MOMENTO II

MARCO REFERENCIAL

Esta sección del estudio constituye la perspectiva teórica de la categoría

objeto de estudio, la competencia tributaria, específicamente a nivel de
Estado. De esta manera, en primer lugar se muestran los antecedentes,
evidenciando de esta forma que previamente se han hecho investigaciones
relacionadas con la línea de investigación. Seguidamente, se plantean las
bases teóricas, las cuales se desarrollan en función de la categoría,
subcategorías y unidades de análisis. Por lo que se hace fundamental las
posturas de diferentes autores especialistas en materia de descentralización
tributaria.

2. Bases Teóricas

Para dar repuesta a los objetivos planteados en la presente investigación

es indispensable definir la categoría de estudio, subcategorías y unidades de
análisis, tomando en cuenta la opinión de diversos autores para
posteriormente realizar un análisis de dichos enunciados a los fines de
elaborar los resultados del estudio.

2.1. Competencia Tributaria

Para Ramírez (2016), es fundamental tener claro la definición de Potestad

Tributaria, antes de hacer mención a la Competencia Tributaria. Por ello,
cuando se refiere a la potestad se hace alusión de la autoridad práctica y

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abstracta como poder para exigir el cumplimiento de un hecho o norma. Se le

atribuye el término Potestad Tributaria a la fuerza que emana de la propia
soberanía del Estado. Si bien en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela (1999) está establecido que quien tiene la capacidad para
ejercer la potestad tributaria es únicamente el Estado, el cual igualmente es
quien establece las obligaciones pecuniarias a sus contribuyentes, esto
incluye la nación, estados y municipios.
Esta facultad permite que se ejecuten los mandatos legales y se ejerza la
fuerza coercitiva para el acto de pagar la deuda tributaria, obligación
establecida en la Carta Magna en el artículo 133, que permite también a
dicha institución el poder de crear, modificar o suprimir unilateralmente los
tributos y de esta forma lograr que se cubra el gasto público del país y las
necesidades del colectivo.
La Potestad Tributaria es entonces, la fuerza que obliga al pago por las
personas sometidas a su competencia y permite que se generen las normas
que determinen el deber de las personas de entregar el porcentaje respectivo
de las rentas o patrimonios a fin de cumplir con el pago del hecho imponible
y así el Estado logre satisfacer necesidades internas de su sociedad.
Una vez que se tiene claro lo que involucra la Potestad Tributaria, es
conveniente pasar a conceptualizar la Competencia Tributaria como
elemento que complementa a la autoridad del Estado en cuanto al
cumplimiento de los tributos. Anteriormente, los gobiernos disponían de
mayor libertad para asignar los valores de los impuestos, puesto que el
mayor obstáculo era la inversión en la mano de obra y la competitividad de la
nación, dejando a la transferencia en materia económica y personal como
una preocupación secundaria.
Por su parte Villegas (2015) hace referencia que paralelamente al Poder o
Potestad Tributaria está la Facultad de ejercitarlo en el plano material, a lo le
denomina Competencia Tributaria. Si bien el Poder o Potestad Tributaria es
inherente al Estado y no puede ser suprimido, delegado ni cedido; pero el
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Poder de hacerlo electivo en la realidad de las cosas, o sea la Competencia

Tributaria, si puede transferirse y otorgarse a personas o entes paraestatales
o privados, para hacer efectiva la prestación.
En síntesis, se puede decir que la Competencia Tributaria consiste, en la
facultad de realizar la aplicación concreta de la norma por parte de la
autoridad administrativa, la cual puede transferirse a entes privados. Sin
embargo, Torres (2012), define la Competencia Tributaria como la facultad
de Derecho que tiene el sujeto activo de ejecutar los mandatos legales y
exigir al contribuyente a pagar y realizar todos los actos instrumentales
tendientes al cobro. Mientras que Lacerda (2013) la considera como la
competencia jurídica para instituir normas que dispongan sobre creación,
fiscalización y recaudación de tributos.
Mientras que en el marco jurídico venezolano específicamente en la
Constitución (1999) establece las competencias exclusivas al poder
municipal, estadal y nacional. Competencias establecidas de la siguiente
forma: el poder público nacional, con competencias exclusivas en materia
tributaria de forma explicita, incluyendo la potestad tributaria originaria,
tributos nacionales, impuestos territoriales y de transacciones inmobiliaria.
De forma implícita: tributos aduaneros, tributos en materia de minas,
hidrocarburos, tierras baldías, bosques, suelos, aguas y otras riquezas,
régimen de puertos y aeropuertos, régimen de telecomunicaciones.
En síntesis y sobre la base de los planteamientos de los autores antes
citados, para el presente estudio se considera la Competencia Tributaria
como la facultad abstracta de los órganos públicos para instituir normas que
dispongan sobre creación, fiscalización y recaudación de tributos.

2.1.1. Competencia Tributaria de los Estados

Garay (2012) plantea que la competencia tributaria de los Estados, es la

facultad que la ley les; es decir, es la facultad que el estado tiene de ejecutar
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los mandatos legales y obligar a los contribuyentes a pagar. A nivel Estadal

la competencia tributaria tiene sus fuentes en la ley, quiere decir que los
principios básicos deben estar en la ley aunque puede presentarse una
regulación reglamentaria de la competencia tributaria aunque eso a su vez lo
estable y reconoce la jurisprudencia venezolana. Asimismo la Competencia
Tributaria de los Estados está enmarcada en la Constitución de la Republica
Bolivariana de Venezuela en su artículo 164, numerales siguientes:
3. La administración de sus bienes y la inversión y administración de sus
recursos, incluso de los provenientes de transferencias, subvenciones o
asignaciones especiales del Poder Nacional, así como de aquellos que se les
asignen como participación en los tributos nacionales.
4. La organización, recaudación, control y administración de los ramos
tributarios propios, según las disposiciones de las leyes nacionales y
estadales.
5. El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados
al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras
baldías en su jurisdicción, de conformidad con la ley.
7. La creación, organización, recaudación, control y administración de los
ramos de papel sellado, timbres y estampillas.
8. La creación, régimen y organización de los servicios públicos estadales.
10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y
autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial,
en coordinación con el Ejecutivo Nacional.
11. Todo lo que no corresponda, de conformidad con esta Constitución, a la
competencia nacional o municipal.

2.1.1.1 Afectación de los ingresos fiscales estadales por la distribución

de competencia tributaria
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Vásquez (2005) considera que siendo el ente estadal autonómicamente

condicionado, relativo y limitado, es entonces, dificultoso establecer
principios acordes con la descentralización y el federalismo fiscal. Conceptos
que se contraponen y poseen distinta naturaleza: se habla de
descentralización fiscal, cuando el poder tributario se aparta del núcleo
central dirigiéndose hacia la periferia, relacionado a la potestad tributaria
derivada de los municipios y estados. La potestad tributaria estadal derivada,
existe cuando es el Poder Nacional, el que atribuye dicha potestad. Se habla
de federalismo fiscal, cuando los entes federales tienen autonomía en
materia tributaria, es decir, poseen las potestades tributaria originaria, por
tanto, es difícil establecer o desarrollar un concepto de federalismo fiscal,
siendo casi inexistente la figura del Estado federal en Venezuela.
Por su parte Palacios (2009), considera que a tal efecto se deben realizar
unas consideraciones tendientes a plantear como la distribución de
competencia tributaria, afecta los ingresos de los municipios y estados: los
impuestos corresponden una fuente importante de ingreso, tanto para el
Municipio, Estado y la República. Debe entenderse entonces, que los
Estados y demás entidades públicas organizan la estructura administrativa
destinada a la actividad prestacioanal tendente a la satisfacción del colectivo
local, que son reflejo de asignación de competencias previstas en el
ordenamiento jurídico y para cuyo funcionamiento cuenta con ingresos
propios de distintas fuentes, entre ellas la tributaria.
Ahora bien, se debe determinar los efectos de la descentralización y
federalismo fiscal, en los ingresos municipales, estadales y nacionales.
Señala Palacios (2009), referente al tema, que debe procurarse la
armonización de los sistemas tributarios para evitar excesos en la
administración.
Si bien es cierto, se han dado casos donde se genera el fenómeno de la
múltiple tributación debido a las incongruencias en la imposición por parte del
poder público nacional, y según la potestad tributaria originaria de los
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Estados al momento de crear un tributo de similar naturaleza, no se prevé la

posibilidad de generar una especie de doble tributación, tal es el caso, en
referencia a la potestad tributaria municipal, que crea el Impuesto a las
Actividades Económicas, a la vez que el Poder Público Nacional crea el
Impuesto al Valor Agregado, y a falta de armonización, se genera una serie
de inconvenientes de orden jurídico y económico.
En cuanto a los ingresos, la forma de distribución de competencia
tributaria favorece al Estado, teniendo esta potestad tributaria originaria,
derivada y residual, lo cual presupone una alta capacidad para crear y
recaudar impuesto y administrarlos, según lo contempla la funciones propias
de gobierno, establecidas por la competencia tributaria, facilitando la labor
administrativa de procurar el interés colectivo.
En torno al nivel nacional en gran medida dispone de la creación de
impuestos, que afectan a la mayoría de los individuos capaces de ser sujetos
pasivos en la relación jurídica-tributaria, por cuanto, en materia de ingresos
tributarios el poder nacional, concentra la mayor cantidad de potestades y
competencias, desaplicando los conceptos de federación tributaria o fiscal.
Mientras que la Entidad Federal (los Estados de la federación) carece de
potestades tributarias y pocas competencias tributarias, poseyendo solo las
residuales, es decir, cuando la Nación, el Municipio no se atribuyan
competencias exclusivas y la ley no disponga lo contrario, los Estados
federales obtendrán la potestad y competencia tributaria.
Por su parte Vásquez (2005) refiere que necesariamente, la potestad
tributaria lleva implícita la competencia tributaria…” en efecto, tal y como lo
señala el autor citado, la diferencia radica en el titular del sujeto activo, en la
potestad tributaria, el sujeto activo, es el poder legislativo; es quien atribuye
las potestades originarias, derivadas y residuales, en los distintos niveles del
Poder Público.
En este sentido Vásquez (2005) ilustra a modo de ejemplo la distinción
entre competencia y potestades tributarias, a tal efecto, señala:
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Ejemplo es el caso del poder público nacional, al tener potestad

tributaria originaria, en el caso de la creación del impuesto sobre la
renta lleva implícito las competencias tributarias con respecto a
este impuesto, es decir, tiene la facultad para crearlo y además
para organizarlo, recaudarlo y controlarlo fiscalmente. Pero en el
caso del impuesto territorial o sobre el predio rural y las
transacciones inmobiliarias, tiene las potestades tributarias para
crearlos pero no las competencias tributarias de recaudación estos
impuestos ya que le corresponde al poder público municipal.
(p.125)
Finalmente para el presente estudio es conveniente señalar que es
evidente que el proceso de descentralización, para ser  exitoso, requiere la
ordenación de un sistema encaminado a la efectiva realización de los
principios de autonomía y suficiencia financiera de los entes político-
territoriales, por lo que resulta fundamental la dotación de ingresos tributarios
adicionales a nivel estadal, para así lograr, además, la profundización de la
democracia, dado que si bien por un lado, el sistema tributario puede dar
apoyo real y adecuado a los cometidos asignados  a  los  estados,  por  el
otro,  es  tal  vez  el  sistema  de  obtención de recursos que permite un
mejor control por parte de los ciudadanos, pues propicia una rendición de
cuentas más transparente entre el aporte tributario y la calidad del gasto.

2.1.1.2. Competencias exclusivas y concurrentes de los Estados

De Tortolero (2014) refiere que la transferencia es quizás el elemento más

arduo de todo el proceso descentralizador, se asume casi como un acto de
despojo, de pérdida de poder, de debilidad, en lugar de considerarlo como
una contribución al fortalecimiento del espíritu democrático de la nación,
como un acercamiento de la colectividad, social y comunitaria, a los centros
de decisión política, que no son otros que los que tienen que ver con su
propia vida cotidiana de ciudadanos.
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Este acercamiento del ciudadano común a los centros neurálgicos de

decisión genera una conducta favorable a los procesos de cambios, puesto
que percibe al poder como algo tangible, mensurable y visible al cual se le
garantiza acceso y participación más allá del mero hecho comicial, de por si
positivo pero no suficiente para la dinámica político-administrativa de la
democracia contemporánea.
Cuando se realiza la transferencia, del Estado Central a las regiones y,
como debería ser, de éstas hacia municipios de éstos a las comunidades, se
habla entonces con propiedad de descentralización en sus diversas
acepciones, tanto política como administrativa. Mientras este proceso no se
inicie y consolide no es posible afirmar que el Estado Federal Venezolano es
una realidad histórica. Este difícil accionar del proceso tiene dos variables,
que hace más lento y complejo el transferir, pero que lo consolidan.
Se hace referencia entonces a los tipos de transferencias exclusivas y
concurrentes, perfectamente tipificadas en la Constitución de 1999, aún
cuando en el anterior texto constitucional (1961) ya se establecía el principio
general sin llegar al detalle, casi exhaustivo de la Constitución Bolivariana.
Para establecer un vínculo entre el Estado Federal y el Estado Unitario
descentralizado, según Bobbio (2007), es necesario que se tenga bien
presente el hecho que entre ellos hay una diferencia no solamente
cuantitativa; desde este punto de vista se puede hablar de formas
intermedias entre Estado Federal y Estados, más o menos, descentralizados.
En este aspecto, cabe señalar que en diciembre de 1989, se sancionó la
Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia (LODTT), y
entró en vigencia en enero de 1999, en la cual, se establecieron las bases
legislativas para la descentralización Política de la Federación en Venezuela,
mediante el reforzamiento del papel no sólo de los Estados, sino incluso de
los Distrito Federal y de los Territorios Federales, a los cuales también debe
entenderse la normativa de la Ley. En este instrumento se establecen los
mecanismos para aumentar las competencias de los Estados (Art. 11), y se
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enuncian en el Artículo 4°, las transferencias progresivas del poder nacional

a los Estados. Así, el Artículo 11°, señala que: “A fin de promover la
descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el Artículo 137°
de la Constitución, se transfiere a los Estados las transferencias exclusivas".
Así se transfiere a los estados las competencias exclusivas siguientes:
- La organización, recaudación, control y administración del ramo del papel
sellado.
- El régimen administrativo y explotación de las piedras de construcción y
de adornos o de cualquier otra especie, que no sean preciosa el mármol,
posfido caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso,
pulzolanas, turbas, de las sustancias terrenosas, las salinas y los ostrales
de perlas. Así mismo como la organización, recaudación y control de los
impuestos respectivos. El ejercicio de esta competencia está sometida a la
Ley Orgánica para la ordenación del territorio y a las leyes relacionadas
con la protección del ambiente que los recursos naturales renovables.
- La conservación, administración y aprovechamientos de las carreteras,
puentes y autopistas en sus territorios. Cuando se trate de vías
interestatales, esta competencia se ejercerá mancomunadamente, a cuyos
efectos se celebrarán los convenios respectivos.
- La organización, recaudación, control y administración de los impuestos
específicos al consumo, nos reservamos por la Ley al Poder Nacional.
- La administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos de
uso comercial.

Es de hacer notar, que estas competencias para ser asumidas por los
estados, es necesario que las Asambleas Legislativas, dicten una ley,
especial. Por lo tanto, hasta que no se produzcan estas leyes, estas
competencias no serán asumidas. Estas competencias son fundamentales
para el proceso de descentralización, y por ende, para la tarea de reformar el
Estado. Debido a que ellas son fuente de recursos propios y de desarrollo de
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experiencia de gestión en las que el pago de tarifas por parte de los usuarios
ha favorecido la creación de una orientación institucional de servicios
públicos.

Competencias Concurrentes

Para Garay (2012) se denominan a las competencias concurrentes, en

donde su nivel de responsabilidad concurre a más de un nivel territorial de
gobierno, es decir, del Poder Nacional, los Estados y los Municipios. El
mecanismo de transferencia previsto en la Ley Orgánica no fue la sanción de
una ley por las Asambleas Legislativas (Competencias Exclusivas), sino el de
la firma de convenios intergubernamentales de transferencias de servicios
entre el gobierno y los estados. Para hacer efectivo el proceso de acuerdo
con lo establecido en los Artículos 4°, 6° y 9° de la Ley Orgánica de
Descentralización. En efecto el Artículo 4°, de la Ley Orgánica estableció que
en ejercicio de las competencias concurrentes, que establece el texto
constitucional y conforme a los procedimientos que esta ley señala. Serán
transferidos progresivamente a los Estados, los siguientes servicios.
Para ello, se establecen 18 ordinales que particularizan cada uno de los
servicios que actualmente cuenta con el Poder Nacional. En el Artículo 6°, se
señala el procedimiento que se debe cumplir para la transferencia a través
de los convenios que se deben firmar entre el Poder Nacional y los Estados,
y el Artículo 9°, Indica la obligación del Ejecutivo Nacional para impulsar la
descentralización de funciones, dentro de sus respectivas dependencias, a
fin de facilitar la celebración de convenios para transferir la presentación de
servicios específicos. En cuanto a las transferencias de los servicios en el
marco de las competencias concurrentes se señalan las siguientes:
- Planificación, coordinación y promoción de su propio desarrollo integral de
conformidad con las leyes nacionales de la materia.
- La protección de la familia, y en especial en el menor.
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- Mejorar las condiciones de vida de la población campesina.

- La protección de las comunidades indígenas atendiendo a la preservación
de su tradición cultural y la conservación de sus derechos sobre su
territorio.
- La educación, en los diversos niveles y modalidades del sistema
educativo, de conformidad con las directrices y bases que establezca el
Poder Nacional. La cultura en sus diversas manifestaciones, la protección
y conservación de .las obras objetos y monumentos de valor histórico o
artístico.
- El deporte la educación física y la recreación.
- Los servicios de empleo.
- La formación de recursos humanos y en especial los programas de
aprendizaje, capacitación y perfeccionamiento profesional y de bienestar
de los trabajadores.
- La promoción de la agricultura, la industria y el comercio.
- La conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y los recursos
naturales.
- La ordenación del territorio del Estado de conformidad con la Ley
Nacional.
- La ejecución de las obras públicas de interés estadal con sujeción a las
normas o procedimientos técnicos de obras de ingeniería y urbanismo
establecidas por el Poder Nacional y Municipal, y la apertura y
conservación de las vías de comunicación estadales.
- La vivienda popular, urbana y rural.
- La protección de los consumidores, de conformidad con lo dispuesto en
las leyes nacionales.
- La salud pública y la nutrición, observando la dirección técnica, las normas
administrativas y la coordinación de los servicios destinados a la defensa
de las mismas que disponga el Poder Nacional.
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- La investigación científica.
- La defensa civil.

2.1.2. Niveles de Federalismo Tributario

Para Finol (2007), el Federalismo Tributario, entendido como organización

político territorial del Estado, que parte de la eficaz asignación pública del
erario público; y que tiende a disminuir las distancias existentes entre los
ciudadanos y los entes del Poder, en procura de maximizar la prestación
eficaz y eficiente de los cometidos estatales, y así garantizar la satisfacción
de las necesidades colectivas de la población, dándole oportuna respuesta a
los problemas de la población, es asumir a la descentralización como política
de Estado que involucra en lo tributario consolidar las herramientas para
conferirles a los entes de gobierno de mayor autonomía financiera, meta de
todo federalismo tributario.
Desde esta perspectiva, para poder hacer referencia a los niveles de
Federalismo Tributario, es fundamental la definición de un sistema político de
organización, basado en distribución territorial del poder, definido por la Carta
Magna como Federal Descentralizado, sobre la base de la división vertical
del poder como esquema de ordenación de los diferentes entes territoriales
que lo conforman, es sin lugar a dudas la idea central de discusión.
Pero concebir al federalismo como sistema de organización político
territorial que procura la eficiente y eficaz satisfacción de las necesidades
públicas, involucra conformación de diferentes entidades de gobierno, con
materias competenciales constitucionalmente definidas, y además atribuidos
de capacidad económica financiera para afrontarlas, esto es los que en
doctrina se ha reconocido como Federalismo Tributario, fenómeno financiero
portador de innumerables ventajas potenciales de administración financiera,
que pueden ser resumidas así:
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- Los gobiernos territoriales con mejor información sobre las necesidades

públicas, tienen ventajas para adecuar la provisión pública a las demandas
de los ciudadanos
- Comunidades heterogéneas pueden disponer de atención específica para
las particularidades que las caracterizan. Permitiéndose la diversificación
de la oferta pública.
- Un gobierno descentralizado permite que se den las condiciones
necesarias para una mayor experimentación e innovación en la gestión
pública.
- La proximidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos permite que
los ciudadanos puedan sopesar beneficios y costes de los programas
públicos.
- Que los ciudadanos puedan participar en la toma de decisiones, ejercer un
mayor control político y en definitiva, lograr un mejor desempeño
democrático.
- En suma, la organización federal fiscal permite que los asuntos públicos
con carácter espacial limitado puedan ser atendidos por los gobiernos
territoriales, en forma más eficiente y los asuntos públicos de carácter
nacional sean resueltos centralizadamente haciendo más eficiente la
intervención gubernamental central.

De allí que los niveles de federalismo tributario parten del sistema político
de organización, basado en distribución territorial del poder, Nacional,
Estadal y Municipal. Sobre la base de la división vertical del poder como
esquema de ordenación de los diferentes entes territoriales que lo
conforman.

2.1.2.1. Poder Tributario Nacional

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Para Garay (2012) el Poder Público Nacional según el artículo 156 de la

Constitución (1999), en la parte final de su numeral 12, dispone de las
competencias para recaudar: los demás impuestos, tasas y rentas no
atribuidas ni a los Estados ni a los Municipios por la Constitución y la ley sin
provocar la duda que generaba la Constitución de 1961, según el cual se
atribuía el Poder Nacional la imposición sobre la producción de aquellos
bienes reservados total o parcialmente a éste. Esto implica que, aparte de las
competencias de índole tributaria contempladas expresamente en el
mencionado numeral, el Poder Público Nacional tiene amplias facultades
para crear tributos en todas aquellas materias que por su naturaleza le
correspondan. Tal correspondencia, imposible de determinar en forma
abstracta, debe ser definida en cada caso teniendo en cuenta lo preceptuado
en el Preámbulo de la Constitución y las facultades que ésta le otorga al
Poder Nacional, así como de la exposición de motivos del referido texto,
pudiendo ser uno de los parámetros la importancia económica o estratégica
de la materia gravada para los intereses de la República.
Esto no quiere decir, que el Poder Público Nacional tenga unas potestades
ilimitadas desde el punto de vista fiscal por lo tanto debe respetar las
competencias atribuidas a los Estados y a los Municipios. Además, al crear
un tributo, debe el Poder Nacional tener en cuenta todos los principios
generales de la imposición consagrados constitucionalmente, con lo cual se
refiere a las normas contenidas en los artículos 316 y 317 de la Nueva
Constitución (1999) y bajo ninguna circunstancia establecer un gravamen de
carácter confiscatorio, o violatorio del principio de capacidad contributiva, o
pagadero en servicios personales. Se desprende del numeral 12 del artículo
156 de la Constitución (1999), que las competencias en materia tributaria
atribuidas al Poder Nacional son las siguientes:
- El impuesto Sobre la Renta.
- El impuesto sobre Sucesiones, Donaciones y demás ramos conexos.
- El impuesto al Capital y a la Producción.
 32

- El impuesto al Valor Agregado.

- Los impuestos sobre Hidrocarburos y Minas.
- Los gravámenes a la importación y exportación de bienes y servicios.
- Los impuestos al consumo de Licores, Alcoholes y demás especies
alcohólicas, cigarrillos y demás manufactureras del Tabaco.

2.1.2.2. Poder Tributario Estadal

Según Garay (2012), el Poder Público Estadal quedó más limitado en la

distribución de competencias tributarias realizada por la Constitución de
1999. Si bien muchas veces las pretensiones de los entes intermedios
(entiéndase Estados y Municipios) son desmedidas en materia fiscal, se cree
que debió hacerse un análisis más equilibrado del asunto y atribuir algunos
ramos tributarios a las Entidades Federales. De esta manera se habría
logrado una mayor descentralización.
Sin embargo, los Estados tendrán que conformarse con obtener la mayor
parte de sus ingresos del situado constitucional. La primera norma que se
debe tener en cuenta al examinar lo atinente a las competencias tributarias
de los Estados es el artículo 164 de la Constitución (1999), según el cual son
competencias exclusivas de los Estados la administración de sus bienes y
recursos, incluso de los provenientes de transferencia, subvenciones, o
asignaciones especiales del Poder Nacional, así como de aquellos asignados
como participación en los tributos nacionales
Por otro lado, se tiene que corresponde a los Estados, de conformidad con
lo previsto en el numeral 4 del artículo 164 de la Constitución (1999): “la
organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios
propios, según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales”. Tal
norma no se encuentra en paralelo en la Constitución de 1961, ya que bajo el
régimen establecido por ésta, los Estados no tenían Poder Tributario
Originario, llegando a detentar algunas competencias tributarias únicamente
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a raíz del proceso de descentralización llevado a cabo a finales de los años

80. De todas formas, las competencias tributarias contempladas la
Constitución de 1999 son bastante escasas, y algunas de ellas están
mencionadas aparte, dentro del referido artículo, como es el caso del papel
sellado.

2.1.2.3. Poder Tributario Municipal

A criterio de Garay (2012), el Poder Público Municipal ejerce una potestad

tributaria autónoma y distinta del poder público nacional y estadal. Así lo
indica el artículo 180 de la Constitución (1999). También, detallan los
artículos 179 ejusdem y 138 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal
(2010) cuáles son los ingresos ordinarios de los municipios. Estos son: las
tasas por el uso de sus bienes o servicios; administrativas por licencias o
autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas de industria,
comercio, servicios, o de índole similar, sobre inmuebles urbanos, vehículos,
espectáculos públicos, juegos, apuestas lícitas, propaganda y publicidad
comercial; la contribución especial sobre plusvalías de las propiedades
generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento
favorecidas por los planes de ordenación urbanística.
Además, el impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la
participación en la contribución por mejoras y otros ramos tributarios
nacionales o estadales, conforme a las leyes de creación de dichos tributos.
De todo lo expuesto anteriormente se puede expresar que el sistema
tributario de los estados democráticos contemporáneos se caracteriza
fundamentalmente por el principio de descentralización, y como
consecuencia de ello cada uno de sus entidades políticos territoriales tienen
determinadas por su ordenamiento jurídico sus competencias en materia
tributaria.
 34

2.1.3. Aspectos que distinguen al Estado venezolano como Estado

Democrático

Gianforchetta (2016) señala que para considerar los aspectos que

distinguen al Estado venezolano como un Estado democrático, se asumirán
como normas, la definición de democracia establecida por la Organización de
Estados Americanos (OEA) conjuntamente con el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la concepción de democracia que se
infiere de un análisis comprehensivo de la Constitución de 1999. Según la
OEA/PNUD, la democracia es una forma de organización del poder en la
sociedad con el objetivo de ampliar la ciudadanía, evitar o limitar la
dominación de individuos o grupos que impidan este objetivo y lograr la
perdurabilidad de la organización democrática. Regula las relaciones entre
individuos, organizaciones y Estado de acuerdo con normas emanadas de la
voluntad popular y procedimientos democráticos (PNUD/OEA: 2010).
A esta definición se vinculan tres rasgos que le otorgan legitimidad: su
origen en la soberanía popular expresada mediante elecciones periódicas,
libres y transparentes, su ejercicio, que se refiere a cómo se toman las
decisiones en relación a las políticas públicas y su finalidad de garantizar,
materializar y extender los derechos ciudadanos en la esfera política, civil y
social. Es así que esta definición adopta el concepto de “democracia de
ciudadanos” (Cartaya, V. y Gianforchetta N.: 2010).
Por su parte la Constitución de 1999, en su propio preámbulo, asume
como uno de sus mayores propósitos el de establecer “una sociedad
democrática, participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural en un
Estado de justicia, federal y descentralizado, que consolide los valores de la
libertad, la independencia, la paz, la solidaridad, el bien común, la
integralidad territorial, la convivencia y el imperio de la Ley para ésta y las
futuras generaciones; asegure el derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a
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la educación, a la justicia social, y a la igualdad sin discriminación ni

subordinación alguna”.
De esta breve reseña surgen declaraciones de profundas implicaciones en
términos de la concepción del estado, de la sociedad y de las políticas
públicas: Estado federal y descentralizado, bajo el principio de la integralidad
territorial; sociedad participativa y protagónica; Estado garante de los
derechos, bajo los principios de la universalidad y la equidad. De estos
enunciados se pudiera inferir las características del modelo de gobierno que
desde un punto de vista estrictamente formal y prescriptivo propone la
Constitución: Descentralizado y coordinado; participativo; y orientado hacia el
logro de objetivos, asociados con el acceso y disfrute de derechos humanos.
Todas estas características estarían destinadas a profundizar la
Democracia (Carucci: 2005). La carta magna consagra la participación no
solo como un medio destinado a conferirle eficacia, eficiencia, legitimidad y
transparencia a la acción gubernamental sino como un fin en sí mismo al
asumir la categoría de derecho, modificando así la tradicional relación entre
el Estado y la Sociedad, y ampliando, conjuntamente con las enormes
posibilidades de articulación interinstitucional que ofrece la descentralización,
el concepto de “lo público” como espacio que posibilita concretar esa nueva
relación.
Este último aspecto, destaca como uno de los elementos que definen la
actuación del Estado, en el marco de la Constitución vigente, el “rescate de
lo público como espacio para el ejercicio de una verdadera democracia,
aquella que se basa en la participación de todos/as en función del interés de
todos/as, haciendo que personas, familias, grupos sociales y comunidades
se conviertan en actores sociales de su propio desarrollo. Lo público es, para
la Constitución, el espacio e instrumento de poder conjunto Estado/Sociedad,
dejando de ser exclusivo de ámbitos de gobierno o de sus puestos de
decisión.
 36

La función pública tendrá como objetivo hacer uso de los medios del
Estado para garantizar que todos/as lleguen a alcanzar una plena calidad de
vida de acuerdo con objetivos de universalidad, democracia y justicia social”
(D’Elia: 2003) Del mismo modo, y más allá de lo expresado en su Preámbulo,
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela fortalece, desde el
punto de vista jurídico, el proceso de descentralización político-administrativa
iniciada en 1989, con la elección directa de gobernadores y alcaldes. Esta
afirmación es corroborada por el texto de los siguientes Artículos: El Artículo
6, Título I, referido a los Principios Fundamentales que reafirma la
descentralización como modelo de gestión: “El gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y
será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo,
responsable, pluralista y de mandatos revocables”.
El Artículo 16, Capítulo II, de la división política que destaca la forma de
organizar políticamente la República: “Con el fin de organizar políticamente la
República, el territorio nacional se divide en el de los Estados, el del Distrito
Capital, el de las dependencias federales y el de los territorios federales. El
territorio se organiza en municipios”. En el Título IV, relativo al Poder Público,
se le otorga a la declaración de principios expuesta en el Artículo 16 más
fuerza y claridad; adicionalmente, en el mencionado Título se reitera la
autonomía de los distintos niveles de gobierno y se define con mayor
precisión el significado de la integralidad territorial mencionada en el
Preámbulo, al hacer obligante la colaboración y coordinación de los poderes
para el logro de los fines del Estado.
Por otro lado en el Artículo 158, Capítulo II, se hace explícita la vinculación
existente entre el modelo federal y descentralizado y la calidad de la
democracia: “La Descentralización, como política nacional, debe profundizar
la democracia, acercando el poder a la población y creando mejores
condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación
eficaz y eficiente de los cometidos estatales” También la Constitución de
 37

1999 profundiza la temática de los derechos humanos como aspecto

inherente a la propia democracia.
De su texto se infiere que los objetivos de la gestión pública deberán
reflejar avances graduales y sistemáticos hacia situaciones que supongan la
posibilidad de la población de ejercer los derechos humanos, económicos,
sociales, políticos, bajo los principios de la universalidad y la equidad; en
otras palabras, los objetivos de gestión deben apuntar a la garantía de los
derechos constitucionales y, por supuesto, a la superación de los obstáculos
que imposibilitan el ejercicio equitativo de tales derechos. Dentro de esta
concepción, el Estado será más eficaz en la medida en que sea capaz de
garantizar el disfrute de los derechos jurídica y políticamente establecidos.
En el propio Preámbulo de la Carta Magna, citado con anterioridad, se
asoma el enfoque de derecho como enfoque a seguir en la formación de las
políticas del Estado y se perfilan como principios fundamentales la
universalidad y la equidad (Carucci: 2003). En el Título 1, referido a los
Principios Fundamentales, este enfoque se asoma con claridad: “Venezuela
se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y Justicia, que
propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su
actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la
democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los
derechos humanos, la ética y el pluralismo político”.
En el mismo orden de ideas, los artículos contenidos en el Título III,
Capítulo 1, refuerzan lo establecido en los Principios Fundamentales; se
sugiere especial atención al Artículo 21: Artículo 19: “El Estado garantizará a
toda persona, conforme al principio de progresividad y sin discriminación
alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los
derechos humanos. Su respeto y garantía son obligatorios para los órganos
del Poder Público de conformidad con la Constitución y tratados sobre
derechos humanos suscritos y ratificados por la República y las leyes que los
desarrollen”.
 38

Artículo 20: “Toda persona tiene derecho al libre desenvolvimiento de su

personalidad, sin más limitaciones que las que deriven del derecho de los
demás y del orden público y social”; Artículo 21: “Todas las personas son
iguales ante la Ley; en consecuencia: 1. No se permitirán discriminaciones
fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en
general, tengan por objeto o resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos
y libertades de toda persona. 2. La Ley garantizará las condiciones jurídicas
y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva;
adoptará medidas positivas a favor de las personas o grupos que puedan ser
discriminados, marginados o vulnerables”.
Por último, la Constitución de 1999 destaca la autonomía e independencia
de los Poderes Públicos como componente esencial de la democracia,
indispensable para fortalecer el estado de derecho y favorecer la garantía de
los derechos humanos; así, el Título V, referido a la Organización del Poder
Público, establece que “Se consagran la autonomía e imparcialidad de los
Poderes Públicos, como condición indispensable para el cumplimiento de la
norma constitucional y la garantía de los derechos económicos, políticos y
sociales”.
Sin duda, el tipo de democracia al que apunta la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela podría inscribirse en el enfoque
deliberativo que incluye, entre otras condiciones, la celebración de
elecciones competitivas, libres y justas, la promoción del pluralismo político y
del diálogo como forma de dirimir conflictos, la separación e independencia
de los poderes públicos, la sujeción del gobierno y de todos los actores de la
sociedad al Estado de Derecho, la garantía de las libertades y derechos
humanos constitucionalmente establecidos y la participación social amplia y
autónoma.

2.1.3.1 Democracia Participativa y Protagónica

 39

Brewer (2012) considera la democracia participativa y protagónica como

un sistema de gobierno en el que los ciudadanos son sujetos activos y
protagonistas de su propio destino, lo que garantiza que la acción de los
Poderes Públicos esté a su servicio. Es igualmente una nueva forma de
relación entre el Estado y los ciudadanos, en la que la democracia de los
partidos es sustituida por la participación protagónica de la ciudadanía.
Por su parte Urdaneta (2014) considera la democracia participativa como
una expresión amplia, que se suele referir a formas de democracia en las
que los ciudadanos tienen una mayor participación en la toma de decisiones
políticas que la que les otorga tradicionalmente la democracia representativa,
puede definirse con mayor precisión como un modelo político que facilita a
los ciudadanos su capacidad de asociarse y organizarse de tal modo que
puedan ejercer una influencia directa en las decisiones públicas. Se
manifiesta usualmente por medio de referendos por los que los
representantes consultan a la ciudadanía o por medio de iniciativas de
consulta que los ciudadanos presentan a los representantes.
El problema básico del concepto de democracia participativa es la
disyuntiva de cómo reconciliarlo con el gobierno de la mayoría. En tal
sentido, todos aquellos afectados por una decisión deben tener la
oportunidad de participar en el proceso de tomar esa decisión, ya sea en
forma directa o mediante representantes electos. Esto implica que en esa
"oportunidad de participar" se tomen decisiones mayoritarias dentro de un
concepto de consenso nacional en cuestiones relativas a principios básicos y
derechos humanos. Esto no excluye el pluripartidismo sino que busca en la
diversidad y el debate una política consensual con pleno respeto a las
minorías.
La democracia participativa auténtica hace énfasis muy especial en dar
voz a los individuos y a las comunidades, cuyas opiniones, anhelos y
aspiraciones rara vez hallan eco o atención en los mecanismos tradicionales
 40

de la democracia representativa. Este es un proceso de transformación que

ya está en marcha en muchas sociedades democráticas, que debe apuntar a
promover mecanismos prácticos de participación, medios transparentes de
información e investigación.
Por su parte Castillo (2015), considera que la democracia protagónica
como aquella que se enfoca en la organización, ya que lo que se quiere es
que el pueblo venezolano se organice para lograr la ventaja que brinda el
transformar la debilidad individual en fuerza colectiva, no menospreciando el
trabajo individual ni perdiendo la autonomía y libertad al expresar las
opiniones, sino originar un respeto mutuo. Un ejemplo sería: las distintas
cooperativas que se forman día a día donde sus integrantes tienen diversas
ocupaciones como tesorero, representante legal, coordinadora, entre otros;
pero no por ello vamos a mandar en una persona o esclavizarla, como lo
hacen los capitalistas, todos tienen igualdad de oportunidades.
Esta democracia también se basa en la conservación y desarrollo de la
solidaridad por la vida del otro en la comunidad, orientados por su ética, ya
sea profesional o personal. Dentro de sus objetivos esta el alcanzar una
democracia sólida, donde se pueda participar en las tomas de decisiones;
utilizando como herramientas los medios de comunicación, radio, prensa y
televisión para defender la soberanía nacional y fortalecer la democracia
protagónica y no destruirla.

2.1.3.2. Estado Federal Descentralizado

Morales (2016), señala que en la historia del siglo XIX se pueden ver
varios intentos de formar una entidad federal venezolana, plasmados incluso
en la Constitución de 1864, pero no se llevó a cabo como para justificar tal
nombre. La nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de
(1999) contiene una serie de innovaciones de singular importancia en lo que
 41

se refiere a la estructura de la Hacienda Pública, como en lo relativo a la

distribución del poder, los principios y garantías de la tributación.
No podría ser de otra forma, pues existe una relación indisoluble entre
Constitución y Hacienda Pública. Es más, si se advierte el origen del
constitucionalismo moderno, se puede concluir que este tiene su causa en la
creación de limites formales al poder soberano para la exacción de los
tributos. De esta forma, el origen del Estado de Derecho y del principio de la
legalidad, así como el desarrollo de las formulas democráticas y sociales de
gobierno, tienen intima conexión con la facultad de creación de los tributos
regulada por los textos constitucionales de cada país, que no hacen otra
cosa que recoger una tradición secular que ha consagrado el principio de
que los súbditos debe aprobar los tributos que han de pagar. Por eso, se
comprenderá que el proceso histórico del constitucionalismo, está vinculado
con las grandes cuestiones de la Hacienda Pública, sometidos a las políticas,
económicas y sociales que han ido cambiando el perfil de las instituciones
políticas a través de los siglos y en particular de poderes públicos entre sí.
La Constitución de 1999, al igual que la de 1961, sigue proclamando la
existencia de una Estado Federal en los términos previstos por el propio
texto fundamental. Hoy se añade la caracterización como Estado
Descentralizado y se afirman los principios de integridad territorial,
cooperación solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad, como vectores
de la estructura Estatal, cuya garantía de cumplimiento es fin del estado
mismo. La doble referencia constitucional al Estado “Federal” y
“Descentralizado” independientemente de la aparente redundancia
terminológica, solo enfatiza la forzosa distribución vertical del Poder Público
en el contexto territorial venezolano, estableciendo y reconociendo el propio
Texto Fundamental la autonomía política de los Estados y Municipios, como
distinta al protagonismo de la República.

2.1.4. Efectos Derivados de la Descentralización Tributaria

 42

Para Morales (2016), hablar de los efectos derivados de la

descentralización tributaria en Venezuela conduce hacer un poco de historia,
ya que el tema presenta sus antecedentes. A mediados de 1994, se
estructuró un programa de reforma tributaria, dentro de un esfuerzo de
modernización de las finanzas públicas por el lado de los ingresos, que en
Venezuela se denominó "Sistema de Gestión y Control de las Finanzas
Públicas" (conocido por sus siglas o Proyecto SIGECOF), el cual fue
estructurado con el apoyo del Banco Mundial, propiciando la actualización
del marco legal y funcional de la Hacienda Pública Nacional. Dicha reforma
seguía las tendencias que en ese mismo sentido se habían generalizado
en América Latina, como consecuencia de la crisis de deuda pública de la
década de los 80, conjuntamente con los programas de reforma del Estado y
de ajuste fiscal entendidos como posibles soluciones a dicha crisis.
Con esta reforma se pretendió la introducción de ciertas innovaciones
importantes como la simplificación de los tributos, el fortalecimiento del
control fiscal y la introducción de normas que hicieran más productiva y
progresiva la carga fiscal. Dentro del marco así creado, también se consideró
importante dotar al Estado venezolano de un servicio de formulación de
políticas impositivas y de administración tributaria, cuya finalidad declarada
por el primer Superintendente Nacional Tributario en el año 1996 consistía en
"reducir drásticamente los elevados índices de evasión fiscal y consolidar un
sistema de finanzas públicas, fundamentado básicamente en los impuestos
derivados de la actividad productiva y menos dependiente del esquema
rentista petrolero".
Ese cambio tan relevante se logró a través de la creación del Servicio
Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), mediante Decreto
Presidencial Nº 310 de fecha 10 de agosto de 1994, como un Servicio con
autonomía financiera y funcional y con un sistema propio de personal,
en atención a las previsiones respectivas del Código Orgánico Tributario
 43

(2014). Como punto adicional, se considera necesario destacar que

conjuntamente con la creación del SENIAT, se adoptó también un sistema de
Contribuyentes Especiales, para atender y controlar a los contribuyentes de
mayor significación fiscal, adoptando así una estrategia que ya había sido
ensayada con éxito en otros países de América Latina.
Se lograba de esta forma, el control de una parte importante de la
recaudación, mediante el uso de una menor cantidad de fondos, reorientando
los recursos siempre escasos de la administración hacia los contribuyentes
con mayor potencial fiscal. Posteriormente, a partir de la reciente
promulgación de la Constitución (1999), luego del particular proceso
constituyente vivido en el país, el Sistema Tributario en Venezuela ocupa un
lugar destacado en los presupuestos de la República.
Toda vez que se adelanta, una vez más, un proceso de reforma tributaria
tendiente a mejorar el sistema tributario Venezolano, en la Asamblea
Nacional (AN) se están discutiendo temas de vital importancia para el futuro
del sistema tributario venezolano, entre ellos se puede mencionar la Ley de
Hacienda Pública Estadal, cuya promulgación esta en mora por parte de la
AN., la cual está obligada, por mandato constitucional, a promulgar dicha ley
en un lapso perentorio, pero aun no se ha promulgado.
Asimismo, se estudia la aplicación de un nuevo y especial tributo al cual
se le ha denominado "Monotributo", el cual pechara los ingresos del sector
de la economía informal, es decir el comercio informal. Del mismo, muy
pronto entrara en vigencia un nuevo tributo derivado de la no menos
polémica Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010). Con este nuevo
instrumento jurídico se esperaba aplicar el peso de la Ley mediante el cobro
del impuesto a la improductividad a quienes mantuvieran tierras ociosas. Por
último es importante señalar el artículo 316 de la Constitución (1999), el cual
establece que:
 44

“El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas

públicas según la capacidad económica del o la contribuyente,
atendiendo al principio de progresividad, así como la protección de
la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la
población, y se sustentará para ello en un sistema eficiente para la
recaudación de los tributos.”

Basados en el artículo supra citado, se puede inferir que los efectos

de la descentralización tributaria de los Estados vienen a ser
económicos y sociales

2.1.4.1. Efectos Económicos

Delfino (2009) plantea que el desarrollo legislativo posterior a la

promulgación de la Constitución (1999), en lo que respecta a la
descentralización y a la condición de los estados miembros dentro de la
federación venezolana, ha estado signado por un sesgo que responde a una
visión centralista de los actores del Poder Central que, con una interpretación
errada del texto constitucional, se expresa de manera especial en las leyes
para el financiamiento de la descentralización.
En ese sentido y atendiendo a la necesaria estrategia financiera para la
descentralización, que se había iniciado en la década de los noventa y
debiera continuar en la primera del siglo XX I, se destaca que el modelo que
ha prevalecido, tiene un fuerte acento distributivista, lo cual genera una
carencia fiscal que inhibe el desarrollo de las capacidades de gestión del
gasto público regional, y así ante las necesidades eventuales de nuevos
recursos para las regiones, los Estados se ven obligados a reclamar recursos
al gobierno central, lo que tiende a generar tensión intergubernamental.
Pero, mantener este modelo multiplica los intentos del gobierno central de
escamotear recursos a los estados, lo que permite el aumento del desorden
administrativo y genera más roces intergubernamentales; por lo que se ha
pensado en un modelo de corresponsabilidad fiscal (De la Cruz, 1992: 32-
 45

36), en el cual se inscribe la propuesta constitucional de crear la Hacienda

Pública Estadal (Disposición Transitoria Cuarta, num. 6), así como en la
instauración de un sistema de compensación, el cual se corresponde con el
Fondo de Compensación Interterritorial, también previsto en la Constitución
(art. 185), que no había sido regulado aunque estuvo previsto hacerlo como
parte de la Ley de Hacienda Pública Estadal, proyecto que quedó
engavetado en la Asamblea Nacional, luego de ser devuelto por el Ejecutivo
nacional.
Por tanto, las finanzas de las entidades federales y locales han estado
signadas por la distribución centralista de los recursos mediante el situado
constitucional, con las variaciones producidas en 1989; por lo que las
estrategias recomendadas han estado dirigidas hacia un esquema mixto, que
permita a cada entidad federal desarrollar la explotación de actividades
económicas, y la creación de un sistema impositivo regional y local que
complemente el financiamiento desde el Estado; a los fines de dotarlos de la
relativa autonomía financiera que se requiere para enfrentar los compromisos
crecientes del proceso de descentralización, ya que los ingresos por tasas no
son suficientes para cubrir los gastos de mantenimiento de los servicios que
los generan, y sobre los cuales deben asumir responsabilidades los Estados.
La transferencia de competencias y de servicios no tiene sentido si no va
acompañada de instrumentos fiscales y financieros que permitan su ejercicio.
Y para todo esto la coordinación de actividades gobierno central-estados
requiere la delimitación de sus competencias, lo que ha sido un problema
tanto en los 90 como en esta década.
Ahora bien, en un esquema de redistribución fiscal para el financiamiento
de la Federación descentralizada interviene el juego de intereses de los
correspondientes actores, los cuales, en términos generales, se identifican
con las tendencias federal-descentralizadora y unionistacentralizadora, en
pugna desde el siglo XIX, una vez declarada nuestra independencia, y que
ha explicado la coexistencia de textos constitucionales federales con
 46

regímenes y gobiernos centralistas (Ayala Corao, 1990: 69-74; Brewer-

Carías, 1990:10-12). A lo que no escapa el proceso constituyente de 1999,
productor de una nueva Constitución que consagra el Estado federal
descentralizado, pero con disposiciones ciertamente contradictorias con esa
intencionalidad, como se aprecia en los casos del presidencialismo
observado en el recargado artículo 156, así como el establecimiento del
Parlamento unicameral, entre otros.
Y esos intereses contradictorios se reflejan con más fuerza en la
legislación, lo que produce un grado mayor de confrontación en el desarrollo
de la aplicación de las previsiones legales. Pero ese reconocimiento de la
federación requiere de una estrategia financiera derivada de una política de
Estado, ausente en los noventas, presente tímidamente en el texto
constitucional de 1999, pero aun sin desarrollo práctico, por no formar parte
de las políticas del régimen actual. Por otra parte, para que la
descentralización signifique fortalecimiento del Estado federal
descentralizado, tal como está previsto en la Constitución de 1999, se
requiere de entidades federales y locales fuertes que puedan asumir, con
suficiente grado de certeza, la autonomía que se consagra en el texto
constitucional.

2.1.4.2. Efectos Sociales

Para Pinilla (2014), la teoría afirma que al descentralizar pueden

esperarse consecuencias concretas y positivas en el bienestar social, por
una mayor eficiencia y una mejor focalización de los servicios públicos.
Menores costos y más servicios de calidad, mejoran el acceso de la
población a bienes como la salud o la educación. Una ejecución más cercana
y concreta en los programas y servicios públicos da lugar a una mejor
orientación de los ciudadanos, mayor supervisión, menores costos y una
mejor respuesta a las necesidades específicas locales.
 47

Por tanto, la descentralización remueve las ineficiencias en la asignación

de los bienes públicos, focalizando bienes sociales que suplen generalmente
las necesidades más básicas, lo que corrige la exclusión social. También
amplía las opciones de los individuos, al posibilitar una multitud de
jurisdicciones con variadas combinaciones en su oferta pública. Sin duda, la
razón de ser de un proceso descentralizador no es otra que contribuir al
desarrollo integral de las naciones.
Este objetivo podría asimilarse al impacto general del mismo, verificable
en la eficacia de los derechos sociales, principalmente en áreas como la
sanitaria o la educativa. En este sentido, una descentralización efectiva es
aquella que puede demostrar una relación cierta y positiva con progresos
sociales tan importantes como la reducción del analfabetismo o la mortalidad
infantil, y, en general, con un aumento en el desarrollo humano. Lo anterior
es aún más cierto si se tiene en cuenta que los principales sectores que se
descentralizan son, comúnmente, el sanitario y el educativo. En esta línea, el
objetivo del presente trabajo es el de comprobar estos efectos para el caso
latinoamericano.
Los efectos positivos o negativos de la descentralización parecen
depender de ciertas condiciones que ponen de relieve que la
descentralización es un medio, no un objetivo en sí mismo. La
descentralización también presenta serias desventajas potenciales, al ser un
proceso complejo que se enfrenta a importantes desafíos. No se trata de
descentralizar por descentralizar, sino preguntarse qué clase de
descentralización se debe implementar teniendo en cuenta las características
de cada caso concreto y reconociendo los determinantes que posibilitan unos
resultados sociales óptimos.
Como lo expresara Rodden (2003), los efectos de la descentralización
están condicionados por la naturaleza que adopte el proceso, de forma que
los beneficios potenciales de la descentralización no se basan en la
descentralización per se, sino más bien en las características institucionales
 48

específicas del proceso. Tal vez por esto la literatura empírica no presenta
evidencias concluyentes sobre un impacto social positivo de la
descentralización, a pesar de los muchos y consistentes argumentos teóricos
que lo señalan.

2.1.4.3. Autonomía en los Tributos de los Estados y Municipios

Los Estados y Municipios gozan de autonomía financiera, que implica la

posibilidad de los entes de autogenerar sus ingresos, siendo mayor la
autonomía en tanto se reconozca la facultad de crear y organizar tributos
para obtener los recursos necesarios destinados a satisfacer las necesidades
colectivas. Por ello, la participación de los Estados en el situado
constitucional, aun cuando constituye un medio de obtención de ingresos de
los Estados, no constituye una forma de autonomía de dichos entes.
Una pieza esencial en la organización territorial del Poder Público y del
Estado, tenía que ser la racional y eficiente distribución del poder tributario,
de manera que se ubicasen en la República los tributos realmente nacionales
(Impuesto sobre la Renta, IVA, impuestos a los hidrocarburos y a la minería),
y se distribuyeran territorialmente otros tributos, por ejemplo, los específicos
al consumo y sobretasas a los tributos nacionales, en los Estados;
perfeccionando la asignación de tributos a los Municipios.
En esta materia, sin embargo, con la Constitución de 1999 nada se
avanzó constitucionalmente y, al contrario, se produjo mayor centralización
tributaria en el ámbito nacional, al punto de definirse a favor del Poder
Nacional una competencia residual en esta materia (Art. 156,12). En efecto,
en cuanto a la materia tributaria el artículo 164,4 de la Constitución asigna
competencia exclusiva a los Estados en materia de "La organización,
recaudación, control y administración de los recursos tributarios propios,
según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales".
 49

Esta competencia "exclusiva", sin embargo, conforme a la Constitución, es

una competencia vacía de contenido ya que la propia Constitución no prevé
"recursos tributarios propios" algunos de los Estados. Esos recursos
dependen totalmente de la ley nacional que asigne a los Estados impuestos,
tasas y contribuciones especiales "para promover el desarrollo de las
haciendas públicas estadales" (Art. 167,5).
En consecuencia, no sólo la materia tributaria como competencia
exclusiva es una competencia vacía en la Constitución, sino que su ejercicio
depende íntegramente de la ley nacional. En todo caso, la única competencia
en relación con los tributos que se asigna directamente a los Estados, en
forma exclusiva, es la creación, organización, recaudación, control y
administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas (Art.
164,7). En tal sentido se declaran como ingresos estadales el producto de lo
recaudado por venta de especies fiscales (Art. 167,3). Sin embargo,
conforme al criterio de la Sala Constitucional en la sentencia de 13- 12-0013,
se trata de una simple forma de recaudación de impuestos, que puede ser
creada por todos los entes públicos territoriales para la cancelación de
impuestos, tasas y contribuciones de la entidad respectiva.
De resto, los Estados no tienen otras competencias tributarias distintas a
las que le puedan ser asignadas expresamente por ley nacional. Así el
artículo 167,5 de la Constitución le atribuye a los Estados, como ingresos, los
demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se le asignen por
ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas
estadales; pudiendo la ley nacional, además asignar a los Estados
participación en los tributos nacionales (Art. 164,3 y 167,6). En caso de leyes
nacionales que creen o transfieran ramos tributarios a favor de los Estados,
las mismas pueden compensar dichas asignaciones con modificaciones de
los ramos de ingresos de los Estados, a fin de preservar la equidad
interterritorial (Art. 167,5).
 50

Los Estados, sin embargo, conforme al artículo 183 de la Constitución en

ningún caso pueden crear impuestos de importación, de exportación o de
tránsito sobre bienes nacionales o extranjeros, o sobre las demás materias
rentísticas de la competencia nacional; gravar bienes de consumo antes de
que entren en circulación dentro de su territorio ni gravar bienes del consumo
producidos fuera de su territorio en forma diferente a los producidos en él.
Los Estados, además, sólo podrían gravar la agricultura, la cría, la pesca y la
actividad forestal en la oportunidad, forma y medida que lo permita la ley
nacional.
Pero además de estas competencias tributarias sólo existentes cuando lo
establezca la ley nacional, la Constitución asigna al Poder Nacional
competencia expresa para intervenir en el ejercicio de las competencias
tributarias de Estados y Municipios, al disponer en el artículo 156, como
competencia del Poder Nacional, el dictar "la legislación para garantizar la
coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias, definir
principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de
los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales, así
como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad
interterritorial.

2.1.5. Principios Constitucionales que sustentan el Sistema Tributario

venezolano

Según Brewer (2012) los principios rectores del sistema tributario en

Venezuela, encuentra su cimiento en esta norma jurídica. Entre los principios
impositivos enunciados en la carta magna, destacan: el principio de
generalidad, de legalidad, de capacidad económica o contributiva, de
progresividad y de no confiscación Estos principios constitucionales
constituyen las directrices generales que dan contenido y limitan la esencia,
 51

el funcionamiento de toda manifestación impositiva emanada del poder

tributario del Estado venezolano.
Con respecto a los principios tributarios el jurista Brewer (2012) señala
que una de las tendencias más importantes del derecho tributario
contemporáneo es la constitucionalidad de la materia impositiva, en el
sentido de que cada vez con más frecuencia en las Constituciones, no solo
están establecidos los principios fundamentales del sistema tributario, sino
también los límites que tiene el ejercicio de la potestad tributaria con relación
a los derechos y garantías de los ciudadanos y de los contribuyentes.
Ahora bien, este tema está inserto en el marco del derecho constitucional
tributario, por lo tanto no puede abordarse desde una perspectiva tan amplia
o tan restringida como la que resulta de la relación entre tributación y
confiscación, sino que debe más bien enfocarse desde el ángulo de las
garantías constitucionales de los contribuyentes frente al poder tributario del
Estado, con el objeto de garantizar que el tributo se ajuste a las
prescripciones constitucionales. La Constitución Nacional (1999) establece
una serie de principios que regulan al sistema tributario venezolano, los
cuales prevalecen exclusivamente en los poderes tributarios de los estados
democráticos. Por ser estos principios parte de las unidades de análisis de la
presente investigación se definirán separadamente:

2.1.5.1. Principio de Legalidad

Este principio básicamente refleja que los estados, en virtud, del poder
tributario deben crear tributos siempre dentro del ordenamiento jurídico
correspondiente con la finalidad de que le sean respetos los deberes y
derechos a los sujetos obligados. En efecto, Brewer (2012) refiere que el
principio de legalidad exige que los impuestos solo se creen mediante ley,
por los órganos legislativos de representación popular. Por ello, representa la
garantía de la legalidad del impuesto constituye un límite a la tributación
 52

confiscatoria ya que el tributo debe ser establecido por una norma creada por
el órgano legislativo.
Por su parte Morales (2016), considera que el principio de legalidad
implica que la administración pública se organiza y actúa de acuerdo a la ley,
por lo cual la asignación distribución y ejercicio de sus competencias se
sujeta a lo establecido en la Constitución (1999), las leyes y los actos
administrativos. Así mismo, Guerrero (2013) afirma que la razón de ser de
este principio confirma la íntima relación existente entre los principios de
legalidad tributaria y de seguridad jurídica, en el sentido de la certeza del
contribuyente ante el impuesto.
Por tanto, la legalidad como principio tributario se traduce en un clima de
confianza de las personas receptoras de las medidas fiscales del Estado
venezolano, de tal manera que no exista un clima desfavorable que
propenda a crear incertidumbre en el entorno económico; a fomentar la
discrecionalidad en las actuaciones de la Administración Tributaria y a
menoscabar la capacidad económica del sujeto pasivo. Al mismo tiempo,
afirma Pérez (2001) que el principio de legalidad exige la existencia de un
orden jurídico creado y organizado que consigne derechos fundamentales a
favor de los gobernados los cuales deben ser respetados por el Estado. De
ahí, la vinculación estrecha existente entre el principio de legalidad y el
derecho tributario, por cuanto las normas jurídicas tributarias emanan de la
carta magna y por consiguiente deben sujetarse a sus principios y
disposiciones, por lo tanto no basta que esta relación se rija por lo
expresamente determinado por la ley.
Mientras que Ramírez y Col (2000) comentan que el principio de legalidad
está real y ampliamente vinculado con la noción misma del tributo como
elemento fundamental de la relación jurídica tributaria establecida en los
estados, y en ese sentido, lo dispuso el legislador venezolano en el artículo
317 de la Constitución Nacional (1999). Para Crespo (2000) afirma que no
solo se basa en que el impuesto emane del poder legislativo, sino también,
 53

en los caracteres esenciales del tributo (base imponible, alícuota, hecho

imponible, sujetos), y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria
deben estar expresamente establecidas en la ley, de manera que no quede
margen para la arbitrariedad de la autoridad.
Por su parte Torres (2011) asegura que el principio de legalidad implica
que la administración pública se organice y actúe al margen de la legalidad,
lo cual conlleva a que sus competencias estén sujetas a lo establecido en la
Constitución (1999), las leyes, los actos administrativos de carácter
normativo dictados conforme a la ley, en garantía de las libertades públicas
consagradas por el régimen democrático, participativo y protagónico.
Según Saenz (1993) el principio de legalidad de ley es un instituto de
carácter constitucional que constituye el eje de las relaciones entre el poder
legislativo y el ejecutivo en lo referente a la producción de normas, que
persigue precisamente excluir para ciertas materias la posibilidad de
formación por vía distinta de la legislativa.
2.1.5.2. Principio de Capacidad Económica

Este término alude significativamente a la obligación del legislador de

tomar en consideración la posibilidad económica de los contribuyentes para
pagar los tributos al momento de establecerlos. A criterio de Ramírez y Col
(2000) el principio de capacidad contributiva consiste en la aptitud para
soportar las cargas tributarias en la medida económica y real de un sujeto
frente a una situación fiscal en un período determinado, medida con base en
la cual aporta la contribución debida al Estado.
Para González (2000) la capacidad contributiva se relaciona con la
capacidad económica, en cuanto a que se identifica con la aptitud para
concurrir al sostenimiento de los gastos públicos. Por otro lado, Saenz (1993)
indica que el principio de capacidad económica supone en el sujeto tributario
la titularidad de un patrimonio o una renta aptos para en calidad y cantidad
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hacer frente al pago del impuesto, una vez cubiertos lo pagos vitales e
ineludibles del sujeto.
Este principio trae consigo la equidad en el repartimiento de la carga
tributaria, en efecto, los sujetos que obtengan mayores ingresos, mayor será
su contribución con el Estado. Al mismo tiempo, comenta Fraga (2006) que
el referido principio es un concepto jurídico utilizado por el contribuyente para
referirse a la posibilidad de las personas de pagar tributos. De allí que con la
capacidad económica el contribuyente puede atender sus necesidades y
compromisos económicos; mientras que la capacidad contributiva tiene la
posibilidad de soportar el pago del tributo.
A su vez, asegura Palacios (2009) que la capacidad económica es
individual y única para cada sujeto, por lo que los supuestos que integran el
hecho imponible deben ser valorados atendiendo al conjunto de principios
que junto al de capacidad contributiva forman los principios de justicia del
sistema tributario como el de no confiscatoriedad. Por su parte Navarro
(2009), considera que la capacidad económica conlleva a cada contribuyente
a pagar de acuerdo a sus riquezas. Este principio se encuentra establecido
en el ordenamiento jurídico venezolano en el artículo 316 de la Constitución
(1999) que establece textualmente: El sistema tributario procurará la justa
distribución de las cargas públicas según la capacidad económica del o la
contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, así como la
protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la
población; para ello se sustentará en un sistema eficiente para la
recaudación de los tributos.
En consonancia con los párrafos anteriores se puede expresar que el
principio de capacidad contributiva obliga al Estado a tomar en cuenta la
posibilidad económica del sujeto obligado al pago del tributo creado mediante
leyes.

2.1.5.3. Principio de progresividad

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Este principio tiene asocia a todos las personas que conviven en

comunidad para en coadyuvar al gasto público. Al respecto, el experto
tributario Moya (2006) señala que el principio de progresividad igualmente
conocido como el de proporcionalidad exige que la fijación de los tributos a
los ciudadanos habitantes de un país sea en proporción a sus ingresos o
manifestaciones de capacidad contributiva.
Saenz (1993) la progresividad no es limitada, de lo contrario sería
contraria al espíritu de las normas constitucionales que le dieron origen, por
ello, existen ciertos límites a la misma. Según González y Lejeune (2000)
debe tratarse este principio de un modo de tributación proporcional. Es decir,
los tipos de gravamen aplicables varían aumentando progresivamente a
medida que van aumentando también, las magnitudes de la renta utilizadas
como base para cuantificar el tributo. Por otra parte, indica Laguna (1997)
que el citado principio establece que la fijación del impuesto sea en
proporción a la capacidad contributiva de las personas. Este principio está
establecido en el ordenamiento jurídico venezolano en el artículo 316 de la
Constitución (1999) cuando señala que el sistema tributario procurará la justa
distribución de las cargas públicas según la capacidad económica del o de la
contribuyente, atendiendo al principio de progresividad así como la
protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la
población. De todas estas consideraciones puede deducirse que el principio
de proporcionalidad obliga al estado a tomar en consideración al momento
de establecer la alícuota de los tributos en proporción a la capacidad
económica de los sujetos sobre los cuales va a recaer la obligación del pago
de estos.

2.1.5.4. Principio de no Confiscatoriedad

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Este principio restringe al Estado a cobro de tributos a través de la

confiscación de bienes propiedad de los contribuyentes y se encuentra
establecido en el artículo 317 de nuestra Carta Magna. Rodríguez citado por
Fraga (2006) define al mismo como un principio que proyecta sobre el
conjunto de sistema tributario a la manera de principio estructural de la
constitución financiera que trata de garantizar el respeto por parte del
sistema fiscal de derechos económicos como el derecho a la propiedad
privada y a la economía de mercado.
Igualmente, Guevara (2004) al referirse al citado principio señala que es
una garantía de eficacia del derecho de propiedad, fundamentados en los
artículos 115 y 116 de la Constitución Nacional. A su vez, argumenta Baute
(2005) que este principio constituye una restricción a la acción de Estado,
incluida en la Constitución con la finalidad de restringir la voracidad
recaudadora del sistema tributario actual y en consecuencia, evitar la
extinción de riqueza al contribuyente por los tributos.
Mientras que Fernández (2008) comenta que el principio de no
confiscatoriedad se presenta de esta forma como un límite último del sistema
tributario con el que, sustancialmente, se pretende impedir que una
aplicación extrema del principio de progresividad atente contra la capacidad
económica. Asimismo, Naveira (1997) indica que el principio de no
confiscación, es individual de tipo garantista neto, configurador de un
derecho individual que no necesita la reglamentación infra constitucional para
hacerse efectivo, hasta se anuncia claramente como una prohibición de
cierta conducta por parte del Estado.
Este principio es la única garantía que tienen los contribuyentes para
preservar su derecho a la propiedad consagrado en el artículo 115 de
nuestra Carta Magna, pues restringe al Estado a confiscar sus bienes por no
efectuar el pago de tributos Impuestos mediante leyes.

2.1.5.5. Principio de Generalidad

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Para Navarro (2009) el principio de generalidad significa que todos están

obligados a pagar tributos. De acuerdo con Villegas (2009) el principio de
generalidad alude al carácter extensivo de la tributación y significa que
cuando una persona física o ideal se halla en las condiciones que marcan,
según la ley la aparición del deber de contribuir, este debe ser cumplido,
cualquiera que sea el carácter del sujeto, categoría social, sexo,
nacionalidad, edad o estructura.
Saenz (1993) señala que la generalidad obliga a los ciudadanos a
concurrir en el levantamiento de las cargas públicas. Esto no supone que
todos deban efectivamente pagar tributos, sino que deben hacerlo todos los
que, a la luz de los principios constitucionales y de las leyes, tengan la
necesaria capacidad contributiva, puesta de manifiesto en la realización de
los hechos imponibles tipificados por la ley.
Es decir, no puede eximirse a nadie de contribuir por razones que no sean
la carencia de la capacidad contributiva. En resumen, puede concebirse que
la generalidad obliga a los Poderes Legislativos a imponer tributos a todos
los ciudadanos por igual, es decir, sin exclusiones de índole religioso, social,
económicos, entre otros. El aludido principio está establecido en el artículo
133 de la Constitución Nacional (1999) según el cual: “toda persona tiene el
deber de coadyuvar a los gastos públicos mediante el pago de impuestos,
tasas y contribuciones que establezca la ley”.

2.1.5.6. Principio de Igualdad

El principio de igualdad para Valdés (1996) se trata este principio de la

igualdad ante la ley, pues ella no puede establecer desigualdades, lo que se
concretiza en el marco tributario en la igualdad de las cargas públicas; Según
Saenz (1993) el principio de igualdad se concatena con la idea de la
igualdad, por tanto es el criterio central en materia de distribución de la carga
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tributaria y de él se pueden deducir todos los demás. Supone, que el reparto

de los tributos se haga tratando por igual a los contribuyentes. Para Octavio
(2002) el principio de igualdad se relaciona con el mismo trato que se
otorgue en las actuaciones de la Administración Tributaria, pues en el sentido
establecido en las normas jurídicas, no deberá otorgar privilegios o tratos que
beneficien a unos o afecten a otros, sin un criterio jurídico sustentado en la
Constitución y en las leyes.
A criterio de Pérez (2005) la igualdad se describe, instaura, o se prescribe
en una relación comparativa entre dos o más sujetos que poseen al menos
una característica relevante común. El principio de igualdad obliga a los
estados a crear tributos sin discriminaciones de índole social, económica, de
sexo, credo entre otros, ya que estos deben crearlos para todos sus
ciudadanos con equidad. Este principio lo dispone el numeral 1 del artículo
21 de la Carta Magna (1999), el cual establece: “Todas las personas son
iguales ante la ley; en consecuencia: 1) No se permitirán discriminaciones
fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en
general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos
y libertades de toda persona”.

2.1.5.7. Principio de Irretroactividad

El principio de irretroactividad conlleva a que ninguna disposición

legislativa tiene efecto retroactivo, como señala García (1980). La
irretroactividad según Cabanellas (1996) es un principio legislativo y jurídico
según el cual las leyes no tienen efecto en cuanto a los hechos anteriores a
su promulgación, salvo disposición en contrario. Para Villegas (2005) hay
irretroactividad cuando la ley tributaria rige sólo respecto a los hechos o
circunstancias acaecidos a partir de su entrada en vigor, hasta el vencimiento
del plazo de vigencia o su derogación.
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También señala Cruz (2004) que el principio de irretroactividad trata de

mantener un estado de certeza o inamovilidad de las situaciones a fin de que
los sujetos actúen amparados por una determinada legislación, siendo
consciente de que no será modificada arbitrariamente por el legislador. El
principio de irretroactividad permite a los contribuyentes a que el Estado
siempre tenga una legislación vigente para regular cualquier situación.
El principio de irretroactividad está previsto en el artículo 24 de la
Constitución Nacional (1999), según el cual ninguna disposición legislativa
tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena.