Considerações sobre a problemática das

relações financeiras do Estado com as

regiões autónomas*

ANTÓNIO DE SOUSA FRANCO

I. Introdução

Regionalismo financeiro e federalismo financeiro

1. A compreensão da problemática constitucional das Regiões

Autónomas na sua vertente financeira exige uma reflexão sobre algumas

' O presente texto corresponde, em parte, às intervenções no Colóquio A problemática

constitucional das Regiões Autónomas, organizado pela Faculdade de Direito da
Universidade Católica Portuguesa, o qual decorreu primeiro em Lisboa, nos dias 8 e 9 de
Março de 1994, e depois, com alterações profundas, em Ponta Delgada, nos dias 20 e 21
de Junho de 1994.
142 DIREITO E JUSTIÇA

questões que lhe estão subjacentes, v.g. sobre o regionalismo finan­

ceiro, aproximando-o do conceito, bastante acercado, de federalismo
financeiro.
A teoria económico-financeira como a teoria jurídica das finanças
públicas partem, por simplificação e também por influência do modelo
individualista de vida social que influenciou igualmente a teoria social,
nas suas diversas áreas científicas, de uma concepção bipolar do fenómeno
financeiro: por um lado existe o Estado (como modelo da entidade
pública perfeita; ou outra entidade pública), por outro existem os
cidadãos, individualmente ou agrupados. Tanto a teoria económica como
a teoria jurídica das finanças públicas se debruçam sobre as relações entre
estas duas entidades, definindo quais necessidades dos cidadãos ou da
sociedade civil, que os agrupa, são, devem ou podem ser satisfeitas pelo
Estado, e quais pelos cidadãos, que poderes têm os cidadãos relativamente
ao Estado e o Estado relativamente ao património dos cidadãos, que
poderes têm entre si os órgãos do Estado por razões de eficiência
funcional interna ou de representação externa, que poderes de controlo
têm os órgãos do Estado ou os cidadãos sobre quem desenvolve a
actividade financeira...
Não alteram fundamentalmente este modelo as situações em que a
actividade financeira é desenvolvida, em vez do Estado, por uma entidade
institucional especializada, que com ele se articula, o representa, ou o
substitui, ou o complementa, seja o caso da segurança social, das
instituições autónomas (institutos públicos ou outras entidades com
autonomia financeira), das empresas (públicas, sob forma pública ou sob
forma privada; privadas com participação do Estado ou com restrições
financeiras). Em todos estes casos há formas especiais de organização
central e necessidades e/ou recursos da sociedade sendo no essencial
aplicável o modelo básico das finanças públicas de representação (do
Estado como representação da sociedade), que corresponde à óptica
democrática e liberal de interpretar o fenómeno financeiro.
Todavia, já assim não sucede quando fazemos interferir no modelo
a existência de níveis verticalmente diferenciados, isto é, de entidades
que em vez de representarem uma especialização do Estado (“diferen­
ciação horizontal”) representam, antes, um grau intermédio entre os
cidadãos e o Estado, com uma posição relativa em relação aos cidadãos
análoga, no essencial, à do Estado. E o caso dos municípios: a teoria do
municipalismo financeiro coloca problemas de representação financeira
semelhantes aos do Estado, com a limitação resultante da vizinhança
 CONSIDERAÇÕES SOBRE A PROBLEMÁTICA DAS RELAÇÕES FINANCEIRAS 143

como elemento fundamental do município (muito limitado no munici-

palismo das comunidades urbanas, sendo que o caso especial das finanças
urbanas tem muitas particularidades relativamente ao municipalismo
financeiro), da ausência de soberania nos municípios, como traço
deferencial em relação ao Estado (sem dúvida o conceito de soberania é
profundamente alheio à análise económica e também pouco adianta no
plano jurídico-financeiro) e as relações do município com o Estado e do
município com outros municípios. O problema não muda se houver dois
níveis municipais (como, de certa maneira, ocorre em Portugal com as
freguesias e os concelhos).
Todavia, a complexidade institucional do mundo moderno levou a
verificar que o modelo binomial Estado/cidadão é cada vez mais distante
da realidade, existindo níveis de actividade financeira autónoma ou de
coordenação da actividade financeira que são diversos, nomeadamente:

1) O nível mundial (porventura hipotético, mas que não é de excluir

em virtude da existência cada vez mais marcada de necessidades públicas
às quais se atribui um carácter universal);
2) O nível das regiões supraestaduais (em si, outra vez de organi­
zações regionais supraestaduais, de que a União Europeia oferece o
exemplo certamente mais ambicioso e complexo);
3) O nível estatal;
4) O nível dos Estados federados ou regiões políticas ou político-
-administrativas;
5) O nível municipal, com situações especiais de cooperação inter-
-municipal e situações profundamente diferenciadas de finanças urbanas.

É apenas a hipótese da incidência financeira entre os níveis três e

quatro, com a sua relação trinomial entre os dois polos Estado e região ou
Estado federado/Estado federal, que agora nos interessa.
Fundamentalmente, tanto no plano económico-financeiro como no
jurídico-financeiro, surge aqui uma profunda modificação no modelo
binomial, havendo fundamentalmente que resolver diversos problemas
novos. Destaquemos apenas os que não são puramente jurídicos mas são
fundamentalmente económico-financeiros:

a) Como se repartem os poderes financeiros entre as

duas entidades públicas e quem estabelece a respectiva
regra de coordenação, partilha e arbitragem;
144 DIREITO E JUSTIÇA

b) Quais recursos são atribuídos à entidade de nível

superior e à entidade de nível inferior;
c) Quais as funções e consequentemente despesas e
poderes que são atribuídas à entidade de nível superior e à
entidade de nível inferior;
d) Que relações financeiras existem entre entidade de
nível superior e entidade de nível inferior;
e) Como se estabelece a coordenação entre a repre­
sentação popular relativamente à entidade de nível superior
e à entidade de nível inferior e, consequentemente, quais os
poderes de coordenação daí resultantes.

O problema fundamental que aqui se coloca é o do chamado

federalismofinanceiro. No plano da estruturação do poder (plano político,
que nos não interessa decisivamente) o federalismo financeiro há-de
distinguir-se do regionalismo financeiro. Matéria árdua e controversa é
esta, mas podemos dizer, em termos muito simples, que no federalismo
financeiro é a concepção como Estado quer da entidade superior quer da
entidade inferior e a consequente fundamentação e conteúdo dos
respectivos poderes que demarcam o modelo organizatório, sendo que no
regionalismo financeiro as entidades de nível inferior não são entendidas
como Estados, mas como uma combinação de unidades inferiores
resultantes de uma descentralização regional do Estado (embora demo­
crática e, por conseguinte, com atribuição não originária de poderes às
respectivas populações), e um único Estado que é a unidade de nível
superior1.
Mesmo nos planos político e jurídico-político esta distinção suscita
muitas dificuldades. Mas se adoptarmos a perspectiva essencialmente
financeira—quer do modelo de organização e funcionamento económico
quer das instituições e regras jurídicas que lhe correspondem — maiores

1 Referimo-nos, como é evidente, às finanças públicas representativas ou

democráticas, que constituem o quadro contemporâneo de interpretação jurídico-política
do fenómeno financeiro, sem esquecer que muitas vezes certas formas de organização
autoritária intervêm em modelos cuja fundamentação, estruturação e funcionamento é
essencialmente democrática, ou se aproximam deles. Todavia, não poderá deixar de se
reconhecer que o pano de fundo da concepção democrática do Estado e da sociedade,
predominante no mundo contemporâneo, explica bem como é que mesmo as organizações
de índole autoritária têm, em geral, uma referência do pensamento financeiro representativo.
 CONSIDERAÇÕES SOBRE A PROBLEMÁTICA DAS RELAÇÕES FINANCEIRAS 145

são as dificuldades. Poderes semelhantes, às vezes poderes mais fortes

para as regiões do que para os Estados federados, existem numa perspecti va
comparativa e não pode dizer-se que seja lícito atribuir ao federalismo ou
ao regionalismo qualquer regra baseada na concepção lógica de um e
outro modelo — portanto deduzida — ou na experiência histórica do
federalismo inspirado pelo modelo norte-americano ou do regionalismo,
fundamentalmente inspirado pelas experiências europeias posteriores à
II Guerra Mundial (italiana, espanhola, entre outras). Devemos falar,
daqui por diante, do regionalismo financeiro. Mas sem esquecer que, no
essencial, o seu modelo, estruturação e funcionamento não se diferencia
do federalismo financeiro, sendo um e outro formas económico-financeiras
e jurídico-financeiras de partilha de competência entre Estados nacionais
e entidades políticas (Estados federados) ou político-administrativas
(regiões2) com poderes políticos e administrativos financeiros, baseados
na representação mas subordinados ao do Estado e com ele coordenados;
e que a grande teoria —jurídico-política como económica — dos Estados
plurais no domínio financeiro tem, ainda hoje, matrizes inspiradas pela
experiência norte-americana, diferente, a muitos títulos, dos modelos
europeus.

2. É fundamental aprofundar, agora, a importância e a conexão

estreita entre as finanças públicas e a organização do poder político, a
complexidade inerente aos Estados federais e aos Estados regionalizados,
sublinhando também a ligação entre os aspectos financeiros e a repartição
de atribuições e competência.
Vejamos o que se passa nos Estados federais.
Em qualquer forma de Estado, põe-se sempre, em primeira linha, a
questão da organização do poder político, ao abrigo do chamado poder
de auto-organização (Konipetenz-Konipetenzf Tratando-se deum Estado
federal, essa matéria assume especial complexidade, atendendo à sua
estrutura composta.
Na verdade, em primeiro lugar, há que repartir as atribuições (e
correspondentes poderes) entre a União e os Estados federados-, em

2 Não nos reportamos, portanto, a um outro tipo de regiões: as regiões meramente

administrativas que são autarquias territoriais. Na terminologia constitucional portuguesa
falaríamos, então, de regiões autónomas. Mas o regionalismo político ou político-
-administrati vo permite falar de regiões touteourt, especi ficando como modelo autónomo
as meras “regiões administrativas" como autarquias locais.
146 DIREITO E JUSTIÇA

segundo lugar, tem de proceder-se à atribuição de poderes aos órgãos

criados em cada um daqueles níveis (União e Estados federados), o que,
em regra, tem obedecido ao princípio da separação de poderes.
A repartição de atribuições e de competência entre a União e os
Estados federados tem, naturalmente, de estar prevista na Constituição
federal, representando, como se referiu, uma manifestação do poder de
auto-organização do Estado federal. O mesmo sucede com a competência
de cada um dos órgãos federais que é matéria própria da Constituição
federal.
Já a definição dos órgãos e a fixação da respectiva competência nos
Estados federados é matéria regulada nas próprias Constituições, ao
abrigo de um poder de auto-organização moldado, tnaxime, pelas
disposições da Constituição federal (em cuja formação, porém, participam
os Estados federados).

A repartição de atribuições (e de competência) entre Estado

federal (União) e Estados federados. O princípio da subsidiariedade
Em qualquer Estado federal, a Constituição federal delimita as
atribuições (e a competência) entre a União e os Estados federados,
prevendo as matérias reservadas à União, as reservadas aos Estados
federados e as matérias concorrentes da União e dos Estados.
A amplitude das atribuições da União e dos Estados federados tem,
compreensivelmente, uma conexão estreita com os fundamentos e
condicionantes de cada Estado. Naturalmente, quando o Estado federal
se forma por agregação há a tendência para, pelo menos inicialmente,
reconhecer aos Estados federados um poder maior, verificando-se o
inverso no federalismo por desagregação.
Qual é o princípio em que, geralmente, assenta esta repartição?
Em teoria, podemos conceber, principalmente, três métodos de
repartição:

- Enumeração taxativa das atribuições (e da compe­

tência) da União e dos Estados federados, o que se afigura
difícil ou até impossível, ou mesmo indesejável, por não
permitir uma adaptação a novas realidades que surjam;
- Enumeração taxativa das atribuições (e dos poderes)
dos Estados membros, ficando as restantes na esfera da
União (é o caso do Canadá e da África do Sul); e
 CONSIDERAÇÕES SOBRE A PROBLEMÁTICA DAS RELAÇÕES FINANCEIRAS 147

- Enumeração das atribuições da União, ficando todas

as demais na esfera dos Estados membros, e/ou em
concorrência. E este o sistema acolhido na generalidade dos
Estados federais (v.g. EUA, Alemanha, Brasil, Suíça, Áustria
e na Federação da Rússia). A existência de atribuições (e de
competência) concorrentes revela-se naqueles casos em
que se exige que as decisões dos Estados membros sejam
objecto de autorização de um órgão federal; ou quando
sobre a mesma matéria o órgão federal deve estabelecer as
bases gerais; ou ainda quando é simplesmente facultativo o
exercício pelos órgãos da União ou dos Estados federados
(cfr. a este propósito, art° 72°, n° 2, da Constituição alemã e
o art° 24° da Constituição do Brasil).

Por outro lado, deve sublinhar-se que é neste contexto, maxirne ao

nível das atribuições (e da competência) concorrentes, que se pode optar
pela consagração do princípio da subsidiariedade, como princípio
descentralizador.
Embora este princípio possa ser consagrado nos Estados federais, aí
tendo tido maior tratamento e desenvolvimento, não pode considerar-se
exclusivo dos Estados federais, nem sequer pode, a nosso ver, ser tido
como essencial ao federalismo (como são os casos dos EUA e da
Alemanha).
À questão da repartição de atribuições e de competência entre a
União e os Estados federados liga-se uma outra de grande importância —
a da separação de poderes entre os vários órgãos federais e os dos Estados
federados.
Esta questão é também de grande delicadeza num Estado federal,
pois da sua resolução depende o equilíbrio, tanto mais se atendermos a
que os Estados federados participam na formação da vontade da União.
E a Constituição federal que fixa a competência dos órgãos federais,
pertencendo às Constituições dos Estados delimitar a competência
dos órgãos respectivos, com as limitações impostas pela Constituição
federal.
Estamos, pois, ainda no domínio da expressão do poder de auto-
-organização.
Na generalidade dos Estados federais, é acolhido o princípio da
separação de poderes oufunções como valor fundamental da organização
do poder político, consubstanciado não só na faculdade de cada órgão
148 DIREITO E JUSTIÇA

poder praticar os actos inerentes à sua função (ou funções) mas também
de interferir nos actos de outros órgãos.
O que é importante relevar neste domínio das finanças federais é que
em todos ou quase todos os Estados federais o órgão ou órgãos que são
a(s) autoridade(s) orçamentais são os Parlamentos (cabendo-lhes as
funções de aprovação/autorização e de controlo).
A referência à matéria das finanças federais não significa que o
Estado federal se distinga, neste domínio, do Estado unitário, para além
do que o exige a sua natureza composta ou complexa, o que já não é pouco.
As questões que se põem são, como já acentuámos, pois, funda­
mentalmente as seguintes:

- Que relações financeiras se estabelecem entre a União

e os Estados federados?
- Como é feita a repartição de receitas e de despesas?
-Traduz esta repartição algum grau de autonomia?
Qual?
- Pode falar-se de ordenamento jurídico-financeiro?

Seja como for, podemos já avançar que todas estas questões se põem
a par e passo, são indissociáveis das questões fundamentais que já
evidenciámos, ou seja, da repartição de atribuições e de competência
União/Estados federados e da separação de poderes nos órgãos da União
e dos Estados federados.
Com efeito, a matéria financeira é instrumental e vital para
prossecução daquelas atribuições e para o exercício da competência. São
instrumentos ao serviços da concretização de políticas: social, de saúde,
agrícola, etc..
E útil mencionar este ponto por, na verdade, o Estado federal se
caracterizar por dispor de um sistema financeiro, um ordenamento
jurídico-financeiro integrado, ao contrário do que acontece com outras
associações de Estados, v.g. confederações e a generalidade das
organizações internacionais.
Todos os Estados federais dispõem, ao nível da União, de orçamento
federal, com receitas próprias (para fazer face às despesas respectivas),
de uma autoridade federal orçamental própria (Parlamento), de
Administração financeira federal e de um órgão federal de controlo
financeiro externo e independente próprio (Tribunal de Contas ou
instituição congénere), tudo inserido num ordenamentojurídico-financeiro
 CONSIDERAÇÕES SOBRE A PROBLEMÁTICA DAS RELAÇÕES FINANCEIRAS 149

global (compreendendo a União, os Estados e, nalguns casos, até os

municípios), ou seja, com orçamento e contas globais e consolidados.
Do mesmo modo, mutatis mutandis, encontramos aquela estrutura
nos Estados federados e, em muitos casos, até nos municípios, de uma
forma globalmente integrada, embora na diversidade.
Naturalmente, o domínio financeiro está, como dissemos, fortemente
ligado a todas as grandes questões que moldam o Estado federal, maxirne,
à questão relativa à repartição de atribuições e de competência entre a
União e os Estados, a que acrescentaremos também agora os municípios.
Daí que, na generalidade dos Estados federais (EUA, Alemanha, Suíça,
Brasil e outros) exista, no campo das receitas, aquelas que são comuns
(União, Estados, municípios) e as que são próprias (da União, dos
Estados e dos municípios), sendo aquelas distribuídas de acordo com
fórmulas mais ou menos complexas, tendo em vista o equilíbrio global
e as atribuições a prosseguir (recorrendo-se, ainda, se necessário para tal
equilíbrio, a mecanismos de compensaçãofinanceira — horizontal e/ou
vertical).
Tudo isto é acompanhado, na generalidade dos Estados federais, de
um sistema de planeamento e controlo integrados, sem prejuízo e mes­
mo por causa da existência de centros de decisão financeiros autónomos.
Parece-nos claro que a existência destas instituições financeiras é
um indicador do sistema global integrado que constitui o Estado federal
(sistema este compreendendo ainda outros elementos essenciais, v.g. os
relativos ao domínio fiscal e ao(s) plano(s) de contabilidade...).
Afigura-se-nos, pois, que nesta matéria, o Estado federal se
caracteriza pela existência de um ordenamento jurídico-financeiro
composto ou complexo, mas global e integrado, formando um todo na
diversidade (pelo menos, União e Estados; nalguns casos, ainda os
municípios).
Ao invés, nas confederações e na generalidade das organizações
internacionais, existe um orçamento cujas receitas provêm de contribuições
dos Estados membros, não havendo um Parlamento como autoridade
orçamental e sendo o controlo financeiro exercido por um órgão de
controlo interno, v.g. comissão de fiscalização.
Como exemplo daquele ordenamento jurídico-financeiro composto
ou complexo, mas global e integrado, vejamos o caso concreto e
paradigmático da RFA (semelhante v.g. ao sistema suíço):
Na RFA, o orçamento público global compreende o orçamento
federal, os orçamentos dos Estados federados e os orçamentos dos 8.500
150 DIREITO E JUSTIÇA

municípios e federações de municípios, havendo uma consolidação dos

mesmos, de forma a ser possível v.g. apurar os recursos financeiros
previstos para cada sector (defesa, educação, cultura, etc.).
A distribuição dos recursos financeiros ao nível global, “nacional”,
reflecte, em princípio, a repartição de atribuições e de competência nos
níveis federal (da União), estadual e municipal.
No caso da RFA, os maiores encargos financeiros cabem à Federação
— a segurança social, a defesa nacional, para além de atribuições noutros
domínios, v.g. transportes e comunicações, ciência e tecnologia, ener­
gia, etc..
O que é importante sublinhar é que na RFA existe, de acordo com
a Lei do Fomento à Estabilidade e Crescimento Económico, a obrigação
de a Federação e os Estados orientarem e planearem as suas políticas
orçamentais segundo os objectivos principais da política económica.
Trata-se de um planeamento anual, enquadrado numa progra­
mação plurianual, visando compatibilizar receitas e despesas públicas
com as possibilidades da economia nacional.
Neste contexto, tendo presente aquela repartição de atribuições e de
competência, as receitas estão assim distribuídas:

-Receitas próprias federais — taxas alfandegárias,

impostos sobre o tabaco, o café, o açúcar e o alcoól,
impostos sobre derivados do petróleo, impostos sobre
consumo diversos;
- Receitas próprias dos Estados — impostos sobre o
património, rodoviário e sobre a cerveja, para citar os inais
expressivos;
- Receitas próprias municipais — imposto predial
urbano e rural, impostos sobre actividades empresariais e
taxas municipais;
-Receitas comuns (imposto sobre o rendimento e
impostos sobre a circulação de mercadorias, para citar os
mais importantes).

Estas receitas comuns são repartidas ou divididas de acordo com

uma fórmula pré-estabelecida e complexa.
Para estabelecer o equilíbrio financeiro global, fazendo frente às
variações da capacidade fiscal dos Estados e da sua estrutura económica,
existem dois mecanismos de compensação financeira'.
 CONSIDERAÇÕES SOBRE A PROBLEMÁTICA DAS RELAÇÕES FINANCEIRAS 151

—Compensação financeira horizontal, realizada

através de uma distribuição heterogénea do percentual dos
impostos, aos níveis estadual e municipal;
—Compensação financeira vertical, através do apoio
financeiro da Federação aos Estados e dos Estados aos
municípios.

Não podemos também esquecer as receitas creditícias, havendo

quanto a estas um regime jurídico-financeiro integrado.
São estas as linhas fundamentais do ordenamento jurídico-financeiro
da RFA e que se verificam na generalidade dos Estados federais, v.g.
Suíça, Estados Unidos, Brasil, etc..
Posto isto, importa agora debruçar-nos sobre as Regiões Autónomas
dos Açores e da Madeira, tendo presente as reflexões de base que
acabámos de apresentar e que se afiguram úteis para a análise do tema que
nos propusemos analisar. Neste contexto nos debruçaremos sobre o
regionalismo financeiro.

II. A experiência da autonomia regional no domínio financeiro

3. A matéria em apreço está formulada numa perspectiva

fundamentalmente pré-legislativa, ou seja, de reflexão académica sobre
a situação actual, visando uma análise crítica do quadro constitucional e
legal sobre as relações entre o Estado e as Regiões Autónomas no
domínio financeiro. Está também formulada em termos que restringem
a análise das finanças regionais exclusivamente a este tópico: Relações
entre Estado e Regiões Autónomas. E penso que bem. A problemática de
fundo que permite questionarmo-nos sobre os aperfeiçoamentos possíveis
de um regime constitucional com 18 anos de aplicação prática vivida à
sua sombra em matéria de autonomia regional, incide sobre o poder
legislativo, por um lado e o poder e a actividade financeira, por outro.
Serão esses os dois temas que suscitam problemas mais complexos
e em que, efectivamente, o caminho que se percorreu já justifica ou até
exige algumas reformulações, ou um repensar de conjunto.

4. Debruçar-nos-emos, naturalmente, sobre o aspecto porventura

mais importante, embora não o único: o da experiência da autonomia
regional em matéria financeira.
152 DIREITO E JUSTIÇA

A óptica que se adopta — como importa à aludida perspectiva de

crítica pré-legislativa no domínio académico — será predominante­
mente financeira, embora sem deixar, num ponto ou noutro, de apelar
para a contribuição inter-disciplinar jusfinanceira; não se tratará, assim,
de uma exposição predominantemente jurídica, mas de uma exposição
predominantemente financeira.
E outra advertência vem a propósito: precisamente porque não
interessa aqui colocar a questão numa perspectiva predominante ou
exclusivamente jurídico-financeira, mas numa perspectiva predo­
minantemente financeira deixa de relevar a distinção, mais conhecida e
útil no plano jurídico, entre federalismo e regionalismo financeiro. Por
duas razões: por um lado, a teoria do federalismo financeiro ou fiscal no
plano extra-jurídico é suficientemente ampla para abarcar todas as
situações em que o Estado, em sentido amplo, reparte as suas actividades
por vários níveis, qualquer que seja a forma técnica jurídico-institucional
de articulação desses níveis; por outro, porque não há uma teoria própria
do regionalismo financeiro que não seja uma adaptação da teoria do
federalismo financeiro. Ao falar-se de regionalismo financeiro, haverá
que ter por referência a teoria básica do «fiscalfederalism», embora sem
esquecer que a autonomia regional portuguesa se verifica num Estado que
nem sequer é integralmente regionalizado, antes é claramente um estado
unitário parcelarmente regionalizado, ou um Estado unitário com regiões.
Trata-se de uma teoria que, naturalmente, não se identifica com o figurino
jurídico-político do federalismo, visto que as regiões não participam no
poder constituinte — há um regionalismo em Estado unitário. No plano
financeiro, não há um regionalismo em Estado unitário. No plano
financeiro, não há diferenciação marcante de soluções de acordo com
esses vector e, por isso, o modelo do regionalismo financeiro é,
manifestamente, um modelo tributário do federalismo financeiro.

5. Fixado este enquadramento, parece importante notar que o

modelo constitucional constante do texto de 1976, e progressivamente
aperfeiçoado, é caracterizado por um sistema de finanças regionais
parcelares no Estado unitário, restritas a uma parcela do seu território e
da sua organização institucional — a das Regiões Autónomas dos Açores
e da Madeira, e de finanças regionais separadas. Ao invés de assentar
naquilo que Reagan teorizou como «.federalismo cooperativo», um
federalismo assente em relações de cooperação entre os vários níveis de
decisão do Estado no domínio das finanças públicas, assenta numa outra
 CONSIDERAÇÕES SOBRE A PROBLEMÁTICA DAS RELAÇÕES FINANCEIRAS 153

construção inteiramente diferente: de facto, o modelo constitucional

concebeu a região autónoma, na perspecti va financeira, como um pequeno
Estado dotado da plenitude dos poderes financeiros do Estado no seu
território. Há, na verdade, uma constituição económico-financeira de
cada região, constituída pelo bloco da Constituição do Estado português
e pelo respectivo Estatuto, embora não se trate juridicamente de uma
Constituição; e há a definição de poderes regionais coordenados com o
Estado de diversas formas, no plano legislativo, no plano administrativo,
no plano do poder económico (através da coordenação dos planeamentos)
e no plano do poder financeiro, que é o que nos interessa. O poder
financeiro regional configura-se como um poder dotado da forma mais
plena de autonomia que a nossa ordem jurídico-financeira conhece — e
que temos designado, à falta de melhor nome, por independência
financeira, abrangendo a totalidade dos campos possíveis da actividade
financeira, consubstanciando finanças separadas e não subordinadas e
nem sequer coordenadas relativamente às finanças centrais do Estado.
Daqui deriva a autonomia organizatória, autonomia patrimonial (incluindo
autonomia de endividamento ou creditícia), autonomia orçamental e de
decisão global quanto ao conjunto do orçamento, autonomia tributária
nos seus diversos aspectos—como é tratado na exposição do Dr. António
Lobo Xavier—, autonomia de administração financeira e autonomia de
contas e responsabilidade. Embora aqui ou ali com alguma interferência
dos órgãos de soberania da República, tudo isto se exerce, no essencial,
na esfera exclusiva de cada Região.

6. Sendo esse o modelo constitucional — finanças territorialmente

separadas e tendeneialmente plenas e independentes — foi o mesmo
levado à prática, fundamentalmente, entre 1978-1985. Este foi o período
em que o modelo constitucionalmente consagrado de autonomia foi
sucessivamente posto em execução no plano dos órgãos de governo
próprio, no plano das administrações financeiras regionais, bem como
dos respectivos sectores público, autárquico, empresarial ou administrativo
indirecto. E essa aplicação prática do modelo constitucional correspondeu,
na realidade, a um processo que se caracterizou por uma acentuada
transferência de competências, com a regionalização quase integral de
serviços e empresas na região e, em consequência, uma regionalização
também integral das receitas fiscais, a aplicação do princípio de que as
receitas cobradas ou arrecadadas na região (e bem assim outras que
poderiam ser-lhe atribuídas, como foram, com base no princípio de

l
154 DIREITO E JUSTIÇA

poderem ser geradas na região) seriam receitas regionais. No entanto, a

regionalização da despesa resultante da transferência de serviços e a
regionalização integral com territorialidade e finanças separadas originou,
como consequência, um desequilíbrio financeiro crónico nas duas regiões,
com características diferentes, em cada uma delas, que começa a fazer-
-se sentir, na Madeira, no início dos anos 80 e a manifestar-se nos Açores
a partir de 1988-1989, provocando sucessivas situações de défice
financeiro estrutural.
Essas situações determinam, como corolário natural, o apelo à
articulação com o Estado. Este apelo à articulação, com excepção do
disposto no n° 1 do art° 23 Io da Constituição, que afirma princípios um
tanto vagos, é um apelo sucessivamente concretizado caso a caso e
desprovido de perspectivas de permanência. Daí a instabilidade, a
imprevisibilidade e a manutenção de um desequilíbrio que pode ser
caracterizado estrutural e se faz acompanhar do endividamento crescente
que é consequência do mesmo desequilíbrio estrutural.

7. Porquê este panorama evolutivo de aplicação do modelo de

regionalismo financeiro, que é o modelo pelo qual optou o legislador em
1976? Basicamente, por duas razões: a aspiração autonômica,
independentemente dos seus antecedentes no antigo regime histórico, é
uma aspiração teorizada, vivida e pensada, muito em particular nos
Açores; e, desde a primeira experiência autonômica (Aristides da Mota,
representação das forças vivas, o decreto de autonomia de 1895), ela
baseou-se na ideia fundamental (com circunstâncias históricas explicativas,
que não vem ao caso desenvolver) de que os Açores estavam a ser
explorados e dispunham de receitas próprias suficientes para assumirem
o seu destino financeiro nas próprias mãos. Daí que essa aspiração da
territorialidade e da separação, que marca já a primeira autonomia de
1895, como marca depois a autonomia dos anos 20, seja uma aspiração
conatural do pensamento autonomista açoriano e, afinal, do pensamento
autonomista português, pela influência inegável dessa matriz açoriana; e,
certo é, por outro lado, que o modelo da autonomia insular constitucio­
nalmente traçado assenta em sistemas fiscais próprios e numa certa
particularidade de regimes das zonas insulares. Há, na verdade, uma
particularização dos sistemas fiscais, mas esqueceu-se, ou deixou-se na
sombra, a evidência de que há um enorme volume de investimentos dos
respectivos Estados centrais pela natureza das coisas, dado que as ilhas
(que, nas suas diversas experiências de finanças insulares, inspiraram o
 CONSIDERAÇÕES SOBRE A PROBLEMÁTICA DAS RELAÇÕES FINANCEIRAS 155

modelo originário de autonomia financeira regional) não são econo­

micamente autosubsistentes.
Estudos houve, entre 1974 e 1976, que não apenas pretendiam
demonstrar essa pretensa auto-suficiência económica como ainda que,
pelo menos a Região Autónoma dos Açores teria uma balança de
pagamentos superavitária, quando era evidente, pela sua própria estrutura
económica, que ela teria, como a da Madeira, uma balança de pagamentos
largamente deficitária, como se provou depois na segunda metade dos
anos 70, na vigência da Constituição.

8. Assim, o modelo nascido daquelas inspirações conduziu ao

défice estrutural e à dependência estrutural de um financiador externo,
tanto mais que a capacidade tributária das regiões é obviamente insuficiente
para custear a regionalização de serviços operada. Por isso não surpreende
a referência aos custos da insularidade e o apelo ao princípio da
solidariedade nacional, como elementos corredores do funcionamento
do modelo originário da separação e da territorialidade, com as suas
consequências próprias de endividamento crescente e de dependência
necessária e, na falta de endividamento crescente e de dependência
necessária e, na falta de um quadro estável de articulação entre as regiões
e o Estado no plano financeiro, de instabilidade nas negociações políticas
em cada ano orçamental. Recorde-se que, entre 1978 e 1980, tentou-se
definir critérios gerais, abandonados ano após ano e depois abandonados
mesmo na sua formulação teórica e que a falta de sincronia entre os
orçamentos regionais e os orçamentos do Estado tomava ainda mais
difícil qualquer programação que evitasse aquelas situações de dese­
quilíbrios crónicos e de negociação dramática da cobertura dos défices
em cadeia das Regiões.
As tentativas que têm sido feitas no sentido de superar a instabilidade,
o improviso e o regateio político como forma de articulação de um
modelo manifestamente insuficiente de financiamento de necessidades a
cargo dos governos regionais, são tentativas muito tímidas. São os factos,
por exemplo, de a Lei n° 40/83, ter imposto a inserção de mapas-resumo
dos orçamentos regionais no orçamento do Estado; de, após a revisão
constitucional de 1989, da alínea a) do n° 3 do art° 109° ter passado a
constar, como elemento obrigatório integrante por acessoriedade da
proposta do orçamento, um relatório sobre as transferências orçamentais
para as Regiões Autónomas; a tentativa de resolver, com o Decreto-Lei
n° 92/89 (através de um sistema informativo sobre finanças no sector
156 DIREITO E JUSTIÇA

público português instaurado no Ministério das Finanças, num

departamento chamado GAFEEP), o problema da informação partilhada
sobre a situação das finanças regionais e, nomeadamente, a tentativa ou
as tentativas de negociação de soluções relativamente permanentes, a
propósito do desequilíbrio ocorrido na Região Autónoma da Madeira.
Verifica-se, com efeito, e por razões diversas, que a Região Autónoma
dos Açores conseguiu até hoje manter uma situação manifestamente mais
equilibrada e logrou, por isso, gerir o sistema que ficou caracterizado sem
a necessidade de se sujeitar a situações permanentes de emergência. Não
assim a Região Autónoma da Madeira onde se sentiu necessidade, em
virtude dos níveis de endividamento que alcançou rapidamente, de
celebrar, logo em 1986, um primeiro protocolo de saneamento financeiro
e. em 1989, o protocolo de recuperação financeira que ainda está em vigor
e que restringe drasticamente — ao menos no plano do acordado, embora
menos no plano de facto, em virtude do incumprimento que dele se tem
verificado — os poderes efectivos dos órgãos de governo próprio e da
administração financeira regional.
Quer dizer: de facto, a situação evidenciada conduziu, na Região
Autónoma da Madeira, a uma situação que é de tutela negociada da
Administração e da decisão orçamental e govemativa do domínio
financeiro, que pode exercer-se de maneira ou mais rigorosa ou mais
suave, mas que nem por isso deixa de ser, manifestamente, uma situação
de tutela negociada. E é o único caso em que a instabilidade e o casuísmo
de articulação Regiões Autónomas/Estado adquiriu carácter permanente
pelo menos de duração plurianual, não parecendo que constitua um
modelo para articulação desejada entre Regiões e Estado.
Várias iniciativas legislativas visaram ultrapassar tal dificuldade.
Por exemplo, em 25 de Abril de 1991, uma tentativa de regulamentaras
subvenções do Estado para os orçamentos regionais, no caso dos Açores,
por iniciativa do deputado Álvaro Dâmaso na Assembleia da República;
ou uma iniciativa, surgida a 23 de Março de 1992, do Grupo Parlamentar
do Partido Socialista na Assembleia Legislativa Regional dos Açores,
que, ao tentar estabelecer regras de transparência nas transferências
obrigatórias de solidariedade regional, no seu art° 4o aponta para trans­
ferências obrigatórias, baseadas em critérios de aplicação permanente,
propondo assim a transferência do funcionamento do mecanismo da
solidariedade da mera negociação política para uma programação dotada
de racionalidade económica e de alguma segurança jurídica; ou ainda a
proposta apresentada pelo Grupo Parlamentar do CDS na Madeira, a 4 de
 CONSIDERAÇÕES SOBRE A PROBLEMÁTICA DAS RELAÇÕES FINANCEIRAS 157

Novembro de 1991, que também avança no sentido de articular, em

termos de racionalidade económica, de precisão e segurança jurídica,
transferências obrigatórias do orçamento de Estado para os orçamentos
regionais. Pretendeu-se, pois, ultrapassar a situação de potencial conflito
resolvido pelo regateio ano a ano, ou mês a mês, entre os órgãos de
Governo próprio regional e os órgãos dotados de poder orçamental do
Estado português. Situação que, manifestamente, não é boa nem para as
autonomias, nem para a unidade do Estado, nem para a racionalidade
económica das decisões, mas que é, de facto, a situação a que o modelo
constitucional de finanças regionais separadas conduziu e em que nos
encontramos.

9. Não certamente por acaso, num artigo recentemente publicado, o

Dr. Mota Amaral, Presidente do Governo Regional dos Açores, aponta,
como questão decisiva, a instituição de sistemas que resolvam o problema
de, na Região Autónoma dos Açores, sectores que representam o
funcionamento de serviços públicos gerais de carácter social absorverem
cerca de 2/3 do orçamento regional e ocuparem 2/3 do pessoal pago na
Região, restando o terço sobrante para fazer face a todas as outras
necessidades político-administrativas da Região.
E, observa o Dr. Mota Amaral, «não se ignore que o Estado, no
cumprimento das suas obrigações constitucionais, tem dado apoio aos
orçamentos regionais. Melhor, porém, do que a precária solução dos
subsídios, será agora tentar definir novas regras sobre o quinhão dos
recursos nacionais a atribuir às Regiões Autónomas, tendo em vista o
desempenho, pelos respectivos órgãos do Governo próprio, das missões
que legalmente lhe incumbem e que são também de natureza e de impacto
nacional» (João Bosco Mota Amaral, Regiões Autónomas e revisão
constitucional, in “Expresso”, de 26-02-94, pág. 14).
Posta a questão nestes termos, já que o estado de coisas em que
desembocou o modelo da autonomia regional efectivamente o reclama,
proporia um relance de Direito Comparado. As soluções são as mais
diversas. E, para termos uma ideia do que fundamentalmente se passa no
financiamento das Regiões, reportava-me a um inquérito básico sobre as
receitas das regiões que permite apreender, por via prática, as relações
entre Regiões e Estado. Este inquérito, feito pelo Conselho da Europa em
1987 — e que depois teve algumas actualizações e desenvolvimento
parciais — continua a ser o documento-base neste domínio, apontando,
como conclusões da comparação nos doze Estados da Comunidade
158 DIREITO E JUSTIÇA

Europeia, para as seguintes: as receitas próprias das regiões têm,

generalizadamente, um pequeno papel relativamente às receitas do
Estado, quer afectas às suas despesas próprias, quer afectas ao
financiamento de despesas nacionais; entre as receitas próprias, a
fiscalidade tem o menor lugar, seguido da participação em receitas do
Estado e surgindo depois como mais importantes os empréstimos
regionais, expressão naturalmente do respectivo défice; mas a receita
predominante na generalidade das regiões da Europa são as transferências
do Estado para as regiões, transferências em bloco ou transferências
específicas, transferências consignadas a determinadas aplicações ou
transferências não consignadas e com destino dependente da decisão
orçamental da região, transferências obrigatórias por virtude da lei ou
decisão orçamental, transferências facultativas, transferências unilate­
rais ou transferências negociadas. De todo o modo, este conjunto de
transferências constitui, na generalidade das regiões da Europa, a grande
fonte de financiamento.
Temos assim um razoável ponto de partida. Sucede o mesmo nos
orçamentos regionais da Madeira e dos Açores: as receitas próprias vão-
-se tomando progressivamente insignificantes, descendo da ordem dos
90% no conjunto das receitas para valores da ordem dos 40% (um pouco
acima ou um pouco abaixo nas duas regiões), enquanto, no restante, as
transferências comunitárias, as transferências do Orçamento do Estado e
o recurso ao endividamento repartem parcelas cada vez maiores do
financiamento das despesas públicas regionais. E o certo é que, sendo as
transferências comunitárias dotadas de regras próprias, não existem
regras de carácter permanente no âmbito das transferências do Orçamento
do Estado para os orçamentos regionais.

10. Se observarmos o que se passa em alguns Estados federais e em

alguns Estados regionais, veremos que, em geral, o modelo adoptado é
um modelo radicalmente diverso do nosso. E tal modelo assenta,
precisamente, no papel predominante e em tendência crescente de
transferências do orçamento central para os orçamentos regionais. Nos
casos dos EUA e da RFA, com evoluções e características que não
podemos aqui desenvolver, dois grandes tipos de despesas (as de
investimento e as que resultam das actividades do Estado social) fazem
parte de uma política concertada, parcialmente definida por lei,
parcialmente concertada entre os Estados centrais e os Estados federados
e, por isso mesmo, representam o modelo principal de solidariedade
 CONSIDERAÇÕES SOBRE A PROBLEMÁTICA DAS RELAÇÕES FINANCEIRAS 159

numaperspectivade federalismo/regionalismoconcertado, federalismo/

regionalismo cooperante.
Nos Estados regionalizados mais importantes encontramos uma
experiência que permite, de algum modo, embora com variantes, corroborar
esta ideia. Na Itália, como se sabe, o modelo não é uniforme: há regiões
de estatuto especial e, de entre elas, cada uma tem o seu estatuto
individual; e há regiões de estatuto ordinário. Nas regiões de estatuto
ordinário, que cobrem a totalidade do território, o modelo é, no essencial,
uniforme e assenta, basicamente, no predomínio quase exclusivo de
transferências do Estado. Nas regiões de estatuto especial, apenas a
Sicíl ia tem um modelo semelhante ao nosso. Aliás, a experiência siciliana
foi de todas as italianas a que mais inspirou a nossa experiência autonômica.
Também aqui, os impostos cobrados na região, para além de outras
receitas natural mente emergentes de prestação de serviços ou da existência
de um património próprio regional, são receitas da própria região. Mas,
manifestamente, o papel que também na Sicília tem tomado a existência
de fundos transferidos pelo Orçamento da República é cada vez maior. O
próprio estatuto siciliano prevê, originariamente, essa transferência
obrigatória para obras públicas, a título de solidariedade nacional e, nesta
base, vários outros tipos de programas negociados na perspectiva do
processo de programação e planeamento nacional, com a participação de
todas as regiões têm tido desenvolvimento crescente.
Quanto às regiões de estatuto especial que não a Sicília, o papel das
transferências obrigatórias é, em cada uma delas, com particularidades
que não analisarei, importante e crescente.
As regiões de estatuto ordinário, como já referi, dispõem,
fundamentalmente, apenas de algumas pequenas taxas de um fundo
comum para funcionamento de serviços, de um fundo de desenvolvimento
para investimento e, além disso, de transferências resultantes da cobertura
de despesas de prestação de serviços sociais. Nalguns casos, estes
serviços estão ainda estadualizados mas na dependência prática das
regiões, noutros verifica-se uma semi-regionalização dos serviços, mas
precisamente por se entender que as condições de prestação dos serviços
resultam de leis gerais e devem observar princípios de igualdade material,
razões de justiça distributiva impõem que entre regiões e entre cidadãos,
o financiamento seja assegurado pelo Orçamento de Estado mediante as
correspondentes transferências para as regiões. De outro modo, as
regiões ricas teriam bons serviços sociais e as regiões pobres não, visto
que, como todos sabemos, e ao contrário de uma ideia muito adquirida,
160 DIREITO E JUSTIÇA

uma das verdades evidentes da economia regional é que, a curto e a médio

prazo, são as regiões mais ricas, aquelas em que se concentra a riqueza,
que financiam as regiões pobres — e não o contrário, olhando ao caso
português, diríamos, que Lisboa, Setúbal, Porto, Bragae Aveiro, financiam
o resto do território em termos de impostos, e não o contrário. Trata-se de
uma simples verificação empírica mas, se se quiser encarar o problema
do financiamento, é a base para qualquer solução que possa funcionar.

11. Em Espanha, a Constituição preocupou-se muito pouco com o

conteúdo jurídico da autonomia e preocupou-se mais com o seu conteúdo
financeiro. Tal representa, ou é demonstração, do realismo que,
possivelmente, os constituintes espanhóis de 1978 retiraram da experiência
portuguesa (não seria o primeiro caso). E, precisamente, porque o
regionalismo espanhol foi minuciosamente regulado, desde a origem,
quanto aos meios financeiros, ele tem, de maneira geral, dado boas provas
nesse domínio. O sistema de financiamento é, com efeito, uma forma
prática de instituir a ideia de solidariedade institucional, a ideia de
finanças de coordenação e não de separação, e a ideia de articulação
organizada entre finanças estaduais, finanças das comunidades autónomas
e finanças locais.
A excepção do sistema do País Basco e do sistema de Navarra, em
que os foros tradicionais deram origem a convénios que visam uma
modalidade diversa e há impostos próprios no sistema de Direito Comum,
que se aplica a todas as outras comunidades autónomas, uma parte fixa,
em períodos que são em regra coincidentes com os da legislatura, reverte
para o fundo de compensação interterritorial, o qual, deve assegurar, de
acordo com a lei orgânica de financiamento das comunidades autónomas
(datada de 1980), três tipos fundamentais de financiamento: o
financiamento de base dos serviços públicos essenciais; o financiamento
de nivelamento, ou seja, as transferências destinadas à superação dos
desequilíbrios económicos entre comunidades autónomas; e poderá ser
complementar quanto ao financiamento autónomo de políticas próprias
das comunidades autónomas, embora neste último seja prioritário o
recurso aos impostos próprios e a adicionais específicos aos impostos do
Estado.
 CONSIDERAÇÕES SOBRE A PROBLEMÁTICA DAS RELAÇÕES FINANCEIRAS 161

III. Considerações finais

A leitura das experiências deregionalismoede federalismo que nos

são mais próximas, ou que, mesmo distantes, têm sido inspiradoras de
modelos de regionalização financeira no mundo, aponta para a
impossibilidade de assentar, quer por razões de simples praticabilidade
financeira, quer por razões de solidariedade e de justiça distributiva, nos
recursos próprios das regiões; e, por conseguinte, a necessidade de
assentar numa coordenação Estado/Região, como a existência de sistemas
baseados em critérios permanentes — que podem ser legislados para uma
região do Estado, ou que podem ser convencionados ou contratados —
de repartição de parcelas definidas dos impostos nacionais pelas Regiões
Autónomas.
De resto, a lógica de um sistema de separação pode julgar-se pelas
suas consequências. Se o mesmo não proporciona nem assegura situações
de estabilidade e previsibilidade do financiamento da generalidade das
despesas, importará não necessariamente abandoná-lo, mas terá de ser
completado por um sistema de cooperação.
Seja qual for a racionalidade e a possibilidade jurídica (de que agora
não curamos) de existência de sistemas fiscais próprios ou adaptados nas
regiões, é ilusório pensar que alguma vez, em regiões com a estrutura
económico-social das nossas Regiões Autónomas, o sistema fiscal próprio
possa, na falta de base tributável suficiente, assegurar um crescimento
seguro de despesas razoavelmente consistente com a ideia de autonomia
regional — e muito menos assegurar o funcionamento de serviços
públicos com o grau de regionalização quase integral que hoje já está
efectivamente implantado.
E então de toda a inconveniência a manutenção de uma situação de
negociação dramatizada, ano a ano, do financiamento dos orçamentos
regionais, que funciona em razão da capacidade política de imposição/
reivindicação das regiões, mas não é instrumento estável nem da correcção
das desigualdades, nem da instauração da justiça distributiva, nem de
perspectivas de confiança para os agentes económicos, nomeadamente
privados, nem do equilíbrio financeiro e da responsabilidade pela
autonomia financeira regional.
Quanto a este último ponto, se cada região financiar os seus próprios
desequilíbrios orçamentais e conduzir o seu próprio endividamento,
tendo em conta perspectivas estáveis de médio prazo, existirá respon­
sabilidade; mas se todos os anos se regista um enorme desequilíbrio
162 DIREITO E JUSTIÇA

global e depois se vai negociar, caso a caso, se o mesmo desequilíbrio

vai ser financiado por transferências ou por endividamento da própria
região, o sistema conduzirá inexoravelmente, à irresponsabilidade
financeira.
Afigura-se, pois, necessário, no âmbito de um sistema permanente,
ter em conta que, não só o dever da solidariedade, como o dever de justiça
distributiva e a existência de um princípio de igualdade efectiva ou
substancial entre os cidadãos portugueses, onde quer que estejam, quanto
ao conjunto de direitos económicos e sociais, que devem ser satisfeitos
sem diferenciações substantivas quando prestados pelo Estado. Este
princípio de igualdade efectiva leva certamente a que se distingam zonas
que justificam políticas regionais diferenciadas ou políticas nacionais
regionalizadas e que tais políticas possam ser financiadas com respon­
sabilidade dos órgãos regionais, pelas receitas próprias, pelo próprio
endividamento, ou por transferências do Orçamento do Estado, pré-
-determinadas e estabelecidas de acordo com critérios obrigatórios.
Vista a situação em análise e configurando o futuro, conclui-se que
o sistema da separação, sem um sistema de cooperação, não funciona, por
insuficiência de base tributável e de receitas em geral, e que esse sistema
de cooperação, na ausência de uma base legal, concertada e estável,
também não assegurará o equilíbrio financeiro, o desenvolvimento
económico-social e a previsibilidade essencial aos agentes económicos
e sociais, maxime privados.
Convirá, nessa linha, tomar o exemplo das finanças regionais ou
federais cooperativas, no sentido de reduzir aquilo que constitua foco
permanente de conflito a propósito das autonomias regionais. Porque, de
facto, o sistema da separação conduz ao funcionamento de algumas das
observações que os teóricos do federalismo fiscal — e nós defendemos,
como Leonardo Da Vinci, que a teoria é o comandante e a prática são os
soldados—têm apontado: uma delas é a de que, se não houver concertação
numa estrutura de finanças públicas plural, o comando ou direcção cabe
sempre às finanças públicas mais fortes; outra é a de que, nas finanças
insulares, por ser acentuada a dificuldade de a população abandonar a
circunscrição, as irracionalidades são muito menos perceptivas do que
nas finanças continentais; ou ainda a ideia de que, num sistema de
federalismo, as situações de intervenção do órgão financeiro central
tendem a gerar desperdícios e desigualdades, tomando imprescindível a
função de igualização que deve caber ao agente coordenador central,
que é também agente financiador, para que os sistemas se mantenham de
 CONSIDERAÇÕES SOBRE A PROBLEMÁTICA DAS RELAÇÕES FINANCEIRAS 163

acordo com critérios de justiça e de eficiência adequados aos sistemas

financeiros complexos do nosso tempo.

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