INTRODUÇÃO AO

DIREITO BRASILEIRO
E TEORIA DO
ESTADO

Cinthia Louzada
Do processo legislativo
como fonte legal: etapas
e procedimentos
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

 Analisar a organização do processo legislativo brasileiro.

 Identificar as fases para elaboração da lei ordinária.
 Relacionar as etapas procedimentais legislativas de cada espécie
normativa.

Introdução
A lei é o preceito jurídico documentado, emanado pelo legislador, que se
impõe em caráter geral e obrigatório na sociedade. É a principal fonte do
Direito, pois prevê a maioria das situações de conflito verificadas em um
grupo social, com a intenção de solucioná-las, caracterizando o nosso
sistema jurídico como civil law, ou sistema codificado. Para a elaboração
das leis, é necessária a observância de um processo legislativo complexo,
que compreende várias etapas e envolve, principalmente, o Congresso
Nacional e o Presidente da República, ressalvadas as especificidades de
cada espécie normativa.
Neste capítulo, você vai ler sobre a organização do processo legis-
lativo brasileiro, as fases para elaboração da lei ordinária e as etapas do
procedimento de formação de cada espécie normativa.

Organização do processo legislativo

O Direito, ou o conjunto de normativas que compõem o ordenamento jurídico
brasileiro, é formado por diversas fontes. O art. 4º da Lei de Introdução ao
Código Civil indica essas fontes, prevendo que “quando a lei for omissa, o
2 Do processo legislativo como fonte legal: etapas e procedimentos

juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios

gerais do direito” (BRASIL, 1942). Percebemos, contudo, que as fontes são
entendidas de maneira hierárquica, sendo que o sistema jurídico deve ser
integrado sempre que uma fonte do Direito não fornecer elementos para a
solução de determinada demanda. Então, caberá ao juiz se socorrer primei-
ramente da lei e depois das outras fontes, que são:

 analogia;
 costumes;
 princípios gerais do Direito;
 doutrina;
 jurisprudência.

A lei é o preceito jurídico documentado, emanado pelo legislador, que se impõe em

caráter geral e obrigatório na sociedade. É a principal fonte do Direito porque prevê
a maioria das situações de conflito verificadas em um grupo social, com a intenção
de solucioná-las, caracterizando o nosso sistema jurídico como civil law, ou sistema
codificado.

Para que uma lei tenha validade no ordenamento jurídico, é necessário o

cumprimento de uma sequência de atos pelos órgãos legislativos, de acordo
com cada espécie legislativa prevista na Constituição Federal, no art. 59, pois
a lei é gênero do qual surgem sete espécies (BRASIL, 1988):

Art. 59 O processo legislativo compreende a elaboração de:

I — emendas à Constituição;
II — leis complementares;
III — leis ordinárias;
IV — leis delegadas;
V — medidas provisórias;
VI — decretos legislativos;
VII — resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação,
alteração e consolidação das leis.
 Do processo legislativo como fonte legal: etapas e procedimentos 3

A atenção ao devido processo legislativo na elaboração das espécies

normativas é de fundamental importância para a observância ao princípio
da legalidade, que consiste na compreensão de que a legislação pode criar
deveres, direitos e impedimentos, estando os indivíduos dependentes dela.
É positivado em vários dispositivos legais, entre os quais destaca-se o inciso
II do art. 5º da Constituição Federal (BRASIL, 1988):

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabi-
lidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade,
nos termos seguintes:
[...]
II — ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão
em virtude de lei;

Para Moraes (2012, p. 672):

[...] o desrespeito às normas de processo legislativo constitucionalmente pre-

vistas acarretará a inconstitucionalidade formal da lei ou do ato normativo
produzido, possibilitando pleno controle repressivo de constitucionalidade por
parte do Poder Judiciário [...], ou seja, caberá a intervenção judicial para que
seja respeitado o processo legislativo previsto constitucionalmente.

Os processos legislativos podem ser classificados em dois grandes grupos:

pela forma de organização política e pela sequência de fases procedimentais.
Dependendo da forma de organização política, o processo legislativo
poderá ser:

 autocrático;
 direto;
 indireto (ou representativo);
 semidireto.

O processo legislativo autocrático se caracteriza por ser a manifestação da

vontade do próprio manifestante, que fundamenta em si próprio a competência
para editar leis, sem considerar a população. No que se refere ao processo le-
gislativo direito, podemos afirmar que é aquele cuja discussão e votação ocorre
pelo próprio povo, que difere do semidireto, que consiste em um procedimento
complexo no qual a elaboração da lei necessitava do consenso entre a vontade
do povo e a vontade dos governantes, por meio de um referendo popular.
4 Do processo legislativo como fonte legal: etapas e procedimentos

Por fim, o processo legislativo indireto é o adotado no Brasil e na maioria

dos países, por meio do qual o povo escolhe os seus representantes, que recebe-
rão poderes para decidir sobre os assuntos da sua competência constitucional.
Quanto à sequência de fases procedimentais legislativas, há três espécies
de processo legislativo:

 o comum (ou ordinário);

 o sumário;
 o especial.

O processo legislativo ordinário se destina à elaboração das leis ordinárias,

que são a maioria no ordenamento jurídico brasileiro. Já o procedimento legisla-
tivo sumário difere do ordinário em virtude da existência de um prazo para que
o Congresso Nacional delibere sobre determinada demanda, enquanto que os
processos legislativos especiais são aqueles estabelecidos para a elaboração de:

 emendas à Constituição;
 leis complementares;
 leis delegadas;
 medidas provisórias;
 decretos legislativos;
 resoluções.

O sistema legislativo brasileiro se organiza por meio do bicameralismo,

ou seja, a existência de duas Casas Legislativas, que participam efetivamente
da elaboração das leis. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal são res-
ponsáveis por constituir o processo legislativo em geral, em atuação separada,
mas há situações nas quais ocorre a sessão conjunta, nos termos do § 3º, do
art. 57 da Constituição Federal (BRASIL, 1988):

Art. 57 O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal,

de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.
[...]
§ 3º Além de outros casos previstos nesta Constituição, a Câmara dos Depu-
tados e o Senado Federal reunir-se-ão em sessão conjunta para:
I — inaugurar a sessão legislativa;
II — elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns
às duas Casas;
III — receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República;
IV — conhecer do veto e sobre ele deliberar.
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As espécies normativas elencadas pela Constituição Federal, somadas a

ela, formam o ordenamento jurídico que regula a vida em sociedade, o que
torna tão importante o estudo do processo legislativo brasileiro.

As Casas Legislativas se organizam da seguinte maneira: são dirigidas por membros

da própria Casa, livremente eleitos. Cada Casa é dirigida por uma mesa, composta
por um presidente e quantos cargos forem convenientes. Para as sessões conjuntas, o
presidente do Senado presidirá a reunião, devendo os demais cargos serem exercidos
pelos mesmos ocupantes dos cargos na mesa da Câmara e do Senado, alternativamente.

Fases do processo legislativo ordinário

O procedimento de elaboração de uma lei ordinária é formado por três fases:

 introdutória;
 constitutiva;
 complementar.

O procedimento legislativo ordinário é amplo e serve de paradigma para

a elaboração das demais espécies normativas.

Fase introdutória
O primeiro passo para a elaboração de uma lei é a iniciativa. Para Moraes
(2012, p. 675), “iniciativa de lei é a faculdade que se atribui a alguém ou
a algum órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo, podendo ser
parlamentar ou extraparlamentar e concorrente ou exclusiva”. A iniciativa
parlamentar se refere a todos os membros do Congresso Nacional, deputados
e senadores, enquanto que a iniciativa extraparlamentar é aquela atribuída ao
chefe do Poder Executivo, aos tribunais superiores, ao Ministério Público e
aos cidadãos, por meio da iniciativa popular de lei.
A iniciativa concorrente é aquela atribuída a vários legitimados, enquanto
que a inciativa exclusiva é reservada apenas a um cargo ou órgão, como aquelas
previstas no § 1º, do art. 61, da Constituição Federal.
6 Do processo legislativo como fonte legal: etapas e procedimentos

Como ressalta Moraes (2012, p. 675):

Anote-se que uma das funções primordiais do exercício da iniciativa de lei,

através da apresentação do projeto de lei ordinária ao Congresso Nacional,
é definir qual das casas legislativas analisará primeiramente o assunto (De-
liberação Principal) e qual atuará como revisora (Deliberação Revisional).

Dessa forma, a discussão e a votação dos projetos de lei de iniciativa do

Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal (STF), dos tribunais
superiores e dos cidadãos serão iniciadas na Câmara dos Deputados, nos termos
dos arts. 61, § 2º, e 64 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).

Sobre a iniciativa de lei, é importante destacarmos que a sanção presidencial, ou seja,

a concordância do presidente para que o projeto se torne lei, não supre eventual vício
de iniciativa, pois tal vício acarreta a nulidade de toda a formação da lei.

Fase constitutiva
Nessa fase, tendo sido apresentado o projeto de lei ao Congresso Nacional,
haverá ampla discussão e votação nas duas Casas, sendo que o objeto deve
ser aprovado ou rejeitado pelo Poder Legislativo.
Primeiro, o projeto seguirá para deliberação na Casa Legislativa cons-
titucionalmente designada, para que seja analisada sua constitucionalidade
e seu tema central na Comissão de Constituição e Justiça e nas comissões
temáticas. Aprovado nas comissões, o projeto seguirá para deliberação
e votação na casa deliberativa principal, sendo que, para a aprovação, é
necessária a maioria simples dos membros da casa, ou seja, somente haverá
aprovação pela maioria dos votos, presente a maioria absoluta dos seus
membros, nos termos do art. 47 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
 Do processo legislativo como fonte legal: etapas e procedimentos 7

A maioria absoluta é a metade de todos membros mais um, enquanto a maioria simples
é apenas a metade mais um dos membros presentes na sessão.

Uma vez aprovado, o projeto seguirá para a outra casa, que exercerá o papel
de casa revisora. A Constituição Federal determina que o projeto aprovado
por uma casa deverá ser revisto por outra, em um só turno de discussão e
votação e, se for aprovado, o projeto seguirá para o Presidente da República,
no entanto, se for rejeitado, a matéria nele constante somente poderá constituir
objeto de novo projeto na próxima sessão legislativa, salvo a exceção prevista
no art. 67 da Constituição Federal (BRASIL, 1988). Caso seja aprovado com
alterações, o projeto retornará à Casa Legislativa inicial para análise e votação
em um único turno. Na casa inicial, as alterações serão objeto de análise das
comissões, seguindo, novamente, para votação.
Para Moraes (2012, p. 684):

Importante ressaltar que em face do princípio do bicameralismo, qualquer

emenda ao projeto aprovado por uma das Casas, haverá, obrigatoriamente,
que retornar à outra, para que se pronuncie somente sobre esse ponto, para
aprová-lo ou rejeitá-lo, de forma definitiva. Dessa forma, o posicionamento
da Casa que iniciar o processo legislativo (Deliberação Principal) prevalecerá
nesta hipótese.

Observamos, assim, que os projetos de lei deverão, sempre, ser aprovados

por ambas as casas. Somente no caso de aprovação com emendas retornará à
casa iniciadora. Se houver aprovação por uma das casas e rejeição por parte
de outra, o projeto de lei será arquivado, somente podendo ser reapresentado
nos termos do art. 67 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
Após o término da deliberação parlamentar, o projeto aprovado pelo Con-
gresso Nacional é enviado ao Presidente da República, para a chamada deli-
beração executiva. O presidente poderá, então, vetar ou sancionar o projeto.
A sanção é a concordância expressa do presidente com os termos do projeto
de lei. Poderá ser expressa quando há manifestação em 15 dias úteis, ou tácita,
quando silencia nesse mesmo prazo. A sanção também pode ser total ou parcial.
8 Do processo legislativo como fonte legal: etapas e procedimentos

Já o veto é a discordância do presidente com os termos do projeto de lei e

deve ocorrer também no prazo de 15 dias úteis. Para Moraes (2012, p. 688):

O Presidente da República poderá discordar do projeto de lei, ou por entendê-lo

inconstitucional (aspecto formal) ou contrário ao interesse público (aspecto
material). No primeiro caso, teremos o chamado veto jurídico, enquanto no
segundo, o veto político. Nota-se que poderá existir o veto jurídico-político.
O veto é irretratável, pois uma vez manifestado e comunicadas as razões
ao poder Legislativo, tornar-se-á insuscetível de alteração de opinião do
presidente da república.

O veto ensejará o envio do projeto ao Congresso Nacional, onde será

reanalisado. No caso de sanção parcial, somente o texto vetado será objeto de
nova deliberação. Ressaltamos que a parte sancionada deverá ser, no prazo de
48 horas, promulgada e publicada. Se o veto for superado pela maioria absoluta
dos deputados e senadores, a lei será remetida ao Presidente da República para
promulgação, mesmo com a sua discordância. Porém, se mantido o veto pelos
parlamentares, o projeto será arquivado.

Fase complementar
A fase complementar do processo legislativo se refere à executoriedade e à
notoriedade da lei, representadas pelos atos de promulgação e publicação,
respectivamente.
Promulgar é declarar que o ordenamento jurídico foi alterado com a
inserção de mais uma normativa. Em regra, o próprio Presidente da República
promulga a lei, mesmo quando seu veto for derrubado pelo Congresso Nacional.
Já a publicação consiste na comunicação oficial, dirigida a toda a sociedade,
da existência e do teor do novo ato normativo, por meio do Diário Oficial, para
que se torne de conhecimento público, tendo em vista que é uma condição
de eficácia da lei.

Espécies normativas e principais aspectos

dos seus processos legislativos
Tendo sido analisado o processo legislativo da lei ordinária, cumpre comen-
tarmos sobre o trâmite de constituição das outras espécies normativas, con-
siderando as diretrizes da Constituição Federal.
 Do processo legislativo como fonte legal: etapas e procedimentos 9

Emendas à Constituição
Assim explica Moraes (2012, p. 691):

[...] o legislador constituinte de 1988, ao prever a possibilidade de alteração

das normas constitucionais através de um processo legislativo especial e mais
dificultoso que o ordinário, definiu nossa Constituição Federal como rígida,
fixando-se a ideia de supremacia da ordem constitucional.

Dessa forma, as alterações no texto da Constituição Federal são limitadas,

nos termos do art. 60 (BRASIL, 1988):

§ 1º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção

federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
[...]
§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I — a forma federativa de Estado;
II — o voto direto, secreto, universal e periódico;
III — a separação dos Poderes;
IV — os direitos e garantias individuais.

Assim, as emendas constitucionais não podem atingir os principais ele-

mentos da República Federativa, caracterizam-se por limitações materiais e
são comumente conhecidas como cláusulas pétreas.

Lei complementar
Para falarmos sobre lei complementar, é necessário tomar por paradigma a
lei ordinária: o processo legislativo da lei complementar é semelhante ao da
lei ordinária, porém mais rígido.
Há duas principais diferenças entre as espécies normativas. Quanto ao
quórum de aprovação do projeto de lei, enquanto a lei ordinária exige maioria
simples, a lei complementar exige maioria absoluta dos membros. Quanto às
hipóteses de regulamentação da lei complementar, a Constituição Federal é
taxativa, pois, sempre que o legislador pretender regular determinada matéria
por lei complementar, assim o expressará.
10 Do processo legislativo como fonte legal: etapas e procedimentos

Lei delegada
Como afi rma Lenza (2011, p. 534), a lei delegada “será elaborada pelo
Presidente da República, após prévia solicitação ao Congresso Nacional,
delimitando o assunto sobre o qual pretende legislar”. Caberá ao Congresso
Nacional, então, a apreciação da solicitação e, no caso de aprovação, será
emitida uma resolução, especificando o conteúdo da delegação e de que forma
será exercida, considerando a possibilidade de que o projeto seja analisado
pelo Congresso Nacional, ao que se chama de delegação atípica, ou não
analisado, chamada de delegação típica.
Algumas matérias não podem ser objeto de lei delegada, conforme preceitua
o art. 68 da Constituição Federal (BRASIL, 1988):

Art. 68 As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que

deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
§ 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do
Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputa-
dos ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a
legislação sobre:
I — organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a
garantia de seus membros;
II — nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
III — planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

É importante destacarmos que, em virtude da lógica dessa espécie norma-

tiva, não haverá veto ou sanção presidencial.

Medida provisória
A medida provisória é uma espécie normativa que requer relevância e ur-
gência, é editada pelo Presidente da República e possui eficácia de lei.
Deve ser submetida ao Congresso Nacional, mas perderá eficácia, desde a
sua edição, se não for convertida em lei no prazo de 60 dias, a partir da sua
publicação. A Constituição Federal prevê, ainda, a possibilidade de reedição
das medidas provisórias, desde que não seja na mesma sessão legislativa,
expressamente rejeitada no Congresso Nacional, ou que tenha perdido sua
eficácia por decurso de prazo, podendo ser adotada novamente na sessão
legislativa seguinte.
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Algumas matérias não podem ser objeto de medidas provisórias, nos termos
do art. 62 da Constituição Federal (BRASIL, 1988):

 relativas à nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos

e direito eleitoral;
 Direito Penal, Processual Penal e Processual Civil;
 organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e
a garantia de seus membros;
 planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos
adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
 detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro
ativo financeiro.

É reservada a lei complementar ou já disciplinada em projeto de lei apro-

vado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente
da República.

Decreto legislativo
O decreto legislativo disciplina as matérias de competência exclusiva do Con-
gresso Nacional, como, por exemplo, a decisão sobre tratados internacionais
e a autorização para que o Presidente da República declare guerra, celebre
paz e possa se ausentar do País por mais de 15 dias.
O processo legislativo dessa espécie normativa consiste na discussão e na
votação do projeto em ambas as casas do Congresso Nacional e, se aprovado,
é promulgado pelo presidente do Senado Federal.

Resoluções
Por meio das resoluções, são regulamentadas as matérias de competência pri-
vativa da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e algumas de competência
do Congresso Nacional. Assim, o regimento interno de cada casa estabelecerá
as regras sobre o processo legislativo, sendo que a discussão será na casa
pertinente ou no Congresso quando a matéria se referir a ambas as Casas.
Uma vez aprovado, será promulgado pelo presidente da casa e, no caso
de resolução do Congresso, pelo presidente do Senado Federal. Assim como
no decreto legislativo, não haverá manifestação do Presidente da República.
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1. Em atenção à forma de organização
política de cada país, o processo
legislativo segue diferentes padrões.
No Brasil, o povo escolhe os seus
representantes, que recebem
atribuições para decidir sobre os
assuntos da sua competência. Esse
processo legislativo é chamado de:
a) autocrático.
b) democrático.
c) indireto.
d) direto.
e) semidireto.
2. Quanto ao processo legislativo,
são exemplos de instrumento
normativo elaborado pelo
procedimento especial:
a) lei complementar e lei ordinária.
b) emenda constitucional
e lei complementar.
c) projetos de lei que o
Presidente da República solicita
urgência e lei delegada.
d) medida provisória e lei ordinária.
e) decreto legislativo e projetos
de lei que o Presidente da
República solicita urgência.
3. Leia o que segue e assinale
a alternativa que preenche
corretamente as lacunas. No
processo legislativo ordinário, se
um projeto de lei for aprovado
na Câmara dos Deputados, por
exemplo, seguirá para _________,
que exercerá o papel de casa
revisora. Se for aprovado também
na casa revisora, o projeto seguirá
para __________, quando poderá
ser vetado ou sancionado. Se
vetado, será enviado para ________,
onde será apreciado e votado.
a) Senado Federal, Presidente da
República, Congresso Nacional.
b) O Congresso Nacional,
o Senado Federal, o
Presidente da República.
c) O Senado Federal, o
Presidente da República, a
Câmara dos Deputados.
d) O Congresso Nacional, a
Câmara dos Deputados, o
Presidente da República.
e) O Senado Federal, a
Câmara dos Deputados, o
Presidente da República.
4. Qual das alternativas a seguir indica
um assunto que poderá ser objeto
de emenda constitucional?
a) Forma federativa do Estado, com
a constituição de confederações.
b) Extradição de brasileiros
em caso de tráfico
internacional de drogas.
c) Determinação de eleições
indiretas quando houver menos
de cinco candidatos ao cargo
de chefe do Poder Executivo.
d) União do Poder Legislativo e
do Poder Executivo quando
houver grandes eventos,
como a Copa do Mundo.
e) Normas sobre acesso dos
partidos políticos aos recursos
do fundo partidário.
 Do processo legislativo como fonte legal: etapas e procedimentos 13

5. As espécies normativas cujo b) leis delegadas e decretos

processo legislativo dispensa legislativos.
a manifestação do Presidente c) resoluções e medidas provisórias.
da República são: d) decretos legislativos e resoluções.
a) medidas provisórias e) medidas provisórias e resoluções.
e leis delegadas.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF, 1988. Dispo-
nível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.
htm>. Acesso em: 20 fev. 2018.
BRASIL. Decreto-lei nº. 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às normas do
Direito Brasileiro. Rio de Janeiro, 1942. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/decreto-lei/Del4657.htm>. Acesso em: 21 fev. 2018.
LENZA, P. Direito Constitucional esquematizado. 15. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
MORAES, A. Direito Constitucional. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2012.

Leituras recomendadas
BONAVIDES, P. Curso de Direito Constitucional. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
SARLET, I. W.; MARINONI, L. G.; MITIDIERO, D. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.
 Encerra aqui o trecho do livro disponibilizado para
esta Unidade de Aprendizagem. Na Biblioteca Virtual
da Instituição, você encontra a obra na íntegra.