COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA

A competência tributária é a aptidão para instituir ou majorar tributos (Lobo Torres).

Assim a competência tributária é a delimitação do poder de tributar, considerando-se o poder
de instituir e criar um tributo por lei própria. Por isso, está intimamente ligada à ideia de
competência legislativa.
Neste ponto, fala-se também do exercício negativo de competência tributária, o que
significa que a competência tem duas facetas: a clássica (a aptidão para instituir ou majorar
tributos – regras de competência positiva) e a face negativa (que são as regras de não –
incidência tributária – referentes às imunidades constitucionais e às leis de isenções
infraconstitucionais).
Por isso, todos os princípios tributários aplicam-se tanto para o exercício positivo
quanto para o negativo de competência.

Qual é a diferença entre competência tributária e a repartição de receitas?

Como já dito, a competência tributária é a possibilidade de criar ou majorar, por lei,
tributo. Contudo, a repartição de receitas refere-se à divisão do produto da arrecadação. As
regras de repartição estão na CRFB (arts. 157 a 161).
Nesses artigos percebe-se que a repartição dar-se - á sempre de cima para baixo: a
União reparte com os Estados e estes repartem com os Municípios. Em regra, a repartição é
feita apenas com impostos, nenhum outro tributo é repartido, exceto a CIDE – Combustíveis
(art. 159, III).
Art. 159. A União entregará:
(...)
III - do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio
econômico prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento) para os Estados e
o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei, observada a destinação a que se
refere o inciso II, c, do referido parágrafo. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 44, de 2004)
1
Refere-se à CF de 1967.

Competência Tributária e Capacidade Tributária Ativa

A competência tributária não se confunde com a capacidade tributaria ativa. Assim,
outra distinção importante se faz. A capacidade é algo diverso da competência, está
relacionada com a arrecadação, fiscalização e julgamento dos recursos administrativos. A
competência é indelegável, a capacidade, por sua vez, é delegável, a teor do art. 7º, do CTN:
Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções
de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou
decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa
 jurídica de direito público a outra, nos termos do § 3º do artigo 18 da
1
Constituição .

§ 1º A atribuição compreende as garantias e os privilégios processuais que

competem à pessoa jurídica de direito público que a conferir.

§ 2º A atribuição pode ser revogada, a qualquer tempo, por ato unilateral da

pessoa jurídica de direito público que a tenha conferido.

§ 3º Não constitui delegação de competência o cometimento, a pessoas de

direito privado, do encargo ou da função de arrecadar tributos.

Este artigo estabelece exatamente a diferença entre competência e capacidade tributaria

ativa.

CRFB Lei

Competência tributária Capacidade tributária ativa

Atividade legislativa discricionária decorrente da CRFB Atividade administrativa plenamente vinculada

decorrente da lei

Essa linha é temporal. A CRFB, como visto, não criou os tributos, mas apenas trouxe as
regras de competência para que os entes os criassem. Por isso a competência tributária se
esgota na lei. O exercício da competência tributária se dá exatamente no momento em que a
lei instituidora ou majorante for promulgada, pois ali o legislador efetivou a parcela do poder
de tributar, conforme outorga da CRFB.
Somente após a edição da lei, passa-se a se desenvolver a capacidade tributária ativa,
calcada na lei, quando ocorrerem os fatos geradores e as obrigações tributárias decorrentes
daquela lei. Serão desenvolvidas, neste ponto, as atividades de fiscalização, arrecadação,
administração tributária e etc, mas nunca a instituição ou majoração de tributos.
A competência tributária é uma atividade legislativa, enquanto que a capacidade
tributária ativa é uma atividade administrativa. A atividade legislativa é discricionária, pelo que
a competência tributária é discricionária; ao contrário, o administrador só age de forma
vinculada, não escolhendo de quem, o quê, quando ou quanto cobra: a lei traça os meios de
sua atuação.
Veja que a competência tributária é discricionária porque é dado ao legislador o juízo
de conveniência e oportunidade em editar ou não a lei tributária, instituir (ou majorar) ou não
o tributo. A competência tributária decorre diretamente da CRFB; o exercício da capacidade
tributária ativa decorre diretamente da lei.
Pela literalidade do dispositivo do art. 7º, só pode haver delegação da capacidade tributaria
ativa para uma pessoa jurídica de direito PÚBLICO.

Cada ente, em princípio, apresenta tanto a competência tributária quanto a

capacidade tributaria ativa. Mas eles podem delegar a capacidade (total ou parcial) para outro

1
Refere-se à CF de 1967.
ente. E que ente de direito público seria esse? Pode ser outro ente da federação, por
exemplo: o Município pode delegar para União ou vice versa. Esta delegação de um ente da
federação para outro, é feita por convênio – (art. 100, IV, do CTN)
Art. 100. São normas complementares das leis, dos tratados e das convenções
internacionais e dos decretos:

(...)

IV - os convênios que entre si celebrem a União, os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios.

Além destas, as autarquias ou as fundações de direito público podem receber esta

capacidade. Diferentemente da primeira espécie, a delegação deve ser feita por lei.
Exemplo 1: Primeira espécie – ente federativo: ITR

Exemplo 2: segunda espécie - Autarquias e fundação pública

Segundo o art. 153, § 4º, III c/c o art. 158, II, da CRFB, o ITR poderá ser arrecadado
pelo Município, mediante celebração de convênio, em troca de receber 100% do valor
recolhido:
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:

(...)

VI - propriedade territorial rural;

(...)

§ 4º O imposto previsto no inciso VI do caput:(Redação dada pela

Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

(...)

III - será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim optarem,

2
na forma da lei , desde que não implique redução do imposto ou
qualquer outra forma de renúncia fiscal. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Art. 158. Pertencem aos Municípios:

(...)

II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da

União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos
imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção
a que se refere o art. 153, § 4º, III; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

2
Ver Lei 11.250, de 27/12/2005 - http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2005/Lei/L11250.htm .
Neste caso, em que ocorra a delegação, quem poderá ajuizar a ação de execução fiscal?
Este tema é bem controvertido. O posicionamento majoritário, inclusive do E.STJ, é no sentido
de que a execução fiscal deve ser ajuizada pelo ente que detém a capacidade, senão haveria
insegurança jurídica para o contribuinte.

Poderá o Município conceder isenções?

Não. Pois somente o ente originário detém a competência tributária, por isso somente ele
poderá conceder as isenções (no caso do ITR, a União).

E contra quem o contribuinte deverá ajuizar ação para discussão do tributo delegado?
Mais uma vez esse tema apresenta diversas discussões doutrinarias e jurisprudenciais, mas o
E. STJ firmou entendimento no mesmo sentido da execução fiscal: o polo passivo da ação
deverá composto pelo ente com capacidade tributária ativa.
Exemplo:
1. Taxa cobrada por agência reguladora
2. Contribuições profissionais cobradas por autarquias
3. Delegação ao INSS para arrecadar contribuições previdenciárias (não ocorre mais por
conta da criação SUPER RECEITA).

E o art. 7º, §3º? O que significa?

O art. 7º, § 3º, do CTN foi criado por causa dos bancos. Não existe delegação de competências
às pessoas de direito privado e, tampouco, de capacidade tributaria ativa.
§ 3º Não constitui delegação de competência o cometimento, a pessoas de
direito privado, do encargo ou da função de arrecadar tributos.

Os bancos possuem mera função de caixa, recebem e imediatamente repassam os valores. Isso
tem uma implicação pratica: não existe a possibilidade de ajuizamento de ação de consignação
em pagamento contra o banco se ele recusar a receber o tributo. Isso ocorre porque a ação
depende da relação jurídica tributaria, a qual o banco não integra.

EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA

O posicionamento que prevalece na doutrina, apesar de não ser pacifico, é que o exercício da
competência tributária é facultativo (Luciano Amaro e Roque Carrazza). Isso significa que o
ente pode não exercer sua competência tributária ou exercê-la em parte.

O Exemplo de não exercício mais comum é o do Imposto sobre Grandes Fortunas: IGF, art.
153, VII, da CRFB:
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:

(...)
 3
VII – grandes fortunas, nos termos da lei complementar .

E o exemplo de exercício em parte seria o IPTU.

Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana;

(...)

§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art.

182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; e (Incluído pela

Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do

imóvel. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

O referido artigo difere propriedades prediais (prédios residenciais ou comerciais) e territoriais

(terrenos não – edificados).

Seria possível que um Município cobrasse o IPTU apenas dos prédios não – residenciais?

Segundo a doutrina majoritária, seria possível. Além disso, não fere o princípio da isonomia.

OBS: Outra coisa seria a criação de isenções somente para prédios residenciais. Vejamos.
A competência tributária já foi exercida, logo, não há mais facultatividade. Para conceder a
isenção, portanto, depende da justificativa e do caso em questão. A Lei de Responsabilidade
Fiscal condiciona a isenção a uma respectiva contraprestação. O art. 11, da LRF (LC 101/2000),
menciona que a responsabilidade refere-se à instituição (criação) e arrecadação de tributos
previstos constitucionalmente.
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na
gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos
os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias

para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere
aos impostos.

Veja que este dispositivo impõe obrigação de instituição dos tributos da respectiva
competência, contrariando a discricionariedade desta atividade legislativa. Entenda: a LC
101/00 diz respeito à atividade administrativa da tributação, ou seja, à capacidade tributária
ativa, decorrente das leis instituidoras – e não à atividade do legislador. O emprego do termo
instituição, por sua vez, subverteu os objetivos da lei, fazendo-a interferir na atividade
legislativa, na competência tributária. Por isso, suscitou-se a inconstitucionalidade desse artigo
perante o STF, justamente nestes termos aqui expostos, pela agressão à discricionariedade do
exercício da competência tributária. Ainda não há posicionamento do STF sobre o tema.

3
Que nunca foi editada; daí o não-exercício da competência.
Por isso, a questão da facultatividade do exercício da competência tributária é extremamente
controvertida. A posição adotada pela Fazenda é de que o referido artigo é inconstitucional.
Para esta tese, a facultatividade tem sede constitucional, especialmente no art. 145, caput, da
CRFB, quando diz que a União, Estados, Município e o Distrito Federal poderão instituir os
seguintes tributos (...). Além dele, o art. 148, que também se refere ao termo “poderá”.

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

poderão instituir os seguintes tributos:

I - impostos;

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela

utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e
divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir

empréstimos compulsórios:

I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de

calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;

II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante

interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b".

Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de

empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou
sua instituição.

Por certo, o verbo “poder” traz a ideia de facultatividade. Esta corrente é defendida por Roque
Antonio Carrazza e por Edwaldo de Britto. Isso é importante como defesa do ente fazendário;
vejam que o parágrafo único do mesmo art. 11 prevê uma sanção para seu descumprimento:
proibição de recepção de transferências voluntárias. Isto, para Municípios pequenos, é fatal.

TITULARIDADE DA COMPETENCIA TRIBUTÁRIA

São titulares da competência tributária as entidades federativas para as quais a CRFB outorgou
tal competência, ou seja, a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal.
Mesmo que pareça simples, o assunto sugere discussões. Como exemplo, a questão das
agências reguladoras. Tidas por autarquias especiais, as agências podem estabelecer as
contribuições para seu custeio. Considerando-se (veja que o tema é controvertido) que essas
contribuições sejam tributos, as agências teriam competência tributária?
A questão é bastante intrincada, e como não se viu questionamento acerca disso na
jurisprudência, é importante, ainda, defender-se a tese de que apenas aos entes federativos
foi outorgada competência tributária.
CARACTERÍSTICAS DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA

PRIVATIVA O termo “privativa” deve ser lido como “exclusiva”, em matéria

tributária, pois significa que o constituinte atribuiu um rol de
competências para serem exercidas por entidade administrativa, e
somente por ela.
Há uma corrente, singular, que entende que o sistema só deu
competência privativa, exclusiva, à União. O fundamento é : o artigo 154,
II, da CRFB, já transcrito, que estabelece que a União poderá instituir, nos
casos excepcionalíssimos ali apresentados, impostos extraordinários que
poderão estar alheios a sua competência4. Ora, se a União, mesmo em
caráter excepcional, pode instituir impostos de competência dos Estados
ou dos Municípios, é porque a competência tributária destes entes
menores não é tão exclusiva assim, sendo que não há qualquer
dispositivo que autorize a recíproca, ou seja, a competência tributária da
União jamais poderá ser invadida pelos Estados e Municípios.

INCADUCÁVEL Algo é incaducável quando não há qualquer prazo estipulado para a sua
implementação, para seu exercício. Como a competência tributária é
atividade legislativa discricionária, não se impõe prazo para seu exercício.

INALTERÁVEL Como o sistema é rígido, o pacto federativo impõe que a competência

seja imutável, como visto. Veja que, contudo, na prática, chegam a ser
corriqueiras as alterações de competência tributária. Como se explica a
constitucionalidade de tais alterações?

A doutrina entende que a inalterabilidade diz respeito à salvaguarda do

pacto federativo; assim sendo, se a alteração promovida não violar o
pacto, não violar a federação, não será eivada de nenhum vício.

IRRENUNCIÁVEL Aquele ente que recebeu, do constituinte, a competência tributária, não

poderá abrir mão dela. Veja que não se impõe seu exercício, que como
visto é discricionário: o que se veda é a renúncia à competência.

FACULTATIVA O ente que recebe a competência pode ou não exercê-la, como visto e
enfatizado, pois é atividade discricionária.
Há, contudo, uma só exceção, um imposto que deve obrigatoriamente
ser instituído: o ICMS, a fim e evitar a denominada “guerra fiscal”. É por
isso que o ICMS deverá ser instituído por convenio, a fim de manter as
alíquotas idênticas.
INDELEGÁVEL Assim como a competência é indelegável, ela também será irrenunciável,
não podendo o outorgado abrir mão de sua competência. Também não
poderá abrir mão dela em favor de outro ente.

4
Este é, inclusive, o único caso de bitributação expressamente autorizada, bitributação que é a
tributação, por mais de um ente, sobre o mesmo fato (diferente do bis in idem, que é a mesma entidade
tributando mais de uma vez o mesmo fato).
MODALIDADES DE COMPETÊNCIA

Existem quatro modalidades previstas: privativa (ou exclusiva), residual, extraordinária e

comum.

1) Competência Privativa.

A primeira espécie de competência é a privativa ou exclusiva. A competência exclusiva ou

privativa é aquela atribuída com exclusividade a um ente da federação. Vejamos a
competência exclusiva de cada ente:

COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA PRIVATIVA TRIBUTOS

UNIÃO ART. 153 - IMPOSTOS II; IE; IR; IPI; IOF;
ITR. IGF
EMPRESTIMOS
COMPULSÓRIOS (ART. 148,
CRFB)
CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS,
PROFISSIONAIS,
ECONÔMICAS E DE
INTERVENÇÃO NO
DOMÍNIO ECONÔMICO
ESTADOS ART. 155, CRFB: ITCMD; ICMS; IPVA
MUNICÍPIOS ART. 156, CRFB: IPTU; ITBI; ISS
ART. 149 – A, CRFB: CONTRIBUIÇÃO PARA
CUSTEIO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO
PÚBLICA
DF (COMPETÊNCIA HIBRIDA) – MISTO DE
ESTADUAL E MUNICIPAL (ART. 32, § 1º, C/C
ART. 147, C/C ART. 155, CAPUT, C/C ART.
149 – A)
 Empréstimos compulsorios , contribuições
sociais, profissionais, economicas e de
intervenção no domínio economico (art. 149,
caput)
UNIÃO
Impostos do art. 148
II; IE; IR; IPI; IOF; ITR. IGF

IMPOSTOS DO ART. 155

ESTADOS ITCMD
Competência privativa

ICMS

IMPOSTOS DO ART. 156 E COSIP

IPTU
ITBI
ISS
MUNICÍPIOS
ART. 149 - A
CONTRIBUIÇÃO PARA O CUSTEIO DO
SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA

DF (COMPETÊNCIA HIBRIDA) – MISTO DE

ESTADUAL E MUNICIPAL (ART. 32, § 1º,
DF C/C ART. 147, C/C ART. 155, CAPUT, C/C
ART. 149 – A)

2) Competência Residual

A competência residual é aquela de competência atribuída à União (e somente a ela)

para instituir impostos e contribuições de seguridade social, que não estejam em sua
competência privativa.

As contribuições de seguridade social são aquelas que financiam a previdência social,

a assistência social ou a saúde. A competência residual está prevista no art. 154, I (impostos), e
no art. 195, § 4º (contribuições), ambos da CRFB.

Art. 154. A União poderá instituir:

I – mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo

anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato
gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados na
Constituição;

(...)

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade,

de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos
 provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito
5
Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais :

(...)

§ 4º - A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a

manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto
no art. 154, I.

(...)

No caso do art. 154, I, a União deve observar três requisitos:

1. Lei complementar: existe discussão doutrinária acerca deste requisito;

2. Atender ao princípio da não – cumulatividade: isto é, em cada fase da cadeia produtiva
deve haver o decréscimo do que foi pago na fase anterior; evitando a incidência do
tributo sobre ele mesmo;
3. Não apresentar a mesma base de cálculo de outro imposto previsto na CRFB

No caso das contribuições previstas no art. 195, § 4º, existem algumas discussões.
Isso porque, dispositivo remete ao art. 154, I, que traz exatamente esses requisitos listados
acima. A doutrina e jurisprudência passaram a discutir se todos os requisitos são aplicados às
contribuições residuais ou apenas a reserva de lei complementar. O STF, no RE 228321,
entendeu que se deve aplicar o artigo 154, mas apenas de forma adaptada a essas
contribuições, uma vez que o artigo 154 fala de uma outra espécie tributária (impostos). É
preciso observar o requisito da lei complementar, mas o STF entendeu que as contribuições
podem sim ter fato gerador e base de cálculo de outros impostos. O que ela não pode ter é
fato gerador e base de cálculo de uma outra contribuição.

COMPETÊNCIA RESIDUAL

UNIÃO
IMPOSTOS (ART. 154, I) CONTRIBUIÇÕE SOCIAIS
LEI COMPLEMENTAR
LEI COMPLEMENTAR (STF - RE 228.31)
PRINCÍPIO DA NÃO - CUMULATIVIDADE
NÃO APRESENTAR A MESMA BASE DE CÁLCULO DE OUTRA
NÃO APRESENTAR MESMA BASE DE CÁLCULO DE OUTRO CONTRIBUIÇÃO
IMPOSTO

3) COMPETÊNCIA EXTRAORDINÁRIA

5
Cumular com o art. 149, caput:
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais,(...).
A terceira modalidade é a competência extraordinária, que pode ser definida como aquela
atribuída à União para criação de impostos em caso de guerra externa (ou em sua iminência).
Tem previsão expressa no art. 154, II, da CRFB.
Art. 154. A União poderá instituir:

(...)

II – na iminência ou no caso de guerra externa, impostos

extraordinários, compreendidos ou não em sua competência
tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as
causas de sua criação.

O que quer dizer a expressão: “compreendidos ou não em sua competência tributária”?

Quer dizer que o imposto extraordinário pode ser criado com um fato gerador típico de
imposto estadual ou municipal. Trata-se de uma nítida autorização para “invadir” competência
tributária alheia, exemplo disso, é a criação de IR extraordinário, do ICMS extraordinário
cobrado junto com ICMS comum etc.

Cuidado: O imposto extraordinário criado não substitui o imposto ordinário.

A guerra externa é hipótese tão excepcional que a CRFB autoriza a cobrança de outro tributo
além do imposto extraordinário: o empréstimo compulsório (art. 148, I). Um não exclui o
outro, se a União preferir, poderá cobrar e instituir os dois tributos.

Quais são as diferenças entre eles (Impostos extraordinários e empréstimos compulsórios)?

Empréstimo compulsório Impostos extraordinários
Restituído Não – restituído
Criado por lei complementar Criado por lei ordinária
Vinculação de receita (art. 148, parágrafo Não sofre nenhuma vinculação (art. 167, IV,
único, CRFB) CRFB)

4) COMPETÊNCIA COMUM
A competência comum é aquela atribuída aos entes da federação para a criação de tributos de
acordo com sua competência administrativa. Logo, ela está intimamente ligada à competência
administrativa.
Os tributos que se encaixam nesta modalidade são as taxas e as contribuições de melhorias.

Como funciona na pratica?

Primeiro verifica-se de quem é a competência administrativa. A CRFB trata disso nos arts. 21
(União); 23 (comum) e 25 (Estados). Assim, no caso das taxas de polícia, por exemplo, verifica-
se de quem é a competência administrativa para fiscalizar a atividade, sendo que este será o
ente competente para cobrar a taxa.
 OBS: a competência administrativa constitucional dos Estados é residual, ou seja,
tudo aquilo que não for atribuído a qualquer ente é de competência dos Estados. Já a
competência dos Municípios está ligada aos interesses locais, delineada no art. 30 da
CRFB.
CUIDADO! A competência tributária residual é da União! Não confunda!

As discussões começam no art. 23, que enumera as competências administrativas comuns.

É possível a cobrança de vários tributos em razão desta competência comum, quando existir
uma prestação conjunta de serviços?
Exemplo: fiscalização sanitária realizada pelos três entes; fiscalização ambiental (muito
cobrado em provas), eventual obra realizada na Baia de Guanabara pelos três entes da
federação.
Primeira corrente: a primeira corrente entende que o contribuinte pode ficar sujeito a mais de
uma incidência, desde que haja mais de uma atuação efetiva por parte dos entes. O
fundamento desta corrente é de que a CRFB previu a competência comum para todos os
entes, autorizando esta pluralidade de cobranças (neste sentido – Bernardo Ribeiro de Moraes
e a Fazenda Pública quando atua em juízo). Este também é o posicionamento atual do STF,
vide RE602089 (referente à fiscalização ambiental) e RE685213 (referente à taxa de vigilância
sanitária).
Segunda corrente: a segunda corrente entende que somente um ente pode cobrar, pena de
haver bitributação. Para esta corrente, não pode haver pluralidade de cobranças sobre a
mesma hipótese. O problema, então, diz respeito a qual ente que poderá fazer tal cobrança.
Neste ponto, esta segunda corrente se subdivide, sendo que o entendimento majoritário é no
sentido de se averiguar qual é o interesse público predominante na situação in concreto. Se o
interesse público prevalente for nacional, por exemplo, quem cobra é a União. O STF até 2014
adotava esta corrente e entendia que, em caso de dúvida sobre qual o interesse prevalente,
deveria prevalecer o interesse do ente “maior”,
No entanto, como já mencionado, atualmente o STF tem seguido a primeira corrente,
entendendo que pode haver a dupla ou tripla cobrança, sem que isso caracterize bitributação:
TRIBUTÁRIO. TAXA DE FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL. EXAÇÕES COBRADAS PELA UNIÃO E PELO ÓRGÃO
ESTADUAL. BITRIBUTAÇÃO DESCARACTERIZADA. CONFISCO. RAZÕES RECURSAIS INSUFICIENTES PARA
CONCLUIR PELA DESPROPORCIONALIDADE OU PELA IRRAZOABILIDADE DA COBRANÇA.

É condição constitucional para a cobrança de taxa pelo exercício de poder de polícia a competência do
ente tributante para exercer a fiscalização da atividade específica do contribuinte (art. 145, II da
Constituição).

Por não serem mutuamente exclusivas, as atividades de fiscalização ambiental exercidas pela União e
pelo estado não se sobrepõem e portanto, não ocorre bitributação. (RE 602.089)

CUIDADO: Bis in idem x bitributação.

Os dois termos tratam da dupla incidência, mas em situações diferentes.

Bitributação Existem dois entes cobrando um tributo
sobre o mesmo fato gerador.
BIS IN IDEM É caracterizado por haver apenas um ente
cobrando dois tributos sobre o mesmo fato
gerador.

OBS: Como regra geral, ambos são vedados (posição majoritária, especialmente na
doutrina). No entanto, existem alguns casos que são exceções, em que a CRFB admite estes
fenômenos. Vejamos:
a) ICMS extraordinário: bitributação (em relação ao ICMS);
b) IR extraordinário: bis in idem (em relação ao IR);
c) Contribuições de seguridade social: poderá ser bis in idem ou bitributação, já que o
STF autorizou a União a instituí-las sobre bases de cálculo de impostos;
d) Empréstimo compulsório sobre a guerra: bis in idem
e) Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL): bis in idem, pois ela tem o mesmo
fato gerador do IR;
f) CIDE-combustíveis: poderá ser bis in idem (em relação ao II) ou bitributação (em
relação ao ICMS).