 Processo Legislativo

1. Introdução

-O processo legislativo consiste nas regras procedimentais, constitucionalmente previstas, para a

elaboração das espécies normativas, regras estas a serem criteriosamente observadas pelos “atores”
envolvidos no processo.

-Art. 59, C.F/88 define que o processo legislativo deve ser seguido na elaboração das seguintes espécies
normativas:

A. emendas à Constituição;

B. leis complementares;

C. leis ordinárias;

D. leis delegadas;

E. medidas provisórias;

F. decretos legislativos;

G. resoluções.

-Se o processo legislativo não for devidamente observado, então a futura espécie normativa pode ser
declarada inconstitucional (caracterizando vício formal).

-Vício formal subjetivo: falha no processo legislativo quando este está na fase de iniciativa.

-Vício formal objetivo: falha consta nos demais processos de formação da lei (ex: quórum de votação).

-Em razão dos vícios formais é que se estabelece o controle de constitucionalidade preventivo.

2. Fase de iniciativa

-Primeira fase do processo legislativo que culminará em nova espécie legislativa

-Fase deflagradora, iniciadora, instauradora

-A competência para dar início ao processo legislativo, segundo o art. 61 da C.F é de:

A. qualquer Deputado Federal ou Senador da República;

B. Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou

C. do Congresso nacional;

D. Presidente da República;
 E. Supremo Tribunal Federal;

F. Tribunais Superiores;

G. Procurador-Geral da República;

H. cidadãos.

2.1 Iniciativa concorrente

-A iniciativa concorrente refere-se à competência atribuída pela Constituição a mais de uma pessoa ou
órgão para deflagrar o processo legislativo. Como exemplo podemos lembrar a iniciativa para elaborar
leis complementares e ordinárias, concedida a qualquer membro ou Comissão da Câmara, Senado ou
Congresso, ao Presidente da República e aos cidadãos.

2.2 Iniciativa privativa

-Algumas leis são de iniciativa privativa de determinadas

pessoas ou órgãos, só podendo o processo legislativo ser

deflagrado por eles, sob pena de se configurar vício formal de

iniciativa, caracterizador da inconstitucionalidade do referido ato

normativo.

-A iniciativa, nesses casos, não pode ser delegada.

-Art. 61, paragráfo primeiro, define as hipóteses nas quais a iniciativa é privativa do presidente da
república como, por exemplo, para leis que fixem ou modifiquem o efetivo das forças armadas.

-As hipóteses previstas na Constituição Federal de iniciativa reservada do Presidente da República, pelos
princípios da simetria e da separação de Poderes, devem ser observadas em âmbito estadual, distrital e
municipal, ou seja, referidas matérias terão de ser iniciadas pelos Chefes do Executivo (Governadores
dos Estados e do DF e Prefeitos), sob pena de se configurar inconstitucionalidade formal subjetiva.

Obs: portanto, seria mais certo dizer que o presidente da república tem competência reservada em
âmbito federal para iniciativa de leis que versem sobre determindas matérias.

-A CF/88, no art. 96, II, dispõe serem de iniciativa privativa (reservada ou exclusiva) do STF, Tribunais
Superiores e Tribunais de Justiça as matérias de seu interesse exclusivo (iniciativa privativa do poder
judiciário).

-O art. 51, IV, estatui ser competência privativa (exclusiva) da Câmara dos Deputados dispor sobre sua
organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e
funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para a fixação da respectiva remuneração, observados os
parâmetros previstos na lei de diretrizes orçamentárias (o art. 52, XIII, dispõe de forma idêntica em
relação ao senado federal).

3. Fase Constitutiva

-Nessa fase, será expressa a vontade do legislativo (deliberação parlamentar mediante discussão e
votação) e do executivo (deliberação executiva mediante sanção ou veto)

3.1 Deliberação parlamentar

-tratando-se de processo legislativo de lei federal, sempre haverá a apreciação de duas casas: a casa
iniciadora e a casa revisora. Assim, para que o projeto de lei seja apreciado pelo Chefe do Executivo,
necessariamente, deverá ter sido, previamente, apreciado e aprovado pelas duas Casas — a Câmara dos
Deputados e o Senado Federal.

-Art. 64 estabelece que a casa iniciadora será a câmara dos deputados em todos os projetos de lei,
exceto aqueles que tiveram a iniciativa prestada por membros do senado, ou por suas comissões
(nesses casos a câmara funcionará como casa revisora)

-Basicamente, o projeto deverá ser visto, em primeiro lugar, por uma comissão temática, que analisará a
matéria da proposição, e, em seguida, pela Comissão de Constituição e Justiça, que examinará, dentre
outros aspectos, a sua constitucionalidade.

-Quando envolver aspectos financeiros ou orçamentário público, depois da comissão temática e antes
da CCJ, o projeto será apreciado pela Comissão de Finanças e Tributação, para o exame da
compatibilidade ou adequação orçamentária.

-Lembramos que as comissões, em razão da matéria de sua competência, poderão, além de discutir e
emitir pareceres sobre o projeto de lei, aprová-los, desde que, na forma do regimento interno da Casa,
haja dispensa da competência do plenário (delegação interna corporis) e inexista, também, interposição
de recurso de 1/10 dos membros da Casa, hipótese em que será inviável a votação do projeto de lei pela
comissão temática (art. 58, § 2.º, I), sendo esta, necessariamente, transferida para o plenário da Casa.

-Não podem ser objeto de delegação interna corporis as seguintes espécies normativas:

A. de lei complementar;

B. de código;

C. de iniciativa popular;

D. de Comissão

E. relativos a matéria que não possa ser objeto de delegação, consoante o § 1.º do art. 68 da
Constituição Federal;

F. oriundos do Senado, ou por ele emendados, que tenham sido

aprovados pelo Plenário de qualquer das Casas;
 G. que tenham recebido pareceres divergentes;

H. em regime de urgência

I. De emenda constitucional

3.2 Processos de votação

-Votação ostensiva/aberta: adotando processo simbólico ou nominal

-Votação secreta: por de cédulas ou urna eletrônica

-No processo simbólico, utilizados em votações das proposições em geral, os parlamentares da casa
permaneceram sentados, levantando-se apenas aqueles que desejam votar pela rejeição.

-No processo nominal, o presidente da casa solicita que os parlamentares registrem seus votoos, os
quais são exibidos em um painel eletrônico.

-Casos importantes que pedem votação nominal:

A. Quórum especial de votação

B. Por deliberação do plenário, a requerimento de qualquer deputado

3.3 Casa revisora

-Em caso de aprovação, por uma das comissões temáticas ou pelo plenário da casa, o projeto de lei será
encaminhado para a casa revisora (também passando pelas respectivas comissões), a qual pode
aprová-lo, rejeitá-lo ou emendá-lo.

-Aprovado o projeto de lei pela Casa revisora, em um só turno de discussão e votação (regra geral para
leis ordinárias e complementares), será ele enviado para sanção ou veto do Chefe do Executivo;

-Se rejeitado, o projeto de lei será arquivado e só poderá ser apresentado na mesma sessão legislativa
mediante o requerimento da maioria absoluta dos membros de uma das casas, ou na sessão legislativa
seguinte

-Em caso de emenda, a parte do projeto de lei alterada será objeto de deliberação por parte da casa
iniciadora. Em caso de aprovação pela casa iniciadora, o projeto de lei seguirá para deliberação do poder
executivo. Em caso de rejeição da emenda por parte da casa iniciadora, o projeto incial seguirá para
deliberação do poder executivo.

3.4 Espécies de emenda

-supressiva: é a que manda erradicar qualquer parte de outra proposição;

-aglutinativa: é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por transação
tendente à aproximação dos respectivos objetos;

-substitutiva: denominando-se “substitutiva” quando a alterar, substancial ou formalmente, em seu

conjunto; considera-se formal a alteração que vise exclusivamente ao aperfeiçoamento da técnica
legislativa;

-modificativa: é a que altera a proposição sem a modificar substancialmente;

-aditiva: é a que se acrescenta a outra proposição;

-deredação: a modificativa que visa sanar vício de linguagem,

incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto.
3.5 Outras regras fundamentais

-O processo se inicia na casa iniciadora, que o deve apreciar em no máximo 45 dias e enviar para a casa
revisora, a qual terá os mesmos 45 dias para deliberar. Em caso de emenda por parte da casa revisora, a
casa iniciadora terá 10 dias para apreciá-la.

-não será admitida emenda a projeto de lei que aumente a despesa prevista nos projetos de iniciativa
exclusiva do Presidente da República (ressalvado o disposto no art. 166, §§ 3.º e 4.º) (cf. item
9.13.3.3.9), bem como nos projetos sobre a organização dos serviços administrativos da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público (art. 63, I e II);

4. Deliberação executiva

-Terminada a deliberação parlamentar, o projeto de lei será enviado ao presidente da república para
que possa ocorrer a sanção ou o veto.

4.1 Sanção

-Em caso de concordância, de aquiescência, o Presidente da República sancionará o projeto de lei.

Sanção é o mesmo que anuência, aceitação, sendo esse o momento em que o projeto de lei se
transforma em lei.

-Sanção expressa é quando o chefe do executivo expressa manifestadamente sua concordância.

-Se, 15 dias após o recebimento do projeto de lei, o presidente da república não se manifestar, então
seu silêncio significará anuência (sanção tácita)

-Sanção não anula vício formal de iniciativa (subjetivo). Ex: matéria de competência de iniciativa
exclusiva do presidente é deflagrada por um deputado, a sanção presidencial não anulará o vício formal,
nesse caso.

-art. 48, dispensa-se a sanção e, portanto, não há que se falar em veto, nos projetos que versam sobre
as matérias estabelecidas nos arts. 49 (competência exclusiva do Congresso Nacional), 51 (competência
privativa da CD), 52 (competência privativa do SF) e, ainda, nas propostas de emenda à Constituição
(PEC).

-A sanção deverá ocorrer mesmo quando o projeto de lei tiver tido a iniciativa do presidente, sem
alteração parlamentar.

4.2 Regras gerais sobre o veto

-Presidente tem 15 dias úteis para usar o veto.

-O veto parcial só abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. Assim,
pode-se afirmar que não existe veto de palavras, o que poderia alterar, profundamente, o sentido do
texto. Na hipótese de veto parcial, haverá análise pelo Congresso Nacional apenas da parte vetada, o
que significa que a parte não vetada, que será promulgada e publicada, poderá entrar em vigor em
momento anterior à referida parte vetada (veto parcial), se este vier a ser derrubado;

-O presidente da república deverá motivar, dentro de 48 horas, os motivos de seu veto (podendo ser em
razão de inconstitucionalidade ou prejuízo ao interesse público).

-O veto é:

A. Sempre expresso, não existindo veto tácito

B. Supressivo, não podendo adicionar

C. Irretratável, pois o presidente não pode posteriormente se retratar

D. Superável, pois pode ser derrubado pelo parlamento

-O veto sem motivação produzirá os mesmos efeitos da sanção

-Existindo veto, este será, necessariamente, apreciado em sessão conjunta da Câmara e do Senado,
dentro de 30 dias a contar de seu recebimento Pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e
Senadores, em votação ostensiva (votação pública, ou seja, voto “aberto”), o veto poderá ser rejeitado
(afastado), produzindo os mesmos efeitos que a sanção.

-Se derrubado o veto, o projeto de lei será enviado ao presidente da república para que seja
promulgado no período de 48 horas. Se este não o fizer, caberá ao presidente do senado ou
vice-presidente do senado, não havendo outra alternativa além da promulgação,

-Se mantido o veto, o projeto de lei será arquivado.

5. Fase complementar ou final

-Se resume na promulgação e publicação da lei

5.1 Promulgação
-A promulgação nada mais é que um atestado da existência válida da lei e de sua executoriedade.
Apesar de ainda não estar em vigor e não ser eficaz, pelo ato da promulgação certifica-se o nascimento
da lei.

5.2 Publicação

-Promulgada a lei, deverá ser publicada, ato pelo qual se levará

ao conhecimento de todos o conteúdo da inovação legislativa. A
publicação implementa-se pela inserção do texto da lei no Diário
Oficial, devendo ser determinada por quem a promulgou.

-Deve se estabelecer, no momento da publicação da lei, o momento que se inicia sua exgibilidade.

-A regra geral é de que a lei começa a vigorar 45 dias após sua publicação, mas pode haver disposição
expressa contrária.

-A publicação significa presunção de que todos os cidadãos possuem conhecimento da lei.

-O período que vai da publicação da lei até o início de sua vigência se chama vacatio legis.

6. Espécies normativas

-emendas constitucionais, leis delegadas, leis complementares, leis ordinárias e medidas provisórias.

-Com exceção das emendas constitucionais, não há hierarquia entre estas espécies normativas.

-Uma espécie normativa não poderá versar sobre a competência de outra, caracterizando
inconstitucionalidade.

6.1 Emendas constitucionais

-as emendas constitucionais são fruto do trabalho do poder constituinte derivado reformador, por meio
do qual se altera o trabalho do poder constituinte originário, pelo acréscimo, modificação ou supressão
de normas constitucionais.

-Existem limitações expressas e implicítas para as emendas constitucionais.

-As limitações podem ser formais, circunstanciais ou procedimentais.

6.1.1 Limitações formais das emendas

-Iniciativa privativa de certos atores públicos, podendos ser:

 de 1/3, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;

• do Presidente da República;

• de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação (no caso, as Assembleias
Legislativas dos 26 Estados-Membros, mas incluindo-se, também, a Câmara Legislativa do Distrito
Federal), manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

-Pode haver emenda parlamentar referente a emenda, desde que tenha a assinatura de 1/3 dos
membros da câmara dos deputados ou do senado

-Quórum de aprovação: 3/5 dos membros de cada casa em votação feita em dois turnos. Um texto
aprovado por determinada casa não pode ser aprovado por outra, sem que haja o retorno para
apreciação na casa iniciadora.

-Promulgação será realizada por mesa da câmara ou do senado junto ao seu respectivo número de
ordem, sem necessidade de sanção presidencial

-Proposta de emenda rejeitada não pode ser apresentada, em nenhuma hipótese, na mesma sessão
legislativa

6.1.2 Limitações circunstanciais

-Constituinte originário vedou a alteração do texto constitucional nas seguintes situações de grande
anormalidade: intervenção federal, estado de defesa, estado de sítio.

6.1.3 Limitações materiais (art. 60, § 4.º)

-São as famosas cláusulas pétreas, ou seja, limitações estabelecidas pelo constituinte originário que não
poderão ser objeto de abolição via emenda constitucional:

A. a forma federativa de Estado;

B. o voto direto, secreto, universal e periódico;

C. a separação dos Poderes;

D. os direitos e garantias individuais

Obs: não existe nenhuma limitação temporal ao poder de reforma previsto na constituição

Obs: os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada
Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros serão
equivalentes às emendas constitucionais.

6.1.4 Limitações implicítas

-Alteração dos temas elencados no rol das cláusulas pétreas, o que causaria a revogação dos artigos
atuais.

-Alteração da titularidade do poder constituinte originário e do poder constituinte derivado reformador.

7. Lei complementar e lei ordinária

-Processo legislativo semelhante: fase de iniciativa (defla gra--se o processo legislativo); fase constitutiva
(em que ocorre a deliberação parlamentar, pela discussão e votação, bem como a deliberação
executiva, manifestando-se o Chefe do Executivo pela sanção ou veto) e a fase complementar
(promulgação e publicação). Como regra geral, por meio das leis editar-se-ão normas gerais e abstratas,
regulamentando as normas constitucionais.

7.1 Diferenças materiais

-As hipóteses de regulamentação da Constituição por meio de lei complementar estão taxativamente
previstas no texto Maior.

-Sempre que o constituinte originário quiser que determina da matéria seja regulamentada por lei
complementar, expressamente, assim o requererá.

-Em relação às leis ordinárias, o campo material por elas ocupado é residual, ou seja, tudo o que não for
regulamentado por lei complementar, decreto legislativo (art. 49 — matérias de competência exclusiva
do Congresso Nacional) e resoluções (arts. 51 e 52 — matérias de competência privativa,
respectivamente, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal).

7.2 Diferenças formais

-Lei complementar exige quórum de maioria absoluta para sua aprovação

-Lei ordinária exige quórum de maioria simples/relativa

-Para se iniciar a sessão que irá discutir a lei complementar ou ordinária, devem estar presentes, pelo
menos, a maioria absoluta dos membros da casa.

8. Lei Delegada

-A lei delegada caracteriza-se como exceção ao princípio da indelegabilidade de atribuições, na medida

em que a sua elaboração é antecedida de delegação de atribuição do Poder Legislativo ao Executivo,
através da chamada delegação externa corporis.

-Essa espécie normativa será editada pelo presidente da república, que deverá fazer a solicitação prévia
ao congresso nacional, delimitando o assunto que deseja legislar.

-Está vedada a delegação da competência de legislar em: de atos da competência exclusiva do

Congresso Nacional (art. 49); dos de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal (arts. 51 e 52); das matérias reservadas à lei complementar (ver quadro comparativo no final
deste capítulo); de legislação sobre: I — organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, carreira
e garantia de seus membros; II — nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
III— planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

-O ato normativo elaborado pelo presidente será suspenso se tratar de matéria fora daquilo delimitado
como competência de lei delegada.
-O congresso decidirá se haverá ou não apreciação do projeto de lei delegada. Em caso de não
apreciação, o presidente receberá autorização para promulgar e publicar a lei. Em caso de apreciação,
ocorrerá a votação única, sem possibilidade de emenda.

9. Medida provisória

-A medida provisória é adotada pelo Presidente da República, por ato monocrático, unipessoal, sem a
participação do Legislativo, chamado a discuti-la somente em momento posterior, quando já adotada
pelo Executivo, com força de lei e produzindo os seus efeitos jurídicos.

-Nos termos do art. 62, caput, da CF/88, em caso de relevância e urgência, o Presidente da República
poderá adotar medidas provisórias com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso
Nacional. Assim, a MP individualiza-se por nascer apenas pela manifestação exclusiva do Chefe do
Executivo, que a publica no DOU.

-MP tem prazo de duração de 60 dias, prorrogável por mais 60 dias (se não for convertida em lei pelo
congresso nacional, perderá sua eficácia)

-tramitação: adotada a MP pelo Presidente da República, será submetida, de imediato, ao Congresso

Nacional, cabendo, de acordo com o art. 62, §§ 5.º e 9.º, da CF/88, a uma comissão mista de Deputados
e Senadores examiná-la e sobre ela emitir parecer, apreciando os seus aspectos constitucionais.

-Posteriormente, a MP, com o parecer da comissão mista, passará à apreciação pelo plenário de cada
uma das Casas. O processo de votação, como visto e inovando, será em sessão separada, e não mais
conjunta, tendo início na Câmara dos Deputados, sendo o Senado Federal a Casa revisora.

Obs: haverá uma análise por parte do plenário da casa iniciadora para decidir se MP atende os
pressupostos constitucionais e se adequa no quesito financeiro e orçamentário. Se não for o caso, o
projeto será arquivado.

-Medida provisória não pode ser reeditada na mesma sessão legislativa.

9.1 Medidas a serem adotadas pelo C.N em caso de MP

9.1.2 Aprovação sem alteração

-“aprovada a medida provisória, sem alteração de mérito, será o seu texto promulgado pelo Presidente
da Mesa do Congresso Nacional para publicação, no Diário Oficial da União”.

9.1.3 Aprovação com alteração

-projeto de lei de conversão (MP alterada pelo congresso) apreciado por uma das casas deverá ser
apreciado pela outra (tendo em vista a votação agora em sessão separada pelo plenário de cada uma
das Casas), devendo ser, posteriormente, nos termos das regras para o processo legislativo comum,
levado à apreciação do Presidente da República para sancionar ou vetar o projeto de lei de conversão, e,
em caso de sanção ou derrubada do veto, promulgação e publicação pelo próprio Presidente da
República.

9.1.4 Não apreciação (rejeição tácita)

-A não apreciação da medida provisória no prazo de 60 dias contados de sua publicação implicará a sua
prorrogação por mais 60 dias, como visto. Desse modo, após o período de 120 dias, não havendo
apreciação pelo Congresso Nacional, a medida provisória perderá a eficácia desde a sua edição (rejeição
tácita), operando efeitos retroativos, ex tunc, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações
jurídicas dela decorrentes por decreto legislativo.

-O C.N também poderá rejeitar expressamente uma MP, por meio votação em ambas as casas em
sessão separada. Nesse caso, um decreto legislativo deverá regular os efeitos decorrentes da MP
rejeitada.

9.2 Impacto em outras leis

-Após adoção de MP, as leis que versarem sobre a mesma matéria terão sua eficácia suspensa.

-Em caso de rejeição, a lei voltará a produzir efeitos.

-Em caso de aprovação e conversão em lei, a MP revogará a lei se com ela for incompatível e se tratar
inteiramente da matéria sobre que versa a MP.