequado para a
veiculacao das regras tributaries] e "direito tributario material" o con­
junto de regras juridico­tributarias de estrutura determinantes do con­
teudo das regras que serao produzidas.
A afirmativa de HANS KELSEN167 de que, em regra, a Constituicao
apenas determina os orgaos e o procedimento da atividade legislativa,
deixando a determinacao do conteudo das leis ao talante do orgao
legislativo, nao se aplica ao subsistema constitucional tributario patrio.
0 orgao constituinte originario nacional desempenhou, simultanea­
mente, uma dupla tarefa. Tracou o modus de producao das normas
tributaries gerais e abstratas e delimitou, negativa e positivamente, o
conteudo dessas normas.
Versando sobre os limites materials e formais a acao legislativa,
NORBERTO BOBBIO pontifica:
Quando um orgao superior atribui a um orgao inferior um
poder normativo, nao lhe atribui um poder ilimitado. Ao atri­
buir esse poder, estabelece tarnbern os limites entre os quais
pode ser exercido. Assim como o exercicio do poder de ne­
gociacao e o poder jurisdicional sao limitados pelo Poder
Legislativo, o exercicio do Poder Legislative e limitado pelo
poder constitucional. A medida que se avanca de cima para
baixo na pirarnide, o poder normativo e sempre mais circuns­
crito. Pense­se na quantidade de poder atribuida a fonte de
negociacao em comparacao com a atribuida a fonte legislativa.
Os limites com que o poder superior restringe e regula o
poder inferior sao de dois tipos diferentes: a) relativos ao
166 CERQUEIRA, Marcelo Fortes. Repetifiio do lndebito Tributario. Sao Paulo: Max
Limonad, 2000, p. 88.
167 KELSEN. Teoria Pura do Direito. 1984, p. 322.
132
Cm.1PCT£Nc1A TRrnurAR1A
conteudo: b) relativos a forma. Por isso, fala­se de limites mate­
riais e de limites Jormais. 0 prirneiro tipo de limite refere­se
ao conteudo da norma que o inferior esta autorizado a ema­
nar; o segundo refere­se a forma, isto e, ao modo ou ao pro­
cesso pelo qual a norma do inferior deve ser emanada. Se nos
colocarmos do ponto de vista do inferior, observaremos que
ele recebe um poder limitado, seja com relacao a quern pode
mandar ou proibir, seja com relacao a como se pode mandar
ou proibir (destaques originais). 168
0 dinamarques ALF Ross adota posicionamento parecido:
Uma norma de direito legislado recebe sua autoridade das
normas de cornpetencia que definern as condicoes sob as
quais a sancao tera forca legal. Estas condicoes podem ser
divididas em dois grupos. As condicoes formais de cornpe­
tencia definern o procedimento para a sancao da norma, o
que inclui a identificacao das pessoas qualificadas para ado­
tar as diversas etapas do procedimento. 0 procedimento
legislative, exernplificando, exige que as diversas etapas na
Camara de Representantes e no Senado sejam cumpridas
por pessoas que, segundo leis eleitorais e o resultado das
eleicoes, estejam qualificadas como membros de uma casa
e de outra. As condicoes materials definem o objeto da nor­
ma que pode ser sancionada mediante o procedimento in­
dicado. Combinando ambos os conjuntos de condicoes nos
e possivel dizer que uma norma sancionada detern forca
legal se tiver sido ditada por uma autoridade que acatou o
procedimento regular e que tenha operado nos limites de
sua cornpetencia material. 169
168 BOBBIO. Teoria do Ordenamento Iuridico. 1989, p. 53­54.
169 ROSS. Direito e Iustica. 2000, p. 106.
133
 CRISllANE MENDONCA
MARc10 SEVERO MARQUES destaca que as exigencias formais e ma­
teriais fixadas na norma de estrutura hao de ser atendidas pelo legis­
lador, quando da producao da norma de comportamento, sob pena
de invalidade da norma criada:
Ao dispor sabre a producao de normas de comportarnento,
as normas juridicas de estrutura podem prescrever exigen­
cias formais e/ou materials, que nao podem deixar de ser
atendidas pelo legislador (produtor da norma de cornpor­
tamento). Em outras palavras, ao permitirem a conduta de
criar normas de comportamento, podem as normas de estru­
tura prescrever a forrna procedimental a ser observada e o
pr6prio conteudo material do comando a ser por elas vei­
culado (obrigat6rio, proibido ou perrnitido), comando este
que, inclusive, delimitou a cornpetencia legislativa para sua
producao (delas, as normas de comportamento). Seja como
for, o produtor da norma de comportamento fica condi­
cionado ao cumprimento dessas exigencies, sob pena de
invalidade da norma assim editada, em razao de sua descon­
formidade as normas de estrutura que lhe fundamentam a
validade, circunscrevendo os limites da respectiva compe­
tencia normativa.!"
Resumindo o que foi dito, cremos que a cornpetencia legislative­
tributaria deferida a Uniao, aos Estados, aos Municipios e ao Dis­
trito Federal, implica a obrigacao de tais pessoas observarem os
limites formals e materials estipulados no ordenamento constitu­
cional vigente e o direito subjetivo de a comunidade exigir o cum­
primento de tais limites.
Se, por um lado, as pessoas de direito publico interno tern a
autorizacao­perrnissao para instituir ou nao os seus tributes, tern ­
170 MARQUES, Marcie Severo. Classifica¢o Constitucional dos Tributos. Sao Paulo:
Max Limonad, 2000, p. 79.
134
COMPETENCIA TRIBtrrARIA
no momenta em que decidem iniciar o processo de estipulacao in
abstracto dos seus gravames fiscals ­ deveres em relacao a cornuni­
dade destinataria dos comandos legais que serao produzidos. Tais
deveres se alocam no conseqiiente normativo da NCLT, mais espe­
cificamente no criteria delimitador da autorizacao,
E par meio da analise do diploma normativo inserido no
ordenamento juridico positivo e fruto do exercicio da cornpetencia
legislativo­tributaria que o cientista podera investigar se os limites de
ordem formal e material foram respeitados pelos orgaos legiferantes.
Entendendo, como fez TAREK Movsss MoussALEM171 que o docu­
mento normativo e composto de duas especies distintas de instancias
enunciativas, a enunciacao­enunciada!" e o enunciado­enunciado173,
concluimos que a verificacao do cumprimento dos lirnites formals esta
circunscrita a analise da primeira especie, enquanto que a averiguacao
do respeito dos lirnites materiais se atem a segunda categoria enunciativa.
Enfocaremos, em primeiro lugar, os limites forrnais impastos pelo
texto constitucional a producao das normas tributaries gerais e abs­
tratas. Serao, posteriormente, explicitados os limites substanciais que
tambern ccndicionam a a<;:ao dos orgaos estatais autorizados pelo sis­
tema a criar tributo in abstracto.
5.4.3.l Llmites formais
Sao varies os limites formais que devem ser observados pelos
orgaos responsaveis quando da edicao ou da alteracao da regra­
padrao de incidencia tributaria no sistema juridico patrio.
171 MOUSSALLEM. Fontes do Direito Tributario. 2001, p. 137.
l 72 f: o veiculo introdutor de normas, que plasma em termos normativos, a atividade de
enunciacao (Fonte do direito), que envolve a a)iiO de 6rgiio cornpetente, em deter­
minadas coordenadas de espaco e de tempo, de acordo com o procedimento aplica­
vel a especie,
l 73 Enunciado propriamente dito que e inserto no sistema juridico por meio do respec­
tivo veiculo introdut6rio.
135
 CRJSTIANE MENDONCA
Verificarnos, de pronto, que a forma de producao das regras juri­
dico­tributarias se encontra marcada pelo Texto Magno. Alern do su­
jeito ativo, ele estabelece, em carater inaugural, 0 proccdimento que
deve ser observado quando da edicao dos diversos enunciados
prescritivos tributaries.
Vale lembrar, todavia, como fez PAULO DE BARROS CARVALH0174, que
a Lei Complementar 95/98 ao cumprir o mister fixado no paragrafo
unico do art. 59 da CRFB/88 ­ dispondo sobre a elaboracao, a redacao,
a alteracao e a consolidacao das leis ­ tambem constitui fundamento
formal de validade das leis em geral, inclusive as tributaries.
Vimos em momento anterior que a identificacao do orgao legislativo
competente para a criacao das regras juridico­tributarias em sentido es­
trito, de modo geral, nao propicia maiores duvidas. Esta diretamente liga­
da a pessoa politica a quern foi conferidaa habilitacao para criar tributes,
quais sejam, Uniao, Estados, Distrito Federal e Municipios. Todas essas
pessoas politicas de direito publico interno, que perfazern a organizacao
politico­administrativa da Republica Federativa do Brasil (art. 18, caput
da CRFB/88), 175 possuem o respectivo orgao legiferante que, ao lado de
outros orgaos, tern como tarefa institucional a producao de leis.
Para nos certificarmos do procedimento a ser adotado pelo refe­
rido orgao no processo criativo do direito tributario e necessaria, no
entanto, uma maior cautela. Insta verificar, num primeiro momenta,
o veiculo introdutor de normas escolhido pelo legislador constituinte
(originario ou derivado) para figurar em cada caso.
5 .4 .3 .1.1 Os limites formals e os veiculos introdutores de norm as
0 inc. I do art. 150 exige que o instrumento introdutor de normas
responsavel pela instituicao ou pela majoracao dos tributes em geral
174 Cf. CARVALHO. Curso de Direito Tributario. 1999, p.59.
175 Note­se que osTerrit6rios e os entes da adrninistracao publica indireta (autarquias,
fundacoes pubicas, empresas publicas] nao figuram nesse rol.
136
COMPETENCIA TRJBllfARIA
seja LEI. Trocando­se isso em miudos: para que os orgaos legislativos
criem tributos ou aumentem os ja ex.istentes deverao faze­lo por con­
duto de LEI. Destarte, todos os criterios que perfazern a regra juridico­
tributaria em sentido estrito (material, espacial, temporal, pessoal e
quantitativo) devem ser inseridos no sisterna par meio de lei.
Nota­se que a despeito ter sido abordada pelo legislador consti­
tuinte juntamente com outros limites materiais ­ que serao oportu­
namente explicitados no item a seguir ­, a estrita legalidade revela
indiscutivel limitacao formal a atividade legislativa de criacao tribu­
taria, Nao diz respeito ao conteudo da regra­rnatriz de incidencia
tributaria, mas a forma de introduzi­la no Sistema.
Muitas vezes a descoberta do veiculo introdutor de normas e do
respectivo procedimento legislativo a ser implementado na institui­
c;ao de um dado tributo e simples e irnediata. E o que ocorre, v. g., na
hip6tese de instituicao, pela Uniao, de ernprestimos compulsories,
que dependem da edicao de lei complementar (art. 148, incisos I e II
da CRFB/88). Neste caso, sao facilrnente identificaveis os orgaos que
irao atuar e o rito a ser implementado, para a valida criacao do tributo.
Todavia, nem sempre e assim.
Em alguns casos, o texto constitucionalsuscita duvidas quanta ao reco­
nhecimento do veiculo introdutor de determinadas regrasjuridico­tributa­
rias, E o caso, p. ex., das contribuicoessociaisprevistasnos artigos 149, caput
e 195, § 4° da CRFB/88. Nestes casos ha divergencia doutrinaria!" e
176 Embora significativa pa rte da doutrina entenda que a lei complementar e o veiculo
mais adequado para a instituicao das contribulcoes socials previstas nos arts. 149,
caput e 195, § 4° da CRFB/88 e para a fixa~ao dos requisitos a serem cumpridos
pelas institulcoes de educacao e de assistencia social visando ao gozo da imunidade
tributaria, ha autores de grande respcitabilidade no ambito cientifico que defen­
dern posi~ao distinta. A titulo exemplifkativo, vale registrar que para LUCIANO A!­tARo,
a contribuicao social prevista no art, 195, § 4° deve ser veiculada em lei ordinaria
(Direito Tributario Brasileiro. 2000, p. 54). Em relacao as contribuicoes de interven­
~iio no dominio econornico, previstas no art. 149 da CRFB/88, MARCO AuR£Uo
GRECO advoga a tese de que a sua criai;ao pode se dar via lei ordinaria (Contribui­
¢es de lnterven¢o no Dominio Economico e Hguras A/ins, Sao Paulo: Dialetica, 2001,
p. 28). De outro I ado, EDUARDO BOTALLO, MARCO AuR£L10 GRECO e OSWALDO Ornox
OE PON'l'OS SARAIVA F1LHO entendem que os requisitos para o usufruto da imunidade
estipulada no art. 150, inc. VI, "c" da CRFB/88 podem ser veiculados por lei ordina­
ria (In Pesquisas Tributdrias ­ Nova Serie, n. 4, p. 57, p. 717 e p. 346).
137
 CRISTIAN£ MENDONc;'.A
jurisprudencial177 acerca do veiculo introdutor de norrnas que deve ser
usado ­ lei ordinaria ou lei complementar ­ para a valida insercao do
tributo no ordenamento juridico.
Parte significativadas querelas tributarias pastas a apreciacso dos 6r­
gaos judiciaries (federal e estaduais) diz respeito a inobservancia dos as­
pectos formals (procedimento) no processo <le criacao das normas gerais e
abstratas em sentido estrito [regras­matrizes de incidencia tributaria}'?"
177 A despeito da divergencia jurisprudenciaJ acerca do assunto, vale registrar que o
Tribunal Pleno da Nobre Corte Constitucional, desde o julgamento do RE 138.284/
CE, vem firmando posicionamento no sentido de que a pen as a contribuicao do § 4°
do art. 195 e que depende de edicao de lei complementar. Vejamos: "CONSTITU­
CJONAL. TR!Btrr ARIO. COl\'TRIBUI<;OES SOCWS. CONTRIBUl<;OES IN­
CIDENTES SOBRE 0 LUCRO DAS PESSOA$ JURiDICAS. Lein. 7.689, de
15.12.88.1. ­ Contribuicoes parafiscais: contribuicoes sociais, contribuicoes de in­
tervencao e contribuicoes corporativas. C.F., art. 149. Contribuicoes sociais de
seguridadc social C.F., arts. I 49 e 195. As diversas especies de contribulcoes soci­
ais. IT. ­ A contrlbuicao da Lei 7 .689, de 15.12.88, e uma contribuicao social insti­
tuida com base no art. 195, I, da Constituicao.As contribuicoes do art. 195, I, 11, Ill,
da Constituicao, nao exigern, para a sua instituicao, lei complementar. Apenas a
contribuicao do parag. 4. do mesmo art. 195 e que exige, para a sua instituicao, lei
complementar, dado que essa instituicao devera observar a tecnica da cornpetencia
residual da Uniiio (C.F., art. 195, parag. 4.; C.F., art. 154, I). Posto estarem sujeitas a
lei complementar do art. 146, Ill, da Constituicao, porque niio sao irnpostos, niio ha
necessidade de que a lei complementar defina o seu fato gerador, base de calculo e
contribuintes (C.F., art. 146, 111, "a"]. ( ... )VJ. ­ Recurso Extraordinario conhecido,
mas irnprovido, declarada a inconstitucionalidade apenas do artigo 8. da Lei 7.689,
de 1988". (Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 28/08/92, p. 13456). Disponivel em:
­cwww.stf.gov.br». Acesso cm: 13 ago. 2001.
1 78 A titulo de ilustracao, rernernorarnos o caso da Contribuicao ao PIS e da Contribui­
c;ao sobre o Faturamento­ CO FINS, que tiveram as suas bases de calculo c aliquotas
alteradas por lei ordinaria (Lei 9.718/98), antes da EC n° 20/98 que alterou a
redacso do art. 195, inc. Ida CRFB/98 e que, por sua vez, contern vicio quanto ao
procedimento adotado pelas Casas Legislativas na deliberacao do projeto de ernen­
da constituciona1 [aprovacao da PEC n° 33/96 pela Camara dos Deputados, com
alteracoes, sem o retomo ao Sena do Federal para apreciacao). Cite­se ainda, o Salano­
Educacao e a CPMF cuja inconstitucionalidade formal vern sendo discutida no
ambito jurisdicional. No caso do Salario­Educacao, o E. STF na ADC 03/97, por
maioria, julgou procedente a ac;iio proposta pelo Procurador­Geral da Republica,
para declarar a constitucionalidade ­ com forca vinculante, eflcacia erga omnes e
efeito ex tune ­ do art. 15 da Lei 9.424/96 de 24/12/96, quc rcve a redacao do
projeto alterada pela casa revisora (Senado Federal), mas nao voltou ii casa iniciado­
ra (Camara dos Deputados) para apreciacso, nos moldes preconizados no paragrafo
uni co do art. 65 da CRFB/88. Em se tratando da CPMF, recordamos que a EC 21 de
19/03/99 que prorrogou a cobranca da indigitada contribuicao por mais trinta e
seis meses e alterou as aliquotas da exacao para 0,38% nos doze primeiros meses e
138
COMPErtNCIA TRIBlJl'ARIA
e em sentido amplo (que versam sabre mater ia tr ibut ar ia em
geral).179
Em se tratando da Uniao, o orgao legislativo responsavcl pela
edicao dos enunciados prescritivos tributaries e o Congresso Nacio­
nal, 180 de estrutura bicameral. Dele fazem parte a Camara dos Depu­
tados (representante do povo) e o Senado Federal (representante das
unidades federadas). No entanto, o modo de atuacao deste orgao
legislativo federal depende da especie normativa que esteja em pau­
ta: emenda a constituicao, lei complementar, lei ordinaria (resultado
ou nao de conversao de rnedida provisoria}, lei delegada, resolucao
ou decreto legislativo. 0 processo de criacao de cada especie
normativa, a despeito de se processar no ambito do Congresso Nacio­
nal, exige a observancia de um procedimento especifico.
Vale lembrar, ainda, que o legislador constituinte originario, no
§ 1 °do art. 153, facultou ao Orgao­Executivo ­ atendidas as condi­
s:oes e os limites fixados em lei ­ alterar as aliquotas dos impastos
para 0,30% para os meses subseqiientes, teve o seu projeto alterado pela Camara
dos Deputados, sem que retornasse ao Senado Federal de onde proveio. A questio
ainda nao foi objeto de pronunciamento, em sede de controle concentrado, pela
Nobre Corte Constitucional. I la ADIN den° 2.051­0, proposta em l 7 /08/99, pela
Confederacao Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino, pen­
dente de julgamento. Disponiveis em: <www.stfgov.br>. Accsso cm: 13 ago. 200 I.
Acerca da inconstitucionalidade formal dos tributos aqui mencionados vale consul­
tar Joss EDUARDO SOARES DE MELO. Contribui¢es Sociais no Sistema Tribuiario. 3.
cd., Sao Paulo:Malheiros, 2000 (p. 151­157, 210 e 218).
179 Como exemplo, trazemos a colacao a ementa da decisao proferida pelo Excelso
STF na ADIN n° 155­8, proposta pelo Governador do Estado de Santa Catarina,
relativarnente ao art. 34 do ADCT da Constituicao daquele Estado, que concedeu
anistia ii multa pelo nao recolhimento do ICMS em epoca pr6pria, ipsis litteris:
"Inconstirucionalidade, por contrariar o processo legislativo decorrente do art. 150,
§ 6°, da Constituicao Federal (onde se exigc a edi~o de lei ordinaria especifica),
bem como do principio da independencia dos poderes (art. 2°), a anistia tributaria
concedida pelo art. 34, e seus paragrafos, do Alo das Disposic;oes Constitucionais
Transit6rias, de 1989, do Estado de Santa Catarina" (Destacamos ). ( Revista Dialetica
de Direito Tributtirio. Sao Paulo: Dialetica, n. 62, p. 153, nov. 2000)
180 Adiantamos, desde ja, que o processo legislativo consagrado na ordem constitucio­
nal, niio se da apenas pda ac;ao dos mcmbros do Congresso Nacional. Como adian­
te explicitaremos, e imprescindivel a atuac;3o conjunta do 6rgao executivo para que
a regra juridico­tributaria seja validamente inserida no sistema.
139
 CRISTIANE MENOON<;:A
previstos nos incisos I [imposto sobre importacao ), II (imposto sobre
exportacao), IV (imposto sobre produtos industrializados) e V [im­
posto sob re operacoes de credito, cambio e seguro) do art. 153. Nes­
t as hipoteses, a regra­matriz de Incidencia tributaria tern parte de um
de seus criterios (quantitativo) ­ composto por base de calculo e
aliquota ­ estipulado pelo orgao­executivo, ainda que respeitados os
limites consagrados em lei.
As consideracoes expedidas se aplicarn as Assembleias Legislativas,
a Camara Distrital e as Carnaras dos Vereadores, orgaos habilitados
para editarem regras instituidoras de tributos, em consonancia com o
rito especifico, previsto na Carta Maior.
0 diferencial e que os referidos orgaos tarnbem se encontram
limitados formalmente pelos seus respectivos diplomas normativos,
mais especificarnente pelas suas constituicoes estaduais (art. 25, caput
da CRFB/88) e leis organicas (art. 29, caput e art. 32, caput da CRFB/
88), no que toca ao processo de criacao das leis estaduais, rnunici­
pais e distritais.
Que fique bem claro. 0 presente trabalho nao tern como desi­
derato a investigacao do processo legislative de cada urna das especi­
es normativas. Pretendemos, tao somente, patentear que a cornpetencia
Iegislativo­tributaria esta limitada formalmente, sobretudo, por re­
gras constitucionais que estipulam, alern do orgao (sujeito ativo da
RCLT), o procedimento habil para criar validamente o tributo, no
piano geral e abstrato. Tudo fica a depender do tipo de instrumento
introdutor de normas fincado no Texto Constitucional de 1988 para
ser acionado em cada caso.
Um dado bastante interessante ha que ser referenciado nesta
fase de nossa empreitada cognoscitiva. Se e pcla especie de veiculc
introdutor eleita pelo sistema para inserir determinada figura no
bojo do sistema juridico que podemos identificar o rito que deve
ser perpassado pelos sujeitos ativos da relacao de cornpetencia
legislativo­tributaria para a valida criacao da RMIT, e igualmente
por seu interrnedio, no piano concrete, que diagnosticamos se os
limites formals forarn ou nao cumpridos pelos orgaos emissores
140
COMPEl'tNCIA TRtBUTARIA
dos enunciados legais, a partir dos quais construimos a norrna juridico­
tributaria stricto sensu.
5.4.3. l .2 Os limites formais ea enunciacao­enunciada
Ao fixarern o procedimento que deve ser respeitado por cada sujeito
ativo, quando da instituicao ou da alteracao da RMIT, os limites formais
direcionam­se ao regramento da atividade de enunciacao do direito (fonte
do direito), inacessivel em sua inteireza pelos dogmaticos juridicos, que
ficam restritos a analise das rnarcas plantadas no produto da enunciacao,
Discorrendo especificamente sabre o assunto TAREK Movsts
MouSSALLEM explica:
Ocorre que a atividade de enunciacao ­ entendida aqui como
exclusiva atividade produtora de norrnas, portanto fonte do
direito ­ exaure­se em si mesma, projetando no produto (do­
cumento norrnativo) as seguintes categorias: agente cornpe­
tente, tempo e espaco em que foi produzido o documento
alern do procedimento utilizado para sua confeccao. [ ... ] Em
outras palavras, 0 que nose acessivel e 0 fato e nao 0 evento,
ou no lema nietzcheano, possuimos sempre urna versao ou
interpretacao dos fatos, nunca o proprio fato. Pois bem, a
analise de um documento normativo leva­nos a identificar
duas especies de instancias enunciativas: (1) a enunciacao­
enunciada, que nos remete as coordenadas de espaco e de
tempo em que foi produzido o documento hem como ao seu
agente competente e o procedimento produtor do dito do­
cumento (atividade de enunciacao] (... )181
Assim, para saberrnos se os limites forrnais foram ou nao satisfato­
riamente observados pelos agentes competentes, e necessario que
181 MOUSSALLEM. Fontes do Direito Tributario.2001, p. 137.
141
 CRISTIANt: McNDON<;A
compulsemos parte do documento normativo produzido, ou seja, a
enunciacao­enunciada rnaterializada no veiculo introdutor de normas.
Este, como norma geral e concreta, e a porta de acesso ao procedimento
implementado em cada situacao especifica. Revela alguns indicios do
rito aplicado para a elaboracao do diploma normativo em questao.
A presence de instrumentos introdutores de norrnas, inserindo
no Sistema enunciados prescritivos que se destinem a criacao OU a
rnodificacao de tributes, no piano geral e abstrato, e indicativo de que
a norrna de competencia legislativo­tributaria foi aplicada. Dai o as­
pecto de concretude do veiculo introdut6rio de normas que se repor­
ta ao exercicio da autorizacao­permissao constante do consequente
da NCLT por determinados agentes (sujeitos ativos), de acordo com
tal ou qual procedimento (lirnites forrnais), em dadas coordenadas
de espaco e de tempo. Ja a generalidade do instrumento que introduz
normas no sistema se deve a indeterrninacao dos destinatarios dos
enunciados produzidos pela atividade enunciativa do Direito.
Ve­se, pois, que a partir de uma visao dinamica do ordenamento
juridico, torna­se incontornavel a necessidade de acompanhar o pro­
cesso de positivacao do direito atinente a aplicacao da NCLT, para
constatar se os lirnites formais ­ que ao lado dos lirnites materiais
delimitam a autorizacao para criar normas juridicas tributarias ­
foram ou nao cumpridos pelos agentes produtores de normas, em
demarcadas coordenadas espacial e temporal.
5.4.3.1.3 A inobservancia dos limites formais e a insuficiencia do
fato juridico produtor de normas tributarias
A atuacao de orgao incompetente ou em desacordo com o tra­
rnite legislativo aplicavel a especie induz a inconstitucionalidade
formal dos dispositivos legais inseridos no sistema do direito posi­
tivo, por inexistencia de fato juridico suficiente. 0 cultor da constitu­
cionalidade no direito brasileiro, CLEMERSON MERLIN CLEVE, baliza a
nossa posicao:
142
CoMr~·T£NCIA TRIBlffARIA
Diz­se que uma lei e formalmente inconstitucional quando
elaborada por orgao incompetente (inconstitucionalidade or­
ganica] ou quando segue procedimento diverso daquele fixa­
do na Constituicao (inconstitucionalidade formal propriamente
dita). Pode, entao, a inconstitucionalidade formal resultar de
vicio de elaboracao ou de incornpetencia. 182
Versando sobre o tema, EURICO MARCOS DINIZ DE SANTI esclarece:
Fato juridico suficiente e o resultado da conformacao do su­
porte factico suficiente, sobre o qual incide norma de estru­
tura, fazendo desse fato jurigeno fonte material de outra
norm a juridica valida. [ ... ] 0 fato j uridico so e suficiente para
produzir norma valida, quando satisfeitos todos os pressu­
postos inerentes ao seu suporte factico. 183
Abrimos aqui um parentesis para elucidar que e a dissonancia
entre os conceitos da norma de estrutura de Indole constitucional e
do suporte factico (projetado na denominada enunciacao­enuncia­
da ), que enseja a dita inconstitucionalidade formal do direito criado,
A incompatibilidade do suporte factico ( atividade de enunciacao]
com o que preve a norma de cornpetencia legislativo­tributaria rela­
tivamente ao sujeito ativo e ao procedirnento a ser seguido macula o
fato juridico criador de normas e tern reflexo imediato no produto
legislado.
Ao discorrer sobre a invalidade das leis, mais especificarnente,
sobre a invalidade por inconstitucionalidade, entre normas de nivel
constitucional, LOURIVAL VILANOVA averba que o desvio da forma­tipo
da azo a inconstitucionalidade formal:
182 CLEVE. A Flscalizaaio Abstrata da Constitucionalidade rw Direito Brasileiro. 2000,
p.39.
183 SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Lanyamento Tributario. Sao Paulo: Max Limonad,
1996, p.73.
143
 CRISTIANE MENDONCA
Ha, na Constituicao, dois tipos de processos de geracao de nor­
mas. Um processo dedicado as normas constitucionais, e outro
disciplinando a construcao de leis ordinarias e outras normas.
Se ha um iter procedimental, isso importa dizer que ha suportes
facticos ­ os atos­de­legislar ­ que devem revestir a forma
procedimental: o processo (seja ele meramente procedimental,
seja, ainda, o processual­judicial) e uma serie ordenada de atos
juridicos ti¢ficados. Desviantes dos tipos, sao abertos a invalidacao,
Assim, a norma constitucional pode incorrer em invalidade por
lnfringencia procedimental (convocat6ria do orgao em funfiio
reuisorade constituinte de segundo grau, quorum, quebra da serie
ordenada de atos). Da­se, entao, a inconstitucionalidade formal,
por desvio da Jorma­tipo. (destaques originais) 184
Quando resta demonstrada a insuficiencia do fato juridico pro­
dutor da regra­tributaria geral e abstrata, seja pela atuacao de orgao
incompetente, seja pela inobservancia do processo legislativo previsto
no altiplano constitucional, incumbe ao orgao jurisdicional, na esfera
do controle de constitucionalidade de leis, concentrado ou d.ifuso,
reconhecer a denominada "inconstitucionalidade formal" da regra tri­
butaria inserta no ordenamento juridico­positivo e, mediante a expe­
dicao de norma valida, cortar a validade daquela.
Pode ocorrer, ainda, que o fato juridico criador da regra­tributaria
seja insuficiente, por apresentar dissonancia com o que preveern uni­
dades normativas de nivel infraconstitucional. Seria o caso, p. ex., de
inobservancia dos comandos contidos na Lei Complementar n° 95/98,
que versa sabre a elaboracao, a redacao, a alteracao e a consolidacao das
leis em geral. Nao se ha que falar aqui em inconstitucionalidade formal
da regra tributaria, mas em vicio formal, passive! igualmente de con­
trole pelo orgao­jurisdicional.
Antes de passarmos ao exame dos limites materiais, importa regis­
trar que vigora em nosso sistema juridico positivo, uma presuncao de
184 VILANOVA. Causalidade e Relaoio no Direito. 2000, p. 311.
144
COMPET£NCIATRIBlITARIA
que os diplomas normativos foram produzidos em conformidade com
o direito. A esse respeito, TAREK Movsss MouSSALLEM disserta:
A indicacao do titulo designativo da especie normativa e
um indicio de que aquele veiculo introdutor foi presu­
mivelmente confeccionado de acordo com o procedimento
previsto para a sua criacao. Assim se se tratar de uma emen­
da constitucional, presume­se elaborada de acordo com o
procedimento constitucionalmente posto para tanto; [ ... ].
Presume­Se porque, por meio da teoria das provas e que se
aferira ou nao se o veiculo introdutor (Vll) foi produzido
em consonancia com o ordenamento jurldico, Caso tenha
sido produzido em desacordo com os mecanismos previs­
tos pelo sistema do direito positivo, este podera realizar a
expulsao do veiculo introdutor (VII) somente ao criar ou­
tro veiculo introdutor (VI2). 0 VI2 ejetara uma outra nor­
m a que ingressara em calculo com o VII, dando por
conseqiiencia uma alteracao no sistema do direito positivo,
contrariando­o, exapandindo­o ou revisando­o. 185
Uma lembranca final e digna de nota: a perrnissao enderecada as
pessoas politicas para estatuirem em abstrato os seus tributos nao se
confunde com o clever de respeitarem o procedimento, quando da
realizacao do fato produtor da norma­padrao de incidencia tributaria
(fato­enunciacao}. 186
0 uso da autorizacao­permissao pelos termos­ativos da norma
de cornpetencia legislativo­tributaria, sem a observancia dos limites
formais constantes do criteria delimitador da autorizacao, vicia o fato
produtor da norma juridica tributaria e compromete o tear dos enun­
ciados­enunciados imitidos na ordem juridica.
185 MOUSSALLEM. Fontes do Direito Tributario. 2001, p. 141.
186 Nomenclatura utilizada por TAREKMovsss MouSSALLEM em Fontes do Direito Tribu­
tario. 2001. p. J 50.
145
 CRJSTIANE MENDONCA
Nao e suficiente, todavia, que os agentes criadores das normas
tributarias gerais e abstratas em sentido estrito ajarn em sintonia com
as lindes formais fixados na respectiva norma de cornpetencia, por­
quc tambem devem ser observados as lirnites materiais, delimitadores
da autorizac;iio­permissao.
5.4.3.2 Limites materiais
Alern de ter sido gerada por orgao competente e por iter
procedimental proprio, a regra­padrao de incidencia tributaria ha
que guardar cornpatibilidade com os principios e outros enuncia­
dos norrnativos plasmados no texto constitucional, sob pena de
inconstitucionalidade dos enunciados prescritivos veiculadores das
distintas especies tributarias,
Consideramos como limites materiais que integram o criteria
delimitador da autorizacao (CDA), contido no consequente da
NCLT, os enunciados constitucionais que prescrevem o conteudo
dos enunciados­enunciados a serem produzidos pelos legisladores
infraconstitucionais, e q ue sao responsaveis pela insercao das
exacoes fiscais no bojo sisternico.
Antes de voltarmos a atencao para os principios constitucionais
tributaries que informam a atividade do legislador tributario, quando
da criacao da regra­matriz de incidencia, e preciso identificar quais
sao os tributes passiveis de serem criados par cada pessoa politica e
quais as consequencias que isso revela em termos de delimitacao
material da competencia legislativo­tributaria.
5 .4. 3 .2 .1 As especies tributarias e os criterios constitucionais
delimitadores da cornpetencla legislativo­tributaria
0 art. 145 da Constituicao Brasileira estabelece a possibilidade de
todos os entes politicos instituirern impastos, taxas e contribuicoes de
146
COMPET£NCJA TRIBUTARIA
melhoria. Relativamente aos primeiros, o texto da constituicao foi
mais minucioso. Identificou, rigorosamente, os impastos que pode­
rao ser estabelecidos por cada um dos entes politicos.187
Alern das tres especies tributaries acima mencionadas, a Lei Magna
de 1988, previu a cornpetencia da Uniao para instituir emprestimos
compulsories (art. 148 da CRFB/88) e contribuicoes (art. 149 e art.
195 da CRFB/88). Aos Estados, Municipios e Distrito Federal tam­
bern foi conferida autorizacao para instituir contribuicao, cobrada
de seus servidores, destinada ao custeio dos seus sistemas de pre­
videncia e assistenciasocial (art. 149, § 1 ° da CRFB/88). 0 art. 149­A,
por sua vez ­ acrescentado ao texto Magno de 1988 sob Emenda
Constitucional n° 39/2002 ­, autoriza os Municipios e o Oistrito
Federal a instituirem contribuicao para o custeio do service de ilu­
rninacao publica.
Ve­se, de piano, que a cornpetencia (autorizacao­perrnissao] para
produzir regras juridico­tributarias se encontra materialmente deli­
rnitada pelas proprias especies tributarias que o legislador da Consti­
tuicao de 1988 outorgou a cada uma das pessoas politicas.
Os tributes que podem ser produzidos pelos diferentes orgaos­
legislativos no ambito territorial brasileiro sao apenas aqueles previs­
tos no texto constitucional vigente e nao outros.
Nao se cogita, por exemplo, a instituicao de um impasto sabre a
propriedade de obras de arte (IPOA) pelas Assembleias Legislativas
Estaduais, na medida em que o suposto gravame nao consta do rol de
impastos atribuidos aos entes federados. De igual modo, esdruxula
seria a criacao de um impasto de transmissao de bens moveis inter
vivos (ITBM) pelos entes municipais.
Como as hipoteticas figuras (IPOA e ITBM) nao constam do
diploma constitucional vigente, nao se ha que falar, evidentemen­
te, em cornpetencia tributaria para a sua criacao no sistema juri­
dico patrio.
187 Excepcionamos, aqui, a cornpetencia da Uniao, prevista no art. I 54, inc. I, para
instituir imposto residual, desde que nao seja cumulativo e nso tenha hip6tese de
incidencia OU base de calculo pr6prios daqueles discriminados na Constituicao,
147
 CRISTIANE MENDON<;A
Quando afirmamos que a competencia tributaria deve ser enten­
dida como a autorizacao juridico­positiva para a producao das nor­
mas veiculadoras de tributos, referimo­nos obviamente aqueles
tributes encartados no ordenamento juridico. No caso brasileiro, ape­
nas os tributes previstos no altiplano constitucional sao passiveis de
implernentacao pelas pessoas politicas.
Ao comentar o sistema constitucional tributario de 1946, GE­
RALDO ATALIBA, enfatizava a rigidez da Constituicao Brasileira em
materia tributaria e a restrita esfera de liberdade deixada ao legisla­
dor ordinario:
Em materia tributaria ­ ou, melhor dizendo, em rnateria de
frxas:ao de cornpetencia tributaria e formas de seu exercicio ­
a nossa Constituicao nao foi generica e sintetica. Ao contrario,
foi particularizada e abundante, nao deixando margem ­ juri­
dica ­ para grandes desenvolvimentos e integracao pela legisla­
<;ao ordinaria e, menos ainda, pelos costumes, pela construcao
ou outras formas. Nao ficou o legislador constituinte brasileiro
so nas materias mais essenciais, nem foi indeterminado em
nenhuma disposicao. Parece­nos, pois, oportuna a invocacao
da li<;ao de CHIARELLI, autorizado comentador da Constituicao
italiana, exatarnente para evidenciar ­ pelo chocante do con­
traste ­ quao rigido e o nosso sistema constitucional tributario.
Desnecessario um maior esforco reflexivo, para constatar que a
lis:ao do saudoso juspublicista paulistano ­ apesar deter side construida
relativamente ao sistema constitucional tributario de 1946 (lingua­
gem objeto ­ Lo) ­ se ajusta, com perfeicao, ao nosso atual sistema
constitucional tributariol'".
Em razao da indiscutivel rigidez do sistema constitucional tributa­
rio vigente ­ na avaliacao de GERALDO ATALIBA 189, o mais caracteristico
188 ATALIBA, Geraldo. Sistema Constitucionai Tributario. Sao Paulo: RT, 1968, p. 15.
189 lbld., p.22.
148
COMPET£NCIA TRIBlffARIA
e peculiar principio constitucional tributario brasileiro ­ apcnas os
tributos discriminados no bojo da atual Constituicao sao passiveis de
instituicao e cobranca pelas pessoas politicas.
A luz dos ensinamentos de MARCIO SEVERO MARQUES190 e de
EURICO MARCOS DINIZ DE SANTI, 191 detectamos alguns limites mate­
riais plantados no diploma constitucional, que restringem a acao
criativa dos sujeitos ativos, quando da edicao das diferentes regras
j uridico­tributarias.
A classificacao das especies tributaries como impostos, taxas, con­
tribuicoes de melhoria, contribuicoes e ernprestimos compulsories,
explicitada por ambos os estudiosos do direito tributario, advern da
identificacao de tres criterios plantados na Constituicao Federal de
1988, que foram resumidos da seguinte forma por EURICO MARCOS
DINIZ DE SANTI:
Com efeito, tres sao, a priori, os criterios diferenciadores que
convivem, concomitantemente, no amago constitucional:
o primeiro e indiscutivel e a vinculacao, ou nao, de uma ativi­
dade estatal no desenho da hipotese tributaria; o segundo, a
previsao do destino legal do tributo; o terceiro, a previsao
legal da restituicao.!"
Para termos uma ideia mais sisternatizada dos criterios utiliza­
dos na classificacao das especies tributarias, por ambos os autores a
partir da analise das normas de estrutura que outorgam e delimi­
tam a cornpetencia impositiva atribuida as pessoas politicas consti­
tucionais, passamos a reproduzir o quadro elaborado por MARCIO
SEVERO MARQUES193:
190 MARQUES. Classificafdo Constitucionai dos Tributos. 2000, p. 225.
191 As Classificacoes no Sistema Tributario Brasileiro. In Iustica Tributdria. Sao Paulo:
Max Limonad. 1998, p. 125­147
192 Ibid., p. 139.
193 MARQUES. Classificafdo Constitucional dos Tributes. 2000, p. 225.
149
 CRISTIANE Mt:NUON<;:A COll.tPET£NCIA TRIBlJfARIA

Tributos I0 criterio: 2° criterio: 3° criterio~ destinacao especifica do produto da arrecadacao e restituicao do

identificados exigencia exigencia exigencia
constitucional de constitucional de constitucional de montante arrecadado ao contribuinte.
previsao legal de previsao legal de previsao legal de Consoante elucida MARc10 SEVERO MARQUES, as tres variaveis con­
vinculacao entre destinacao restituicao do sideradas para efeito de classificacao das especies impositivas foram
a materialidade especlfica para o montante
do antecedente produto de arrecadado ao
inferidas das normas constitucionais de estrutura, que outorgam com­
normativo e uma arrecadacao contribuinte, ao petencia impositiva as pessoas politicas, ipsis litteris:
atividade estatal cabo de
referida ao determinado
contribuinte periodo A nosso ver; portanto,tres sao as variaveis a serem consideradas
para efeito de classificacao dos tributes, segundo as normas de
a) Impastos niio nao nao
estrutura que outorgam cornpetencia impositiva as pessoas po­
b) Taxas siin sim nao liticas de direito publico interno, no sistema positivo brasileiro,
porque tres sao os elementos distintivos revelados pela analise
c) Contribuicoes
sim nao nao das especies tributaries autorizadas pelo texto constitucional.
de Melhoria

d) Contribuicoes nao sim nao

e) Emprestirnos
nao
sim Sim
Compuls6rios
Em realidade, os tres criterios sacados do ordenamento constitu­
cional vigente e utilizados para efeito de classificacao das especies
tributarias congregam verdadeiras lirnitacoes substanciais a atuacao
dos orgaos legislativos, quando da criacao dos enunciados legais (supor­
tes fisicos], a partir dos quais haurimos a norma jundlco­tributaria
que configura cada tipo de gravarne.
Por uma analise circunstanciada, notamos que os criterios fixa­
dos, em di versos dispositivos que comp6em o Texto Maior de 1988 e
reproduzidos no quadro anterior, se revelam em verdadeiros limites
materiais a ac;:ao legislativo­tributaria das pessoas politicas.
A objetividade dos criterios em referencia permitiu que MARc10
SEVERO MARQUES e EURICO MARCOS DINIZ DE SANTI distinguissem as
cinco especies tributarias respondendo positiva ou negativamente ao
atendimento das tres exigencies constitucionais destacadas: vinculacao
da hipotese de incidencia tributaria (Ht) da Njt a uma atuacao estatal,
De fato,por um lado, ha tributos em relacao aos quais a Constitui­
c;ao ja preestabeleceu a vinculacao da materialidade do antece­
dente normativo ao exercicio de uma atividade estatal referida
ao contribuinte, e, outros, em que esta vinculacao absoluta­
mente nao existe, conforme a lic;ao pioneira do professor GE­
RALDO ATALIBA. Eis a primeira variavel adotada como criterio
para a classificacaodos tributos, ja endossada e consagrada pela
doutrina nacional e estrangeira: a exigencia de previsao legal de
vinculacao da materialidadedo antecedente da norma de tributa­
c;:ao a uma atividade por parte do Estado referida ao contribuinte.
Por outro lado, como pudemos verificar, ha tributos autori­
zados pela Constituicao, cuja validade esta condicionada a
previsao legal de destinacao especifica do produto da arreca­
dacao ao custeio de despesas determinadas do Esta do. [ ... ]
Eis ai o segundo elemento distintivo adotado, como criterio
para a classificacao dos tributos: a exigencia de previsao
normativa estabelecendo a vinculacao, ou nao, do produto de
sua arrecadacao a uma despesa especifica.

150 151
 CRISTlANE MENDONCA
Ha ainda, por fim, uma terceira variavel a ser considerada
para a identificacao das especies impositivas, consistente na
exigencia de previsao legal de restituicao ao contribuinte do
montante arrecadado, ao cabo de determinado periodo, que
verificarnos condicionar a validade dos ernprestimos com­
pulsorios, apartando­o das demais especies irnpositivas.
Sao estes os tres criterios, que, a nosso ver, devem ser con­
siderados para a classificacao constitucional dos tributos,
porque (i) podem ser inferidos pela analise das proprias
normas de estrutura que outorgam, informarn e delimi­
tam o exercicio das respectivas cornpetencias impositivas,
tal coma estabelecidas pelo texto constitucional, e (ii) fo­
ram utilizados para efeito de diferencar os regimes juridi­
cos (principios e regras) aplicaveis sabre as diversas
especies tributarias autorizadas pela Constituicao, assim
identificadas. 194
Para que o legislador se desincumba da tarefa concemente ao
desenho da regra­padrao de incidencia de cada especie tributaria aci­
ma identificada, em plena harmonia com os preceitos alinhavados no
diploma constitucional patrio, e imprescindivel que observe os limi­
tes materials fixados no Texto Maior de 1988.
Transpondo tudo o que foi dito para a linguagem normativa, ain­
da que de modo fragmentado, ja que outras parcelas do conseqi.iente
normativo serao por ora ornitidas, para melhor compreendermos o
assunto em tela, teremos as seguintes construcoes:
I) lmpostos­Antecedente: se for Uniao, Estado, Oistrito Fede­
ral e Municipio no Estado Brasileiro no tempo X. Conseqi.iente:
deve ser a autorizacao­permissao para a edicao da regra­matriz de
incidencia dos impastos, que compreende a observancia de a.1 ° cri­
teria (nao vinculacao da Ht a atuacao estatal), a.2° criteria [nao
194 Ibid., p. 222­223.
152
COMPf.rtNCIA TRIBlffARIA
previsao legal de destinacao especiflca para o produto da arrecada­
c;ao) e a.3° criteria [nao previsao de devolucao do produto arreca­
dado ao contribuinte).
2) Taxas ­ Antecedente: se for Uniao, Estado, Oistrito Federal
e Municipio no Estado Brasileiro no tempo X. Consequente: deve
ser a autorizacao­perrnissao para a edicao da regra­matriz de inci­
dencia das taxas, que compreende a observancia de b. l 0 criteria
[vinculacao da Ht a atuacao estatal), b.2° criteria [previsao legal
de destinacao especifica para o produto da arrecadacao] e b.3°
criteria [nao previsao de devolucao do produto arrecadado ao con­
tribuinte].
3) Contribuicoes de melhoria ­Antecedente: se for Uniao, Esta­
do, Oistrito Federal e Municipio no Estado Brasileiro no tempo X.
Conseqi.iente: deve ser a autorizacao­permissao para a edicao da regra­
matriz de incidencia das contribuicoes de melhoria, que compreende
a observancia de c.1° criteria (vinculacao da Ht a atuacao estatal),
c.2° criteria [nao previsao legal de destinacao especifica para o pro­
duto da arrecadacao] e c.3° criteria (nao previsao de devolucao do
produto arrecadado ao contribuinte],
4) Contribuicoes ­ Antecedente: se for Uniao, Estado, Distrito
Federal e Municipio no Estado Brasileiro no tempo X. Conseqiiente:
deve ser a autorizacao­permissao para a edicao da regra­matriz de
incidencia das contribuicoes, que compreende a observancia de d.1°
criteria [nao vinculacao da Ht a atuacao estatal], d.2° criteria (previ­
sao legal de destinacao especifica para o produto da arrecadacao] e
d.3° criteria [nao previsao de devolucao do produto arrecadado ao
contribuinte].
5) Emprestimos compuls6rios ­ Antecedente: se for Uniao no
Estado Brasileiro no tempo X. Consequente: deve ser a autorizacao­
permissao para a edicao da regra­matriz de incidencia dos ernprestimos
compulsories, que compreende a observancia de e. l criteria (nao
0
vinculacao da Ht a atuacao estatal], e.2° criterio [previsao legal de
destinacao especifica para o produto da arrecadacao] e e.3° criteria
[previsao de devolucao do produto arrecadado ao contribuinte).
153
 CRISTIANE MENDON<;A
Nesse passo, e curial pontuar que apenas o criterio concernente a
vinculacao ou nao da Ht a uma atividade estatal afeta, de forma dire­
ta e irnediata, a construcao da regra­matriz de incidencia tributaria,
na rnedida em que determina a fixacao do criteria material, contido
no antecedente da Njt.
Apesar de os demais aspectos ­ destinacao especlfica do produ­
to arrecadado e restituicao do valor arrecadado ao contribuinte ­
restringirem, inequivoca e materialmente, o raio de as:ao dos sujei­
tos ativos da NCLT, quando da insercao das diferentes cspecies
impositivas no bojo do sistema tributario, nao estao diretamente
relacionados aos criterios que configurarn a Njt (Ht= Cm (v+c) +
Ce+ Ct ­ Cst = Cp (Sa+ Sp)+ Cq (be x al)].
Afirmamos que os aspectos da destinacao e da restituicao do pro­
duto arrecadado restringem materialmente a competencia legislative­
tributaria das pessoas politicas constitucionais, ja que estas, para
criarem validamente dada especie tributaria, no plano geral e abstra­
to, deverao observa­los quando da edicao dos enunciados legais que
tern por fun a instituicao do gravame.
Em caso de nao­observancia dos criterios destinacao e restituicao
pelo legislador infraconstitucional, o que pode ser detectado a partir
da analise dos enunciados injetados no sistema juridico­positivo
(suporte fisico ), a norma juridico­tributaria criada estara sujeita a
sindicancia do orgao jurisdicional que podera cortar a validade do
produto legislado, por desatendimento aos requisitos postos no texto
da Constituicao,
Identificados os gravames que os diferentes entes politicos
estao autorizados constitucionalmente a instituir e os criterios­
limites que orientam a fixacao da regra­padrao de incidencia de
cada um deles, estamos prontos para avaliar de que modo os de­
nominados principios constitucionais tributaries limitam a subs­
tancia dos preceitos legais que fixam os tributos na ordem juridica
patria.
154
CoMPETENOA TRIBlTfARIA
5.4.3.2.2 Os principios constitucionais tributaries e a delimitacao
da cornpetencia Iegislativo­tributaria
Para dar inicio ao desenvolvimento do item em apreco, reproduzi­
mos as palavras de Joss Souro MA10R BORGES que sintetizou a correla­
s:ao entre os principios e a competencia legislativa tributaria:
Na abordagem da cornpetencia legislative dos Estados e
Municipios, em rnateria tributaria, essas consideracoes
introdutorias revelam a sua importancia. ( ... ]Principia nao
e mais que norma. Eu diria ate que, para evitar equivoco,
seria razoavel utilizar­se a expressao norrna­principio, por­
que o principio nao transcende o direito positivo, ele esta
embutido no bojo do pr6prio sistema. Sao apenas normas
que tern uma posicao de preerninencia, como que consti­
tuindo o arcabouco do pr6prio sistema juridico. A partir
<lesses principios e que e possivel, inclusive, desvendar a es­
trutura constitucional no que se refere a competencia
legislativa dos Estados e Municipios, tal como estruturada
no vigente texto constitucional.195
Com base nos ensinamentos de PAULO DE BARROS CARVALHO, veri­
ficamos que os principios constitucionais tributaries se revelarn en­
quanto "valor" ou "limite objetivo":
Entrevemos na consideracao do signo 'principio', distinguindo­
o como 'valor' ou como 'limite objetivo', um passo decisivo, de
importantes efeitos praticos, Se reconhecermos no enunciado
prescritivo a presenca de um valor, teremos que ingressar, force­
samente, no campo da Axiologia, para estuda­lo segundo as ca­
racteristicas pr6prias das estirnativas. [ ... ] 0 deparar­se com
195 BORGES, Jose Souto Maior. Competencia Tributaria dos Estados e Municipios.
Revista de Direito Tributario. Sao Paulo,n. 47, p. 132­142, jan/mar 1989.
155
 CRISTIANE MENDON<;:A
valores leva o interprete, necessariamente, a esse mundo de sub­
jetividades, mesmo porque eles se entrelacarn formando redes
cada vez rnais complexas, que dificultam a percepcao da hierar­
quia e tornam a analise uma funs:ao das ideologias dos sujeitos
congnoscentes. Quante aos 'limites objetivos', nada disso entra
em jogo, ficando muito mais simples a construcao do sentido
dos enunciados. E na aplicacao do direito, esses limites saltam
aos olhos, sendo de verificacao pronta e imediata.196
Referirno­nos, neste passo, aqueles principios que vinculam, ma­
terialmente, a atividade legislativo­tributaria infraconstitucional.
Como visto, o desenho da regra­padrao de incidencia tributaria
pelos orgaos legislatives nao e livre. Alern de estarem substancial­
mente atrelados aos tres criterios engendrados no sistema constitu­
cional tributario, os sujeitos ativos da NCLT ficam adstritos as margens
e as medidas postas pelo legislador constitucional, por intermedio
dos denominados principios, que condicionam a materialidade da men­
cionada regra. Passaremos a identifica­los, igualmente, como limites
materiais balizadores da competencia legislativo­tributaria.
Os principios constitucionais tributaries, denominados pelo legis­
lador constituinte como "lirnitacoes do poder de tributar", auxiliam na
dernarcacao da competencia legislativo­tributaria, seja fixando valores
que devem ser realizados e densificados na norma juridico­tributaria
(Njt), seja estipulando limites objetivos que hao de ser respeitados
quando da edicao da referida unidade normativa. Nomeamos os pri­
meiros de limite­valor e os ultimos de limite­criterio objetivo.
Compulsando o texto constitucional vigente, constatamos, ainda,
que alguns limites pautam a competencia legislativo­tributaria stri.cto
sensu de modo geral, na medida em que devem ser aplicados, indis­
tintamente, a todas as especies tributarias e por todas as pessoas poli­
ticas; outros sao especificos de determinadas figuras tributaries ou de
pessoas politicas especificas,
196 CARVALHO. Curso de Direito Tributario. 1999, p. J 41­142.
156
COMPF.rtNCIA T1t1a1rrAR1A
Feitas tais consideracoes, cuidaremos nos proxirnos subitens dos
principios constitucionais tributaries que cerceiam, substancialmente,
a as:ao criativa dos orgaos legislatives, quando da edicao da regra­
padrao de incidencia tributaria dos distintos gravames.
Inspirados nas ja reproduzidas licoes do professor PAULO DE BAR­
ROS CARVALHO, distinguiremos os principios em "principios­valores" e
"principios­limites­objetivos".
5.4.3.2.2. l Principios­valores
Primeiramente abordaremos os principios­valores gerais que
mutilam a acao criativa dos orgaos legislatives de todas as pessoas
politicas tributantes [Uniao, Estados, Municipios e Distrito Federal)
e que se aplicam indistintarnente a todas as especies tributarias, ressal­
vadas as excecoes previstas no corpo da propria Constituicao.
0 art. 1 SO, em seus incises I, II, III, IV e V da CRFB/881 institui
as "limitacoes do poder de tributar". Como tivemos a oportunidade
de pontuar, o inc. I do art. 1 SO prescreve verdadeiro limite formal a
as:ao legislativa, ao exigir que o veiculo introdutor de tribute no siste­
ma juridico patrio seja lei. '97
Nao almejamos aqui detalhar cada principio­valor constitucional
tributario, mas tao somente evidenciar quao restrito esta o raio de
as:ao do legislador; responsavel pela edicao das normas gerais e abstratas
tributaries stricto sensu.
Entre os principios­valores gerais, arrolados pelo legislador consti­
tuinte no art. 1 SO, figura no inciso II a vedacao de tratamento desigual
entre contribuintes que se encontrem em situacao equivalente, proi­
bida qualquer distincao em razao de ocupacao profissional ou funcao
por eles exercida. f: a reafirrnacao do principio da igualdade previsto
no art. S0, caput da CRFB/88.
197 Para PAULO DE BARROS CARVALHOa legalidade configura limite objetivo, de facil e
imediata verificacao, (Curso de Direito Tributario. 1999, p. 143)
157

CRISTIANE MENDON<;:A
Pois bem. Focando a cornpetencia tributaria em sentido es­
treito, relativa a instituicao da regra­matriz de incidencia tributa­
ria, vemos que o dispositivo em comento restringe o espirito criativo
do legislador tributario infraconstitucional, em geral. Proibe a ma­
nipulacao dos criterios da regra­matriz198 que venha a ocasionar o
discrimen entre contribuintes que se encontrern em situacao de
igualdade.
Para Luis CESAR SouZA DE QUEIROZ o principio da igualdade
esta contido em todas as normas constitucionais de producao
normativa:
0 Principio Constitucional da lgualdade (a igualdade juridi­
co­constitucional) e um complemento necessario (sempre
presente) e condicionante (pois limita o conteudo) do aspecto
declaracao prescritiva do antecedente de toda e qualquer
norma constitucional de producao normativa, portador de
elevada carga axiologica (destaques originais). 199
Se, por um lado, os orgaos de producao normativa federal, distrital,
estadual e municipal foram autorizados a editar as normas gerais e
abstratas instituidoras dos tributes consignados no Texto Maior, por
outro lado, foram expressamente impedidos de criar dispositivos le­
gais que ensejassem desigualdades entre iguais.
Visivelmente inconstitucionais seriarn, por exemplo, os enuncia­
dos prescritivos da regra­matriz do imposto sobre a renda que, apesar
de terem sido introduzidos no sistema por orgao competente e por
meio de procedimento proprio (fato juridico suficiente), estipulassem
198 E possivel gerar a desigualdade proibida pelo dispositivo constitucional em comen­
to por meio da manipulacao, isolada ou conjunta, dos diferentes criterios que com­
poem a regra­rnatriz de incidencia tributaria (RMI11­ Para Joss ARTUR LIMA
GONCALVES o elemento de discriminacao pode estar albergado nos criterios materi­
al, pessoal, espacial e temporal, enquanto que o tratamento diferenciado sera en­
contrado no criterio quantitativo. (Isonomia na Norma Tributaria. Sao Paulo:
Malheiros, 1993, p. 49­5 l ).
199 QUEIROZ. Sujei¢o Passiva Tributario. 1999, p. 155.
158
CoMl'ErtNCIA TRJBllTARIA
uma aliquota triplicada para os advogados formados pela Universidade
Federal do Espirito Santo, ou, ainda, para os advogados que ocupam o
cargo de procurador de Estado. 200
Em obra destinada especificamente a investigacao da isonomia
da norma tributaria, Joss ARTUR LIMA GoN<;:ALVES adverte que o
tratamento diferenciado em tema de tributacao circulara sempre
em torno das seguintes variaveis: " ... (i) clever entregar mais di­
nheiro ao erario, (ii) clever entregar menos, (a) clever entregar, ao
paSSO que OS outros nao, (b) nao clever entregar enquanto outros
devem".201
Continuando a sua explanacao, o autor observa que, em todas as
hipoteses (i, ii.a e b), o elemento de discriminacao podera estar alber­
gado nos criterios material, pessoal, espacial e temporal da regra­rna­
triz. A diferenca esta no artificio tecnico­legislativo deflagrador do
tratamento diferenciado: nos casos i e ii, ele sera encontrado no crite­
rio quantitative; ja nas hipoteses a e b, o elemento gerador do discrime
podera residir nos criterios material, pessoal, espacial e temporal da
regra­padrao de incidencia tributaria.i'"
Faz­se relevante na investigacao efetuada pelo estudioso da
norma jurfdico­tr ibutaria supostamente veiculadora de desi­
gualdade, perquirir sobre a juridicidade da razao do discrimen.
Dissertando sobre 0 tema, CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO
esclarece:
... tern­se que investigar, de um lado, aquilo que e erigido em
criterio discrirninat6rio e, de outro lado, se ha justiflcativa
racional para, a vista do trace desigualador adotado, atribuir
o especifico tratamento juridico construido em funcao da
200 No exemplo proposto a dcsigualdade foi plantada por intermedio de dois criterios
da RMIT, criterio quantitativo no que toca a aliquota e criterio pessoal, no que se
refere a sujeicao passiva.
20 I GON<;ALVES, Jose Artur Lima. Isonomia na Norma Tributaria. Sao Paulo: Malheiros,
1993, p. 49.
202 Ibid., p. 49­54.
159
 CRISTIANE MENDONCA
igualdade afirmada. [ ... ] Em sintese: a lei nao pode conceder
tratamento especifico, vantajoso ou desvantajoso, em aten­
c;ao a traces e circunstancias peculiarizadoras de urn a catego­
ria de lndividuos se nao houver adequacao racional entre o
elemento diferencial e o regime dispensado aos que se inse­
rem na categoria diferencada.i'"
Na hipotese aventada anteriormente, a ofensa ao art. 150, inc. II
da CRFB/88, pode ser facilmente diagnosticada. Nern sempre e as­
sim, porque, coma valor juridicizado, a igualdade­ ainda que inserta
no sistema constitucional tributario de forma expressa ­ nao e pas­
sive! de deterrninacao, provocando duvidas quanta a sua dimensao.
Somente ap6s analise circunstanciada de cada caso individual­
mente considerado e que o interprete do direito reunira condicoes
para aferir se o produto legislado (enunciado­enunciado) realiza ou
nao o valor igualdade transposto para o sistema constitucional tribu­
tario, por meio do inc. II do art. 150.
0 inciso I do art. 151 estabelece, segundo LUCIANO AMARO, uma
"expressao particularizada do principio da igualdade'V?" Trata­se do
principio da uniforrnidade, que proibe que a Uniao crie tribute que
nao seja uniforme em todo o territ6rio nacional ou que implique
distincao ou preferencia em relacao a Estado, ao Distrito Federal ou a
Municipio, em detrimento de outro, adrnitida a concessao de incenti­
vos fiscais destinados a promover o equilibria do desenvolvimento
socioeconornico entre as diferentes regioes do pais,
A uniforrnidade geografica surge como desdobramento do prin­
cipio­valor igualdade, que impede a Uniao de manipular as criterios
de qualquer regra­rnatriz de incidencia tributaria de sua cornpeten­
cia, com o intuito de discriminar urn ente federado, municipal ou
distrital, em detrimento de outro.
203 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Conteudo Iuridico do Principia da lgualdade. 3.
ed. Sao Paulo: Malheiros, 1993, p. 38­39.
204 AMARO. Direito Tributario Brasileiro. 2000, p. 132.
160
CoMPITENCtA TR1s1rrAR1A
0 legislador federal so tern permissao constitucional para insti­
tuir tratamento diferencado entre os entes politicos Estados, Munici­
pios e Distrito Federal, quando o desiderata for a promoc;ao do
equilibria socioeconcmico entre as porcoes regionais do pals.
Note­se que a uniformidade geografica engendra uma particular
rnanifestacao do valor igualdade, que tern como destinataria a Uniao,
Antecedente: se for Uniao no Estado Brasileiro no tempo X. Conse­
qiiente: deve­ser a autorizacao­permissao para edicao da regra­ma­
triz de incidencia dos tributos previstos no texto constitucional e a
obrigatoriedade de observar a uniformidade geografica.
Outro principio­valor arrolado no art. 150 da CRFB/88 e o nao­
confisco, localizado no inciso IV. A proibicao de utilizacao de tributo
com efeito de confisco e decorrencia do direito de propriedade, asse­
gurado no art. 5°, caput e inc. )OCII do Texto Magno.
No Sistema juridico brasileiro a propriedade e direito individual,
erigido a condicao de clausula petrea pelo art. 60, § 4° da CRFB/88.
De acordo com o mencionado comando constitucional, nao sera ob­
jeto de deliberacao a proposta de emenda a Constituicao tendente a
abolir, entre outros, o direito de propriedade.
Na esfera tributaria, a formula de protecao do direito de propri­
edade criada pelo legislador constituinte foi o "nao­confisco.Ao proi­
bir o tributo confiscatorio, o legislador da Constituicao de 1988
consagrou verdadeira garantia do direito de propriedade no plano das
relacoes juridico­tributarias,
Conforme elucida JORGE MIRANDA, 205 as garantias destinam­se a
assegurar a fruic;ao de um direito. Exemplificando, o autor evidencia
que ao direito a vida corresponde a garantia da proibicao da pena de
morte, enquanto que a liberdade de expressao e de informac;ao
corresponde a garantia da proibicao de censura. Da mesma forma,
aflrrnamos que a proibicao do confisco e garantia do direito de pro­
priedade, na esfera da tributacao.
205 Cf. MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, Coimbra: Coirnbra Edito­
ra Limitada, 1988, Torno IV, p. 89.
161
 CRISTIANE MENDON<;:A
Nao e demasia lembrar que a vedacao ao conflsco se aplica a
todas as especies tributarias e nao so aos impastos. Portanto, quando
da edicao da Njt de qualquer tipo tributario, o orgao legislative ha de
observar o [irnite­valor nao­confisco positivado no Texto da Consti­
tuicao de 1988, sob pena de ser considerada inconstitucional pelo
orgao jurisdicional competente.
Embaracosa, no entanto, e a definicao do nao­confisco, Inexistem
parametros para a sua estipulacao, Resulta dai a razao para o vacuo
doutrinario e jurisprudencial sabre o tema. Balizando o nosso entendi­
mento, e digna de nota a constatacao de PAULO DE BARROS CARVALHO:
O problema reside na definicao do conceito, na delirnitacao da
ideia, como limite a partir do qua! incide a vedacao do art.
150, IV, da Constituicao Federal. Aquila que para alguns tern
efeitos confiscatorios, para outros pode perfeitamente apre­
sentar­se como forms lidima de exigencia tributaria.A ternatica
sabre as linhas demarcat6rias do confisco, em rnateria de tri­
buto, decididamente nao foi desenvolvida de modo satisfat6rio,
podendo­se dizer que sua doutrina esta ainda por ser elabora­
da. [ ... ] lgualmente, as elaboracoes jurisprudenciais pouco tern
esclarecido o criteria adequado para isolar­se o ponto de in­
gresso nos territories do confisco, [ ... ] lntrincado e ernbaraco­
so, o objeto da regulacao do referido art. 150, IV, da CF, acaba
por oferecer unicamente um rumo axiologico, tenue e confu­
so, cuja nota principal repousa na simples advertencia ao legis­
lador dos tributos, no sentido de comunicar­lhes que existe
limite para a carga tributaria. Somente isso.206
A despeito da reconhecida dificuldade em demarcar o conceito
do signo confisco, no contexto tributario, dado o carater axiologico
nele embutido, deparamos com algumas tentativas empreendidas por
estudiosos do tema que merecem mencao.
206 CARVALHO. Curso de Direito Tributario. 1999, p. 157­159.
162
COMPET£NCIA TRJBITTARIA
Versando sabre as limitacoes constitucionais ao poder de tribu­
tar insertas na Constituicso de 1946, ALIOMAR BALEEIRO deixou pa­
tenteada a seguinte cornpreensao acerca de tributos confiscatorios:
" ... os que absorvem todo o valor da propriedade, aniquilarn a empresa
ou impedem o exercicio de atividade llcita ou moral".207
Na mesma linha de abordagem, Josi! EDUARDO SOARES DE MELO
alinhava o seguinte conceito para o termo "confisco":
0 confisco conceitua­se coma a absorcao significativa do
patrim6nio, da renda e dos neg6cios dos particulares, em ra­
zao da fixacao das elevadas aliquotas e bases de calculo de
tributes, que irnpecarn ou dificultern o desenvolvimento de
suas atividades pessoais e profissionais. 208
Para ROQUE ANroNlO CARRAZZA209 0 principio da nao­confiscato­
riedade deriva do principio da capacidade contributiva, podendo ser
qualificado de confiscatorio o impasto que esgota a riqueza tributavel
das pessoas e nao considera as suas capacidades contributivas.
Ainda que nao seja possivel, com o rigor esperado das constru­
<;oes cientificas, perfilar o conceito de nao­confisco na seara tributa­
ria, um dado e inequivoco: o editor da regra­rnae tributaria nao esta
livre para estipular o seu criteria quantitativo. lnversamente, deve
sopesar com cautela os termos que o compoern (base de calculo e
aliquota], vista que esta impedido de conferir efeitos confiscat6rios
ao tribute objeto de sua criacao,
Efetuando uma formatacao mais concisa ao que foi ate entao
abordado, podemos dizer que a igualdade e o nao­confisco sao valo­
res juridicizados pelo legislador constitucional, que restringem a acao
207 BALEEIRO, Aliomar. LrmitafOes Co11Stitucionais ao Poder de Tributar. 2. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1960, p, 237.
208 MELO, Jose Eduardo Soares de. Dircitos Fundamentais do Contribuinte. In:
MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Pesquisas Tributdrias ­ Nova Serie ­ 6.
Sao Paulo: RT. 2000, p. 291.
209 CARRAZZA. Curso de Direiro Constitucional Tributario. 2002, p. 86.
163
 CRISTJANE MENDON<;A
criativa de todos os orgaos­Iegislativos patrios, quando <la edicao da
regra­matriz de incidencia de qualquer especie tributaria.
Dito de outro modo: Antecedente: se for Uniao, Estado, Dis­
trito Federal e Municipio no Estado Brasileiro no tempo X. Con­
seqiiente: deve­ser a autorizacao­permissao para a edicao da
regra­matriz de incidencia dos tributos previstos no texto consti­
tucional ea obrigatoriedade de observarem os valores igualdade e
nao­confisco.
Alern de o legislador tributario ter o clever de realizar os valores
igualdade e nao­confisco, nos preceitos legais responsaveis pela
veiculacao da norma­matriz de incidencia de toda e qualquer especie
tributaria, esta obrigado tarnbem a observar outros principios­valores
­ eleitos pelo legislador da Constituicao ­ que informam tipos tribu­
tarios especificos.
0 art. 145, § l 0 da CRFB/88, primeira parte, determina que o
legislador, sempre que possivel, atribua carater pessoal aos impastos
e os gradue segundo a capacidade economica do contribuinte. E o
denominado principio da capacidade contributiva, corolario do prin­
cipio da isonomia, dirigido ao legislador tributario federal, estadual,
distrital e municipal e de obrigat6ria observancia quando da institui­
c;ao dos dispositivos legais que estabelecem os diferentes impastos no
sistema juridico brasileiro.
Discorrendo sabre a norma impositiva do impasto e o prin­
cipio constitucional em cornento, Luis CESAR SOUZA DE QVEIROZ
destaca:
0 denominado Principia Constitucional da Capacidade
Contributiva, tal coma os outros principios anteriormente
analisados, esta contido em norma constitucional de produ­
c;ao normativa. A definicao de seu conceito e fundamental
para a construcao da norma impositiva do impasto. 210
210 QUEIROZ. Sujeicdo Passiva Tributaria. 1999, p. 165.
164
COMPETENCTA TRIBlJfARIA
Nao e outro 0 posicionamento de MARCIO SEVERO MARQUES:
Dessa forma, ao criar impasto, a pessoa politica titular da
respectiva cornpetencia devera respeitar a capacidade eco­
n6mica do contribuinte, porque assim exige um das normas
de estrutura que delimitam o conteudo material da norma de
comportamento assim autorizada. 211
Em obra especlfica sabre a capacidade contributiva, REGINA HE­
LENA COSTA observa:
A nosso ver, quanta ao carater pessoal que os impastos deve­
rao assumir, 0 'sempre que passive!' quer significar 'sempre
que a estrutura do aspecto material da hipotese de incidencia
tributaria o cornporte'. Em outras palavras, a personalizacao
dos impastos esta condicionada a viabilidade juridica de ser
considerada a situacao individual do sujeito passivo numa
dada hip6tese de incidencia tributaria.t'?
A expressao "sempre que possivel" consigna a inviabilidade de
realizacao da capacidade contributiva em todos os arquetipos
normativos dos impastos aludidos no texto constitucional. Como anota
ROQUE ANTONIO CARRAZZA,213 nem todos os impastos se coadunam com
a vertente principiologica em questao, que impoe seja considerada na
confeccao da regra­rnatriz de incidencia tributaria a capacidade eco­
nomica do contribuinte.
Nos casos do ICMS e do IPI, por exemplo, o onus com o paga­
mento do tribute nao e efetivamente suportado pelo sujeito passivo
da relacao juridico­tributaria, mas por terceiro, geralmente consumidor
211 MARQUES. Classifica~iio Constitucional dos Tributos. 2000, p. 158.
212 COSTA, Regina Helena. Principia da Capacidade Contributive. Sao Paulo:Malheiros,
1993, p. 88.
213 CARRAZZA. Curso de Direito Constuucional Tributario. 2002, p. 87.
165
 CRISTIANE MENDON<;A
final da mercadoria ou do produto. Nestas hipoteses, o orgao legislative,
pela pr6pria tessitura do impasto, fixada na ordem constitucional,
nao tern como implementar o lirnite­valor da capacidade contributiva
na correlativa norrna­padrao de incidencia. Nao ha coma graduar o
imposto levando em consideracao a capacidade contributiva do con­
tribuinte de direito214 (Sp da Rjt], quando o valor recolhido a titulo
de tribute sera repassado para o preco da mercadoria ou do produto
e suportado por outrem.
Mesmo entendendo, como LUCIANO AMARO, ROQUE ANTONIO
CARRAZZA e EDUARDO MARCIAL FERREIRA JAROJM,215 que a diretriz cons­
titucional da capacidade contributiva possa tambern ser aplicada a ou­
tras especies tributaries, pensamos que a obrigatoriedade em realizar o
referido valor, quando da edicao da Njt, apenas alcanca os impastos.
Transformando as colocacoes ate entao explicitadas para a lingua­
gem normativa: Antecedente: se for Uniao, Estado, Distrito Federal e
Municipio no Estado Brasileiro no tempo X. Conseqiiente: deve­ser a
autorizacao­permissao para a edicao da regra­rnatriz de incidencia dos
impostos previstos no texto constitucional e a obrigatoriedade de
observarem o valor capacidade contributiva, excetuados aqueles cuja
indole se revele incompativel com a medicao da capacidade econo­
mica do contribuinte.
Lembrando que a nossa empresa nao visa a esmiucar cada um dos
principios­valores que vinculam os legisladores tributaries, o que, diga­se
de passagem, demandaria a producao de uma obra especifica para a inves­
tigacao de cada um deles; nem empreender analise exaustiva acerca de
todos os valores que cerceiam a capacidade de criacao dos sujeitos ativos
da NCLT, avancaremos na abordagem para identificar quais os principios­
lirnites­objetivos que estao cravados na Carta Constitucional de 1988.
2 I 4 Conforme elucida Luis CESAR SoUZA DE QUEJROZ a expressao "contribuinte de direi­
to" e redundante, visto que "contribuinte" ja e um conceito juridico. (Sujei¢o Passi­
va Tributaria. 1999, p. 180).
2 I 5 C[ AMARO. Direito TributarioBrasileiro. 2000, p. 138; CARRAZZA. Curse de Di­
reito Constitucionai Tributario. 2002, p. 74; JARD IM. Manual de Direito Fi11anceiro e
Tributario. 1999, p. 175­176.
166
CoMPET£NCIA TRIBlJTAIUA
5.4.3.2.2.2 Principios­limites­objetivos
Serao tratados coma principios­limites­objetivos gerais aqueles
que restringem a cornpetencia legislativo­tributana de todas as pes­
soas politicas de forma mais clara e direta e sao aplicaveis a todas as
especies tributarias, salvo as hipoteses pontualmente estipuladas pelo
Texto Maior.
Cumpre rememorar que o limite­objetivo e aquele em que a
construcao de sentido e simples e imediata. Este, via de regra, encontra­se
demarcado no pr6prio direito positive.
0 inc. III, "a" do art. 150, da Constituicao Federal, estabelece a
vedacao de cobranca de tributes relativamente a fatos geradores
ocorridos antes do inicio da vigencia da lei, que os tenha instituido
ou aumentado. E o denominado principio da irretroatividade da lei
tributaria, que realiza os primados da seguranca juridica e da certeza
do direito.
Se nao fosse pelo expresso enunciado cristalizado no art. I SO,
inc. III, "a" da CRFB/88, a nao­possibilidade de retroacao da lei tribu­
taria ja estaria garantida pelo art. S0, inc. XXXVI do mesmo diploma
normativo, que proibe que a lei prejudique o direito adquirido, o ato
juridico perfeito e a coisa julgada.
E tranqiiilonotar que o principio da irretroatividade da lei tribu­
taria exsurge coma limite objetivo esculpido na Carta Maior de 1988
e nao coma valor, facilitando o labor dos interpretes do direito que
nao precisarn ingressar no ambito da axiologia e da subjetividade para
compreende­lo,
0 fato juridico tributario, que faz emergir a relacao juridico­
tributaria e vincula os sujeitos ativo e passivo em torno da prestacao
tributaria, ha de ocorrer em momenta posterior a edicao da norma
padrao de incidencia tributaria. Nunca antes. Previsao legal em senti­
do contrario destoa dos pararnetros constitucionais vigentes, sendo
passive! de controle pelos orgaos­jurisdicionals competentes.
Nesse sentido, o legislador tributario brasileiro esta proibido de
imitir no sistema juridico brasileiro prescricao com o intuito de
167
 CRISTIANE MENDON(:A
abarcar fatos da realidade social ocorridos em lapso temporal prete­
rito a edicao da norma juridica tributaria, para efeitos de cobranca de
tributo novo ou de tribute majorado.
Utilizando a linguagem normativa: Antecedente: se for Uniao,
Estado, Distrito Federal e Munidpio no Estado Brasileiro no tempo
X. Conseqiiente: deve­ser a autorizacao­perrnissao para a edicao da
regra­rnatriz de incidencia das especies tributarias previstas no texto
constitucional e a proibicao da previsao de cobranca do tributo criado
relativamente a fatos sociais ocorridos antes do inicio da vigencia da
lei. E ainda: Antecedente: se for Uniao, Estado, Distrito Federal e
Municipio no Estado Brasileiro no tempo X. Conseqiiente: deve­ser
a autorizacao­perrnissao para a majoracao de especies tributarias ja
existentes no sistema juridico e a proibicao da previsao de cobranca
do tribute majorado relativamente a fatos sociais ocorridos antes do
inicio da vigencia da lei.
Em uma analise porrnenorizada, surge a curiosa constatacao de
que o limite objetivo concernente a irretroatividade <la lei tributaria
nao restringe a cornpetencia Iegislativo­tributaria, no tocante a esti­
pulacao dos diferentes criterios que perfazem a regra­matriz de incl­
dencia tributaria [Ht= Cm (v+c) +Ce+ Ct r+ Cst = Cp (Sa+ Sp)+
Cq (be x al)].
Rigorosamente, o limite objetivo da irretroatividade da lei tribu­
taria nao esta relacionado a fixacao dos criterios integrantes da nor­
ma juridica tributaria, mas sirn a aplicabilidade da mencionada norma
no tempo, que, induvidosamente, nao pode se dar em relacao a fatos
sociais ocorridos em lapso temporal anterior ao da sua edicao, Dai, a
impossibilidade de o legislador tributario criar enunciado prescritivo
com ta! intuito.
Por ter sido ignorada a diccao constitucional oriunda do art. 150,
III, "a", pelo legislador tributario federal, o art. 8° da Lei n° 7 .689 de
15112/88216 ­ publicada no D.O.U. de 16/12/88 e instltuidora da
216 "Art. 8° A contribuicao social sera devida a partir do resultado apurado no periodo­
base a ser encerrado em 31 de dezernbro de 1988".
168
CoMPET£NaA TRIBl!fARIA
contribuicao social sobre o lucro das pessoas juridicas ­ foi conside­
rado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal 217e teve a sua
execucao suspensa pelo Senado Federal 218• 0 referido dispositivo
legal estabelecia que a contribuicao social instituida seria devida a
partir do resultado apurado no periodo­base encerrado em 31 de
dezembro de 1988.
Vale pontuar que a irretroatividade da lei tributaria, alern de
figurar como principio­limite­objetivo geral, aplicavel a todas as espe­
cies tributarias previstas no ordenamento juridico vigente, sobressai
como criteria absoluto, na medida em que nao comporta, nos termos
do sistema positivo em vigor, qualquer excecao.
Outro limite­objetivo cravado no art. 150, inc. III, "b" da Consti­
tuicao de 1988 ­ nomeado de "princlpio da anterioridade" ­, e o que
veda a cobranca de tributos no mesmo exercicio financeiro em que
haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. 0 impedi­
mento dirigido ao legislador tributario e irnediatamente identificavel
pela simples leitura do dispositivo constitucional em destaque.
Conforme estabelece o art. 34 da Lei 4.320, de 17 /03/64 que fixa
as normas gerais de direito financeiro no Estado Brasileiro, o exercicio
217 A titulo de informacao passamos a transcrever a seguinte ernenta exarada pela Su­
prema Corte Brasileira: "CONTRIBUI<;:AO SOCIAL SOBRE 0 l .UCRO OAS
PESSO AS JURlDICAS. LEI 7689/88. ­ Nao e inconstitucional a instituicao <la con­
tribulcao social sobre o lucro das pessoas juridicas, cuja natureza e tributaria.
Constitucionalidade dos artigos 1, 2 e 3 da lei 7689/88. Refutacao dos diferentes
argurnentos com que se pretende sustentar a inconstitucionalidade desses dispositi­
vos legais. Ao deterrnlnar, porern, o artigo 8° da lei 7689/88 que a contnbuicao em
causa ja seria devida a partir do lucro apurado no periodo­base a ser encerrado em
31 de dczcmbro de I 988, violou ele o principio da irretroatividade contido no
artigo 150, iii, "a", da constituicao federal, que proibe que a lei que institui tributo
tenha, como fato gerador deste, fato ocorrido antes do inicio da vigencia dela. Re­
curso extraordinario conhecido com base na letra "b" do inciso iii do artigo I 02 da
Constituicao Federal, mas a que se nega provimento porque o mandado de segu­
ranca foi concedido para impedir a cobranca das parcelas da contribulcao social
cujo fato gerador seria o lucro apurado no periodo­base que se encerrou em 31 de
dezernbro de 1988. Declaracao de inconstitucionalidade do artigo 8° da lei 7689/
88." (Grifamos)(RE­146733/SP, DJU de 06/11/92, p. 20110, Julgamento 29/06/
92 ­ Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello. Oisponivel em: www.stf.gov.br. Aces­
so em: 10 set. 2001.
218 Resolucao SF n° 11, de 04 de abril de 1995, publicada no DOU de 12/04/95
169

CRISTIANE MENDONc;A
financeiro coincide com o ano civil. Logo tern inicio em l 0 de janeiro
e finda em 31 de dezembro.
Ao criar a lei tributaria em sentido estrito ou alterar o seu crite­
rio quantitative, no sentido de aurnenta­lo, o orgao legislativo esta
proibido de prever a cobranca do tributo criado ou majorado no mes­
mo exercicio financeiro (ano x) em que venha a ser publicada a lei
(ano x).
Alem disso, por forca da alinea "c" acrescentada ao inciso III do art.
150 da Carta Constitucional de 1988, pela Emenda a Constituicao n°
42/2003, os entes politicos tributantes estao impedidos de cobrar tri­
buto novo ou majorado antes de decorridos noventa dias da data em
que haja sido publicada a lei instituidora ou majoradora do gravame,
Apesar de o principio da anterioridade constituir um limite­
objetivo geral, que vincula o legislador das distintas especies tributa­
rias previstas no sistema constitucional tributario, o constituinte
originario o excepcionou em relacao a alguns tributes.
0 § 1 ° do art. 150 da CRFB/88 sedimenta que a vedacao do
inciso III, "b", nao se aplica aos impostos previstos no art. 153, incisos
I (imposto sabre a irnportacao de produtos estrangeiros), II (imposto
sobre a exportacao de produtos nacionais ou nacionalizados], IV [im­
posto sobre produtos industrializados) e V (imposto sobre operacoes
de credito, cambio e seguro ou relativas a titulos e val ores mobiliarios]
e no art. 154, inciso II (imposto extraordinario, na iminencia ou no
caso de guerra extern a), todos da Constituicao. Ja a proibicao encartada
no inciso Ill, "c" do art. 150, denominada noventena, nao se aplica aos
impostos veiculados no art. 153, incisos I (imposto sobre a importa­
i;ao de produtos estrangeiros), II (imposto sobre a exportacao de pro­
dutos nacionais ou nacionalizados), Ill (imposto sobre a renda e os
proventos de qualquer natureza) e V (imposto sobre operacoes de
credito, cambio e seguro ou relativas a titulos e valores mobiliarios] e
no art. 154, inciso II (imposto extraordinario, na iminencia ou no
caso de guerra extema).
Consoante prescricao contida na parte final do art. 150, § l da 0
Constituicao Nacional, a "noventena" tambem nao e aplicavel a fixa­
170
COMPETF.NCIA TRIBllfARIA
s:ao da base de calculo dos impostos previstos no art. 155, inciso III
(imposto sobre a propriedade de veiculos automotores) e no art. 156,
inciso I (imposto sobre a propriedade predial c territorial urbana) da
Carta Maior.
0 limite­objetivo anterioridade cravado nas alineas "b" e "c" do
art. 150, inciso III da Constituicao vigente, tarnbern nao se aplica aos
emprestimos compuls6rios previstos no art. 148, inc. Ida CRFB/88
para atender a despesas extraordinarias, decorrentes de calamidade
publica, de guerra externa ou sua iminencia.
Por expressa consignacao constitucional (§ 6° do art. 195), o dis­
posto no art. 150, Ill, "b", nao e aplicavel as contribuicoes sociais
previstas nos incisos I, II e III do art. 195 que se destinam, ao lado de
outras fontes de recursos, a financier a seguridade social.219
Em termos normativos podemos enunciar o lirnite­criterio obje­
tivo anterioridade da seguinte forma: Antecedente: se for Uniao,
Estado, Distrito Federal e Municipio no Estado Brasileiro no tempo
X. Conseqiiente: deve­ser a autorizacao­permissao para a edicao da
regra­rnatriz de incidencia das especies tributaries previstas no texto
constitucional e a proibicao da previsao de cobranca do tributo criado
relativamente a fatos sociais ocorridos no mesmo exercicio finan­
ceiro em que tenha sido publicada a lei instituidora do tributo, e
antes de decorridos noventa dias da data em que se de a referida
publicacao, excetuadas as especies previstas no art. 150, § 1 °, 148,
inc. I e 195, § 6° da Constituicao Federal de 1988. E mais: Antece­
dente: se for Uniao, Estado, Distrito Federal e Municipio no Estado
Brasileiro no tempo X. Conseqiiente: deve­ser a autorizacao­per­
missao para a majoracao de especies tributaries ja existentes no sis­
tema jurldico e a proibicao da previsao de cobranca do tribute
majorado relativamente a fatos sociais ocorridos no mesmo exerci­
cio financeiro em que tenha sido publicada a lei majoradora do tri­
buto, e antes de decorridos noventa dias da data em que se de a referida
219 A anterioridade nonagesimal aplicavel as contribuicoes sociais configuram limite­
criterio objetivo especifico, visto que dizem respeito apenas a elas.
171
 CRISTIANE MENDON<;:A
publicacao, excetuadas as especies previstas no art. 150, § 1 °, 148,
inc. I e 195, § 6° da Constituicao Federal de 1988.
Nessa fase da analise, incumbe salientar que a constatacao a que
chegamos em relacao ao limite irretroatividade da lei tributaria e
igualmente valida para o limite­criterio objetivo sub examine.
0 limite anterioridade nao diminui a acao criativa das pessoas po­
liticasdotadas de cornpetenciatributaria, quanta a construcao legislativa
dos criterios que constituem a regra­rnatriz de incidencia dos diferen­
tes tributes. Proibe, sim, o legislador tributario de criar enunciados
prescritivos,cujos conteudos prevejam a exigibilidadedo tribute cria­
do ou majorado no mesmo exercicio financeiro e antes do decurso de
noventa dias da data em que se tenha verificado a publicidade da lei
que institui ou acresceu tribute ja criado.
0 limite objetivo anterioridade nae se destioa a amesquinhar a
engenhosidade dos membros do legislative, quando da fixacao dos
criterios que formam a Njt [Ht= Cm (v+c) +Ce+ Ct ­ Cst = Cp
(Sa+ Sp) + Cq (be x al)]. A vedacao objetivamente tipificada pelo
legislador constituinte originario guarda correlacao com a aplicacao
da lei tributaria no tempo. 0 criador da regra­rnatriz de incidencia
tributaria esta proibido, pelo fuodamento positive de validade do
sistema juridico, de incutir previsao de aplicabilidade da lei
veiculadora do tribute, no mesmo exercicio financeiro e antes do
decurso do prazo de ooventa dias contados da sua publicacao.
Para fins meramente ilustrativos, convern lembrar que um dos
fundamentos para a declaracao de inconstitucionalidade do IPMF (Im­
pasto sobre Movirnentacao ou Transmissao de Valores e de Creditos
de Natureza Financeira) pelo Excelso Supremo Tribunal Federal, na
ADIN den° 939­7, foi a violacao ao limite­criterio objetivo anterio­
ridade assentado no art. 150, III, "b" da CRFB/88. A cornpetencia da
Uniao para a instituicao do indigitado impasto foi prevista no art. 2°
da EC n° 03/93 e exercitada com a edicao da LC n o 77193. 220
220 Na ADIN­DF n° 939­7 proposta pela Confederacao Nacional dosTrabalhadores no
Cornercio e que teve como Rclator o Min. Sidney Sanches, fol declarada, por maioria
de votes, a inconstitucionalidade de alguns enunciados veiculados no § 2° do
172
CO\IPETENCIATRIBlffARIA
0 limite­objetivo referente a anterioridade nonagesimal, inserta
no art. 195, § 6° do Texto Maier, tarnbern emerge como principio
que limita substancialmcnte a a<;:ao dos sujeitos ativos que estao ha­
bilitados para produzir a norma geral e abstrata das contribuicoes
destinadas a seguridade social.
Transpondo o Iimite­objetivo da anterioridade nonagesimal
para a linguagem normativa, temos: Antecedente: se for Uniao no
Estado Brasileiro no tempo X. Conseqiiente: deve­ser a autoriza­
<;:ao­permissao para a edicao da regra­matriz de incidencia das con­
tribuicoes sociais previstas no texto constitucional e a proibicao
da previsao de cobranca da contribuicao social criada, relativa­
mente a fatos sociais ocorridos nos noventa dias que sucedem a
publicacao da lei instituidora do tribute. E mais: Antecedente: se
for Uniao no Estado Brasileiro no tempo X. Conseqiiente: deve­
ser a autorizacao­perrnissao para a majoracao das contribuicocs
sociais ja existentes no sistema juridico e a proibicao da previsao
de cobranca da contribuicao social majorada, relativamente a fa­
tes sociais ocorridos nos noventa dias que sucedem a publicacao
da lei majoradora da contribuicao social.
A titulo de remate, nao e demais repontuar que o nosso proposi­
to nao foi 0 de minudenciar 0 tratamento dos lirnites irretroatividade
e anterioridade da lei tributaria, mas apenas contextualiza­los en­
quanto restricoes materiais a competencia legislativo­tributaria (ma­
teriais, porque dizem respeito ao conteudo dos enunciados legais que
serao editados pelos sujeitos ativos da NCLT, por interrnedio dos di­
ferentes veiculos introdutores).
art. 2° da EC n° 3/93 ­ •... nao se aplica o art. I SO, III, b, e VI, nem ..." =, entre eles o
que excepcionava a anterioridade relativamenteao IPMF. No que tange a LC n° 77I
93 foi declarada a inconstitucionalidade do art. 28, na parte em que previa a co­
branca do tributo no anode 1993. Finalmente, tarnbern por maioria, a E. Corte,
tomou defmitiva a medida cautelar anteriormente deferida de suspensao da co­
branca do irnposto no ano de 1993 [Plenario de l 5/12/93, DJU de 18/03/94).
Disponivel em: ­cwww.stf.gov.br».Acesso em: 11 jul. 2001.
173
 CRISTIANE MENDON<;:A
5.4.3.2.2.3 Principios especificos de determinados tributos
Alern dos valores e dos criterios objetivos acima pontuados que,
coma visto, modelarn, em termos materials e gerais, a autorizacao
para produzir e alterar normas tributarias stricto sensu no Estado Bra­
sileiro, o ordenamento constitucional vigente estabelece outras dire­
trizes principiol6gicas que delimitarn, igualmente, o raio de atuacao
dos sujeitos ativos da norma de cornpetencia legislativo­tributaria
relativamente a alguns tributes especlficos.
Entre elas podemos citar a nao­cumulatividade e a seletividade
que, nos termos do art. 153, § 3° incisos I e II e do art. 155, § 2°, incisos
1
I e III da Carta ConstitucionaJ de 1988, informam a construcao da
RMIT do impasto sabre produtos industrializados (IPI) e do impasto
sabre as operacoes relativas a circulacao de mercadorias e services de
transporte interestaduaJ e intermunicipal e de cornunicacao (ICMS).
LUCIANO AMARO chama esses principios de "especificos de deter­
minados impastos" e observa: "Alguns impastos tern o seu perfil cons­
titucional cornpletado com a indicacao de principles que nao se
aplicarn, coma regra, a generalidade dos impostos".221 0 autor inclui
nesse rol os enunciados principiologicos previstos no art. 153, § 2°,
inc. Ida CRFB/.88, que orientam a instituicao do impasto de renda:
generalidade, universalidade e progressividade.
Ao contrario dos vetores principiologicos anteriormente analisa­
dos, que atuam coma criteria delimitador da norma de cornpetencia
legislativo­tributaria de varias especies tributarias, ou mesmo, de de­
terminada especie, os principios especificos somente sao redutores
da autorizacao relativa a deterrninada exacao fiscal, isoladamente
considerada. Sao considerados como limites materials a cornpetencia
legislativo­tributaria, pois orientam o teor dos enunciados­enuncia­
dos que serao editados pelos agentes produtores de normas, quando
da instituicao cu da alteracao de especificas figuras tributarias no
espectro do sisterna juridico­positivo.
221 AMARO. Direito Tributario Brasileiro. 2000, p. 143.
174
COMPE'T£NOA TRIBl!TARIA
5.4.3.2.3 As imunidades ea cornpetencia Iegislativo­tributaria
Consoante ja referenciado na parte inicial do presente trabalho,
delimitar qualquer conceito e tarefa ardua, que requer muita preci­
sao do cientista. Exige conhecimento do sistema juridico positivo,
criteria na sua observacao e rigor quando da transposicao para a lin­
guagem descritiva, imanente a Ciencia do Direito. A definicao de
imunidade tributaria nao refoge dessas dificuldades.
Desborda o nosso objetivo o detalhamento e a analise minuciosa
de tao relevante tema. Pretendemos tao somente deixar assente qual
e a vinculacao entre a competencia legislativo­tributaria e as normas
constitucionais de imunidade tributaria.
Entre as definicoes propostas no ambito da Ciencia do Direito,
passamos a transcrever a fixada par PAULO DE BARROS CARVALHO
que bem revela as especificidades do definiendum (objeto de defi­
nicao}. Como definiens [definicao) de irnunidade tributaria o au­
tor estabelece:
... a classe finita e irnediatamente deterrninavel de normas
juridicas, contidas no texto da Constituicao Federal, e que
estabelecern, de modo expresso, a incornpetencia das pessoas
politicas de direito constitucional intemo para expedir re­
gras instituidoras de tributos que akancem situacoes especi­
fleas e suficientemente caracterizadas. 222
Para Joss Soirro MAJOR BORGES a imunidade tributaria deve ser
compreendida como regra negativa de competencia tributaria:
A regra de irnunidade insere­se no piano das regras de com­
petencia ou mais precisamente das regras negativas de compe­
tencia. [ ... ]
222 CARVALHO. Curso de Direito Tributario. I 999, p. 178.
175
 CRISTIANE MENDON<;:A
A tecnica constitucional brasileira nao se circunscreve em
repartir a materia tributavel; nao se restringe a mera indica­
<;ao, a cada pessoa juridica de direito publico interno, da esfe­
ra de tributacao reservada a sua cornpetencia. Essa atribuicao
constitucional de cornpetencia e completada pela proibicao
­ formal e material­ de serem instituidos tributos abrangendo
hip6teses constitucionalmente previstas como irnunes.
Alias, toda atribuicao de cornpetencia representa, ao mesmo
tempo, uma autorizacao e uma limitacao (destaques originais). 223
Em trabalho sobre imunidade tributaria, produzido para a obten­
<;ao do titulo de Mestre pela PontificiaUniversidade Catolica de Sao
Paulo, VANESSA NOBELL GARCIA prop6e a seguinte definicao para imu­
nidade tributaria:
Para OS fins da presente investigacao e mister reconhecermos
a 'imunidade tributaria' como norma [uridica de estrutura,
ou, mais especificarnente, norrna juridica introdutora de va­
lores e limites materiais. Representa comando prescritivo
capaz de estabelecer verdadeiros casos de incompetencia
legislativa tributaria, assegurando um direito subjetivo de nao
tributacao aos sujeitos imunes. [ ... ] 0 modal deontico do
preceito imunizante e a 'proibicao', que podera ser justapos­
ta com outro modal, o da 'obrigacao'. Assim, teriamos uma
norma capaz de prescrever uma 'proibicao de obrigar', uma
vez que esse clever juridico consiste na proibicao da criacao
de normas juridicas gerais e abstratas que obriguem o reco­
lhirnento de tributos. 224
223 BORGES, Jose Souto Maior. Teoria Geralda lsencdoTributaria. 3. ed. Sao Paulo:
Malheiros, 2001, p. 219.
224 GARCIA, Vanessa Nobel I. A Nonna de lmunidade Tributaria e Seus Efeitos Iuridicos.
Sao Paulo: PUC, 2001, p. 152­153.
176
CoMPET£NCIA TRIBlrrARIA
A partir das definicoes acima transcritas, ve­se que as normas consti­
tucionais que fixam as hip6teses de imunidade tributaria em verda­
de ajudam a fixar a moldura da cornpetencia legislativo­trlbutaria.
Auxiliam na delimitacao da autorizacao­permissao atribuida as pes­
soas politicas de direito constitucional para instituirem e alterarern
as normas juridicas tributaries gerais e abstratas.
Na esteira dos ensinamentos do mestre pernambucano toda a
atribuicao de cornpetencia encampa, sirnultanearnente, uma autori­
zacao e uma limitacao, Assim e que os dispositivos constitucionais
que preveern as situacoes imunes a tributacao atuam como marcos
que pautam, em termos materials, a autorizacao­permissao para a
edicao das diferentes regras­rnatrizes de incidencia tributaria.
Os casos de imunidade sao aqueles que tern assento no corpo
constitucional vigente. Nao se esgotam nas previs6es contidas no art.
150, inc. VI, da CRFB/88 ­ que, como destacam AIRES F. BARRETO e
PAULO AYRES BARRETO abrangem varies impostos ­ nem nas prescri­
<;oes dos artigos 153, § 3°, inc. III; 153, § 4° inc. II; 155, inc. X, "a";
155, inc. X, "b": 156, § 2°, inc. I, denominadas pelos autores de "imu­
nidades relativas a um unico imposto", 225 As imunldades nao estao
circunscritas aos impostos. 0 sisterna constitucional brasileiro vigen­
te engendra irnunidades relativamente a outras especies de tributes,
tais como taxas e contribuicoes, 226
Os dispositivos da Constituicao que materializam as situacoes imu­
nes a tributacao sao conformadores da norma de competencia legislative­
tributaria. Para que construamos a referida categoria normativa e
imprescindivel que consideremos os enunciados constitucionais que
225 BARRETO, Aires F.; BARRETO, Paulo Ayres. lmunidades Tributarias: Limirafoes
Constitucionais ao Poder de Tributar: 2. ed. Sao Paulo: Dialetica, p. 59 e 92.
226 AIRES F. BARRETO e PAULO AYRES BARRETO pontuam varias passagens do tcxto consti­
tucional vigente onde esra prevista a imunidade de taxas e de contribuicoes. A
titulo exemplificativo arrolarnos as seguintes: art. S0, inc. XXX!V,"a" e "b"; art. S0,
inc. LXXnJ; art. 5°, inc. LXXVl, "a" e "b": art. 19S, inc. II [lbid., p. 97­113). No
mesmo sentido PAULO DE BARROS CARVALHO elenca aJguns dispositivos constitucio­
nais para comprovar que as imunidades transcendern os impostos e alcancam taxas
e conrribuicoes (Curso de Direito Tributario. 1999, p. 188­189).
177
 CRISTIAN!! MENDONCA
imunizam. Estes, ao lado de outros limites, sintetizam a autorizacao­
perrnissao dos entes constitucionais tributantes.
Nao e outra a visao estampada por MtSABEI. ABREU MACHADO DERZJ
em nota a obra de ALIOMAR BALEEIRO:
A irnunidade e regra constitucional expressa (ou irnplicitamente
necessaria], que estabelece a nao­cornpetencia das pessoas
politicas da Federacao para tributar certos fatos e situacoes, de
forma amplamente determinada, delirnitando negativamente,
por meio de reducao parcial, a norma de atribuicao do poder
e,
tributario, A irnunidade portanto, regra de excecao e de de­
lirnitacao de cornpetencia, que atua, nao de forma sucessiva
no tempo, mas concomitantemente. A reducao que opera no
ambito de abrangencia da norma concessiva de poder tributa­
e
rio tao­s616gica, mas nao temporal (Oestacamos). 227
Resgatando a estrutura da norma de competencia legislativo­trl­
butaria ­ INCT = Hct = [Cm+ Ce+ Ct) ­+ Cct = [Cp (Sa +Sp)+
Cda (Lf + Lm)]}­ alojamos os preceitos imunizantes fixados no Texto
Constitucional de 1988 no ambito do criteria delimitador da autori­
zac;ao, contido no consequente da NCLT. Enquadramos as hipoteses
de imunidade como lirnites materiais, na medida em que formatam,
em sentido negative, o teor dos enunciados­enunciados fixadores de
tributos no sistema juridico nacional.
Ao engendrarem as hip6tescs imunes a tributacao, proibindo
que os sujeitos ativos da relacao de cornpetencia legislativa edi­
tem enunciados instituidores de tributos relativamente aquelas
situacoes especificas e suficienternente caracterizadas no texto cons­
titucional, os versiculos constitucionais de imunidade desenham
juntamente com outros lirnites, a autorizacao­permissao que figura
no consequente da NCLT.
227 DERZI, Misabel Abreu Machado. Direito Tributario Brasileiro. 11. ed. Rio de Janei­
ro: Forensc, 2000, p. 11 G (Atuali2a~iio da obra de ALIOMAR BALEEIRO).
178
Ou ainda: os enunciados constitucionais que preveem as situa­
c;ocs de imunidade tributaria reduzem o engenho criativo dos sujei­
tos ativos editores da regra­rnatriz de incidencia tributaria. Estes estao
impedidos de editar enunciados legais que tributem as hipoteses
demarcadas no texto da Constituicao Federal de 1988.
Assim coma os demais lirnites materiais ­ que veiculam os tipos
tributaries que podem ser editados pelos sujeitos ativos da NCLT,
bem como os valores e os Iimitcs objetivos que devem ser por eles
observados ­, as hipoteses constitucionais de imunidade emolduram
a autorizacao atinente a criacao ou a alteracao dos enunciados legais
estipuladores das normas juridicas tributaries stricto sensu.
Vertendo as proposicoes ora explicitadas para a linguagem
normativa: Antecedente: se for Uniao, Estado, Distrito Federal e
Municipio no Estado Brasileiro no tempo X. Conseqi.iente: deve­ser
a autorizacao­permissao para a edicao e a alteracao da regra­matriz
de incidencia das especies tributaries previstas no texto constitucio­
nal, que compreende a proibicao da instituicao das referidas especies
relativamente as situacoes imunes previstas na Constituicao Federal
de 1988.
A proibicao das pessoas politicas de dircito constitucional inter­
no para criarem tributos em relacao as hip6teses imunes faz emergir
no outro polo da relacao juridica, para os sujeitos imunes, o correlato
direito de nao serern alcancados pela regra­rnatriz de incidencia tri­
butaria. E forcoso, portanto, reconhecer o direito subjetivo a nao­
tributacao daqueles sujeitos de direito que foram imunizados pelo
texto constitucional do Estado Brasileiro. Pela inteira pertinencia com
a presente abordagem, passamos a transcrever a ideia externada por
VANESSA NOBELL GARCIA sobre o assunto:
I
Logo, as regras imunizantes, ao conferirern um direito sub­
jetivo de nao tributacao, impoem ao ente estatal, na figura
dos orgaos legiferantes, um clever juridico modalizado pelo
functor deontico da 'proibicao' de criacao de regras norma­
tivas que tributern as situacoes, bens e as pessoas imunes.
179
 CRISTIANE MENDON<;:A
Representam verdadeiras vedacoes materiais a atividade
publica tributaria. 22s
Ainda que sob uma 6tica distinta, REGINA HELENA COSTA, em
estudo especlfico sabre o terna, exalta o direito subjetivo a nao tri­
butacao que a imunidade tributaria enseja: "Sob o aspecto material
ou substancial, por sua vez, a irnunidade consiste no direito publico
subjetiuo, de certas pessoas, de ruio se sujeitarem a tributacdo, nos ter­
mos delimitados por essa norma constitucional exonerativa" (desta­
q ues originais). 229
Embora a ternatica da imunidade tributaria seja rica e desperte o
esplrito do estudioso para o seu aprofundamento, incumbe­nos por
fim a abordagem, retendo a mensagem que importa ao escopo deste
trabalho: os preceitos constitucionais que incrustam as hipoteses de
imunidade tributaria no sistema juridico­positivo tern assento na ca­
tegoria normativa que flxa a competencia Iegislativo­tributaria (au­
torizacao­permissao) das diferentes pessoas politicas constitucionais,
porque ao lado dos dernais lirnites materials dao o contorno da habi­
litacao deferida as pessoas politicas constitucionais para a edicao e a
alteracao de regras juridico­tributarias stricto sensu.
5.4.3.2.4 Os limites materiais e os enunciados­enunciados instituidores
de tributos
Como pudemos constatar, a autorizacao­perrnissao conferida aos
diferentes entes constitucionais que conformarn a organizacao politi­
co­administrativa do Estado Brasileiro, para a criacao e a alteracao de
figures tributaries na ordem juridica nacional, esta substancialmente
amarrada pelas margens perfiladas no Texto Constitucional de 1988.
228 GARCIA. A Nonna de lmunidade Tributaria e Seus Efeitos Iuridicos. 2001, p. 165.
229 COSTA, Regina Helena. lmunidades Tributarias: Teoria e Aiuilise da Iurisprudencia
do STF. Sao Paulo: Malheiros, 2001, p. 53.
180
CoMPE"1 t:NaA TR1strrAR1A
A substancia que vincula os sujeitos ativos da NCLT, quando da
edicao dos dispositivos legais instituidores e modificadores dos
gravames fiscals, foi topicamente aduzida alhures e pode ser assim
resumida: i) criterios constitucionais relativos a vinculacao da hipo­
tese de incidencia tributaria (Ht) da Njt a uma atuacao estatal, a
destinacao especifica do produto da arrecadacao e a restituicao do
montante arrecadado ao contribuinte que tracarn a estrutura basics
das cinco especies tributarias (impastos, taxas, contribuicoes de
melhoria, ernprestimos compuls6rios e contribuicoes]: ii) principios
constitucionais tributaries gerais ­ valores e limites objetivos ­ que
norteiam a regra­padrao de incidencia tributaria dos distintos tribu­
tos previstos no texto constitucional e principios constitucionais espe­
cificos dirigidos a determinadas exacoes; iii) enunciados constitucionais
que preveem as situacoes de imunidade tributaria e que impedem a
edicao de regras instituidoras de tributos relativamente as hip6teses
nao sujeitas a tributacao, demarcadas no texto da Constituicao Fede­
ral de 1988.
A analise isolada da enunciacao­enunciada e insuficiente para
emitirmos proposicoes acerca do cumprimento ou nao dos lirnites
materiais por parte dos editores da regra­matriz de incidencia tribu­
taria. Apenas com a investigacao dos enunciados­enunciados insertos
no piano sisternico pela atividade enunciativa e que teremos condi­
c;:oes de aferir se foram ou nao extrapassadas as balizas materiais cons­
tantes do Texto Constitucional de 1988.
A nao­observancia dos lirnites materiais acima resumidos provo­
ca marcas no produto legislado ( enunciados­enunciados) que apre­
se n tara descompasso substancial em rel acao aos preceitos
constitucionais demarcadores da autorizacao­permissao contida no
conseqiiente da NCLT.
Se a regra­matriz de determinado impasto, IPVA por exern­
plo, apresenta uma aliquota nitidamente confiscatoria (50% do
valor do veiculo automotor) e porque 0 limite nao­confisco pre­
visto na Constituicao Federal vigente e assecurat6rio do direito
de propriedade dos contribuintes no Estado Brasileiro deixou de
181
 CRISTIANE ME.NDON<;A
ser considerado pelos sujeitos ativos da NCLT, quando da cria­
c;:ao dos enunciados­enunciados que cristalizarn o tributo (IPVA)
no recinto juridico de determinado ente federado.
A verificacao e o controle do cumprimento ou nae dos lirnites
substanciais pelos orgaos produtores de norrnas, se dao pela analise dos
enunciados­enunciados veiculadores das regras­matrizes de incidencia
tributaria. Apenas por intermedio deles e que poderemos checar se
houve ou nao respeito as lindes materiais fixadas no fundamento de
validade do sistema juridico­positivo [Constituicao Federal de 1988).
5. 4 .3 .2 .5 A inobservancia dos limites materiais e a inconstitucionalidade
material da RMIT
A dissonancia entre os enunciados constitucionais que preveern
o substrate dos dispositivos legais responsaveis pela conformacao
da norma juridico­tributaria em sentido estreito e os enunciados­
enunciados embutidos no ordenamento juridico pelos agentes cria­
dores ou modiflcadores das regras­matrizes de incidencia tributaria
da lugar a denominada inconstitucionalidade material, que e assim
resumida por CLf:MERSON MERLIN CLf:VE:
A inconstitucionalidade material reporta­se ao conteudo do
ato normativo. Importa verificar se ele e compativel com o
conteudo da Constituicao, Em nao o sendo, o ato normative
sera materialmente inconstitucional. Todos os dispositivos
residentes na Constituicao servem de pararnetro para a aferi­
<;iio da constitucionalidade dos atos normativos.( ... )230
Digressionando sobre a relacao de conteudo que se da entre as
norrnas, LouRIVAL VILANOVA averba:
230 CLEVE. A Fiscalizacdo Abstra!a da Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 2000,
p. 42.
182
CoMPErtNCIA TRIBITTARIA
Quanto a relacao de conteudo, as normas subordinadas em
face das supra­ordenadas sao ergaenzenden Nannen. Indiscu­
tivel, pois, a relacao de conteudo entre as normas que com­
poem o ordenamento juridico positivo. Afirmar o contrario
seria desconhccer que as Constituicoes positivas contcm pre­
ceitos cujo conteudo e inviolavel, normas irnodificaveis por
outras normas, quer ordinarias, quer normas de revisao cons­
tit ·
1 uc10na I ...(
. )231
Faz­se necessario, pois, regressarmos na escala normativa e efe­
tuarmos o cotejo entre os enunciados­enunciados que cornpoern a
regra­padrao de incidencia de determinada especie tributaria e os
enunciados constitucionais que conformarn os limites materials da
norma de cornpetencia legislativo­tributaria com vistas a averiguar­
mos a cornpatibilidade de seus teores. Se compativeis e harrnoni­
cos, podemos afirmar que a RMIT e constitucional do ponto de
vista material. Se incompativeis, a RMIT exsurge nuclearmente vi­
ciada, ja que conflitante com o extrato constitucional no qual funda
a sua validade.
Como tercmos a oportunidade de especificar em capitulo pr6prio,
apenas os orgsos autorizados pela ordemjuridica [orgaos jurisdicionais)
poderao, por meio do controle de constitucionalidade denominado re­
pressive, dedarar a inconstitucionalidade dos enunciados­enunciados
que venham a atritar com os pararnetros materiais que habitam no
consequente da NCLT.
Por era, no entanto, basta registrarmos que a desconsideracao
dos limites materiais pelos emissores da norma juridica tributaria
em sentido estrito contamina os enunciados­enunciados por eles
criados, que ficam suscetiveis de terem a sua inconstitucionalidade
material diagnosticada e declarada pelo orgao­jurisdicional com­
petente.
231 VILANOVA. Teoriada Norma Fundamental (comentarios ii margem de Kelsen). ln
Estudos em f­lomenagem a Miguel Reale. 1977, p. 22.
183
 CRISTIANE MEl\'DONc;A
5.4.3.3 Consideracoes finals
A cornpetencia legislativo­tributaria advern do cruzamento dos
diversos enunciados constitucionais a partir dos quais sacamos a
autorizacao veiculada no conseqiiente da norma de cornpetencia
legislativo­tributaria.
A habilitacao para produzir enunciados legais tributaries em acepcao
estreita e a sintese dos diversos dispositivos contidos na Constituicao
Federal de 1988 que corporificam a norma de producao normativa tri­
butaria, em especial, o criterio delimitador da autorizacao,
Ernbasando­nos nas licoes de OSWALDO ARANHA BANDETRA DE MELLO,
que abaixo transcrevemos, podemos afirmar que as fronteiras para a
criacao e a modificacao dos enunciados legais que versam sobre tribu­
tos estao fincadas na Constituicao Brasileira de 1988:
Portanto, no sisterna das Constituicoes rigidas, a Constituicao
e a autoridade mais alta, e derivante de um poder superior a
legislatura, 0 qual e 0 unico poder competente para altera­la,
sendo que o poder legislative como os outros poderes lhe sao
subalternos, tendo as suas fronteiras demarcadas por ele, nao
pod en do agir senao dentro destas norrnas (Destacamos). 232
Logo, para que as pessoas politicas constitucionais, por interme­
dio de seus sujeitos ativos, se desincumbam sem percalcos das ativi­
dades atinentes a producao e a alteracao da regra­matriz de incidencia
tributaria, deverao observar a risca OS limites formais e materiais
alojados no consequente da metanorma tributaria, mais especifica­
mente no criteria delimitador da autorizacao­perrnissao.
Caso os entes politicos criern versiculos legais tributaries stricto
sensu. em desconformidade substancial ou formal com a autorizacao­
permissao estabelecida na norma de competencia legislativo­tributaria,
232 MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. A Theoria das Constituicoes Rigidas. Sao
Paulo: Revista dos Tribunaes, 1934, p. 31.
184
COMPETINCIA TRIBUTAIUA
o orgao­judicial competente podera, por conduto da expedicao de outra
norma juridica, cortar a validade dos dispositivos legals viciados,
Enquanto o descompasso formal tern assento na enunciacao­
enunciada e podc vir a comprometer o teor de todos os enunciados­
enunciados injetados no sistema juridico por intermedio de
determinado veiculo introdutor; o desajuste de ordem material cin­
ge­se a determinados enunciados­enunciados que alojam conteudos
discrepantes daqueles sobrepostos no patamar constitucional.
Ultimada a abordagem das prescricoes constitucionais que perfa­
zem a norma de competencia legislativo­tributaria e que, portanto,
amoldam a autorizacao­permissao conferida as diferentes pessoas
politicas para a instituicao e a alteracao de enunciados juridicos tri­
butarios, resta investigar o influxo da legislacao infraconstitucional
do delineamento da cornpetencia legislativo­tributaria.
5.5 0 Influxo de Dispositivos lnfraconstitucionais no Deli­
neamento da Competencia Legislativo­tributaria
Como visto, o espaco constitucional e o palco por excelencia de
fixacao das mais variadas cornpetencias das pessoas politicas consti­
tucionais. De modo nao diferente, a cornpetencia legislativo­tributa­
ria sobressai da conjuncao de inurneros enunciados veiculados na
Constituicao de 1988 que se abrigarn em um dos criterios cornpo­
nentes da norma de cornpetencia legislativo­tributaria.
Ocorre que, por diversas vezes, Q legislador da Constituicao au­
torizou o Estado Brasileiro, por interrnedio de diferentes porcoes
organicas, a editar comandos normativos infraconstitucionais que
vincularn, na medida em que produzidos dentro dos limites consti­
tucionais, os entes politicos tributantes. Impende registrar que
desborda o alcance de nosso objetivo a apresentacao exaustiva de
tais hip6teses, hem como o detalhamento daquelas que selecionamos
para ilustrar a nossa ilacao. Dito isso, passemos a pontuar algumas
185
 CR!STIANE MENl)ON<;A
previsoes constitucionais que autorizam o legislador infracons­
titucional a tracar pararnetros a serem observados pelas pessoas ju­
ridicas de direito publico interno no exercicio da cornpetencia
legislativo­tributaria.
0 art. 59 da Lei das Leis transferiu para a lei complementar a
rnissao de dispor sabre a elaboracao, redacao, alteracao e consolida­
s:ao das leis. Cumprindo esse mister constitucional, a Lei Cornple­
mentar n° 9S/98 foi instalada no sistema juridico nacional e tern
reflexos imediatos no arnbito da competencia lcgislativa em geral,
inclusive a tributaria. E lei nacional de necessaria observancia pelos
entes politicos constitucionais relativamente as atividades de criacao
e de alteracao dos enunciados legais tributaries.
Relativamente ao impasto sabre transmissao causa mortise sabre
doacao de quaisquer bens ou direitos, o art. 155, § 1 °,inc. III declinou
para lei complementar a competencia para regular a instituicao do
impasto nas seguintes hipoteses: a) se o doador tiver domicilio ou
residencia no exterior; b) se o de cujus possuia bens, era residente ou
dorniciliado ou teve o seu inventario processado no exterior. Ja o
inciso N do art. 1 SS, § 1 ° da CRFB/88 concedeu ao Sen ado Federal
a autorizacao para fixar as aliquotas rnaximas do impasto, que e de
cornpetencia dos Estados e do Distrito Federal.
No que se refere ao impasto sobre circulacao de mercadorias c
services, de cc:impetencia dos Estados e do Distrito Federal, o Sena­
do Federal, por forca do art. 155, § 2°, inc. V, possui autorizacao
para: a) estabelecer aliquotas minimas nas operacoes internas, medi­
ante resolucao de iniciativa de um terco e aprovada pela maioria abso­
luta de seus membros; b) fixar aliquotas maxirnas nas mesmas operacoes
para resolver conflito especifico que envolva interesse de Estados,
mediante resolucao de iniciativa da maioria absoluta e aprovada por
dois tercos de seus membros.
Em relacao ao impasto sobre services de qualquer natureza, de
cornpetencia dos entes municipais, o art. 156, § 3°, inc. I, atribuiu ao
Estado Federativo Brasileiro, por meio de lei complementar, a tarefa
de fixacao das suas aliquotas rnaximas e minimas.
]86
COMPET£NCIA TRIB\!fARIA
Nos casos acima aludidos, especificamente talhados pelo legisla­
dor constitucional, verifica­se que os entes politicos constitucionais
Estados, Distrito Federal e Municipios, alern de aterem­se a enverga­
dura da autorizacao­perrnissao advinda do entrecruzamento de dis­
positivos de status constitucional, deverao observar as balizas fixadas
na legislacao infraconstitucional em relacao a parte do criteria quan­
titativo da regra­matriz de incidencia tributaria daqueles impastos
( aliq uota).
Alern disso, as pessoas juridicas constitucionais tributantes, em
caso de conflitos de competencia e de regulacao das limitacoes cons­
titucionais ao "poder de tributar", deverao nortear as suas atuacoes,
concernentes a instituicao e a alteracao de enunciados legislativo­
tributarios stricto sensu, pelas normas gerais de direito tributario, re­
feridas no inc. III do art. 146 da CRFB/88.
Todos aqueles que militam com o direito tributario ou o inves­
tigam tern conhecimento da divergencia existente na interpretacao
do art. 146 da CRFB/88. Remonta a Carta Constitucional de 1967233
a dissensao doutrinaria acerca das funcoes que as normas gerais de
direito tributario desempenham no ambito do sistema juridico­
positivo patrio.
Sob o palio do texto constitucional preterite, as correntes
herrneneuticas ja se bipolarizavam em dicotcrnica e tricotornica.
Para a corrente dicot6mica, as normas gerais de direito tributario
possuem a dupla funcao de versar sabre conflitos de cornpetencia
e regular as limitacoes ao poder de tributar. Consoante a visao
tricot6mica a lei complementar referida no caput do art. 146 da
Lex Legum tern tres desideratos: a) dispor sabre conflitos de com­
petencia; b) regular as Iimitacoes constitucionais ao poder de tri­
bu tar; c) estabelecer normas gerais em rn a ter ia trlbutaria
especialmente sabre: c. l) definicao de tributos e de suas especies,
233 0 art. 19, § I" da Constituicao Federal de 1967 prescrevia: "Lei complementar
estabelecera normas gerais de direito tributario, dispora sobre os conflitos de com­
petencia tributaria entre a Uniiio, os Estados, o Distrito Federal e os Municipios, e
regulara as lirnitacoes constitucionais ao poder tributario,"
187
 CRIS!IANI:. MENDON<;.\
hem como em relacao aos impastos discriminados na Constitui­
s:ao, a dos respectivos fatos geradores, bases de calculo e contribu­
intes, c.2) obrigacao, lancarnento, credito, prescricao e decadencia
tributarios, c.3) adequado tratamento tributario ao ato cooperati­
vo praticado pelas sociedades cooperativas; c.4) definicao de tra­
tamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para
as empresas de pequeno porte.
Assim como MARIA DO RosARIO ESTEVES, pensamos que as nor­
mas gerais de direto tributario apenas poderao vincular os entes cons­
titucionais se se ativerem a dupla tarefa concebida pelo orgao
constituinte: dispor sobre conflitos de competencia e regular as limi­
tacoes constitucionais ao "poder tributario", ipsis litteris:
Com efeito, em respeito a principiologia, e mister determi­
nar­se um sentido e alcance nitidos, seguros e dares do con­
ceito de normas gerais de direito tributario, a fim de que o
legislador complementar nao os restrinja (os principios],
diminutamente que seja, ou os condene a ser letra morta.
A nosso ver, nao e adequada uma interpretacao do mencio­
nado art. 146 que entenda que o constituinte, ap6s delinear
minuciosamente as competencies tributarias e prestigiar os
primados da Federacao e da autonomia municipal, tratou de
aniquila­los.
Nesses termos, realizadas as incurs6es pelo sistema juridi­
co, concluimos que a funcao da lei complementar
estabelecida no art. 146 da Constituicao Federal e: dispor
sabre conflito de competencies entre as entidades tribu­
tantes e b) regular as limitacoes constitucionais ao poder
de tributar. Este e o campo material das normas gerais de
direito tributario nitidamente delimitado. Nao se pode con­
siderar a lei complementar especie de requisite previo para
que as pessoas politicas tributantes (Uniao, Estados, Distrito
188
COMPf:rtNOA TRIBUTARIA
Federal e Municipios) exercarn suas rcspectivas cornpeten­
234
cias impositivas.
Ao discorrer sabre a competencia do Estado Brasileiro para editar
normas gerais de direito tributario Cizuo CHIESA sedimenta a mesma ideia:
A edicao de normas gerais pelo Estado brasileiro tern como fina­
lidade precipua 'dirimir conflitos de competencia' e 'regular as
limitacoes constitucionais ao poder de tributar'. Trata­se de ma­
terias que transcendem aos interesses das ordens juridicas par­
ciais, Dai a razao de terem sido atribuidas ao Estado brasileiro+"
PAULO DE BARROS CARVALHO alinha­se a pre­citada proposta
hermeneutica:
Qual a cornpreensao que devemos ter do papel a ser cumpri­
do pelas normas gerais de direito tributario, no novo sistema?
0 primeiro passo e saber que sao as tao faladas normas gerais de
direito tributario, E a resposta vem depressa: sao aquelas que
dispoern sabre conflitos de cornpetencia entre as entidades
tributantes e tambern as que regulam as limitacoes constitucio­
nais ao poder de tributar. Pronto: o conteudo esta firmado, 236
234 ESTEVES, Maria do Rosario. Normas Gerais de Direito Tributario. Sao Paulo: Max
Limonad, 1997,p. 105.
235 CHIESA. Competencia Tributaria do Estado Brasileiro: desoneracoes 11acio11ais e imu­
nidades condicionadas. 2001, p. 37.
236 CARVALHO. Curso de Direito Tributario. 1999. 207. Na mesma linha de raciocinio
vide REGINA HELENA CoSTA (Imunidades Tributarias: Teoria e Analise da Iurispru­
dencia do STF. 2001, p. 103). Em sentido contrario RICARDO Loso TORRES (Curso
de Direito Financeiro e Tributario, 1998. p. 40­41 ), LUCIANO AMARO (Direito Tribu­
tario. 2000, p. 161 ), AIRES F. BARRETO e PAULO AYRES BARRETO (lrnunidades Tributa­
rias: Limita¢es Constitucionais ao Poder de Tributar. 2001, p. 23) en tend em que e
triplicc a funi;:ao da lei complementar prevista no art. 146 da CRFB/88: dispor sobre
conflitos de competencia entre os entes politicos, regular as limitacoes constitucionais
ao poder de tributar e estabelecer normas gerais em rnateria de legislacao tributaria.
189
 CRISTIAN!; MENOON<;A

Aderindo a
corrente dicotomica, com um enfoque um pouco
diferenciado, ROQUE ANTONIO CARRAZZA averba:

Dai entendermos que as normas gerais em materia de legisla­

<;ao tributaria, referidas no art. 146 da Lei Maior, tern carater
meramente declarat6rio. Em outros termos, elas visam a reti­
rar da incerteza aparentes conflitos de cornpetencia tributa­ CAPITULO VI
ria entre as pessoas politicas. Por igual rnodo, pretendem
reafirmar as 'limitacoes constitucionais ao poder de tributar',
A CoMPET~NCIA LEGISLATIVO­TRIBUTARIA DO
que vem contidas em regras proibitivas ... 237
0RGAO­EXECUTIVO

Excetuada a compreensao inovadora extemada por ROQUE ANTO­

NIO CARRAZZA que proclama o carater declarat6rio das normas gerais
em materia tributaria; a adocao da corrente interpretativa dicotomica 6.1 A Participacao do Orgao­Executivo no "Processo
ou tricotornica, nao altera a seguinte inferencia sacada a partir dos
Legislativo Tributario"
signos plantados no art. 146 da CRFB/88: lei complementar pode,
em certa medida, pautar a atuacao das entidades tributantes. Nos moldes preconizados pelo Texto Constitucional de 1988
Objetivamos com tais consideracoes demonstrar tao somente que
na Secao VIII do Titulo IV, e significativa a participacao do Chefe
algumas vezes, o legislador da Constituicao remeteu aos orgaos
do Executivo no processo legislativo em geral. Com excecao dos
legiferantes de segundo grau a tarefa de criar comandos legais com­
veiculos introdutores de normas previstos nos incisos VI (decretos
plementares a Constituicao Federal de 1988 em materia tributaria.
legislativos) e VII [resolucoes], do art. 59 da Constituicao Federal
0 exercicio de tal atividade vincula os entes politicos constitucionais de 1988, foi conferida ao Presidente da Republics autorizacao
responsaveis pela edicao e pela reformulacao dos preceptivos legais
constitucional para co­agir no processo de criacao das normas inau­
que versam sabre tributos. Como a Constituicao e o habitat natural
gurais do sistema. A participacao do orgao executivo se da, basi­
das competencies, devemos interpretar tais hipoteses de forma restritiva.
carnente, em tres etapas: iniciativa, deliberacao [sancao ou veto) e
Apenas sera lldima a a<_;ao legislativo­infraconstitucional afeta a com­
prom ulgacao.
petencia legislativo­tributaria, se houver observancia dos estreitos lirni­
No que toca a iniciativa das leis em geral, o chefe do orgao exe­
tes alinhavados no fundamento juridico­positivo de validade do sistema:
cutivo da Uniao esta autorizado a deflagrar o procedimento legislativo
a Constituicao, Caso contrario, a atuacao legislativa sotoposta a ordem
das emendas a constituicao (art. 60, inc. II da CRFB/88), das leis
constitucional apresentara rnacula por extrapolar os limites cravados pelo
ordinarias e complementares (art. 61, caput da CRFB/88) e das leis
legislador constituinte, Configurar­se­a inconstitucional e nao podera,
delegadas (art. 68 da CRFB/88). Tambern lhe fci atribuida a compe­
seja a que pretexto for, vincular as pessoas politicas tributantes.
tencia para adotar medidas provisorias ­ em casos de relevancia e
urgencia ­ que tern forca de lei (art. 62, caput da CRFB/88).
237 CARRAZZA. Curso de Direito Constitucional Tributario, 2002, p. 798.

191
190
 CRISTIANF. MENDONCA
Alern do Chefe do Executivo, a Carta Magna, em seu art. 61,
caput, habilita outras pessoas para apresentar projetos de leis ordina­
rias ou complementares (federais ou nacionais), como, por exemplo,
alguns orgaos jurisdicionais (Supremo Tribunal Federal e Tribunals
Superiores) e os cidadaos em gcral [iniciativa popular).
No entanto, por forca de determinacao constitucional, a atuacao
da chefia do executivo em algumas hip6teses e decisiva no impulso do
processo legiferante, Sem a sua manifestacao de vontade, materializada
no documento intitulado "projeto de lei", nao se instala validamente o
processo de producao de leis, ainda que haja posterior deliberacao exe­
cutiva positiva (sancao). 238 Sao as hipoteses do § 1 ° do art. 61.
Conforme se depreende do comando constitucional amalgama­
do no paragrafo unico do art. 84, a atribuicao constitucional conferida
ao Presidente da Republics para dar inicio ao processo legislativo, na
forma e nos casos previstos na Constituicao, e indelegavel.
No art. 61, § 1 °,inc. II, alinea "b" do Texto Constitucional, figu­
ram coma de iniciativa privativa do Presidente da Republics as leis
que disponharn sobre a "organizacao administrativa e judiciaria, ma­
teria tributaria e orcamentaria, services publicos e pessoal da adrni­
nistracao dos Territories".
A despeito da subida relevancia que o precitado enunciado cons­
titucional encarna, a dogmatics juridico­tributaria patria, ressalvadas
238 0 vicio de iniciativa nao e passive! de convalidacao, A deliberacao executiva positi­
va relativamente a projeto de lei, que albergue rnacula cm sua genese, nao suplanta
o vicio de origem. 0 posicionamento externado pelo STF na Surnula n° 5 ­ "A
sancao do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo" ­ fot superado. 0
Excelso Tribunal ha tempo vem se manifestando pela lmpossibilidade de a san~iio
presidencial convalidar vicio de iniciativa. Vide, a titulo exernplificativo, as decisoes
exaradas na ADIMC­1963/PR (DJU 07/05/99, p. 00001, Rel. Min. Mauricio
Correa) e na ADIMC­1070/MS (DJU 15/09/95, p. 29507, Rel. Mi!l· Celso de
Mello). A ultlrna, neste particular, ficou assim ementada: "USURPA<;::AO DE INJ.
CIATIVA E SAN<;AO EXECUT[VA: A sancao a projeto de lei que veicule norma
resultante de emenda parlamentar aprovada com transgressao a dausula inscrita no
art. 63, I, da Carta Federal nao tern o condao de sanar o vicio de inconstitucionalidade
formal, eis que (sic) a so vontade do Chefe do Executivo ­ ainda que deste seja a
prerrogativa instltucional usurpada ­ revela­se juridicamente insuficiente para con­
validar o defeito radical oriundo do descumprimento da Constituicao da Repu­
blica. Precedence". Disponlvel em: <www.st[gov.br>. Acesso em: 22 jun. 2001.
192
COMPET£NCIA TRIBllfARIA
algumas abordagens pontuais, vem se mantendo silente acerca de tal
comando normativo, que e elementar para a analise do "modo de pro­
ducao" das leis instituidoras de tributos no sistema juridico brasileiro.
Ademais, na forma prevista no caput do art. 68 da CRFB/88, a
iniciativa das leis delegadas e sempre do Presidente da Republics que
solicita ao Congresso Nacional a delegacao para legislar. Da mesma
forma, a iniciativa das medidas provis6rias e de cornpetencia {mica e
exclusiva do Chefe do Executivo (art. 62, caput da CRFB/88).
Alem de ser participe na iniciacao do processo legislativo, in­
cumbe ao Chefe do Executivo deliberar acerca de um projeto de lei
ordinaria ou complementar, aprovado pelas Casas Legislativas. Tai
rnanifestacao do orgao executivo se da por meio de sancao (quando
ha aquiescencia) ou veto (quando ha discordancia em virtude de
inconstitucionalidade ou de contrariedade ao interesse publico).
Nao ha deliberacao pela chefia do orgao executivo nos casos de
emendas a Constituicao e de leis delegadas. As emendas sao objeto
de apreciacao pelas duas Casas do Congresso Nacional, em dais tur­
nos, e consideram­se aprovadas se obtiverem em ambos, tres quintos
dos votos dos respectivos membros. No caso das leis delegadas, pode­
ra OU nao haver fase deliberativa pelo orgao legislativo, Conforme OS
termos fixados na resolucao exarada pelo Congresso Nacional. Quando
a resolucao determinar, a apreciacao do projeto dar­se­a pelo Con­
gresso Nacional, em votacao unica, vedada qualquer emenda.
As medidas provis6rias, em regra, tambern nao comportam fase
deliberativa pelo Chefe do Executivo. Apenas quando o projeto de
lei de conversao veicular alteracao do texto original da medida provi­
soria e que havers necessidade de o Chefe do Executive sancionar ou
vetar o projeto (art. 62, § 12 da CRFB/88).
Uma vez sancionado o projeto de lei pela chefia do executivo
ou derrubado o veto presidencial pelo orgao legislativo, segue­se a
prornulgacao que devera ser empreendida pelo Chefe do Executivo
ou pelo Presidente do Senado, caso o primeiro nao se manifeste no
lapso temporal previsto no texto constitucional. Ha ainda a previ­
sao de prornulgacao pelo Vice­Presidente do Senado, na hip6tese
193
 CRISTIANE MENDON(".A
de o Presidente da camara alta nao se manifestar no prazo gizado no
§ 7°, do art. 66 da CRFB/88.
Vale destacar que as regras juridicas reguladoras do processo
legislativo da Uniao sao de obrigat6ria observancia pelos Estados (art.
25, caput da CRFB/88) e pelos Municipios (art. 29, caput da CRFB/
88).239 Na Constituicao de 1969, diversamente do que ocorre com o
texto constitucional vigente, existia dispositivo especifico e expresso
acerca de tal obrigatoriedade. 240
Como o processo legislativo dos Estados e dos Municipios tern
como fundamento de validade a Constituicao FederaJ, a investigacao
que sera empreendida acerca da participacao do Orgao­Executivo no
processo de gestacao das leis tributaries federals, na forma cstipulada
no Texto Constitucional, sera determinante para a analise do modo
de producao das leis tributarias estaduais e municipais. 241
239 Cf. Joss AFONSO DA S1LvA (Curso de Direito Constitucionai Positiuo. 18. ed. Sao Pau­
lo: Malheiros,2001, p. 600) e GABRIEL lvo (Constituip'io Estadual: Competencia para
Elaboracao da Constituifao do Estado­Membro. Sao Paulo: Max Limonad, 1997, p.
158).
240 "Art. 13. Os Estados organizar­se­ao e reger­se­ao pelas Constituicoes e leis que
adotarern, respeitados, dcntre outros principios estabelecidos nesta Constituicao, os
seguintes: (... )Ill ­ o processo legislative...".
241 0 STF tern posicionamento sedimentado acerca do carater vinculante das normas
que regem o processo legislative federal, principalmente aquelas que fixam as hipo­
teses de iniciativa de lei reservada. Na ADIMC 872/RS, p. ex., a Excelsa Corte
assim se manifestou: "EM ENT A· Processo legislative: consolidacao da jurispru­
dencia do STF no sentido de que ­ nao obstante a ausencia de regra explicita na
Constituicao de 1988 ­ impoern­se a observancia do processo legislative dos Esta­
dos­membros as linhas basicas do correspondente modelo federal, particularmente
as de reserva de iniciativa, na medida em que configuram elas prisma relevante do
perfildo regime positivo de separacao e independencia dos poderes,que e principio
fundamental ao qua! se vinculam compulsoriamente os ordenamentos <las unida­
des federadas" (destaques originais). (DJU de 06/08/93, p. 14902, Rel. Min Sepulveda
Pertence]. Vide no mcsrno sentidoADIMC l060/RS (DJU de 23/09/94, p. 25313,
Rel. Min. Carlos Veloso), ADTMC 1087/RJ (DJU de 07/04/95, p. 08870, Rel. Min.
Moreira Alves), ADI 1434/SP (DJU de 25/02/00 p. 00050, Rel. Min. Sepulveda
Pertence], ADI 1546/SP (DJU de 06/04/01 p. 00066, Rel. Min. Nelson Jobim),
ADI 103/RO (DJU de 08/09/95, p. 28353, Rel. Min. Sydney Sanches), ADIMC
1124/RN (DJU 09/12/94, p.34081, Rel. Min. Francisco Rezek), ADI 430/DF (DJU
de 01/07/94, p. 17494, Rel Min. Sepulveda Pertence) eADIMC 1070/MS (DJU de
15109195, p. 29507, Rel. Min. Celso de Mello). Disponivel em: <www.stf.gov.br>.
Acesso em: 11 mai. 200 l.
194
COMPE'rtNCIA TIUBLTTARIA
Movidos pelo prop6sito cientifico ­ reflexivo das unidades
normativas que comp6em o sistema ­ passamos a investigar, num
primeiro momento, a iniciativa das leis tributaries ordinarias e com­
plementares (responsaveis pela instituicao das diferentes especies tri­
butarias]. Posteriormente, cuidaremos da deliberacao executiva
(sancao e veto) e da promulgacao dos referidos veiculos normativos.242
0 nosso desiderata e averiguar o cabimento da propalada assercao
feita pela doutrina patria, no sentido de que os orgaos legislativos dos
diferentes entes politicos constitucionais Sao OS unicos detentores da
cornpetencia legislativo­tributaria no Estado Brasileiro.
6.1. l A INICIATIVA DAS LEIS TRIBUTARIAS
Interpretando o art. 61, § 1 °,inc. II, alinea "b" da Carta Constitu­
cional, ROQUE ANTONIO CARRAZZA243 fixa entendimento no sentido de
que a rnateria tributaria que depende da iniciativa do Presidente da
Republics e a do Territ6rio. Segundo o autor, a iniciativa das leis tri­
butarias e ampla. Cabe a qualquer uma daquelas pessoas constantes
do caput do art. 61.
Ressalta, no entanto ­ com base nos artigos 165 e 166 da Lei
Magna ­, que o raciocinio se aplica tao somente as leis instituidoras
ou majoradoras de tribute, pois as leis tributaries benefices (que im­
plicarn reducao de receita) ficam na dependencia da iniciativa do
Chefe do Executivo.
242 0 Prof PAULO DE BARROS CARVALHO e taxativo ao sedimentar: "A lei ordinaria e,
inegavelmente, o item do processo legislative mais apto a veicular preceitos relati­
vos a regra­matriz dos tributes, assim no piano federal, que no estadual e no muni­
cipal. E o instrumento por excelencia da imposicao tributaria", Sohre as leis
complementares o au tor observa: "Para temas tributaries, a Lei Basica de 1988 pres­
creveu muitas Intervencoes de legislacao complementar,que vao desde a expedicao
de normas gerais (art. 146, inc. IU) ate a pr6pria instituicao de tributos, como no
caso da cornpetencia residual da Uniiio (art. 154, I), ou na hip6tese de emprestimos
compuls6rios (art. 148, inc. I e II).. ", (Curso de Direito Tributario. 1999, p. 58­60).
243 CARRAZZA. Curso de Direito Constitucianal Tributario. 2002, p. 271.
195
 CRISTIANE M&NDONc;A
0 Supremo Tribunal Federal vem oscilando na interpretacaodo art.
61, § 1°, inc. II, "b" da Constituicao Federal de 1988. Ora entende que a
mensagem deontica, aviada no referido dispositivo, diz respeito tao so­
mente aos Territorios.i" ora se posiciona no sentido de que a reserva de
iniciativa <las leis prevista no enunciado constitucional foi enderecada a
Uniao, e, como regra de processo legislativo que e, configura verdadeiro
principio de observancia obrigatoria pelas demais pessoas politicas.245
244 Na ADIN n° 2.304­7 proposta pelo Estado do Rio Grande do Sul, o STF indeferiu,
por unanimidadc, o pedido de mcdida cautclar cfctuado pclo Governador do Esta­
do do Rio Grande do Sul, consignando o seguinte: "Processo legislative: materia
tributaria: incxistencia de reserve de iniciativa do Executive, sendo impertinente a
invocacao do art. 61, § I 0, inc. ll, b, da Constituicao, que diz respeito exclusiva­
mcnte aos Territories Federais ( ... )" (DJU 1­E de 15112/2000, p. 61) (destacamos).
Em sedc de Agravo Regimental (AGRAG­148496 I SP) a 1 "Turma do Excelso STF
ja tin ha decidido em identica linha de analise, senao vejarnos: "Tributario, Acordao
que concluiu pela validade da Lei Organica Municipal de Oiadema que excluiu da
cornpetencia do Prefeito a iniciativa de lei de natureza tributaria. Alegada ofensa
aos arts. 2., 59 e 69 da CF. 0 ordenamento constitucional vigente niio contem
disposicao que contemple a iniciativa exclusive do Chefe do Peder Executive para
o processo legislative em materla tributaria. Agravo regimental irnprovido." (DJU
de 01/12/95, p. 41687) (destacamos). Em decisao mais recente, oriunda do julga­
rnento da ADIN 724­6 a E. Corte Constitucional, por maioria de votes, patenteou
o seguinte:"Adi­ Lein° 7.999/85, do Estado do Rio Grande do Sul, com a Redacao
que lhe deu a Lei n° 9.535/92 ­ Beneficio Trlbutario ­ Materia de lniciativa Co­
mum ou Concorrente ­ Repercussao no Orcarnento Estadual ­Alegada Usurpacao
da Clausula de lniciativa Reservada ao Chefe do Peder Executive ­ Ausencia de
Plausibilidade Juridica ­ Medida Cautelar lndeferida. ­ A Constituicao de 1988
admite a iniciativa parlamentar na instauracao do processo legislative em tema de
direito tributario, ­A iniciativa reservada, por constituir rnateria de direito estrito,
nae se presume e (sic) nem comporta interpretacao ampliativa, na medida em que
­ por implicar limitacao ao poder de instauracao do processo legislative ­ deve
necessariamente derivar de norma constitucional expllcita e inequivoca. ­ O ato de
legislar sobre direito tributario, ainda que para conceder beneficios juridicos de
ordern fiscal, nae sc cquipara ­especialmente para os fins de instauracao do respec­
tive processo legislative ­ ao ato de legislar sobre o orcamento do Estado" (DJU I­
E de 27 /04/200 l, p. 56/7) (destacamos). Disponlvel em: <www.stf.gov.br>. Acesso
em: 20 jul. 2001.
245 Na ADIN n" 1509 proposta pelo Governador do Distrito Federal, o Tribunal Pleno da
Nobre Corte Constitucional f1IIT1ou entcndirnento quanto a reserva de iniciativa do
Presidente da Republics relativamente a organizacao administrativa federal, o que,
por constituir norma de processo legislativo, dcve ser obscrvado pclos demais entcs
politicos. Vejarnos:"EMENTA: ­ DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRA­
TIVO. DISTRITO FEDERAL: LIMITESTERRITORIAIS. ALTERAC::AO. REGIOES
ADMTNISTRATIVAS. Ac;.AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: LEI
196
CoMPFrtNOA TRIBltrARIA
A partir da analise do mesmo conjunto normative, inferimos di­
retriz interpretativa um pouco diferente daquela sustentada pelo
jurispublicista e referendada pela Corte Constitucional, em algumas
oportunidades. Jsso se da por algumas razoes que em seguida serao
pontuadas.
A Constituicao Federal de 1988 nao atribui aos Territories com­
petencia para instituir qualquer tributo. 0 art. 145 do Texto Maior e
claro, ao prescrever: "A Uniao, os Estados, o Distrito Federal e os
N° 899, DE 08/08/1995. ARTIGOS 18, §§ 3° E 4°, 61, § l 0, 32, § I 0, 25, 71, § I 0,
inc. IV, DA CONSTITUH;Ao FEDERAL. 1. A Lein° 899, de 08/0811995, do
Distrito Federal, transferiu de uma Regi3o Administrativa [Ceilandia], para outra
[Brazlandia], parte de certa area territorial, onde situado o Nucleo denominado
INCRA 09 do Projeto lntegrado de Colonizacao Alexandre de Gusrnao. 2. O Go­
vemador do Distnto Federal, alegando que a Lei alterou os limites do territorio do
Distrito Federal, incorporando­o, em parte, ao Estado de Golas, ajuizou A~ao Direta
de lnconstitucionalidade, alegando viola~ao dos §§ 3° e 4° do art. 18 da Constitui­
~ao Federal.[ ... ] 4. Ainda que assim nao Fosse, e de se considerar que a Constitui­
i;ao Federal, no art. 61, § 1°, inc. II, "b", estabelece competir privativamcnre ao
Presidente da Republics a inieiativa de lei que disponha sobre a organizacfio admi­
nistrativa federal, prerrogativa que cabe ao Governador do Distrito Federal, quan­
do se trate dessa unidade da Fcderacao (artigos 32, § 1°, 25 da C.F.). 5. 0 Distrito
Federal rege­se por sua Lei Organica, come determina o art. 32 da C.F. E essa Lei,
no art. 71, § I0, inc. rv, estabelece competencia privativa do Governador, para as
Leis que disponham sobre "criacao, estruturacao, reestruturacao, desmembramento,
extincao, incorporacao, fusao e atribuicoes das Secretarias de Governo, 6rgaos c
entidades da adrninistracao publica, sendo as Administra~oes Regionais, correspon­
dentes as Regioes Administrativas, 6rglios da administra~ao. 6. No case, a iniciati\la
da Lei nao foi do Covemador, mas de parlamentar, o que tambe.m p0e em duvida
sua validade sob o aspecto formal. [ ... ]. 8. Medida cautelar deferida, para suspen­
sao, "ex nunc•, da eficacia da Lein° 899/95 do DF, ate o julgamento final da a~ao. 9.
Plenario. Decisao unanime." (DJU 11/04/97, p. 12179) (destacamos). Em oportu­
nidade posterior ­ na ADlMC­1689 I PE ­ o Pleno do E. STF invocou o mesmo
dispositivo ­ o art. 61, § 1°, inc. ll, "b" ­ para suspender dispositivo da Constitui\'.ao
do Estado de Pemambuco (art. 227, paragrafo unico) que dispunha sobre materia
orpmentaria, frustrando a iniciativa reservada do Chefe do Executive. Passamos a
transcrever parte da ementa: "DIREITO CONSTITUCIONAL OR<;AMENTO
ESTA DUAL E MUNICIPAL: INICIATIVA; VINCULA<;AO DE RECErTA. AU­
TONOMIA MUNICIPAL AC::AO DTRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
DO PARAGRAFO ONICO DO ART. 227 DA CONSTITUlC::AO DO ESTADO
DE PERNAMBUCO. MEDIDA CAlJfELAR. I. Estabelece o art. 227 da Consti­
tui~lio do Estado de Pernambuco: 'Art. 227. 0 Estado e os Municipios promoverao
programas de assistencia integral a crian~a e ao adolescente, com a participa.,:ao
deliberativa e operacional de entidades nao govemamentais, atraves das seguintes
a~oes estrategicas: [ ... ] Paragrafo Onico ­ Para o atendimento e desenvolvimento
dos programas e a~C>es explicitados neste artigo, o Estado e os Municipios aplicarao
197
 CRISTIANE MENDON<;A
Municipios poderao instituir os seguintes tributes: I­impastos; II­ ta­
xas, ( ... );III­ contribuicao de melhoria ... ".
Em compatibilidade com o comando plasmado no art. 145, a
distribuicao da "cornpetencia tributaria" ficou circunscrita a Uniao
(arts. 148, 149, 153 e 154), aos Estados (§ 1° do art. 149 e art. 155),
ao Distrito Federal (§ l 0 do art. 149, art. 149­A e art. 155) e aos
Municipios(§ 1°doart. 149, 149­Aeart.156).
De outro lado, os Territ6rios Federais nao figuram autonomamente
na organizacao politico­administrativa insculpida no caput do art. 18 da
Carta Constitucional vigente,ja que integram a Uniao (§ 2° do art. 18).
0 art. 14 7 da Lei Maier, por sua vez, estabelece que cornpetern a
Uniao, em Territ6rio Federal, os impastos estaduais e municipais; sendo
que os ultimas s6 serao de sua incumbencia se nao houver divisao da
unidade territorial em Municipios. Caso contrario, competem aos
Municipios e nao aos Territories os respectivos impastos.
Oissertando sobre os Territ6rios no texto constitucional preterite
(1969) ­ que relativamente a reparticao de cornpetencia em sede de
Territ6rios possuia prescricao identica aquela estampada no art. 14 7
da atual Constituicao 246 ­ MICHEL TEMER assevera que as unidades
territoriais nao tern tributos pr6prios. Os seus Municipios, sirn, tern
como seus os tributos que as normas constitucionais lhes conferem.
anualmente, no rninimo, o percentual de um por cento dos seus respectivos orca­
mentos gerais.' 2. A um primeiro exame, para o efeito de concessao, ou nao de
medida cautelar, o paragrafo unico do art. 227 parece violar o disposto nos artigos
18, "coput", 25, "caput", 61, § 1, inc. IJ, alinea "b", da Constituirao Federal, pois
afasra o poder de iniciativa de lei, sobre questao orcamentaria, atribuido pelas
refcridas normas constitucionais federals ao Covernador do Estado e do Prefeito
Municipal, rcspectivamcntc. ( ... ] 6. Estando preenchidos os requisitos da
plausibilidade juridica da ai;ao ('fumus boni iuris'] e do 'periculurn in mora' (este
decorrente, tarnbem, da alta conveniencia da Adrninistracao Publica estadual e
municipal), o STF, por decisao unanirne, defere a medida cautelar para suspender a
eficacia do paragrafo unico do art. 227 da C.E. de Pernambuco, ate o julgamento
final da ai;iio". (DJU 28/11/97, p. 62217) (Destacamos) Disponivel em:
<www.stf.gov.br>. Acesso em: 20 jul. 2001.
246 "Art. 18 ( ... ) § 4°. Ao Distrito Federal e aos Estados niio divididos em municipios
competem, cumulativamente, os irnpostos atribuidos aos Estados e aos Municipios;
e a Uniao, nos Territ6rios Federals, os impostos atribuldos aos Estados e, se o
Tcrrit6rio niio foi dividido cm municipios, os impostos municipals". (destacamos)
198
COMPET£NOA TRIBl/TARIA
Destaca, alern disso, que cabem a Uniao os impastos atribuidos aos
Estados, bem como os impastos municipals, em caso de o Territ6rio
nao ser dividido em Municipios. m
Como a unica previsao contida no ordenamento constitucional
vigente que diz respeito a repasses que devem ser feitos aos Territori­
os esta consignada no 153, § 5°, inc. I, concluirnos, como MICHEL
TEMER, em relacao ao texto constitucional precedente: "No mais, o
Territorio fica a depender da politica adotada pela Uniao na condu­
<;ao dos seus neg6cios adrninistrativos'V'"
Exatamente por nao ter sido atribuida aos Territ6riosqualquer com­
petencia legislativo­tributaria, nao vemos como sustentar que a expres­
sao "materia tributaria", componente do enunciado plasmado no art. 61,
§ 1 ° inc. II, b do Texto Maier, se refira diretamente aos Territ6rios.
1
Enxergamos, portanto, as seguintes possiveis interpretacoes para
o art. 61, § 1 °, inc. II, b da CRFB/88: i) a cornpetencia legislative­
tributaria da Uniao em sede de Territ6rios Federals, hem como a dos
Estados e dos Municipios (neste caso, apenas quando o Territ6rio nao
for dividido em Municipios), que lhes foram atribuidas pelo art. 147
da Lex Legum, abarcam a necessaria iniciativa de lei pelo Presidente
da Republics: ii) a competencia legislativo­tributaria da Uniao em
geral envolve a iniciativa reservada pela chefia do orgao executive.
Com fulcro em outras passagensdo texto constitucional (arts. 165
e 166), podemos inferir, ainda, que a cornpetencia legislativo­tributa­
ria da Uniao atinente a alteracao dos enunciados legais tributaries (em
sentido estrito) que desague na reducao da receita tributaria cornpre­
ende a propulsao insubstituivel do Chefe do Executivo Federal.
Ap6s fixarmos, em linhas gerais, as significacoes sobre a iniciativa
reservada da lei tributaria, investigaremos cada uma delas de forma
apartada, com o fito de explicitar os desdobramentos juridicos que
encampam.
247 TEMER, Michel. Tenitorios Federals nas Constituifijes Brasileiras: Sao Paulo: RT,
1975, p. 96­98.
248 Ibid., p. 99.
199
 CRISTIANE MENDONCA
6.1.1.l A regra constitucional do art. 61, § 1°, inc. II, "b" ea
cornpetencia legislativo­tributaria da Uniao em sede de
Territories
Como se viu, uma das normas juridicas que dimana da previsao
constitucional constante do art. 61, § 1°, inc. JI, "b" e: Antecedente:
Se for Uniao no territorio brasileiro no tempo x. Conseqiiente: deve­
ser a autorizacao­permissao parar instituir seus tributes em sede de
Territories e a obrigatoriedade de os sujeitos ativos observarem o rito
procedimental proprio que preve a necessaria iniciativa de lei pelo
Presidente da Republics [(iniciativa ­ Presidente da Republics +
aprovacao ­ Congresso Nacional + sancso ­ Presidente da Republi­
ca ou veto derrubado ­ maioria absoluta de Deputados e Senadores
em sessao conjunta + prornulgacao ­ Presidente da Republica, Pre­
sidente do Senado ou Vice­Presidente do Senado + publicacaoj] e o
direito de a comunidade ver observado o rito procedimental pelos
orgaos competentes, que envolve a iniciativa privativa.
Nesse caso, para que o proccdimento legislativo se instale
validamente, e necessaria a propulsao pela Chefia do Executivo Fe­
deral. A impropriedade que sobressai na interpretacao vertente diz
respeito a necessaria uniforrnidade que os tributos da Uniao hao de
possuir em todo o territorio nacional, na forms preconizada no art.
151, inc. I da Constituicao N acional.
Ora, se, ao exercitar a sua cornpetencia legislativo­tributaria nos
Territories, a Uniao deve perpassar por procedimento legislativo dis­
tinto daquele exigido para a instituicao dos seus tributes cm geral ­
que, em principio, nao condiciona 0 inicio do processo legislativo a
iniciativa pelo Chefe do Executivo ­, tem­se violada a uniformidade
prescrita no art. 151, Ida CRFB/88.
Sob esse enfoque, nao ha falar em carater uniforme dos tributes
da Uniao quanta ao processo de producao normativa (fonte do dircito].
0 fato juridico criador da regra do IPI, p. ex., para os Territorios seria
diferente do fato juridico produtor da regra do IPI para o restante do
territ6rio nacional. Ter­se­iam, portanto, duas regras­matrizes de
200
CoMPET~.NCtA TRtBITTARIA
incidencia do IPI: uma exclusiva para os Territorios, originada a partir
da necessaria manifestacao de vontade do Presidente da Republics; e
a outra, de ampla iniciativa (art. 61, caput da CRFB/88), voltada para
o restante do territorio brasileiro.
Formalmente, os tributos da alcada da Uniao seriam distintos,
dependendo do espaco em que vigeriam. Nao parece que seja essa a
exegese mais compativel com toda a sistematica constitucional erigida
pelo orgao­constituinte.
Assim, para expurgar a atecnia verificada na diretriz interpre­
tativa acima evidenciada, reconstruimos a norma juridica, que passa
a ter a seguinte configuracao: Antecedente: Se for Uniao no terri­
t6rio brasileiro no tempo x. Conseqiiente: deve­ser a autorizacao­
perrnissao para instituir impastos estaduais e municipais em sede
de Territ6rios e a obrigatoriedade de os sujeitos ativos observarem
o rito procedimental pr6prio que preve a necessaria iniciativa de
lei pelo Presidente da Republics [ (iniciativa ­ Presidente da Repu­
blica + aprovacao ­ Congresso Nacional + sancao ­ Presidente da
Republics ou veto derrubado ­ maioria absoluta de Deputados e
Senadores em sessao conjunta + prornulgacao ­ Presidente da
Republica, Presidente do Senado ou Vice­Presidente do Senado +
publicacaoj] e o direito de a comunidade ver observado o rito
procedimental pelos orgaos competentes, que envolve a iniciativa
privativa.
Logo, apenas quando a Uniao fosse procedcr a instituicao de im­
pastos estaduais ou municipais nos Territorios, ou, ainda, a alteracao
de normas juridicas tributaries estaduais e municipais com vigencia
delimitada ao espaco territorial, e que a iniciativa da lei incurnbiria
ao Presidente da Republica.
Quando a hipotese fosse de exercicio da competencia legislativo­
tributaria da Uniao propriamente dita, ainda que em sede de Territo­
rios, deve­se observar o disposto no caput do art. 61 da CRFB/88, que
estabelece uma ampla iniciativa de lei.
Uma vez aclarados os termos da primeira interpretacao ­ item
"6.1.l", letra "i" ­ dada ao art. 61, § 1°, inc. II, "b" da CRFB/88, bem
201
 CRISTIANE MENDON~A
como as especificidades que apresenta, passemos a interpretacao sub­
seqiiente, com o flto de melhor cornpreende­Ia.
6.1. l .2 A regra constitucional do art. 61, § 1 °, inc. II, "b" e a
cornpetencia legislativo­tributaria da Uniao em geral
Os mesmos signos linguisticos despejados pelo legislador cons­
tituinte no art. 61, § 1 °,inc. II, "b'' da CRFB/881 trazern a mente do
interprete outra significacao de contornos mais alargados. E posst­
vel construir mensagem deontica com o seguinte teor: Anteceden­
te: Se for Uniao no territorio brasileiro no tempo x. Conseqiiente:
deve­ser a autorizacao­perrnissao para instituir seus tributes em
todo o territorio nacional ea obrigatoriedade de os sujeitos ativos
observarem o rito procedimental pr6prio que preve a necessaria
iniciativa de lei pelo Presidentc da Republics [(iniciativa ­ Presi­
dente da Republics + aprovacao ­ Congresso Nacional + sancao
­ Presidente da Republics ou veto derrubado ­ maioria absoluta
de Deputados e Senadores em sessao conjunta + prornulgacao ­
Presidente da Republica, Presidente do Senado ou Vice­Presiden­
te do Senado + publicacaoj] e o direito de a comunidade ver obser­
vado o rito procedimental pelos orgaos competentes, que envolve
a iniciativa privativa.
Por essa visao, independentemente de a Uniao estar ou nae
exercendo a sua cornpetencia ou a cornpetencia dos Estados e dos
Municipios a ela atribuida no ambito de um Territorio, o inicio do
processo legislative haveria de ser impulsionado pelo Presidente
da Republica. A manifestacao inicial do Chefe do Executive nacio­
nal, materializada no projeto de lei, congregaria verdadeiro limite
formal ao criterio delimitador da autorizacao contido no conse­
qiiente da NCLT.
Recorrendo a furn;ao interpretativa dos principios, passamos a
contrastar a norma juridica em comento com uma das diretrizes
normativas principiologicas pastas na constituicao vigente, com o
202
CoMPET£NCIA TRmlfrARIA
intuito de aquilatar se ha ou nao sustentabilidade para o conteudo
normativo relativo a iniciativa reservada de lei tributaria pelos Che­
fes dos Executives federal, estaduais e municipais.
E consabido que compete aos principios a tarefa de harmonizacao
do ordenamento juridico. Incumbe­lhes a pulverizacao ­ sobre a tota­
lidade de normas conformadoras do sistema ­ dos sobrevalores que
orientam todo o repertorio juridico. 0 texto constitucional, pela
prevalencia que ocupa em termos hierarquicos, e o espaco, por exce­
lencia, dos principios que determinam o sentido e o alcance de tantas
outras normas.
Pois bem. Por forca do principle constitucional dernocratico, 249 a
iniciativa de lei privativa deve ser entendida como excecao a regra da
iniciativa geral prevista no caput do art. 61, da CRFB/88, que, inclusive,
habilita, entre outras pessoas, os cidadaos para a apresentacao de pro­
jeto de lei ao Congresso Nacional, na forma estatuida no § 2° do
mesmo artigo.
Vale assentar que a iniciativa privativa de lei nao se cornpatibiliza
com o instrumento constitucional dernocratico da "iniciativa popu­
lar", previsto no art. 14, inc. III e no art. 61, § 2°, da CRFB/88, cabivel
apenas quando a iniciativa de lei e geral.
Como na hipotese de iniciativa reservada, existe apenas um or­
gao individual ou colegiado habilitado pelo sistema para imprimir
propulsao ao processo legislative relativamente a determinadas ma­
terias; os cidadaos nae figuram como sujeitos legitimados para ins­
taurar validamente o processo de gestacao de normas.
Desse modo, numa primeira analise, conferir interpretacao mais
ampla ao art. 61, § 1 °1 inc. II, "b" da CRFB/88, e desconsiderar que a
democracia foi juridicizada pelo constituinte brasileiro de 1988, e,
ainda, que revela a sua carga normativa em outros dispositivos cons­
titucionais, entre os quais o que preve o exercicio direto do poder
pelo povo (art. 14, inc. III).
249 Tratado em nossa dissertacao de mestrado, intitulada 0 Principia Constitucional De­
mocratico e o Voto Secreto nas Casas Legislatives, defendida na PUC/SP em 1996.
203
 CRISTIANE MENDONc;:A
6.1.1.3 A cornpetencia legislativo­tributaria da Uniao atinente a
alteracao dos enunciados legais tributaries que irnplique a reducao
da receita tributaria
Como consabido, os orcarnentos das pessoas politicas engendram
as receitas que ingressarso nos respectivos cofres publicos e as despe­
sas que serao levadas a cabo para o cumprimento das finalidades esta­
tais. As receitas tributarias materializam a mais importante forma de
°
ingresso no erario. 25 Conformam o denominado orcamento fiscal que,
ao lado dos orcarnentos de investimento e da seguridade social, per­
fazem a lei orcarnentaria anual (art. 165, § 5°, incises I, II e III da
CRFB/88).
Uma simples leitura dos enunciados constitucionais constantes
do Capitulo II ­ "Finances Publicas" do Titulo VI "Da Tributacao e
Do Orcarnento" da Constituicao Federal de 1988, e suficiente para
visualizar que a participacao da Chefia do Executivo no processo
legislative de natureza orcamentaria e decisiva e vinculante.
As emendas ao projeto de lei orcamentaria, propostas pelo orgao
legislative, apenas poderao ser aprovadas nas hip6teses previstas no
texto constitucional (art. 166, § 3°, incisos I, II e III).
Alem disso, e constitucionalmente vedada a realizacao de despe­
sas ou a assuncao de obrigacoes diretas que excedam os creditos or­
camentarios ou adicionais (art. 167, inc. II), sen do que as despesas
com pessoal de ativos e inativos das pessoas politicas nao poderao
exceder 50% [Uniao}, 60% (Estados e Municipios) da receita corren­
te liquida (art. 169, caputda CRFB/88 c/c art. 19 da LC 101/2000).
Outro juizo que emerge da analise da tessitura constitucional
vigente, esta associado as denominadas leis tributarias beneficas ou
seja, aquelas que favorecem 0 polo passivo da relacao juridico­
tributaria, reduzindo as receitas tributaries. Como exernplo, podemos
250 Yide nesse sentido RICARDO Loso TORRES (Curso de Direito Tributario e Hnanceiro.
1998, p. 158) e CELSO RIBEIRO BASTOS (Cursode Direito Financeiro e de Direito Tribu­
tario. Sao Paulo: Saraiva, 1999, p. 47).
204
COMPE1'£NCIA TRIBUTARIA
citar as leis que concedam isencao, rernissao, anistia e morat6ria, ou,
ainda, que reduzam o valor do debito tributario, por dirninuicao da
aliquota aplicavel OU da base de calculo,
Como registrado anteriormente (item "6. l. l "), na opiniao de
ROQUE ANTONIO CARRAZZA as leis que prevejam condicoes rnais favo­
ravels ao contribuinte e que acarretem diminuicao de receita devem
ser de iniciativa do Chefe do Executivo (Presidente da Republica,
Governador de Estado e Prefeito). Passamos a transcrever os funda­
mentos que embasam a posicao do autor:
Ora, s6 o Chefe do Executivo ­ senhor do Erario e de suas
conveniencias ­ reune condicoes objetivas para aquilatar os
efeitos que, leis deste tipo, produzirao nas finances publicas
sob sua guarda e superior responsabilidade, Assim, nada pode
ser alterado, nesta materia, sem sua previa anuencia.
Chegamos a esta conclusao analisando os dispositivos consti­
tucionais que tratam das financ;:as publicas, especialmente os
arts. 165 e 166, da Lei Maior, que dao ao Chefe do Executivo
a iniciativa das leis que estabelecem os orcamentos anuais.
Notemos que o § 6°, do art. 165, da Constituicao Federal,
determina que o projeto de lei orcarnentaria seja 'acornpa­
nhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as re­
ceitas e as despesas, decorrente de isencoes, anistias, remissoes,
subsidios e beneflcios de natureza financeira, tributaria e
crediticia'.
I
Ora, s6 o Executivo tern como avaliar a repercussao financei­
ra de 'isencoes, anistias, remissoes, subsidios e beneficios de
natureza financeira, tributaria e crediticia'. 251
251 CARRAZZA. Ct1rso de Direito Constitucionai Tributario. 2002, p. 271­272.
205
 CRISTIANE MENDON<;:A
Trilhando­se por essa via de argumentacao, deduz­se que tao so­
mente quando a cornpetencia legislativo­tributaria disser respeito a
alteracao [revogacao parcial) da regra­rnatriz de incidencia tributaria
ou a sua expulsao (revogacao total), implicando reducao de receitas
tributarias, se configurara a privatividade da iniciativa legislativa por
parte da Chefia do Orgao­Executivo da Uniao.
Ou ainda: Antecedente: Se for Uniao no Estado Brasileiro no tem­
po x. Conseqiiente: deve­ser a autorizacao­perrnissao para derrogar ou
ab­rogar enunciados legais tributaries no sentido de diminuir a receita
tributaria e a obrigatoriedade de os sujeitos ativos observarem o rito
procedimental proprio que preve a necessaria iniciativa de lei pelo
Presidente da Republica [(iniciativa ­ Presidente da Republics + apro­
vacao ­ Congresso Nacional + sancao ­ Presidente da Republics ou
veto derrubado ­ maioria absoluta de Oeputados e Senadores em
sessao conjunta + prornulgacao ­ Presidente da Republics, Presidente
do Senado ou Vice­Presidente do Senado + publicacaoj] e o direito de
a comunidade ver observado o rito procedimental pelos orgaos com­
petentes, que envolve a iniclativa privativa.
Nao e in6cuo advertir que o supedaneo para tal juizo nao reside
no art. 61, § I 0, inc. II, "b" da CRFB/88, mas nas deterrninacoes calca­
das nos artigos 165 e 166 da Lei Maior.
6.1.1.4 A iniciativa da lei tributaria nas Constituicoes dos Estados­
Membros
As Constituicoes dos Estados­Mernbros tern oscilado no tra­
tamento da iniciativa de lei tributaria no ambito estadual. Alguns
textos constitucionais derivados consignam, expressamente, que e
cornpetencia privativa do Governador de Estado a iniciativa das
leis que disponham sobre materia tributaria. 252 Outros diplomas
252 ~ o que se verifies, p. ex., nas Constituicoes dos Estados de Pernambuco (art. 19, § 1°,
inc. I), de Golas (art. 20, § 1°, inc. II, "a") e do Ceara (art. 60, § 2°, "b").
206
COMPET£NCIA TRIB\JfARIA
constitucionais estaduais 253 nao incluem a "rnateria tributaria" no
rol daquelas que sao de iniciativa reservada do Chefe do Executivo,
o que autoriza o entendimento pela iniciativa ampla.
As prescricoes constitucionais estaduais dispares ­ iniciativa re­
servada ou ampla em materia tributaria ­ estao visceralmente relacio­
nadas as compreensoes que o art. 61, § 1 °, inc. II, "b" da CRFB/88
suscita na mente dos interpretes. 0 descompasso entre as ordens ju­
ridicas parciais no que se refere ao processo de criacao de uma lei
tributaria tern origem na dubia interpretacao que o enunciado da
Constituicao Nacional (61, § 1 °,inc. II, "b") enseja.
Insta destacar que, em principio, nao haveria qualquer obice para
que os diferentes entes federados decidissem como disciplinar a ini­
ciativa das leis em geral, inclusive a tributaria, porque em um Estado
Federado as unidades que o com poem (Estados­Membros) sao dota­
das de autonornia politica, que se traduz na capacidade para se auto­
regularem e para se autoconstituirem. No entanto, a autonomia foi
delimitada pela propria Constituicao Federal de 1988 (art. 25, caput),
que prescreve quc c obrigat6ria a observancia dos principios nela
consignados pelos entes federados.
Dissertando sobre o tema, GABRIEL Ivo preleciona:
Para que as normas introduzidas pela Constituicao Estadual
possam ser consideradas validas com Impossibilidade de
invalidacao, devern ser criadas conformadas com os princi­
pios fundamentais. Como ja mostrado, o Direito regula a sua
pr6pria criacao e a norma de estrutura que estabelece a com­
petencia para a criacao da Constituicao Estadual prescreve
que, dada a elaboracao da norma constitucional estadual, ela
deve respeitar os principios fundamentais. Se os principios
fundamentais nao forern respeitados, a norma constitucional
estadual inconstitucional e invalidada. 254
253 Como, p. ex., os dos Estados de Sao Paulo, do Rio Grande do Sule de Minas Gerais.
254 !VO. Constituifilo Estadual. 1997, p, 160.
207
 CR!~'IANE MENDON<;A
Cientes de que os dispositivos constitucionais que regem o pro­
cesso legislative da Uniao sao considerados como principios, reduto­
res da cornpetencia atribuida ao constituinte estadual, consoante, alias,
jurisprudencia sedimentada da Excelsa Corte Constitucional antes
referida (item "6.1 "), cremos que se impoe como tarefa instransponivel
da dogmatics juridica constitucional­tributaria elucidar a diccao cons­
tante do art. 61, § 1 °,inc. II, "b" da CRFB/88, sob pena de esboroamento
do sistema juridico tributario.
0 impasse concernente ao inicio do processo legislativo de lei
tributaria se revela no suporte fisico das diferentes Leis Constitucio­
nais Estaduais, que se dividem entre a previsao de iniciativa ampla e
a de iniciativa reservada.
0 art. 63, paragrafo unico, inc. III da Constituicao do Estado do
Espirito Santo, ate a EC n° 03/01, estabelecia a iniciativa do Gover­
nador do Estado relativamente as leis que dispunham sabre materia
tributaria, in verbis:
Art. 63. A iniciativa das leis cabe a qualquer membro ou co­
rnissao da Assernbleia Legislativa, ao Governador de Estado,
ao Tribunal de Justica, ao Ministerio Publico e aos cidadaos,
satisfeitos os requisites estabelecidos nesta Constituicao.
Paragrafo unico ­ Sao de iniciativa privativa do Govemador
do Estado as leis que disponham sobre:
III ­ organizacao administrativa, rnateria tributaria e orca­
rnentaria, services publicos e pessoal da adrninistracao.
Com espeque no art. 62, § 1 °1 inc. II, "b" da Constituicao Nacio­
nal ("reproduzido" na Constituicao Estadual], for arguida, perante o
Supremo Tribunal Federal, a inconstitucionalidade da Lei Estadual n°
6.486/2000, de iniciativa da Assembleia Legislativa do Estado do Es­
pirito Santo, que reduziu pela metade as aliquotas do IPVA (lmposto
sob re a Propriedade de Veiculos Automotores) e ampliou o rol dos
208
Cm1PETtNc1A TRIBUTARIA
beneficiados com favorecimento fiscal para o exercicio de 2001.
A pretensao cautelar foi negada pela Nobre Corte Constitucional.255
Objetivando a suspensao dos efeitos da Lei Estadual n° 6.486/
2000, o Estado do Espirito Santo ajuizou outra Acao Direta de
Inconstitucionalidade, dessa vez perante o Tribunal de Justica Esta­
dual, sob o argumento de ofensa ao art. 63, paragrafo unico, inc. III da
Constituicao Estadual, que previa ate a EC n° 03/01 a iniciativa reser­
vada de lei tributaria.P"
A jurisprudencia mais recente do Supremo Tribunal Federal nos
oferece elementos para dispararmos a seguinte assertiva: se nao ha
iniciativa reservada para a edicao de leis tributaries federais (exceto
quando versarem sabre cornpetencia da Uniao em Territories] e se
as regras que disciplinam o processo legislativo sao de obrigatorio
255 A ADlnMC 2.392­ES, que teve como Relater o Min. Moreira Alves, reve a rnedida
cautelar negada, sob o argurnento de que a norma constitucional apontada como
violada (art. 61, § 1°, inc. II, "b"] dispoe sobre a cornpetencia do Presidente da
Republics para dar inicio a projeto de lei quc verse sobre rnateria tributaria dos
Territorios, niio havendo qualquer dispositivo constitucional que disponha sobre a
competencia privativa do Chefe do Orgso­Executivo Estadual para iniciar processo
legislativo sobre materia tributaria, Consoante lnformativo n° 222 do Excelso STF,
a decisao foi vazada nos seguintes termos: "Considerando que nao ha reserva de
iniciativa do chefe do Poder Executive para a propositura de leis referenres ii mate­
ria tributaria, o Tribunal indeferiu pedido de meclida cautelar em a~ao direta ajuiza­
da pelo Govemador do Estado do Espirito Santo contra a Lei 6.486/2000, do mesmo
Estado, que, alterando o art. 3° da Lei 3.829/85, reduziu o valor da aliquota do
lmposto sobre a Propriedade de Veiculos Automotores ­ IPVA. A primeira vista, o
Tribunal entendeu nao haver relevancia juridica na tese de inconstitucionalidade
em que se alegava ofensa ao art. 61, § l 0, Il, b, da CF ­ que confere ao Presidente da
Republics a iniciativa privativa das leis que disponham sobre "organizacao adminis­
trativa e judiciaria, materia tributaria e orcamentaria, services publicos e pessoal da
administracao dos Territories;" dado que tal dispositivo refere­se (sic) exclusiva­
mente aos territ6rios federals, Precedentes citados: ADinMC 2.304­RS (DJU de
l 5/1212000); AD!nMC 352­DF (DJU de 8/3/91). ADinMC 2.392­ ES, Rel. Min.
Moreira Alves, 28/3/2001.(ADl­2392)". Disponivel em: <www.stf.gov.br>. Acesso
em: 11 mai. 2001.
256 A A~ao Direta de Inconstitucionalidade ­ denominada "Representacao de
lnconstitucionalidade" ­ que teve como Relator o Des, Alvaro Manoel Rosindo
Bourguignon, ainda niio foi julgada pelo Tribunal de Justica. 0 voto do Ilustre Relator
fol no sentido de conceder a medida cautelar pleiteada para suspender a eficacia da
Lei Estadual n° 6.486, de 14 de dezernbro de 2000 (arts. 1°, 2°, 3° e 4°), com
eficacia ex tune, na form a do art. 11, § I 0, da Lei n° 9.868/99, ate o julgamento de
merito da a~ao.
209

cumprimento pelos entes federados, estes ndo podem restringir a ini­
ciativa de suas leis tributarias, sob pena de inconstitucionalidade.
Se, no entanto, nos ativermos a outra significacao que o art. 61,
§ 1 °,inc. II, "b" da CRFB/88 ostenta, concluiremos de forma inexora­
vel que os textos constitucionais estaduais que estabelecem a inicia­
tiva com um das leis tributarias burl am, em certo sentido, a reserva de
iniciativa do orgao executivo. Como consequencia, os enunciados das
Constituicoes Estaduais que contenham tal previsao estarao maculados
igualmente pelo vicio da inconstitucionalidade.
6 .1.1. 5 A nossa visao
Como visto, sao duas as vertentes interpretativas sacadas do art.
61, § 1 °, inc. 11, "b" da CRFB/88 relativamente a cornpetencia
legislativo­tributaria, que se refletem nas construcoes da dogmatica
jurldico­tributaria e nas decisoes exaradas pelos orgaos jurisdicionais,
Visando a explicitar o posicionamento a que chegamos, ap6s refle­
tirmos sobre o tema, descartamos a orientacao que sustenta a iniciativa
privativa do Chefe do Executivo da Uniao em toda e qualquer hipote­
se de instituicao ou de alteracao de regras tributaries stricto sensu.
Eleger essa significacao nao parece o melhor caminho para aque­
le que considera os valores constitucionais maiores juridicizados pelo
legislador constituinte originario, Segundo RICARDO LOBO TORRES a
legitimidade da interpretacao depende do equilibria entre os valores
juridicos. 257
0 regime de govemo concebido pela Assernbleia Nacional Cons­
ti tuinte de 1988 e o dernocratico. 0 Prearnbulo da Carta Magna
evidencia a opcao do constituinte que e confirmada no artigo inau­
gural (art. l Como tivemos a oportunidade de registrar em traba­
0).
lho anterior:
25 7 Cf. TORRES, Ricardo Lobo. Normas de lnterpretacdo e lntegra~iio do Direito Tributa­
rio. 3. ed. Belo Horizonte: Renovar, 2000, p. 342.
210
CoMPE'l'tNOA T1t!BlHARIA
0 principio democr:itico na Constituicao de 1988 e rcalida­
de juridica explicita, imediatamente detectavel, Nao cabern
duvidas. Nega­lo equivale a infirrnar o obvio. Ignora lo
corrcsponde a amesquinhar de forma substancial a ordem
constitucional, tornando­a irreconhecivel Ambos sao proce­
dirnentos inaceitaveis, principalmente por parte daquele que
se dedica ao estudo do Direito Constitucional, tendo como
referenda a Constituicao vigente. 258
J. J. GOMES CANOTILHO classifica o dispositivo da Constituicao
que preve o regime politico entre os principios politicos constitucio­
nalmente conformadores. Estes sao assim deflnidos pelo autor:
Designam­se por principios politicamente amiormadores os prin­
cipios constitucionais que explicitam as valoracoes politicas fun­
damentais do legislador constituinte. Nestes principios se
condensam as opcoes politicas nucleares e se reflecte a ideo­
logia inspiradora da constituicao, [ .. _]
Tai como acontece com os principles juridicos gerais, os
principios politicos constitucionalmente conformadores sao
principios normativos, rectrizes e operantes, que todos os
orgaos encarregados da aplicacao do direito devem ter em
con ta, seja em atividades interpretativas, seja em actos ine­
quivocamente conformadores (leis, actos normativos) (des­
taques originals]. 259
Para CARL SCHMrrr a decisao a favor da democracia constitui
uma decisao politica fundamental, base para toda ulterior normati­
vidade e para a jurisprudencia, in verbis:
258 MENDON<;A.0 Principia Canstuuciona! Democratico ea Vora¢o Secreta nas Ca­
sas Legislativas: 1996, p. 26.
259 CANOTILHO.Direito Constitucional. 1991, p. 178.
211
 CRIST!llNE MENDONCll
( ... )Son masque leyes e normaciones; son las decisiones po­
liticas concretas que denuncian la forma politica de ser del
pueblo aleman y forman el supuesto basico para todas las
ulteriores normaciones, incluso para leyes constitucionales.
Todo lo que dentro del Reich aleman hay de legalidad y
normatividad, vale solamente sobre la base, y solamente en el
marco, de estas decision es. ( ... )
( ... ) Consideradas de manera razonable, aquellas decisiones
politicas fundamentales son, incluso para una jurisprudencia
positiva, el primer impulso y lo propiamente positivo. Las
ulteriores normaciones, las enumeraciones y delimitaciones
de competencias en detalle, las leyes para las que se ha elegido
por cualquier causa la forma de la ley constitucional, son re­
lativas y secundarias frente a aquellas decisiones: ( ... )260
Pensamos que a interpretacao do art. 61, § l 0, inc. II, "b" da
CRFB/88 ha que se orientar pela tonica dernocratica, que tern coma
um dos m6veis normativos concretizadores o principio da sobera­
nia popular. Assim e que a luz dos vetores constitucionais demo­
craticos a iniciativa reservada das leis deve ser interpretada de modo
restritivo.
A ideia de impulso exclusivo do processo legislativo por parte da
Chefia do Executivo nao se compagina com um dos instrumentos do
exercicio direto da democracia, qual seja, a iniciativa popular, prevista
no art. 14, inc. Ille no art. 61, § 2° da CRFB/88.
Dar contornos mais amplos a iniciativa exclusiva do Chefe do
Executivo e distanciar­se da carga axiologica veiculada pelo principio
constitucional democratico e vivificada em outros dispositivos cons­
titucionais, como, por exemplo, os que preveern a soberania popular
0,
(art. l paragrafo (mica da CRFB/88) e o mecanismo de realizacao
da vontade popular por via direta (art. 14, inciso III).
260 SCHMITI, Carl. Teoria de la Costituciori. Madrid: Alianza Editorial, 1982, p. 48.
212
COMPEttNClll TRIBllfARlll
Se os signos despejados pelo legislador constituinte de 1988 no
art. 61, § l 0, inc. II, ''b" da CRFB/88 despertam varias significacoes na
mente daqueles que se poem a sua investigacao, nao ha de prevalecer
aquela que menos se afina com o vetor constitucional democratico
plasmado no artigo primeiro da Carta Maior e sedimentado em diver­
sas outras passagens do texto constitucional.
Por outro lado, nao vemos como sustentar que o art. 61, § l 0, inc.
II, "b" esteja a tratar da competencia legislativo­tributaria dos Territo­
rios. Vimos no item 6.1.1. l que OS Territ6rios nao sao detentores de
habilitacao para criar ou alterar normas juridicas tributaries.
O trabalho hermeneutico deduzido anteriormente aponta para a
seguinte significacao do artigo constitucional em evidencia: apenas
quando a Uniao for proceder a instituicao de impostos estaduais ou
municipais nos Territ6rios e que a iniciativa da lei deve caber ao Pre­
sidente da Republics. Quando a hip6tese for de exercicio da cornpe­
tencia legislativo­tributaria da Uniao propriamente dita, ainda que
em sede de Territories, deve­se observar o disposto no caput do art.
61 da CRFB/88, que estabelece uma ampla iniciativa de lei.
Sendo assirn, com fulcro nas digressoes perfilhadas ate entao, pensa­
mos que a rnateria tributaria prevista no art. 61, § 1 °,inc. II, "b" da CRFB/
88, cuja iniciativa de lei depende da manifestacao do Presidente da Re­
publics, diz respeito a competencia legislativo­tributaria da Uniao em
sede de Territ6rios relativamente aos impastos estaduais e municipais.
Concebida como regra que norteia o processo legislativo das leis
tributaries, a iniciativa ampla e de necessaria observancia pelos de­
mais entes politicos (Estados, Municipios e Distrito Federal) que fi­
cam impedidos de amesquinhar o seu alcance,
Ocorre que o tema da iniciativa privativa em materia de criacao
de enunciados legais tributaries nao se esgota na interpretacao do art.
61, § 1 °,inc. II, "b" da CRFB/88. Alern do referido preceptive, torna­
se imprescindivel descortinar as prescricoes plantadas nos artigos 165
e 166 da Constituicao Nacional na tentativa de averiguar se existern
outras hip6teses em que foi atribuida ao Chefe do Executivo a mis­
sao de propulsionar o processo legislativo da lei tributaria stricto sensu.
213
 CRJSTIANE MENDON!;A
A atribuicao de orcar e de equilibrar o binornio rcceitas/despesas
fol entregue, pelo legislador constituinte originario, ao orgao executi­
vo das pessoas politicas, sendo certo, que as receitas tributaries reve­
larn­se, nas palavras de RICARDO Loso TORRES, como "o mais importante
dos itens da receita publica"261.
Joss Sotrro MAJOR BORGES e enfatico ao sedimentar:
0 setor mais importante do Direito Financeiro e constituido
pelas receitas tributarias, a ponto de alguns autores entende­
rem ser este, em virtude de sua hornogeneidade, a (mica dis­
ciplina juridica das atividades financeiras susceptivel de estudo
autonomo.262
E oportuno registrar que o orgao executivo pode ser responsabi­
lizado, inclusive, criminalmente par ato atentat6rio a lei orcarnenta­
ria (art. 85, inc. VI da CRFB/88).
Os incises I, II e III do art. 165 nao deixarn duvidas ao prescre­
verern que o piano plurianual, as diretrizes orcarnentarias e as orca­
mentos anuais serao estabelecidos par leis de iniciativa do Poder
Executive. 0 § 6° do artigo 165, par sua vez, exige que o projeto de
lei orcarnentaria seja acompanhado de demonstrative regionalizado
de efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isencoes, anis­
tias, rernissoes, subsidies e beneflcios de natureza financeira tribu­
taria e crediticia. '
Na mesma linha de abordagem o art. 14 da Lei de Responsabilida­
de Fiscal (Lei Complementar n° 101 de 04 de rnalo de 2000) estabele­
ce que a concessao au arnpliacao de incentive ou beneficio de natureza
tributaria da qual decorra renuncia de receita devera estar acompanha­
da de estimativa do impacto orcamentario­financeiro no exercicio em
que deva iniciar sua vigencia e nos dois seguintes, atender ao disposto
261 TORRES. Curso de Direito Financeiro e Tributario. 1998, p. 158.
262 BORGES, Jose Souto Maior. lntroduedo ao Direito Pinanceiro. Sao Paulo: Max
Limonad, 1998, p. 11 7.
214
COMPET£NOA TRIBUTARIA
na lei de diretrizes orcamentarias e a pelos menos uma das seguintes
condicoes: I ­ dernonstracao de que a renuncia foi considerada na esti­
mativa de receita da lei orcamentaria e de que nao afetara as metas de
resultados fiscals previstas no anexo da pr6pria L.D. 0.; II ­ estar acom­
panhada de rnedidas de cornpensacao por meio de aumento de receita,
proveniente da elevacao de aliquotas, ampliacao da base de calculo,
majoracao ou criacao de tributo au contribuicao.
0 § 1 ° do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal consigna que
a renuncia compreende a anistia, a remissao, o subsidio, o credito
presurnido, a concessao de isencao em carater nao geral, a alteracao
de aliquots ou a modificacao de base de calculo que implique redu­
~ao discriminada de tributes ou de contribuicoes, e outros beneficios
que correspondam a tratamento diferenciado.
No § 3° do art. 14 o legislador complementar excepcionou a
aplicabilidade do dispositivo as alteracoes das aliquotas dos impostos
previstos nos incises I, II, IV e V do art. 153 da Constituicao, na
forma do seu § 1 ° e ao cancelamento de debito cujo montante seja
inferior ao dos respectivos custos de cobranca.
Analisando os pararnetros pastas em nosso sistema constitucio­
nal e infraconstitucional relativamente a tributacao e ao orcarnento,
na tentativa de construir uma interpretacao sisternatica, acompanha­
mos o entendimento esposado por ROQUE ANTONIO CARRAZZA no sen­
tido de que a iniciativa das leis tributaries benefices, que minorem os
valores a serem recolhidos pelos sujeitos passives da Njt, ha que ser
compreendida coma privativa do Chefe do Executive.
Tal postura irnplica na seguinte ideia: a cornpetencia legislativo­
tributaria afeta a alteracao dos enunciados legals tributaries que re­
sultem na diminuicao de receitas fiscais engloba, necessariamente, a
iniciativa par parte do Chefe do Executive. Nesta hip6tese, o orgao
executive devera figurar como sujeito ativo da NCLT ao lado do
orgao legislativo, sob pena de vicio de constitucionalidade dos dispo­
sitivos tributaries criados.
Por esse fio de raciocinio e inevitavel concluir que a norma de
producao legislativo­tributaria, ao encampar em seu conseqiiente a
215
 CRISTIANE MENDONCA
autorizacao­permlssgo para as pessoas politicas alterarem as respec­
tivas regras­padrao de incidencia tributaria, cristaliza tambem a inicia­
tiva privativa do Chefe do Executivo, sempre que a referida alteracao
resultar na diminuicao dos montantcs arrecadados.
6.1.2 DELIBERA<;Ao PELO ORGAO EXECUTIVO (SAN<;Ao OU VETO)
0 sistema constitucional tambern atribui cornpetencia ao 6r­
gao executivo para participar da fase deliberativa do processo
legislativo. Concluida a votacao nas Casas Legislativas, o projeto de
lei e encaminhado ao Chefe do Executive, que, aquiescendo, o sari­
cionara (art. 66, caput da CRFB/88). Se, no entanto, o considerar
contrario ao interesse publico ou inconstitucional, veta­lo­a no todo
ou em parte 263 em 15 (quinze) dias uteis (art. 66, § l 0 da CRFB/
88). Nas quarenta e oito horas subseqiientes, as razoes do veto de­
vem ser comunicadas ao Presidente do Senado Federal. O silencio
da chefia do executivo, no prazo de quinze dias, importa em sancao
(art. 66, § 3° da CRFB/88).
Cumpre assinalar que a decisao do Chefe do Executivo pela nao­
aprovacao do projeto de lei (veto total ou parcial) e passive! de ser
superada por manifestacao ulterior do orgao legislative, na medida
em que a maioria absoluta dos Deputados e dos Senadores, em sessao
conjunta e escrutinio secreto, pode rejeitar o veto presidencial e en­
viar o projeto para prornulgacao (art. 66, § 4° e § 5° da CRFB/88).
A exigencia constitucional de um quorum qualificado para su­
plantar a decisao do Chefe do Executivo, materializada no veto total
ou parcial, revela a importancia desse orgao unipessoal na conforms­
c;ao do processo decis6rio relativamente a um projeto de lei ordinaria
ou complementar.
CLEMERSON MERLIN CLEVE observa:
263 Conforme previsiio constitucional contida no § 2° do art. 66, o veto parcial somente
abrangera texto integral de artigo, de paragrafo, de incise ou de alinea.
216
COMPCT~NCJATRIBIJTARIA
Constitui o veto, precisamente, poderoso instrumento de
controle do Poder Executivo sobre a acao legiferante do Con­
gresso Nacional. Tratando­se a lei, no Direito Brasileiro, de
ato complexo, a vontade presidencial se associa aquela ja
manifestada pelo Legislativo para o seu nascimento.264
0 projeto de lei nao podera se transforrnar em lei valida, se nao
houver a sancao expressa ou tacita da chefia do orgao executivo, ou,
ainda, a derrubada do veto pela maioria absoluta dos Deputados e
dos Senadores, em sessao conjunta. Nao havera fato jundico suficiente
capaz de gerar norma juridica valida. As licoes de Euruco MARCOS
DlNtZ DE SANTI elucidam a questao:
Uma norma nasce em razao de outra norma ter­se irradiado sa­
bre suporte factico suficiente, constituindo fato juridico sufici­
ente, causa imediata (a norma que o juridicizou ea causa mediata)
da entrada no ordenamento juridico de uma norma valida.265
Como se ve, o Chefe do Orgao­Executivo tern a incumbencia
constitucional de deliberar sobre projeto de lei, proveniente ou nao
de sua iniciativa. A sua nao­intervencao na etapa deliberativa macula
o fato juridico gerador da norma (processo) e, consequenternente, a
norma produzida (produto).
6 .1 .3 PROMULGA<;AO
A previsao constitucional de ingerencia do Chefe do Executivo
no processo de gestacao normativa nao se esgota com a aprovacao
(sancao] ou a reprovacao (veto) do projeto de texto legal.
264 CLEVE, Clemerson Merlin. Atiuidade Legislatiua do Poder Executivo tto Estado Con­
tempordneo e na Constituifiio de 1988. Sao Paulo: RT, 1993, p. 114.
265 SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Lanftimento Tributario. 1996, p. 62.
217
 CRISTIANE MENDON<;A
0 fato juridico suficiente para a elaboracao de leis ordinarias e
complernentares compreende, ainda, a promulgacao do projeto de
lei pelo Presidente da Republics (art. 66, § 7° da CRFB/88), sucedida
pelo ato de publicacao.
Nao havendo prornulgacao pelo Chefe do Orgao­Executivo no
prazo constitucional (48 horas), cabe ao Presidente do Senado proce­
der a ela em identico prazo. Se este nao o fizer, incumbira ao Vice­
Presidente do Senado a prornulgacao.
A Constituicao da Republica Federativa do Brasil de 1988 nao
preve, nesse caso, a possibilidade de rnanifestacao contraria a pro­
mulgacao pela chefia do 6rgao executivo.A deterrninacao constituci­
onal e: Antecedente: Se for a sancao ( expressa ou tacita] de projeto
de lei (ordinaria ou complementar) pelo Chefe do Orgao­Executivo,
ou, ainda, a derrubada do veto pela maioria absoluta dos Deputados
e dos Senadores em sessao conjunta. Conseqiiente: deve­ser a pro­
mulgacao dentro de 48 ( quarenta e oito) horas pelo Presidente da
Republics. E ainda: Antecedente: Se nao for a promulgacao pelo Pre­
sidente da Republica no prazo de 48 horas apos a sancao ou recebi­
mento do projeto por derrubada de veto. Conseqiiente: deve­ser a
prornulgacao pelo Presidente do Senado em identico prazo. E final­
mente: Antecedente: Se nao for a prornulgacao pelo Presidente do
Senado no prazo de 48 (quarenta e oito) horas subseqiientes as pri­
meiras 48 (quarenta e oito) horas. Conseqiiente: deve­ser a promul­
gacao pelo Vice­Presidente do Senado em identico prazo.
Nota­se que a irnportancia da ac;ao executiva nessa etapa do pro­
cesso legislativo flea, de certa forma, reduzida, pela habilitacao cons­
titucional de outras pessoas ­Presidente ou Vice­Presidente do Senado
Federal ­ para a pratica do ato de prornulgacao, Nao se trata aqui de
cornpetencia privativa.
Que fique hem claro. Nao e nossa proposta discutir a natureza juri­
dica da prornulgacao, 266 nem as suas especificidades, mas tao­sornente
266 CL£MERSON MERLIN Ct..£VE (Arividade Legislatiua do Poder Executivo no Estado Con­
temporaneo e na Constituifao de 1988. 1993, p. 115); CEl.SO RIBEIRO BASTOS
218
CoMPET£NcIA TRIBITTARIA
explicitar em que moldes esta tracada a cornpetencia do orgao execu­
tivo no ato de prornulgacao de um projeto de lei tributaria.
A prornulgacao segue­sea publicacao do "diploma normative tri­
butario". MANOEL GoN<;:ALVES FERREIRA F1LH0 ensina: "Compete a pu­
blicacao a autoridade que promulga o ato. Embora nao esteja isso
expresso em parte alguma, tal deflui de ser a publicacao a cornunica­
c;ao da prornulgacao de um ato norrnativo." 267
6.1.4 ULTIMAS CoNSIDERA<;OES
Tivemos a oportunidade de evidenciar que, por forca de diversas
prescricoes constitucionais (normas de estrutura), e obrigat6ria a par­
ticipacao do chefe do orgao­executivo no exercicio da func;ao
legislativo­tributaria. Sem a sua atuacao, o processo de producao das
leis tributaries (ordinarias e complementares) nao se perfaz de modo
suficiente. Nao ha fato juridico suficiente capaz de originar ato­nor­
ma valido.
[Curso de Direito Constitucional: 14. ed. Sao Paulo: Saraiva, 1992, p, 314); MANOEL
GoN<;At..VES FERREIRA F1LH0 (Do Processo Legislativo. 4. ed. Sao Paulo: Saraiva, 2001,
p. 246), entendem que o ato de promulgacao e o atestado de existencia de uma lei.
Nao nos parece, no entanto, que antes da publicacao ja exista LEI propriarnente
dita. Enquanto niio for percorrido todo o iter procedimental previsto nas normas de
estrutura ­ que abarca como ultimo ato da cadeia a publicacao ­ niio ha falar que o
sistema juridico tenha sofiido qualquer alteracao, pela introducao de mais uma
norma juridica. Versando sobre a publicidade de um ato administrativo, EURICO
MARCOS DINIZ DE SANTI pondera: "A publicidade, no sentido tecnico­dogmatico, e
fato essencial para juridicizacao do enunciado normative, sem ela nao ha enunciado
normative, nao ha proposicao juridica, nem norma juridica, nem ato aclministrativo
[ ... J A norma­secreta niio se realiza, nao incide sobre a realidade, niio regula condu­
las, niio estabelece contato entre os utentes da linguagem. Como estrutura lingiiis­
tica, infirma a possibilidade de comunicacao", para logo adiante conduir: "Portanto
a publicidade confere validade, e nao 'rnera' eflcacia ao ato­norma administrativo
como aventa respeitavel parcela da doutrina .. :. (Lan{"'lmento Tributario. 1996, p,
93­94). Por meio de um raciocinio analogo, niio podemos afirmar que decorridos
nove meses de gestacao, exista mais um ser humano a habitar o planets terrestre,
Tudo dependera da concretizacao do nascimento e da sua transposicao em lingua­
gem competente.
267 FERREIRA FILHO. Do ProcessoLegislarivo. 2001, p. 247.
219
 CRISTIA~E MtNDO:\<;:A
Ultimada a abordagem das normas constitucionais que discipli­
nam a cornpetencia do 6rgao executivo no "proccsso legislativo tri­
butario concernente as leis ordinarias e as leis complemcntares,
instrumentos introdutores de norrnas de maxima importancia no que
se refere a irnposicao tributaria, passamos a investigacao do velculo
norrnativo previsto no inc. IV do art. 59 da Constituicao Federal [lei
delegada), que se caracteriza por uma significativa participacao do
chefe do orgao executivo em seu proccsso de forrnacao.
6.2 Leis Delcgadas
E controvertida doutrinariamente a aceitacao das leis dclegadas
como veiculos introdutores de normas tributaries em sentido estrito.
A divergencia surge a partir da analise das especificidades que esse
veiculo normativo apresenta em seu processo de forrnacao.
Na forma prevista no art. 68, caput, da CRFB/88, a elaboracao da
lei delegada e de incumbencia do Presidente da Republica, que deve­
ra solicitar a delegacao ao Congresso Nacional. A delegacao pelo 6r­
gao legislativo se da por conduto de resolucao, que especificara o seu
conteudo e os termos de seu exercicio (art. 68, § 2° da CRFB/88).
A resolucao pode prever a apreciacao do projeto pelo Congresso Na­
cional, que a fara por meio de votacao unica, vedada qualquer emen­
da (art. 68, § 3° da CRFB/88).
Conforme evidenciam os enunciados constitucionais em desta­
que, e ampla a cornpetencia do chefe do orgao executivo no curso da
elaboracao dessa especie normativa. Sc nao houver decisao legislativa
(Congresso Nacional) pela apreciacao ulterior do projeto, a lei dele­
gada sera produzida exclusivamente pelo Presidente da Republics,
dentro, e claro, dos lirnites tracados na resolucao do Congresso.
Alern dos dispositivos constitucionais que regem originaria­
mente o processo de forrnacao das leis delegadas, a resolucao
tambern se constitui em verdadeiro fundamento de validade delas,
220
C0Mrn£Nc1A TRratrrARIA
na mcdida em que especifica, necessariamcnte, o coriteudo e os
termos da delegacao.
O § 1 ° do art. 68 institui algumas excecoes a delegacao da
func;ao legislativa ao chefe do orgao executivo. Primeiramente, es­
tabelece que nao serao objeto de delegacao os atos de cornpeten­
cia exclusiva do Congresso Nacional, os de cornpetencia privativa
da Camara dos Deputados ou do Senado Federal e a rnateria reser­
vada a lei complementar. Em seus incisos I, II e Ill, exclui do am­
bito de delegacao, respectivamente, os seguintes conteudos:
organizacao do Poder Judiciario e do Ministerio Publico, a carreira
e a garantia de seus membros; nacionalidade, cidadania, direitos
individuals, politicos e eleitorais; e, pianos plurianuais, diretrizes
orcarnentarias e orcarnentos.
Na opiniao de ROQUE ANTONIO CARRAZZA as leis delegadas nao
podem criar ou aumentar tributes. As razoes para tal posicionamento
ficaram assim gizadas pelo autor:
... pensamos q ue de pouco valeria a proclamacao constitucio­
nal de que so a lei pode exigir ou aumentar tributo (art. 150, I)
se o lcgislador pudesse transferir esta atribuicao, no todo ou
em parte, a outro Poder do Estado, desprovido ­ salvo hipo­
teses excepcionalissimas ­ de competencia para o exercicio
da atividade normativa.
Na rnedida em que a Constituicao nao permitiu que o Chefe
do Executivo, por meio de lei delegada, criasse ou majorasse
tributos, deve prevalecer a interpretacao que prestigia o prin­
cipio da legalidade.
Depois, a Carta Magna so previu a possibilidade de o Poder
Executivo inovar a ordem [urldlco­tributaria no art. 153,
§ 1 °, mas 'atendidas as condicoes e os limites estabelecidos
em lei' e apenas cm relacao a quatro impostos federais.
221

CRISTIANE MENDON<;:A
Ora, nenhum sentido teriam tais restricoes se, por meio de
lei delegada, o Poder Executive pudesse criar ou aumentar
quaisquer tributos (inclusive estaduais, municipais e
distritais). 268
De modo ainda mais restritivo, EDUARDO MARCIAL FERREIRA JAR­
DIM269 entende que 0 Parlamento nao pode autorizar 0 Executive a
versar sobre materia tributaria por via de lei delegada. Para o autor, o
empecilho nao esta vinculado apenas as leis tributarias que instituam
ou aumentem tributes.
SACHA CALMON NAVARRO COELHo270 tarnbern firma posiciona­
mento pelo descabirnento de lei delegada em rnateria tributaria.
PAULO DE BARROS CARVALHO parece admitir que leis delega­
das versem sobre materia tributaria. Alerta, no entanto, que a
impossibilidade de a lei delegada dispor sobre materia reservada
a lei complementar (art. 68, § 1 ° da CRFB/88), implica uma
sensivel reducao do raio de ac;ao desse instrumento normativo
)
in verbis:
Ora, na medida em que reconhecemos o nurnero profuso de
leis complementares, apontados na Constituicao para atuar
nos dominios tributaries, e valido concluir que o emprego da
lei delegada nao tern a amplitude de outrora, limitando­se a
setor restrito. 271
Para LUCIANO AMARO, 272 as leis delegadas prestam­se a instituicao de
tributos que nao demandem lei complernentar; porque a materia tribu­
taria nao se inclui entre aquelas vedadas no art. 68 da CRFB/88. MARCO
268 CARRAZZA. Curso de Direito Constuucional Tributano. 2002, p. 261­262.
269 JARDIM. Manual de Direito Financeiro e Tributario. 1999, p. 178.
270 COELHO.Curso de Direito Tributdrio Brasileiro. 2001, p. 194.
271 CARVALHO. Curso de Direito Tributario. 1999, p. 62.
272 AMARO. Direito Tributario Brasileiro. 2000, p. 164.
222
COMPETINCIA TRIBlJTARIA
Auns: .ro GREC0273 externa o mesmo posicionamento, registrando que o
art. 68 nao proibe delegacao em materia tributaria.
Se nos ativermos ao piano da literalidade textual dos enunciados
constitucionais justapostos no art. 68, nao identificaremos vedacao
para que a materia tributaria, que nao dependa de veiculacao por
interrnedio de lei complementar, venha a ser objeto de delegacao
pelo orgao legislative ao chefe do orgao executivo. Nao esta encartada
entre as competencies exclusivas do Congresso Nacional (art. 49 da
CRFB/88) e as competencies privativas da Camara dos Deputados
(art. 51 da CRFB/88). Tarnbem nao coincide com as hip6teses cons­
tantes dos incisos I, II e III.
Avancando no percurso interpretativo, impoe­se como tarefa
intransponivel contextualizar a diccao do art. 68 no arnbito do siste­
rna tributario nacional. Insta averiguar se existe incompatibilidade
entre o enunciado constitucional que permite o tratamento de mate­
ria tributaria por meio de lei delegada e outros dispositivos que
tracejam a cornpetencia impositiva para tributar em nosso Estado.
Para aqueles que advogam a tese contraria ao uso de lei delegada
na seara tributaria, o obice reside no art. 150, inc. Ida CRFB/88, que
veda a exigencia ou a majoracao de tribute sem a correlata lei, pro­
duzida pelos orgaos legislatives competentes (Congresso Nacional,
Assernbleias Legislatives, Camara Distrital e Carnaras dos Vereado­
res), como representantes da vontade popular.
Nao pensamos assim. Lei delegada e lei, ainda que resulte de um
processo legislativo diferenciado: solicitacao de delegacao ao Con­
gresso Nacional ­ Presidente da Republics + delegacao (por via de
resolucao] ­ Congresso Nacional + elaboracao da lei ­ Presidente
da Republics + apreciacao (se a resolucao assim determinar) ­ Con­
gresso Nacional em votacao unica vedada qualquer emenda + publi­
cacao. Neste caso, a deliberacao executiva [sancao/veto] nao
compreende o trarnite legislativo.
273 GRECO. In: UCKMAR, Vitor, Principios Comuns de Direito Consutucional. Tributa­
rio. (Notas ao Direito Brasileiro ), 1999, p. 132.
223
 CRISTIANE MENDON(.A
A insercao dessa especie normativa no mundo juridico depende
inteiramente da previa decisao do orgao legislative, desde que provo­
cado pela chefia do executive.274
Vale frisar: a cornpetencia para efetuar ou nao a delegacao
legislativa ao orgao executive, delimitando o seu conteudo e os ter­
mos do seu exercicio, e exclusiva do orgao legislative. E tambem
sua incurnbencia decidir se ira ou nao apreciar o projeto de lei dele­
gada elaborado pelo executivo. De modo que, em ultirna analise, a
delegacao pontual (limitada pela resolucao] da tarefa legislative­
tributaria a chefia do executivo e oriunda do pr6prio povo, por via
de representacao.
Ao comentar os dois requisitos fixados no art. 68 da CRFB/88,
que condicionam a validade do ato de delegacao, MANOEL GoN<;ALVES
FERREIRA FILHO deixa assente a seguinte lic;ao:
A exigencia de que conste do ato de delegacao a materia a ser
regulada e, assim, da substancia dele. Sera invalido, sera
inconstitucional, se nao a mencionar. E necessario sublinhar
que essa rnencao devera ser precisa, sob pena de estar
descumprido o preceito constitucional. [ ... ] A delegacao, por
outro lado, para que seja constitucional, devera ser tempera­
ria. Assim, de modo algum sera valida a delegacao por toda a
duracao de uma legislatura, ja que isso importaria numa abdi­
cacao, nao n uma delegacao.275
Desde que sejam cumpridos todos os requisites aplicaveis a
especie (fato juridico suficiente) e que a materia tributaria dele­
gada nao seja aquela reservada a lei complementar, nae avistamos
274 Temos por inconstitucional o art. 118 do Regimento lnterno do Congresso Nacio­
nal, que preve a possibilidade de delegacao por proposta de ltder partidario ou de
1/3 dos membros da Camara dos Deputados ou do Senado Federal. Conforme
previsao constitucional, a delegacao deve ser solicitada pelo 6rgao executivo [Presi­
dente da Republica] e nao proposta pelo Iegislativo.
275 FERREIRA FILHO. Do Processo Legislativo. 2001, p. 232­233.
224
COMPET£NCIA TRIBIJTARIA
qualquer tensao entre o dispositivo constitucional que faculta o
emprego de lei delegada em rnateria tributaria e o principio cons­
titucional da Iegalidade.F"
Em nosso pensar, tal interpretacao tarnbem e consonante com os
principios constitucionais dernocratico e republicano. Como a com­
petencia legislativo­tributaria da Chefia do Executive, fruto da dele­
gacao do Congresso Nacional, fica inteiramente condicionada a
autorizacao daquele que e responsavel pela func;iio legiferante, aos
marcos por ele fincados, e se esgota quando editada a respectiva lei, 277
nao vemos rnacula as referidas diretrizes principiologicas,
Sohre a indelegabilidadc da cornpetencia legislativo­tributaria
estampada no art. 7°, caput do CTN, cabe pontuar que o Codigo
Tributario Nacional foi editado sob a egide de Constituicao de 1946,
que nao previa a lei delegada coma especie normativa. Portanto, a
epoca da insercao da Lei 5.172/66 no sistema juridico, nao havia na
esfera constitucional autorizacao para a delegacao da funcao legislativa.
E necessario, pois, diagnosticar a compatibilidade do artigo em
destaque com as previsoes que corporificam a Constituicao vigente.
Esta, desde 05/10/88, e o fundamento de validade daquele e nao o
contrario.
Se a Carta Magna, na forma estampada no art. 68, permite a
delegacao da cornpetencia legislativa e nao inclui no rol das
indelegaveis a rnateria tributaria, podemos concluir que o art. 7° do
CTN, neste particular, nae foi recepcionado pela ordem constitucio­
nal vigente.
A titulo de finalizacao, e oportuno registrar que o art. 49, inc.
V, da Lei Maior fixa instrumento de controle a atuacao legislativa
276 O Supremo Tribunal Federal naADIMC­1296 I PE, que teve como Relator o Min.
Celso de Mello, decidiu pela inconstitucionalidade da lei pemambucana que outor­
gou ao 6rgao executivo a prerrogativa de dispor normativamente sobre rnateria
tributaria, sem a observancia das determinacces consagradas no art. 68 da CRFB/
88. Disponivel em: <www.stfgov.br>. /\cesso em: 22 jun. 2001.
277 Vide nesse sentido CL£MERSON MERLIN CL£VE (Atividade Legislatiua do Poder Execu­
tivo no Estado Contemporaneo e na Constituifiio de 1988. 1993, p. 125).
225
 CRISTlANE MENDONCA
delegada ao orgao executive. Confere cornpetencia exclusiva ao
Congresso Nacional para sustar os atos normativos do Poder Exe­
cutive que exorbitem dos limites da delegacao legislativa.
Sem maiores dilacoes e com amparo nas razoes ate entao
externadas, concluimos para afirmar que o Chefe do Orgao­Executivo
da Uniao e detentor de cornpetencia legislativo­tributaria no Estado
Brasileiro,
Ainda que condicionada as deterrninacoes contidas em Resolu­
~ao aprovada pelo Congresso Nacional e excetuada a rnateria tribu­
taria reservada a lei cornplementar, o Presidente da Republica e dotado
de autorizacao­perrnissao para editar enunciados legais destinados a
cornpor a norma juridico­tributaria stricto sensu. Alern dos lirnites
materiais recrudescidos na resolucao, o orgao executive devera, obvia­
mente, observar todos aqueles (principios­valores e principios­
criterios­objetivos) versados no Capitulo 5 do presente trabalho, que,
reduzem a a~ao criativa dos orgaos produtores de normas juridico­
tributaries em sentido estrito em geral.
6.3 Medidas Provis6rias
A questao que ora se coloca para enfrentamento e de1icada e
exige do interprete que se predispoe a perpassa­Ia, de um lado, uma
certa dose de audacia intelectual e, de outro, a prudencia e a sereni­
dade, todas elas referidas por Jose SOUTO MAioR BORGES na obra
Ciencia Feliz. 278
278 In uerbis: "A audacia te6rica e uma virtude intelectual que em nada compromete a
modestia do estudioso, Por isso mesmo o ideal de erradicar erros deve ser extirpado
da ciencia como erva daninha. Quern se propuser a formulacao de hip6teses cienti­
ficas ousadas, abertas ao falseamento, deve aprender a conviver com o erro", [ ... ]
"Deveriamos todos, desde o inlcio da nossa forrnacao, ser educados como aprendi­
zes­de­sabios e vocacionados para a sabedoria, prudentc c consolidada em sua sere­
nidade. Nunca acurnuladora, de erudicao e escrava do memorizar. Que as grandes
mem6rias sao em geral inimigas da criatividade." (BORGES. Ciencia Feliz. 2. ed.
Sao Paulo: Max Limonad, 2000, p, 28.)
226
COMPET£NCIA TRIBlJTARIA
Podernos formula­la da seguinte forma: 0 Presidente da Repu­
blica tern autorizacao­permissao para editar, por rneio de medidas
provis6rias, enunciados prescritivos que visem a criacao ou ao aumento
de tributos? Ou ainda: As rnedidas provisorias sao instrurnentos
introdutores de norrnas habeis para imitir normas juridicas tributaries
em sentido estrito no sistema juridico, com o fito de aumentar tribu­
te ja existente ou criar um novo?
Embora tenhamos adotado como premissa que o nosso objeto de
analise consiste no direito posto valido aqui e agora (hie et nunc),
abriremos um parentese para analisarmos a rnedida provisoria a luz
do direito preterite ­ periodo compreendido entre a promulgacao da
Constituicao Federal de 1988 ate a EC n° 32/2001­ tendo em vista
que de tal analise sacaremos elementos importantes para compreen­
der o institute p6s­reforma constitucional.
6.3. l A COMPETtNCIA LEGISLATIVO­TRIBUTARIA DO CHEFE DO
EXECUTIVO ANTES DA EC N° 32/200}
Desde a promulgacao da Constituicao Federal de 1988, em 05/101
88, os doutrinadores vem se debrucando sabre o art. 62 e cotejando­o
corn outros dispositivos que conformarn o subsisterna constitucional
tributario, no intuito de aferir o alcance do institute na esfera do
direito tributario, mormente no que diz respeito a instituicao em
abstrato dos tributes.
Huco DE BRITO MACHADO, antes da reforma constitucional instau­
rada em 11/09/01, apenas adrnitia o emprego de medida provisoria
para instituir o impasto extraordinario fixado no art. 154, inc. II (na
iminencia ou no caso de guerra) e o ernprestirno compuls6rio previsto
no art. 148, inc. I (para atender despesas extraordinarias, decorrentes
de calamidade publica, de guerra externa ou sua irninenciaj.F?
279 Os Principios Iuridicos da Tributacdo na Co11stitui¢o de 1988. 2. ed. Sao Paulo: RT,
1989. No mesmo sentido SACHA CALMON NAVARRO COELHO entendia possivel a
adocao de medidas provisorias para criacao de impastos extraordinaries de guerra
227
 CRISTIANE MENDON<;}.
0 constitucionalista patrio CLEMERSON MERLfN CLEVE, em obra
destinada a investigacao das medidas provisorias, ao abordar as mate­
rias suscetiveis de tratamento pela referida especie norrnativa, sedi­
mentou o seguinte:
Sustenta­se que a medida provis6ria nao esta, em principio,
autorizada a instituir OU majorar tributos. Ao Executivo nao
e dado, por meio de medida provisoria, criar ou rnajorar
tributos (i) submetidos ao principio da anterioridade; (ii)
exigentes, para sua instituicao ou majoracao, de lei comple­
mentar; (iii) arnarrados ao disposto no art. 153, § l da
Constituicao Federal; (iv) e aqueles dependentes do princi­
pio previsto no art. 195, § 6° da CF (contribuicoes sociais).
A (mica excecao envolve os impastos extraordinaries (art.
154, inc. II da CF).280
Em artigo especlfico sobre o tema, PAULO DE BARROS CARVA­
LHO sustentou interpretacao ainda rnais restritiva acerca do ins­
titute:
Mediternos, por derradeiro, acerca do emprego de rnedi­
das provis6rias no piano do Direito Tributario. A Uniao po­
dera utiliza­las para criar tribute, estabelecer faixas adicionais
de incidencia em gravames ja existentes ou, ainda, rnajora­
los? Cremos que nao, E dois motivos suportam este enten­
dimento: um, pela incompatibilidade da vigencia imediata,
elemento essencial a indole da medida, com o principio da
c instituicao de emprestirnos cornpulsorios de crnergencia, desde que o Congresso
Nacional estivesse em recesso (destaques originals]. (COELHO. Curso de Direito
Tributario Brasileiro. 2001, p. 223).
280 CLEVE, Clemerson Merlin. Medidas Prouisorias. 2. ed. Sao Paulo: Max Limonad,
1999, p. 98. Antes da EC n° 3212001, AM£RICO LOURENCO MASSET LACOMBE tam­
bern visualizava a possibilidade de uso da medida tiio somente no caso do imposto
extraordinario de guerra (Principios Constitucionais Tributaries. 2. ed. Sao Paulo:
Malheiros, 2000, p. 70.)
228
CoMPETtNCIA TRIBlTfARIA
anterioridade (art. 150, III, 'b' da CF); outro, de cunho
sernantico e pragmatico, pela concepcao de 'tribute' como
algo sobre que os administrados devam expressar seu con­
sentimento previo. A nocao de 'tribute', nos paises civili­
zados, repele a exigencia de parcelas do patrimonio dos
individuos, por a\:ao unilateral do Estado, considerando a
iniciativa fundada na ideia vetusta, que prevaleceu em tem­
pos medievals e em ambientes de tirania. 0 intervalo de
tempo em que vigora a medida, sem que o Peder Legis­
lativo a aprecie, acolhendo­a, expoe os cidadaos, cornpro­
0
metendo direitos que lhes sao fundamentais (propriedade
e liberdade}, expressamente garantidos na Carta Basics.
Este intertempo, onde impera a vontade monadica do Es­
tado sem o conhecimento antecipado e o assentimento dos
destinatarios da pretensao, nao se compagina tarnbem com
a magnitude semantics que o termo 'tribute' ostenta nos
dias atuais. 281
De modo contrario, LUCIANO AMARO, antes mesmo da superve­
niencia da EC n° 3212001,ja vislumbrava a viabilidade do aviamento
da medida provisoria em sede tributaria, desde que fossem atendidos
os requisitos de relevancia e de urgencia, e que a materia tratada nao
exigisse lei complementar.282 EDUARDO MARCIAL FERREIRA JARDIM e
RICARDO Loso TORRES tambem nao viarn obice a utilizacao do insti­
tuto no ambito da tributa~ao.283
Nao e demais notar que o pacifico posicionamento do Supremo
Tribunal Federal,estampado em sede de controle de constitucionalidade
281 CARVALHO, Paulo de Barros. Medidas Provis6rias. Revista de Direito Publico. Sao
Paulo. n. 97. jan/rnar 1990, p. 42. Posicao compactuada por ROQUE ANTONIO
CARRAZZA, para quern em hipotese alguma a medida provis6ria pode destinar­se ii
criacao ou ao aumento de tribute (Cur.rode Direito Constiiucional Tributario. 2002,
p. 245.)
282 Cf. AMARO. Direito Tributario: 2000, p. 166­168.
283 Cf JARDIM. Manual de Direito Financeiro e Tributario. 1999, p. 129­132; Cf.TOR­
RES. Curso de Direito Financeiro e Tributario. 1998, p. 41.
229
 CRJ~1ANE MENDON<;A
concentrado/'" ou dlfuso, 285 ja era no sentido do cabimento de rnedida
provisoria para versar sobre rnateria tributaria e, mais especiflcamente,
para instituir ou aumentar tribute.
Ate a EC n° 32/2001 a discussao levada a cabo pelos cultores do
direito tributario ficou, de certa forma, anestesiada pelos sucessivos
pronunciamentos da Corte Excelsa que a cada dia sedimentavam a
plausibilidade da medida provisoria para instituir e majorar tributes.
284 A tilulo ilustrativo citamos dois acordaos prolatados em Ac;ao Direta de
lnconstitucionalidade:
"EMENTA: l . Medida Provisoria. lmpropriedade,na fase de julgamentocautelar da
afericao do pressuposto de urgencia que envolve, em ultima analise, a afirrnacao de
abuso de poder discricionario, na sua edicao,
2. Legitimidade, ao prirneiro examc, da instituic;iio de tributes por medida proviso­
ria com forca de lei, e, ainda, do cornetimento da fiscalizac;ao de contribuicoes
previdenciariasa Secretaria da Receita Federal.
3. ldentidade de fato gerador.Arguicao que perde relevo perante o art. 154, I, refe­
rente a exacoes nao previstas na Constituicao, ao passo que cuida ela do chamado
PIS/PASEP no art. 239, alcm de autorizar, no art. 195, I, a cobranca de contribui­
c;oes sociais da especie da conhecida como pela sigla COFINS.
4. Liminar concedida, em parte, para suspender o efeito retroativo imprimido, a
cobranca, pelas expressoes contidas no art. 17 da M.P. n° 1.325­96. (ADIMC­1417I
OF, Rel.Min. Octavio Gallotti, Tribunal Pleno, 07103196, DJ de 24/05/96, pp. 17412)
(Destacamos) Disponlvel em: cwww.stf.gov.br». Acesso em: I 5 mar. 2002.
"EMENTA: Protesto cambial: MProv. 1638­1198: limitacao de emolumentos relati­
vos a protestos de que devedora microempresaou ernpresa de pequeno porte [art.
6°) e disciplina do fornecimento de certidoes diarias dos processes tirados e cance­
lamentos efetuados as entidades representativasda industria ou do comercio e aos
services de protecao do credito [alteracao, pelo art. JO, dos arts. 29 e 31 da L.
9.492/97): alegada inconstitucionalidade por ofensa dos arts. 62, 236, § 2°, 5", Xe
XXXII, e 170, V, da Constituicao:suspensao cautelar indeferida.
l. A idoneidade em tese da disciplina de materia tributaria em medida provisoria
e firme na jurisprudencia do Tribunal, de que decorrc a validadc de sua utilizaeao
para cditar norma geral sobre fixac;iio de cmolumentos cartoriirios, que sao taxas.
( ... )" (ADIMC­1790, Rel. Min. Sepulveda Pertence,Tribunal Pleno, 23/04/98, DJ
08/09/00, pp. 00004) (Destacamos) Disponlvel em: <Www.stf.gov.br>. Acesso em:
IS mar. 2002.
285 Apenas para exemplificar, citamos o scguinte aresto: uEMENTA: Recurse cxtraor­
dinario. 2. Medida provis6ria. Forca de lei. 3. A Mcdida Provisoria, tendo forca de
lei, e instrumento idoneo para instituir e modificar tributes e contribuicoes socials.
Precedentes. 4. Agravo regimental a que se nega provimento." {AGRAG­236976/
MG, Rel MLn. Neri da Silveira, 2•T. 17/08/99, DJ 24/09/99, p, 00032) {Destaca­
mos) Disponivel em: <www.stfgov.br>. Acesso cm: 15 mar. 2002.
230
CoMPETtNCIA TRJBUTARJA
A possibilidade ou nao de reedicao de medida provis6ria pelo
Presidente da Republics tambern reteve a atencao da Ciencia do Di­
reito, Grande parte dela nao vislumbrava a autorizacao constitucio­
nal para a reedicao. 286Todavia, o Supremo Tribunal Federal nao avistou
inconstitucionalidade na utilizacao do expediente pelo Chefe do
Executivo. 287
6.3.2 A COMPET~NCIA LEGISLATIVO­TRIBUTARIA DO CHEFE DO
ExECUTIVO APOS A EC N° 32/2001
A ternatica das medidas provisorias ha que ser repensada pelos
estudiosos do direito constitucional e do direito tributario, em virtu­
de da edicao da Emenda a Constituicao n° 32 de 11/09/2001, que
286 Ver a esse respeito, entre outros, CLf:MERSON MERLIN CLf:VE (Medidas Pro­
visorias. 1999, p. I lO;AMERICO LOUREN<;O MASSET LACOMBE (Prindpi­
os Constitucionais Tributaries. 2000, p. 70­74); PAULO DE BARROS
CARVALHO (Curso de Direito Tributario. 1999, p. 64) e LUCIANO AMARO
(Direito Tribuuirio. 2000, p, 167­168).
287 cmenta:A<;Ao DIRETADE INCONSTITUCIONALIDADE­LlMINAR­ CON­
TRIBUI<;Ao SOCIAL Na dicc;aoda ilustrada maioria, consubstancia ato normative
decisao de tribunal, tomada em sessao administrativa,sobre a procedencia de pleiro
formulado por servidores. CONTRIBUI<;AOSOCIAL ­ MEDIDA PROVISORIA.
Ainda na dic~o da ilustrada maioria, a medida provisoria nao conflita com a dis·
ciplina da contribuicaosocial, podendo ser reeditada scm qualquer limitacao. (ADl­
1660/SE, Rel. Min. Marco Aurelio, Tribunal Pleno, 10/09/2000, DJ 07 /l 2/2000, p.
00004) (Destacamos) Disponivel em: ­cwww.stfgov.br».Acesso em: 15 mar. 2002.
"EMENTA:CONTRIBUI<;AOSOCIAL.PLANO DE SEGURIDADESOCIAL DO
SERVIDOR P0BUCO.AL1QUOTAS.LEIN° 8.688/93 E MEDTDA PROVISORIA
N° 560/94 E SUCESSIVASREEDIC::OES. ART. 195, §fl', DA CONSTITUI\:AO
FEDERAL. As mcdidas provis6rias tern sua cficiicia limitada a trinta dias, caso nao
sejam nesse prazo convertidas em lei (CF, art. 62, pariigrafo (mico). Dai, necessita­
rem elas de reedicao se niio forem apreciadaspelo Congresso Nacional. [ ... ). Recur­
so extraordinario conhecido em parte e nessa parte provide'. (RE 273076/RN, Rel.
Min. llmar Galvao, 1 • Turma, 10/10/00, DJ 02/02/01, p. 00142) (Destacamos)
Disponivcl em: cwww.stf.gov.br>.Acesso em: 15 mar. 2002.
Em identico sentido, vide, ainda os julgarnentos prolatados pelo STF no RE 228649/
PA (Rel. Min. Marco Aurelio, 2• T., 19/0912000, DJ 24/1112000, p. 00104) e no
AGRRE 258642/RS (Rel. Min. Sepulveda Pertence, 1' T., 13/03/2001, DJ 04/05/
01, p 00030) Disponivel em: ­cwww.stfgov.br>. Acesso em: IS mar. 2002.
231
 CRISTIANE MENDON<;:A
inseriu sensiveis mudancas no art. 62 da CRFB/88 e, conseqiiente­
mente, na disciplina da especie normativa denominada "medida
provis6ria".
Do ponto de vista quantitativo, o artigo constitucional foi signifi­
cativamente aumentado. Ganhou onze paragrafos ­ ja que possuia
um paragrafo unico ­, quatro incisos e quatro alineas (vinculados
ao § 1 °). Se comparado as rnudancas qualitativas sofridas, tal dado
exsurge insignificante. Antes de as examinarmos importa advertir
que, a despeito das alteracoes ­ forrnais (relativas ao procedimento) e
materiais (concernentes a substancia dos enunciados que podern
ser lancados no sistema juridico] ­ estabelecidas pelo legislador cons­
titucional reformador, relativamente as medidas provisorias, os re­
quisitos para a sua instituicao ­ relevancia e urgencia ­ continuam
presentes na ordem constitucional, orientando o uso excepcional
da medida e diferencado­as da lei.288 Esta ea clara diccao preservada
no caput do art. 62.
Ainda quanta aos requisitos constitucionais assinalados no caput
do art. 62, e importante salientar o rnerito da EC n° 32/2001, que
consignou no § 5° do artigo em evidencia, a seguinte prescricao ao
orgao legislativo nacional/federal: "A deliberacao de cada uma das
Casas do Congresso Nacional sabre o merito das rnedidas provisorias
dependera de juizo previo sobre o atendimento de seus pressupostos
constitucionais".
Enaltecemos a atuacao do legislador constitucional que acrescen­
tou tal previsao. Condicionou, expressamente, a apreciacao dos enun­
ciados­enunciados veiculados na rnedida provisoria, pela Camara dos
Deputados e pelo Senado Federal, ao juizo previo acerca do atendi­
288 Continuam vividos os ensinamentos gizados por CELSOANTONIOANDEIRA DE MELLO
em ensaio sobre o tema: "Finalrnente, a quinta e importantissima diferenca precede
de que a medida provis6ria, para ser expedida, depende da ocorrencia de certos
pressupostos; especificamente os de 'relevancia e urgencia', enquanto, no caso da
lei, a relevancia da rnateria nao e condicso para que seja produzida; antes, passa a
ser de direito relevante tudo o que a lei houver estabelecido. Dcmais disso, inexiste
o requisito de urgencia", [Perfll Constitucional das Medidas Provis6rias. Reuista de
Direito Publico. Sao Paulo. n. 95. jul/set 1989, p. 28.)
232
COMPETENCIA TRIBlffARIA
men to dos requisitos constitucionais de relevancia e de urgencia. Este,
nos termos do § 9° do art. 62 da CRFB/88, incumbira a cornissao mista
de Deputados e Senadorcs e sera materializado em parecer.289
Visualizamos aqui um comando obrigat6rio dirigido pelo legislador
constitucional ao legislador infraconstitucional, que devera, irrernedia­
velmente, manifestar­se acerca de ambos e sirnultaneos requisitos.P?
anteriormente a deliberacao sabre o merito da medida provisoria.
E oportuno registrar que a Corte Excelsa se tern manifestado
incompetente para aferir, no caso concreto, se os requisitos constitu­
cionais viabilizadores da adocao da medida forarn ou nao observados
pelo Presidente da Republica.!"
Um vez iniciada a descricao dos criterios gerais que passaram a
nortear o instrumento introdutor de normas em destaque, preservamos
289 Eis a Integra do paragrafo: "Cabera ii comissao mista de Deputados e Senadores
exarninar as rnedidas provis6rias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreci­
adas, em sessao separada, pelo plenario de cada uma das Casas do Congresso Nacio­
nal", Tai providencia ja era fruto da prescricao contida no art. 5° da Resolucao n° 1/
89 do Congresso Nacional.
290 PAUL.0 DE BARROS CARVALHO adverte: "Exige­se a simultaneidade de ambos, sem o
que inexistira clima juridico para a producao da medida. Trata­se do conectivo
conjuntor, expressamente representado pelo 'e'. A estrutura logica da frase nao com­
porta interpretacao sintatica de outra ordern, reclamando que as duas proposicocs
conjuntas se verifiquern no mundo dos fatos socials, para que a iniciativa possa ser
desencadcada." (Medidas Provisorias, Reuista de Direito Publico, 1990, p. 37)
291 Ementa: A<;AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NOVA REDA<;:AO
DADA AO PARAGRAFO 2" DO ART. 21 DA LEIN° 8.692/93, PELA MEDIDA
PROVISO RIA N° 1.520/93. A LEG ADA OFENSA AOS ARTS. 62; 150, I, Ill, B E
§ 6"; E 236, § 2°, DA CONSTITUI<;AO FEDERAL. Contrariamente ao sustcota­
do na inicial, njio cabe ao Peder Judiciario aquilatar a presence, ou nao, dos crite­
rios de relevancia e urgencia exigidos pela Constituicao para a edic;iio de medida
provis6ria (cf. AD ls 162, 526, 1.397 c 1.417). De outra pa rte, ja se acha assentado
no STF o entendimento de ser legitima a disciplina de materia de natureza tributa­
ria por meio de medida provis6ria, instrumento a que a Constituicao confere forca
de lei (cf. ADIMC n° 1.417). Ausencia de plausibilidadc na rese de inconstitucio­
nalidade da norma sob enfoque. Mcdida cautelar indeferida. (ADIMC­1667/DF,
Rel. Min. Ilmar Galvao, Tribunal Pleno, 25109197, DJ 21/11/97, p. 60586) (Desta­
camos) Disponivel em: <www.stf.gov.br>. Acesso em: 15 mar. 2002. MARCO AURE­
uo GRECO nota que ao julgar a ADinMC 53­DF, o Supremo Tribunal Federal repeliu
medida provis6ria que alterava o C6digo de Processo Civil por en tender que inexistia
o requisito da urgencia, (In UCKMAR, Vitor. Principios Comuns de Direito Constitu­
cionai Tributario. 1999, p. 133)
233
 CRJSTIANE MENOON<;:A
a trilha investigativa para realcar os seguintes aspectos sacados dos
versiculos constitucionais que regem o aludido instrumento: i) as me­
didas provisorias perderao a eficacia, desde a sua edicao, se nao forem
convertidas em lei no prazo de sessenta dias, adrnitida uma (mica
prorrogacao por igual292 periodo (§ 3° do art. 62); (ii) a prorrogacao
da medida provis6ria por uma (mica vez fica condicionada ao nao­
encerramen to da votacao nas duas Casas do Congresso Nacional
(§ 7° do art. 62); (iii) o prazo de sessenta dias e contado a partir da
publicacao da medida provisoria, suspendendo­se durante os perio­
dos de recesso do Congresso Nacional 293 (§ 4° do art. 62); (iv) as
rnedidas provisorias serao apreciadas em sessoes separadas pelo ple­
nario de cada uma das Casas do Congresso Nacional e terao a sua
votacao iniciada na Camara dos Deputados (§ 8° e § 9° do art. 62);
(v) sea medida provisoria nao for apreciada em ate quarenta e cinco
dias contados de sua publicacao, entrara em regime de urgencia, sub­
seq i.ientemente, em cada urna das Casas Legislativas, ficando
sobrestadas todas as demais deliberacoes legislativas da Casa em que
estiver tramitando, ate que se ultime a votacao (§ 6° do art. 62); (vi)
em caso de perda de eficacia da medida provisoria por decurso de
292 0 legislador da Constitulcao niio deixou duvidas ao prever que a prorrogacao ape­
nas pode se dar por igual periodo de vigencia, ou seja, por mais sessenta dias. Com
o fito de reiterar tal prescricao, reafirmou no inicio do § 7° do art. 62 que a vigencia
da rnedida apenas podera ser prorrogada por uma (mica vez, caso niio haja sido
concluida a votacao nas Casas do Congresso Nacional.
293 Note­se que o legislador da Carta Constitucional consignou "suspensao" e nao "inter­
rupcao", A contagem do prazo de sesscnta dias ­ inicial ou prorrogado­rsera suspensa,
caso seja interceptada pelos periodos de recesso do Congresso Nacional ( 16 de de­
zembro a 14 de fevereiro e de 01 a 31 de julho). Nessa hipotese, enquanto perdurar
o recesso, o compute do prazo flea temporariamente sustado. Na data em que forem
reiniciadas as atividades pelo 6rgiio legislative, em fun~iio do termino do recesso par­
lamentar, retoma­se a contagem do prazo pelos dias faltantes. £ born deixar assenta­
do: esta e a unica possibilidade instituida pela Constituicao Federal de 1988 de
suspensiio da contagem do prazo de vigencia de medida provis6ria. O prazo de con­
tagem tambem sera retomado, caso haja convocacao extraordlnaria do Congresso
Nacional. Tai conclusao se deve ao que consta do§ 8° do art. 57 da CRFB/88, acres­
centado pela EC n° 3212001 ao texto constitucional, ipsis litteris:"Havendo medidas
provis6rias em vigor na data de convocacao extraordinaria do Congresso Nacional,
serao elas automaticamente incluidas na pauta de convocacao, •
234
COMPETtNCIA TRIBIJTARIA
tempo294 ou de rejeicao pelas Casas que compoern o Congresso Na­
cional, fica vedada a sua reedicao, na mesma sessao legislativa, 295 de­
vendo o Congresso Nacional disciplinar, por meio de decreto
legislativo, as relacoes juridicas dela decorrentes (§ 10 e § 11 do art.
62); (vii) se, ap6s sessenta dias contados da rejeicao ou da perda de
eficacia da medida provisoria, o Congresso Nacional nao editar o de­
creto legislativo, as relacoes juridicas constituidas e decorrentes de
atos praticados durante a sua vigencia conservar­se­ao por elas regidas
(§ 11 do art. 62); (viii) aprovado o projeto de lei de conversao alte­
rando o texto original da rnedida provis6ria, esta manter­se­a inte­
gralmente em vigor ate que o projeto seja sancionado ou vetado
(§ 12 do art. 62).
Registradas tais consideracoes, que regulam a trarnitacao da me­
dida provisoria, desde a sua edicao ate a sua conversao em lei, rejei­
c;ao pelo Congresso Nacional ou perda da eficacia por decurso de
tempo, mudemos o foco de analise para aferirmos qual e a repercus­
sao do instituto no piano da competencia legislativo­tributaria.
De modo diverso ao que ocorria anteriormente,o art. 62 da Cons­
tituicao Federal de 1988, em seu § 1 °, incisos I a rv, passou a vedar a
utilizacao desse instrumento introdut6rio de normas em algumas
materias, quais sejam: I) relativas a: nacionalidade, direitos politicos
partidos politicos e direito eleitoral; direito penal, processual penal e
processual civil; organizacao do Poder Judiciario e do Ministerio Publi­
co, a carreira e a garantia de seus membros, pianos plurianuais, diretri­
zes orcamentarias, orcamento e creditos adicionais e suplementares,
ressalvado o previsto no art. 167, § 3°; II) que vise a detencao ou ao
294 A perda da "eficacia" da medida provisoria em virtude de decurso de tempo ocorre,
quando o prazo prorrogado (igual periodo de sessenta dias) tiver alcancado o seu
termo final.
295 Aqui o legislador constitucional aclmitiu a reedicao de medida provisoria, em ses­
sao legislativa subseqiiente aquela em tiver sido rejeitada ou perdido a eficacia por
transcurso de tempo. Observe­se que a sessao legislative em que a medida proviso­
ria podera ser reeditada secede aquela em que ocorreu a rejeicao ou a perda de
eficacia e niio aquela em que se deu a edi~iio. A titulo exempliflcativo: medida
provis6ria editada no ano de 2001 e rejeitada pelo Congresso Nacional no ano
2002 ­ possivel reedi~iio no ano de 2003.
235
 CRISTIANE MENDON<;A
sequestro de hens, de poupanca popular ou qualquer outro ativo fi­
nanceiro; III) reservada a lei complementar; VI) ja disciplinada em
projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de san­
~iio ou veto do Presidente da Republica.
Embora a materia tributaria nae tenha sido arrolada, no art. 62,
§ 1 ° da CRFB/88, entre aquelas que nao sao passiveis de regramento
por medidas provis6rias, foram textualmente excluidas da
abrangencia das medidas provis6rias as hip6teses reservadas a lei
complementar. A norma juridica [significacao), construida ha mais
de uma decada pelos estudiosos do direito tributario e do direito
constitucional, 296 ganhou agora status de enunciado explicito (su­
porte fisico), que conforma, ao lade dos demais, o todo denomina­
do Constituicao Federal de 1988.
A primeira ilacao brota inexoravel: aqueles tributos que deman­
dam lei complementar para a sua criacao estao fora do alcance das
medidas provis6rias. Sao eles: ernprestimos compuls6rios (art. 148
da CRFB/88), impostos previstos no artigo 154, inc. Ida CRFB/88 e
contribuicoes referidas no art. 195, § 4° da CRFB/88. Nessas hipote­
ses, a cornpetencia legislativo­tributaria do Presidente da Republics
ficara adstrita a participacao no processo legislative, em suas diferen­
tes etapas, como ja visto.
Disciplinando, diretamente, a abrangencia do instituto normativo
no plano tributario, o § 2° do art. 62 previu o seguinte: "Medida pro­
visoria que implique instituicao ou majoracao de impostos, exceto os
previstos nos arts. 153, I, II, IV, v; e 154, II, so produzira efeitos no
exercicio financeiro seguinte se houver sido convertida em lei ate o
Ultimo dia daquele em que foi editada".
Numa analise apressada, incompativel com a reflexao que as pro­
posicoes cientificas exigern, parece que a EC n° 32/2001 conferiu
autorizacao­permissso para que o Presidente da Republica institua
ou majore impostos por meio de medidas provis6rias.
296 Vide, por todos, PAULO DE BARROS CARVALO (M.edidas Provis6rias. Revista de Di­
reito Publico. 1990, p. 41) e CLEMERSON MERLIN CLtvE (Medidas Provisarias. 1999,
p. 98).
236
CoMPETtN<..1A TRrnl/'rARIA
Nao e essa, entretanto, a mensagem normativa transportada pelo
preceito constitucional referido (art. 62, § 2° da CRFB/88). Aparte­
mos, por ora, os impostos previstos no arts. 153, incisos I, II, IV e Ve
154, inc. II da CRFB/88, para enunciarmos a norma geral calcada no
indigltado paragrafo: Antecedente: Se for a instituicao ou majoracao
de impostos por lei derivada da conversao de medida provisoria, no
mesmo exercicio financeiro em que foi editada a medida. Conseqiiente:
deve­ser a previsao de propagacao dos seus efeitos para o exercicio
financeiro posterior aquele em que se houver dado a conversao da
medida provis6ria cm lei, respeitada a "noventena", E a reafirmacao
do can one da anterioridade, por via urn pouco distinta daquela exaltada
no item 5.3.2.2.2.
Advern, entao, uma indagacao. Se uma rnedida provis6ria
instituidora de determinado impasto for editada em um excrcicio fi­
nanceiro (p. ex. 2002) e aprovada pelo Congresso Nacional em exerci­
cio posterior (p. ex. 2003) nae ficariam, igualmente, os efeitos da lei
(produto da conversao) protraidos para o exercicio posterior ao de sua
aprovacao (p. ex. 2004)? A resposta afirrnativa que chega primeiro a
nossa ideia cede lugar a negativa, em virtude de nao se coadunar com o
requisito de urgencia, previsto no caput do art. 62 da CRFB/88.
Logo, para que um impasto inicialmente versado por medida
provisoria possa ser cobrado no exercicio subsequence, tanto a edicao
da referida especie normativa quanto a sua conversao em LEl297 ­ o
que, evidentemente, inclui o ato de publicacao ­ haverao de se mate­
rializar num mesmo exercicio financeiro, ensejando a cobranca no
ano subseqiiente.
Como consectario logico surge a exegese: apenas se houver lei
sera possivel a cobranca de imposto nova ou aumentado, originado a
partir de propulsao por medida provis6ria. Em identica linha de racio­
cinio PAULO ROBERTO LYRIO PIMENTA, versando sobre as inovacoes da
EC n° 32/2001, assevera:
297 No que nao conflitar com os dispositivos constitucionais previstos no art.62, o proce­
dirnento de conversao deve observar a Resolucao do Congresso Nacional n° 01/89.
237
 CRISTIANE MENDON<;:A
Como vista anteriormente, o § 2° dispoe sabre a aplicacao
do principio da anterioridade na hip6tese de criacao ou
majoracao de tributos mediante Medida Provisoria, estabe­
lecendo a exigencia de que a conversao em lei ocorra antes
do inicio do exercicio financeiro em que a exacao vier a ser
exigida. Ou seja, a cobranca de tributos s6 podera ocorrer
ap6s a producao de determinado veiculo introdutor: a lei.
Os tributos, dessa forma, nao podem ser exigidos simples­
mente com base em Medida Provisoria. A Constituicao
exige a veiculacao com base em lei para que a cobranca
seja efetuada. 298
Realizadas essas breves colocacoes, e hara de retomarmos as ex­
cecoes ­ impastos previstos no art. 153, incisos I, II, IV e Ve no art.
154, inc. II da CRFB/88 ­ que figuram no § 2° do art. 62 da CRFB/88
e que foram adrede isoladas para efeitos de cornpreensao da regra
geral constante do referido enunciado constitucional.
Pois bem. Resgatando as excecoes plantadas pelo legislador cons­
titucional reformador na redacao do § 2° do art. 62 da CRFB/88 e
reconstruindo a respectiva norma juridica, podemos afirmar que:
Antecedente: Se for a instituicao ou majoracao de impastos ­
excetuados os previstos no art. 153, inc. I, II, IV e V e no art. 154, inc.
II da CRFB/88 ­ por lei derivada da conversao de medida provisoria,
no mesmo exercicio financeiro em que foi editada a medida. Conse­
qiiente: deve­ser a previsao de propagacao dos seus efeitos para o
exercicio financeiro posterior aquele em que se houver dado a con­
versao da medida provis6ria em lei e a observancia a "noventena"
quando for o caso.
Especificarnente para as excecoes destacadas, a estrutura normativa
ganha o seguinte teor: Antecedente: Se for a instituicao ou majoracao
dos impostos previstos no art. l 53, inc. I, II, IV e Ve no art. 154, inc.
298 PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio.As Mcdidas Provis6riasem DireitoTributario: lno­
vacoes da Emenda Constitucional n° 32/2001. Revista de Dialetica de Direito Tribu­
tario. Sao Paulo. n. 77. fev/2002, p. 104.
238
CoMPET£NctA TRlBUTARIA
II da CRFB/88 por lei derivada da conversao de medida provisoria,
no mesmo exerdcio flnanceiro em que foi editada a medida. Conse­
qiiente: deve­ser a permissao de previsao de propagacao dos seus efei­
tos para o mesmo exercicio financeiro em que se houver dado a
conversao da medida provisoria em lei.
Percebe­se, sem maior esforco reflexive, que a rnaior parte dos
impostos excepcionados e aquela prevista pelo legislador constituin­
te originario no art. 1 SO, § 1 ° da CRFB/88, em relacao aos quais,
como visto, nao se aplica o limite­criterio­objetivo anterioridade.
Nesses casos, a "lei convertida", fruto da conversao da medida
provis6ria, podera entrar em vigor no mesmo exercicio financeiro
em que se houver dado a instituicao ou a majoracao do imposto.
O que esta excetuada no § 2° do art. 62 da CRFB/88 e a anteriorida­
de e nao a necessidade de conversao da rnedida provis6ria em lei,
antes do inicio da cobranca do impasto criado ou majorado.
Oissentimos, nesse particular, do entendimento esposado por PAULO
ROBERTO LYRIO PIMENTA no artigo ja referenciado. Segundo ele, os im­
postos extraordinaries poderiam ser criados por medida provis6ria
antes mesmo da conversao em lei e os demais impastos previstos no
art. I 53, incisos I, II, IV e V da CRFB/88 poderiam ter as suas aliquotas
modificadas mediante medida provis6ria, independentemente de
transmudar­se em lei. 299
Depreende­se do exposto que a nova redacao do art. 62 da CRFB/
88, dada pela EC n° 32/2001, nao admite a medida provis6ria coma
veiculo introdutor dos impostos aludidos no § 2° do art. 62 da CRFB/
88. E obrigat6ria a sua conversao em lei, para a exigencia do gravame
criado ou aumentado. Em realidade, o instrumento que embutira os
enunciados legais que perfacarn nova figura tributaria ou majorem
uma ja existente no sistema juridico patrio, e a "lei convertida".
Mais um questionamento nos rodeia quando marchamos na via
interpretativa do art. 62, § 2° da Constituicao Nacional vigente.
Como o mencionado comando constitucional apenas se referiu aos
299 Loe. cit.
239
 CRISTIANE MENDONC::A
impostos, o Presidente da Republics teria autorizacao para adotar
medidas provis6rias, no intuito de instituir ou majorar outras espe­
cies de exacoes fiscais?
Resgatando a abordagem ha pouco efetuada, vemos que o § 1 °
do art. 62 nao alijou do espectro dos referidos instrumentos introdu­
tores de normas a materia tributaria.
Ademais, nao enxergamos qualquer sentido em excluir os de­
mais especimes tributaries, que nae dependam de veiculacao em lei
complementar, do alcance do institute da medida provis6ria. Como
ressabido, os impastos foram o tipo tributario mais detidamente ta­
lhado pelo legislador constituinte originario, Alern de nominar um a
um, a Constituicao Federal de 1988 os repartiu entre os diferentes
entes politicos de publico interno e cuidou de disciplina­los demorada
e rigorosamente. Tal observacao nae escapou a GERALDO ATALIBA,
quando discorreu sobre a rigidez dos impastos no sistema constitucio­
nal tributario preterite:
Efetivamente,a ordenacao constitucional brasileira se caracte­
riza por enumerar quase exaustivamente os tipos ­ juridicos ­
de impastos, reparti­los por grupos e atribui­los privativamente
a Uniao, ou aos Estados, ou aos Municipios ­ formando um
conjunto sistematico que se costuma denominar discrimina­
s:ao de rendas. (... ) E que se assim nao dispusesse a Constitui­
<;iio, de rnaneira hirta e perernptoria, os atritos seriam multiples
e infindaveis, porque exatamente os impostos nae conhecem
outro fundamento que nao o poder tributario. 300
Se admitirmos que os impastos possam ser encampados pelas
medidas provisorias editadas pelo Presidente da Republica, nao ve­
mos como negar a possibilidade de elas abrangerem outras especies
de gravames tributaries. Essa tarnbern e a ideia defendida por PAULO
ROBERTO LYRIO PIMENTA:
300 ATALlBA.Sistema Constitucionai Tributario Brasileiro. 1968, p. 143­144.
240
COMPET£NCIA TRIBUTARIA
Nern se diga que o § 2° do art. 62 apenas faculta a criacao de
'impastos'. Em verdade, esse enunciado trata da aplicacao do
principio da anterioridade na hipotese de criacao de exacoes
por meio de Medida Provis6ria. Nao dispoe sobre a possibili­
dade de instituicao de tributes, eis que (sic) tal aspecto ja
havia sido implicitamente admitido na regra do § l 0. Ade­
ma is, o mencionado principio alcanca todos tributes
(excepcionando­se as especies indicadas nos arts. 153, I, II,
IV, V, e 154, II da CF), donde se conclui que o signo 'impas­
tos' apresenta nesse caso, a acepcao de tributes. 301
Feitas tais consideracces, subsiste ainda a necessidade de contras­
tar a atuacao do legislador de reforma da Constituicao, produtor da
EC n° 32/2001, com os limites amalgamados pela Assernbleia Nacio­
nal Constituinte (poder constituinte originario] a tarefa de reforrnu­
lacao do texto constitucional, com o fito de checar se houve ou nao
extrapolacao da competencia reformadora.
Para ROQUE ANTONIO CARRAZZA a emenda constitucional em
epigrafe ofende, concomitantemente, as clausulas petreas insculpidas
no art. 60, § 4°, incises III e IV da CRFB/88:
Todavia, obtemperamos que tal Emenda Constitucional, na
parte atinente as medidas provis6rias, afronta o principio da
legalidade tributaria e, por via de consequencia, a autonomia
e independencia do Poder Legislative. Viola, pois, a clausula
petrea do art. 60, § 4°, III, da CF, que estabelece que nenhu­
ma emenda constitucional podera sequer tender a abolir a
separacao dos Poderes.
Como se isto nao bastasse, a mesma EC n. 32/2001 ­ sempre
no que concerne as medidas provisorias ­ atropela o direito
301 As Medidas Provis6rias em Direito Tributario: lnovacoes da Emenda Constitucio­
nal n° 32/2001. Revista de Dialetica de Direito Tributario. fev/2002, p. 104.
241
 CRISTIAN£ MENOON<;:A
fundamental dos contribuintes de so serem compelidos a pagar
tributes que tenham sido adequadamente 'consentidos' por
seus representantes imediatos: os legisladores. Invocavel, por­
tanto, na especie, tarnbem a clausula petrea do art. 60, § 4°,
IV, da CF, que veda o amesquinhamento, por meio de ernen­
da constitucional, dos direitos e garantias individuals Lato sensu
(destaq ues originais). 302
Apesar do parecer em contrario, sustentado por ROQUE ANroNIO
CARRAZZA, pensamos que a Emenda a Constituicao n° 32/2001 nao abo­
le nem tende a abolir o nucleo rigido da Constituicao Brasileira de 1988,
no que diz respeito as clausulas elencadas nos incisos III e IV do art. 60,
§ 4°: i) separacao de poderes; ii) os clireitos e as garantias individuals.
Para nos a revisao dos signos lingi.iisticos constitucionais que dis­
ciplinavam a rnedida provisoria (art. 62) se deu, de acordo com a
ideia e a terminologia de KONRAD HESSE, em decorrencia do perrna­
nente processo de mudanca politico­social e por ter esbarrado nos
limites da interpretacao constitucional:
Em outras palavras, urna rnudanca das relacoes faticas pode ­
ou deve ­ provocar mudancas na interpretacao da Constitui­
~ao. Ao mesmo tempo, o sentido da proposicao juridica esta­
belece o Iirnite da interpretacao e, por conseguinte, o limite
de qualquer rnutacao normativa. A finalidade (Telos) de uma
proposicao constitucional e sua nitida vontade normativa nae
devern ser sacrificadas em virtude de uma mudanca da situa­
~ao. Se o sentido de uma proposicao normativa nao pode
mais ser realizado, a revisao constitucional afigura­se inevita­
vel. Do contrario, ter­se­ia a supressao da tensao entre norma
e realidade com a supressao do pr6prio direito. ( ... )303
302 CARRAZZA. Curso de Direito Constitucional. Tributario. 2002, p. 245.
303 HESSE, Konrad. A Porca Normatiua da Constituiydo. Traducao de Gilmar Ferreira
Mendes. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1991, p. 23.
242
COMPET£NCIA TRIBl!l'ARIA
Para a manutencao da forca normativa da constituicao, tornava­
se imprescindivel uma reformulacao do texto constitucional origina­
rio disciplinador do veiculo introdutor de normas denominado
"medidas provisorias". E que as interpretacoes lancadas pelos orgaos­
jurisdicionais, em suas sentences e em seus acordaos, ja nao guarda­
vam faros de correspondencia com o que foi estampado no programa
norrnativo do art. 62 da CRFB/88. A admissibilidade, por exernplo,
de consecutivas reedicoes das medidas provisorias pela Excelsa Cor­
te Constitucional Brasileira, esbarrava visivelmente nos enunciados
constantes do art. 62 da CRFB/88, que se defasaram em relacao a
dinamicidade da realidade politico­social delineada com a marcha do
tempo. Como aduz KONRAD HESSE, a Constituicao nao esta desvin­
culada da realidade hist6rica concreta de seu ternpo.P"
0 cenario que se desenhou anteriormente a edicao da EC n° 32/
2001, relativamente as meclidas provis6rias, encaixa­se bern naquilo
que MARCELO DA COSTA PINTO NEVES denomina constitucionalizacao
simbolica:
( ... )Na medida em que o texto constitucional nao se concre­
tiza normativamente de forma generalizada, impossibilita­se
o desenvolvimento de Constituicao coma normatizacao mais
compreensiva de processes de normatizacao dentro do sis­
tema juridico. A paradoxia da 'realidade constitucional
inconstitucional' importa uma praxis politica na qual se ado­
ta ou rejeita os criterios normativos procedimentais previs­
tos no texto constitucional; conforme ele corresponda ou nao
a constelacao de interesses concretes das relacoes de poder.
0 problema nao se reduz a questao da inconstitucionalidade
<las leis ou 'atos norrnativos', sempre suscetivel, num grau
maior ou rnenor, de solucao mediante os respectivos meca­
nismos de controle da constitucionalidade. Ele torna­se rele­
vante ao nivel de praticas informais descaracterizadoras dos
304 Ibid., p. 25.
243
 CRISTIANE MENDON<;:A
pr6prios procedimentos constitucionais (p. ex., prisao sem o
correspondente due process of law, deturpacao do procedi­
mento eleitoral, pratica judicial corrupts, parlamento coma
foco da criminalidade organizada). Nessas circunstancias, a
nocao de 'ordem constitucional' perde em sentido pratico­
juridico, sendo, porern, invocada particularisticamente nos
casos de instabilidade da ordem politica real subjacente. ( ...)305
Podemos qualificar de meramente simbolico o texto da Constitui­
s;ao antes da EC n° 32/2001, em relacao as rnedidas provisorias, ja que
o sentido pratico­juridico atribuido aos indigitados veiculos introdutores
de normas atropelou todas as determinacoes visivelmente cristalizadas
no fundamento juridico­positivo de validade do direito patrio.
Acreditamos que o exercicio da cornpetencia constitucional
reformadora atinente a reestruturacao da disciplina das medidas pro­
visorias tenha se pautado pelo brutal divorcio entre as letras consti­
tucionais que a regiam e a pragmatica juridico­constitucional
dominante.
Nao entrevemos, outrossirn, vicio de inconstitucionalidade nos
novas enunciados que conformarn o artigo 62 da Carta Maior de
1988. f: de se destacar que os requisitos de relevancia e urgencia
continuarn inforrnando a adocao da medida extraordinaria e tem­
poraria. De outro lado, foi expressamente vedada a sucessao desen­
freada de reedicoes (art. 62, § 10 da CRFB/88). De acordo com a
diccao atual, apenas e permitida uma (mica prorrogacao do prazo
de vigencia da medida provisoria (art. 62, § 3° e § 7° da CRFB/88).
Varlas materias forarn excluidas do raio de abrangencia do referido
instrumento introdutor de norrnas (art. 62, § 1 ° da CRFB/88). No
que toca especificarnente o nosso dominio de analise, vimos que a
producao de efeitos de medida provis6ria instituidora ou majoradora
de tribute ficou condicionada a conversao em lei. Por essas razoes
305 NEVES, Marcelo da Costa Pinto. A Constuucionalizaaio Simbolica. Sao Paulo: Aca­
dernica, 1994, p. 135­136.
244
CmtPET£NOA TRIBUTARIA
nao enxergamos ofensa ao principio da triparticao de funcoes, nem
mesmo aos direitos e as garantias individuals, estatuidos como clau­
sulas petreas constitucionais no art. 60, § 4°, incisos III e lV.
Encerrando a digressao sobre o terna, cabe por uma vez mais
enfatizar que, embora o diploma constitucional vigente permita a
adocao de medida provis6ria que implique a instituicao ou a majoracao
de tributes, a insercao dos novas enunciados­enunciados tributaries
no sistema juridico brasileiro fica a depender da aprovacao das duas
Casas do Congresso Nacional e da sua conversao em lei. Logo o que
foi erigido enquanto veiculo introdutor de norrnas tributarias e a lei
de conversao e nao a medida provis6ria.
A cornpetencia legislativo­tributaria do Presidente da Republi­
ca no caso vertente foi positivada pelo legislador da Constituicao
Federal de 1988, mas e restrita. A autorizacao­perrnissao que o Chefe
do Executivo recebeu do texto constitucional vigente em materia
tributaria (stricto sensu) diz respeito a edicao da medida provis6ria
­ equivalente a iniciativa de lei ­ em caso de relevancia e de urgen­
cia. O trarnite legislativo posterior dar­se­a no ambito do Congres­
so Nacional, na forma prevista nos paragrafos do art. 62 da CRFB/
88. Alern disso, e da incumbencia do Chefe do Executivo sancionar
ou vetar o projeto de lei de conversao que altere o texto original da
medida provis6ria.
A composicao da norma de competencia legislativo tributaria ­
NCT = {Hct =[Cm+ Ce+ Ct] ­ Cct = [Cp (Sa +Sp)+ Cda (Lf +
Lm)]} ­ apresentara, nesse caso, os seguintes sujeitos ativos: o Chefe
do Executivo habilitado para adotar medida provis6ria e para sancio­
nar ou vetar o projeto de lei de conversao, caso haja alteracao do
texto original da medida e as duas Casas do Congresso Nacional que
atuarao no sentido de deliberar sabre o instrumento editado. Os li­
rnites formais que nortearao o rito a ser implementado para a conver­
sao da medida em lei sao aqueles constantes do art. 62 da CRFB/88.
Os limites substanciais sao os mesmos descritos no Capitulo 5 (itens
5.4.3.2.1, 5.4.3.2.2 e 5.4.3.2.3).
245
 CRJSllANE MENl>ONc;A
6.4 Tratados Internacionai
s Ao contrario, fica a depender da edicao do veiculo introdutor de nor­
0 Estado Brasileiro nao existe s6. Esta inserido em um contexto
intemacional. Os tratados internacionais constituem os diplomas
normativos que tern por finalidade precipua disciplinar a relacao en­
tre os varies Estados soberanos. Podem ser bilaterais ou multilaterais,
conforme envolvam duas ou mais partes contratantes. Revela­se coma
importante objeto de estudo do Direito Internacional. A necessidade
de sua abordagem no bojo do presente trabalho apenas se da na me­
dida em que resvala o tema da cornpetencia legislativo­tributaria do
Orgao­Executivo.
Ha muito, a analise do direito internacional/direito nacional vem
bipolarizando as correntes doutrinarias em monista e em dualista.
A teoria monista sustenta que o direito internacional e o direito in­
temo convivem numa mesma ordem juridica, com a prevalencia de
um ou de outro. 306 Consoante a corrente dualista, sao duas as ordens
juridicas independentes e distintas: a internacional ea nacional.
Conforme acentua JOSE FRANCISCO RESEK:
Os dualistas, com efeito, enfatizam a diversidade das fontes
de producao das normas juridicas, lembrando sempre os li­
mites de validade de todo direito nacional, e observando que
a norma do direito das gentes nae opera no interior de qual­
quer Estado senao quando este, havendo­a aceito, promove­
lhe a introducao no plane domestico. 301
Por essa otica, a insercao dos tratados internacionais no amblto
do ordenamento juridico nacional nao se da de modo autornatico.
306 Para HANS KELSEN adepto da corrente monista com prevalencia do direito interna­
cional sobre o direito interno, a ordem juridica internacional e signiflcante apenas
como parte de uma ordem juridica universal que tambem abrange todas as ordens
juridicas nacionais. (Teoria Geraldo Direito e do Estado, 1992, p. 352.)
307 RESEK, Jose Francisco. Direito Internacional Publice. 7. ed. Sao Paulo: Saraiva,
1998, p. 5.
246
COMPl!T£NCIA TRrBlJT'ARIA
mas competente, que engloba a atuacao do Orgao­Legislativo. Grande
parte da dogmatica juridico­tributaria patria e filiada a essa concep­
<;iio. 308 Sohre o tema CLELIO CHIESA averba:
Em que pesem os que pensam de modo diferente, enten­
de­se que o sistema brasileiro nao adota a clausula geral de
recepcao autornatica plena dos tratados internacionais, ape­
sar da prescricao contida no art. 5°, § 2°, da Constituicao
Federal e nos arts. 96 e 98 do Codigo Tributario Nacional,
pois tais preceptivos nao podem ser interpretados isolada­
mente. 309
Somos mais um a adotar a mesma postura, advinda da adesao a
Corrente dualista."? Para nos, 0 veiculo que embute OS tratados in­
ternacionais no Sistema juridico nacional e 0 decreto legislative, previsto
no art. 59, inc. VT da CRFB/88. Tal mensagem normativa tern funda­
mento de validade nos dispositivos que perfazern o Texto Constitu­
cional vigente. Na forma preconizada no art. 84, inciso VIII, e da
cornpetencia privativa do Presidente da Republica celebrar tratados,
convencoes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso
308 Vide, entre outros, ROQUE ANTONIO CARRAZZA (Curse de Direito Constitucional.
Tributario. 2002, p. 202); PAULO DE BARROS CARVALtlO (Curse de Direito Tributario.
1999, p. 72); RICARDO Loso TORRES (Curso de Direite Tributario e Fi11anceiro. 1998,
p. 44); EDUARDO MARCIAL FERREIRA JAllDIM (Manual de Direito Financeire e Tributa­
rio. 1999, p. 132}; TAREK Movsss MOlJSSAl.W.1 (Fontes do Direito Tributario. 2001,
p. 207); PEDRO GILHERME ACCORSI LUNARDELLI (/ser1foes Tributarias. Sao Paulo:
Dialetica, 1999, p. 128). Para Jose SOUTO MAIOR BORGES o fundamento de valida­
de dos tratados internacionais reside na regra pacta sunt seruanda, sendo que a
recusa do Congresso Nacional em referenda­lo nao afeta a validade dos tratados,
mas a sua aplicabilidade na ordem intema. (Teoria Geralda lsencdo Tributaria. 3.
ed. Sao Paulo: Malheiros, 2001, p. 283.)
309 CHIESA. Competencia Tributaria do Estado Brasileiro: desoneradies nacionais e imu­
nidades condicionadas. 200 I, p. 46.
310 CELSO D. DE ALBUQUERQUt: MELLO destaca que a Constituicao de 1988 adota o
dualismo. (Curso de Direito Internacional Publico. I 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar,
2000, p. 119).
247
 CRISTIANE MENDON<;A
Nacional. Alem disso, o art. 49 crava, em seu inciso I, como cornpe­
tencia exclusiva do Congresso NacionaJ, a resolucao definitive sobre
tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrirnonio nacional.
Alern da celebracao do tratado pelo Presidente da Republics (art.
84, inc. VIII da CRFB/88) e da ulterior deliberacao pelo Congresso
Nacional por meio de decreto legislative (art. 49, inc. Ida CRFB/88),
ALEXANDRE DE MORAES destaca que e necessario 0 cumprimento de
uma terceira fase para a incorporacao do diploma Internacional em
nosso ordenamento juridico interno, qual seja: a edicao de um decre­
to pelo Presidente da Republics, promulgando o ato ou o tratado
internacional devidamente chancelado pelo Congresso Nacional.Afir­
ma que apenas quando cumprida essa etapa o tratado adquire
executoriedade, podendo, inclusive, ser objeto de acao direta de
inconstitucionalidade. 311
CELSO D. DE ALBUQUERQUE MELLO destaca que o tratado intema­
cional percorre as seguintes fases: negociacao, ratificacao, prornulga­
cao, publicacao e registro. 312
0 posicionamento que vem sendo reiteradamente estampado pela
Corte Constitucional Brasileira e claro ao evidenciar que a incorpo­
racao dos tratados intemacionais a ordem juridica interna resulta da
conjugacao de duas vontades hornogeneas: a do Presidente da Repu­
blica e a do Congresso Nacional. 313
311 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 8. ed. Sao Paulo: Atlas 2000
p. 547. ' •
312 MELLO, Celso D. Albuquerque. Curse de Direito Internacional Publico. 2000,
p. 212.
313 A titulo merarnente ilustrativo, citamos parte da decisiio exarada na ADIMC 1480/
OF:"(... ) PROCEDfMENTO CONSTITUCIONAL DE fNCORPORA<;AO DOS
TRfi:T~OS OU CONVEN<;OES lNTERNACIONAIS. E na Constitui~ao da
Republica ­ e nao na controversia doutrinaria que antagoniza monistas e dualistas ­
que se deve buscar a solucao normativa para a questao da incorporacao dos atos
intem~ci?~ais ao sistema de direito positivo interno brasileiro. O cxame da vigcnte
Constituicao Federal permite constatar que a execucao dos tratados internacio­
nais e a sua incorporacso a ordem juridica intern a decorrem no sistema adotado
pelo Brasil, de um ato subjetivamente complexo, resultante da conjugacao de duas
248
CoMl'ErtNCIATR1eurARJA
Porter side constitucionalizada pela Assernbleia Nacional Cons­
tituinte de 1998, a rnanifestacao do Orgao­Legislativo e ato indis­
pensavel para que se considere realizado o fato jurldico suficiente
correspondente a producao de normas juridicas iniciada pela cele­
bracao de tratados internacionais. E a Carta Maior do Estado Brasi­
leiro que estabelece a necessidade de o Congresso Nacional
referendar os atos e os tratados internacionais celebrados pelo Che­
fe do Executivo. Por essa trilha de raciocinio, a exegese dos artigos
96 e 98 do Codigo Tributario Nacional flea contida pelas prescri­
c;oes constitucionais antes destacadas. Vejamos.
0 art. 96 do CTN estabelece que a expressao "legislacao tributa­
ria" compreende, alern das leis, os tratados e as convencoes internacio­
nais, Pois bem. Compatibilizando o dispositivo em comento com o
que fol calcado no texto constitucional, chegamos a seguinte inter­
pretacao: a expressao "legislacao tributaria" compreende os tratados
e os atos intemacionais que sao ratificados pelo Congresso Nacional
e introduzidos no sistema juridico brasileiro por meio do decreto
legislativo. Como a sujeic;ao dos documentos normativos internacio­
nais ao referendo do Orgao­Legislativo Nacional e exigencia expres­
samente fixada no Texto Maior, nao vislumbramos outra significacao
para o indigitado dispositivo legal.
vontadcs hornogeneas: a do Congresso Nacional, que resolve, definitivamente,
mediantc decreto legislativo, sobre tratados, acordos ou atos internacionais (CF,
art. 49, I) ea do Presidente da Republics, que, alern de poder celebrar esses atos
de direito internacional (CF,art. 84, VUI), tambem dispoe ­ enquanto Cbefe de
Estado que e ­ da cornperencia para promulga­los mediante decreto. 0 iter
procedimental de incorporacao dos tratados internacionais ­ superadas as fases
previas da celebracao da convencao intemacional, de sua aprovacao congressional
e da ratificacao pelo Chefe de Estado ­ condui­se com a expedicao, pelo Presi­
dcnte da Republica, de decreto, de cuja (sic) edi\ao derivam tres efeitos basicos
que lhe sao iaerentes: (a) a promulgacao do tratado internacional; (b) a publica­
~ao oflcial de seu texto; e (c) a executoriedade do ato intemacional, que passa,
entao, e somente entao, a vincular ea obrigar no piano do direito positivo intemo.
Precedentes.. : (Destacamos) (ADIMC 1480/DF, Rel. Min. Celso de MelJo, Julg.
14109197, Tribunal Pleno, DJ 18/05/01, pp. 00429). A mesma diretriz esta con­
signada no AGRCR 8279/ AT (Rel. Min. Celso de Mello, Julg. 17/06/98, Tribunal
Pleno,Decisao unanime, DJ 10108100, pp. 00006). Disponiveisem: <www.st£gov.br>.
Acesso em: OS jun. 2002.
249
 CRISTIANE MENDON<;A
Ja o art. 98 do CTN, esboca a superioridade dos tratados e das
convencoes internacionais relativamente ao direito interno, ao regis­
trar que eles revogam ou rnodificam a legislacao tributaria interna, e
serao observados pela que lhes sobrevenha. Nao ha guarida na Consti­
tui~ao Federal de 1988 que valide o teor de tal diccao legal. Os vei­
culos introdutores de normas previstos no art. 59 da CRFB/88 nao
tern corno fundamento de validade os tratados e as conven~6es inter­
nacionais. A legislacao tributaria interna em geral deriva da Consti­
tui~ao Federal. Os enunciados legais tributaries infraconstitucionais
inseridos no sistema por meio de leis complementares, de leis ordina­
rias, de leis delegadas, de medidas provis6rias, de decretos legislativos
e de resolucoes, possuem como base de validade a Lei Maior vigente.
Uma vez incorporados a ordem juridica por intermedio dos de­
cretos legislativos, os diplomas normativos intemacionais passam a
conviver, lado a lado, com os dernais diplomas legais. Nao ha estrutura
hierarquizada entre eles. 0 vinculo que os interliga e ode coordena­
~ao e nao de subordina~ao. m
314 Sobre a inexistencia de hierarquia entre os tratados intemacionais cos demais ins­
trumentos introdutores de normas, o Tribunal Pleno do STF assim se manifestou: •
( ...) PARJDADE NORMATIVA ENTRE LEIS ORDINARIAS BRASILEIRAS E
TRATADOS fNTERNACJONAIS ­ Tratados e conven~oes intemacionais ­ tendo­
se presente o sistema juridico existente no Brasil (RTJ 83/809) ­ guardam cstrita
relacao de paridade normativa com as leis ordinarias editadas pelo Estado brasilei­
r~. A nor~a~ividade ~er~cnte dos tratados internacioaais, dentro do sisterna jurf­
dico brasileiro, perrmte situar esses atos de direito internacional publico no que
conceme a hierarquia das fontes, no mesmo piano c no mesmo grau de eficacia em
que se posicionam as leis internas do Brasil. A eventual preccdencia dos atos inter­
nacionais sobre as normas infraconstitucionais de direito interno brasileiro sornente
ocorrerii ­ presente o contexto de eventual situacao de antinomia com o ordenamento
dornestico ­, nao em virtude de uma inexistente primazia hierarquica, mas, sempre,
em fac~ da aplicacao do criterio cronologlco [lex posterior derogat priori) ou, quan­
do cabivel, do criteno da especialidade. Precedentes. ( ... )" (EXT­662/PU, Rel. Min.
C::elso de. Me~o, Julg. 28/11/96, DJ 30105197, pp. 23176) (Destacamos). Em iden­
trco sentldo vide RE 253071/GO (Rel. Min. Moreira Alves, 1 • T., Julg. 29/05/0 I,
DJ 29/0~/0I, pp. 00061) e ADIMC 1480/DF (Rel. Min. Celso de Mello,Julg. 14/
09197, Tribunal Pleno, DJ 18/05/01, pp. 00429). Disponiveis em: <www.stf.govbr».
Acesso em: 05 jun. 2002. Para Joss SolJT'O MAJOR BORGES o tratado ha de ser
observado p_ela legislacao f~eral, estadual ou municipal superveniente. Afirma que
o tratado nao pode ser unilateralmcnte desfeito em decorrencia da insubmissao
eventual de Estados­Membros ou Municipios. (Isen~oes em Tratados lnternacionais
250
COMPET£NOA TRIBUTARIA
Realizadas tais observacoes, e momento de convergirmos a aten­
~ao para a competencia legislativo­tributaria, nosso objeto de estudo.
Insta examinar a correlacao entre ela e os tratados internacionais.
Especificando um pouco mais: resta checar se os tratados internacio­
nais, introduzidos no sistema juridico pelos decretos legislativos, sao
instrumentos juridicos idoneos para versar sobre materia tributaria
em sentido estrito.
Considerando que apenas a Republica Federativa do Brasil ­ for­
mada, nos moldes previstos no artigo inaugural da Constituicao Fe­
deral de 1988, pela uniao indissoluvel dos Estados, dos Municipios e
do Distrito Federal ­ tern autorizacao constitucional para celebrar
tratados intemacionais, descartamos as demais pessoas politicas desta
analise como detentoras de habilitacao para criar normas juridicas
tributarias por rneio de atos internacionais.
Ja vimos que os enunciados normativos que figurarn originaria­
mente nos tratados intemacionais dependem de transposicao via
decreto legislativo para o sistema juridico patrio. Sabemos, por ou­
tro lado, que OS referidos diplomas sao utilizados tambern no ambito
tributario para ajustar interesses entre varies Estados soberanos. Con­
soante registra Luis EDUARDO ScHOUERI, a tributacao de situacoes
internacionais e uma conseqiiencia da internacionalizacao da eco­
nomia.315
Com o fito de contextualizar a economia no cenario internacio­
nal e de aperfeicoar a politica ex:terna, o Estado Brasileiro podera
celebrar tratados que envolvam materia tributaria e, que, mais espe­
cificamente, visem a promover alteracoes na regra­rnatriz de inciden­
cia de algumas exacoes fiscais. Freqi.ientemente, tais rnodificacoes se
dao pela concessao de isencoes tributarias que modificam um ou mais
de lmpostos dos Estados­Membros e Municipios. In: MELLO, Celso Antonio Ban­
deira de (Org.). Estudos em Homenagem a Geraldo Ataliba. Vol. 1. Siio Paulo:
Malheiros, 1997, p. 174­175).
315 Cf SCHOUERI, Luis Eduardo. Acordos de Bitributacao e Lei lntema ­ Investi­
mentos na Tlha da Madeira ­ Efeitos da Lein° 9.249/95. Revista Dialetica de Direito
Tributario. Sao Paulo, n. 17, p. 92, fev. 1997.
251
 CRJSTIANE MENDONCA
criterios do antecedente ou do conseqiiente da RMJT. A dogmatica
juridico­tributaria diverge quanta a possibilidade de a Republics Bra­
sileira isentar tributes de competencia dos entes politicos que nao
sejam a Uniao.
Para RoQUEANroNIO CARRAZZA e MISABELABREU MACHADO DERZ1, 316
nao ha perrnissao constitucional para que a Republica Federativa
do Brasil conceda isencoes de tributos estaduais, municipals e
distritais e altere as respectivas normas juridicas tributarias stricto
sensu, via atos ou tratados internacionais. Ja Josi! SOUTO MAJOR
BORGES e CtELIO CHIESA advogam tese contraria. 317
0 art. 151, inc. III, da CRFB/88 e categ6rico ao vedar que a Uniao
institua isencoes de tributos de competencia dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municipios. E a reafirmacao dos principios federativo,
da autonomia distrital e da autonomia municipal no piano tributario.
As excecoes plantadas no texto da Constituicao (art. 155, § 2°, inc.
XII, "e" e art. 156, § 3°, incs. II e III) devem ser interpretadas
restritivamente.
Mesmo cientes de que o Estado Brasileiro nao pode ser equiparado
a Uniao ­ argumento utilizado por aqueles que sustentam tese opos­
ta a ora declinada ­ pensamos que inexiste autorizacao, no Texto
Constitucional de 1988, que permita a Republica Federativa do Bra­
sil "legislar", por interrnedio de atos ou tratados internacionais, sobre
os tributes das diversas pessoas politicas constitucionais, ainda que
seja para fixar isencoes. Na ausencia de preceito constitucional que
defira ta! cornpetencia a Republics do Brasil, nao vemos como
sustenta­la.
316 Cf. CARRAZZA (Curso de Direito Constitucionai Tributario. 2002, p. 751­752) e
DERZI (Direito Tributaria Brasileiro, In: BALEEIRO,Aliomar. 2000, p. 643).
317 Cf. BORGES. [lsencces em Tratados lnternacionais de lmpostos dos Esrados­Mern­
bros e Municipios. In: MELLO, Celso Antonio Bandeira de (Org.). Estudosem Ho·
menagem a Geraldo Ataliba. 1997, p. 176­178). Na mesma linha de analise CLELJO
CHIESA sedimenta: "Portanto, flca­se convencido de que o Estado brasileiro pode,
por meio de tratados internacionais, proceder ao afastarnentoda tributacao de tri­
butes de competencia dos Estados­rnernbros,Distrito Federal e Municipios, dcsde
que esteja presente o interesse nacional na desoneracao". (Cumpete11cia Tributaria
do Estado Brasileiro: desoneradies nacionais e imunidades condicionadas. 2001, p. 61)
252
­ ­ ­ ­­
COMPETl'.NCIA TRIBUTARIA
Para n6s o Estado do Brasil apenas pode isentar tributos de compe­
tencia da Uniao, E e inclusive por rneio desta ultirna e de suas porcoes
organicas que o Brasil mantern relacoes com Estados estrangeiros e
participa de organizacoes intemacionais (art. 21, inc. Ida CFRB/88).
~ Portanto, apesar dos posicionamentos contraries, sustentamos que
a juridicidade das alteracoes das normas juridicas tributarias em sentido
estrito encetadas pelo Estado Brasileiro, via tratados internacionais/
decretos legislativos, dependera do respeito a faixa de cornpetencia
legislativo­tributaria da pessoa politica Uniao.
Embora o tratado internacional nao figure como veiculo introdutor
de enunciados­enunciados tributaries modificadores das RMITs da
Uniao, e Inquestionavel a sua irnportancia como instrumento de defla­
gra~ao do respective processo de producao normativa, que se da com
a participacao do Presidente da Republics. E sua a cornpetencia pri­
vativa para celebrar tratados, atos e convencoes internacionais. Alern
disso, ultirnada a aprovacao do diploma intemacional pelo Congresso
Nacional e editado o correlato decreto legislativo, cabe ao Chefe do
Executivo o ato de promulgacao mediante decreto.
Na hip6tese em cornento, a norma de cornpetencia legislativo­
tributaria da Uniao ­ NCT = [Hct = [Cm + Ce + Ct] ­ Cct = [ Cp (Sa
+Sp)+ Cda (Lf + Lm)]}­ tera os seguintes sujeitos ativos: o Presidente
da Republica, habilitado para a celebracao dos atos e tratados interna­
cioriais e para o ato de prornulgacao, e as duas Casas do Congresso
Nacional, que atuarao no sentido de deliberar sabre o diploma interna­
cional celebrado. Os limites formais que nortearao o rito a ser
implementado estao previstos na Constituicao Federal de 1988 (art.
84, inc. VIII e art. 49, inc. I) e no Regimento lnterno do Congresso
Nacional. Os limites substanciais sao aqueles explicitados no Capitulo
5 (relativos as especies tributarias, aos principios e as imunidades).
As digressoes ate entao efetuadas ja sao suficientes para recha­
carmos a ideia de que a edicao e a alteracao dos enunciados juridicos
tributaries em sentido estrito e fruto da exclusiva atuosidade do Orgao­
Legislativo das diferentes pessoas constitucionais. Tivemos a oportu­
nidade de demonstrar que, por forca de deterrninacao constitucional,
253
....._ ­­­­ ­
 CRISTIANE MENDONCA

a presence do Orgao­Executivo no desempenho de tal mister e fre­

quente e macica, podendo ocorrer de diferentes formas. Em inume­
ras passagens da Lei Maior, o Chefe do Orgao­Executivo foi autorizado
a co­agir na tarefa de enunciacao de dispositivos legais instituidores
ou modificadorss das distintas exacoes fiscals.
Para que concluamos a proposta delineada inicialmente, resta in­
vestigar se foi conferida habilltacao ao Orgao­Junsdicional para edi­
tar ou irnitir alteracoes na norma jurtdico­tnbutana em sentido estrito CAP!TULO VII
(geraJ e abstrata).
COMPET:t:NCIA LEGISLATIVO­TRIBUTARIA
DO 0RGAO­JUDICIARIO

7. I A Supremacia da Constituicao e o Controle da Cons­

titucionalidade dos Atos Nonnativos pelo Orgao­Judiciano

0 controle da constitucionalidade dos atos normativos e instru­

mento garantidor da supremacia da Constituicao.A estrutura escalonada
da ordem juridica exige que os diplomas normativos infraconstitucionais
sejam confeccionados nos moldes prescritos no fundamento juridico­
posi tivo de validade de determinado Esta do (Constituicao],
Nos itens precedentes, deixamos assente que a cornpatibilidade
do direito infraconstitucional com as prescricoes contidas na Consti­
tuicao deve ser verificada nao so no aspecto formal, mas tarnbem no
aspecto material.
E sabido, no entanto, que nem sempre os atos de criacao da
Iegislacao infraconstitucional observam e respeitam os limites cons­
titucionais. Como afirma GtLMAR FERREIRA MENDES, o Estado de Di­
reito admire a ocorrencia de pratica legislativa incornpativel com o
Texto da Constituicao e preve instrumentos para repara­la:

A experiencia historica dos diferentes paises parece confirmar

que os eventuais detentores de poder, inclusive o legislador,

254 255
 ClllST!ANI:. MENDON<;A
nao sao infaliveis e sucumbern, nao raras vezes, a tentacao do
abuso de poder e da perversao ideologica. E por isso que, tal
como apontado por Peter Schneider, o Estado de Direito
caracteriza­se, ao contrario de um sisterna ditatorial, pela
adrnissao de que o Estado tarnbern pratica ilicitos (Annahme
der prinzipiellen Moglichkeit des staatlichen Unrechts).
E exatamente essa experiencia que legitima o desenvolvimento
ea consolidacao, em diferentes sistemas juridicos, de institu­
tos como o direito a protecao judiciaria e o controle de
constitucionalidade das leis. 318
No mesmo sentido MANOEL GoN<;ALVES FERREIRA FILHO registra,
na obra Estado de Direito e Constuuicdo, que o mais ilustrado dos
legisladores comete equivocos, devendo, pois, existir uma garantia
contra o erro ea previsao de um controle judicial sobre todos os atos
normativos. 319
A ausencia de mecanismos destinados a controlar os atos norma­
tivos de hierarquia inferior a Constituicao nao se coaduna com a to­
nica da engrenagem juridica de estrutura escalonada.
Em estudo destinado a identificar quern deve ser o defensor da
Constituicao, HANS KELSEN registra que o controle da constitu­
cionalidade da atuacao dos orgaos do Estado e pr6prio do Estado de
Oireito e que nao pode ser efetuado por aqueles cujos atos devem ser
controlados:
El reclamo polltico­juridico de garantias de la Constituci6n,
es decir, de instituciones por media de las cuales se con­
trola la ccnstitucionalidad de! comportamiento de ciertos
318 MENDES,Gilmar Ferreira. Direitos Fundamentalse Controle de Constitucionalidade.
2. ed. Sao Paulo: Celso Bastos Editor ­ lnstituto Brasileiro de Dircito Constitucio­
nal, 1999, p. 32.
319 FERREIRA FILHO, Manoel Goncalves. Estado de Direito e Co1istituiftio. Sao Paulo:
Saraiva, 1988, p. 61­62.
256
CoMrET~NCIA TRIBtJrARIA
6rganos del Estado inmediatamente subordinados a ella,
como el Parlamento o el Goberno, responde al principio
especifico de la maxima j uridicidad de la funci6n estatal,
propia del Estado de Derecho. [ ... ] Tarnbien la pregunta
tecnico­juridica acerca de la mejor organizaci6n de esta
garantia constitucional puede ser respondida de diversas
maneras, segun el caracter peculiar de la Constituci6n y la
distribucion del poder politico que esta determina; [ ... ]
Sohre todos estos temas es posible discutir seriamente. Solo
una cosa parece estar fuera de discusion, algo que es de
una evidencia tan primaria, que casi parece innecesario
destacarla en medio de la discusi6n de estos ultimas afios
en torno al problema de la garantia constitucional: si debe
ser creado abolutamente un instituto por media del cual
sea controlada la constitucionalidad de ciertos actos del
Estado subordinado inmediatamente a la Constitucion, en
especial los actos de! Parlamento o del Gobierno, de manera
que dicho control no pueda ser transferido al 6rgano cuyos
actos deben ser controlados. 320
Em nitida e assumida divergencia ao posicionarnento defendi­
do por CARL SCHMITT ­ que proclama o Governo (Presidente do
Reich) como o "defensor da Constituicao" ­, HANS KELSEN pontua
que a jurisdicao constitucional promovida por varies Estados e
transferida a um Tribunal independente e formula de garantia da
Constituicao que controla nao so os atos do Parlarnento, mas tam­
bem do Governo. 321
Dissertando sabre o controle judicial de constitucionalidade
das leis no direito comparado, MAURO CAPPELLETTI sintetiza: "To­
das estas manifestacoes da 'justica constitucional' podem, decerto,
320 KELSEN,Hans. iQuien debe ser el Dcfcnsor de la Constituci6n?2. ed. Trad. Roberto
J. Brie. Madrid: Tecnos, 1999, p. 4­5.
321 Idem. p. 14.
257
 CRIS'TlANE MENDONCA
reduzir­se a unidade, pelo menos, sob o seu aspecto funcional: a
funcao da tutela e atuacao judicial dos preceitos da suprema lei
constitucional. "322
E claro que a afericao da constitucionalidade das leis nao se esgo­
ta pela ac;ao do aparato jurisdicional de cada Estado. Os sistemas cons­
titucionais, em geral, preveern outros mecanismos de controle
utilizados por diferentes porcoes organicas estatais antes de ser con­
cluido o ciclo de producao normativa. E o denominado controle pre­
ventivo de constitucionalidade, que tern vez em momento anterior
ao da edicao do ato normativo.
No Brasil, o controle exercitado pelo Orgao­Executivo (ao ve­
tar um projeto de lei considerado inconstitucional ­ art. 66, § 1 °
da CRFB/88) e pelo Orgao­Legislativo (ao opinar pela inconstitu­
cionalidade do projeto via Comissao de Constituicso e Justica]
precede a inauguracao do sistema juridico que so ocorre quando
encerrada a atividade de enunciacao do ato normativo e publicado
o respectivo documento.
Nao obstante a existencia de outras formulas destinadas a asse­
gurar a supremacia da Constituicao Brasileira, o principal meio de
controle do produto legislado, no ordenamento juridico pa trio, reside
na verificacao de sua constitucionalidade levada a cabo pelo Orgao­
Judiciario.
Como nao poderia deixar de ser, os atos normativos tributaries
editados pelas pessoas politicas constitucionais detentoras de com­
petencia legislativo­tributaria tambem se submetem ao crivo de
constitucionalidade exercitado pelo Orgao­Jurisdlcional. E pela ana­
lise de suas marcas que o Estado Juiz afere se foram ou nao respeita­
dos os limites fixados na NCLT. Vejamos.
322 CAPPELLETTI, Mauro. 0 Controle Judicial de Constitucionalidade das Leis 110 Di­
reito Comparado. Trad. Aroldo Plinio Goncalves, 2. ed. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris Editor, 1999, p. 25.
258
CoMPE'rtNCJA TRlllUTARlA
7 .2 0 Controle da Aplicacao da Norma de Competencia
Legislativo­Tributaria pelo Orgao­Judiciario
Tivemos a oportunidade de demonstrar que as pessoas politicas
constitucionais possuem autorizacao­permissao para instituirem e
modificarem as diversas exacoes fiscais no ambito territorial brasi­
leiro. Vimos tarnbem que a Lei Constitucional estabelece, num s6
tempo, a faculdade para os entes politicos tributarern: os orgaos habi­
litados a exercerem tal mister e os sujeitos que sao obrigados a respei­
tar o exercicio da tributacao; e os limites formals e materiais que
modelam a cornpetencia legislativo­tributaria.
0 juizo que produzimos a partir da Identificacao e do entrelaca­
mento das letras da Constituicao que tern por escopo regular a pro­
ducao ea alteracao das figuras tributaries gerais e abstratas no sistema
juridico brasileiro se materializa naquilo que denominamos norma
de cornpetencia legislativo­tributaria. Os criterios conformadores da
NCLT plasm am todas as exigencies constitucionais para que as diver­
sas RMITs sejam regularmente produzidas pelos entes constitucio­
nais tributantes. E o direito regulando a sua pr6pria criacao ...
Totalmente in6cua seria a tarefa do legislador constitucional, ao
tracar o perfil da competencia legislativo­tributaria das pessoas de di­
reito publico interno, se nao existissern meios de controlar a atuacao
de tais pessoas, quando do exercicio da faculdade de criar ou de alterar
normas juridicas tributaries gerais e abstratas no arnbicnte sistemico.
Como visto, embora o sistema juridico­positivo brasileiro pre­
veja mecanismos de controle preventivo de constitucionalidade das
leis (veto e parecer das Cornissces de Constituicao e Justica] ­ acio­
nados na fase enunciativa, antes de os enunciados­enunciados se­
rem insertos na ordem juridica ­ nao sao raras as vezes em que os
atos normativos tributaries editados pelas pessoas politicas de di­
reito publico interno se apresentam incornpativeis com as prescri­
c;oes calcadas na Lei das Leis.
Desde que provocado, e incumbencia do Orgao­Judiciario con­
trolar, repressivamente, a aplicacao da norma de competencia
259
 CRISTIANE MENDONCA
legislativo­tributaria pelos Orgaos Legislativo e Executivo da Uniao,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios.
Caso seja instado a se manifestar, o Estado Julgador podera averi­
guar se os orgaos que editararn ou alteraram as normas juridicas tri­
butarias gerais e abstratas (stricto sensu) sao aqueles constantes da
NCLT e se ha ou nao compatibilidade da atuacao das precitadas por­
<;6es organicas com o que preve o criterio delimitador da autorizacao
(Cda) da norma de producao normativa.
Contrastando as marcas do fato produtor de normas ­ fincadas
no veiculo introdutor de normas [enunciacao­enunciada) ­ com os
limites formais alojados no Cda da NCLT, o Estado­Juiz podera afe­
rir se o procedimento implementado pelos sujeitos ativos corresponde
OU nao as previsoes tracadas no texto da Constituicao. Como a
enunciacao­legislativa nao e inteiramente transposta para o veiculo
que introduz normas juridicas no sisterna, eventual vicio na atividade
de producao normativa sera demonstrado por meio das provas em
direito adrnitidas. Como alerta T AREK MOYSES MOUSSALLEM sao as pro­
vas que dirao se o procedimento efetuado se encontra de acordo com
o disposto nas normas de procedimento. 323
Se houver correspondencia entre o rito percorrido no piano da
facticidade social e o que preveern os lirnites formais do Cda da NCLT
o tribute sera considerado formalmente constitucional pelo Orgao­
Jurisdicional. Caso contrario, sera prodamada a inconstitucionalidade
formal da exacao fiscal instituida ou alterada, por insuficiencia do
fato de producao normativa.
Mesmo percorrendo o iter legislativo previsto na norma de pro­
ducao norrnativa, os sujeitos ativos das pessoas politicas constitucio­
nais poderao inserir no bojo sistemico tributes incompativeis com os
mandamentos constitucionais norteadores das diversas figuras tribu­
tarias. Isso ocorrera quando os limites materiais da NCLT nao forem
observados. Quando os enunciados­enunciados tributaries discrepa­
rem das diretivas fixadas na Lex Legum que estabelecem o conteudo
323 MOUSSALLEM. Fontes do Direito Tributario. 2001, p. 152.
260
COMPETF.NCIA TRIBtITARIA
dos dispositivos legais conformadores da Njt ( cxplicitadas no item
5.4.3.2 do trabalho), o Orgao­Jurisdicional atestara a inconstitucio­
nalidade material da RMIT
Para que o Orgao­Jurisdicional efetue o controle da constituciona­
lidade dos tributes in abstracto c indispensavel a analise da aplicacao
da NCLT, que se da a partir do produto legislado. A inobservancia dos
criterios tracados na norma de cornpetencia legislativo­tributaria se
projeta na enunciacao­enunciada materializada no veiculo introdutor
de normas e nos enunciados­enunciados edificadores da regra­matriz
de incidencia tributaria.
De acordo com a sisternatica constitucional vigente, a mani­
festacao do Orgao­Jurisdicional pela inconstitucionalidade mate­
rial ou formal das leis em geral, inclusive as tributarias, pode
ocorrer mediante controle difuso (pela via de excecao] ou concen­
trado (pela via de acao). No primeiro caso, como explica REGINA
MARIA MACEDO NERY FERRARI, a alegacao de inconstitucionalidade
surge por incidente em um processo judicial; ja no segundo, a
finalidade da acao e retirar do sistema juridico a lei tida por
inconstitucional. A decisao pela inconstitucionalidade no contro­
le difuso vale inter partes e no controle concentrado apresenta
eficacia erga omnes. 324
7.2.1 0 CONTROLE DIFUSO EA NORMA INDIVIDUAL E CONCRETA
QUE VEICULJ\ A INCONSTITUCIONALIDADE DA RMIT
A marca do Orgao­Jurisdlcional e a expedicao de normas juridi­
cas individuais e concretas, que se efetua pela aplicacao das normas
gerais e abstratas ao caso concrete, de acordo com o que estabelece a
norma de cornpetencia­jurisdicional. 0 exercicio da atividade
jurisdicional e a producao de normas juridicas envolvendo apenas as
3 2 4 FERR AR I, Regina Maria Macedo Nery. Efeitos da Declaracao de I nconstitucionalidade.
4. ed. Sao Paulo: Revista dos Tribunals, 1999, p. 66­68.
261
 CRISTIANE MENDON<;A
partes litigantes e tarefa tipica do denominado "Peder Judiciario".
Nao e diferente o que se passa na esfera tributaria.
Em virtude da universalidade da jurisdicao (art. 5°, inc. XX.XV
da CRFB/88), nenhuma materia escapa ao crivo do Orgao­Judiciario,
quando requerida a sua manifestacao. Eis a integra do dispositivo
constitucional identificado: "A lei nao excluira da apreciacao do Po­
der Judiciario lesao ou ameaca a direito",
Como tivemos a oportunidade de salientar anteriormente (item
3.5.2), apesar da relevancia das normas tributarias individuais econ­
cretas no plano do direito positive, o nosso interesse cognoscitivo
esta limitado a autorizacao conferida as diferentes pessoas politicas
constitucionais para a producao e a alteracao de normas tributaries
gerais e abstratas stricto sensu.
Em funcao do corte epistemologico efetuado, estao fora de nosso
alcance as rnanifestacoes tipicas e corriqueiras dos diferentes orgaos
[individuals e colegiais) que compoem a estrutura jurisdicional no
sentido de resolver conflitos de indole tributaria entre as partes espe­
cificamente consideradas nas distintas relacoes processuais. Apesar
da relevancia que desempenham na engrenagem juridica, tais normas
[individuals e concretas) destinarn­se a produzir efeitos entre as par­
tes da relacao processual.
Ainda que a decisao jurisdicional reconheca a inconstitucionalidade
incidental do tribute no caso concreto,325 seja ela material ou formal, a
RMIT (norrna j uridica tributaria geral e abstrata) flea inta eta para aq ueles
que nao figuram na relacao processual.
325 Com a finalidade de ilustrar o que dizemos tomamos coma exemplo recente deci­
sso da lavra do Des. Federal Nery Junior, do TRT da 3• Regiiio,que indeferiu o efeito
suspensivo em Agravo de lnstrumento interposto pela Uniao Federal, relativamente
a liminar concedida pelo Juizo Federal da s• Yara de Sao Paulo, em sede de manda­
do de seguranca, que garantiu ao impetrantc o direito de deduzir integralmente as
despesas com educacao do contribuinte e de seus dependcntes da base de calculo
do imposto sabre a renda de pessoa fisica, sem as restricoes referentes ao limite
individual de R$1.700,00 previsto no art. 8°, ll, "b", da Lein° 9.250/95 e sem as
exclusoes do art. 6° da Instrucao Normativa 65, de 05.12.96, da Secretaria da Re­
ceita Federal, eis que (sic) tais dispositivos ferem o principio da capacidade
contributiva. (Al n° 128012SP­ Proc. n° 2001.03.00.009142­1, Rel. Des. Fed. Nery
262
Co11.1PET£Nc1ATR1BllfAR1A
A norma individual e concreta tributaria ­ interlocut6ria ou
nao ­ editada no ambito de um processo judicial que reconhece a
inconstitucionalidade de determinado ato norrnativo tributario stricto
sensu nao produz efeitos em relacao a terceiros estranhos a lide,
ainda que a incompatibilidade com o Texto Constitucional seja
manifesta. A mesma ideia e esposada por PAULO ROBERTO Lvruo PI­
MENTA: "Logo, a declaracao da invalidade nao atingira terceiros (efi­
cacia erga omnes), lirnitando­se as partes litigantes no processo em
que a inconstitucionalidade foi resolvida como questao prejudicial
(interna)".326
Versando sobre os efeitos da inconstitucionalidade por via de
excecao REGINA MARIA MACEDO NERY FERRARI registra:
Decorrente da decisao, teremos a solucao de uma controversia
afeta a uma relacao juridica que passa a ser resolvida ap6s o
pronunciamento do orgao jurisdicional. Assim, parece­nos que
os efeitos desse pronunciamento terao simplesmente o alcance
normal das decisoes judiciais, nao havendo nenhuma especiali­
dade decorrente do fato de que a decisao da questao principal
foi precedida de um pronunciamento acerca da inconstitucio­
nalidade do preceito normativo que rege o caso. Podemos con­
cluir, pois, que os efeitos dessa decisao judicial sao iguais aos de
todas as sentencas judiciais, ocorridas em processos comuns,
porque o que se visa e resolver uma relacao juridica, e a
inconstitucionalidade so sera levantada e analisada na medida
(sic) e enquanto for necessaria para a solucao da litis. 327
Junior, 3' T., in Revista Dialetica de Direito Tributario, Sao Paulo: Dialetica, n. 70, p.
208­209, jul. 2001). Tai rnanifestacao do Orgao­Judiciario Federal, veiculada em
norma individual e concreta, que fixou a inconstitucionalidadedo criterio quanti­
tativo do tributo (impasto de renda) previsto na legislacao infraconstitucional,nao
tern o condao de alterar o criterio quantitativo da RM!T do IR.
326 PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. Efeitos da Decisiio de lnconstitucionalidade em Di­
reito Tributario. Sao Paulo: Dialetica. 2002, p. 92.
327 FERRARI. Efeitosda Deciaradio de lnconstitucionalidade. 1999, p, 144.
263
 CRISTIAN!: MENDON<;A
Tal cornpreensao tarnbem e avalizada por HANS KELSEN, senao
vejamos:
... No momento em que se recusa a aplicar a lei ao caso con­
creto, o orgao nao a invalida de modo generalizado, isto e,
nao a torna invalida para todos os possiveis casos em que,
segundo o proprio conteudo da lei, ela deve ser aplicada, mas
apenas individualmente, isto e, para o caso em questao. A lei
como tal permanece valida e aplicavel a outros casos, se nao
for novamente declarada inconstitucional e abolida para o
caso concreto. 328
Cabe enfatizar que a nossa curiosidade pela atuacao do Orgao­
Jurisdicional esta diretamente ligada a analise da possibilidade de ele
empreender mudancas na norma juridica tributaria geral e abstrata
em sentido estrito ou de fixa­la com carater vinculante como produto
da interpretacao constitucional, quando efetua o controle da consti­
tucionalidade das leis tributarias,
Em se tratando do controle difuso de constitucionalidade da lei
tributaria, a atividade desempenhada pelo Orgao­Judiciario em cada
lide especifica e materialmente jurisdicional, e o produto de sua atu­
acao (decisao) vale apenas para as partes que litigam. Nesse caso, o
objeto da acao intentada nao e o controle da constitucionalidade da
RMIT, mas outro, como, por exemplo, o nao­pagamento do tributo
ou o seu pagamento minorado, a repeticao do indebito tributario, a
anulacao do debito fiscal, entre outros ... A pronuncia jurisdicional
sobre a inconstitucionalidade dos dispositivos legais aplicaveis a es­
pecie apenas se dara para a resolucao da questao posta a apreciacao
do orgao julgador. 0 conseqiiente da NIC e dirigido as partes que
litigam. Tai inferencia encontra amparo na licao do constitucionalista
CELSO RIBEIRO BASTOS que passamos a reproduzir:
328 KELSEN.Teoria Geraldo Direito e do Estado. 1992, p. 261.
264
COMPETINOA TRIOlffARIA
E certo que, para desobrigar aquele que invocou o supre­
mo vicio juridico, deverao os juizes e Tribunais, a que cou­
ber o julgamento do feito, pronunciarem­se (sic) sobre
alegada inconstitucionalidade. Entretanto, esta pronuncia
nao e feita enquanto manifestacao sobre o objeto princi­
pal da Iide, mas sirn sabre questao previa, lndispensavel ao
julgamento do merito. Na via de excecao ou de defesa, o
que e outorgado ao interessado e obter a declaracao de
inconstitucionalidade somente para efeito de remi­lo do
cumprimento da lei ou ato, produzidos em desacordo com
a Lei Maior. 329
Em identico sentido CU~MERSON MERLIN CU'NE, ao versar sabre a
fiscalizacao incidental da constitucionalidade, pontifica:
... A questso de inconstitucionalidade nao consubstancia
objeto principal do processo, tal como ocorre na ac;ao di­
reta generica: porern, a decisao do caso concreto exige a
preliminar solucao da invocada questao de inconstitu­
cionalidade. [ ... ]
Almeja­se, apenas, a solucao da questao constitucional na
rnedida em que ela resolve tarnbern uma dada situacao litigio­
sa submetida a apreciacao judicial. 330
Baseados nas digressoes supra­expendidas, percebemos que a pro­
vocacao da jurisdicao constitucional concreta em materia tributaria
nao tern como desiderato controlar o ato de aplicacao da norma de com­
petencia legislativo­tributaria pelos sujeitos ativos [Orgao­Executivo e
Orgao­Legislativo] das pessoas juridicas de direito publico interno.
329 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 14. ed. Sao Paulo: Saraiva,
1992, p. 326.
330 CL~VE, Clernerson Merlin. A Fiscalizaaio Abstrata da Constitucionalidade no Di­
reito Brasileiro. 2. ed. Sao Paulo: RT, 2000, p. 96­97.
265
 CRJSTIANE MENDON<;:A
0 escopo e a resolucao dos litigios decorrentes da aplicacao ou da
iminencia da aplicacao da Njt inconstitucional ao caso concreto por
parte de ditas pessoas ou por outras que elas tenham credenciado.
Quando a inconstitucionalidade, proclamada em instancias
jurisdicionais inferiores, e referendada pelo Supremo Tribunal Federal,
abre­se a possibilidade­ estampada no art. 52, inc. X da CRFB/88 ­ de
o Senado Federal suspender a execucao da lei tida por incompativel
com a Constituicao. Eis a integra do mandamento constitucional: "Art.
52. Compete privativamente ao Senado Federal: [ ... ] X­ suspender a
execucao, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por
decisao definitiva do Supremo Tribunal Federal".
Portanto, no controle difuso, a norma individual e concreta
jurisdicional tributaria apenas adquire relevancia para toda a cornu­
nidade quando o Senado Federal exercita a faculdade instituida no
art. 52, inc. X da Carta Maior e atribui eficacia erga omnes a declara­
c;ao de inconstitucionalidade por meio de resolucao. 331
Como, pela via de excecao, o reconhecimentojudicial da macula
de inconstitucionalidade de uma norma juridica tributaria stricto sensu
­ federal, estadual, municipal ou distrital ­ fica circunscrito aqueles
que figuram da relacao processual e objetiva p6r fun ao litigio que se
apresenta sub judice, descarta­se o aspecto da generalidade do titulo
judicial que nao se presta ao papel de efetuar modificacoes na Njt ou
de fixa­la em carater vinculante para a comunidade em geral. Resta
verificar o que ocorre quando a averiguacao da constitucionalidade
das leis tributarias pelo Orgao­Judiciario se da de modo concentrado
ou pela via de acao.
331 A dogmatica constitucional e divergente quanto a obrigatoriedade OU nao de a
Camara Alta suspender a execucao de lei declarada inconstitucional pelo Supremo
Tribunal Federal. G1LMAR FERREIRA ME.'lDES entende que o Sen ado nao esta obrigado
a expedir o ato de suspensao (DireitosFundamentais e Controle de Constitucionalidade.
1999, p. 393). Para CJJ:MERSON MERLIN CLEVE a rcsolucao suspensive consistc cm
atividade discricionaria do Senado de natureza politica (A Piscalizacao Abstrata da
Constitucionalidade 110 Direito Brasileiro. 2000, p. 121). Em sentido contrario, cita­
mos a titulo exernplificativo, MANOEL GoN<;:ALVES FERREIRA Fii.HO que defende o
carater obrigatorio da atuacao do Senado (Curso de Direito Constuucional. 23. ed.
Sao Paulo: Saraiva, 1996, p. 35)
266
CoMPETl!NcJA TRrnurARIA
7 .2.2 0 CONTROLE ABSTRATO DA CONSTITIJC!ONALJDADE EA NO!Th1A
GERAL E CONCRETA QUE VEICULA A TNCONSTJTIJCIONAUDADE
DA RMIT
A tarefa jurisdicional de controle da constitucionalidade das leis
nao se exaure pela fiscalizacao concreta, acionada pela via de exce­
c;ao. PAULO BoNAVIDEs332 registra que a ideia de constituir um orgao
jurisdicional que enfeixasse toda a cornpetencia decis6ria em rnateria
de constitucionalidade ­ o sistema de 'jurisdicao concentrada' ­ par­
tiu de Kelsen e se materializou na Constituicao da Austria de 1920.
Disso resultou o denominado sistema austriaco de controle de
constitucionalidade, exercitado por 'via principal' e concentrado numa
Corte especial, em contraste com o sistema americano classico, de
controle difuso, por via de excecao.
JORGE M1RANDA333 elucida que e fiscalizacao abstrata a que se di­
rige aos comportamentos dos orgaos do poder publico ou as normas,
em si, por aquilo que significam na ordem juridica, independente­
mente da sua incidencia em quaisquer relacoes ou situacoes da vida.
Elucida, tambern, que em termos processuais, a fiscalizacao realizada
pela via principal tern a garantia da Constituicao como unico escopo
e a inconstitucionalidade como o objeto do processo.
0 sistema juridico­brasileiro encampa o mecanismo de controle
abstrato de constitucionalidade das leis com vistas a extirpar do
ordenamento aquelas normas infraconstitucionais que contrariem a
Constituicao (fundamento juridico­positivo de validade do sistema)
de forma mais celere.
JOSE AFONSO DA SILVA334 destaca que a sisternatica de controle
abstrato foi inovada pela Assernbleia Nacional Constituinte de J 988,
332 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direuo Constitucional. 10. ed. Sao Paulo: Malheiros,
2000, p. 279.
333 MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Torno II. 2. ed. Coimbra:
Coimbra Ed., 1988, p. 312­313.
334 SILVA, Jose Afonso. Curso de Direito Constuucional. Positivo. 19. ed. Sao Paulo:
Malheiros, 2001, p. 51.
267
 CRISflANE MENDON<;A
ao instituir a inconstitucionalidade por ornissao (art. 103, § 2°) e ao
ampliar o rol das pessoas habilitadas para a propositura da acao dire­
ta de inconstitucionalidade (art. 103, incisos I a IX), antes monopoli­
zada pelo Procurador Geral da Republica. Alem disso, por rneio da
EC n° 03/93 foi introduzido na Carta Magna outro instrumento de
controle concentrado da constitucionalidade das leis e dos atos
normativos federais: a acao declarat6ria de constitucionalidade pre­
vista no§ 4° do art. 103 da CRFB/88.
Cada um dos meios previstos na Constituicao para invocar a ati­
vidade jurisdicional quanta a inconstitucionalidade da ac;:ao OU da
ornissao legislativa possui as suas peculiaridades, que sao tratadas
pormenorizadamente pelos estudiosos do direito constitucional.
0 trace em comum que os vincula e a imediata finalidade de defesa
do Texto Constitucional que se opera pela expulsao do mundo juri­
dico dos atos normativos que se revelem incongruentes com a Lei
Fundamental e pelo suprirnento da ornissao inconstitucional existente.
Advertimos, nesse passo, que a ornissao inconstitucional esta fora
da abordagem que sera encetada doravante, na medida em que a nos­
sa trajet6ria analitica contempla o controle da aplicacao da NCLT,
fruto da ac;:ao legislativo­tributaria e materializada no produto da
enunciacao (enunciacao­enunciada e enunciado­enunciado).
A fiscalizacao da aplicacao da NCLT na esfera abstrata se efetua
pelo produto legislado. Como destaca CL£MERSON MERLIN CL.£VE a
provocacao da jurisdicao concentrada ocorrera, entre nos, ap6s a pro­
mulgacao e a publicacao do texto normativo combatido.A (mica hipo­
tese de fiscalizacao jurisdicional abstrata preventiva, segundo o autor,
e aquela relativa a inobservancia dos limites materiais fixados no art.
60, § 4° da CRFB/88 [clausulas petreas}. 335
Uma vez inserta a RMIT no mundo juridico, cabe ao aparato
jurisdicional, se acionado pelas formas previstas na Constituicao, veri­
ficar o cumprimento das exigencias veiculadas na NCLT. Se a regra­
335 CLEVE, Clernerson Merlin. A Fiscalizacao Abstrata da Constitucionalidade no Di­
reito Brasileiro. 2000, p. 185.
268
COMPITTNCIA TRIBtrrARIA
padrao de Incidencia advinda da atuacao dos orgaos credenciados pelo
sistema tiver perpassado por procedimento legislative higido, respei­
tados os limites fixados no criterio delimitador da autorizacao, sera
considerada constitucional. Caso contrario, o Judiciario declarara a
inconstitucionalidade formal ou material da RMIT.
E ressabido que a fiscalizacao abstrata da constitucionalidade das
normas juridicas tributarias federals, estaduais, distritais e municipais
nao e exercitada pela mesma porcao organica e em face de um mes­
mo fundamento juridico de validade. 0 Supremo Tribunal Federal
detem competencia para contrastar a constitucionalidade em tese das
leis e dos atos norrnativos tributaries federals, estaduais e distritais336
(art. 102, inc. I, "a" da CRFB/88) em relacao a Constituicao Federal.
0 ordenamento juridico nao preve o controle direto da constitucio­
nalidade das leis e dos atos norrnativos rnunicipais em face da Carta
Maior. Nos terrnos do art. 125, § 2° da CRFB/88, e incumbencia dos
Tribunais de Justica dos Estados o controle de constitucionalidade
das leis e dos atos normativos estaduais e rnunicipais em face da Cons­
tituicao Estadual.
Resumindo o sistema de fiscalizacao abstrata de constituciona­
lidade a que as norrnas juridicas tributaries estao subrnetidas, temos a
seguinte configuracao: as leis e os atos norrnativos federais sao con­
trolados pelo Supremo Tribunal Federal; as leis e os atos norrnativos
estaduais sofrem duplo controle (pelo Supremo Tribunal Federal e
pelo Tribunal de Justice do Estado ); as leis e os atos norrnativos mu­
nicipais tern a sua fiscalizacao ernpreendida pelo Tribunal de Justice
do Estado em que o Municipio esteja situado.
336 Apesar de nao haver disposicso expressa constitucional acerca do controle de
constitucionalidade das leis e dos atos normativos distritais em face da Constituicao
Federal, nao ha, nas palavras de Gil.MARFERREIRA MENDES, razao juriclica para afastar
tal controle. Como o Distrito Federal cumula competencies legislativas estaduais e
municipais (art. 32, § l 0 da CRFB/88), a fiscalizacao abstrata de constitucionalidade
das leis e dos atos normativos distritais pelo Supremo Tribunal Federal apenas ocor­
rera quando o ato inquinado de vicio estiver relacionado ao exercicio de cornpeten­
cia hpicamente estadua1 (Jurisdiyao Constitucional. Sao Paulo: Saraiva, 1996, p. I 5 7).
No mesmo sentido CL£MERSON MERLIN CL£VE (A Fiscalizaciio Abstrata da
Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 2000, p. 183).
269
 CRISTIANE MENDONCA
Outro aspecto digno de nota e que apenas as leis e OS atos
normativos federais podem ser controlados, em face da Lei Magna,
via ac;ao declarat6ria de constitucionalidade (art. l 02, inc. I, "a", parte
final da CRFB/88).
Ocorre que os guardices da Constituicao Federal e das Consti­
tuicoes Estaduais ­ respectivamente, o Supremo Tribunal Federal e
os Tribunals de Justica dos Estados­Mernbros ­ so podem desenvol­
ver a atividade de flscalizacao abstrata dos diplomas normativos hie­
rarquicarnente subordinados aos referidos textos constitucionais
(federal e estaduais) quando sao incitados pelas pessoas habilitadas
pelo sistema j uridico.
No ambito federal, a propositura da acao direta de inconstitucio­
nalidade pode ser efetuada por qualquer uma das pessoas legitimadas
no art. l 03, incisos I a IX da CRFB/88 (Presidente da Republica,
Mesa do Senado Federal, Mesa da Camara dos Deputados, Mesa de
Assernbleia Legislativa, Govemador de Estado, Procurador­Geral da
Republica, Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil,
partido politico com representacao no Congresso Nacional e confe­
deracao sindical ou entidade de classe de ambito nacional). Ja o rol
dos legitimados para o ajuizamento da acao declarat6ria de
constitucionalidade, previsto no art. 103, § 4° da CRFB/88, e mais
restrito (Presidente da Republica, Mesa do Senado Federal, Mesa da
Camara dos Deputados e Procurador­Geral da Republics].
Na esfera estadual, a fixacao dos sujeitos credenciados a questio­
nar a constitucionalidade das leis municipals e estaduais em face da
Constituicao Estadual e funcao da pr6pria Carta Constitucional de
cada ente federado, sendo explicitamente vedada a um unico orgao a
atribuicao da legitimidade para agir (art. 125, § 2° da CRFB/88).
Se, na fiscalizacao difusa da constitucionalidade das leis, a norma
juridica individual e concreta, expedida pelo Judiciario que atesta a
incornpatibilidade da RMIT com a NCLT, vale inter panes e nao se
presta por si so ao papel de produzir efeitos para toda a comunidade,
e imanente ao controle concentrado o aspecto da generalidade da
decisao judicial.
270
COMPET£NC1A TRIBllTARIA
Como no controle abstrato de constitucionalidade das leis tri­
butarias nao ha litigio concrete a ser resolvido (entre os sujeitos
ativo e passivo da Rjt] ea finalidade perseguida e expelir do sistema
juridico aquelas normas juridicas tributaries que se revelem formal
ou substancialmente incongruentes com os termos da Constituicao,
a norma jurisdicional (produto da atividade da fiscalizacao] que
reconhece a inconstitucionalidade do tributo em abstrato e geral.
Nesse caso, a declaracao judicial pela constitucionalidade ou incons­
titucionalidade de uma determinada RMIT vale para um nurnero
indeterminado de pessoas.
0 paragrafo unico do art. 28 da Lei 9.868/99­ que versa sobre o
processo e o julgamento da ac;ao direta de inconstitucionalidade e da
ac;ao declaratoria de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal
Federal ­ estabelece que a declaracao de constitucionalidade ou de
inconstitucionalidade,inclusive a interpretacao conforme a Consti­
tuicao e a declaracao parcial de inconstitucionalidade sem reducao
de texto, tern eficacia contra todos e efeito vinculante em relacao aos
orgaos do Poder Judiciario e a Administracao Publica federal, estadual
e municipal.
0 art. 24 do diploma normativo em comento uniforrniza os efei­
tos do julgarnento da acao direta de inconstitucionalidade e da acao
declaratoria de constitucionalidade ao fixar: "Proclarnada a constitu­
cionalidade, julgar­se­a irnprocedente a ac;ao direta ou procedente
eventual acao declarat6ria; e, proclamada a inconstitucionalidade,jul­
gar­se­a procedente a acao direta ou improcedente eventual ac;ao
declarat6ria".
Nao e dernais destacar que a caracteristica da concretude da nor­
ma judicial (enunciado­enunciado) que proclama a inconstitu­
cionalidade/constitucionalidade da RMIT tarnbem se faz presente em
sede de controle concentrado. E o desrespeito aos comandos crava­
dos na norma de producao normativa tributaria (NCLT) ­ ocorrido
em determinadas coordenadas de tempo e de espaco ­ que vicia a
atividade legislativo­tributaria e da azo a declaracao de inconstitucio­
nalidade.0 suposto da norma judicial que declara a inconstitucionalidade
271
 CRISTIANE MENDON<;A
de determinado tribute (in abstracto) evidencia o descumprimento
da norma de estrutura legislativo­tributaria. Para exemplificar fixe­
mos o seguinte: Antecedente: Dada a inobservancia do limite materi­
al nao­confisco pela Assernbleia Legislativa do Estado de Sao Paulo
ao majorar o IPVA no ano de 2002. Conseqiiente: deve­ser a
inconstitucionalidade do referido impasto.
Nao ha automatismo no processo de declaracao de inconstitu­
cionalidade de uma lei tributaria, E indubitavel que a edicao da nor­
ma geral e concreta pelo Orgao­Jurisdicional na esfera do controle
abstrato de constitucionalidade da atividade legislativo­tributaria pres­
sup6e a interpretacao da NCLT (de patamar constitucional) e dos
enunciados prescritivos que conforrnarn dada regra­rnatriz de inci­
dencia tributaria (enunciacao­enunciada e enunciado­enunciado).
RICARDO Loso TORRES sintetiza bem a ideia esposada:
A interpretacao da Constituicao e da lei ordinaria se aproxi­
ma, sob um primeiro ponto de vista, na medida em que a lei
ordinaria, sendo ela propria fruto do programa constitucio­
nal ou da atualizacao da Constituicao, nao pode ficar a mar­
gem do processo de cornpreensao desta. Aproximam­se, por
outro lado, porque via de regra nao se interpretarn as normas
abstratas da Constituicao, mas as norrnas das leis ordinarias
em confronto com as constitucionais. Em outras palavras,
controla­se a constitucionalidade da lei ordinaria, e nao a da
pr6pria Constituicao. 337
Por tudo o que foi dito, ve­se que a norma geral e concreta que
reconhece a inconstitucionalidade formal ou material de um tributo
(RMIT), mediante controle abstrato (em ADIN ou ADC), por inobser­
vancia das prescricoes contidas na NCLT, tern alcance inteiramente dife­
rente da norma individual e concreta exarada na via de excecao,
337 TORRES, Ricardo Lobo. Nonnas de lnterpretacdoc lntegracdo do Direi10 Tributario.
3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 233.
272
COMPET£NCIA TRIBl.ITARIA
lmporta averiguar se o controle concentrado de constitucio­
nalidade da acao legislativa, concemente a instituicao ou a alteracao
de enunciados jurldico­tributarios, exercido pelo aparelho jurisdicional
se revela como tarefa rnaterialrnente jurisdicional ou se apresenta
vies de funcao legislativa.
7 .3 As Decisoes de lnconstitucionalidade Exaradas no Am­
bito do Controlc Abstrato e a Competencia Legislativo­
Tributaria do Orgao­Judiciario
Sabemos que o Orgao­Judiciario nao possui habilitacao para edi­
tar veiculos introdutores de normas (enunciacao­enunciada) e criar,
em carater originario, os enunciados­enunciados que perfazem a RMIT
das distintas especies tributarias, Tal missao, como visto, fol deferida
aos Orgaos Legislativo e Executive da Uniao, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Munidpios que atuam conjuntamente na producao do
suporte fisico (dispositivos legais) delineador de cada exacao fiscal.
Os enunciados­enunciados tributaries despejados no mundo juri­
dico e que constituem a materia­prima para a construcao das Njts nao
sao, via de regra, produto da atividade do Orgao­Judiciario.A iniciativa
das leis complementares e das leis ordinarias pelo Supremo Tribunal
Federal e pelos Tribunais Superiores (art. 61, caput da CRFB/88) con­
siste no unico meio de participacao do Judiciario no processo legislative.
See que ha competencia legislativo­tributaria atribuida ao Orgao­
Judiciario pelo ordenamento juridico patrio, nao ea relativa a criacao
dos enunciados­enunciados conformadores das diferentes regras­rna­
trizes de incidencia tributaria. Mas o que ocorre quando o Supremo
Tribunal Federal proclama, na via abstrata de fiscaliz acao, a
inconstitucionalidade (formal ou material) das normas editadas pclos
sujeitos ativos da NCLT?
Ao julgar uma acao direta de inconstitucionalidade, o orgao
julgador pode exarar norma juridica de revisao destinada a agir sabre
273
 CRISTIANL MENDON<;:A
o suporte fisico (enunciado­enunciado/texto 1egis1ado) ou sabre o
plane da significacao (juizo formado a partir da leitura e da articula­
c;ao dos en unciados Iegais/interpretacao) do direito tido como
inconstitucional. Dependendo da tecnica de decisao a ser utilizada, a
declaracao de inconstitucionalidade pode ser efetuada em um ou ou­
tro patamar. Como acentua PAULO ROBERTO LYRIO PIMENTA com base
no exame das tecnicas de decisao e possivel inferir o objeto da pro­
nuncia de inconstitucionalidade.338
Pela declaracao de inconstitucionalidade com reducao de texto, o
Judiciario opera no plano da literalidade textual, com vistas a expul­
sar do sistema normative aqueles signos linguisticos que sc
incompatibilizam com a Constituicao+", ou mesmo o pr6prio veicu­
lo introdutor de normas. Em tal situacao, a decisao pela inconstitu­
cionalidade pode se projetar em duas categorias enunciativas:
enunciacao­enunciada e enunciado­enunciado. Explicitamos em
momenta anterior que a inconstitucionalidade formal (por descum­
primento do rito legislative aplicavel a especie normativa) reside na
338 PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. Efeitos da Decisdo de lnconstitucionalidade em Di­
reito Tributario. 2002, p. 41.
339 No julgamento da ADIN n° 1417­0, o Supremo Tribunal Federal, por unanimi­
dade julgou procedente, em parte, a a~ao direta para declarar a incons­
titucionalidade, no art. 18 da Lein° 9715, de 25111/1998, da cxpressao
"aplicando­se aos fatos geradores ocorridos a partir de 01 de outubro de I 995",
relativa as contr ib ui coes PIS/PASEP por afrontar o limire­objet ivo da
irrctroatividade da lei tributiiria. (Rel. Min. Octavio Galletti, Julg. 02/08/99,
Tribunal Pleno, DJ 23/03/01). A ADIN em epigrafe [oi inicialmente proposta
em face da Medida Provis6ria n° 1325, de 09 de fevereiro de 1996 que foi
sucessivamente reeditada e ensejou a criacao da Lei 9. 7 I 5/98. Antes do julga­
mento final da ADIN n° 14 17­0 a Corte Constitucional, por votacao UNANI­
ME havia deferido em parte o pedido de medida liminar para suspender, ate a
decisiio final da a~ao, a eficiicia da expressao " aplicando­se aos fatos geradores
ocorridos a partir de I" de outubro de 1995", constante no art. 17 da Medida
Provis6ria n° 1325, de 09/02/96. (Rel. Min. Octavio Galletti, Julg. 07/03/96,
DJ 24/05/96). Disponiveis em: <www.stf.gov.br>. Acesso em: 05 jul. 2002.
De igual forma, o Guardiao da ConstituicaoFederal naADJN n° 939­7, por maioria de
votes, julgou procedente em parte a a~ao, para declarar a inconstitucionalidadeda ex­
pressao "o art. 150, ID, "b" e VI, nem ", contida no § 2 °do art. 2° da EC n° 03193, por
discrepar do criterio delimitador da autorizacao da NCLT no que se refere a anteriori­
dade ea imunidade. Disponivel em: <www.st£gov.br>. Acesso em: 11 jul. 2001.
274
COMPITTNCIA TRJBUTARIA
primeira categoria e a inconstitucionalidade material (por inobser­
vancia dos limites materials do Cda da NCLT) na segunda.
Ja na hip6tese de declaracao de inconstitucionalidade sem redu­
c;ao de texto, 0 suporte textual (palavras, frases, paragrafos, etc ... ) e
mantido inalterado pelo Judiciario. Declara­se inconstituciona1 de­
terminada norma juridica [significacao) que se incompatibiliza com
o Diploma Maior. 0 produto legislado permanece igualmente intacto
quando a tecnica de decisao utilizada e a interpretacao conforme a
Consti tuicao. 340
Verifica­se que, independentemente da tecnica utilizada para efe­
tuar a pronuncia de inconstitucionaUdade da norma juridica tributa­
ria stricto sensu, o sistema juridico tributario sofre alteracao em sua
compostura, quando o Orgao­Judiciario proclama o vicio da
inconstitucionalidade de determinada RMIT por descumprimento dos
comandos contidos na NCLT. Em virtude da atividade jurisdicional,
a norma juridica tributaria geral e abstrata viciada pode ser revogada
total ou parcialmente.
A norma judicial geral e concreta que reconhece a inconstitucio­
nalidade de uma norma tributaria geral e abstrata pode vir a expurga­
la integral ou parcialmente do espaco normativo. A primeira hip6tese
ocorrera quando a rnacula da inconstitucionalidade comprometer todo
o teor da Njt rn ea segunda, quando o vicio de supra­infra­ordenacgo
afetar apenas parte da Njt.
Quando o caso for de declaracao parcial de inconstitucionalidade,
a parte higida da norma juridica tributaria questionada continuara habi­
tando o planeta normativo nos termos delineados pela norma judicial de
340 GILMAR FERREIRA MENDES nota que a despeito de o Supremo Tribunal Federal jii ter
e~uiparado a interpretacao conforme a Constituicao a declaracao de nulidade par­
cial sem reducao de texto, a decisao proferida na ADin 491 parece indicar que a
Corte Constitucional se afastou da orientacao anterior. (Jurisdi¢o Constitucional.
Sao Paulo: Saraiva, 1996, p. 274­276).
341 Como nota CL£MERSON MERLIN C!.£\'E, da inconstitucionalidade formal (resultante
da atuacao de orgao incompetente ou da inobscrviinciado procedimento legislative
cabivel) decorre a ilegitimidade integral do ato normativo.(A Fiscalizacdo Abstrata
da Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 2000, p, 48­49).
275
 CRJSTIANE MtNDONc;A
revisao sisternica. Deixara, no entanto, de figurar no mundo juridico
aquele ente normativo que for inteiramente declarado inconstitucional
pelo guardioes <las Constituicoes (federal e estaduais)
Dessa forma, entendemos que a atividade de controle abstrato da
constitucionalidade das leis tributarias, desempenhada pelo Orgao­
Jurisdicional, apresenta indole materialmente legislativa. A despeito
de o Estado Juiz nao ter, como visto, habilitacao para criar regras­
matrizes de incidencia tributaria, detem cornpetencia para altera­las
ou mesmo para retira­las da ordem juridica, toda vez que os manda­
mentos da NCLT nao forem cumpridos pelos sujeitos ativos que 6.­
guram no conseqiiente da referida norma.
Nao e outra a ideia esbocada por HANS KELSEN, ao versar sobre o
tema:
... Ahora bien, anular una ley es dictar una norm a general;
porque la anulaci6n de una ley tiene el rnismo caracter de
generalidad que su producci6n y no es, por asi decirlo, sino
producci6n con un signo negativo y, por tanto, una funci6n
legislativa. Un Tribunal que tiene el poder de anular las leyes
es, por consiguiente, un 6rgano con Poder Legislativo. La
anulaci6n de las leyes por un Tribunal, puede, pues,
interpretarse con igual razon mas como un reparto del Poder
Legislativo entre dos 6rganos que como una intrusion en el
Poder Legislativo. 342
Acerca do exercicio da func;ao legislativa pelo orgao jurisdicional
GEORG JELLINEK averba: "Los jueces tienen adernas, en virtud de la
facultad que les confieren las leyes, el derecho de interpretar la
constitucionalidad de estas, lo cual equivale a ejercer una actividad
legislativa". 343
342 KELSEN. (Quien debe ser el Defensor de la Constituci6n? 1999, p. 38.
343 JELLINEK, Georg. Teoria General del Estado. Granada: Editorial Comares, 2000,
p. 601.
276
CoMrET~NClA TRralrrARrA
Tracando um paralelo entre a atividade exercida por um Tribunal
Constitucional e a exercida por um Tribunal ordinario, e mais uma
vez I lANS KELSEN que esclarece:
... Desde el punto de vista teorico, la diferencia cntre un Tri­
bunal constitucional competente para la casaci6n de las leyes
y un Tribunal ordinario en lo civil, penal o administrativo, es
que tanto estos como aquel aplican Derecho y tarnbien
generan Derecho; estos producen solo norma individuales,
mientras que aquel, aplicando la Constituci6n a un hecho
concreto de producci6n legislativa y llegando a anular leyes
anticonstitucionales no genera sino destruye una norma ge­
neral, pone al actus contrarius correspondiente a la producci6n
juridica, o sea, que ­ tal como lo he sefialado ­ oflcia de 'le­
gislador negative'. 344
lnsta frisar que o constitucionalista CLEMERSON MERLIN 0.€.VE sus­
tenta posicionamento divergente acerca da rnateria. Vejamos: u ••• a
atribuicao ao Judiciario de competencia para exercer o controle da
constitucionalidade (de leis ou atos normativos) nao constitui hipo­
tese de descentralizacao da atividade legiferante".345
Ao enfatizar o grande nurnero de leis estaduais e federais que
tiveram a sua eficacia suspensa em sede cautelar ou que forarn defini­
tivamente dedaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Fede­
ral, G1LMAR FERREIRA MENDES assinala o carater legislativo da atuacao
da Excelsa Corte:
Esses nurneros ressaltam a importancia do controle de
constitucionalidade no ordenamento juridico brasileiro. Eles
demonstram tambern que, enquanto pretenso legislador ne­
gatiuo, o Supremo Tribunal Federal ­ bem como qualquer
344 KELSEN. (Quien debe ser el Defensor de la Constituci6n? 1999, p. 35­37.
345 CLEVE. Atividade Legislatiua do Poder Execurivo. Sao Paulo: RT, 1993, p. 80.
277
 CRJSTIANE MENDON<;A
outra Corte com funcoes constitucionais ­ acaba por exercer
um papel de legislador positivo. E que o poder de eliminar
alternativas norrnativas contern, igualmente, a faculdade de,
por via direta ou transversa, indicar as formulas adrnitidas ou
toleradas. 346
Dissertando sabre o julgamento prolatado pelo E. STF na Ac;ao
Declarat6ria de Constitucionalidade proposta relativamente ao art.
15 da Lei 9.424/96, que fixou a base de calculo do Salario­Educacao,
sem a observancia do rito procedimental previsto no paragrafo unico
do art. 65 da CRFB/88, Huco DE BRITO MACHADO externa identico
pens amen to:
Temos sustentado que a atividade de controle direto de
constitucionalidade e de natureza legislativa, a ela nao se apli­
cando, portanto, os principles retores da atividade jurisdicional.
Cuida­se na verdade de procedimentos especiais destinados
a superacao de possiveis conflitos entre a Constituicao e as
leis ou outros atos normativos inferiores, onde nao ha jurisdi­
c;ao, vale dizer, nao ha aplicacao do direito ao caso, nao ha
concrecao do direito. Inexistern partes, no sentido processu­
al. 0 requerente nao age em defesa de interesse seu, mas em
defesa do interesse publico. Nao existe lide, no sentido pro­
cessual, e pode ate ocorrer que inexista conflito efetivo de
interesses. Por outro lado, a decisao proferida produz efeitos
erga omnes, caracterizando­a como verdadeira norma geral e
abstrata. 347
Dessarte, sempre que o produto legislado (enunciacao­enunciada
e enunciado­enunciado) se afastar dos mandamentos emergentes da
346 MENDES. Direitos Fundamentais e Controle de Constitucionalidade. 1999, p. 298.
347 Salario­Educacao: Inconstitucionalidade Formal da Lei n° 9.424/96. In Revista
Dialetica de Direito Tributario. n. 27. de:zil997. p. 58.
278
CoMPErt.NCIA TRtBITTARIA
NCLT­ {Hct =(Cm+ Ce+ Ct) ­ Cct = (Cp (Sa +Sp)+ Cda (Lf +
Lm)]}­ e o Orgao­Judiciario for acionado para controlar e eliminar o
descompasso entre o fundamento juridico­positivo de validade do
sistema e as normas juridicas tributaries (gerais e abstratas) de hierar­
quia imediatamente inferior a Constituicao, na orbita abstrata de fis­
calizacao, a decisao pela inconstitucionalidade total ou parcial (com
ou sem reducao de texto) veiculada em norma geral c concreta apre­
sentara indole legislativa.
Como decorrencia imediata das ilacces ate entao expendidas,
concluirnos que o Orgao­Judiciario tarnbern possui competencia
legislativo­tributaria, ainda que limitada a alteracao OU a revogacao
das normas juridicas tributarias editadas pelos Orgaos Legislativo e
Executivo da pessoa politica constitucional, quando nao observadas
as limitacoes veiculadas na NCLT.
Apoiados nos ensinamentos de HANs l<ELSEN, advertimos em ca­
rater final que a conclusao a que chegamos nao atrita com o princi­
pio da separacao de funcoes entre os distintos orgaos estatais:
... Pero entonces la instituci6n de la Justicia constitucional
no esta en absoluto en contradiccion con el principio de
separacion de poderes sino que constituye, por el contrario,
una afirmacion del rnismo. El problema de saber si el organo
llamado a anular las leyes inconstitucionalespuede ser un Tri­
bunal, carece,por consiguiente,de dificultad. Su independencia,
tanto frente al Parlamento coma frente al Gobiemo, es un
postulado evidente. Porque son precisamente el Parlamento
y el Gobiemo, en su calidad de organos que participan en el
procedimiento legislativo, quienes deben ser controlados por
la Justicia constitucional (destaques origin a is). 348
0 reconhecimento da cornpetencia legislativo­tributarla do
Orgao­Jurisdicional no Estado Brasileiro e resultado inarredavel
348 KELSEN. (Quien debe ser el Defensor de la Constituci6n? 1999, p. 38­39.
279
 CRISTIANc MrnooN<;A

da articulacao dos comandos constitucionais vigentes que apenas

confirms o principio da reparticao das funcoes estatais entre as
diferentes porcoes organicas e o controle mutuo sofrido umas pe­
las outras.

CAPlTULO VIII

CARACTERiSTICAS DA COMPETENCTA
LEGISLATIVO­TRIBUTARIA

8.1 Analise das caracteristicas atribuidaspela dogmatica­ju­

ridica a competencia legislativo­tributaria

A doutrina costuma apontar seis caracteristicas da cornpetencia

legislativo­tributaria, quais sejam, facultatividade, incaducabilidade,
inalterabilidade, indelegabilidade, irrenunciabilidade e privatividade.
ROQUE ANTONIO CARRAZZA349 e preciso ao detalhar cada uma das
seis qualidades da competencia legislativo­tributaria.
Para PAULO DE BARROS CARVALH0,350 apenas tres dos seis atributos
imputados a competencia legislativo­tributaria resistem a uma criti­
ca mais severa. Sao eles: indelegabilidade, irrenunciabilidade e
incaducabilidade.
Partindo do mesmo objeto de analise ­ direito positivo vigente
no Estado Brasileiro =, nao conseguimos fazer as mesmas inferencias
percucientemente expostas pelos juristas. Para nos apenas a faculta­
tividade ea irrenunciabilidade caracterizam a cornpetencia legislativo­
tributaria patria. Vejamos o porque.

349 CARRAZZA. Curso de Direito Constitucional Tributario. 2002, p. 356­463.

350 CARVALHO. Curse de Direito Tributario. 1999, p. 215.

280 281

CRIS'nANE MENDONCA
8.1.1 fACULTATIVIDADE
Na opiniao sedimentada da dogmatics juridico­tributaria, a com­
petencia para instituir tributo (como norma geral e abstrata) e facul­
tativa, na medida em que os orgaos das diferentes pessoas politicas
possuem, em regra ­ excecao para o ICMS­, a perrnissao bilateral de
criar OU nao 0 gravame. De fato, OS sujeitos ativos da NCLT possuem
faculdade para editar e rnodificar as diversas regras­matrizes de inci­
dencia tributaria.
No item 5.4.2 tivemos a oportunidade de investigar se a com­
petencia legislativo­tributaria no Estado Brasileiro esta vertida em
autorizacao­irnposicaoou em autorizacao­permissao e concluirnos, ap6s
detido labor reflexivo, que a cornpetencia legislativo­tributaria apenas
pode ser concebida coma faculdade dos sujeitos ativos da NCLT.
Como a identificacao da rnodalizacao deontica da competencia
legislativo­tributaria ha que se orientar, com exclusividade, pela tonica
do ordenamento constitucional vigente, que nao preve obrigatoriedade
alguma na tarefa de edicao e modificacao dos enunciados legais tri­
butarios stricto sensu, emerge clara que a autorizacao das pessoas
politicas para a criacao e a alteracao de tributos no ambito do
sistema juridico brasileiro foi vazada em termos de permissao e
nao de imposicao.
Mesmo quando a hipotese e o ICMS (item 5.4.2.2) nao encon­
tramos argumentos solidos para proclarnar a obrigatoriedade do exer­
cicio da cornpetencia legislativo­tributaria. E que as diferentes porcoes
organicas do aparato jurisdicional nao tern coma obrigar os sujeitos
ativos dos Estados e do Distrito Federal a atuarem, com vistas a inje­
tar no sistema do direito positivo os enunciados legais que confer­
mam a norma­padrao de incidencia do ICMS. Tarnbern nao ha coma
aplicar qualquer sancao aquelas pessoas que deixam de exercitar a
atividade de criacao da regra­rnatriz de incidencia tributaria do ICMS.
Pela via processual e por meio do Estado­Juiz nao e possivel exi­
gir coercitivamente que os orgaos legiferantes produzam a norma
juridico­tributaria em sentido estrito, ainda que seja a instituidora do
282
COMPE1'tNCIA TRIBUTARIA
ICMS. Inexiste sancao coercitiva, munida de coacao, que resida em
norrna secundaria ou norma sancionadora e que conduza a relacao
juridica processual.
A despeito de haver legislacao infraconstitucional ­ Lei de Res­
ponsabilidade Fiscal ­ fixando o carater obrigat6rio do exercicio da
competencia legislativo­tributaria, nao ha como sacar da tonica do
sistema juridico nacional a obrigatoriedade da cornpetencia em foco.
Com o escopo de instituir normas gerais de finances publicas
(art. 163, inc. Ida CRFB/88), a LC n° 101/00 pretendeu disciplinar a
cornpetencia legislativo­tributaria, fixando a obrigatoriedade de seu
exercicio coma requisito essencial da responsabilidade na gestao fis­
cal. Ocorre que nao ha dispositivo constitucional a validar o teor do
mandamento constante da referida lei complementar.
Dessa maneira, alinhamo­nos a macica Corrente doutrinaria que
defende a facultatividade da competencia legislativo­tributaria.A unica
diferenca no trato do assunto, diz respeito ao ICMS que nao
visualizamos coma excecao a regra da faculdade.
8.1.2 INCADUCABILIDADE
A denorninada incaducabilidade da cornpetencia legislativo­
tributaria esta relacionada ao aspecto temporal da regra de producao
normativa.
Diz­se que a cornpetencia para produzir normas juridico­tribu­
tarias e incaducavel, pois, normalmente, inexiste marco temporal para
o seu exercicio, fixado na regra autorizadora.
Pelo angulo de politica legislativa, essa parece ser a melhor forma
de disciplinar a cornpetencia legislativo­tributaria, que nao deve ficar
condicionada a termo para irnplementacao. PAULO DE BARROS CARVA­
LHO sintetiza bem essa ideia:
A Constituicao existe para durar no tempo. Se o nao­uso da
faixa de atribuicoes fosse perecivel, o proprio Texto Supremo
283
 CRISTIAN£ MENDONCA
ficaria cornprometido, posto na contingencia de ir perden­
do parcelas de seu vulto, a medida que o tempo fluisse e os
poderes recebidos pelas pessoas politicas nao viessem a ser
acionados, por qualquer razao hist6rica que se queira imagi­
nar. Impoe­se, portanto, a perenidade das competencias, que
nao poderiam ficar submetidas ao jogo instavel dos interes­
ses e dos problemas por que passa determinada sociedade,
Tal ilacao nao compagina, no entanto, parcela da Carta Constitu­
cional de 1988 que, algumas vezes, condicionou o uso da cornpeten­
cia legislativo­tributaria ao tempo.
A Emenda Constitucional n° 03/93, publicada no DOU de 18/
03/1993, ampliou o feixe de competencia legislativa em materia tri­
butaria posto na constituicao originaria, para autorizar a Uniao a ins­
tituir Impasto sobre Movimentacao ou Transmissao de Valores e de
Creditos e Direitos de Natureza Financeira (IPMF). Ao faze­lo, esti­
pulou o dia 31/12/94, como o termo final de vigencia para a norma
instituidora do tributo.
Facil inferir que in casu, o consentimento para o orgao legislative
da Uniao produzir a regra­matriz de incidencia do IPMF ficou, con­
sequenternente, limitado pelos seguintes marcos temporais: de 18/
03/1993 a 31/12/1994. 0 nao­exercicio da cornpetencia legislative­
tributaria dentro do lapso temporal referido implicava a caducidade
da autorizacao legislativa. Exsurgiria completamente in6cua, alern de
inconstitucional, a atuacao do Congresso Nacional no sentido de ins­
tituir o IPMF em 01/0111995, visto que a vigencia constitucional­
mente prevista do tributo se ultimou em 31/12/1994.
Os artigos 7 4 e 7 5 do Ato das Disposicoes Constitucionais Transl­
t6rias, introduzidos, respectivamente, pelas Emendas a Constituicao
n°'s 12/96 e 21199, que ampliaram a cornpetencia legislativo­tribu­
taria da Uniao, dessa vez para instituir a Contribuicao Provis6ria so­
bre Movimentacao ou Transmissao de Valores e de Creditos e Direitos
de Natureza Financeira (CPMF), tambern veicularam uma autoriza­
c;:ao legislativa do tipo caducavel.
284
COMPITTNOA TR!Bl1TARIA
Como a vigencia dos enunciados legais veiculadores da contribui­
c;:ao em destaque ficou condicionada no tempo, a autorizacao legislativo­
tributaria acaba por perecer ap6s o prazo maxima de vigencia da cxacao.
Tal observacao nao escapou a ROQUEANroNIO CARRAZZA351, que ve na
cornpetencia para a instituicao da CPMF uma excecao a regra geral
da incaducabilidade.
Note­se que em ambos os casos, a caducidade da cornpetencia
legislativa foi fixada pelo legislador constituinte reformador de modo
transverse, por conduto da estipulacao do prazo maxima de vigencia
das leis instituidoras dos tributes IPMF e CPMF.
A mensagem normativa que se constroi a partir da analise dos
enunciados constitucionais vertentes, no entanto, nao deixa duvidas,
A autorizacao para a criacao das regras­matrizes de incidencia tribute­
ria no Estado Brasileiro nem sempre se encontra indefinida no tempo.
Quando, nas hipoteses epigrafadas, o orgao autorizado nao age no perio­
do temporal previamente estipulado no ordenamento juridico, da­se o
fenorneno da caducidade da competencia [egislativo­tributaria.
A partir de tais consideracoes, ve­se que a incaducabilidade
nao podc ser tratada como qualidade da cornpetencia legislativo­
tributaria em geraL Ha excecoes expressamente consignadas no
Texto Constitucional de 1988, que poem em xeque a generaliza­
c;:ao da caracteristica.
8.1.3 INALTERABILIDADE
Antes de versamos sobre o terna, uma advertencia ha que ser
feita. A inalterabilidade da competencia para produzir normas tribu­
tarias em sentido estrito vem sendo empregada de forma ambigiia no
discurso cientifico.
Por vezes a inalterabilidade e equiparada a impossibilidade de alte­
racao da competencia legislativo­tributaria, no piano infraconstitucional,
351 CARRAZZA. Curso de Direito ConstitucionaiTributario.2002, p. 568.
285
 CRISTIANE MENDON<;>.
pela pessoa politica que a titulariza.352 Em outras ocasioes, a caracte­
ristica da inalterabilidade e tida como a impossibilidade de altera­
s;ao das regras de producao normativa pelo legislador de reforma
constitucional. 353
Preferimos tratar do assunto com uma abrangencia mais ampla,
investigando a inalterabilidade da competencia legislativo­tributaria
nos dois patamares do edificio juridico: constitucional e infracons­
titucional.
As questoes que emergem sao as seguintes: A autorizacao atinente
a producao de normas gerais e abstratas tributarias em sentido estri­
to, desenhada na Carta Constitucional de 1988 e imutavel? Em caso
negative, quais sao os orgaos que estao habilitados para alterar o feixe
de cornpetencia fixado pelo orgao constituinte originario?
Podemos responder ao primeiro questionamento com relativa
tranqiiilidade. Como a cornpetencia legislativo­tributaria nao per­
faz o nucleo inalteravel da Constituicao de 1988, estampado no art.
60, § 4°, constitui­se em rnateria passive! de reforrna pelo legislador
constitucional.
Nao se vislumbra, no ambito do sistema constitucional vigente,
impedimento a atuacao do legislador constituinte derivado para em­
preender mudancas de ordem formal ou material, no feixe de com­
petencia legislativo­tributaria. E bem verdade, que a modiflcacao de
seus contornos, via emenda constitucional, nao pode rnaterializar
352 Essa e a acepcao adotada por ROQUE ANTONIO CARRAZZA que, discorrendo sobre o
qualiftcativo em foco, preleciona: "A cornpetencia tributaria e improrrogavel, vale
dizer; niio pode ter suas dimensoes ampliadas pela pr6pria pessoa politica que a
detern. Falta­lhe titulacao juridica para isto", (Curso de Direito Constitucional Tribu­
tario. 2002, p. 568.) No mesmo sentido: Joss EDUARDO SOARES DE MELO (Curso de
Direito Tributario. 1997, p. 86)
353 Esse e o sentido atribuido por PAULO DE BARROS CARVAWO ao termo inalterabilidade,
que o rcchac;aenquanto qualificativoda competencia, in uerbis: • ... a alterabilidade
esta insita no quadro das prerrogativas de reforma constitucional e a experiencia
brasileira tern sido rica em exemplos dessa natureza. Se aprouver ao legislador,
investido do chamado poder constituinte derivado, promover rnodiflcacoes no es­
quema discriminative das competencias,somente outros limites constitucionais
poderiio ser levantadose, mesmo assim, dentro do binornio 'federacao e autonomia
dos rnunicipios'. • (Curso de Direito Tributdrio. 1999, p. 216)
286
COMPITTNCIA TR!BlJfAJUA
qualquer tendencia de abolicao das clausulas petreas, mormente a
forma federativa de Estado, a separacao dos Poderes e os direitos e as
garantias individuais.
Tendo em vista que o Congresso Nacional possui por um lado ­
art. 60, caput ­ perrnissao constitucional para reforrnar o texto da
constituicao e, por outro, nao esta impedido de promover altera­
coes no espectro da cornpetencia legislativo­tributaria desenhada
originariamente pela Assernbleia Nacional Constituinte, nao ha como
sustentar a caracteristica da inalterabilidade da competencia, sob
esse angulo.
Resta averiguar se existe, alern do legislador constituinte deriva­
do, alguma outra porcao organics estatal autorizada a alterar a mol­
dura da cornpetencia relativa a producao das normas juridicas
tributarias em sentido estrito. E justamente por nao vislumbrar tal
possibilidade que, como visto, ROQUE A.NroNIO CARRAZZA defende a
inalterabilidade da competencia tributaria.
De fato, o primeiro juizo que surge na mente do interprete e no
sentido de que nenhum outro orgao, alern do Congresso Nacional ­
enquanto reformador da Constituicao Federal ­, esta habilitado para
irniscuir­se no mapeamento da competencia legislativo­tributaria.
Todavia, nao e essa a interpretacao que sobrevem ap6s uma analise
um pouco mais detida da Carta Magna de 1988.
0 art. 150 da CRFB/88 estabelece as denominadas "limitacoes
do poder de tributar", No caput do mendonado dispositivo constitu­
cional ha a ressalva de que os limites impostos a cornpetencia tribu­
taria nao prejudicam outras garantias asseguradas ao contribuinte.
Estas, em nosso ver, poderao advir, inclusive, de outros diplomas
normativos, que nao a Constituicao Federal.
Com suporte em tal cornpreensao e nos principios federativo e
da autonomia municipal, podernos, por exemplo, adrnitir, como fez
ROQUE ANTONIO CARRAZZA,354 que as Constituicoes dos Estados e as
354 "Muito bem, no plano federal vige, apenas, o prindpio da anterioridade.Nada obs­
ta, porern, a que os Estados­Membros,no exercicio de seus poderes constituintes
decorrentes, inscrevam, em suas Constituicoes,a exigencia da anualidade para os
287

CRISTIANE MENDON<;:A
Leis Organicas dos Munidpios prevejam o principio da anualidade coma
mais urna garantia do sujeito passivo da relacao juridico­tributaria.
Ocorre que, quando o legislador da Constituicao Estadual ou da
Lei Organica Municipal elastece o rol de garantias do contribuinte,
comprime, simultaneamente, o raio de ac;ao do orgao incumbido de
expedir a regra­rnatriz de incidencia tributaria.
Visando a ampliar o plexo de garantias destinadas ao contribuin­
te, a Constituicao do Estado de Minas Gerais, estabelecia, por exern­
plo, antes da edicao da EC n° 42/03 que veiculou a "noventena", o
seguinte:
Art. 152 ­ E vedado ao Estado, sem prejuizo das garantias asse­
guradas ao contribuinte e do disposto no art. 150 da Consti­
tuicao da Republica e na legislacao complementar especifica:
( ... ) § 1 ° ­ Nao sera admitida, no periodo de noventa dias que
antecede o termino da sessao legislativa, a apresentacao de
projeto de lei que tenha por objeto a instituicao ou a majoracao
de tributo estadual. (Acrescido pela Emenda a Constituicao
n° 41, de 8/11/2000.) § 2° ­ 0 disposto no§ 1° deste artigo
nao se aplica a projeto de lei destinado exclusivamente a adap­
tar lei estadual a norma federal. (Acrescido pela Emenda a
Constituicao n° 41, de 8/11/2000.) (Destacamos)
No mesmo sentido dispunha o § 4° do art. 128 da Lei Organica
do Distrito Federal:
Art. 128. ( ...) § 4° Ressalvados os casos previstos na lei de
diretrizes orcarnentarias, os projetos de lei que instituam ou
tributes locais, Eles nao poderao, e certo, anular a conquista do principio da anterio­
ridade, mas poderao ampliar os direitos do contribuinte estadual, criando, em favor
dele, o principio da anualidade. Poderao, em suma, elastecer o direito constitucional
da antcrioridade. 0 mesmo podemos dizer dos Municipios e do Distrito Federal.
Estas pessoas politicas, em suas leis organicas, poderao criar, para seus contribuintes,
o principio da anualidade, de maior consistencia, como vimos, que o da anteriorida­
de." (Curso de Direito Constitucionai Trihutario. 2002, p. J 83).
288
COMl'liTtNCIA TRtOl!i'ARIA
majorem tributos s6 serao apreciados pcla Camara
Legislativa, no mesmo exercicio financeiro, se a ela encami­
nhados ate noventa dias de seu encerramento. (Destacamos)
Em realidade, as previs6es constantes da Carta Constitucional de
Minas Gerais e da Lei Organics do Distrito Federal promoviam mu­
dancas no processo legislative tributario, relativamente a lnstituicao
e a majoracao de tributos. Vediam a apreciacao de projetos de lei ­
que se destinem a criar ou a aumentar tribute ja existente ­ apresen­
tados aos orgaos legislatives em periodo inferior aos 90 (noventa)
dias que antecedem o terrnino do exercicio financeiro.
Com o prop6sito de incrementar o rol de garantias do contribu­
inte, os aludidos dispositivos restringiam, formalmente, a cornpeten­
cia legislativo­tributaria do Estado de Minas Gerais e do Distrito
Federal.
Ve­se, assim, que a competencia legislativo­tributaria, entendida
como a autorizacao para a producao das normas juridico­tributarias
stricto sensu, pode sofrer alteracoes tambern em sede infracons­
titucional, sempre que isso implique, por exemplo, expansao das ga­
rantias conferidas ao contribuinte.
Em virtude de tais reflexoes, tendemos a afastar a inalterabilidade
coma qualidade da cornpetencia legislativo­tributaria, tanto pela oti­
ca constitucional, quanta pelo prisma infraconstitucional.
8.1.4 lNDELEGABILIDADE
Neste momenta do discurso, ja temos condicao de afirmar que
a indelegabilidade nao pode ser propagada, indistintamente, coma
um qualificativo da cornpetencia legislativo­tributaria no Estado
Brasileiro.
Como esclarece EDUARDOMARCIAL FERREIRA JARDIM, a indelegabi­
lidade pode ser tanto intrapessoal ou endogena quanta interpessoal
ou ex6gena:
289
 CRISTIANE MENDON<;A
A intrapessoal ou endogena consiste no impedimento da
transferencia da funcao legiferante num mesmo plano de
governo, a exemplo da regra pela qual o Parlamento nae
pode autorizar o Executivo a dispor sabre materia tributa­
ria por meio de lei delegada. Por outro lado, a indelega­
bilidade interpessoal ou ex6gena proibe a outorga do
exercicio da funcao legislativa entre as pessoas constitucio­
nais, conforme quer a rigida partilha de competencies tri­
butarias inserta no Texto Excelso, devidamente explicitada
no art. 7° da Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966, que
codificou esse campo do direito.355
Oissentimos do entendimento esposado pelo jurista acima cita­
do quanta a denominada indelegabilidade intrapessoal OU endogena.
Apesar de o art. 7°, caput, do Codigo Tributario Nacional adjetivar
a cornpetencia tributaria de indelegavel, tcmos para n6s que a Carta
da Republics Federativa do Brasil de 1988, em seu art. 68, permite a
delegacao da competencia legislativo­tributaria do orgao legislative
para o orgao executive de uma mesma pessoa politica.
Oiante disso, uma (mica inferencia emerge: o art. 7° da Lei n°
5.172/66, editado sob a egide da Carta Constitucional de 1946 ­ que
vedava, expressamente em seu art. 36, § 2°, a delegacao de atribui­
c;oes entre diferentes "poderes" ­ nao foi recepcionado pela Lex Legum
vigente.
As razoes que sustentam o convencimento ora vindicado foram
detalhadamente expendidas quando tratamos da cornpetencia
legislativo­tributaria do orgao executive, mais especificamente, da lei
delegada.
No que tange a indelegabilidade interpessoal ou exogena, encarn­
pamos o posicionamento sedimentado pela doutrina patria. Realmente
a Lei Fundamental em vigor nao permite a delegacao de cornpetencia
legislativo­tributaria stricto sensu de uma pessoa politica para outra.
355 JARDIM. Manual de Direito Pinanceiro e Tributario. 1999, p. 178­179.
290
Apenas nesse sentido poderiamos caracterizar a cornpetencia
legislativo­trib utaria de indelegavel. 356
Faz­se importante realcar, ainda, que a delegacao de competencia
para legislar sabre tribute apenas pode ocorrer nos estreitos termos
estabelecidos no fundamento positivo de validade do sistema juridico
nacional, qual seja, a Constituicao Federal de 1988. E inadmissivel,
pois, a expansao das hipoteses de delegacao de competencialegislativo­
tributaria em sede infraconstitucional.
Como a caracteristica da indelegabilidade da competencia apre­
senta dupla cornpreensao e uma delas (a endogena] foi descartada
pela nossa abordagem hermeneutica; preferimos nao arrola­la entre
os qualificadores gerais da autorizacao para a producao e a alteracao
dos versiculos legais tributaries.
8.1.5 lRRENUNCIABILIDADE
Partilhamos do posicionamento macicamente defendido pela
doutrina patria quanta a irrenunciabilidade da cornpetencia legislativo­
tributaria. Ternes para nos que OS destinatarios das atribuicoes
legislativo­tributarias estampadas na Carta Constitucional de 1988
estao proibidos de renunciar a elas.
Os orgaos legislativos nao estao autorizados a renegar as cornpe­
tencias legislativo­tributarias recebidas da Assembleia Nacional Cons­
tituinte, por meio do Texto Constitucional de 1988.357
Consoante enfatizado anteriormente, os orgaos constituidos po­
dem ate nae exercer a cornpetencia legislativo­tributaria recebida da
Constituicao, em virtude do seu carater facultativo. No entanto, nao
estao autorizados a renuncia­la.
356 E o que faz PAULO DE BARROS CARVALJ­10, ao analisar a indelegabilidade apenas sob
a perspectiva denominada exogena (Curso de Direito Tributario. 1999, p. 215).
357 E alteradas pelo legislador constitucional de reforma por conduto de emendas 3
constituicao.
291
 CRISTIAN£ MENDON<,:A
Por isso, pensamos que a irrenunciabilidade pode ser erigida como
caracteristica geral da competencia legislativo­tributaria.
8.1.6 PRIVATIVIDADE
Na esteira do pensamento de PAULO DE BARROS CARVALH0358 e tendo
como ponto de referenda o sistema juridico hie et nunc, afastamos a
privatividade como atributo da competencia legislativo­tributaria.
Privative e sinonimo daquilo que e pr6prio, exclusivo, peculiar, sin­
gular, particular.359 GERALDO ATALIBA e categ6rico ao elucidar o sentido
que o termo alcanca quando associado a nocao de competencia:
Quern diz privativa, diz exclusiva, quer dizer: excludente de to­
das as demais pessoas; que priva de seu uso todas as demais pessoas.
A exclusividade da cornpetencia de uma pessoa implica proibi­
c;ao perempt6ria, erga omnes, para exploracao desse campo.Jso
Como a Uniao esta autorizada pelo art. 154, inc. II da CRFB/88,
ainda que extraordinariamente ­ na iminencia ou no caso de guerra
externa =, a instituir impastos extraordinaries, cornpreendidos ou nao
em sua cornpetencia tributaria, flea nuclearmente prejudicada a carac­
teristica da privatividade da cornpetencia legislativo­tributaria dos
dernais entes da federacao que nao seja a Uniao.
Por forca de expressa prescricao constitucional, os Estados e os
Municipios poderao ter as suas competencias legislativas em sede
tributaria tarnbern exercitadas pela Uniao, o que nao se coaduna com
a marca da exclusividade a elas imputadas.
0 carater extraordinario e ternporario de ta! ocorrencia nao
descaracteriza a possibilidade de exercicio compartilhado de competencia
358 CARVALHO. Curso de Direito Tributdrio. 1999, p. 216.
359 AULETE, Caldas. Dicionario Contemporaneo da Lingua Portuguesa. s.v. Privativo
360 ATALIBA. Sistema Constirucional Tributario Brasileiro. 1968, p. l 06.
292
COMl'ETENCIA TRIBUTARIA
legislatlvo­tributaria, que as demais pessoas politicas estarao obriga­
das a suporiar; caso a Uniao venha a instituir impastos extraordina­
ries fora do espectro de sua competencia.
A autorizacao conferida a Uniao pelo art. 154, inc. II da Carta
Constitucional de 1988, dcsqualifica a privatividade da competencia
legislativo­tributaria das demais pessoas constitucionais.
Alern disso, por fores do art. 147 da Lei Magna de 1988, compe­
tem a Uniao, em Territ6rio Federal, os impastos estaduais e, se o Ter­
rit6rio nao for dividido em Municipios, cumulativamente, os impastos
municipais; ao Distrito Federal competem os impastos municipais,
Tambern aqui verificamos, que o legislador constituinte originario
"transferiu" a cornpetencia legislativo­tributaria, correspondente a
instituicao da especie tributaria denominada impasto, para outras
pessoas politicas diferentes daquelas a quern teria sido atribuida, "em
carater privative", a respectiva cornpetencia. .
Da redacao do art. 14 7 da Constituicao Federal de 1988, surge
explicita a mensagem normativa: tanto a Uniao quanto o Distrito
Federal receberam do texto constitucional cornpetencia legislativo­
tributaria para criar impostos, que, nas assercoes de parcela da
dogmatica­juridica, seriam privativos de outras pessoas politicas, quais
sejarn, Estados e Municipios,
Destarte, pela analise conjunta dos enunciados constitucionais
cravados nos artigos 154, II e 147 da Carta vigente, somente a com­
petencia da Uniao para criar normas juridico­tributarias stricto sensu.
e que pode ser rotulada de privativa.
8.2 Nossa Visao Acerca das Caracteristicas da Competencia
Legislativo­tributaria
Apoiados nas digressoes efetuadas anteriormente e inevitavel
reconhecer que, dos seis atributos normalmente imputados a com­
petencia legislativo­tributaria, apenas dois ­ facultatividade e
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 CRJSTIANE MENDON<;:A
irrenunciabilidade ­ sobressacm cornpativeis com as previsoes conti­
das no ordenamento juridico­positivc vigente.
Pelas razoes pontualmente expendidas quando da investigacao de
cada um dos itens apontados como caracteristicos da competencia
legislativo­tributaria no Estado Brasileiro, nao vemos como ratificar as
argutas manifestacoes empreendidas pelos conhecedores do assunto.
A incaducabilidade, a inalterabilidade, a indelegabilidade e a
privatividade, em nosso modesto ver, nao constituem aspectos que
marcain a competencia legislativo­tributaria em geral, atribuida pelo
sistema juridico nacional, as pessoas politicas constitucionais para a
producao de enunciados legais instituidores de tributos.
Reputamos demasiadamente dificil defender a marca da
incaducabilidade da cornpetencia, quando o legislador de reforma
constitucional, por conduto <las Emendas a Constituicao n°'s 03/93,
12/96 e 21199, previu prazo maximo de vigencia relativamente ao
IPMF e a CPMF, e acabou por condicionar no tempo o exercicio da
respectiva cornpetencia legislativa.
Sustentar a inalterabilidade da competencia Iegislativo­tributaria
tambem e tarefa da qual nao conseguimos nos desincurnbir, Adotando
como referenda a ordem juridica posta, identifica­se a possibilidade
de alterar a mencionada cornpetencia tanto no piano constitucional
(pelo orgao de reforma a constituicao) quanta no patamar hierarquico
inferior (quando o objetivo for assegurar ao contribuinte outras ga­
rantias nao previstas na Constituicao Federal).
De igual modo, nao encontramos fundarnentacao juridica sufi­
ciente para reiterar a impossibilidade de delegacao da atribuicao de
legislar sabre rnateria tributaria, Ao reves, o art. 68 da CRFB/88 con­
fere permissao para o Chefe do Executive elaborar lei delegada tri­
butaria, desde que haja a autorizacao pelo Congresso Nacional na
forma demarcada no corpo constitucional.
A titulo de remate, cumpre salientar que a privatividade tambem
nao subsiste como qualificativo geral da competencia legislativo­tri­
butaria, na medida em que apenas a Uniao e dotada de competencia
exclusiva.
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CONCLUSOES
1­A matriz da cornpetencia legislativo­tributaria apenas pode
ser montada a partir da articulacao dos varies comandos normativos
contidos no Texto Maior de 1988 e, em menor e restrita medida,
nos diplomas normativos hierarquicamente inferiores.
2­ Excetuadas algumas abordagens pontuais diferenciadas, a
definicao de cornpetencia tributaria vem sendo equiparada, de um
modo geral, a faculdade ou ao "poder" que as pessoas politicas
possuem de criar abstratamente os tributos que se encontram sob
os seus respectivos espectros de abrangencia. Em sentido mais
amplo, a expressao "cornpetencia tributaria" e empregada como a
habilitacao para expedir normas que versem sobre a materia tri­
butaria.
3­ Pelos conceitos de "competencia tributaria" empregados pela
dogmatics j uridica, verificamos que a distincao no trato do insti­
tute envolve dois dilernas. 0 primeiro esta em restringir ou nao a
cornpreensao da cornpetencia tributaria a funcao legislativa. 0 se­
gundo envolve o primeiro, na rnedida em que a cornpetencia
legislativo­tributaria pode ser entendida de modo estrito (edicao
da regra­rnatriz de incidencia tributaria] ou de forma mais lassa
(edicao de enunciados prescritivos tributaries em geral).
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