Introdução ao Processo Legislativo

O Poder Legislativo
A cada legislatura (período de quatro anos), a sociedade transfere aos seus
representantes, por meio das eleições, suas expectativas de transformar o
Brasil em uma Nação mais democrática e justa. Assim, faz-se necessário
compreender qual o papel a ser desempenhado pelos congressistas, a partir
do entendimento de como se opera o sistema legislativo.
Segundo o art. 44 da Constituição Federal, "O Poder Legislativo é exercido
pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal.”, o que resulta em um sistema legislativo bicameral. Nas
demais esferas (Estados e municípios), o Legislativo é unicameral,
havendo apenas uma única instância legislativa. No caso dos Estados, o
órgão legislativo é denominado Assembleia Legislativa. Em se tratando do
Distrito Federal, a legislação é elaborada pela Câmara Legislativa. Já os
municípios cumprem o seu papel legislativo por meio das Câmaras
Municipais (Câmaras de Vereadores). Em conformidade com o art. 45 do
texto constitucional, constitucional, "A Câmara dos Deputados compõe-se
de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada
Estado, em cada Território e no Distrito Federal." Por sua vez,
transcrevendo-se o que dispõe o art. 46 da Constituição, "O Senado
Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal,
eleitos segundo o princípio majoritário." Cumpre destacar que o Poder
Legislativo possui funções típicas ou próprias e atípicas ou impróprias.
Classicamente, são três as atividades típicas do Parlamento: legislar,
fiscalizar e representar. Em regra, as funções atípicas são: investigar e
julgar.

O Processo Legislativo
A função legiferante diz respeito à elaboração de normas jurídicas, a
exemplo da leis e das emendas à Constituição. O art. 59 da Constituição
Federal elenca quais são as normas federais que compreendem o processo
legislativo. Vejamos, o teor do mandamento constitucional:
   Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - leis delegadas;

V - medidas provisórias;

VI - decretos legislativos;

VII - resoluções.

Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração,

redação, alteração e consolidação das leis.

Sobre a função legislativa do Estado, cumpre definir em que consiste

o processo de formação do ordenamento jurídico, considerando como o
conjunto de atos e regras – iniciativa, emendamento, discussão, votação,
sanção, promulgação, publicação, veto etc – praticados pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, bem como com a participação, no que
couber, do Presidente da República.

Ressalta-se que a base do processo legislativo federal encontra-se na

Constituição Federal, especialmente nos arts. 44 a 75. Mais precisamente,
nos arts. 44 a 58 a Carta Política dispõe sobre os aspectos estruturantes do
Congresso Nacional, como a sua composição, atribuições, limites da
atuação dos parlamentares, reuniões etc. A partir do art. 59 até o 69, a
Constituição estabelece as regras básicas inerentes ao processo legislativo
propriamente dito, ao dispor sobre os seus fundamentos, remetendo aos
Regimentos Internos de cada Casa e do Congresso Nacional, os detalhes
sobre a tramitação das proposições. Além disso, em outros dispositivos, a
Constituição Federal dispõe sobre importantes aspectos legislativos, como
a competência da União para legislar, presente nos arts. 22 e 24, e sobre a
elaboração das leis que tratam dos orçamentos públicos – arts. 165 a 169.

A Câmara dos Deputados conta com 513 parlamentares, com mandato

de quatro anos, sendo que cada Estado e o Distrito Federal possuem no
mínimo oito deputados e no máximo setenta.

Por sua vez o Senado Federal conta com 81 Senadores (três por cada
unidade da federação), eleitos segundo o princípio majoritário, por um
período de oito anos, renovado a cada quatro anos, alternadamente, por um
e dois terços. É preciso destacar que os procedimentos legislativos nas
duas Casas do Congresso Nacional (Câmara e Senado) são semelhantes,
mas não são exatamente iguais, uma vez que cada uma delas possui o seu
Regimento Interno, tendo a liberdade de adequar o processo legislativo em
função de suas peculiaridades. A título de exemplo, as propostas de
Emenda à Constituição (PECs) possuem tramitação diferenciada,
conforme estabelece os seus normativos, cumprindo ressaltar que a fim de
regular os trabalhos do Congresso Nacional e de suas Casas em sua
plenitude, fez-se necessária a edição de três regimentos: Regimento Interno
da Câmara dos Deputados, o Regimento do Senado Federal e o Regimento
Comum do Congresso Nacional.

Em termos gerais, o objetivo do processo de elaboração das normas é

a produção de emendas à Constituição, leis complementares, leis
ordinárias, leis delegadas, decretos legislativos e resoluções, como
resultado da aprovação das proposições que tramitam nas diversas
instâncias da Câmara e do Senado. Segundo o art. 100, § 1º, do Regimento
da Câmara dos Deputados, constituem proposições as propostas de
emendas à Constituição, as indicações, os requerimentos, os recursos, os
pareceres, as propostas de fiscalização e controle e os projetos. Por sua
vez, os projetos podem ser de lei ordinária, de lei complementar, de
decreto legislativo e de resolução (o tema “proposições” será objeto de um
e-book específico). Em geral, as matérias tramitam nas duas Casas
separadamente, mas há temas que devem ser decididos em sessões ou em
reuniões conjuntas, onde se juntam os deputados e senadores em um
mesmo momento e lugar. Esses encontros mistos tratam basicamente sobre
orçamentos e vetos do Presidente da República aos projetos de lei
aprovados pelo Congresso. Também são viabilizadas em sessões conjuntas
a inauguração anual dos trabalhos legislativos, a posse do Presidente da
República e de seu Vice, a modificação do Regimento Comum do
Congresso Nacional, a promulgação das emendas à Constituição e as
delegações do Congresso para permitir ao Presidente da República legislar.
As delegações estão em desuso em virtude do uso do instituto das medidas
provisórias, que permitem o Chefe do Poder Executivo estabelecer normas
sem a prévia permissão do Legislativo.

Para os projetos de lei ordinárias e complementares, a primeira fase

do processo legislativo consubstancia-se com iniciativa de qualquer
parlamentar – individual ou coletivamente - ou comissão da Câmara, do
Senado ou do Congresso Nacional, do Presidente da República, do
Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores, do Procurador-Geral
da República e dos cidadãos, na forma e nos casos previstos na
Constituição Federal. No caso de proposta de emenda à Constituição, a
iniciativa cabe somente ao Presidente da República, às Assembleias
Legislativas e a um terço de Deputados ou Senadores.

Em nível federal, o processo legislativo brasileiro é organizado sob a

égide de um sistema bicameral, em que, na maioria das situações, uma
Casa Legislativa inicia o processo, enquanto a outra o revisa, podendo
apresentar modificações por meio de emendas parlamentares. Por força do
art. 64 da Constituição, a maioria dos projetos de lei inicia a tramitação
pela Câmara dos Deputados, incluindo-se, os projetos de iniciativa popular
(art. 61, § 2º) e as medidas provisórias (art. 62). Ao receber as proposições,
os Presidentes da Câmara ou do Senado, interessados em dar
encaminhamento às matérias, fazem a distribuição às Comissões –
permanentes ou temporárias – para que essas possam emitir suas avaliações
mediante a apresentação de um parecer. Esses colegiados desempenham
papel primordial na tramitação das matérias, principalmente pela inovação
instituída pela Carta de 1988, ao estabelecer poder conclusivo para
determinadas matérias. Esta prerrogativa das comissões se refere à
dispensa do pronunciamento do Plenário das respectivas Casas
legislativas, ao concentrar os debates e as deliberações no âmbito apenas
das comissões, dando mais celeridade ao processo.

Após toda a tramitação no âmbito da Câmara e do Senado, os projetos

de lei ordinária e complementar – estatisticamente, são os projetos mais
utilizados na práxis legislativa – seguem para avaliação do Presidente da
República. Cabe ao Chefe do Poder Executivo sancionar, promulgar e
publicar a matéria. Caso considere todo o projeto ou parte dele
inconstitucional ou contrário ao interesse público, pode vetá-lo total ou
parcialmente, conforme o caso, informando ao Presidente do Senado
Federal em que consiste as suas restrições. Por sua vez, o veto deve ser
apreciado pelos membros do Congresso Nacional, em sessão conjunta, o
qual somente é rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e
Senadores.

É notória a grandeza, a importância e a complexidade do processo

legislativo federal. É fato que ele viabiliza práticas democráticas que
levam ao exercício da cidadania mediante um mosaico de medidas e
possibilidades de intervenção no processo decisório, em especial para a
atuação ética e transparente dos profissionais de RIG. Com a
democratização do conhecimento sobre o Poder Legislativo, os grupos
dedicados à atividade de influenciar as ações de agentes públicos podem
cumprir com mais efetividade o relevante papel de tornar mais palpável e
acessível as decisões legislativas.
LEIS ORDINÁRIAS

São as leis típicas, ou as mais comuns, aprovadas pela maioria dos

parlamentares da Câmara dos Deputados e do Senado Federal presentes
durante a votação.
Trata de assuntos diversos da área penal, civil, tributária, administrativa e
da maior parte das normas jurídicas do país, regulando quase todas as
matérias de competência da União, com sanção do presidente da República.
O projeto de lei ordinária é aprovado por maioria simples. Pode ser
proposto pelo presidente da República, deputados, senadores, Supremo
Tribunal Federal (STF), tribunais superiores e procurador-geral da
República. Os cidadãos também podem propor tal projeto, desde que seja
subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado do país, distribuído pelo menos
por cinco estados, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles

DIFERENÇA ENTRE LEI ORDINÁRIA E LEI COMPLEMENTAR

(1) o quórum de aprovação;

(2) a matéria.

Logo:

(1) Quórum de Aprovação: essa expressão é usada para especificar a

quantidade de votos necessária para a aprovação de uma lei. Serve como
primeiro critério distintivo entre a lei ordinária e a complementar, nos
seguintes termos:
LEI COMPLEMENTAR: aprovada por maioria
absoluta (artigo 69 da CF/88).

LEI ORDINÁRIA: aprovada por maioria simples (artigo 47 da CF/88).

Exemplificando, imaginemos que seja necessária a aprovação das espécies

normativas no Senado Federal, que possui o total de 81 Senadores. A
aprovação de uma lei complementar exigirá o mínimo de 41 votos
(primeiro número inteiro superior à metade do total de integrantes, o que
representa o conceito de maioria absoluta). Por sua vez, a aprovação de
uma lei ordinária dependerá da maioria simples do número de Senadores
presentes em alguma Sessão: caso estejam presentes 50 Senadores, por
exemplo, a maioria simples para aprovar uma lei ordinária será de 26
Senadores. Caso estejam presentes 60 Senadores, a maioria simples será
de 31 Senadores. Caso estejam presentes 75 Senadores, a maioria simples
será de 38 Senadores, e assim sucessivamente.

Sendo assim, a maioria simples representa o primeiro número inteiro

superior à metade dos presentes, enquanto a maioria absoluta representa o
primeiro número inteiro superior à metade dos membros. É importante ter
em mente que, enquanto o número correspondente à maioria absoluta é
fixo, a maioria simples representa um número variável, a depender da
quantidade de pessoas presentes no dia específico.

(2) Matéria: trata-se do assunto a ser tratado por meio da lei ordinária ou

da lei complementar. A diferença é a seguinte:
LEI COMPLEMENTAR: exigida em
matérias específicas da Constituição.
LEI ORDINÁRIA: exigida de modo residual, nos casos em que não
houver a expressa exigência de lei complementar.
Exemplificando, nota-se que há artigos da Constituição que
expressamente exigem a edição de lei complementar para tratar das
matérias neles versadas, como ocorre com o artigo 18, § 2º (criação de
Território Federal) e com o artigo 93, caput (edição do Estatuto da
Magistratura de iniciativa do STF). Nos demais casos, a princípio, torna-
se possível a edição de lei ordinária, ressalvadas as hipóteses em que se
exigir outro veículo normativo específico.

Gerônimo, Miguel. Processo Legislativo - Série Inteligov (p. 6).

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