Texto Complementar 3 – Competência Tributária

Prof. Leonardo Godoi Sia

O poder de tributar é outorgado pela Constituição à República Federativa do Brasil. Trata-se

de poder pleno e expressão de soberania onde se inclui todas as espécies tributárias
existentes, quais sejam: impostos, taxas, contribuição de melhoria, empréstimos compulsórios
e contribuição especial.

A competência tributária é a parte do poder que cabe a cada ente da federação, ou seja, é
expressão de autonomia do ente, pois reflete os tributos que o ente tem sob sua titularidade,
sendo o resultado da divisão do poder de tributar.

Ricardo Alexandre (2010, pág. 204) faz a diferenciação entre competência tributária e
competência para legislar sobre o direito tributário.

Competência tributária “é o poder constitucionalmente atribuído de editar leis que instituam

tributos, como por exemplo, a instituição, por meio de lei, do IPTU realizado pelos Municípios.
Contudo, a segunda (competência para legislar sobre o direito tributário), é o poder
constitucionalmente atribuído para editar leis que versem sobre tributos e relações jurídicas a
eles pertinentes, como por exemplo, a instituição do CTN pela União”.

A gestão tributária exige conhecimento da legislação, criatividade, organização, objetivos e

divisão de tarefas desempenhadas pelos entes da federação.

Essa exigência da gestão tributária diminui a probabilidade de erros no que tange à

competência para instituir os tributos e também em cobrar as espécies tributárias pertinentes
a cada ente da federação, sobretudo os municípios.

Para tanto, temos que conhecer os atributos da competência tributária, ou seja, conhecer as
características da competência tributária para que possamos verificar qual é o limite dos
municípios em realizar esse poder.

Curso Gestão Tributária Municipal – GTM

Módulo 1 - Sistemas, princípios e competência tributária

1
Os atributos da competência tributária são:

▪ privatividade,
▪ facultatividade,
▪ indelegabilidade,
▪ incaducabilidade,
▪ irrenunciabilidade,
▪ inalterabilidade.

Privatividade

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possuem a sua competência tributária

determinada pela CF/1988. Dessa forma, um ente não poderá invadir a competência dos
demais, pois a definição das competências visa impedir a invasão de competência impositiva,
impedir a flexibilização do sistema rígido, garantir autonomia financeira.

Se a privatividade garante a autonomia, em contrapartida não permite a bitributação. A

garantia da autonomia financeira resguarda o ente federativo em um dado momento, e
também resguarda ao contribuinte em outro, na medida em que impede a bitributação.

A autonomia municipal está preconizada nos artigos 29 e 30 da CF/1988, que retrata o sentido
de que nenhum poder, autoridade, poderá direta ou indiretamente, mediante ação ou omissão
suprimir de forma parcial ou total essa autonomia. Os municípios têm o poder de votar suas
leis orgânicas e qualquer situação que tente suprimir a autonomia municipal pode estar
violando os direitos e garantias individuais.

O jurista Hans Kelsen destaca duas características ao conceituar autonomia:

▪ a competência exclusiva em relação aos assuntos de seu interesse, e

▪ o provimento privativo dos cargos governamentais.

Assim, se houver conflito de competência entre uma lei municipal e uma lei estadual, e a
matéria estiver compreendida na competência da Câmara Municipal, a lei municipal deverá
Curso Gestão Tributária Municipal – GTM
Módulo 1 - Sistemas, princípios e competência tributária

2
prevalecer. Se algum Estado-Membro violar a autonomia municipal, ele é passível de
intervenção federal, conforme art. 34, VII, “c”, CF/88, em função da quebra do pacto federativo
previsto no art. 64, §4º, I, CF/1988.

Para saber mais leia CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário.
25ª ed. Malheiros, 2009. P. 519

Facultatividade

A facultatividade do exercício é quando o exercício da competência tributária não é

obrigatório. Podemos citar como exemplo a instituição parcial de IPTU para imóveis
residenciais, excluindo os imóveis comerciais e os terrenos não edificados, não se aplicando
o princípio da isonomia tributária.

A regra da facultatividade da competência é extraída do art. 145 CF/1988 que traz a expressão
“poderão instituir os seguintes tributos”, o STF entende que a Constituição ao se utilizar do
verbo “poder” transmite a ideia de facultatividade, pois se a ideia fosse de obrigatoriedade
deveria ter se valido do verbo “dever”.

Com base nesse entendimento, o artigo 11 da Lei Complementar 101/2000, conhecida como
Lei de Responsabilidade Fiscal, informa que um requisito essencial da responsabilidade fiscal
à instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos, é o que caiba à competência
constitucional destinada ao ente federado. Fundamentado nessa exigência obrigatória, a Lei
de Responsabilidade Fiscal é textual quando afirma que o exercício da competência tributária
passaria a ser obrigatório.

Veja o que diz a doutrina sobre este assunto:

A doutrina majoritária declara ser inconstitucional a definição de obrigatoriedade da instituição

do tributo, ou seja, prejudicou o atributo da facultatividade quando afirma que “constituem
requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva
arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da federação”.

Curso Gestão Tributária Municipal – GTM

Módulo 1 - Sistemas, princípios e competência tributária

3
Outra parte da doutrina, defende que o artigo 11, da LC 101/2000, não impede a faculdade
de tributar, mas condiciona a faculdade de não tributar aos requisitos mencionados no art. 14,
da LC 101/2000, isto é, a previsão na LDO, na LOA e em outras legislações.

Assim, se qualquer ente da federação não respeitar o artigo 11 e o artigo 14, ambos da LC
101/2000 fica “vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe
o disposto no caput do artigo 11, no que se refere aos impostos”, com exceção da União
Federal, pois transferência voluntária não a inclui, conforme artigo 11, parágrafo único da LC
101/2000.

Indelegabilidade

Significa que a competência tributária é indelegável, ou seja, ela não pode ser passada à
terceiros, parcial ou total, ainda que por meio de lei, conforme art. 7º do CTN.

Observe a diferença entre competência tributária e capacidade tributária.

Competência tributária - ocorre quando a pessoa política detém o poder para instituir o tributo.

Capacidade tributária - ocorre quando o tributo outorgado por lei a qualquer pessoa, ou seja,
a atividade administrativa de cobrança, arrecadação e fiscalização são delegáveis.

A indelegabilidade protege o pacto federativo, pois a inércia de um ente não pode levar o outro
a exercer sua função, pois é cláusula pétrea.

Observe art. 7º do CTN.

§ 3º. Não constitui delegação de competência o cometimento, a pessoas de direito privado,

do encargo ou da função de arrecadar tributos.

Vejamos um exemplo:

O imposto sobre a propriedade rural (ITR), que é de competência da União, pode ser cobrado
e fiscalizado pelos Municípios (art. 153, §4º, III, CF/1988). Não se trata de caso de

Curso Gestão Tributária Municipal – GTM

Módulo 1 - Sistemas, princípios e competência tributária

4
delegabilidade da competência tributária. A competência para instituir tributo não se confunde
com a capacidade tributária ativa, a que autoriza a cobrança de tributo que já foi criado.

Incaducabilidade

Significa que não ocorrerá a prescrição da competência tributária, isto é, o ente federativo não
perde o direito de criar o tributo, mas o crédito tributário será impactado com este instituto.

Irrenunciabilidade

A União, o Estado, o Distrito Federal, e os Municípios não podem renunciar à competência

tributária, ou seja, a irrenunciabilidade estabelece que a pessoa política detentora da
competência tributária não pode renunciar a ela, no todo ou em parte.

Inalterabilidade

A competência tributária, uma vez outorgada pela CF/1988, não pode ser alterada por
quaisquer dos entes políticos que a receberam, pois não possuem titularidade jurídica para
isto. Somente à Constituição Federal é dado alterar a competência tributária da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Se qualquer pessoa política pretender, ainda que mediante lei, dilatar a abrangência de sua
competência tributária, essa norma invadirá seara imune à tributação, ou vulnerará
competência tributária alheia.

Portanto, se a União, os Estados/DF e Municípios alterarem a competência tributária, dilatar

sua abrangência, a consequência será a inconstitucionalidade do ato normativo.

Vejamos um exemplo:

O artigo 156 da CF/1988 (IPTU) estabelece como critério material, o fato gerador, ser
proprietário de imóvel urbano.

Curso Gestão Tributária Municipal – GTM

Módulo 1 - Sistemas, princípios e competência tributária

5
O artigo 32 do CTN trata de ser proprietário, possuidor ou ter domínio útil de imóvel urbano.
O artigo 32 do CTN não foi recepcionado em sua totalidade pela CF/1988, pois o legislador
constituinte estipulou que o fato gerador do IPTU é apenas “ser proprietário”.

Nesse caso, admite-se que, se o possuidor ou o detentor do domínio útil possuir animus
domini (desejo de permanecer, de ter referida localidade como referência), o IPTU é incidente,
pois está dentro da ideia constitucional.

Regulação Constitucional ao Poder de Tributar

As limitações ao poder de tributar estão inseridas no art. 146, II, CF/1988 que estabelece que
caberá a Lei Complementar regular as limitações constitucionais ao poder de tributar.

Neste sentido, a CF/1988 proibiu a cobrança de impostos em relação às instituições sem fins
lucrativos, conforme julgamento do STF:

Embora a CF/1988, em seu artigo 146, II, diga que cabe à lei complementar regular as
limitações constitucionais do poder de tributar, a própria Constituição Federal já estabelece
esses limites mediante a enunciação de princípios constitucionais da tributação.

Tais princípios são plenamente eficazes, no sentido de não dependerem daquela lei
complementar para sua incidência direta e imediata aos casos ocorrentes.

Repartição de Competência Tributária

A CF/88 repartiu as competências tributárias em competências exclusiva, comum, residual,

extraordinária, concorrente e cumulativa. Vejamos cada uma delas:

▪ Competência Exclusiva

É outorgada pela CF/1988 para que cada um dos entes federativos possa instituir tributos. Os
tributos de competência privativa são os seguintes:

✓ Impostos – competência da União (Art. 153, CF/1988), dos Estados/DF (Art. 155,
CF/1988) e dos Municípios/DF (Arts. 156 e 147, parte final, ambos CF/1988);

Curso Gestão Tributária Municipal – GTM

Módulo 1 - Sistemas, princípios e competência tributária

6
 ✓ Empréstimos compulsórios - competência da União (Art. 148, I, CF/1988);
✓ Contribuições Sociais (na forma do artigo 149, caput, CF/1988) - competência da
União;
✓ Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE (na forma do artigo 177,
§4º, CF/1988) -combustíveis - competência da União;
✓ Contribuição de Iluminação Pública - CIP (na forma do artigo 149-A, CF/1988) -
competência dos Municípios e do Distrito Federal.

Os impostos são, com exclusividade, assim definidos na CF/1988:

Impostos Contextualização
União Impostos previstos no artigo 153, CF/1988: II, IE, IPI, IOF, IR, ITR e IGF
Estados/DF Impostos previstos no artigo 155, CF/1988: ICMS, IPVA, ITCMD
Municípios Impostos previstos no artigo 156, CF/1988: IPTU, ITBI e ISS

▪ Competência Comum

É a competência tributária deferida aos entes da federação no âmbito das suas respectivas
atribuições. Temos tributos vinculados a atividades estatais específicas em relação à pessoa
do contribuinte. Esses tributos são as taxas, as contribuições de melhoria e as contribuições
previdenciárias do servidor.

Cada ente só pode instituir esses tributos no âmbito de suas respectivas atribuições materiais,
e não porque pode haver bitributação.

Veja um exemplo:

É muito importante que a gestão fiscal dos municípios observe a seguinte situação:

Vamos supor que a União plantou um jardim de orquídeas, rosas e de jasmins em uma praça.
Isso acarretou valorização imobiliária dos imóveis ao redor da praça, razão pela qual é
possível a cobrança de contribuição de melhoria, conforme artigo 81, CTN.

Curso Gestão Tributária Municipal – GTM

Módulo 1 - Sistemas, princípios e competência tributária

7
Muitos defendem que, se a União Federal realizou a obra e gerou valorização imobiliária, esse
tributo é de competência da União. Ocorre, porém, que a obra de um canteiro em praça
pública é uma atividade de interesse local e não encontra previsão no rol das competências
administrativas da União, conforme artigo 21 da CF/1988.

O dispositivo comentado não informa que é competência da União colocar canteiro em praça
pública, pois a União não tem competência para realizar obras e serviços locais. Se a União
cobrar, a cobrança é inconstitucional, pois houve violação ao artigo 30, I, VII da CF/1988.

▪ Competência Residual

Entende-se por competência residual (art. 154, I da CF/1988) a competência constitucional

outorgada à União Federal para instituir tributo novo não descrito.

Observe o artigo 154, I e II da CF/1988:

I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam
não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados
nesta Constituição;

II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou

não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as
causas de sua criação.

A União pode instituir também, além de imposto, contribuições sociais de natureza securitária,
conforme o artigo 195, §4º, CF/1988, “a lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir
a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I”.

A redação do artigo 195, §4º, CF/1988 que impõe obediência ao imposto no artigo 154,
evidência a intrínseca relação existente entre os artigos que compõem a CF/1988.

▪ Competência Concorrente

Curso Gestão Tributária Municipal – GTM

Módulo 1 - Sistemas, princípios e competência tributária

8
É aquela que a CF/1988 outorga à União para legislar sobre normas gerais, levando aos
demais entes a possibilidade de editar normas específicas a respeito do tema, conforme o
artigo 24, I e II, CF/1988,

Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II - orçamento;

Essa competência pode ser extensiva aos municípios na forma dos artigos 18 e 30, II, ambos
da CF/1988,

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende

a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta
Constituição.

Art. 30. Compete aos Municípios:

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

▪ Competência Extraordinária

A competência extraordinária se refere aos impostos extraordinários de guerra, ou seja, a

União pode, por simples medida provisória em casos de guerra externa, instituir o Imposto
Extraordinário de Guerra, conforme determina o art. 154, CF/1988,

A União poderá instituir:

II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou

não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as
causas de sua criação.

Após o estudo das modalidades de competência tributária, precisamos entender o que vem a
ser bitributação e bis in idem.

Curso Gestão Tributária Municipal – GTM

Módulo 1 - Sistemas, princípios e competência tributária

9
 ✓ Bis in idem, juridicamente, significa duas vezes sobre a mesma coisa. Ocorre quando
uma pessoa jurídica de direito público tributa mais de uma vez o mesmo sujeito
passivo, sobre o mesmo fato gerador.

O bis in idem não é, em princípio, inconstitucional. Não há no texto constitucional

brasileiro uma genérica vedação expressa a tal instituto. Quem tem competência para
instituir tributo sobre um determinado fato gerador pode fazê-lo por meio de uma ou
de várias normas.

Veja um exemplo:

A União pode instituir uma alíquota de imposto de renda de 25 % ou duas alíquotas

cumulativas de 10 e 15 %. Na prática, portanto, o bis in idem equivale a uma majoração da
alíquota do tributo, pelo que poderia incorrer em inconstitucionalidade, caso permaneçam
violados os princípios da capacidade contributiva e o da vedação ao confisco.

O bis in idem não pode ser confundido com o imposto adicional que é aquele cuja base de
cálculo é o valor pago a título do imposto principal. O adicional estadual do imposto de renda,
criado pela CF/88, e depois suprimido pela EC nº 3/ 1993. A alíquota do adicional incidia sobre
o valor que o contribuinte pagava à União a título de imposto de renda.

✓ Bitributação ocorre quando duas pessoas jurídicas de direito público tributam através
de duas normas, uma de cada ente, o mesmo sujeito passivo sobre o mesmo fato
gerador.

Há aqui, em princípio, inconstitucionalidade, em razão da violação das normas constitucionais

de distribuição da competência tributária. Na bitributação uma das pessoas jurídicas de direito
público invade a competência tributária da outra. Observe duas possíveis situações:

1. Dois Municípios que pretendem cobrar IPTU sobre um mesmo imóvel.

2. O Estado que pretende cobrar tributo sobre serviços que não sejam de transporte e
comunicação, mas sim em serviços de competência dos Municípios.

Curso Gestão Tributária Municipal – GTM

Módulo 1 - Sistemas, princípios e competência tributária

10
Se a bitributação está prevista no próprio texto constitucional, não há qualquer
inconstitucionalidade, pois a CF/1988 atribui competência tributária para as duas pessoas
jurídicas de direito público.

É o caso, por exemplo, da importação de produtos industrializados, onde incidem imposto de

importação, IPI e ICMS (há, também, um bis in idem entre II e IPI).

Outro exemplo de bitributação é a venda de matéria prima pelo comerciante para o industrial,
na qual incidem IPI e ICMS.

Porém, existem duas situações em que a bitributação é legítima.

Primeira situação

Decorre da possibilidade de que a União institua, na iminência ou no caso de guerra externa,

imposto extraordinário, compreendidos ou não em sua competência, conforme preconizado
no art.154, II, CF/1988. No entanto, nesta hipótese a União pode instituir um novo IR (haveria
bis in idem) e um novo ICMS (haveria bitributação).

Segunda situação

Pode haver legítima bitributação em hipóteses que envolvem Estados e nações diversos.

No que concerne à tributação da renda, como por exemplo, uma pessoa no Brasil que recebe
rendimentos de trabalho realizado na Bolívia.

Os dois Estados podem cobrar IR tendo a legítima bitributação.

A única maneira de evitar que essa situação ocorra, a bitributação, é a celebração de um

tratado internacional, o que não ocorre com esses dois países citados.

Referências:

ALEXANDRE, Ricardo. Direito tributário esquematizado 4. ed. rev. e atual. São Paulo:
Método, 2010.

Curso Gestão Tributária Municipal – GTM

Módulo 1 - Sistemas, princípios e competência tributária

11