O princípio poluidor pagador: uma

aplicação de tarifas incitativas

múltiplas à Bacia do Rio
dos Sinos no R S *
Eugênio Miguel Cánepa**
Jaildo Santos Pereira***

"Um estudante perguntou ao mestre chinês

Ts ao-shan: 'Qual é a coisa mais valiosa do mundo ?
'O mestre disse: 'A cabeça de um gato morto'. 'Por
que a cabeça de um gato morto é a coisa mais
valiosa do mundo?'inquiriu o estudante. Ts ao-shan
replicou: 'Porque ninguém sabe dizer seu preço'."

Carne de Zen, Ossos de Zen — Antologia de

antigas histórias do budismo zen

"Parece haver, então, certa verdade no ditado

conservador de que a propriedade de todos é a
propriedade de ninguém. A riqueza que é livre para
todos não é valorizada por ninguém, pois aquele que
é tolo o bastante ao esperar por sua vez de uso
simplesmente acabará defrontando o fato de que
alguém chegou primeiro. A porção de pasto que o

* Versão corrigida e ampliada de trabaltio apresentado, sob o mesmo titulo, no 4- Encontro da

Sociedade Brasileira de Economia Ecológica, realizado em Belém do Pará, de 21 a 24 de
novembro de 2001.
** Economista, Especialista em Economia Urbana e Regional (USP), Pesquisador da Fundação
de Ciência e Tecnologia (CIENTEC) na área de Economia do Meio Ambiente.
E-mail: deplanQcientec.rs.qovbr
*** Engenheiro Civil, Doutorando em Gestão de Recursos Hídricos (UFRGS/IPH) e consultor
E-mail: jaildo @ biqfoot.com
Os autores agradecem aos estagiários Alexandre Reis e Juliana Frantz (CIENTEC) pelo auxi-
lio em várias etapas do trabalho.
 152 Indic. Econ. FEE.PortoAlegre.v. 30, n.2, p. 151-178, set, 2002

criador de gado medieval deixa para trás na mansão

senhorial é destituída de valor para ele, pois amanhã
poderá ser comida pelo animal de outro; o petróleo
deixado no poço é sem valor para quem não o
períurou, pois alguém mais pode legalmente extraí-
-lo; o peixe que ficou no mar é sem valor para o
pescador, pois não há nenhuma garantia que estará
à^sua^disposição-amanhã. Umfator^de^produção.^
que tem valor zero nos cálculos empresariais de
seus usuários não produzirá nada em termos de
renda. Recursos naturais apropriados em comum
são bens livres para o indivíduo, mas escassos para
a Sociedade. Sob propriedade privada não regulada,
eles não gerarão nenhuma renda; isto pode apenas
ser obtido por métodos que os tornem de efetiva
propriedade privada ou propriedade pública (gover-
namental); em qualquer dos dois casos, sujeitos a
um poder dirigente unificado."

H. Scott Gordon. The economic theory of a

common-property resource: Thefishery

Introdução

No presente momento, após a instalação da Agência Nacional de Águas

( A N A ) , n o início d o c o r r e n t e a n o , a s s i s t i m o s , n o Brasil, a u m a iniciativa por
p a r t e d a U n i ã o n o s e n t i d o d e implantar, n o s t e r m o s d a Lei n - 9 . 4 3 3 / 9 7 , e m
a l g u n s c o m i t ê s d e rios f e d e r a i s (por e x e m p l o , o C E I V A P ) , a c o b r a n ç a p e l o uso
dos recursos hídricos, o c h a m a d o Princípio Usuário Pagador (PUP), q u e e n g l o b a
a c o b r a n ç a pela retirada d e á g u a e p e l o d e s p e j o d e e f l u e n t e s — este último
c o r r e s p o n d e n d o a o c l á s s i c o Princípio Poluidor P a g a d o r ( P P P ) . A o m e s m o
t e m p o , e até por n e c e s s i d a d e u r g e n t e d e a r t i c u l a ç ã o c o m a U n i ã o , u m a v e z
q u e o s afluentes d e rios f e d e r a i s s ã o c u r s o s d ' á g u a estaduais, d i v e r s o s e s t a d o s
d a F e d e r a ç ã o , S ã o P a u l o à f r e n t e , t a m b é m e s t ã o e m p e n h a d o s na i m p l a n t a ç ã o
d o P U P n a s r e s p e c t i v a s á g u a s d e d o m í n i o e s t a d u a l . A Lei E s t a d u a l n - 1 0 . 3 5 0 /
/ 9 4 , do Rio G r a n d e d o S u l , q u e r e g u l a m e n t a o art. 171 d a Constituição Estadual,
t a m b é m i n c o r p o r a e s s e instrumento.^
Diante da iminência da aplicação, e m grande escala, desse instrumento
e c o n ô m i c o d e política a m b i e n t a l , é p r e c i s o r e d o b r a r e s f o r ç o s n o s e n t i d o d e
c l a r e a r c o n c e i t o s e e l a b o r a r e x e m p l o s ilustrativos q u e p e r m i t a m n ã o s ó u m a
s ó l i d a d i s c u s s ã o t e ó r i c a d o t e m a , c o m o t a m b é m possibilitem u m a a m p l a e
frutífera c o m u n i c a ç ã o c o m o s m e m b r o s d o s c o m i t ê s d e bacia — os " p a r l a m e n -
t a r e s " q u e d e c i d i r ã o , e m última a n á l i s e , a a p l i c a ç ã o d o i n s t r u m e n t o — , c o m os
meios de comunicação e c o m a população em geral, a qual, realmente, não
tem a menor noção dessa verdadeira revolução e m andamento.
A s s i m s e n d o , p r e t e n d e m o s , n e s s e t e x t o , a b o r d a r dois t ó p i c o s relativos à
aplicação do PPP na gestão dos recursos hídricos. Em primeiro lugar,
p r e t e n d e m o s discutir a q u e s t ã o d o c a r á t e r d a c o b r a n ç a pelo uso d o s r e c u r s o s
hídricos: tributo o u p r e ç o público? Este item n o s p a r e c e d e e x t r e m a importância,
e s p e c i a l m e n t e se levarmos e m conta o constante questionamento do contribuinte
brasileiro s o b r e a l e g i t i m i d a d e d o E s t a d o n a i m p o s i ç ã o de t r i b u t o s a d i c i o n a i s .
E m s e g u n d o lugar, o b j e t i v a m o s apresentar, d e f o r m a d e t a l h a d a , a a p l i c a ç ã o d o
c o n c e i t o d e tarifa incitativa p a r a o d e s p e j o d e e f l u e n t e s (Princípio Poluidor
Pagador), levando e m conta vários poluentes simultaneamente e tendo c o m o
b a s e d e aplicação a Bacia d o Rio dos S i n o s n o R S . P r e t e n d e m o s , aqui, elaborar
u m e x e m p l o d e aplicação d o P P P que seja, a o m e s m o t e m p o , realista e didático.^

A cobrança pelo uso das águas como

preço público
A c o b r a n ç a pelo uso d o s r e c u r s o s hídricos, e s p e c i a l m e n t e o d e s p e j o d e
e f l u e n t e s n o s c u r s o s d ' á g u a (o " v e l h o " P r i n c í p i o P o l u i d o r P a g a d o r ) , é
c o r r i q u e i r a m e n t e c o n c e b i d a c o m o u m tributo — u m imposto, mais p r e c i s a m e n t e
falando.
E s s a c o n c e p ç ã o p a r e c e r e m o n t a r a o e s t u d o pioneiro de P i g o u , no início
d o s é c u l o X X , lidando c o m a c o r r e ç ã o d e e x t e r n a l i d a d e s n e g a t i v a s m e d i a n t e a
c o b r a n ç a , pelo E s t a d o , d a d i f e r e n ç a e n t r e o c u s t o m a r g i n a l p r i v a d o e o c u s t o
marginal social. A imposição desse ônus ao poluidor tem sido encarada, de
m o d o g e r a l , c o m o u m tributo c o r r e t i v o . C o n v é m , r a p i d a m e n t e , a b o r d a r m o s a
argumentação pigouviana.

' Para uma visão mais ampla da Lei das Águas do Rio Grande do Sul (antecedentes, estrutura e
vicissitudes de implantação), ver Cánepa etal. (2001).
- Para não alongar demasiadamente o trabaltio, a cobrança pela retirada de água não será exami-
nada aqui. Para detalhes, ver Cánepa (2000).
 A F i g u r a 1 r e p r e s e n t a , e m a n á l i s e d e equilíbrio parcial, o c a s o d e u m
s e t o r p r o d u t i v o c o n s t i t u í d o por e m p r e s a s a t u a n d o e m c o n c o r r ê n c i a perfeita. A
c u r v a de d e m a n d a (soma lateral de t o d a s as d e m a n d a s individuais dos
c o n s u m i d o r e s ) i n t e r c e p t a a c u r v a d e o f e r t a d e m e r c a d o ( s o m a lateral d e t o d a s
as curvas de custo marginal privado das empresas que c o m p õ e m o mercado,
s e n d o , por c o n s e g u i n t e , u m a c u r v a d e c u s t o m a r g i n a l p r i v a d o global) no p o n t o
C = (x*,p*). S e n ã o h á e x t e r n a i idades n a p r o d u ç ã o d o b e m e t o d o s o s d e m a i s
mercados estão "ajustados" (eoncorrêneia perfeita e inexistência de
e x t e r n a l i d a d e s n e s s e s m e r c a d o s ) , o p o n t o C r e p r e s e n t a u m Ó t i m o de P a r e t o .
E n t r e t a n t o , n a p r e s e n ç a d e u m a e x t e r n a l i d a d e n e g a t i v a t = B F por u n i d a d e
produzida (que se s o m a aos custos privados), s a í m o s do ponto Ótimo, pois,
a g o r a , n ã o t e m o s m a i s a i g u a l d a d e entre p r e ç o e c u s t o m a r g i n a l . Diante d i s s o ,
o E s t a d o , a t r a v é s d a a u t o r i d a d e a m b i e n t a l , i m p õ e u m tributo (por u n i d a d e
p r o d u z i d a ) igual a o v a l o r d a e x t e r n a l i d a d e . N e s s e m o m e n t o , a c u r v a d e c u s t o
m a r g i n a l p r i v a d o g l o b a l é " c o r r i g i d a " e t e m o s u m a n o v a c u r v a d e oferta, q u e
reflete o s c u s t o s m a r g i n a i s p r i v a d o s ( M C ) m a i s o c u s t o m a r g i n a l social ( S M C ) .
C o m o r e s u l t a d o , a u m e n t a o p r e ç o do p r o d u t o p a r a o s c o n s u m i d o r e s e d i m i n u i
a q u a n t i d a d e t r a n s a c i o n a d a n o m e r c a d o (o ponto B = (x^p"^)). O s c o n s u m i d o r e s
p a s s a m , a g o r a , a p a g a r u m p r e ç o "realista" pelo p r o d u t o ( c o b r i n d o t o d o s o s
custos que a sociedade realmente tem), e há uma diminuição na quantidade
transacionada do produto, materializando uma menor pressão sobre o meio
a m b i e n t e . N o t e - s e q u e , no n o v o p o n t o d e equilíbrio, o p r e ç o é igual a o c u s t o
m a r g i n a l p r i v a d o m a i s o c u s t o m a r g i n a l s o c i a l . Isso implica, a i n d a , q u e o Ó t i m o
de Pareto é recuperado, desde que mantida a hipótese de que os demais
m e r c a d o s e s t ã o d e v i d a m e n t e ajustados.
S e m entrar n o m é r i t o d e s s a a b o r d a g e m p i g o u v i a n a e m u i t o m e n o s n a s
críticas q u e lhe t ê m sido e n d e r e ç a d a s , p r e t e n d e m o s aqui a p e n a s ressaltar q u e
e n c a r a r o P P P (aqui e q ü i v a l e n d o à c o b r a n ç a pelo valor d a externalidade) c o m o
u m tributo e s t á p e r f e i t a m e n t e d e a c o r d o c o m a p r ó p r i a f o r m u l a ç ã o d e P i g o u .
E n t r e t a n t o a c o b r a n ç a pelo uso d o b e m a m b i e n t a l , no s e n t i d o de induzir o
a g e n t e poluidor a usá-lo mais m o d e r a d a m e n t e , possibilitando a s i m u l t a n e i d a d e
d e o u t r o s u s o s e a s u s t e n t a b i l i d a d e a l o n g o prazo, p o d e ser e x a m i n a d a s o b u m
o u t r o p r i s m a . Pelo f a t o d e a p o l u i ç ã o p o d e r ser e n c a r a d a c o m o resultante d o
u s o e x c e s s i v o , por s e r gratuito, d e u m r e c u r s o q u e é e s c a s s o d o ponto d e v i s t a
d a s o c i e d a d e , a i m p o s i ç ã o d e u m p r e ç o p e l o uso c o r r e s p o n d e r i a a u m a r e n d a
e c o n ô m i c a o u a u m a r e n d a d e e s c a s s e z {scarcity renf). Essa abordagem
r e m o n t a , n a d a m a i s , n a d a m e n o s , a o s escritos d o p r ó p r i o D. R i c a r d o , e m s e u s
P r i n c í p i o s d e E c o n o m i a Política e T r i b u t a ç ã o . D e f a t o , no C a p í t u l o 2, q u e
trata d a r e n d a , há m e n ç ã o explícita s o b r e isso:

"(...) Se o ar, a á g u a , a e l a s t i c i d a d e d o v a p o r e a p r e s s ã o a t m o s f é r i c a
t i v e s s e m d i f e r e n t e s q u a l i d a d e s ; s e p u d e s s e m ser a p r o p r i a d o s e s e
 cada qualidade existisse apenas e m quantidade moderada, esses
agentes, assim c o m o a terra, dariam origem à renda, à medida que
as d i f e r e n t e s q u a l i d a d e s f o s s e m s e n d o utilizadas".

E s s a p a s s a g e m d o livro d e Ricardo m e r e c e u m c o m e n t á r i o especial, devido

à d i f u n d i d a o p i n i ã o , n a literatura e c o n ô m i c a , d e q u e ele e s p o s a v a a p e n a s u m a
teoria d a r e n d a diferencial e n ã o a teoria a t u a l , q u e e n g l o b a a renda de e s c a s s e z
e a r e n d a d i f e r e n c i a l . R a y m o n d B a r r e , e m s e u m a n u a l Économie Politique,
atribui a J . S. Mill a c o r r e ç ã o d e s s e a s p e c t o na t e o r i a r i c a r d i a n a . E n t r e t a n t o
p a r e c e - n o s lícito a r g u m e n t a r q u e R i c a r d o v i a a e x i s t ê n c i a e x c l u s i v a d a r e n d a
d i f e r e n c i a l a p e n a s n o c a s o d a terra d e a g r i c u l t u r a e q u e , n o m o m e n t o e m q u e
amplia o conceito de renda para outros fatores de produção, reconfiece a
e x i s t ê n c i a d a r e n d a de e s c a s s e z (aliás, a s p r ó p r i a s r e n d a s d i f e r e n c i a i s , c o r n o
e l e m e s m o d e c l a r a no t r e c f t o t r a n s c r i t o , s ã o r e n d a s d e e s c a s s e z d e lotes
específicos de terra).

Figura 1

O Imposto de Pigou e as externalidades

MC+SMC

Supply curve ( M C )

Demand curve

F O N T E : J O H A N S S O N , P.-O. An introduction to modern welfare economics.

Cambrigde: Cambrigde University, 1991.
 S e j a c o m o for, a a s s i m i l a ç ã o d a g e s t ã o a m b i e n t a l a o r a c i o n a m e n t o d e u m
b e m natural e s c a s s o , c u j o s s e r v i ç o s s ã o " a r r e n d a d o s " pelos usuários, possibili-
t a n d o , a s s i m , u m u s o ó t i m o n o c u r t o p r a z o e s u s t e n t á v e l no l o n g o , vai ter
múltiplos r e b a t i m e n t o s n a história d o p e n s a m e n t o e c o n ô m i c o . A e s s e respeito,
j u l g a m o s pertinente tecer algumas considerações.
I n i c i a l m e n t e , c a b e c i t a r m o s o artigo d e H. Scott G o r d o n s o b r e r e c u r s o s
p e s q u e i r o s , d a t a d o d e 1 9 5 4 e q u e , j u s t a m e n t e , foi c i t a d o no início d o p r e s e n t e
t r a b a l h o . E s s e t r a b a l h o é p i o n e i r o , t a n t o pelo f a t o d e a b o r d a r a d e g r a d a ç ã o d e
u m r e c u r s o a m b i e n t a l c o m o u m a d i s s i p a ç ã o d e r e n d a , q u a n t o pelo fato d e
c o l o c a r e x p l i c i t a m e n t e a q u e s t ã o d o s direitos d e p r o p r i e d a d e ( n e s s e s e n t i d o , é
p r e c u r s o r d o t r a b a l h o d e Garrett H a r d i n s o b r e a t r a g é d i a d o s c o m u n s e m e s m o
de Ronald Coase e John Dales).
C o n t u d o a a n á l i s e d e G o r d o n é e s t á t i c a . O c o r r e q u e a ótica d a r e n d a d e
e s c a s s e z t a m b é m faz parte do instrumental d e análises d i n â m i c a s . N e s s a á r e a ,
o t r a b a l h o pioneiro é o d e L. C. Gray, no início d o s é c u l o X X , s o b r e a r e n d a d a
mineração, e q u e depois teve u m a formalização, m e d i a n t e o cálculo d e variações,
por H o t e i l i n g , e m 1 9 3 1 . C o m b a s e n e s s e s t r a b a l h o s , a n o ç ã o de "custo d e u s o "
t o r n a - s e u m a c o m p r e e n s í v e l g e n e r a l i z a ç ã o , p a r a a análise d i n â m i c a , d a n o ç ã o
d e r e n d a d e e s c a s s e z n a a n á l i s e estática.^
T a m b é m é i n t e r e s s a n t e c o n f r o n t a r m o s a s idéias d e C o a s e e D a l e s e m
r e l a ç ã o à q u e s t ã o d o s direitos d e p r o p r i e d a d e . E n q u a n t o C o a s e c h e g a à
n e c e s s i d a d e d a d e f i n i ç ã o d e d i r e i t o s d e p r o p r i e d a d e nítidos s o b r e o b e m
a m b i e n t a l pela via pigouviana d a externalidade, Dales c h e g a a c o n c l u s õ e s a i n d a
m a i s a b r a n g e n t e s p e l a ó t i c a d a r e n d a , n a linha d e H. Scott G o r d o n : o livre
a c e s s o a u m b e m a m b i e n t a l d e o f e r t a f i x a s ó s e justifica q u a n d o o b e m é
abundante e m relação à procura; q u a n d o s e torna escasso, faz jus a u m a
r e n d a d e e s c a s s e z . " A i m p l a n t a ç ã o d o "talão a z u l " — e s t a c i o n a m e n t o p a g o n o s
congestionados centros de nossas grandes cidades — é um desdobramento
dessa concepção.
A ó t i c a d a r e n d a d e e s c a s s e z , c o m o j á v i m o s , a l é m d e permitir e n q u a d r a r
a cobrança como um "aluguel", permite t a m b é m compreender melhor o
f e n ô m e n o d a c o n c e s s ã o , pelo E s t a d o , dos certificados negociáveis d e poluição.
T r a t a - s e , a q u i , d a a p r o p r i a ç ã o , por parte d a s o c i e d a d e , a t r a v é s d o E s t a d o , d e
u m r e c u r s o a m b i e n t a l q u e s e t o r n o u e s c a s s o (por e x e m p l o , o ar e m u m a g r a n d e
região metropolitana) e d a c o n s e q ü e n t e permissão d e uso limitado d a c a p a c i d a d e
a s s i m i l a t i v a d o m e s m o (por e x e m p l o , t e n d o e m vista a l c a n ç a r p a d r õ e s d e

^ Na opinião de um dos autores deste texto, as melhores exposições, em nível introdutório, dessa
noção se encontram em Mishan (1981) e Tietenberg (1992).
"Ver McKenzie e Tullock (1978, cap. 5).
q u a l i d a d e d o a r m e l h o r a d o s ) . S e j a a t r a v é s d e u m leilão inicial, s e j a a t r a v é s d a
alocação proporcional aos empreendimentos já existentes, o Estado está
r a c i o n a n d o o " e s p a ç o " a m b i e n t a l e n t r e os d i v e r s o s p o l u i d o r e s .
N ã o s e p o d e d e i x a r d e notar, t a m b é m , q u e , p o u c o a p o u c o , p a r e c e h a v e r
u m a c o n v e r g ê n c i a p a r a o m e s m o p o n t o p o r parte d e juristas n a c i o n a i s . O Dr.
C i d T o m a n i k P o m p e u , u m a d a s m a i o r e s a u t o r i d a d e s brasileiras e m Direito d a s
Á g u a s , e m recente f u n d a m e n t a ç ã o do Projeto d e Lei paulista, q u e dispõe s o b r e
a c o b r a n ç a pelo u s o d o s r e c u r s o s h í d r i c o s , a f i r m a c l a r a m e n t e q u e s e trata d e
u m p r e ç o p ú b l i c o e n ã o d e u m tributo: a c o b r a n ç a é a r e m u n e r a ç ã o pelo u s o
d e u m b e m p a t r i m o n i a l d o E s t a d o . T e c n i c a m e n t e , t r a t a - s e d e u m a receita
originária e n ã o d e r i v a d a . A D r a . M a r i a L u í z a M a c h a d o G r a n z i e r a , e m s e u
r e c e n t e livro s o b r e o Direito d a s Á g u a s , c h e g a à s m e s m a s c o n c l u s õ e s , a i n d a
q u e c o m a l g u m a s i m p r e c i s õ e s conceituais^.
E m r e s u m o , p o d e r í a m o s dizer q u e e s s a ótica t e m várias v a n t a g e n s , t o d a s
d e c a r á t e r unificador. P r i m e i r a m e n t e , unifica, s o b u m m e s m o m a r c o t e ó r i c o , a
e c o n o m i a a m b i e n t a l e a e c o n o m i a d o s r e c u r s o s n a t u r a i s . E m s e g u n d o lugar,
p e r m i t e abordar, a i n d a s o b o m e s m o m a r c o t e ó r i c o , a a n á l i s e estática e as
q u e s t õ e s i n t e r t e m p o r a i s . E m t e r c e i r o lugar, p e r m i t e visualizar a c o b r a n ç a e o s
certificados negociáveis de poluição s o b o m e s m o m a r c o conceituai. Finalmente,
p a r e c e e s t a r h a v e n d o u m a c o n v e r g ê n c i a interdisciplinar c o m o Direito.

O princípio poluidor pagador: uma aplicação

prática
Comentário inicial

Nesta segunda parte do trabalho, buscaremos, através de um exemplo

concreto, operacionalizar a análise da primeira parte. Pretendemos mostrar o
r e b a t i m e n t o d o s c o n c e i t o s a c i m a a p r e s e n t a d o s n o nível d a p r e t e n d i d a a t u a ç ã o
d o s c o m i t ê s d e bacia e s t a b e l e c i d o s nas legislações Federal e d e vários e s t a d o s
brasileiros, atuação esta consubstanciada, principalmente, na aplicação do
P r i n c í p i o P o l u i d o r P a g a d o r , n o s e n t i d o d e m e l h o r a r e, até, d e r e c u p e r a r a
q u a l i d a d e d o s n o s s o s c u r s o s d ' á g u a . O P P P p a s s a a ser, d a q u i p a r a a f r e n t e ,
a materialização do conceito de renda de escassez anteriormente apresentado.

Ver Granziera (2001, p. 90-97). A imprecisão, em nosso entender, diz respeito a uma análise
equivocada sobre a questão "estacionamento pago versus pedágio em estrada", a qual, por sua
vez, "contamina" sua argumentação sobre a cobrança pelo uso dos recursos hídricos.
 C o m o s e s a b e , a a p l i c a ç ã o d o P P P p o d e ser feita q u e r s o b o m a r c o d e
referência da Análise Custo/Benefício (ACB), quer sob o d a Análise Custo/
/ E f e t i v i d a d e ( A C E ) . No c o n t e x t o d a A C B , a m e t a d e longo p r a z o de a b a t i m e n t o
de todo e qualquer poluente é determinada endogenamente, num modelo e m
que o custo marginal de abatirnento iguala o benefício marginal do abatimento
(ou c u s t o m a r g i n a l a m b i e n t a l e v i t a d o ) . N o c o n t e x t o d a A C E , a m e t a d e l o n g o
prazo d e a b a t i m e n t o é d e t e r m i n a d a e x o g e n a m e n t e : e m geral, de a l g u m a f o r m a ,
a sociedade manifesta-se sobre objetivos de qualidade do niêiõ receptor ã
s e r e m a l c a n ç a d o s (no c a s o d o s c u r s o s d ' á g u a , isso s e c h a m a e n q u a d r a m e n t o ) ,
s e n d o q u e tais o b j e t i v o s , v i a m o d e l o s d e d i s p e r s ã o , d e t e r m i n a m a q u a n t i d a d e
m í n i m a q u e d e v e ser a b a t i d a p a r a s e a l c a n ç a r o p a d r ã o d e s e j a d o . A partir
d e s s a m e t a d e l o n g o p r a z o , e s t a b e l e c e m - s e m e t a s parciais (por e x e m p l o ,
q u a d r i e n a i s ) e c r e s c e n t e s d e a b a t i m e n t o q u e viabilizem o a l c a n c e p r o g r e s s i v o
d o objetivo c o l i m a d o .

E m b o r a a legislação brasileira, tanto federal c o m o dos estados, se e n q u a d r e

no s e g u n d o e n f o q u e , o c e r t o é q u e a a p l i c a ç ã o d o P P P c o m o m e c a n i s m o
indutor d o a l c a n c e p r o g r e s s i v o d a s m e t a s e s t a b e l e c i d a s f u n c i o n a d a m e s m a
f o r m a : o d e s l o c a m e n t o c r e s c e n t e d o nível tarifário a o longo d a c u r v a d e c u s t o
m a r g i n a l a g r e g a d a d e t r a t a m e n t o , faz c o m q u e , c a d a v e z m a i s , s e t o r e s / a g e n t e s
p o l u i d o r e s t r a t e m s e u s e f l u e n t e s , e v i t a n d o a tarifa, e a p e n a s v e r t e n d o a o m e i o
r e c e p t o r a c a r g a residual c u j o c u s t o d e t r a t a m e n t o s e j a s u p e r i o r à tarifa. E s s e
princípio, c o n s t a n t e e m q u a l q u e r m a n u a l d e e c o n o m i a d o meio ambiente, p o r é m ,
a o p a s s a r pela a p l i c a ç ã o , l e v a n t a u m p r o b l e m a c o n c r e t o de cálculo q u e n ã o s e
v ê a b o r d a d o na literatura c o r r e n t e . A s s i m , por e x e m p l o , n u m c u r s o d ' á g u a
h i p o t é t i c o , u m a tarifa d e U S $ 6 0 0 p o r t o n e l a d a d e DBOg/ano p o d e induzir as
c o m p a n h i a s d e s a n e a m e n t o q u e d e s p e j a m o esgoto cloacal in natura a t r a t a r e m ,
via lagoas d e estabilização, 7 0 % ou 8 0 % d o efluente. Não obstante, ao a d o t a r e m
tal t e c n o l o g i a , e s t a r ã o a b a t e n d o t a m b é m material e m s u s p e n s ã o , n i t r o g ê n i o ,
fósforo, etc. No cálculo tarifário, então, t e m o s u m p r o b l e m a d e custos c o n j u n t o s ,
d e tal m o d o q u e a s o m a d a s tarifas (de DBO, d e m a t e r i a l e m s u s p e n s ã o , etc.)
é q u e d e v e ser incitativa e n ã o c a d a tarifa individualmente (caso e m q u e h a v e r i a
múltipla c o n t a g e m ) .
E s t a p a r t e d o t e x t o o b j e t i v a , p r e c i s a m e n t e , tratar tal p r o b l e m a d e m o d o
c o n c r e t o (através d e u m a a p l i c a ç ã o a u m a b a c i a específica) e didático (através
d e c á l c u l o s e g r á f i c o s b e m d e t a l h a d o s ) . Isso permitirá, e m n o s s o e n t e n d e r ,
u m a c o m u n i c a ç ã o m a i s frutífera c o m o s m e m b r o s d o s c o m i t ê s , no s e n t i d o d e
u m a a p l i c a ç ã o m a i s c o n s c i e n t e e a d e q u a d a d o PPP, b e m c o m o u m a d i s c u s s ã o
m a i s p r o v e i t o s a vis-à-vis aos e s q u e m a s alternativos de cobrança que estão
s e n d o p r o p o s t o s (por e x e m p l o , o s c h a m a d o s e s q u e m a s de "rateio d e c u s t o s " ) .
 O PPP: instrumento incítativo e de financiamento

O j á t r a d i c i o n a l Princípio Poluidor P a g a d o r , n a m e d i d a e m q u e induz os

a g e n t e s p o l u i d o r e s a d i m i n u í r e m os s e u s d e s p e j o s a o c o r p o receptor p a r a
evitar a tarifa (e, a s s i m , i n t e r n a l i z a n d o o s c u s t o s d e c o n t r o l e d a p o l u i ç ã o ) ,
constitui u m e x e m p l o d e a p l i c a ç ã o d a s n o ç õ e s a n t e r i o r m e n t e a p r e s e n t a d a s . O
e s t a b e l e c i m e n t o d e u m p r e ç o p a r a a utilização d o m e i o r e c e p t o r e m s u a
c a p a c i d a d e assimilativa de resíduos força os a g e n t e s poluidores a u m a
m o d e r a ç ã o no u s o , r a c i o n a n d o o r e c u r s o a m b i e n t a l e n t r e o s d i v e r s o s u s o s e
p o s s i b i l i t a n d o a s s e g u r a r a s u a utilização s u s t e n t á v e l a l o n g o p r a z o . E s s a é a
principal f u n ç ã o d o P P P : incitatividade. M a s , a l é m d i s s o , o P P P t a m b é m p o d e
exercer u m a segunda função: a de financiamento à recuperação e à melhoria
q u a n t i t a t i v a e q u a l i t a t i v a d o m e i o receptor. N e s t a p a r t e d o t r a b a l h o , i r e m o s
c o n s i d e r a r t u d o isso n a s e g u i n t e s e q ü ê n c i a : p r i m e i r a m e n t e , t r a t a r e m o s d o s
c o n c e i t o s g e r a i s d o P P P n a s s u a s f u n ç õ e s incitativa e d e f i n a n c i a m e n t o ; m a i s
a d i a n t e , e x p o r e m o s u m e x e m p l o prático d e a p l i c a ç ã o a u m a b a c i a hidrográfica,
c o n s i d e r a n d o vários p o l u e n t e s s i m u l t a n e a m e n t e .

O PPP como instrumento incitativo

Iniciemos, e n t r e t a n t o , c o m u m e x e m p l o hipotético simplificado. C o n s i d e r e -

m o s um curso d'água no qual um grande número de agentes estão lançando
u m determinado poluente X. Por hipótese, s u p o n h a m o s q u e todos esses agentes
p o s s a m s e r a g r u p a d o s e m c i n c o s e t o r e s d e a t i v i d a d e s (industrial, a g r í c o l a ,
r e s i d e n c i a l , etc.) — S I , S 2 , S 3 , S 4 e S 5 — , os q u a i s l a n ç a m u m total d e
1 2 0 . 0 0 0 t / a n o do p o l u e n t e X, m a i s o u m e n o s e m iguais p r o p o r ç õ e s ( 2 4 . 0 0 0 1 /
/ a n o por setor). S u p o n h a m o s q u e , c o m a t e c n o l o g i a d e a b a t i m e n t o d i s p o n í v e l
c o m e r c i a l m e n t e — g e r a l m e n t e d o tipo end-of-pipe — , esses setores possam
a b a t e r a l g o e m t o r n o d e 7 5 % d e s u a c a r g a p o l u i d o r a r e s p e c t i v a , isto é,
a p r o x i m a d a m e n t e 1 8 . 0 0 0 t / a n o por setor, a o s s e g u i n t e s c u s t o s a n u a i s ($/ano):
S I , 18.000; S2, 27.000; S3, 54.000; S4, 90.000; S5, 126.000. (Observação: é
i m p o r t a n t e ter b e m c l a r o c o m o tais c u s t o s a n u a i s s ã o c a l c u l a d o s . T r a t a - s e , n o
c a s o , do c o n c e i t o d e C u s t o A n u a l Equivalente ( C A E q ) , q u e é igual a o s o m a t ó r i o
d o s custos anuais d e o p e r a ç ã o / m a n u t e n ç ã o ( C O M ) d u r a n t e a v i d a útil d a planta
d e t r a t a m e n t o m a i s o fator d e r e c u p e r a ç ã o d o capital ( F R C ) , o u s e j a , o valor
anual q u e devolve e r e m u n e r a o capital investido a u m a taxa de juros de m e r c a d o ,
n u m p e r í o d o t a m b é m c o r r e s p o n d e n t e a o d a v i d a útil d a p l a n t a d e t r a t a m e n t o ) .
C o m base nesses dados hipotéticos e com a suposição adicional de
t e c n o l o g i a s d e c u s t o s m é d i o s c o n s t a n t e s , e m c a d a setor, p o d e m o s construir as
F i g u r a s 2 A e 2 B . N a F i g u r a 2 A , t e m o s a c u r v a d e c u s t o total a n u a l ; n a F i g u r a
2 8 , a c u r v a c o r r e s p o n d e n t e d e c u s t o m é d i o / m a r g i n a l a n u a l (o q u e é lido c o m o
altura, n a c u r v a total, é lido c o m p á r e a , n a c u r v a m a r g i n a l ) . D a d a e s s a perfeita
correspondência, e para facilidade da exposição, passamos a raciocinar
d i r e t a m e n t e s o b r e a Figura 2 8 .
D e f a t o , c o m b a s e n a F i g u r a 2 8 , e s t a m o s e m c o n d i ç õ e s d e calcular a
tarifa necessária para induzir qualquer nível de abatimento desejado.
S u p o n h a m o s , por e x e m p l o r q u e a a u t o r i d a d e a m b i e n t a l (QU o c o m i t ê d e b a c i a ,
no caso descentralizado) deseja estabelecer um programa de quatro anos
p a r a a b a t i m e n t o d e 3 0 % d a c a r g a p o l u i d o r a d o p o l u e n t e X, isto é, 3 6 . 0 0 0 t / a n o .
Se partirmos da premissa que é mais eficiente, para a sociedade c o m o um
t o d o , iniciar pelo a b a t i m e n t o d o s s e t o r e s m e n o s c u s t o s o s , u m a tarifa e n t r e 1,5
e $ 3/t/ano s e r á suficiente p a r a c o n s e g u i r o efeito d e s e j a d o . V e j a m o s c o m o
e s s e r e s u l t a d o é o b t i d o , s u p o n d o q u e a a u t o r i d a d e / c o m i t ê fixa a tarifa e m $ 2/t/
/ a n o p a r a o d e s p e j o d o p o l u e n t e X:
- S I p r e f e r e tratar 1 8 . 0 0 0 t / a n o , pois s u a d e s p e s a , n e s s a h i p ó t e s e ($
1 8 . 0 0 0 / a n o , p e l o a b a t i m e n t o + $ 1 2 . 0 0 0 / a n o pelo d e s p e j o r e s i d u a l ,
p a g a n d o a tarifa, totalizando $ 3 0 . 0 0 0 / a n o ) , é m e n o r d o q u e os $ 4 8 . 0 0 0 /
/ a n o q u e d e s p e n d e r i a s e d e s p e j a s s e t o d o s os s e u s r e s í d u o s , p a g a n d o a
tarifa;
- S 2 t a m b é m p r e f e r e tratar, pois a q u i a s u a d e s p e s a total t r a t a n d o 1 8 . 0 0 0
t/ano e v e r t e n d o as 6.000 residuais totaliza $ 3 9 . 0 0 0 / a n o , t a m b é m m e n o r
do que os 48.000 $/ano q u e gastaria despejando integralmente os seus
r e s í d u o s , p a g a n d o a tarifa;
- S 3 , S 4 , S 5 , por t e r e m u m c u s t o d e t r a t a m e n t o , por t / a n o , s u p e r i o r à
tarifa, p r e f e r e m d e s p e j a r i n t e g r a l m e n t e s e u s r e s í d u o s , p a g a n d o a tarifa.
Naturalmente, essa é u m a dentre várias possibilidades a s e r e m e x a m i n a d a s .
A s s i m , por e x e m p l o , a a u t o r i d a d e / c o m i t ê p o d e d e s e j a r abater, n u m a p r i m e i r a
etapa, digamos, 4 5 % da carga poluidora, a fim de se aproximar dos objetivos
d e q u a l i d a d e m a i s r a p i d a m e n t e . N e s s e c a s o , o leitor p o d e p e r c e b e r q u e a
tarifa incitativa d e s s e nível d e a b a t i m e n t o e s t a r i a e n t r e 3 e 5 $/t/ano.
 Figura 2A

R$/ano Custo total anual

100000 120000
Ton/ano poluente X

Figura 2B

Ton/ano poluente X
FONTE: Elaboração dos autores.
NOTA: A altura na curva de custo total é igual à respectiva área na curva de custo marginal.
Observações

O e x e m p l o simplificado a c i m a é suficiente, q u e r n o s parecer, para e n s e j a r

a s é r i e d e o b s e r v a ç õ e s a seguir.
• A a p l i c a ç ã o d a tarifa m o s t r a q u e t o d o s p a g a m pelo u s o d o r e c u r s o
hídrico: a l g u n s p a g a m d e m a n e i r a m i s t a — c u s t o d o t r a t a m e n t o m a i s tarifa pelo
e f l u e n t e r e s i d u a l — , o u t r o s p a g a m i n t e g r a l m e n t e a t r a v é s d a tarifa.
• No caso de decisão descentralizada, através de comitês de bacia, a
d i s c u s s ã o d o nível tarifário versus m e t a s d e a b a t i m e n t o é u m item crucial d a
interação c o m i t ê / a g ê n c i a d e bacia. D e fato, a explicitação das várias alternativas
de a b a t i m e n t o , o s r e s p e c t i v o s níveis tarifários incitativos, a s r e p e r c u s s õ e s
f i n a n c e i r a s s o b r e os a g e n t e s , a s r e p e r c u s s õ e s a m b i e n t a i s s o b r e os níveis d e
q u a l i d a d e d o c o r p o d ' á g u a e s u a a p r o x i m a ç ã o m a i s o u m e n o s rápida a o s
objetivos estabelecidos no e n q u a d r a m e n t o , os possíveis subsídios intersetoriais,
etc. f a z e m parte d o s d e v e r e s d a a g ê n c i a no s e n t i d o d e e m b a s a r a d i s c u s s ã o e
a decisão por parte do comitê, q u e é u m verdadeiro "parlamento das águas",
m a s q u e n ã o p o d e decidir s e m e s s a b a s e t é c n i c a p r o p i c i a d a pela r e s p e c t i v a
agência; no caso de administração centralizada, por autoridade ambiental
d i r e t a m e n t e , t o d o s e s s e s itens t a m b é m d e v e m s e r a b o r d a d o s , m a s por u m
colégio menor de decisores.
• Por d e m a s i a d o e s q u e m á t i c o , o e x e m p l o a c i m a desenvolvido não permite
v e r c l a r a m e n t e u m fato t e c n o l ó g i c o e x t r e m a m e n t e i m p o r t a n t e q u e o leitor d e v e
ter e m m e n t e : a c u r v a d e c u s t o m a r g i n a l d e a b a t i m e n t o t e m u m c a r á t e r
a c e n t u a d a m e n t e e x p o n e n c i a l , e s p e c i a l m e n t e nos níveis d e a b a t i m e n t o q u e s e
a p r o x i m a m d e 1 0 0 % . E s s e f a t o s e r v e p a r a explicar u m a c o n s e q ü ê n c i a m u i t o
i m p o r t a n t e e m t e r m o s d e política p ú b l i c a n a g e s t ã o d o s r e c u r s o s hídricos. E m
geral, uma comunidade poderá empreender um programa de despoluição a
custos relativamente baixos durante os primeiros 10-12 anos; não obstante, à
m e d i d a q u e nos v a m o s a p r o x i m a n d o d e níveis altos d e a b a t i m e n t o , e x i g i d o s
pela escassez crescente do meio receptor e pelos objetivos de qualidade
e s t a b e l e c i d o s no e n q u a d r a m e n t o o r i g i n a l , a s tarifas, p a r a s e r e m incitativas,
t e r ã o t a m b é m q u e s e r r e a j u s t a d a s e x p o n e n c i a l m e n t e . Isto, n a t u r a l m e n t e , p o d e
colidir, p o r e x e m p l o , c o m políticas antiinflacionárias c o n d u z i d a s pelo G o v e r n o
C e n t r a l , b e m c o m o enfrentar forte resistência dentro d o próprio C o m i t ê . Todavia
a realidade inescapável de curvas de custo marginal desse tipo é de que, c o m
b a s e n a tecnologia c o r r e n t e m e n t e c o n h e c i d a , o preço relativo d o meio a m b i e n t e
recuperado aumenta desmesuradamente.
• C u r v a s c o m o a d a Figura 2, que, c o m o d i s s e m o s , incorporam os
c o n h e c i m e n t o s tecnológicos atuais, t ê m u m a s e g u n d a característica importante,
visto q u e s ã o c o n s t r u í d a s t e n d o por b a s e t é c n i c a s end-of-pipe de abatimento,
c o m e r c i a l m e n t e d i s p o n í v e i s . O r a , é n e s s e p o n t o q u e reside u m a v a n t a g e m
d e c i s i v a d a t a r i f a ç ã o s o b r e a s políticas r e g u l a t ó r i a s t r a d i c i o n a i s . D e f a t o .
c a l c u l a d a a tarifa d a f o r m a c o m o m o s t r a m o s a c i m a , há u m p o d e r o s o estírnülo
p a r a q u e os a g e n t e s f a ç a m "girar" no s e n t i d o horário a c u r v a d e c u s t o m a r g i n a l
de abatimento através de inovações d e processo, d e matérias-primas, de insumos
e n e r g é t i c o s , d e mix d e p r o d u t o s , e t c , f a z e n d o c o m q u e , u m a v e z f i x a d a a
tarifa, mais setores do que os previstos " f u j a m " da tarifa p r o c e d e n d o a o
a b a t i m e n t o . T u d o isso é n ã o s ó m a i s eficiente d o p o n t o de vista e c o n ô m i c o
(menor custo para o alcance de u m a meta), c o m o permite encurtar o tempo d e
a l c a n c e d o s o b j e t i v o s d e q u a l i d a d e . Isso l e v a n t a , por s u a v e z , a q u e s t ã o d o
e s t í m u l o à P & D , q u e p o d e r i a ser i m p l e m e n t a d o pela a u t o r i d a d e / c o m i t ê a t r a v é s
d e a p l i c a ç õ e s explícitas c o m f u n d o s a r r e c a d a d o s pela tarifação.
• Em qualquer caso concreto de gestão de bacia hidrográfica, evidente-
mente, nunca é "atacado" um único poluente. Assim sendo, quase sempre
t e m o s u m c o m b a t e e m v á r i a s f r e n t e s : c a r g a o r g â n i c a (DBOg), material e m
s u s p e n s ã o , c a r g a tóxica, nitrogênio, etc. N e s s e c a s o , então, d e v e m o s construir,
p a r a c a d a p o l u e n t e , c u r v a s a n á l o g a s à s d a F i g u r a 2. No e n t a n t o , a q u i , d u a s
c o i s a s p o d e m a c o n t e c e r : de u m l a d o , as t e c n o l o g i a s d e a b a t i m e n t o e s e u s
c u s t o s s ã o i n d e p e n d e n t e s entre t o d o s os p o l u e n t e s ; n e s s e c a s o , c o n s t r o e m - s e
c u r v a s c o m o as d a Figura 2 p a r a c a d a p o l u e n t e ( p o d e n d o , inclusive, h a v e r
r e o r d e n a ç ã o d a " e s c a d a " d o s d i v e r s o s s e t o r e s ) ; de o u t r o lado, a s t e c n o l o g i a s
d e a b a t i m e n t o , c o m s e u s c u s t o s a s s o c i a d o s , p o d e m s e r c o n j u n t a s p a r a dois o u
mais poluentes (por exemplo, a tecnologia q u e abate DBOg t a m b é m abate material
e m suspensão). Nesse caso, é preciso fazer uma alocação proporcional do
c u s t o total e n t r e o s d o i s o u m a i s p o l u e n t e s i n t e r - r e l a c i o n a d o s , a fim d e n ã o
incidir e m d u p l a c o n t a g e m n o s c u s t o s e inflar a s tarifas d e s n e c e s s a r i a m e n t e .
E s t a s e g u n d a a l t e r n a t i v a é a q u e , e m g e r a l , s e v e r i f i c a na p r á t i c a e, p o r
isso m e s m o , constituirá o t e m a central d o exercício prático q u e e x p o r e m o s
l o g o a seguir.
• O e x e r c í c i o q u e r e a l i z a m o s n a F i g u r a 2 possibilita u m a c o m p r e e n s ã o
m a i s c l a r a e p r o f u n d a d o q u e s i g n i f i c a u m a s o l u ç ã o c u s t o - e f e t i v a , vale dizer,
urna s o l u ç ã o c o n d u z i d a d e n t r o d o m a r c o analítico d a c h a m a d a A n á l i s e d e
C u s t o / E f e t i v i d a d e e q u e implica a c o n s e c u ç ã o de d e t e r m i n a d o resultado a
c u s t o m í n i m o . D e f a t o , e x p e r i m e n t e o leitor c o m p a r a r a alternativa e x p o s t a n o
e x e m p l o s i m p l i f i c a d o ( a b a t i m e n t o d e 3 0 % ) , via S I e S 2 , c o m a alternativa d e
a b a t e r os m e s m o s 3 0 % , repartindo " e q ü i t a t i v a m e n t e " o s c u s t o s d e a b a t i m e n t o ,
v a l e dizer, f a z e n d o c o m q u e c a d a setor a b a t a " s e u s " 3 0 % (cálculos explícitos
p o d e m ser feitos a partir d a s á r e a s c o r r e s p o n d e n t e s a o s c u s t o s totais n a c u r v a
de custo marginal da Figura 2B). Chegar-se-á, facilmente, à conclusão padrão
d o s livros-texto: o a b a t i m e n t o p r o p o r c i o n a l , f o n t e por f o n t e (característico, por
e x e m p l o , d a política de m a n d a t o - e - c o n t r o l e ) , é ineficiente e m t e r m o s alocativos,
t a n t o d o ponto d e vista estático q u a n t o d o d i n â m i c o ( n e s s e c a s o , e m virtude d a
existência dos juros e da possibilidade de inovações tecnológicas). Já o
deslocamento ao longo da curva de custo marginal global nos assegura que a
sociedade está atingindo as metas acordadas ao menor custo possível.

O PPP como instrumento de financiamento

C o m o foi a f i r m a d o no início d a e x p o s i ç ã o s o b r e o P P P , a c o b r a n ç a pela

utijizaç_ãq çlp_ reçyrso,_ a l é m d e s u a f u n ç ã o incitativa, p o d e ter u m a J u n ç ã o
c o m p l e m e n t a r de financiamento, pela reaplicação, na própria gestão
( p l a n e j a m e n t o e i n t e r v e n ç ã o ) d o r e c u r s o hídrico, d o s f u n d o s a r r e c a d a d o s pela
cobrança. O dinheiro arrecadado pela cobrança dos despejos não tratados
p o d e servir p a r a f i n a n c i a r (quer a j u r o s d e m e r c a d o , q u e r a j u r o s s u b s i d i a d o s ,
q u e r a f u n d o perdido) a s i n t e r v e n ç õ e s d o s s e t o r e s q u e , i n c e n t i v a d o s pela tarifa,
procedem ao abatimento. A s s i m , considerando-se o exemplo simplificado da
F i g u r a 2 B , o s 8 4 . 0 0 0 t / a n o x 2 $/t/ano, a r r e c a d a d o s a n u a l m e n t e d o s d e s p e j o s
integrais d o s s e t o r e s S 3 , S 4 e S 5 , b e m c o m o d o s d e s p e j o s parciais d e S I e
S 2 , p o d e m servir p a r a f i n a n c i a r o s i n v e s t i m e n t o s n a s p l a n t a s de a b a t i m e n t o
q u e o s s e t o r e s S I e S 2 d e c i d e m instalar, e m v i r t u d e d a t a r i f a incitativa.
E s s a a b o r d a g e m d a tarifa c o m o i n s t r u m e n t o d e f i n a n c i a m e n t o t e m d u a s
c a r a c t e r í s t i c a s e s s e n c i a i s . E m p r i m e i r o lugar, ela d e s e m p e n h a papel
c o m p l e m e n t a r e m r e l a ç ã o a o s e u p a p e l incitativo, e m n a d a o a l t e r a n d o . E m
s e g u n d o lugar, n a d a a s s e g u r a q u e o s r e c u r s o s a r r e c a d a d o s pela c o b r a n ç a
coincidam, instantânea ou intertemporalmente, c o m os recursos necessários
aos i n v e s t i m e n t o s p r o g r a m a d o s . O q u e se s a b e é q u e , se os recursos
a r r e c a d a d o s e x c e d e r e m o s d o s i n v e s t i m e n t o s , p o d e r á h a v e r u m a capitalização
do fundo financiador; se, por outro lado, eles forem insuficientes, os
investimentos requererão recursos adicionais provenientes do mercado de
c a p i t a i s (no c a s o d o PPP, s e a tarifa for c o r r e t a m e n t e c a l c u l a d a , os a g e n t e s
terão o incentivo financeiro para buscar esses recursos).

Aplicação do PPP a vários poluentes na Bacia

do Rio dos Sinos, no RS

Q u a n d o p a s s a m o s para a a p l i c a ç ã o prática d o c o n c e i t o d e tarifa incitativa,

a p r e s e n t a d o a n t e r i o r m e n t e , d e f r o n t a m o s o p r o b l e m a d e q u e o a g e n t e poluidor,
ao adotar u m a alternativa técnica de abatimento, elimina u m a certa porção de
mais de um poluente, de modo que as curvas de custo marginal de abatimento
p a r a e s s e s p o l u e n t e s n ã o s ã o i n d e p e n d e n t e s (há, e m t e r m o s t é c n i c o s , u m
p r o b l e m a d e "custos conjuntos"): o custo anual equivalente d e u m a d e t e r m i n a d a
a l t e r n a t i v a t é c n i c a d e v e s e r a l o c a d o , m e d i a n t e c e r t o s critérios d e p r o p o r c i o n a -
lidade, a o s d i v e r s o s p o l u e n t e s a b a t i d o s , d e m o d o a n ã o gerar c u r v a s d e a b a t i -
mento q u e impliquem dupla contagem. A solução para esse problema será
a b o r d a d a , a partir d e a g o r a , a t r a v é s d e u m e x e m p l o c o n c r e t o d e a p l i c a ç ã o .
O Q u a d r o 1 mostra os diversos agentes poluidores na Bacia do Rio d o s
Sinos, n o R S , a s respectivas alternativas técnicas d e a b a t i m e n t o c o m e r c i a l m e n t e
disponíveis e as eficiências d e abatimento, para quatro poluentes típicos,
adotadas e m nosso trabalho (na realidade, há "intervalos" d e eficiência; no
n o s s o c a s o , p r o c u r a m o s a d o t a r cifras c o n s e r v a d o r a s ) .
A T a b e l a 1 m o s t r a , n a c o l u n a (A), o s v á r i o s s e t o r e s poluidores (os m e s m o s
d o Q u a d r o 1 ) ; a s c o l u n a s (B), ( E ) , ( H ) e ( L ) , a s q u a n t i d a d e s geradas,
r e s p e c t i v a m e n t e , d e OBO^, n i t r o g ê n i o , f ó s f o r o e s ó l i d o s t o t a i s , t o d o s m e d i d o s
e m t / a n o ; e , a s c o l u n a s ( C ) , ( F ) , (I) e ( M ) , a s q u a n t i d a d e s q u e p o d e m s e r
abatidas desses poluentes através das tecnologias e eficiências mostradas no
Q u a d r o 1 . E s s e s dois g r u p o s d e colunas t ê m totais relevantes: s ã o a s quantidades
totais, e m t/ano, geradas e passíveis de abatimento, d o s quatro poluentes e m
e s t u d o . J á a s c é l u l a s c o r r e s p o n d e n t e s à s c o l u n a s ( D ) , (G), (J) e ( N ) m e r e c e m
u m c o m e n t á r i o m a i s d e t a l h a d o . N a r e a l i d a d e , elas d e v e m s e r lidas e m linha e
s e m p r e c o m r e f e r ê n c i a à c o l u n a (O). P a r a e x e m p l i f i c a r , c o n s i d e r e m o s a linha
correspondente à E D U . Neste caso, podemos ver que as quantidades abatidas
d e p o l u e n t e s , lidas n a s c o l u n a s (C), ( F ) , (I) e (M), e s t ã o t o t a l i z a d a s n a c o l u n a
(O), o p e r a ç ã o q u e é p o s s í v e l , p o i s , c o m o j á v i m o s , t o d o s o s p o l u e n t e s e s t ã o
medidos n a m e s m a unidade, t/ano. A s s i m , temos (com arredondamentos):

E D U : 1 9 . 3 4 1 t/a + 7 5 9 , 5 4 t/a + 1 9 0 , 3 8 t/a + O t/a - 20.291 t/a

(0) + (F) + (I) + (M) - (Q)
DBOg N P ST t/ano totais

C o m b a s e n e s s e e s q u e m a e x e m p l i f i c a t i v o , t o r n a - s e fácil c o m p r e e n d e r o
s i g n i f i c a d o d a s cifras d a s c o l u n a s (D), (G), (J) e (N): e l a s e x p r e s s a m a f r a ç ã o
q u e corresponde a o poluente sobre o total d e abatimentos. Assim, no caso
a i n d a d o E D U , a cifra 0 , 9 5 3 n a c o l u n a (D) significa q u e a s 19.341 t / a n o d e
DBOg a b a t i d a s c o r r e s p o n d e m a 9 5 , 3 % d o total d e t o n e l a d a s a b a t i d a s pelo
s e t o r ( 2 0 . 2 9 1 t / a n o , c o l u n a (O)) a o a d o t a r a t e c n o l o g i a e e f i c i ê n c i a s d e
abatimento indicadas.
P a r a o s fins d o p r e s e n t e t r a b a l h o , e s s a s f r a ç õ e s s ã o d e crucial i m p o r t â n -
c i a , pois e l a s c o n s t i t u e m o s f a t o r e s q u e p e r m i t i r ã o repartir o s c u s t o s d a s t e c -
n o l o g i a s a d o t a d a s entre o s v á r i o s p o l u e n t e s , c o m o p o d e r á s e r visto nas f i g u r a s
mais adiante.
A T a b e l a 2 m o s t r a o c u s t o a n u a l d e a b a t i m e n t o , por setor p o l u e n t e , d a s
quantidades d e abatimento mostradas na Tabela 1, quando se adotam as
alternativas tecnológicas indicadas no Quadro 1.
Quadro 1

Fontes poluidoras, alternativas de abatimento e níveis de eficiência

SOLUÇÃO EFICIÊNCIA DE ABATIMENTO ADOTADA

FONTES
TÉCNICA
POLUIDORAS Sólidos em
DISPONÍVEL DBO Nitrogênio Fósforo
(A) Suspensão
(B) (E)
(F)
Atividade de cria- Bermas de con-
ção de animais tenção, segui-
(ACA) das de lagoa
anaeróbica e
despejo do eflu-
ente tratado em
banhados na-
turais ou arti-
ficiais
Resíduos sólidos Biorremediação
domésticos (RSD)
Esgotos Lagoas de
domésticos estabilização
urbanos (EDU) em sene
Drenagem pluvial Banhados artifi-
urbana (DPU) ciais 80% 40% 40% 65%
Esgotos indus- Tratamento físi-
triais tratados co-químico
(EIT)

Fontes difusas ru- Sistema de re-

rais tenção de silte
Esgotos domésti- Fossa e sumi-
cos rurais (EDR) douro

FONTE: SIMULAÇÃO de uma proposta de gerenciamento dos Recursos Hídricos na bacia

do Rio dos Sinos: relatório final elaborado por Magna Engenharia, com a
colaboração do Instituto de Pesquisas Hidráulicas da UFRGS. Porto Alegre:
CRH/RS, 1996.
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 C o m base nas informações fornecidas pelo Quadro 1 e pelas Tabelas 1 e
2, p o d e m o s construir a s c u r v a s d e c u s t o m a r g i n a l d e longo p r a z o d o a b a t i m e n t o
p a r a o s q u a t r o p o l u e n t e s e m e x a m e : DBQg, n i t r o g ê n i o , f ó s f o r o e sólidos totais.
Para a devida c o m p r e e n s ã o desses gráfiòos, ilustraremos a sua construção
p a r a o c a s o DBOg, setor A C A .
C o m o s e v ê n a T a b e l a 1 , o s e t o r A C A g e r a 2 3 , 6 2 mil t o n e l a d a s a n u a i s d e
DBOg, p o d e n d o abater, pela t e c n o l o g i a d i s p o n í v e l ( Q u a d r o 1 e Tabela 1), 1 8 , 8 9
mil t / a n o . P o r o u t r o lado, a T a b e l a 2 i n f o r m a - n o s q u e o s e t o r A C A p o d e f á z é r o
abatimento a u m custo anual d e U S $ 63,71 mil. Só que, c o m o sabemos, pela
Tabela 1 , o setor A C A t a m b é m abate, a o adotar a tecnologia disponível, nitrogênio
e f ó s f o r o . A s s i m , o c u s t o a n u a l d e v e s e r r e p a r t i d o entre o s três p o l u e n t e s
m e n c i o n a d o s . Q critério d e a l o c a ç ã o foi o d e atribuir o c u s t o total ( U S $ 6 3 , 7 1
mil a n u a i s ) d e 1 8 , 8 9 mil t / a n o ( 9 4 , 2 % ) p a r a a D B Q ^ , 9 2 7 t / a n o ( 4 , 6 % ) p a r a
n i t r o g ê n i o e 2 3 3 t / a n o ( 1 , 2 % ) p a r a f ó s f o r o (Tabela 1). Q m e s m o raciocínio s e
a p l i c a p a r a o s d e m a i s s e t o r e s e p o l u e n t e s , p e r m i t i n d o c o m p r e e n d e r a lógica
de c o n s t r u ç ã o d a s c u r v a s d e c u s t o m a r g i n a l d e a b a t i m e n t o a p r e s e n t a d a s n a s
Figuras 3, 4, 5 e 6.

Tabela 2
Custo anual das tecnologias disponíveis

FATOR DE ^^S™ ^"^^^^

FONTES ^ALOR RECUpERAÇÃO OPERACIONAL CUSTO CRES^
POLUI- ^° DO CAPITAL - ANUAL GENTE
nORAS INVESTIMENTO ,^^^1;^^ MANUTENÇÃO TOTAL DE
(^Jg^J (US$/ano) ^^^^L (us$/ano) GUSTO
^' (B) íP.l^lqn (US$/ano) (E = C + D) TOTAL
(C-B.FRC)
ACA 319 648 59 717 4 000 63 717 1^

RSD 970 000 181 215 13 000 194 215 2°-

EDU 37 641678 7 032 218 843 344 7 875 562 5^

DPU 110 000 000 20 550 198 4 287 000 24 837 198 6=

EIT 83 012 941 15 508 476 36 282 603 51 791 079 7°-

FDR 15 000 000 2 802 300 - 2 802 300 4°-

EDR 2 483 433 463 955 - 463 955 3^

TOTAL 249 427 700 46 598 078 41 429 927 88 028 025

FONTE: SIMULAÇÃO de uma proposta de gerenciamento dos Recursos Hídricos na bacia do

Rio dos Sinos: relatório final elaborado por Magna Engenharia, com a colaboração
do Instituto de Pesquisas Hidráulicas da UFRGS. Porto Alegre; CRH/RS, 1996.
(1) Vinte anos; 18% a.a.
Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 30, n. 2, p. 151-178, set, 2002

Figura 3
Custo marginal de abatimento de DBO5

4.337,22+ Drenagem Pluulal Urbana

3.909 t/ano

- -
w Efluentes Industriais Tratados
D 3.487 f/ano \^
^ 2.359,08-f
**#
C

.1
JQ Esgotos Domésticos Rurais
824 f/ano '
"5 536,64
TS

Esgotos Domésticos Urbano

19.341 t/ano \
* 388,12-}-

O
« Fontes Difusas Rurais
ü 1.954 f/ano \

53,09
Resíduos Sólidos Domésticos
Criação de Animais
22.424 t/ano
18.898 t/ano
8,33-f
3,18
Carga de DBO Abatida (fano)

FONTE: Quadro 1.
Tabelas 1 e 2.
Figura 4

Custo marginal de abatimento de Nitrogênio

4.337,22+ Drenagem Plu»ial Urbana

187 t/ano

- -
- •
<fí Efluentes Industriais Tratados
D 164 t/ano ^
2.359,08+

c
E
- -
Esgotos Domésticos Rurais

< 32 t/ano

(t, 536,64-J-
_ Esgotos Domésticos Urbano

C 760 t/ano 7
^ 388,12-|-

Fontes Difusas Rurais

m
464t/ano
3
O Resíduos Sólidos Domésticos
660 t/ano

53,09-- Criatão de Animais

927 t/ano

3,18 -
8,33
Carga de Nitrogçnio Abatida (t/ano)

FONTE: Quadro 1.
Tabelas 1 e 2.
Figura 5

Custo marginal de abatimento de Fósforo

4.337,22+ Drenagem Pluuial Urbana

23 f/ano

Efluentes Industriais Tratados

D 17 t/ano ^
'. 2.359,08-}-

C
...
g

Esgotos Domésticos Rurais

8 t/ano ^
0) 536,64 4-
X!
1
c Esgotos Domésticos Urbano
190 t/ano
J 388,12-1-

3
Ü
53,09 +

8,33
3,18
Carga de Fósforo Abatida (t/anoj

FONTE: Quadro 1.
Tabelas 1 e 2,
Figura 6

Custo marginal de abatimento de Sólidos Totais

Drenagem Píuviai Urbana |—,

4.337,22+
1.816 t/ano

Efluentes Industriais Tratados

18.284 t/ano ^
'2.359,08

<
m
V
mm

m
Fontes Difusas Rurais
O 50.219 t/ano

53,09

Carga de Sólidos Totais Abatida (t/ano)

FONTE: Quadro 1.
Tabelas 1 e 2.

U m plano de bacia para o comitê

A partir d e s s e s g r á f i c o s e t a b e l a s , c u j a e l a b o r a ç ã o e s t á a c a r g o d a
r e s p e c t i v a A g ê n c i a d e B a c i a , p o d e a g o r a o c o m i t ê iniciar u m a s ó l i d a e frutífera
d i s c u s s ã o , v i s a n d o à e l a b o r a ç ã o d e u m p l a n o d e b a c i a factível e significativo.

U m a hipótese inicial

Por e x e m p l o , p o d e m o s c o m e ç a r c o m a h i p ó t e s e inicial d e "atacar" os

q u a t r o p o l u e n t e s n u m período d e dois a n o s . A s s i m , s e a d o t a r m o s u m a tarifa d a
o r d e m d e 5 U S $ / t p a r a a DBOg, N e P, o setor A C A é i n d u z i d o a adotar a
t e c n o l o g i a c o n s t a n t e n o Q u a d r o 1 e, c o n s e q ü e n t e m e n t e , a abater 80% d a
c a r g a p o r e l e g e r a d a , d e s p e j a n d o a p o l u i ç ã o residual e p a g a n d o p o r e l a . A o
m e s m o t e m p o , c o m a tarifa d e 60 U S $ / t / a n o s o b r e ST, o "setor" FDR é i n d u z i d o
a a d o t a r a t e c n o l o g i a c o n s t a n t e d o Q u a d r o 1; c o m b a s e nela, o s e t o r a b a t e
p o n d e r á v e l p o r ç ã o d o s S T p o r ele g e r a d o s , m a s t a m b é m DBOg, N e P, c o n f o r m e
e s t á explícito n a T a b e l a 1. C o m o o leitor p o d e perceber, f i á a q u i u m certo l e q u e
de interdependências q u e não s e presta a u m detalhamento m e r a m e n t e discursivo
em matéria de abatimento, despejo e arrecadação, tornando conveniente u m a
c o n t a b i l i z a ç ã o m a i s s i s t e m á t i c a . A s s i m s e n d o , c o n s t r u í m o s o Q u a d r o 2, n o
q u a l m o s t r a m o s , p a r a a p r e s e n t e h i p ó t e s e d e c o b r a n ç a , o s totais a b a t i d o s d o s
d i v e r s o s p o l u e n t e s por setor, o s totais d e s p e j a d o s n o m e i o receptor, i g u a l m e n t e
por setor, b e m c o m o o total d e r e c u r s o s f i n a n c e i r o s a r r e c a d a d o s v i a t a r i f a ç ã o .
Ele i n f o r m a , inclusive, o p e r c e n t u a l d e a b a t i m e n t o , por p o l u e n t e , i n d u z i d o p e l a
tarifa.
O e x a m e d o s d a d o s d o Q u a d r o 2 p e r m i t e - n o s v e r c l a r a m e n t e q u e u m pro-
g r a m a d e q u a t r o a n o s p e r m i t e a r r e c a d a r 4 a n o s X U S $ 3,8 m i l h õ e s / a n o - U S $
1 5 , 2 m i l h õ e s , q u a n t i a p r a t i c a m e n t e suficiente p a r a f i n a n c i a r o s i n v e s t i m e n t o s
n e c e s s á r i o s p a r a q u e o s s e t o r e s A C A e FDR f a ç a m o s a b a t i m e n t o s i n d u z i d o s
pelas tarifas (Tabela 2).

Observações

• É claro q u e o c o m i t ê p o d e ter p r e s s a n o s e n t i d o d e a p r e s e n t a r resultados

e, por c o n s e g u i n t e , t e n t a r realizar e s s e p r o g r a m a d e d e s p o l u i ç ã o e m , d i g a m o s ,
dois a n o s . S e e n v e r e d a r m o s p o r t a l tipo d e a l t e r n a t i v a , d u a s c o i s a s d e v e m ser
p o n d e r a d a s . E m p r i m e i r o lugar, a q u e s t ã o d a e x e q ü i b i l i d a d e f i n a n c e i r a : e m
dois a n o s n ã o s e p o d e arrecadar, v i a tarifas, o total necessário a o s investimentos
e, e m b o r a a tarifa s e j a incitativa n o s e n t i d o d e q u e o s s e t o r e s A C A e FDR
t o m e m e m p r é s t i m o s n o m e r c a d o d e capitais (pois a t a x a d e j u r o s implícita n a
tarifa é realista), isto n e m s e m p r e é possível o u m e s m o a d e q u a d o . E m s e g u n d o
lugar, a e x e q ü i b i l i d a d e t é c n i c a : n e s s e c a s o c o n c r e t o , c a s u a l m e n t e c o m e ç a m o s
pelo c o m b a t e a poluições difusas, o q u e implica n ã o s ó u m trabalho d e c o b r a n ç a ,
m a s , t a m b é m e p r i n c i p a l m e n t e , d e e x t e n s ã o a g r í c o l a , p a r a levar a t e c n o l o g i a a
áreas bastante dispersas n a bacia, d e modo q u e a questão do prazo deve ser
bem examinada.
• O c á l c u l o d e a r r e c a d a ç ã o a n u a l foi feito n a s u p o s i ç ã o d e q u e o setor
" a b a t e d o r " é i s e n t o d a tarifa pela p a r c e l a a b a t i d a j á d e s d e o primeiro a n o ,
e m b o r a p a r t e s d o setor s ó v ã o c o m e ç a r a a b a t e r e f e t i v a m e n t e n o s e g u n d o ,
t e r c e i r o e q u a r t o a n o s . O c o m i t ê d e v e r á avaliar tal critério e decidir d e a c o r d o .
 • O comitê t a m b é m deverá decidir se os recursos arrecadados serão
repassados aos setores "abatedores" a juros de mercado, a juros subsidiados
ou a f u n d o perdido.
• Toda essa discussão, evidentemente, deverá ser intercalada c o m
i n f o r m a ç õ e s t é c n i c a s , f o r n e c i d a s p e l a A g ê n c i a d e Bacia, no s e n t i d o d e visualizar
as repercussões financeiras sobre os setores pagantes e "abatedores", bem
c o m o o r e s u l t a d o d o a b a t i m e n t o n a m e l h o r i a d a q u a l i d a d e d o rio, t e n d o e m
vista e s o b j e t i v o s d e l o n g o prazo estabelecidos n o e n q u a d r a m e n t o .

Quadro 2

Abatimento, despejo de efluente e arrecadação na hipótese 1 .,^5,00 US$/t de DBO5, N e P

60,00 US$/t de ST

ABATIDO (t/ano) DESPEJADO (Vano)

DBO N P ST DBO N P ST

ACA 18 898 927 234 - 4 635 1 391 351

RSD - - - - 28 031 1 649 550 -

EDR - - - - 1 030 81 20 -

FDR 1 955 464 150 50 219 489 695 225 27 041

EDU - - - 24 177 1 899 476 -

DPU - - - - 4 876 467 58 2 476

EIT - - - - 4 360 410 44 28 130

TOTAIS 20 853 1 391 384 50 219 67 597 6 592 1 723 57 647

%de
Abatimento 24% 17% 18% 47% 75 912 t/a 57 647, t/a

X x
5,00 US$/t 60,00 üS$/t

379 559 US$/a 3 458 834 US$/a

TOTAL 3 838 393 US$/ano

FONTE: Tabelas 1 e 2.
Quadro 1.
Figuras 3, 4, 5 e 6.
U m a s e g u n d a hipótese

C a s o a h i p ó t e s e inicial s e j a c o n s i d e r a d a muito t í m i d a (por e x e m p l o , por

causa da baixa repercussão na previsão de melhoria de qualidade das águas
d a b a c i a ) , o c o m i t ê p o d e a n a l i s a r u m a s e g u n d a h i p ó t e s e . A s s i m , u m a tarifa d e
U S $ 20/t s o b r e a DBOg, o N e o P s e r i a i n d u t o r a d o a b a t i m e n t o d o s s e t o r e s
A C A e R S D . M a n t e n d o a tarifa d e U S $ 60/t p a r a ST, t o d a a a n á l i s e p o d e s e r
refeita ( Q u a d r o 3 ) . E a s s i m s u c e s s i v a m e n t e , a t é q u e s e c h e g u e a u m a d e c i s ã o
n e g o c i a d a . D e q u a l q u e r m o d o , d e v e ter f i c a d o clara p a r a o leitor a i m p o r t â n c i a
d o t r a b a l h o d a A g ê n c i a p a r a o e m b a s a m e n t o d a s d e c i s õ e s do c o m i t ê .

Quadro 3

Abatimento, despejo de efluentes e arrecadação na hipótese 2-^ 20,00 US$/t de DBO5, N e P

60,00 US$/t de ST

ABATIDO (Vano) DESPEJADO (t/ano)

DBO N P ST DBO N P ST
ACA 18 898 927 234 4 635 1 391 351

RSD 22 424 660 220 5 606 989 550 • -

EDR - - - 1 030 81 20

FDR 1 955 464 150 50 219 489 695 225 27041

EDU - - - - 24 177 1 899 476 -

DPU - - - - 4 876 467 58 2 476

EIT - - - 4 360 410 44 28 130

TOTAIS 43 277 2 050 604 50 219 45 173 5 932 1 503 57 647

%de
Abatimento 49% 26% 29% 47% 52 608 t/a 57 647 Ma
X x
20,00 US$/t 60,00 US$/t

1 052 161 US$/a 3 458 834 USS/a

TOTAL4 510 995 US$/ano

FONTE: Tabelas 1 e S.
Quadro 1.
Figur«s 3,4,5 e 6.
O u t r o s critérios d e p o n d e r a ç ã o d o s c u s t o s

C o m o j á foi e x p l i c a d o , a repartição d o s c u s t o s totais d a s t e c n o l o g i a s entre

os d i v e r s o s p o l u e n t e s foi feita c o m critério d e estrita p r o p o r c i o n a l i d a d e : u m
p o l u e n t e q u e i m p l i q u e , d i g a m o s , 1 0 % d o total d o s r e s í d u o s ( e m t/ano) t e m 1 0 %
d o s c u s t o s a t r i b u í d o s a e l e . Isto s ó foi p o s s í v e l p o r q u e h á u m a u n i d a d e c o m u m
d e m e d i d a (t/ano). N ã o s e n d o a s s i m , h a v e r i a n e c e s s i d a d e d e se a d o t a r outro
critério d e a l o c a ç ã o , c o m o , por e x e m p l o , dividir o s c u s t o s i g u a l m e n t e e n t r e o s
poluentes: assim, se u m a tecnologia abate três poluentes, os custos s ã o
atribuídos à b a s e d e u m t e r ç o p a r a c a d a p o l u e n t e . E v i d e n t e m e n t e , e s s e tipo de
p o n d e r a ç ã o p o d e s e r feito, inclusive, p a r a o c a s o a q u i a n a l i s a d o , o n d e h a v i a
uma unidade c o m u m de medida. Em futuros aprofundamentos deste trabalho,
serão conduzidas simulações nesse sentido.

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