Processo Legislativo

Emerson Bruno O.
Freitas
Série Preparação Permanente

DIREITO
CONSTITUCIONAL
Atualizada até a EC nº 106/2020
Teoria Completa, Comentada e Esquematizada
Fascículo 11:
DO PROCESSO LEGISLATIVO
(Arts. 59 a 69, CF88)
www.editoraatualizar.com.br
FICHA TÉCNICA
Revisão Geral
Emerson Bruno Oliveira Freitas
Revisão/Diagramação dos Esquemas

Atualizações
FREITAS, Emerson Bruno Oliveira;

Direito Constitucional / Emerson Bruno Oliveira Freitas - Série Preparação Permanente
Fascículo 11: Do Processo Legislativo (Arts. 59 a 69)
– Belo Horizonte: Editora Atualizar, 2020.
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SUMÁRIO
11. DO PROCESSO LEGISLATIVO (ARTS. 59 A 69 CF/88)................................................................. 5
11.1 - Conceito................................................................................................................................. 5
11.2 - Classificação do Processo Legislativo................................................................................... 6
11.3 – Processo Legislativo Ordinário.............................................................................................. 6
11.3.1 - Fase Introdutória......................................................................................................................7
11.3.2 – Fase Constitutiva....................................................................................................................11
11.3.3 – Fase Complementar................................................................................................................15
11.3.4 – Processo Legislativo e a aprovação de Leis Complementares............................................... 16
11.4 – Processo Legislativo Sumário – Urgência Constitucional..................................................... 17
11.5 - Processo Legislativo Especial................................................................................................ 18
11.5.1 – Medidas Provisórias:...............................................................................................................18
11.5.2 – Leis Delegadas.......................................................................................................................21
10.5.3 – Decretos Legislativos e Resoluções....................................................................................... 21
11.5.4 – Poder Constituinte e Emendas à Constituição........................................................................ 22
Sala Virtual de Estudos - Direito Constitucional
11. DO PROCESSO LEGISLATIVO

(ARTS. 59 A 69 CF/88)
11.1 - Conceito
A Constituição Federal estabelece na Seção VIII do Capítulo destinado ao Poder Legislativo a regu-
lamentação do “Processo Legislativo”. Diversos doutrinadores buscaram desenvolver conceitos acerca do
tema. Transcrevemos abaixo os mais utilizados pelos concursos públicos de uma maneira geral.
“compreende o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação, sanção, veto, promulgação e

publicação) realizados pelos órgãos competentes na produção das leis e outras espécies
normativas indicadas diretamente pela Constituição”.(Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino)
“conjunto coordenado de disposições que disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos

órgãos competentes na produção de leis e atos normativos que derivam diretamente da
própria Constituição”. (Alexandre de Moraes)
Processo “compreende uma sucessão de atos e fases realizados pelos órgãos com funções legislativas,
Legislativo imprescindíveis à criação das respectivas espécies normativas. (Sérgio Valladão Ferraz)
“conjunto de atos pré-ordenados visando à criação de normas de direito. Estes atos são: a)
iniciativa; b) emendas; c) votação; d) sanção e veto; e) promulgação e publicação”. (José
Afonso da Silva)
“consiste nas regras procedimentais, constitucionalmente previstas, para a elaboração

das espécies normativas, regras estas a serem criteriosamente observadas pelos atores
envolvidos no processo”. (Pedro Lenza).
Assim, pode-se dizer que o processo legislativo é um conjunto concatenado de atos que objetivam a ela-
boração de atos normativos primários (atos que tem por fonte normativa direta o próprio texto constitucional
e são capazes de criar direitos e obrigações). De acordo com o art. 59 da Constituição o processo legislativo
compreende a elaboração dos seguintes atos:
• Emendas à Constituição;
• Leis Complementares;
• Leis Ordinárias;
• Leis Delegadas;
• Medidas Provisórias;
• Decretos Legislativos;
• Resoluções.
Entretanto, cumpre ressaltar que o art. 59 não arrola todos os atos normativos primários existentes em nosso
ordenamento jurídico. Determinadas normas de caráter interno do Poder Judiciário e do Ministério Público bus-
cam o seu fundamento diretamente na Constituição. É o caso de certas normas regimentais dos Tribunais e dos
órgãos do Ministério Público, resoluções do Conselho Nacional de Justiça, do Conselho Nacional do Ministério
Público e as sentenças trabalhistas sobre dissídios coletivos de natureza econômica. Diferem os atos normativos
primários dos atos normativos secundários. Estes retiram suas forças dos atos normativos primários e não direta-
mente do texto constitucional. Fundamentam-se primeiramente nos primários e indiretamente ou de forma reflexa
na Constituição. Tais atos não são elaborados através do processo legislativo, visto que este abrange apenas a
produção dos atos normativos primários.
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Prof. Emerson Bruno - Fascículo 11 - Processo Legislativo (Arts. 59 a 69, CF88)
11.2 - Classificação do Processo Legislativo

Classicamente o processo legislativo é classificado quanto às formas de organização política. Dessa forma, o
processo legislativo pode ser:
• Autocrático = leis elaboradas pelo próprio governante, exclusão total da participação

popular. Esta não elege representante e nem participa diretamente da elaboração das
normas.“conjunto coordenado de disposições que disciplinam o procedimento a ser obede-
cido pelos órgãos competentes na produção de leis e atos normativos que derivam direta-
mente da própria Constituição”. (Alexandre de Moraes)
Processo
• Direto = elaboração das leis é feita diretamente pelos cidadãos. Não existem representantes.
Legislativo
• Representativo ou indireto = os cidadãos elegem representantes e lhes outorgam pode-
res para a elaboração das espécies normativas de acordo com as regras previamente esti-
puladas pela Constituição.
• Semi-direto = durante o processo legislativo é necessária não apenas a participação dos
representantes dos cidadãos, mas também a participação direta do povo através de um
plebiscito ou referendo.
Contudo, outra classificação a ser observada é quanto ao rito a ser adotado. Nesse sentido o processo legis-
lativo pode ser:
• Ordinário = aquele destinado à elaboração das leis ordinárias. Inexistência de prazos pré-
-fixados para o término do processo legislativo ordinário. Como o próprio nome indica é o
processo legislativo comum.Direto = elaboração das leis é feita diretamente pelos cidadãos.
Processo Não existem representantes.
Legislativo • Sumário = detém as mesmas fases do processo legislativo ordinário. Entretanto, seu tér-
mino está condicionado à existência de prazos pré-determinados. Ou seja, existe um prazo
para que o Poder Legislativo exerça sua função legislativa.
• Especial = aquele que segue um rito diferenciado e distinto dos demais. Ex. elaboração de
leis delegadas, medidas provisórias, emendas à Constituição.
11.3 – Processo Legislativo Ordinário
O processo legislativo ordinário ou comum se divide em três fases:

• Fase introdutória = corresponde à fase de iniciativa legislativa. A apresentação de um anteprojeto de lei
marca o início do processo legislativo. Sendo aceito pela Mesa Diretora, o anteprojeto passa a ser um
projeto de lei;
• Fase constitutiva = discussão e votação do projeto de lei + manifestação do Chefe do Executivo;
• Fase complementar = promulgação e publicação da lei.
De uma maneira esquematizada podemos assim representar:
Poder Legislativo Poder Executivo
Comissões
Sanção
ou
Deliberação Deliberação Promulgação e Publicação
Iniciativa
Veto
Plenário
Fase Introdutória Fase Constitutiva Fase Complementar
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11.3.1 - Fase Introdutória

“é a faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projeto de lei ao Poder
Legislativo (Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, p.459).
“apresentação de um projeto de lei ordinária, por uma das pessoas ou órgãos legitimados à inicia-
tiva legislativa, à Mesa de uma das Casas do Congresso Nacional, a qual será chamada de Casa
iniciadora” (Sergio Valladão Ferraz, p. 77).
Iniciativa
“é a faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo,
podendo ser parlamentar ou extra-parlamentar e concorrente ou exclusiva (Alexandre de Moraes, p. 572)”.
“é deflagradora, iniciadora, instauradora de um procedimento que deverá culminar, desde que preenchidos to-
dos os requisitos e seguidos todos os trâmites, com a formação da espécie normativa (Pedro Lenza, p. 267)”.
“é a faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projeto de lei ao Legis-
lativo (José Afonso da Silva, p. 525)”.
A iniciativa marca o início do processo legislativo, estabelecendo uma faculdade para determinadas au-
toridades e órgãos provocarem o Poder Legislativo para o início da elaboração de uma espécie normativa
(emenda à constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos
legislativos e resoluções). A iniciativa pode ser classificada em:
• Geral = aquela facultada a determinadas autoridades ou órgãos para proposição dos mais
diversos e variados projetos de lei.
• Concorrente = aquela que pertence de forma simultânea a mais de uma autoridade ou órgão.
• Privativa = também chamada de exclusiva ou reservada, ocorre quando a faculdade de pro-
por um determinado projeto é de apenas uma autoridade ou órgão.
• Popular = representa um meio de participação direta da população no processo de formação
das leis. Trata-se da faculdade atribuída aos cidadãos para provocar o início do processo
Iniciativa
legislativo
• Conjunta = aquela que precisa ser realizada conjuntamente por duas ou mais autoridades ou
órgãos, caso contrário não poderá ser deflagrado o processo legislativo.
• Parlamentar = aquela realizada por órgãos e autoridades integrantes do Poder Legislativo.
• Extra-parlamentar = aquela concedida a autoridades e órgãos estranhos ao Poder Legislativo.
• Vinculada = aquela na qual o legitimado a iniciar o projeto é obrigado a iniciá-lo em determi-
nado momento, estando vinculado ao mandamento exposto na própria Constituição.
a) Iniciativa Geral:
A iniciativa geral é competência concorrente:

• do Presidente da República;
• de qualquer Deputado Federal;
• de qualquer Senador;
• de qualquer comissão da Câmara dos Deputados, do Senado ou do Congresso Nacional;
• da população (iniciativa popular).
Importante ressaltar que a iniciativa geral não abrange todo e qualquer assunto. Tudo que não for matéria
destinada à iniciativa privativa de alguém ou de determinado órgão é que será chamada de iniciativa geral.
Dessa forma, quando o art. 93 da Constituição Federal estabelece ao STF a competência privativa para pro-
posição do projeto de lei sobre o Estatuto da Magistratura, estamos diante de uma iniciativa privativa do STF.
Portanto, não poderá ser objeto de proposição daqueles que se inserem na chamada iniciativa geral.
b) Iniciativa Concorrente:
A iniciativa concorrente, conforme dito, é aquela que pertence de forma simultânea a mais de uma auto-
ridade ou órgão. Nesse sentido vale ressaltar o exemplo de Pedro Lenza ao dizer:
“A iniciativa concorrente é aquela em que a Constituição atribui competência a mais de uma pessoa
ou órgão para deflagrar o processo legislativo. Como exemplo podemos lembrar a iniciativa para dar
início às leis complementares e ordinárias, quais sejam, qualquer membro ou Comissão da Câmara,
Senado ou Congresso, ao Presidente da República e aos cidadãos”.1
c) Iniciativa Privativa:
A iniciativa privativa, reservada ou exclusiva, na qual propositura do projeto está concentrada em de-
terminada pessoa ou órgão e será atribuição:
• Iniciativa Privativa do Presidente da República:
Estabelece o art. 61 § 1º :
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumen-

to de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pes-

soal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade
e aposentadoria;
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais
para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art.

84, VI.
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilida-
de, remuneração, reforma e transferência para a reserva.
Contudo, é importante ressaltar a interpretação dada pelo STF à “d)”. Com relação à organização do Mi-
nistério Público da União e dos Ministérios Públicos dos Estados a iniciativa é concorrente com os respecti-
vos Procuradores-Gerais, e não privativa do Presidente da República. É o que se depreende da leitura do art.
128, § 5º da Constituição Federal, que estabelece:
“§ 5º - Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos
Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério
Público, observadas, relativamente a seus membros (...)”.
1 LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado – 10ª. Ed. – São Paulo: Editora Método, 2006, p.268.
• Iniciativa Privativa do Poder Judiciário:
“Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto
da Magistratura, observados os seguintes princípios”:
“Art. 96. Compete privativamente:

II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Po-
der Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169:
a) a alteração do número de membros dos tribunais inferiores;
b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem
vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores,
onde houver;
c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores;
d) a alteração da organização e da divisão judiciárias”.
“Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta
Constituição.
§ 1º - A competência dos tribunais será definida na Constituição do Estado, sendo a lei de organi-
zação judiciária de iniciativa do Tribunal de Justiça”.
• Iniciativa Privativa do Poder Legislativo:
Conforme observa Sérgio Valladão Ferraz:
“É de iniciativa privativa:
a) da Câmara dos Deputados – da lei para fixação da remuneração dos cargos, empregos e funções
de seus serviços internos (art. 51, IV, parte final);
b) do Senado Federal – da lei para fixação da remuneração dos cargos, empregos e funções de seus
internos (art. 52, XIII, parte final)”.2
d) Iniciativa Vinculada:
Na iniciativa vinculada, a autoridade ou órgão responsável por iniciar a tramitação do projeto junto ao
respectivo órgão legislativo não pode deixar de observar o prazo determinado pela Constituição para que
exerça a iniciativa. No Brasil, os únicos casos de iniciativa vinculada ocorrerão na iniciativa das leis de caráter
orçamentário: Lei do Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); Lei do Orçamento Anual
(LOA). Nelas a iniciativa compete ao Presidente da República que deverá encaminhar os respectivos projetos
de lei dentro do prazo determinado por lei complementar (art. 166, § 6º, da CF).
e) Iniciativa Popular:
Clássico instituto da democracia participativa, que permite ao cidadão propor diretamente ao Poder Le-
gislativo projetos de lei de iniciativa geral, ou seja, aqueles que não estão arrolados como competência priva-
tiva de ninguém.
2 FERRAZ, Sérgio Valladão. Curso de Direito Legislativo. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007, p. 83.
No âmbito da União, a iniciativa popular será exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de
projeto de lei subscrito por no mínimo:
• 1% (um por cento) do eleitorado nacional, distribuído, pelo menos, por cinco Estados, e com;
• não menos do que de 0,3% (três décimos por cento) dos eleitores dos Estados referidos no requisito
anterior.
- A iniciativa e o sistema bicameral:
No processo legislativo que se desenrola no Poder Legislativo da União é fundamental a determinação de

qual Casa Legislativa será a Casa iniciadora, que irá receber o projeto de lei. Afinal, a partir do momento que
uma receber a iniciativa do projeto, a outra funcionará como Casa revisora. Tal fato ocorre devido à adoção
do sistema bicameral, que divide o Congresso Nacional em Senado Federal e Câmara dos Deputados. Dessa
forma, a iniciativa determina qual é a Casa iniciadora. Interpretando as regras constitucionais sobre o assunto,
Sérgio Valladão Ferraz atesta:
“os legitimados a apresentar projeto de lei não escolhem em qual Casa irão apresentá-lo. Ao con-
trário, de acordo com quem esteja iniciando o processo legislativo, já se sabe, vinculadamente, com
antecedência, qual será a Casa iniciadora”.3
Casa Iniciadora
Autoridade / Órgão Câmara dos Deputados Senado Federal
• Presidente da República X
• Deputado Federal ou Comissões da Câmara dos Deputados

X
• Cidadãos (iniciativa popular) X
• Supremo Tribunal Federal e Tribunais Superiores X
• Procurador-Geral da República X
• Tribunal de Contas da União X
• Senador ou Comissões do Senado Federal X

Alternadamente na Câmara
dos Deputados e no Senado Federal
• Comissão Mista do Congresso Nacional
(art. 142 do Regimento Comum do Congresso
Nacional)
Entretanto, as regras colocadas acima não são absolutas. As iniciativas “da Lei do Plano Plurianual, da Lei
de Diretrizes Orçamentárias e da Lei do Orçamento Anual serão privativas do Presidente da República, cujas
mensagens encaminhando os respectivos projetos de lei serão recebidas e lidas em sessão conjunta, especial-
mente convocada para este fim, realizadas em até 48 horas da sua entrega ao Presidente do Senado”. (Sergio
Valladão Ferraz, p.85).4
11.3.2 – Fase Constitutiva
Conforme demonstrado anteriormente, a fase constitutiva se subdivide em:
• Deliberação Legislativa = discussão do projeto junto aos órgãos das Casas

Legislativas;
Fase
Constitutiva
• Deliberação Executiva = uma vez aprovado o projeto na fase de deliberação legisla-
tiva caberá ao executivo discutir a sanção ou o veto do projeto.
A) DELIBERAÇÃO LEGISLATIVA:
- Perante as Comissões
A deliberação legislativa se inicia com o exame do projeto de lei por algumas das Comissões internas da
respectiva Casa Legislativa. Trata-se das comissões temáticas, também denominadas de mérito ou técnicas.
O projeto de lei apresentado pode ter pertinência temática com uma ou mais comissões, o que exige a parti-
cipação de todas aquelas cujo tema guarde correlação com o projeto apresentado. Dessa forma, todo projeto
de lei tramita pelo menos por uma comissão temática.
Na respectiva comissão temática observam-se as seguintes etapas:
1º - Discussão: estudo e debates sobre o projeto;
2º - A comissão poderá apresentar emendas: alteração do projeto inicial de acordo com o interesse
manifestado pela comissão.
3º - Deliberação: pronunciamento sobre o mérito da questão, aprovando ou reprovando o projeto.
4º - Parecer: o parecer da comissão temática é, em regra, opinativo e contém o resultado de todas as

etapas descritas acima. Um parecer negativo “não tem o poder de rejeitar e arquivar o projeto”.
Durante a fase de deliberação legislativa, além do envio à(s) respectiva(s) comissão(ões) temática(s),
todo projeto de lei precisa ser enviado para a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da respectiva
Casa Legislativa. As CCJs têm competência para analisar a constitucionalidade, legalidade, juridicidade,
regimentalidade e a técnica legislativa a respeito do projeto. O parecer da CCJ, ao contrário das comis-
sões temáticas, é de caráter terminativo. Caso o projeto seja rejeitado pela CCJ será imediatamente
arquivado.
Outra comissão que detém caráter terminativo é a Comissão de Finanças e Tributação, cuja competência é
analisar os aspectos financeiro-orçamentários do projeto. O objetivo é verificar a compatibilidade do projeto com
as disposições do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei do Orçamento Anual. Em regra,
uma vez encerrada a tramitação pelas comissões, o projeto será enviado ao Plenário da respectiva Casa Legisla-
tiva para aprovação.
É importante frisar que nem sempre os projetos de lei serão remetidos à apreciação do Plenário. Isso
ocorre, pois em determinados casos compete à própria comissão votar definitivamente o projeto de lei. Será
o respectivo regimento interno que irá estabelecer em quais situações ocorrerá a dispensa de apreciação do
Plenário. Entretanto, caso exista recurso de um décimo dos membros da Casa Legislativa, o projeto que ini-
cialmente seria votado apenas pela comissão será obrigatoriamente discutido pelo plenário. É o que dispõe
o art. 58, § 2º, I, da C.F.
- Perante o Plenário:
Uma vez encaminhado ao Plenário, o projeto será submetido a uma nova rodada de discussões, com
novos debates, estudos e possibilidades de emendas parlamentares. Encerrada a fase de discussões tem-se
a votação do projeto. Na fase de votação não é permitida qualquer emenda ou discussão do projeto.
- Emendas parlamentares:
As emendas parlamentares podem ser apresentadas durante a apreciação no interior das comissões por
qualquer dos membros que a componham e, em determinados casos previstos pelos regimentos internos, por
membros estranhos à respectiva comissão. Trata-se da fase de deliberação interna que ocorre dentro de cada
comissão. Entretanto, uma vez que o projeto é encaminhado ao plenário, qualquer parlamentar terá o direito
de apresentar emendas ao projeto de lei.
Emenda parlamentar = proposição feita por parlamentares que visa a modificar determinado projeto, de
modo a aperfeiçoá-lo.

Entretanto, cumpre observar o disposto no art. 63, que estabelece:
“Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º
e § 4º;
II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Se-
nado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público”.
Em determinados projetos a propositura de emendas parlamentares está condicionada a existência de

pertinência temática. Significa dizer que, quando a iniciativa do projeto for de competência privativa de algum
poder somente serão aceitas emendas pertinentes ao tema original do projeto.
- Da maioria necessária para aprovação:

Dispõe o art. 47 da Constituição Federal:
“Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões

serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros”.
Assim, podemos depreender que, em regra, a maioria necessária:
• Para tomada de decisão = MAIORIA SIMPLES;

• Para funcionamento do órgão (quórum de funcionamento) = MAIORIA ABSOLUTA.
MAIORIA SIMPLES = maioria dos presentes a uma sessão. Corresponde ao primeiro número inteiro superior à
metade dos membros presentes em uma votação.
MAIORIA ABSOLUTA = maioria dos membros de determinado órgão. Corresponde ao primeiro número inteiro
superior à metade dos membros de determinado órgão.
Por exemplo: Atualmente existem 513 Deputados Federais. A aprovação de um projeto de lei no plenário
da Câmara dependerá:
1º - que estejam presentes à sessão no mínimo 257 Deputados, o que corresponde à maioria absoluta
da Câmara dos Deputados.
2º - que o projeto seja aprovado pela maioria dos presentes à votação, maioria simples (primeiro número
inteiro superior à metade dos presentes).
- Sistemas de Votação nas Comissões ou em Plenário:
Existem três espécies de votação nas Comissões ou no Plenário. É o que a doutrina chama de “siste-
mas de votação5”.
Segundo Sérgio Valladão Ferraz, são eles:
a) Ostensivo-nominal: “contagem dos votos favoráveis e contrários, com a consignação expressa do

nome e do voto de cada parlamentar. Cada parlamentar, efetivamente aperta o botão para fazer a sua
votação”;
b) Ostensivo-simbólico: “simples determinação de que os parlamentares que estiverem de acor-

do permaneçam como estão, procedendo, em seguida, à necessária contagem e proclamação do
resultado”;
c) Secreto: “é aquela em que o painel eletrônico do plenário apenas revela o número de votos fa-
voráveis, contrários e abstenções. A votação em escrutínio secreto é utilizada apenas em situações
excepcionais, expressamente previstas (...). Nos processos legislativos de leis, é vedado o escrutínio
secreto, devendo ser necessariamente ostensivos e abertos, podendo ser escolhido o sistema nomi-
nal ou o simbólico, de acordo com o caso”.
- Consequências da Aprovação ou Rejeição do Projeto:
Uma vez aprovado o projeto, este será enviado à Casa Revisora para respectiva apreciação. Se rejeita-
do, será arquivado, podendo ser reapresentado apenas em outra Sessão Legislativa (ano seguinte), exceto
se houver requerimento da maioria absoluta dos membros de qualquer uma das Casas, fato que autoriza a
reapresentação do projeto na mesma Sessão Legislativa.
- Apreciação do projeto na Casa Revisora:
“Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão
e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
Parágrafo único. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora”.
Na Casa revisora, o projeto tramitará da mesma forma que na Casa iniciadora. Isso ocorre pois a Casa
revisora, como o próprio nome diz, realiza a revisão do projeto de lei através dos mesmos procedimentos ado-
tados na Casa iniciadora. O projeto na Casa revisora pode ser:
• aprovado sem emendas: hipótese em que não ocorre qualquer tipo de mudança em relação ao pro-
jeto aprovado na Casa iniciadora;
• aprovado com emendas: hipótese na qual o projeto é remetido novamente à Casa iniciadora;
• rejeitado: sendo arquivado.
Uma vez aprovado com emendas, a Casa revisora remeterá à Casa iniciadora que poderá:
ÖÖ aprovar todas as emendas feitas pela Casa revisora;

ÖÖ rejeitar todas as emendas feitas pela Casa revisora;
ÖÖ aprovar ou rejeitar parcialmente as emendas feitas pela Casa revisora.
Concluída a votação, seja na Casa revisora ou na Casa iniciadora (caso exista emenda feita pela Casa
revisora) o projeto será enviado ao Presidente da República para sanção ou veto.
Dessa forma, tem-se o fim da fase de deliberação legislativa onde o Poder Legislativo, através de suas
comissões e do plenário, irá se manifestar sobre determinado projeto de lei.
Portanto, o procedimento se desenrola primeiramente perante as comissões para, depois, em regra, ser
encaminhado ao Plenário da respectiva Casa Legislativa.
Importante lembrar que nem sempre será necessária a participação do Plenário. Contudo, tal procedimen-
to não é a regra e, de uma forma geral, podemos representar a fase de deliberação legislativa de acordo com
os seguinte organograma:
Aprovação
(com emendas)
Retorno à Casa Iniciadora
Iniciativa Câmara dos Dep. Senado Federal Aprovação

Dep. Fed Casa Iniciadora Casa Revisora (sem emendas)
Aprovação
(maioria simples)
Apreciação das emendas

pela Casa Iniciadora Envio ao Presidente da
(maioria simples) República para Sanção ou Veto
b) Fase de Deliberação Executiva:
Dentro da fase constitutiva do processo legislativo ordinário, a deliberação executiva importa na realiza-
ção de dois atos por parte do Executivo: a sanção ou o veto ao projeto de lei.
“é a aquiescência que o Presidente da República apõe ao projeto de lei quando ele concorda, por
considerá-lo oportuno e conveniente, analisando os seus aspectos formais e materiais, jurídicos e
políticos” (Sérgio Valladão Ferraz, p. 98).
“adesão do chefe do Poder Executivo ao projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo” (José Afon-
so da Silva, p. 527).
“é a concordância do Chefe do Poder Executivo com o projeto de lei aprovado pelo Legislativo. É o
Sanção
ato que completa a fase constitutiva do processo legislativo de elaboração das leis” (Vicente Paulo
e Marcelo Alexandrino, p. 475).
“é o mesmo que anuência, aceitação. Em caso de concordância, de aquiescência, o Presidente da

República sancionará o projeto de lei” (Pedro Lenza, p.286).
“é a aquiescência do Presidente da República aos termos de um projeto de lei devidamente aprovado

pelo Congresso Nacional”. (Alexandre de Moraes, p. 583).
A sanção pode ser expressa ou tácita.
• Sanção Expressa: nos casos em que o Presidente da República manifesta-se favoravelmente e ex-
pressamente, no prazo de 15 dias úteis, sancionando a Lei.
• Sanção Tácita: quando Presidente da República se silencia no mesmo prazo da sanção expressa.
Pode ser também:

• Sanção Total: concordância com a totalidade da proposição aprovada pelo Poder Legislativo.
• Sanção Parcial: concordância com parte da proposição aprovada pelo Poder Legislativo. Necessa-
riamente, demonstra a ocorrência de veto parcial a determinados dispositivos da proposição.
“é a manifestação de discordância do Presidente da República com o projeto de lei aprovado pelo

Poder Legislativo, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, iniciando-se sua contagem com o recebimento
do projeto de lei por parte do Chefe do Poder Executivo” (Alexandre de Moraes, p. 584).
"é a rejeição do Presidente da República ao projeto de lei” (Sérgio Valladão Ferraz, p. 99).
Veto
"é a manifestação de discordância do Chefe do Poder Executivo com o projeto de lei aprovado pelo
Poder Legislativo” (Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, p. 476).
‘’é o modo de o Chefe do Poder Executivo exprimir sua discordância com o projeto aprovado, por
entendê-lo inconstitucional ou contrário ao interesse público”(José Afonso da Silva, p.527).
O veto pode ser total, se recair sobre todo o projeto, ou parcial, se abranger apenas parte do projeto. Entretanto,
o veto parcial somente pode ser integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. É o que dispõe o art. 66, §
2º da CF.
“§ 2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.”

É obrigatória a fundamentação do veto por parte do Presidente da República, de modo a dizer para a so-
ciedade quais motivos o levaram a discordar da proposta constante do projeto. Em virtude desses motivos o
veto pode ser:
• Veto político: o chefe do executivo veta determinado projeto por considerá-lo contrário ao interesse
público.
• Veto jurídico: o chefe do executivo veta determinado projeto por considerá-lo inconstitucional.
Uma vez vetado, o projeto precisa ser remetido ao Congresso Nacional para ser derrubado ou mantido.
Dessa forma, conforme observa José Afonso da Silva o veto não é absoluto.
“O veto é relativo. Quer dizer, não tranca de modo absoluto o andamento do projeto. Será, mediante
mensagem fundamentada, comunicado ao Presidente do Senado Federal no prazo de quarenta e
oito horas, a fim de ser apreciado pelo Congresso, em sessão conjunta, em trinta dias a contar de
seu recebimento, reputando-se rejeitado, se a maioria absoluta dos Deputados e Senadores (isto é,
dos membros das Casas do Congresso) ... votar contra ele; em tal hipótese, o projeto se transforma
em lei (sem sanção, como se vê), que deverá ser promulgada. Se aquela maioria não for alcançada,
ficará mantido o veto, arquivando-se o projeto, que assim se tem por rejeitado” (p.528)6
11.3.3 – Fase Complementar
Trata-se da promulgação e da publicação da lei.
- Promulgação:
“A promulgação é um ato solene que atesta a existência da lei, inovando a ordem jurídica. A pro-
mulgação incide sobre a lei pronta, com o objetivo de atestar sua existência, de declarar a sua
6 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo – 23ª. Ed. – São Paulo: Malheiros, 2006, p. 528.
potencialidade para produzir efeitos. Por meio dela, o órgão competente verifica a adoção da lei pelo
Legislativo, atesta a sua existência e afirma sua força imperativa e executória”7
“A promulgação é o ato que atesta a existência válida da lei, é um certificado de executoriedade da
lei8”.
Assim, é importante lembrar que a promulgação é da lei e não do projeto de lei. A lei nasce com a sanção
ou, então, da derrubada do veto. Não há que se falar em promulgação de projeto de lei, uma vez que este não
existe mais.
Tal fato ocorre, pois a fase complementar do processo legislativo é a fase onde ocorrerá a integração de eficácia
da lei. Ou seja, será a promulgação e, também, a publicação que irão conferir a homologação final para que a lei entre
em vigor.
Compete ao chefe do Poder Executivo a promulgação das leis, inclusive nas hipóteses de sanção tácita
e de recebimento da lei cujo veto foi derrubado. Nesses casos, se o Presidente da República não promulgar a
lei no prazo de 48 horas, cumprirá ao Presidente do Senado fazê-lo, no mesmo prazo de 48 horas.
Caso o Presidente do Senado igualmente se recuse, a competência recai sobre o Vice-Presidente do
Senado, que terá as mesmas 48 horas para promulgar a lei.
Importante ressaltar que a não promulgação da lei por parte do Presidente da República, ou de qualquer
uma das autoridades que possam fazê-la, constitui crime de responsabilidade, segundo entendimento majori-
tário da doutrina do processo legislativo.
- Publicação:
“A publicação da lei constitui instrumento pelo qual se transmite a promulgação (que concebemos
como comunicação da feitura da lei e de seu conteúdo) aos destinatários da lei. A publicação é condi-
ção para a lei entrar em vigor e tornar-se eficaz. Realiza-se pela inserção da lei promulgada no jornal
oficial. Quem promulga deve determinar sua publicação”.9
Como visto pelo conceito transcrito acima, quem promulga tem a obrigação de publicar a lei. Entretanto, a
Constituição não prevê prazo para publicação, o que não autoriza o adiamento perpétuo do ato de publicação.
O entendimento da jurisprudência e da doutrina é o de que a publicação deve acontecer em prazo razoável.
Para finalizar, é importante notar que toda lei deverá ter em seu corpo de texto uma cláusula de vigência.
Isto é, um indicativo do momento em que entrará em vigor. Segundo o art. 8º da Lei Complementar nº 95/1998.
“A vigência da lei será indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo razoável para que
dela se tenha amplo conhecimento, reservada a cláusula “entra em vigor na data de sua publicação”
para as leis de pequena repercussão”.
11.3.4 – Processo Legislativo e a aprovação de Leis Complementares
O processo legislativo para aprovação de leis complementares é idêntico ao de aprovação das leis ordi-
nárias. A única distinção a ser observada é que a maioria necessária para a aprovação de uma lei comple-
mentar é a maioria absoluta e não a maioria simples como na aprovação da lei ordinária. É o que estabelece
o art. 69.
“Art. 69. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta”.
7 PAULO, Vicente, ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. Rio de Janeiro: Impetus, 2007, p.481
9 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo – 23ª. Ed. – São Paulo: Malheiros, 2006, 529.
11.4 – Processo Legislativo Sumário – Urgência Constitucional
Trataremos agora do regime de urgência constitucional, também chamado de processo legislativo sumá-
rio. Tal procedimento está previsto no § 1º, do art. 64 da Constituição Federal, que estabelece:
Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supre-
mo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados.
§ 1º - O Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua
iniciativa.
§ 2º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre
a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as
demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitu-
cional determinado, até que se ultime a votação.
§ 3º - A apreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos Deputados far-se-á no prazo
de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no parágrafo anterior.
§ 4º - Os prazos do § 2º não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional, nem se
aplicam aos projetos de código.
Não se admite urgência constitucional em projetos de códigos, tendo em vista que um “Código” é um
trabalho complexo com a reunião de normas que pretendem regulamentar exaustivamente todo um campo
de atuação jurídica. Portanto, não seria possível sua tramitação em um curto período de tempo. Vale notar,
ainda, que o termo “solicitação” implica, na verdade, uma requisição, visto que a “solicitação” de urgência é
uma determinação que não pode ser negada pelo Congresso Nacional. No processo legislativo sumário exis-
tem as mesmas fases e procedimentos do processo legislativo ordinário. A diferença reside no prazo para a
aprovação da lei. No processo legislativo sumário o tempo de elaboração da norma é pré-determinado, já no
ordinário não existe qualquer prazo para a concretização do processo legislativo. Com relação ao desenvolvi-
mento do Processo Legislativo Sumário vale citar, mais uma vez, os ensinamentos de Sérgio Valladão Ferraz.
“a Casa iniciadora, que será sempre a Câmara dos Deputados (porque a iniciativa foi, obrigatoria-
mente, do Presidente da República), terá 45 dias para concluir sua apreciação. Tendo sido aprovado
o projeto, o Senado (Casa revisora) terá mais 45 dias para revisão. Se houver emendas no Senado,
o projeto retorna para a Câmara, que terá apenas dez dias para analisar as emendas introduzidas
pela Casa revisora”.10
Iniciativa é do Presidente da Câmara dos Deputados Senado Federal tem 45

Projeto é
República, que propõe o projeto tem 45 dias para dias para concluir revisão
enviado ao
sempre perante a Câmara dos concluir apreciação do do projeto aprovado pela
Senado Federal
Deputados projeto Câmara
Projeto retorna à Câmara Senado não

Senado
dos Deputados que terá apresenta
apresenta
10 dias para apreciação emendas
emendas
das emendas
Envio para o Presidente para sanção ou veto
Cumpre observar que caso o Congresso não exerça suas atribuições dentro do prazo estipulado ocorrerá:
“O decurso dos prazos respectivos sem votação pelas Casas respectivas importará a seguinte con-
seqüência: tranca-se a pauta da Casa que tiver extrapolado o prazo. São sobrestadas todas as de-
mais deliberações legislativas da Casa, que não poderá votar nenhuma outra matéria, até que se
delibere a respeito do projeto urgente pendente (nas palavras do texto, até que se ultime a votação),
com exceção das matérias que tenham prazo constitucionalmente determinado”.11
Como exemplo de matérias que tenham prazo constitucionalmente determinados temos as Medidas Provi-
sórias, que podem ser votadas quando o prazo para conversão em lei já se encontrar extrapolado, mesmo que
exista o pedido de urgência solicitado pelo Presidente da República.
Dessa forma, o pedido de urgência tranca a pauta para outros projetos e não para as medidas provisórias
e outras matérias que tenha prazo constitucionalmente determinado.
Na verdade, o trancamento de pauta não é exclusivo da urgência constitucional. Além dela detém a prer-
rogativa de trancar a pauta das Casas legislativas a medida provisória em tramitação urgente e a apreciação
do veto.
• Projeto de lei com "urgência constitucional" não apreciado em 45 dias (art. 64,
CR/88). Tranca a pauta da Casa Legislativa (Câmara ou Senado) em que estiver
Trancam a pauta tramitando.
da respectiva Casa • Medida Provisória em tramitação urgência não apreciada em 45 dias (art. 62, §
Legislativa 6º, CR/88). Tranca a pauta da Casa Legislativa em que estiver tramitando.
• Veto do Presidente da República não apreciado em 30 dias (art. 66, § 4º). Tranca
a pauta das Sessões Conjuntas do Congresso Nacional.
11.5 - Processo Legislativo Especial

Conforme dito anteriormente, o Processo Legislativo Especial é aquele que segue um rito diferenciado, dis-
tinto dos demais. Mais precisamente temos: a elaboração de medidas provisórias, leis delegadas, decretos legis-
lativos e resoluções, bem como as emendas à Constituição.
11.5.1 – Medidas Provisórias:

A medida provisória é uma espécie normativa criada provisoriamente pelo Executivo em casos de relevância
e urgência que justifiquem a sua edição. É feita exclusivamente pelo Presidente da República, sem a participação
do Poder Legislativo, mas que terá força de lei desde sua publicação.
Trata-se de ato normativo primário, que busca seu fundamento diretamente na Constituição criando direitos
e obrigações. Entretanto, deve-se ressaltar sempre o seu caráter provisório e para que seu conteúdo se torne
definitivo na ordem jurídica será necessária sua conversão em lei pelo Congresso Nacional. Em regra, a Medida
Provisória tem validade por 120 dias. Sua regulamentação constitucional está no art. 62, cujo caput dispõe:
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provi-
sórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
Portanto, cumpre observar que uma vez editada uma medida provisória, esta deverá ser remetida ime-
diatamente ao Congresso Nacional para que este:
• decida pela conversão da Medida Provisória em Lei com ou sem alterações no texto original;
• rejeite, determinando a perda de seus efeitos desde a sua publicação (efeito ex-tunc, retroatividade),
ou desde a data da rejeição (não-retroatividade ou efeito ex-nunc).
11 Idem, p. 112.
- Requisitos para edição de uma Medida Provisória:
A edição da Medida Provisória requer concomitantemente a existência de relevância e urgência, como

atesta o próprio caput do art. 62.
Entretanto, deve-se atentar igualmente para o § 1º do art. 62 que prevê as hipóteses em que está proibida
a edição de Medidas Provisórias:
“1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I - relativa a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares,
ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
II - que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;
III - reservada a lei complementar;
IV - já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou
veto do Presidente da República”.
Inicialmente será o próprio Presidente da República que irá analisar a conformidade da Medida Provisória
com relação à relevância e urgência requeridas pelo texto constitucional, bem como a não afronta ao § 1º do
art. 62. Entretanto, a partir do envio da Medida Provisória para o Congresso Nacional, cada uma das Casas
quando for analisar e deliberar sobre a sua conversão em lei ou rejeição, naturalmente irá observar os seus
requisitos de (sua) admissibilidade, de acordo com a determinação contida no § 5º do art. 62.
“§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas
provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais”.
- Prazo de Vigência:
O prazo de vigência da medida provisória é, em regra, de 60 dias, sendo prorrogável por mais 60, caso
não seja convertida em lei nos primeiros 60 dias de vigência. Assim, não é incorreto dizer que, em regra, o
prazo de vigência pode chegar até 120 dias, a não ser que seja apreciada pelo Congresso Nacional em tempo
menor. Sobre o prazo de vigência das medidas provisórias, temos os seguintes parágrafos do art. 62:
“§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edi-

ção, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º,
uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as re-
lações jurídicas delas decorrentes”.
“§ 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no
prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas
Casas do Congresso Nacional”.
“§ 11 Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou
perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos pra-
ticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas”.
“§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta
manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto”.
Cumpre notar que, conforme atesta o § 7º, a prorrogação da medida provisória que no prazo de 60 dias
ainda não tiver sua votação encerrada nas Casas do Congresso nacional é automática. Naturalmente, durante
os períodos de recesso parlamentar a contagem do prazo de duração das medidas provisórias será suspenso.
Dessa forma, o período de vigência de uma medida provisória pode extrapolar 120 dias.
Outra hipótese de extrapolação do prazo de 120 dias é a situação que pode ocorrer em decorrência da
disposição contida no § 12 do art. 62.
Caso uma medida provisória seja aprovada no 120º dia de tramitação, sua vigência continuará até o veto
ou sanção presidencial do projeto de lei que pretende promover sua conversão em lei ordinária.
- Tramitação perante o Congresso Nacional
A tramitação da medida provisória será bicameral, com início sempre perante a Câmara dos Deputados.
Ao Senado caberá sempre o papel de Casa revisora.
Uma vez enviada ao Congresso Nacional a medida provisória será apreciada por uma comissão mista de
Deputados e Senadores, que irá sobre ela emitir parecer meramente opinativo. Após tramitar pela comissão
mista será encaminhada à Câmara, para discussão e respectiva deliberação e, em seguida, dirigida ao Sena-
do Federal para nova discussão e deliberação.
Como observado anteriormente, a edição da medida provisória pressupõe a existência de relevância e
urgência. O primeiro órgão legislativo a fazer essa análise será a comissão mista composta por Senadores e
Deputados Federais, que ao final dos seus trabalhos irá emitir parecer a respeito da medida provisória.
Cumpre observar, contudo, que este parecer não terá caráter terminativo, mas sim opinativo. Trata-se da
opinião da comissão mista a respeito da medida provisória, tendo o parecer o objetivo de auxiliar os futuros
trabalhos de cada Casa Legislativa.
Portanto, a existência da comissão mista não pressupõe que os requisitos de admissibilidade da Medida
Provisória serão apenas por ela observados. Internamente, o plenário de cada uma das Casas irá discutir e
deliberar sobre a medida, não estando atreladas ao parecer que já foi elaborado pela comissão mista. Nesse
sentido, tendo em vista a relevância e urgência que a tramitação da medida provisória requer, contesta-se,
com certa frequência, a necessidade de tramitação pela comissão mista.
De uma maneira esquematizada podemos representar a tramitação das medidas provisórias pelo orga-
nograma da página ao lado.
- Tramitação em Regime de Urgência:
Caso a medida provisória não seja convertida em lei pelo Congresso Nacional, em 45 dias contados da
sua publicação, entrará em regime de urgência. “Esse regime de urgência significa que é trancada a pauta da
Casa onde estiver tramitando a medida provisória, ficando sobrestadas todas as demais deliberações legisla-
tivas da Casa respectiva, até que se ultime a votação da medida” .12
- A rejeição da medida provisória e seus efeitos:
A rejeição da medida provisória pode ser:
• Tácita: quando o Congresso não converte a medida provisória dentro do prazo de vigência (geral-
mente 120 dias).
• Expressa:quando o Congresso não aprova a conversão da medida provisória em lei.
Em qualquer dos casos é importante que se regulem os efeitos da perda de eficácia da medida provisó-
ria. Em regra, a perda de eficácia é desde a edição da MP, ou seja, a perda de eficácia é retroativa (ex-tunc).
Rejeitada a MP o Congresso Nacional deverá no prazo de 60 dias, por decreto legislativo, disciplinar as rela-
ções jurídicas realizadas durante o período de vigência da MP. Caso o Congresso Nacional não edite o De-
creto Legislativo no prazo de 60 dias, a medida provisória continuará em vigor apenas para aquelas relações
jurídicas feitas durante o período de eficácia da MP. Dessa forma, podemos concluir que: (continua no final da
próxima página)
a) Se o Congresso Nacional elabora o Decreto Legislativo, a perda de eficácia da MP terá efeito ex-
-tunc (retroage), pois as relações jurídicas ocorridas no período de vigência da MP passarão a ser
reguladas pelo Decreto Legislativo.
b) Se o Congresso Nacional não elabora o Decreto Legislativo no prazo de 60 dias, a perda de eficácia
da MP terá efeito ex-nunc (não retroage), pois apenas as relações jurídicas produzidas durante o
período de vigência da MP continuarão a ser, por esta, reguladas.
11.5.2 – Leis Delegadas
Trata-se de delegação feita pelo Congresso Nacional ao Presidente da República para legislar sobre de-
terminadas matérias sem depender da atuação do Poder Legislativo.
“É aquela criada diretamente pelo Executivo, desde que este obtenha prévia e indispensável dele-
gação do Congresso Nacional”.13
A lei delegada está normatizada em nossa Constituição no art. 68, que estabelece: “as leis delegadas
serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional”.
Solicitada a delegação, esta será apreciada em sessão conjunta do Congresso Nacional. Caso o Con-
gresso decida pela delegação, o instrumento de transmissão das matérias a serem delegadas será uma re-
solução. Trata-se de uma exceção, pois, geralmente, os atos do Congresso Nacional são transmitidos através
de decretos legislativos.
A resolução precisa especificar o conteúdo e os termos do exercício da delegação, não podendo o Pre-
sidente da República exorbitar os limites estabelecidos na resolução. Caso contrário, o Congresso Nacional
poderá sustar a lei delegada, de acordo com o art. 49, V, medida esta feita por decreto legislativo.
“Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limi-
tes de delegação legislativa”.
Segundo a doutrina, a delegação contida na lei delegada se manifesta sob duas formas:
• Típica = a participação do Poder Legislativo se resume à delegação.
Delegação • Atípica = em casos excepcionais a delegação feita pelo Congresso ao Executivo determina de forma
expressa a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional. Este a fará em sessão conjunta, em vota-
ção única e sem a apresentação de qualquer emenda (art. 68, § 3º da CF).
Entretanto, existem limites na delegação a ser feita pelo Congresso Nacional. De acordo com o § 1º do art.
68:
§ 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os
de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à
lei complementar, nem a legislação sobre:
I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
10.5.3 – Decretos Legislativos e Resoluções

Conforme observado anteriormente, os decretos legislativos e as resoluções são espécies normativas pri-
márias que buscam sua fundamentação diretamente na Constituição, capazes de criar direitos e obrigações,
13 Idem. p. 113.
inovando a ordem jurídica. São atos normativos exclusivos do Poder Legislativo sem qualquer participação do
Executivo em sua elaboração. Nas palavras de Sérgio Valladão Ferraz:
a) Decreto Legislativo – “é a espécie legislativa devida para as matérias deliberadas em sessão

bicameral separada, como é a maioria das competências do Congresso Nacional, arroladas no art.
49”.14
b) Resolução – “é a espécie legislativa devida para as matérias deliberadas em sessão bicameral

conjunta, como várias competências exclusivas do Congresso Nacional, arroladas no art. 49, e nas
deliberadas em sessão unicameral, que, como já foi observado, apenas existem nas matérias de
competência privativa de uma única Casa, sem a participação da outra, quais sejam, as competên-
cias privativas da Câmara dos Deputados (art. 51) e do Senado Federal (art. 52)”.15
11.5.4 – Poder Constituinte e Emendas à Constituição

Nossa Constituição é do tipo rígida. Assim, exige um procedimento mais dificultoso para a sua alteração.
Tal procedimento legislativo especial está configurado no art. 60 da Carta Magna. As emendas à Constituição
decorrem do Poder Constituinte Derivado Reformador e nisso se diferenciam das Constituições Estaduais,
inseridas no Poder Constituinte Derivado Decorrente.
• Originário
• Reformador (2º Grau) – Emendas Constitucionais
Poder Constituinte
• Derivado
• Decorrente (3º Grau) – Constituições Estaduais
Poder Constituinte Originário é o que cria originariamente uma Constituição. Trata-se de um poder:
• Inicial: Todas as normas do ordenamento jurídico devem guardar significado com a Constituição.
Devem ser interpretadas de acordo com ela. Trata-se do ponto de partida do ordenamento jurídico,
sendo a norma fundamental de todo o ordenamento.
• Absoluto, ilimitado: Não existe preceito jurídico anterior que o oriente. Só existe direito após a ma-
nifestação do poder constituinte originário.
• Incondicionado: Segundo a lição democrática, o poder emana do povo, e este, por meio de repre-
sentantes, definirá como será convocada a Assembléia Nacional Constituinte, como será o exercício
do poder constituinte originário para a formação de uma nova Constituição.
Poder Constituinte Derivado Reformador é o que modifica o ordenamento jurídico através de Emendas
à Constituição, cujo procedimento é mais dificultoso do que o de elaboração das leis em geral. Naturalmente,
terá de ser um poder condicionado, relativo e limitado, uma vez que obedecerá às próprias normas esta-
belecidas pelo poder constituinte originário. Caso contrário, não seria poder constituinte derivado, mas sim
originário.
As emendas constitucionais são fruto da manifestação do poder constituinte derivado, visto que existem
para modificar o texto constitucional através de processo legislativo especial, mais dificultoso e que pode ser
sintetizado da seguinte maneira:
15 Idem, p. 136.
Projeto de Emenda (PEC) é discutido e votado

Legitimados apresen- Uma vez aprovada, será
em dois turnos em cada Casa do Congresso Nacio-
tam proposta de Emenda promulgada pelas Mesas da
nal. Será aprovada se atingida a maioria de 3/5 em
Constitucional Câmada e do Senado
cada votação
Caso rejeitada ou considerada prejudicada será

arquivada e não poderá ser objeto de nova proposta
na mesma sessão legislativa
As regras pertinentes às Emendas Constitucionais são as constantes do art. 60 da Constituição Federal que
estabelece:
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se,
cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
§ 1º - A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de

defesa ou de estado de sítio.
§ 2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos,
considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
§ 3º - A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Se-
nado Federal, com o respectivo número de ordem.
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:

I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
§ 5º - A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser
objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
Inicialmente preocupa-se o art. 60 em delinear quais as autoridades ou instituições detêm a iniciativa le-
gislativa para a proposição de um projeto de emenda constitucional (PEC), são eles:
• 1/3 (um terço), no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
• o Presidente da República;
• mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada
uma delas, pela maioria relativa (simples) de seus membros.
O § 1º do art. 60 impede emendas constitucionais durante a vigência do estado de sítio, do estado de

defesa e de intervenção federal.
Tal limitação é justificada tendo em vista que, durante a adoção das medidas arroladas, tem-se a suspen-
são de determinados direitos previstos pela própria Constituição, o que poderia facilitar manobras temerárias
por parte dos detentores do poder reformador.
Sobre a tramitação das propostas de emenda à constituição é importante frisar que:
Proposta de Emenda é feita:

- por 1/3, no mínimo, da Câmara ou
do Senado, ou;
- pelo Presidente da República, ou;
Envio para a Câmara dos Deputados - por mais da metade das Assemb. Envio para o Senado se a proposta for
se a proposta for feita: Leg., manifestando-se cada uma feita:
a) pelo Presidente da República; delas, por maioria relativa de seus a) por 1/3, no mínimo, do Sendo Federal
membros.
b) por 1/3, no mínimo, da Câmara b) por mais da metade das Assembleias
Envio para as Comissões da Câmara, Envio para as Comissões do Senado,

sobretudo para a CCJ. sobretudo para a CCJ.
Envio para o Plenário da Câmara, para Envio para o Plenário do Senado, para
deliberação e votação em 1º turno. deliberação e votação em 1º turno.
Arquivamento
Aprovação por Rejeição Rejeição Aprovação por
maioria de 3/5 maioria de 3/5
Envio para o Plenário da Câmara, para Envio para o Plenário do Senado, para
nova discussão e votação em 2º turno. nova discussão e votação em 2º turno.
Aprovação por Rejeição Rejeição Aprovação por

maioria de 3/5 maioria de 3/5
Envio à Casa Revisora (Senado) onde Envio à Casa Revisora (Câmara) onde
terá a mesma tramitação. terá a mesma tramitação.
PEC é PEC é aprovada PEC é aprovada PEC é

aprovada sem modificações aprovada
sem modificações
com
modificações com modificações
Casas Legislativas
concordam integralmente
com a proposta.
Retorno à Casa Iniciadora (Câmara) Retorno à Casa Iniciadora (Senado)
para apreciação das Emendas. para apreciação das Emendas.
Projeto é enviado à Mesa

Casa Iniciadora da Câmara e à Mesa do Casa Iniciadora
concorda com Senado para promulgação. concorda com
Emendas (obs: a promulgação Emendas
apresentadas não é feita pela Mesa do apresentadas
Congresso, mas por ambas
Caso a Casa Iniciadora (Câmara) não as Mesas das duas Casas Caso a Casa Iniciadora (Senado) não
concorde com Emendas feitas pela Casa Legislativas) concorde com Emendas feitas pela Casa
Revisora (Senado) e promova novas Revisora (Câmara) e promova novas
alterações, o projeto será remetido alterações, o projeto será remetido
novamente à Casa Revisora para nova novamente à Casa Revisora para nova
Publicação
apreciação. Enquanto não houver apreciação. Enquanto não houver
concordância integral a respeito da concordância integral a respeito da
matéria tratada na Emenda, o projeto matéria tratada na Emenda, o projeto
ficará indo e voltando entre as Casas ficará indo e voltando entre as Casas
Legislativas, até a obtenção do consenso. Legislativas, até a obtenção do consenso.
- Cláusulas Pétreas e a Limitação do Poder de Reforma
Segundo o § 4º do art. 60, existem determinadas matérias, contidas na Constituição, que não podem ser
modificadas. Trata-se das chamadas cláusulas pétreas da Constituição.
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:

I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
Entretanto, não significa dizer que as cláusulas pétreas são apenas as constantes do § 4º do art. 60.
Ao contrário, o que o parágrafo estabelece são gêneros, matérias que não podem ser suprimidas pelo poder
constituinte reformador. Assim, diversos artigos dispersos pela Constituição configuram-se como cláusulas pé-
treas ao se relacionarem com as matérias dispostas genericamente no texto do § 4º. Por exemplo, o art. 127
da Constituição Federal estabelece que o “Ministério Público é uma instituição permanente, essencial à função
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses
sociais e individuais indisponíveis”.
Portanto, um projeto de emenda constitucional tendente a abolir o Ministério Público é claramente incons-
titucional, visto que a existência do Ministério Público é uma cláusula pétrea inserida no texto constitucional.
A existência do Ministério Público tem correlação com todos os princípios do § 4º do art. 60, pois o MP é uma
instituição permanente essencial à função jurisdicional (“separação dos Poderes”); está incumbido de defen-
der a ordem jurídica (defenderá também os “direitos e garantias individuais dos cidadãos e a forma federativa
de Estado”), o regime democrático (“voto direto, secreto, universal e periódico”).
As cláusulas pétreas constituem limitações ao poder de reforma da Constituição, mas não são as únicas
formas de limitar o poder constituinte reformador. As formas de limitação do poder reformador podem ser:
• Implícitas: O povo possui a titularidade do Poder Constituinte Originário e do

Poder Constituinte Derivado, que os exercem através de seus representantes
democraticamente eleitos. Não pode haver qualquer tipo de proposição no
intuito de suprimir a titularidade do povo.
• Materiais
Não será objeto de deliberação a proposta de emenda
tendente a abolir:
• a forma federativa de Estado;
• Explícitas
• o voto direto, secreto, universal e periódico;
(Art. 60, § 4º)
• a separação dos poderes;
Limitações • os direitos e garantias individuais.
• durante Estado de sítio;

• Circunstanciais • durante Estado de defesa;
• durante intervenção federal.
• Formais: aquelas decorrentes de formalidades a serem observadas no processo legislativo

especial de emenda à constituição. Ex. iniciativa legislativa (art. 60, I,II,III).

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Emerson Bruno O.

Série Preparação Permanente

Revisão/Diagramação dos Esquemas

FREITAS, Emerson Bruno Oliveira;

IMPRESSO NO BRASIL - PRINTED IN BRAZIL

11. DO PROCESSO LEGISLATIVO

“compreende o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação, sanção, veto, promulgação e

“conjunto coordenado de disposições que disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos

“consiste nas regras procedimentais, constitucionalmente previstas, para a elaboração

11.2 - Classificação do Processo Legislativo

• Autocrático = leis elaboradas pelo próprio governante, exclusão total da participação

11.3 – Processo Legislativo Ordinário

O processo legislativo ordinário ou comum se divide em três fases:

Fase Introdutória Fase Constitutiva Fase Complementar

11.3.1 - Fase Introdutória

A iniciativa geral é competência concorrente:

• Iniciativa Privativa do Presidente da República:

§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumen-

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pes-

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art.

• Iniciativa Privativa do Poder Judiciário:

“Art. 96. Compete privativamente:

c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores;

d) a alteração da organização e da divisão judiciárias”.

• Iniciativa Privativa do Poder Legislativo:

Conforme observa Sérgio Valladão Ferraz:

- A iniciativa e o sistema bicameral:

No processo legislativo que se desenrola no Poder Legislativo da União é fundamental a determinação de

• Deputado Federal ou Comissões da Câmara dos Deputados

• Senador ou Comissões do Senado Federal X

11.3.2 – Fase Constitutiva

Conforme demonstrado anteriormente, a fase constitutiva se subdivide em:

• Deliberação Legislativa = discussão do projeto junto aos órgãos das Casas

Na respectiva comissão temática observam-se as seguintes etapas:

1º - Discussão: estudo e debates sobre o projeto;

3º - Deliberação: pronunciamento sobre o mérito da questão, aprovando ou reprovando o projeto.

4º - Parecer: o parecer da comissão temática é, em regra, opinativo e contém o resultado de todas as

“Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:

Em determinados projetos a propositura de emendas parlamentares está condicionada a existência de

- Da maioria necessária para aprovação:

“Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões

Assim, podemos depreender que, em regra, a maioria necessária:

• Para tomada de decisão = MAIORIA SIMPLES;

- Sistemas de Votação nas Comissões ou em Plenário:

Segundo Sérgio Valladão Ferraz, são eles:

a) Ostensivo-nominal: “contagem dos votos favoráveis e contrários, com a consignação expressa do

b) Ostensivo-simbólico: “simples determinação de que os parlamentares que estiverem de acor-

- Consequências da Aprovação ou Rejeição do Projeto:

- Apreciação do projeto na Casa Revisora:

ÖÖ aprovar todas as emendas feitas pela Casa revisora;

Iniciativa Câmara dos Dep. Senado Federal Aprovação

Apreciação das emendas

b) Fase de Deliberação Executiva:

“é o mesmo que anuência, aceitação. Em caso de concordância, de aquiescência, o Presidente da

“é a aquiescência do Presidente da República aos termos de um projeto de lei devidamente aprovado

A sanção pode ser expressa ou tácita.

Pode ser também:

“é a manifestação de discordância do Presidente da República com o projeto de lei aprovado pelo

11.3.3 – Fase Complementar

Trata-se da promulgação e da publicação da lei.

11.3.4 – Processo Legislativo e a aprovação de Leis Complementares

“Art. 69. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta”.