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ONIITO ÀDMINI$TNATII/O BBA$ITHNO

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Ð IREI TO ADIVIII\IISTRATI\IO
BRASII,trì]fR[)

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*' ASqi¡t BÊ.ÊROSI

NfI TÛIS PR[[IMINÄIIüS

(0bra premaria e applovada pela Resoluçâo Impedal de I de

Fevereiro de 1861, para servir de compendio nas
Fnculdades rle Dûeito do Reçife e S. Pauloì

P¡]L{)
LMR,\ßI,\ J{JRìDIC,\

CDIITil,qt
I]N. ANTONIT JOACIiJIllt IìIBAS lìuo Riochuelo, ó2
Fone: 3242-åó07
Ruo Sen, Poulo Egídio, 25

Fone:3107"58i2
-_-<€É€è.æ-:-=
Soo Pouio-SP

RIO DE JANEIRO
TyF. nE puqHFr,IRo rt, c.", F-uÂ. ,sarc [rE iqETÐûtBRo ¡r. {6ñ

rB66

, ¡,,.,'lri\, \r'i,-,-t ., !_ _r, ,f f,ìúJ

t¡ \ b1
 '/:
PRtì[û&fì Itfili HnITûRIñ

tr'olgarnos de dar á luz rrmn obra ha murto lcmpû

esperada pelo puhlico. Conuluida Bm 1860, retardou-se a

ADVERTENCIA pol molirios ildependeni¿s da vrrnhde lii

sua publiuagao

aul0r.
Reputæ-se-hão conlrafeitos, e portanto sujeitos ås penas do
Agora, porám, que estes enbalagos desapparecêrao,
art. 26L ilo Codigo oriminal, totlos os exemplares que não se
echarem rubricailos pelo autor ou por seu pt'ocurailor. pat'a julgou rom razao 0 autol que devia completar 0 sou itû-
esle fim especialmenl;e autorizaalo.
balho, incluindo nelle iodas as leis, decreTos e rlesisors dn

governo, publioadas ms uitimos cinuo annos.

Dest'arte arha-se a obm collocada ií par da legÍs

lagão vigente.

Nada diremos sohre o sru msrccimento scientifico. ¡

approïagao de amlas as Frculdades de Direito, da Secgâo

rlos Negocios do Imperio do tonselho de Estado c do

toverno Imperial fallao bem allo e dizem mais do que tuda

quanto poderiamos direr,

 PF.EFA'çÃO

Escrevendo esta obra, não tivemos em vista

dar um traÍado geral de direito administ;rativo,
e sim apenas as nocÕes mais synthe[icas que
lhe servem de base.
Queremos mostrar como û nosso direíto pu_
blico positivo se desdobra no dîreito aclmiris_
ilativo, ou,deduzir, naesphera deste ilireito, os
corollarios principios consa.gra.dos pela nossu,
d.os
constituição politica.
Ora, estes corollarios sã0,as primeiras e fnlr-
dameniaes noçôes da sciencia, d, qou tratamos.
Talvez pensem alguns que se póde fundar
a jurisprudencia administrativa pafria em theo-
rias formuladas pelos jurisconsultos estr.an_
geiros.
TiIi
IK

conter a expli-
Mas estas theorias nã'o poden
nrI tuet'r,.,r-,uhe0iurcIlo rlr-rs lr-l¡.t:uri,.tr,l
ûr)ltSiStit'
--ö;-tanal de leis mrrito cliversas tlaquellas nos$as leis administrativas.
de que emanão'
Mas a noç,ão material d¿s leis sem s compre-
escriptos que' lidos
D'ahi os perigos desses hensão do espirito que as vivifica, e razão que ÍÌs
entre
tão graves erros tem
,r* Srrnnu ïritõrio' explica, nunca póde constituir o jurisconsulto e
nós proPalatlo' sim o obscuro leguleio, quer trate-se do dircito
dt"itn*t"^1le se deva
l.,orÌg0, porém' estamos privado. quer do administrativo ott rìe qualquer
fôra' preciso clesco-
proscrever a' sua leitura; outro.

nhecera,simmensasvantagenscloestudotlas Na,o ha sciencia sem as syntheses fnndamel-

muito mais em relação taes; tiradas estas, só resta irrforme a,cervo de
legislações cornparadas;
se está' formantlo' 0 idéas, em cujo labyrintho a, in[elligenc,iu não
a, um ramo que ainda
¿ que se não clevem aceitar póde deirar de transvia,r-se.
n"."rmtt*må' como vercladeiras e
foclas as sua's doutrinas Pelo contrario, dèsque se possueui esl,as syn-
theses, dissipa-se o cahos. .fan-se a luz e a, ordeur
apPlicaveis ao nosso Paiz'
n0 pensamento; lpparece constituida a scienci¡r,
mais facil do que deixar-se
Entretanto'nada é
clominar por- ellas'
ves- Nem é possivel fazer-se rr.rtr,l* :rpplicnçãr.,
o espir:ito clesprevenido fórma t:
vir' cla belleza cle rlonhecimontos. setn nex.o e sem systhema,;
tidas, como soern
'tle
Illodifrcal-as convc- ua falta de merito scientifico, netn siquel lhes
,","*ri**o rla dialectica'
coñt resta verdadeira ntilitlade praticzr"
Ïå;;';.t;: de modo a harmonisal-as
ossa orga'nizafao politica
e
T F-orça ó confessar qro Íì 110ssa legisla,çãn ird'
ffi*ruitos 'lu estâ ã'o alcance tle
todos' rninistrativa vai sendo compos[a aos I'eta,lhos,
não
administrativ'*'
qlre se podem dis- segundo as er.igencias dr occasião e as inspirl-
Talver' enttlntlão outros r:ries dils icléas do tnomentcl; ttllo lll nrethodo.
estudo deve
iilóas geracs: que o
o.;;"*t"* nem vestigios ile espirito svstematico.

a

T
I{ão sú se náu lilião entre si os actos legisla-
tivo se administrativos, expediclos sob a influen-
c,ir'tle cliversos gabinetes, como nem siquer se
harmonisãro os do mesmo gabinete.
Grave rìifficultlatle é esta, por ccrto, para os
que querem elevar o nosso direito administra-
tivo á.s alturas da sciencia.
Mas a simples confron$açáo dessas disposições
incoherentes e â indicação de suas lacuna,s já,
oon.qtitrrem graucle vrntagem, porque lançilo o
r)spirito r¡¿rs vins de rrteis e reflectidas tetormas"
-\ao porque preraleça a inercia na alta atlmi-
rristlação; pelo contrario, as nossas leis c regtr-
Ianrentr.¡s toclos os dias se refolmã0, e cstas re-
iotmas são no rlia seguinte tle novo reform¿das.
HrL perenne mclvimento, mas em sentidos cles-
e¡rcr:lntrados e ilcntro tle aperta,do circulo,
esleril ir,gitaçiro. rrãn proveil,oso progresso. E'
- mento e applicação ás forrnulas geuericas, que
rr rnn cs¡reei e rlr I.retttl -r¡zill n,dministrativo.
Fa,çanios, poréru, serio e leal estudo rlo espi-
ril;o ile nossts instituiçrtes politicas e admi-
nistrativas ; elevemo-nos .tos principios gera-
rJo¡'es r-lo rrosso rìireito nrJrninistrativo. e possrri-
a
-\r
l'emos a bussola,, que nos guiará coll segur¿ìnçår
rr¿ sendu providoncial clo progresso.
No legimen reprebentativo a scienci¿l o o cli_
reito aclministrativo não devem ser arcanos
eleusinos, sómente revelados a previlegiados
adeptos.
A administração trilt¿ì clos interesses de todos
e responde pelos seus actos. Todos devenr,
pois, habilitar-se para julgar estes actos e conhe_
cer aextensão dos seus direitos e deveres para
com û adrninistr¿çir,o. Åssirn, podia-se il)scLevcr,
rres[e livro r epigLapìre -.- ,uestraras ug,il,ur^
B' do inferessÞ dâ mesma arlministr¿rÇã0, rluc
a opinião pulilica se esclareça sol¡re ¿is questrjcs
¿dministrativas, afim cle que uão sir.ra t1e cego
instrumeut,o á interesses ou paixões illegitinrus.
e sejão sempre dictadas ¡rela sabetìoril sua,s so-
beranas sentenças.
n{ais tarde claremos o devido tlescrrvolvi-
ora apresentamos. 0 tlalialho completo cons-
tará das seguintes partes :
I Äs noçoes preliminates que fazem o oh-
jecto rìa, plosonte obr:a.
 illI
xlI

poderes legislativo e judicial, ås associaçrjes

II A organização da adrnìnistração espon' politicas e não politicas estrangeiras.
Ianea.
Das funeções atlrninistrativas cùlilmuns IL
III 0s serviços administrativos relativos aos
toclos os rninisterios, e especiues a cada unt
i nteresses tlo estatlo.
delles.
IY 0s serviços relativos aos interesses dos
litulo 2." .lJ¿ adnrinistlaçrãu tlir,s pl'orittciu,s-
iltlnrinistrados.
.i\oções geraes.
Y A adrninistração conteneiosa'
Dos prestdentes de provirruia : das -sLt¿rj
Não podendo agora entrar em mais
especiaes

desenvt¡lvimentos, limitamo-nos a dar

a n0- funcções qutr,nto aos servi(ros geraus e provirr-
ciaes ; uec.essidade de conselhos ticr pltrsi-
menclatura das materias da segunda parte'-
a organização da atlministração espontanea; r dencia.
Dos serviços gerâ,fÌs, rel¿rlivos u, oada, uut dos
saber .
ministerios.
Titulo l.o Da administração geral'
Dos serviços proviuciaes; extetrsão de cada,
Noções geraes.-Divisoes administrativas'
uma das af,tribuições legislativas das assem-
Do chefe supremo do estado, como
imperante'
bléas provinciaes.
e chefe do
depositario dó potletmotlerador ' Titulo 3.o D¿r aclminis[raçãti niunicipal.
executivo-
Consitleraç:ões historicas.
Do conselho de estado ; sua historia' orga-
Da organizaçã,0 das camaras rnunicipaes.
nizaçã0, funeções e
Processo' 'Das
suas funcções.
Do ministerio, sua organização e responsabi-
Das reformas necessarias,
lidade.
do.poder exe- Titulo 4.o Das condiçã0, direitos e deveres
Das {uncções governa'mentaes
lntcrna'' a'os ilns funeinna,rios o empleg'adns puhlicos.
cufivo em rela,ção á a'dminisftacin
f,4----

\Iy
r\
Da sua nonteapãu, promoçpo, Iìempção' apo-
sentacloria e denissão tlas a jurisprudeuoia rrão sc corrs[itue eü urn
Das suas vantagens pecuniarias e honopi- dia; não sáe completa, da intelligencia clo juris_
{ioas. consulto, como Minerva tlo cerebro cle Jupiter; ó
D¿ subordinaçáo e responsabilidade adrui- o resultado do concurso de rnuil,os, tìo trabalho
nistrativa. lento dos seculos.
Tal é o assumpto, que ota elabora'mos: assitrl Erguer o monumento tla jurisprudencia acl_
Deos nos auxilie' ministrativa não é gloria q.ue possà caber a, um sír
-- Antpq de concluirmos devemos pouderar que
individuo; contentarno-nos, ¡lois, de ser um clos
este livro não é uma obra de politica'
menos
que primeiros trabalhárão em seus alicerces.
aiutla da politica cambiante o incontprehensivel
tlos partidos.
idéa
Nãs o esctevemos sob ¿ influeucia deuma
a legis'
a cujo triumpho queiramos accommodar
que nos pa'
hçeo do paiz. Não expozemos aqui o
recett n¡ellìor, mûs o que existe;
e' si algumas
o itleal' collocantlo
vezes compará,mos o real com
cuirlado de
um á par äo outro, livemos sempre
o

tlistingui-Ios.
&s nossas llìs-
Estudárnos desprevenidamente
e procu-
tituições politicas e administrativos'
e
.á*;t .*pol-o, fielmente' systematiç¿ntlo-asda
ile.tluzindo 0s seus corollarios'
no dominio
jurisprutlencia'
0 Anron,
 DINIITO ADIIINI$TRATIVO
BF-Á'SILEIRO
I
N0çÛffi PnaHMrNAn[S

TITULO I
DA SCIENCIÀ DO DIREITO ADMINISTRATIVO

ì- CAPITUTO I
DO DIREITO ADMINISTRATIVO
$ l.' Plano da obm.
$ 1." 0rigen historica da seiencia do Direifo Adninistmlivo.
$ õ." Delìnigão do DirciloÀdministrativo.
$ 1." 0bjeeto do Direito Administrativo.
s [..
PLANO DA OBRA

Não nos propomos a expôr neste,trabalho um

tratado completo do Direito Administrativo pa-
trio; tentar coordenar toda nossa vastissima
e confusa legislação administrativa, e deduzir
dellaum systeme desonvolvido em toclos 0s.seus
I
 G). .'
t-,

tarefa que demande grancle esforço intellectual, e

mals
trativo Patrio, e de fro contluctor para
labyrintho
tarde penetrarmos no vasto e esturo
á's suas
,1, norro legislação administrativa até
mais reconditas Prof undezas'
cons-
Concluidq este trabalho, deve-se iulgar
posteriores nada
tituicla a sciencia; e os estutlos
especiaes
mais serão clo que tlesenvolvimentos
nurneÍo mats 0u
nhecer as disposições de um
não é
menos avultado de leis administrativas
possâ srtisfazer o jurisconsulto; mas, conhe-
cê-las toclas, bem como a dontrina clos juriscon-
sultos e publicistas sobre este assumpto, eeom
estes materiaes construir theoria verchcleira-
mente scientifica deste ranno do Ðireito: Çu0
possâ logicamente receber tocìos os desenvolvi-
mentos e applicaçôes que a vicla pratioa da adrni-
nistração reclama, é tarefa que alóm dc tturn-
dissimo trabalho exige a mais profunda me-
ditaçã0.
Pois que o Direito Administrativo tem por fim
regular relações reciprocas da administração
as
e dos administradores, 0 seu estudo deve come-
çar pelo da naturez¿ das duas entidrdes, assim
relacionadas. Dividiremos, pois, o assumpto das
noções preliminares, com rlue ora nos occupa-
mos, em tres titulos, que comprehendcm :
1." 0s principios abstractos o propedcuticos
do Direito ddministrativo, considerado como
sciencia, em relação ás denlais sciencias c ás
suas fonfes.
2." As idéas elementares, r'elativas á naturezil
da administração em geral, ás suas rclações com
os poderes politicos, ás condições cle sua orga-
 I

l+ 5

compõe o nosso Direito Positivo. E na,tural é que

suas funcções' ôs
nisação interna, á natureza tle
assim succeda em um Estado de tão nova origern.
e formulas de seus
etassificaçoes tle seus agentes
e cujas instituiçoes nãopodem ainda ter attingiclo
actos. a todo seu desenvolvimento.
3." As que se referem aos administrados' Se, porém, como sciencia
em geral' distincta, é de mo-
,uæ grrnaås chssifioações e direitos derna data este Direito, não se póde outro tanto
dizer dos seus primeiros lineamentos, pois en-
s 2." contramo-los nas rnais an[igas legislações.
Ha certos interesses geÌàes ou collectivos dc
ORIüEM HISTORICÀ
tio grancle importancia, qne as leis de todas as
como nações que possuem alguma civilisação não
A existencia do Direito Administrativo
podem deixar de reconhecer e definir ; ha certos
dos ultimos pro-
scielcia clistincta é o resultado pontos de contacto tão melindrosos entre a orbita
A data recente do
Sr.I.;'¿t Direito Politico'si a explicação das clesses interesses, e a dos direitos privados, que
seu nascimento contém em ttão podem deixar de ser precisados, afim de se
dilficuldades com que aînda
luta este ramo rm-
evitarem os funestos resultados das reciprocas
n0v0 astro que
portante dos ostudos juriclicos; invasões dessas orbitas.
hotizonte da sciencia' não
pótle estar
,ria no Naverdade, consultando os monumentoshislo-
a sua orbita'
desde já precisamente determinacla ricos das republicas hellenicas e romana,0u de
â sua constituição interna' a influencia
que
quaesquer outros povos civilisados da antigui-
exerceotrrecebeemrelaçãoá,sdemaisentidades, dade, achamos numelosas instituições destina-
a que pertence'
que constituem o systema das á protecção da ordem interna, e da defesa
recrescem em pre-
Ðstas difficultlades, porém' externa desses Estados, bem como dos interesses
sençadoacervoinformedasdisposiçõesvagas, collectivos mais importantes dos seus cidadiros.
que encerrão os
incåherentes e incompletas Embora em estado emblyonario, e confundi-
cle que se
actos legislativos e admïnistrativos
 7
0
honras e empregos publicos, suas vagas, escusfts e
das as ¿tutoriilatles iudiciaria e administrativa' immunidades; as deputações e embaixadas ; a,s
existião os serviços administrativos, e conseguin- obras publicas, feiras e mercados, os corretores e
temente direitos e deveres entro os agentes o censo ou arrolamento da população para o
incumbidos de perfazê'los, e aquelles a quem lançamento dos impostos.
deviáo aproveitar. Pelo exame dessa compilação vri-se que
im-
Com ìffeito, muitas das instituições dos muitos dos jurisconsultos romanos rpplicirrh,o
peradores romanos, e principalmeute
dos que
os seus estudos a este ramo do Direito; com
medieo entre Severo-Alexandre e Constantino' effeito alguns escrevêrão soble as funcçõcs anno-
adminis-
têm por objecto interesses meramonte xas a certos cargos publicos, como Papiniano so-
trativos. bre o oflicio dos edis; Ulpiano sobre o do procon-
Quasi toclo o Lo.livro do
Digesto tlesde o tit' I
sul e syndico da Cidatle-cørator reipultlicæ-;
clos principaes
em cliante versa sobre regimentos Paulo sobre os do consul, e proconsul; Moccr
o liv' 39
Iunccionrrios daquelle grande imperio; sobre o dos presidentes-o/fictum .præsi,dis-
tit. 4 sobro a arrecatlação dos impostos' seus Arcadio-Charisio sobre os cargos civis. 0utros
,collectores, e multas; o liv' 43 tit' 7 até [5 sobre
escrevêrão sobre' certos ramos cspecines de
or logurrr,'caminhos publicos'
ruas' e rios' a{im
administração, como Callistrato sobre o direito
ele que se não estraguem
ou obstruão' ou se não
do lisco; Gaio ao Edicto do Pretor sobre os
&7 tit' 2[ sobre
tlesviem as agua's, étt. ; o liv' collectores de impostos; o mesmo Paulo e Ul-
&8 tit' 1"2 sobrc
collegios e corporações; o liv' piano sobre o censo; Arrio Menandro, Macer c
e en-
poliri" dos vivores, sua deterioração' Taruntanus-Paternus sobre o estado militar.
"carecimento; oliv' &9 tit' L4
sobre o direito clo
Finalmente aquelles ![uo, c,oûro Ulpiano, Gaio
fisco (amplamente); o liv' 49
tit' [6 e [8 sobre o e o,utros, escrevêrão sobre o Edicto do Pretor
estadomilitareosveteranos;quasitodooliv. urbano, 0u, como Paulo e Gaio, sobre o Edicto
seus hatritantes
50 sobre as municipalitlades' 0s Frovincial, não podião deixar cle occupar-se com
de seus bens; as
e clecuriões, e a aclministração
 l

I
-8- ministrativos, ou pelo menos a sua falta, de
sobre
as questÕes de Direito Arlministrativo' apoio em principios racionaes, impedião que
qo, .* partoversavão aquelles edictos'
os Romanos'
esses preceitos fossem elevados á categoria de
Entretanto, este Direito entre sciencia.
estava confuntliilo com o Jus Publicum-'
-
de Justiniano defìnem
Comtudo, á semelhança dos jurisconsultos
qìt Ufpit"o e as Institutas
' qroa ad, statum' rai romanæ spectat
(Dig' liv' I
romanos, os modernos não forão estranhos ao
estudo da legislação administrativa na parte em
tit. I fr. I S 2o; Inst' liv' I tit' I S &o)' e não que mais estreitamente se relaciona com a
fundado
formava cor"po distincto de doutrina' civil, e até publicárão algumas monogra,phias
em principios tte orclem racional'
' modernl sobre esta materia.
ódrrãnoolvimento da civilisação
A idéa, porém, de assentar a legislação admi-
trouxoemresultadoamultiplicaçãoeoestreita- nistrativa em principios racionaes, e de constiúui-
mento tlas relações sociaes' a
ampliação dos
la em c0rp0 de doutrina, é filha das tendencias
recursosenecessitladespublicas.Conseguirrte.
tÌa philosophicas da revolução franceza de 1789.
*.nt. a vigilancia, a repressão e o impulsão e (Lei de 22 ventose do anno XII, art. 2o n. 2, Decr.
mais vastas
autoridade clevêrão tornar-se
pro- do 4o dia compl. do anno XII, art. l0); mas l'oi o
än.rgi.ot,e as instituiçoes edministrativas
governo de Luiz XVIII quem realizou esta icléa,
grr.riur,*rnte mais desenvolvidas' creando uma cadeira deDireito Administrativo
vogá'rão IIos
Entretanto, com as idéas que
o regimen da monar- na escola de direito de Pariz, e incumbindo De
seculos anteriores sob
que o D.ireito Gerandode inaugurar o ensino da nova sciencia.
chia absoluta, não era possivel
como sclencla A reacção que nesse paiz então se operava
Atlministrativo, se constituisse contra as idéas da revoluçã0, fez que cedo fosse
confundia-se 00m
ãistincta. À administração
que a süa acção não supprirnida esta cadeira. 0 governo conheceu
o governo' e entendia-se
estava suieita a reglas
gu'"tt e fixas' A in- que a luz da sciencia, penetrpndo nos mysterio-
dos preceitos ad- sos ailytos da administraçã0, ilia pôr pêas ao
coherencia . o
"Ëit"'io o
 {0- -l,t-
Mas a experiencia afinal mosf,ron quanfo era
arbitriodosfurrccionarios,edarnovasalmasiì,o necessaria a cultura clesta sciencia, tanto pùr¿ì 0s
porém'mais
,i.*rnro democratico' Nove anûos' que se cledicão á calreira da politica e da achiri-
cla opinião
'tarde leve tle cetlcr de novo â pressão
nistraçã0, como parâ 0s que
votão áviila menos
se
supprimicla'
publica, e de restaurar a catleira brilhante, porém não menos honrosa, do fôro.
ao illustre ins-
conñando ainda o seu regimen Comquanto já em 1833 houvesse â,ppa,rocido
Março d: [B{'9' art'
ioiru¿o*. (Ord. dc 24 de pela primoira vez, no relatorio apresentatìo is
3" ; & de Outubro de [820'
art' I'o n' 3 e 4;
cameras pelo rninistro do imperio, o sen¿clor
art' lol
- de Junho de [828
19
missã'o o eminente
N. P. de CamposVergueiro, a idéa cla creação
Parapreencher sua artlua cle uma cadeiracleDireito Administrativo, para,

P.
;'d'tu : iî, åîîilïîî, J :'Jffi äì J'Ì; coniplemenfo dos esl,uclos de sciencias sociacs e
lecções, reunlr ^e cc juridicas das nossas academias, foi só em [85{,
e com methoclo
admiravel
de leis e regulameûtos' durante o ministerio do l\{arqncz de Monte,{lc-
phitosophica' Foi
extrahir delles uma theoria Insti- gre, que essâ necessidacle foi satisfeita pelo pocì cr
o deu á'luz äs-sua's
'assim que elle legislativo. Com csta cadeira foi nessa, mesrna,
'o*po' Franc ez' D e entãlo
i*i-, OË n iteito Adm inistrativo naquelle paiz a occasião creada a de Dircito Romano c o governo
constituida
irì liru*n acltou-se
é geralmente reconhecido De
auforisado a dar novos estirtutos a estas ac¿de-
sciencia de que mias. (Decreto n. 608 de [6deAgosto de {85{).
funclador e o PaI'
Gerando como o
""î,r*, tardou ella em ser iruportada
Tres annos depois, scnclo ministro do impcrio o
porém' Sr'. conselheilo L. F. do Couf,o Ferr¿r,2, l'orlro
nós' Achava-se ainda
e nacionalisada entre forão tlecretados os actuaes estatutos (Ðec. n. {,386
de D e Gerando quando
;öiliát a cad'eira
sociaes e de 28 de Abril de {854), e no anno seguintc
cread.os 0s curs0s
superioræ de sciencias
I cle ,({855) couite ao aufor deste escripto a ¿,rdua
S t;dt c Olinda(Lei Z"de l
iuridicas, '* não tarefa de leccionar sobre esta materia na facul-
i*.î- ¿L [827) ; e o Direito,ltÏÏttnttivo clacle declileifo de S. Paulo.
no quadro de seus estudos'
foì contemplodá
 ,1") - {3-
-
a,s regua,s flue regcnì ¿rs leJacões rcciplricts tl;r
! 3."
aclministraçäo com os adminisi,ra,dos.
DEITINIÇÃO DO DIRDITO'{D}IINISTRÀTTVO 0s autores tlos Elemetúos d,e Ðireil;o Adntin,is-
superioi'ida'tle do meluho- h'atiua na Belgica, acloptando e tlesenlolvcudo
Sendo incontestaveÌ a
a exposição clidactica cle as idé¿s de De Gerando, dizenl :
cìo synthetico para
e lntlo-se sempro Proceder < Por um lado o Direito Atlministr,at;ivo fixa
a nafureza das furrcções aclrninistrttivas,
s 0s gera'es' [¿,2 oo-
rrheoel 0 scrl finr; es[,abolece a organisrçriio ltì-
q de toclo o
rninistrativa, isto é, a, hyerarchia dos funccionii-
o sciencla;
a incessantes disputas rios que exeicenì as funcçõcs rr.iininis[r¿l;ivls ;
quostão difficil e suieita
seculos e por fixa, a compe[encia, de cada um, benr colrìo ¿ì.¡ì
nas sciencias estuclaclas durante
qtre, sendo tle recente afl,r'iliuiçÕes dc cada funoçtro. 0 Dircif,o Arìrni-
mrrito maior tazão nas uisfrativo mârca, a cxfensão clo tlonrinio a,drni-
perfeitamelte consti-
origem, ainda' sc nãro achiã
cle modo quo nistralivo, dá, as regras cio processo, isf,o ó, as
ìoiã*r,'n.* {ìxados os ser-rslimites' fórmas que se dcvem seguir rras relaçõcs crrl,ro
perder-sc em
t-_.ffttt cla intelligenci I parece os achninis[r'aclos e a, administrnçlro, 0rt onlrc
dizer que as clofi-
Itoriront., indecisäs' Fód-e-se os diversos agentes; assin se per.ccbe {Juc sc-
no.portico ilas scien-
nições achão-se collocaclas
âs res- grranças são offereciclas a, uns e ou[ros. Por
,irr, .o*o sphinges nysteriosas qìle levian- ou[ro lado o Ðireito Administrafivo det,ernlilra,
pela
guardão de sere* ùevassadas .ouriosa
perspicacia e peÌsc- a natureza dls relaçlões que ligão a auf;orida,do
ilade que não Ïem liastante
seüs enlgma's'
civil i força publica, auforizr celf,o ciircito ilt:
verança para dccifrar
clos mais distinctos prdroado e tuÍcl¿r, sobrc cerûos cstabelecirleul;os
lndagueuros c0m0 alguns
solvcr puìrlicos ou privados, 0u communidacles cilis
escriptores clesta scionciatèm procuraclo
Ðireito Administrativo ?
ou religiosas. Autoliza a administraçãro, conr
a questão : 0 que é o
unl fim deutilidade publica, ¿r tornar cer[as urc-
ïrgortdo Ðe Geranclo elle tem por objecto'
 -
ltl
- -15-
t sustontação da ordem' salubri'
Blas.) Conselheiro F. 11{. tlc S.' Fnrtrtlt¡ rlc
diclas pâta
dacle, oiubilid",tt' segurança
individual' moral
fortuna pu-
publica, etc. Regula a gestão da
blica. >
é c0rp0 do Direito Administlativo é o
Laferrière cliz que o Direito Administrativo complcxo
cla admi- das leis:
o que regula a acção e a competencia
,riutruçeo- central, clas administrações
locaes' e I. Que determinão 0s direitos e dcvcr,es
reciprocos da adrninis[ração e tlos adrnirris-
clostribunaesaclministrativos,emsuasrelações
clos administratlos' trados.
c0m 0s direitos ou interesses
II. Que organisão os serviços ltlministr.tli-
e o interesse geral do Estado' ou o
interesse
tla população' vos, isto é, que estrbelccenl a natureza, lryorur,-
especial dos centros parciaes
ensina que este chia e attribuiçoes tlos agentes instituidos.
OË ,rrordo com De Gerando'
da admi- m. Que tração a fór'ma pela qual a atìmirris-
Ðireito tom pol objecto âs relações
a execução tração e os cidadãos devem oblu' patl,
nistração com os cicladãos para l)r,00n-
chcrem suas obrigações recipt'ocas.
Á*. tui, e regulamentos' isto é'
os direitos e
e clos I\r. E' dos regulamcntos quc dcseru,olr.crrr
dcvcres reciprocos dos arlministradores
que este se prende estas leis, provendo á: sua execuçã0.
¿r,tlministrados, e accrescenta
n0 momelto enì que csta se
As primeiras elle denomina- lcis tle 1w,irt-
i a,clministração
tto cipios; as segundas lei,s de orga"ni,zaçuo c tle
mlrlifesta em rclação aos administra'dos' -
exerce a sua ¡rcçiao attribuições; as terceiras leis de prlcesso
ntosllìo instante om que ella -
ndministratiuo; e todas forrnão o grarrtle ratro
sobre os cidaclãos'
tem sitlo adoptada' d¿rs admùústratiuas.
leis
A definição de La{erribre -
0 Sr. Senador José Antonio
pelos Srs' Pimenta Bueno
com diversâs mas leves alterações'
du Droit Admin')' (Direito Puhlico Brasilciro) define o Direito Acl-
Pradier-Foderé, (Principes
de Dir' Admin' ministrativo dc dous modos cliyersos, consiclc-
DL. F- V. P' do iego (Elem'
 -16- -l.,7-
Po' dentemente que nem todos
rando-o como sciencia, ou como Direito collocão no mesmo
se
ponto de observação para o estudo desta scien-
sitivo.
é a sciencia da ad- cia; donde provém, que 0 seu horizonte se torna
< No primeiro caso, cliz elle,
mais ou menos vasto, e parallelamente amplir-se
ministraçã0, a theoria racional da competencia
e clos seus agentes ou restringe-se a materia a que applicão a sua
e ila ac6,o tlo potler executivo
e obri- intelligencia.
,* ,o"grrtão e relaçoes com os clireitos
vista tlo iiteresse Para nós tambem o Direito Administrativo se
Srnuu. ãos administratlos,em apresenta sob dous aspectos diversos, segundo
ou geral da societlatle' E' a
sciencia
ioilrrtioo o estudamos no sentido restricto ou amplo.
o condicções
que estuda e proclama as regras
0 me- Considerado n0 sentido restric[0, isto é,
g.rr*r, que são apropriadas Pa? segurar como verdadeira disciplina juridica, não póde
o
it o, dr.ã*penho do serviço atlministrativo' abranger mais do que o estudo de direitos e
' bem, a prosperidade social; é quem examina e
deveres, e estes não podem ser outros senão
,*rlrrrr. o, elomentos ila administração'
as
os que emanão das relações da administração
cliscussõesdosnegociospublicos,asopiniões para com os individuos sobre quem exerce a
orgã'os do po'
e actos dos conse,lhos e demais
sua acçã0.
cler executivo; é finalmente
quem assignala
os Np sentido amplo, deve elle comprehender
os vicios, inrlica as tracunas' as reformÛs' tambem o conhecimento synthetico dos elemen-
leis çositïvas de
melhoramentos, principios e tos; assim collocados em face um do oufro, na
que r-e-
um Estaclo, (0 Brasil por ex'emplo)' sua intima natureza e mutua àcç7a0, ou nas
gulão a competencia, ãirecção
ou gestão do
relações que os ligã0.
aos. d'ireitos' in-
seu poder executivo, quanto Assim, no sentido restri,cto, o Direito Admi-
da socie-
teresses e obrigaçõe' udtnioi'trativas nistrativo é a sciencia dos direitos e deveres
clatleedo.*drninistrados,naespheradointe. reciprocos da administração e dos a,dministra-
resse geral.
'r dos, e no senticlo amplo é a sciencia Que" ensina
decluz-'se evi-
Desta variedade de clefiniçoes
 i
I

--[8- ;
-t9-
nos tração parû com os administlados e destes para
a organisação aclmirlistrativa', tanto
seus
como no com acltrella.
elcrnãntos funilamentaes c universaes'
pratico em um povo dailo; Adoptatlo o sentido amplo, estc objectocom-
sou descnvolvimento
gcral prehende:
r t".At pclo qur,l e[aìctua so]rre a'massa
parciaes'isto ó' I. As noções mais syntheticas e fundamentaes
da popuiaçao' ou os seus centros
geraes åcerca clas duas entidades administruçd,o e
o, .eruiçou incumbitlos aos seus agentes arJministrados.
-
actosso
ou locaes; as fórmas de que 0s seus
que em II. A exposição da organisação adminisfrativa
levestem, e as moclifrcaçõos iuridicas
soffrem os atlmi- ou da hyerarchia dos funccionarios e empregaclos
face tlelles e sob sua influencia
da administraçã0.
nistraclos em seus direitos o obrigações'
ilI. 0 estudo das funcções c serviços da admi-
nistração activa, tanto em relação aos intcresscs
So'"
o do Estado, como aos dos particulares.
IV. A doutrina da compolcncia e formulas da
OBJECTO DO DIREITO ADI\IINITRATIYO
administração contenciosa.
Pócle-se pôr cm questão qual das duas acce-
pÇôes da expressão Direito arltninistratr,oo devo
-
sef'a preferida, e conseguintemenfe qual a am-
plitude que deve ter o seu objecto.
Não senclo possivel o estudo regular e com-
pleto dos direitos e deveres reciprocos da admi-
nistração e dos administrados, sem que se co-
preferir.
nheção estas duas entidades em sua natureza e
Consiclerailo Direito Aclministrativo no sen-
o
no modo por que reciprocamonf e aotuão e reagem
tem exclusivlmsnto
1irlo restricto c proprio, uma sobre outra, deve ser preferida e accepção
e cleveres tl¿r' admiuis-
fo, ofr¡urto os clireitos,
 -20 - 2l

mais arnpla da tlefinição e obiecto do Direito

CAPITULO II
DAS SCIENCIÀS AUXILIARES E FONTHS DO DIR]ìITO
Administrativo.
ADMINISTRATIVO
Entretanto, em um plano cle organisação
escholar mais vasto, e harmonico
do que o $ {." Scienciar auxili¡rescm geml"
fazer $ 9." Sciencia da Âdmili$ragã0.
das nossas Faculdades, onde se quizesse $ õ." Direito Publico positivo.
fÔra
estudo mais aprofundado e satisfactorio' S ¿." Direito Prívado.

a substanoia $ 5." Iontesdo Direitro Âdmiqistrativo.

sem cluvida conveniente separar-se
clas $ 6," Bibliograpbia do Direito Adrninistrativo"
propriu*unte juridica destes conhecimentos
,ooi purtttcompl.mentares, e que se referem
á
s t."
orgoniroeao od*inirttttiva e ás suas attribuições SCIENCIAS AUXILIÀRES EM GERÀL

hyerarchicas. Todasasscienciasachão-se proxima ou rem0-

tamente relacionadas umas com outras, cJucr
tenhão por objecto o mundo moral ou o physico ;
porque todas [êm por alvo o conhecimento das
leis que regem a creação e constituem a univcr'-
sal halmonia, quo se funda sobre a unidade do
pensamento divino.
Como uma synthese se decompõe enr outras
menos va,stas, e estas em outras ainda mais
restrictas,e assim pordiante, em uma serie mais
ou mcnos longa, ató chegar-se á,s noções singu-
la,res; do mesmo modo as sciencias ramificão-se
de um fronco commum, de sorte que ou suliindo
ou descendo ncssas series, systemalicanlenl,c

I
 I

-31l^- .
-35-
uma lei, nem modiûcar ou extinguir os existentes,
$ 5."
podem comtudo crea-los, modifìcalos ou estin-
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO guiJos em relação ás diversas serieshyerarchicas
de administradores. Porquanto, não sendo estes
0 Direito Adminis trativo, no sentido restricto'
mais do que agentes ou instrumentos clo poder
tem por fonte primitiva as leis aclministra- executivo, devem aceitar todo o pensamento e a
tivas, ou aquelläs que, embora não tenhão es-
accitlen- direcção quo a este pocler âprouver impremir-
pecialmente este caracter, occupão-se
ou lhes, guardando as relacções hyerarchicas que
ii*tntt com qualquer ramo da organisação
elle julgar conveniente estabelecer, sem que de
dos serviços administrativos'
qualquer modo possão recalcitrar.
Visto queninguem é obrigado afazer'oudeixar
da lei Fica, porém, entendido que a esphera regu-
defazer, qoolqoer cousa senão emvirtude
ta lamentar se amplia em relaçã;o aos funcciona-
(Const. art. 179 S ['), rios e empregados arlministrativos, no sentido
póde crear direitos ou os
de estatuir o poder executivo, na a,usencia ou si-
äd*inirttudos, ou amP ar
Bueno lencio da lei, mas nunca em manifesta opposição
ou extinguir os existentes' (Sr' Pim^enta á ella.
326)'
Dir. Pubi. Bras. tit' 6o secção 2" n' Em lugar convenientc trataremob de extremar
tlo potler
Entretanto os actos regulamentares mais clara e precisamente os actos administra-
dentro tla orbita
executivo, emquanto contidos tivos dos legislativos, e determinar a extensão da
sómentetêrn por
constitucíonal, isto é, emquanto esphera regulamentar (Tit. 2o, cap. 2' S 2'
d'a forca
fim a boa execução das leis' participão e cap. 7" ).
secundaria do
a
obrigatoria destas, e são fonte Cumpre-nos advertir que, não obstante as
Direito Administrativo' profundas reformas operadas em consequencia
não possão crear
Mas estes actos, comquanto
novas p ara da proclamação da independencia nacional,
direito s ou obrigações ab solutamente
deduzão de e adopção tlo systema representativo, grancle
os a,dministraclos, isto é, que se não
 -36-
parte da legislação administrativa de Portugal,
anferior aestes successos, aindase achaem vigor.
A Constituinte brasileira, comprehentlendo
que não era possivel reformar e substituir de um
jacto toila a legislação que vigorou duranteo pe'
riodo colonial, determinou expressamente pela
lei 6" tle 20 de Outubro de 1823 que ella
continuasse em vigor emquanto não fosse sub-
stituida por Dovos codigos, ou especialmente
--37
-
decretos, instrucções, regulamenúos, as reso-
luções sobre consulta do conselho de estado,
e supremo tribunal militar, ou sobre parece-
res das sessões daquelle, as provisões d.este,
os avisos, portarias, ordens do thesouro e
dos ministros, ete.
(Sobre a nomenclatura dos actos adminis-
trativos no antigo regimen e no acl,ual, vide
tit. 2o, cap. 7"). ,

alterada.
Assim, o Direito Administrativo Patrio Geral
tem por fontes:
I. 0s actos do Poder Constituinte, a Cons-
tituição Politica tlo Imperio, e o Acto Atldi-
cional á ella: são estes os titulos da legitimi-
tlade ile todos os poderes politicos, a matriz
e o padrão de toilas as leis, a origem primi-
tiva de totlos os tlireitos e obngações na s0-
ciedade politica.
II. 0s ilo Potler Legislativo Ordinario; nesta
classe acha-se comprehendicla, não só a legis-
s 6."
BIBLIOGRÁ.PHIA DO DIREITO AD}IINTSTRATIVO
Para o estudo dos principios geraes que
constituem esta sciencia julgamos util que se
consultem os seguintes escriptores :
B. De Gerando.-Institutas de Direito Admi-
nistrativo Francez.
Silvestre Pinheiro.-Principios de Direito
Publico Constitucional, Administrativo e das
Gentes.

lação posterior á indepenclencia, como a an-

V. do Uruguay.-Ensaio sobre o Direito Ad-
terior á, ella, mandada vigorar pela citatla lei ministrafivo, etc.
de 20 de Outubro de [823. V. do Uruguay. Dstudos praticos sobre a
-
III. 0s do Poder Exeoutivo, a saber: os seus administraç,ão das Provincias do Brasil.
 TITULO II
DA ADnIINISTRAÇAO

CAPITUTO I
DA NATUREzA E DIvISÕns m PoDER PoLITIco

sl .o Da nalure¡a do poder politico.

se .o Das divisdes do poder politico,
S¡ .o Theoria constitucional,

s 1."

DÄ NÄTUR¡]ZA DO PODER POLITICO

O poder social é nma instituição de direito

ahsoluto, porque é uma condição indeclinavel
das sociedades humanas; quer remontemos á
região das theorias, ou desçamos á analyse dos
factos, não se encontra, nem sequer se concebe,
a vida das nações sem este orgão essencial.
Se, porém, esta instituição quanto á sua essen-
cia está além do alcance da influencia humana,

a
 -41 -
não o está igualmente quanto á sua fórma, á
intensão e extensão da sua actividade. Doando
a Providencia ao homem a intelligelcia e a
liberdade, armou-o de dous poclerosos instru-
mentos para influir sóbre os seus proprios des-
tinos no circulo por ella traqado. E' modifi-
cando as condições da sua existencia individual
e social que a acAão humana alcança esta insti-
t, tuição fundamental tlo Estado, combina pol
diversos modos os seus elementos, reveste-a de
novâs fórmas, amplia ou restringe a sua es-
phera.
Entretanto, fascinado por falsas theorias, ou
por paixões irrazoaveis, o homem quebra al-
gumas vezes caprichosamente a estructura do
poder, e com os seus fragmentos despedaçados
tenta utopicas, phantasticas combinações. Mas
essas tentativas são sempre ephemeras e infe-
cundas; porque todo o poder em desaccordo com
as condições da vida nacional baquêa por si
mesmo, carecedor de base.
- lL de é a condição imPosta á reali-
-iiprema da perfectibilidade, que
! 'tùçá,
' resume e explica os destinos do homem na
terra. O potler é ao mesmo tempo a aÌma com
-45-
que a sociedade se defende, e a mola mais po_
derosa com que facilita e auxilia o desenvolvi_
mento da perfectibilidade humana.
0 Estado, porém, não abrange toda a sociedade
e seus multiplos fins. Elle é apenas o orgã0, que
tem por funcção exprimir e applicar a idéa do
direito. Ora, além deste ha outros elementos
constitutivos da natureza humana, como as
idéas de religiáo, dc sciencia, de esthetica e de
industria, cada uma das quaes tende a crear-se
na sociedade um organismo especial pâ,ra a suà
manifestação e clesenvolvirnento. Até agora, po_
rém, só o direito e a religião são revestidos de
organismos amplos e completos,- o Estado e ¿
Igreja.
As relações sociaes concernentes a cada um
destes elementos são regidas por leis provitlen_
ciaes, mais ou menos fielmente traduzidas pelas
instituições humanas. E teo infinitamente sabia
éa combinação dessas leis, que a liberdade indi_
vidual póde mover-se largamente sem quebrar a
harmonia geral do mecanismo social, nem in-
terromper as evoluçôes logicas do seu desenvol_
vimento.
Esses organismos especiaes são tão distinctos
 -46-
e independentes como as idéas que lhes servem
de germen. Mas,assim c0m0 estas se harmonisão
na unidade da natureza humana, devem elles
harmonisar-se na unidade da vida social. Cada
um desses organismos tem, pois, uma missão
dupla,-realizar a sua idéa especial e auxiliar a der; finalmente, concentrando em si mesmo,
realização dos outros elementos sociaes, salvas a
autonomia e independencia destes.
Assim, o poderpolilico não tem só por fim in-
terpretar e applicar o direito ; cumpre-lhe fam-
bem coadjuvar o desenvolvimento e realização
cla religiã0, da sciencia, da esthetica e da in-
dustria,.
N¿o lhe compete sómente proteger a existen-
cia cxterna da sociedade, baldando todas as
ameaças eperigos que venhão defóra, e subor-
dina,r ao fim social todos os fins parciaes das
inclividualidades ou fracções discolas.
Além desta missão puramente negativa, tem
elle outra mais vas[a e mais importanfe : cum-
preJhe crear e manter aquellas instituições, que
sendo indispensaveis aos fins da universalidade,
ou das grandes fracções da sociedade, não podem
subsistìr pelos esforços segregados dos indivi-
duos, e sem o prestigio cla autoriclade e os re-
-t+7-
cursos {inanceiros do Estado ; promover os in-
[eresses geraes ou collectivos, que, por isso mes-
mo que a l,otlos ou a muitos dizeur respeito, e
não exclnsivamente a alguem, {icarião rlelei-
xados sem a vigilancia protectora do p0-
como em um foco, todas as luzes espaïsas
na naçã0, tomar a dianteira na carreira da
civilisaçã0, abrir á sociedade larga e facil es-
trada, e evitar que ella se transvie por perigosos
atalhos.
0 poder não é, pois, mal necessario, que con-
vém sómente supportar tanto quanto fôr indis-
pensavel; não é inimigo implacavel, sempre
avido de conquistas, que cumpre circumvallar
em linhas cada vez mais apertadas, e contm o
qual a sociedade deve esl;ar constantemente ar'-
mada e de atalaia; nã0,-o poder é instituieão
ligada indissoluvelmente á subsÍancia cla socie-
dade e indispensavel á sua existencia; é principio
protectol de toclos os interesses licitos; atxi-
liador da actividade humana, emquanto se es-
força para alcançar os seus fins dentro da es-
phera do direito; e f;utelaclor das indivicluali-
dadesphysicas 0u moraes, que não l,êm a inlel-
 F

-48- _&9_
ligencia, a vontade, 0u as forças precisas para
R 9u
velarem sobre si mesmas.
Guiada pela mão occulta e irresistivel da pro_ n¡s nlvlsõus Do poDER pollTrco
videncia, caminha livremente a sociedade hu_
mana pâra o seu ultimo e mysterioso fim. Ao Denomina-se poder polifico, em geral,
o que
. .
poder politico incumbe investigar as vias mais é incumbido de realizar a missão do-Estado.
adequadas para a realização do direito, e auxiliar As suas funcçôes se resumem nestas duas
su_
omultiplo desenvolvimento da naturezahumana, premas:-prescrever as normâs que devem
di-
designando os fins secundarios que servem do rigir os associados, em relação ,ã intrrr.ru
ro_
meios para esse ultimo e providencial, e que são cial, e lornar effectiva a realização dessas
normâs.
c0m0 que os marcos milliarios na longa jornada Quanto á natureza de suas funcções, o poder
da vida das nações. divide-se, pois, em legislativo e executivo.
Nas espheras estranhas ao direito elle não A
esphera, porém, da acção clo poder
varia,
póde impôr o seu pensamento por meio da co- porque diversa é a materia sobre que se
exercem
acçã,0; deve limitar-se a exclarecer, a persuadir, as suas funcções. Com effeito :
a conceder ou negar o seu auxilio. Mas na es_ 1." IJmas vezes elle
applicaa inspilar aos
se
phera peculiardo direito, depois de esgotados os seus principaes orgãos o pensamento
meios suasorios, elle tem o dever e a atlribuição
[ue tleve
dirigir a politica infernacional, ou o, .,,o, pro_
cle empregar os coercitivos, não por certo contra prias relaçÕes geraes para com os associados"
a sociedade inteira, que representa, mas para 2.o Outras vezes desce á applicação indivi_
cohibir o mo'vimento centrifugo das vontades duada desse pensamento direcioi, na gestão
clos
individuaes recalcitrantes. interessos cliplomaticos e internos;
na organiza_
ção das insfituiçoes, que servem rJe instrumento
e auxilio á sua multipla activiclatle ou
; na admi_
nistração' dos inieresses collectivos
c clos in,
7

-50--
dividuaes, que em, attenção ao rnteresse social
cumpre serem protegidos.
3." Finalmente, tomando por objecto as rela-
e reciprocas dos associados,
çõee individuaes
cumpreJhe tambem defender e conter a acti-
vidade destes dentro de suas respectivas orbitas
juridicas.
Nestas tres espheras actuão successivamente
o Poder Legislativoprescrevendo as normas ge-
raes, e oExecutivotornando effectivaa sua reali-
zaúo.
0 complexo das normas relativas primeira
á blica; sondar todas
dessas espheras constitue o Direito Publico, ou
Politico em seus diversos ramos; âs que se re-
ferem á segunda f.azem o objecto especial do Di-
reito Administractivo; as que dizem respeito á
terceira constituem o Direito Privado.
0 PoderLegisiativo,embora exercido por mais
de uma camara, e com dependencia do Chefe
do Estado para a sancção, unico, qual-
é sempre
quer que seja a esphera em que funccione i por-
que a lei não póde ser formada por uma só dessas
entidarles separadamente, e sim pelo concurso
harmonico de todas; só no caso de descentra-
t
F
r -5t-
lisação politica ou administrativa elle se frac-
ciona em relação ás divisoes territoriaes.
0 Poder Executivo divide-se em governamen-
tal, administrativo e judiciario, segunclo a es-
phera dentro da qual actua.
0ramo governamenfal, que tambem se de-
nomina politico, no sentido restricto, tem uma
missão inteiramente morale de superitendencia.
Incumbelheperscrutar attento as tendencias da
opinião publica para esclarecê-las, e guiala,s;
estudar as paixões do povo para modela-las,
dirigi-las e aproveita-las em prol da causa pu-
as suils necessidades, totlos
os seus soffrimentos para sana-los, ou ao menos
attenua-los ; finalmente cumpre-lhe, inspiranclo-
se do pensamento nacional, formular principios
claros e exequiveis, transmitti-los aos agentes da
administraçã0, e traçarJhes as vias
flue n0 seu
desenvolvimento devem trilhar. O seu codigo ó
o Direito Publico externò e interno.
Ao ramo administrativo incumbe a gerencia
pràtica dos interesses publicos, já em relação
ás potencias esfrangeiras, já em relação aos
proprios membros da associação; cumpre
.que
elle se dissemine hierarchica,mente por todos os

-52-
pontos d0 territorio nacionsl e estrangoiro,
para estar preseute sempre e ern qualquer par-
te onde precisarem ser representados e defen_
didos os interesses sociaes; lìnalmente resolve-
se a sua missáo na execução das leis de inte-
resse geral ou collectivo, já por medidas cle con-
servùção ou de prevençã0, já, por medidas ge_
raes, locaes, ou individuaes. 0 seu codigo espe-
cial é a legislação administrativa.
Pertence a0 ramo judiciario velar sobre as
relaçôes individuaes e reciprocas dos associa-
dos, fazer respeitar os direitos e deveres que
dellas n&scem, e applicar as leis de penalida-
de commum. 0 seu codigo é o Direito Privado
em seus rliversos ramos.
Quando a administração se apresenta como
representante dapessoa juridica- o Estado, e
reclama de algum individuo um direito, ou
contesta-lhe uma obrigação em virtude de ti-
tulos de Direito Privado, ou quando, como au-
tora ou como ré, sustenta um letigio sobre ma-
teria pertencente ao direito dos bens, acha-se
em identica posição á daquelle com quem li-
tiga, e, não devendo fazer-se justiça por suas
proprias mãos, submette-se á autoridade do
F
fi
Ë
f
t
¡
'
Porìer Judiciario, ;tikabe decitlir cnr,re
: ella e o outro litigante, com a, indepenclencizr
:
i:
e sober.ania que lhe sãio proprias.
i.
I A distincção que
acabamos de csboçar cnfrc
os poderes do Estado, posto que essencial
L em
I
I
relação á sciencia, não importa a absoluta
ri
separaçi-lo entreelles. Distinctos e ató indepen_
f
i dentes, são comfudo intima e substancialmcnte
l
entre si ligados, como orgãos componentes tle
um seÌ unico e vivo.
Eis porque a sua harmonia de acção ó con-
dição indeclinavel de sua vida commum. Sem
ellr as forças affluirião anormalmente para um
dos orgãos, com prejuizo clos outros; dalri a
plethora e atrophia politica, que constituem um
estado morbido cujas funestas consequencias
cumpre prevenir.
Para manter essa harmonia ó mister que
exista una autoridade suprema, que mais ou
menos participc das funcções de todos os po-
deres, de sorto que possa estimula-los ou re-
primi-los, segundo fôr necessario.
Taes são os principios e as distincções
lJue
a sciencia formula; mas a,char-se-hão elles cle

_54_
eocordo com as theses de nossa
Lei Funda-
menfal? Examinemo-lo.
s 3..
THEORIÀ CONSTITUCIONÀL
0 dencia.
-cleresnosso systema politico reconhece os p0_
legislativo e
executivo; e, desmembrando
deste as funcções judiciarias, com ellas cons-
titue um poder distincto. (Const. art. {0,)
A todos proclama independentes, e considera
como delegações da naçã0. (Const. art. lz
a 98.)
Embora, porém, tenha elle procurado a,tten-
tamente equilibrar e harmonizar as funcções
a sua independen-
destes poderes, previo que
cia facilmente degeneraria em rivalidade e
luta, ou na sua final absorpÇão por um delles,
isto é, na anarchia, ou despotismo, senão exis-
tisse uma entidade superior á todas; á quem
competisse velar incessantemente sobre elles,
para contel-os dentro de suas orbitas pro-
prias.
Para este fim foi instituìdo o poder mode-
rador, á quom se incumbio esta suprema mis,
ilj
-55-
são de superintendencia, ponderação e direc_
ção sobre os mais poderes. (Const. art. gg.)
Diflicil por certo era a tarefa de crear um
poder com sufficiente força para conter 0s ou-
tros, mas incapaz de absorvêl-os, ou simples-
mente de attentar contra a sua indepen-
O legislador constituirrte, porém, com admi-
ravel sagacidade, realizou este desiileratum,, com_
pondo o sublime apanagio do poder moder.ador
com funcções taes, que a sua influencia sobre
os outros poderes não póde deixar de ser sem-
pre saluTar. (Const art. l0f), e confiando-o
pritsøtiuamente á um Monarcha hereditario
(Const. art. 3.o e 1.1,7),que qualifica de Chefe
Supremo da Naçã0, e.seu primeiro Represen-
tante. (Const. art. 98.)
Embora pois a Nação tambem seja represen-
tada pela Assembléa Geral (Const. art. Il), a
preeminencia na attribuição de representa-la
cabe ao Monarcha, cujo caracter de soberania
emana da sua irresponsabilidade (Consti art.
99) r da posição sobranceira do poder modera-
dor enl relação aos outros podcres do Estado.
0 Monarcha é tambem o chefe do poder exe-
 -56-
cutivo, cujas attribuições são em par.to gover-
sua mola ,r",,rt;;; ;r, parrir a vida e
namentâes, e em parte administrativas. energia para animar todos os meios do bem ser
Elle, porém, não póde exercitar esfas func-
publico; deve por isso recolher torlos os escla-
çôes senão por meio de agentes responsaveis
recimentos necessarios, organisar os elementos
(Const. arI. 1.02 e l3Z.) As mais importantes,
da sua acção, circumdar-se de coadjuvaçãopres-
que aConstituição ennumera no artigo {02, são
tante, omfìm desempenhar em gráo elevado o
exercidas por intermedio dos Ministros d,Es-
que faz trm bom adminisilador particular quan-
tado; as outras, cujo complexo constitue ù clo quer e sabe desempenhar seu cargo; natla
legislação administrativa, são postas em pratica
olvidar, tuclo prever, e reprimir quanto é nocivo,
por agentesde cathegoria inferior, que compôem
promover, secundar e realizartudo que éufil. ,
a immensa hieralchia administrativa.
(Pimenta Bueno t. 6o cap. 2o secc. I'n. 350)-
Assim, nr nossa organisação politica o Im-
perador impera (Const. ar|. ko, {5 7", 86
S S

1.26 a 1,27), e adminisfra (Const. art. lb 6;

$
37 5$ l.', 102,1.&2 e 165 ).
Nao existe pois um poder administrativo
distincto e independente do executivo. 0 po-
der administrativo, ou a administraçã0, é o
mesmo executivo alistracçãlo feita das suas
-
funcções g0vernam entaes-,diffundiclo pelas in-
numeras ramificações de seus funccionarios e
empregarlos, desde o Monarcha, que é o seu
Chefe, ató os mais subalternos agentes.
u A adminislração é o coração do Eotado, e
çt
 ,il l
t!
iì
-58- -59_ :it
CAPITULO II fluencia indirecfa, mas efficacissirn¿r na, adminis_
.:

DAS BEr,aqÕES DA ADMTNISTRAqÃO tração pela sua attribuição de nomear e demittir illi

coM 0s
PODERES DO EST,TDO liuremente os ministros tle esta,do (Const. arÍ. 'ill.r

{." Das relaçûes da adminlsfração com os poderes Moderarlor,

l0l S 6"), a cujas diversas repartições sc prencle , tl;

_!j
e llxecutivo govelnamental. toda publica adminisfraçã0.
D" rcluçäes da adnrinistmção com o.poder Legislativo.
Quanto ao Poder Executivo governamerital,i;ão
Q ?."
$ 5." Das relsso-os da rdministração com o poder Jurlicial.
intimamente entranha,das são as suas relaçrjes

s t.' com å, administraçã0, que muito arduo se torna

traçar entre elles a linha divisoria. Com effeito,
DÀS RELAÇ0ES DÀ ADMTNTSTRAÇÃO COlr Os poDDR¡ts
MODERADOR II EX]ICUTIVO GOVERNAilIENTAL
exercidos ambos, em parte, pelos mesmos lunc-
cionarios, sendo como que 0 desenvôlvimento
A administraçáo, posto que distincta rlos po-
ou o prolongamento um do outro, a sua acção e
deres politicos, acha-se ligada a elles por intimas
influencia se entrelação e mesclão a ponto de
e perennes relâções. Destas nasce a sua reciproca
confundirem -se frequentemenf e.
influencia, que, em vez de ser um mal, é a con-
Em theoria é facil discriminar as funccões
dição de sua existencia. i\{as esta influencia tem
politicas e adrninistrativas dos agentes do poder
uma medida e um limite. Ðemarca-los com a,
Executivo (cap. ,l'$ 2b huj. tit.)¡nas na pratica
¡ossivel exactidão é a ardua e melinclrosa tarela nem sempre se póde determiuar quando elles
lJue vamos encetar. exercem trm&s ou outras, quando gouernã,0 ott
Colloquemos a administração em face decada
üdministrä,0.
um dos poderes do Estado, e indaguemos que
Ao governo, conìo poder go\¡ernitmenta,l ou
relações osdevem ligar, sem que se comprometta
politico, c0mpete indicar a direcçã,0, inspira,r'o
a sua independencia.
pensamento geral e irirprirnir o impulso a todo o
Comquanto ao Poder Moderador não perten-
funccionalismo administrafivo, tanto nas rela-
ção funcções administrativas, cabelhe uma in-
ções internacionaes como nâs inf;ernas.
 : oQt __:
A rnissão tla adrninistraçã,0, pelo contrario, é
po'Ë assim dizer toda rnaterial ou rnec.aniea;
curppre-þe organisar os m¡ios praticos, e pô-los
en a0çã0, pera a realização do pensamento go-
vernamental.
EJIa de"e, pois, ser u.rn in*sfrumento dogil, o se-
gulo,nas mãos.do gove(no, emquanto, este obra
dentr.o da sua esphera,propria. Assim, não deve
imprimir nos servjços publicos um impulso con-
úrario ou diverqo daquelJe que o governo lhe
quor dar; não póde ter u.nr pensamento, uma
vonfå,de, quenão sejão o pensamento e a vontade
do governo., efl,quå,nto esl,e, sç limita ás. su,as
f'uncçoes de iniciativa, de apleciação e de d.inec-
çãp ggral.
A,q,ui,.po,ré(1,. devo para¡ a subordinação e co-
moçar a, suq independencia.
Quando a administtação trata de organisar os
serviços.publicos, não deve poster.gar as vanfa-
gens delle em attenção ás predilecções ou anti-
pathias politicas; quando se occupa cFa exe-
cução de um preceito legislativo, não deve so.-
phistica-lo, torcê-lo, ou illudilo para cornpra¿er
ao systema p.referido pelo governo; quando se
acha em presença,. dos sidadãos, dos seus d.i-
-6,1 -
reitos e obrigações, cleve, como verdadeila ma-
gistratura, fazer respeitar esses direitos e cum-
prir essas obrigações, collocando a, sua rectidão
e imparcialidade acima de [odas as considera-
çôes da politica.
Desorever em torno de cada uma clestas rluas
entidades um circulo dentro do qual se possa
mover larga, harmoniosa e indepentlentcmeul;e.
nada ha mais difficil do que isso. Não fa,lta até'
quem sustente os systemas oppostos e extremos.
completa absorpção da administração pela
-tla
politica, ou da intoira annullação clesl;a, ua ¡rre-
sença daqueLla. Nos periodos de febril excit;açao.
ou de atonia politica, em qre por vezes cahenr
as sociedades, vê-se ordinariamente dominarcrn
estes principios exagerados.
Quando o poder governamental ou politico
sente a sua existencia, oua da sociedacle, amea'
çada por opiniões hosl,is, auclazes, podelosas, c
de alclente proselyl;isnro, a,rma-so ordinaria-
mente de todos os seus meios cle influencia.
para combatêJas, e, infiltranrlo 0 seu pensa-
mento inferesse, e talvez paixões, em todos
os agentes e auxilia,res da atlministraçiro, os
trans{orma enl outros tantos soldados seus, do-
 -62-
votados, disciplinados e passivamente obedien- -63_
tes. Então a lutaforna-se o seu serviço capital,
e
a victoria, o seu primeiro interesse.
Desviada assim a administração d0 seu finr
natural, e convertida em immensa machina de
guerra, quasisernpre o governo consegue avicto_
proposito as valvulas tle segurança, fi.tzas
ria, pois raras vezes as opinioes dissidentes slla,s
evoluções, sem desviar-se perante
possuem organisação igualmente vasta, corn- os obsfaculos,
sem suspender^se peranle os sofl¡:imentos
pleta, disciplinada , prestigioSa e dota,da clos ou pc_
rrgos, e esmagù a sociedade sob as suas
rnesmos conhecimentos e habitos clo cornmanclo. rocla,s

dos mesmos recursos pecuniarios e da mesma

clientella. Sim, consegue a victoria; mas quantas
vezes á, custa das leis violaclas, dos dinheiros
catastrophe dispertão de seu s0mn0 culpado
publicos esbanjados, dos direitos dos cicladã,os os
indolentes timoneiros, ouvem muif¿rs l,ezes
conculcados, das nepessidades do serviço pu- rìiltiì
I voz desconhecicla proferir ¿s fa,tidica,s pa,lilvrils_
blico olvidadas t
é tarcle.
Outrasvezes, porénr, a sociedade cahe ema,to-
0 systema tla absoluta suborclinação da a,d-
nia, e a, politica Então desapparecenr
se eclipsa.
ruiinistração á politica, enhe outros ntales, tra,z o
essa,s deplora,veis exagerações cla theoria da con-
tle tornar necessaria a completa inversã,0 no
fìança, e o seu mesmo principio funclamental
paiz official, toclas es vezes que ¿Ì, nrudança clc
fica esquecirì0.
pensamento se faz sentir nas altas r.egioes clo
No rneio desfa calmalia equaforial o podcr
poder. Bsta inversã0, que é lrequen[e na, IJnião
politico,não enxergandoadversarios, afrouxa a,
Anglo-Americana e nos paizes que obeclecern
sua vigilancia, abandona a sua iniciativa e im-
à0s governos absolutos das democracias puras,
pulsã0, e deixa o machinismo administra[ivo
Tepugna com 0 principio cle es1;abiliclade
e per_
 :64-
manoncia, que é uilìa das trases do fggimëh
moharchieo, embora modificatlo pèlo'elonelito
representativo -nacional.
) As destituições efn massa dos funccioharios
-, utprugados administrativos, além de affectar
dolorosamente a sua sorte e a de suas fanii-
Iias, são prejudiciaes ao serviço publico, que
de funccionarios tlestituidos, que pela mórparte
se têm tornado improprios para outras profis-
sões, torna-se natur¿lmente uin nucleo terrivel
cle opposiçã0, a tramar de continuo contra o
goo.rno, afim de recuperar as posições perdi-
das, e, vencicl0, ou fatigado da luta, o governo
a,final succumbe.
A sua quéda é então seguida de reaeção tão
inversão'
grande e táo funesta como a primeira
a administração,lançada como
uma pella
ã o*ri*
prestigio'
-65-
Mas, divergencia de opinioes politicas não
se a
deve servir de motivo para a demissão cle func-
cionarios meramente administrativos, ou para
arredar candidatos profissionalmente habilita-
dos, tambem o cargo administrativo não deve
servir de instrumento de guerra contra o pensa-
mento politico que domina a situaçã0.
0s agentes da administração devem guardar
intacta a sua liberdade de consciencia; cumpre,
porém, que se abstenhão de hostilisar o poder
politico, ou de pôrJhe tropeços. Pelo contrario,
no exercicio das funcções do seu cargo, devem
tomar lealmente a direcção que este poder sn-
perior lhes quizer imprimir, ficanclolhes sempre
salva a liberdade de pedirem a sua exoneraçã0,
quando entenderem que essa obediencia com-
promette a fidelidade que devem guardar á suas
opiniões. Mais tarde nos occupâremos de novo
deste assumpto, e então mostraremos mais pre,
cisamente quaes os direitos e deyeres especiaes
dos agentes administrativos em relação ao poder
politico.
o
 66-
ß9o
dâ.
DAs RELAçÕES DA .A,DMrNIsrRAçÃo colr o poDER
LOGISLÀTIVO.
0 legislador é a intelligencia que formula a
regra; a administração é a força mecanica que
l executa. E' a adrninistração quem fransporta o
pensamento legislativo do mundo subjectivo
para o objectivo, quem o torlra sensiyel e activo,
quem o traduz em phenornenos materiaes so_
ciaes.
A lei deve ser geral e permanente, e portanfo
exprimir-se por meio cle syntheses applicaveis á
todos os pontos tlo territorio, e á todos os mo_
mentos do longo periodo que cumpre que ella
viva. As circumstancias sociaes, entretanto,
se
modificão e se [ransformão perennemente no es-
paao e no [empo; e a lei não póde prever e pro_
videnciar ácerca dessas transformações de todos
os momentos, desses milhares de emergencias
sempre novas.
Assim, para que a sua execução não encontre
tropeços, incumbe á administração applicar sys-
l,ematicamente á,s hypotheses variaveis da vida
-67 -
pratica o pensamento da lei, esclarecentlo e
completando a palavra de que ella se serve, c
decretando as medidas secundarias de mera exe-
cuçã0. E' esta a attribuição que no art. | 02
$ {2 aConst. concede ao poder executivo, quandtr
o autorisa a expedir decretos, insl,rucções e re-
gulamentos adequa,dos á boa execução clas leis.
Esta missão supplementar confere ír aclrninis-
tração caracter quasi legislativo; não se tra[a
da faculdade de interpretar as leis, que é attri-
buição exclusiva do poder legislativo (Const.
arf. {5 S 8'); e sim apenas da faculdade de faci-
litar e dirigir a execução tla lei, adapfando-a ás
circumstancias variaveis das localidades, ou. írs
novas emergencias do tempo, suprindo a a,usen-
cia do legislador, á, quem não convern invocar tlc
continuo para solver as peq[enas e sempre re-
Rascentes difüculdades de execução-
0nde, porém, cessa o dominio da Iei, e começ¿ì,
¿l tarefa regulamentar da administração? Em
fhese já
respondêmos: a lei formula syntheses
geraes e permâ,nentes; a administração rJes-
envolve estas synlheses, applicando-as á,s cir-
cumstancias especiaes e varia,veis do logar e tlo
tempo; a lei proclama os principios, a adminis-
 -68-
tração deduz e organisa as consequencias. Na
applicação pratica, porém, desúa these, nume-
rosas diffieuldades apparecem,
{ü0 não achão
facil e completa solução na nossa legislaçã0,
nem na sciencia; entretanto, cumpre que en-
tremos em alguns desenvolvimentos.
Para que a lei conserve 0s seus caracteres
proprios de generalidatle e permanencia, é pre-
ciso que não desça ás medidas modificaveis se-
gundo as necessidades locaes i {ue, attendendo
sómente a0 que ha duradouro e estavel nas re-
lações sociaes, ponha de parte as circumstancias
accidentaes, transitorias e ephemeras que podem
modificar estas relações.
Nem o poder legislativo, com a solemnida-
de e a lentidão de suas discussõesperiodicas,
seria proprio para entrar neste estudo longo,
minucioso, e sempre a renovar-se; para elle
sómente é adaptada a administração, cujaac-
ção é perenne e ininterrompida, cujos agentes
hierarchicamente distribuidos por todos os pon-
tos do territorio e todos 0s ramos do publi,
co serviç0, podem e devem estudar essas cir-
cumstancias locaes e ephemeras, e de prompto
providenciar a respeito dellas.
69
Dest'arte, a lei que organisou as Municipa-
lidades, as eleições, a reforma jucliciaria e to-
das as outras importantes, têm sido acompanha-
das Decretos, Avisos, Fortarias, etc., accom-
dre
modando as suas theses geraes ás circumstan-
cias especiaes que no correr dos tempos têm cle
novo emergido.
Assim tambem, as materias, cujo estudo exi-
ge conhecimentos especiaes e technicos, não
convem que sejao desenvolviclas pela lei, que
neste caso deve limitar-se á decretar bases ge-
raes, e sobre estas cumpre á administração for-
mular a organisação dos serviços technicos.
As assembléas legislativas não podem ser
. compostas de intelligencias encyclopedicas em
todas as especialidades que constituem 0s va,-
rios ramos clo serviço publico; demais, clomi-
nadas mais ou menos pelo espirito politico e
habituadas ás discussões ruidosas, e por vezes
apaixonadas e tumultuarias, não podem fazer o
estudo sereno e reflecÍido que a solução dessas
difliceis questões exige. Pelo contrario, a ad-
ministraçã0, cercada de conselhos numerosos
e especiaes, auxiliada pelas notabiliclades das
sciencias, amestrada pela pra[ica dos negocios,
 _ 7t _
-70-
as secretarias tle Es[aclo e de Policia (0. n,
póde na tranquillidade do gabinete perscrutar
781 de {0 de Setembro de [854), erc.
todos os arcanos clesses serviços especiaes, de
Outras vezes a materia é de natureza tal, que
modo que satisfaça completamette cada uma rle
não é possivel formularem-se meditlas definiti-
suas necessidades.
v¿ìs ; cumpre que se fação ensaios, estndos pra-
Esta é a razáo que explica diversas autori-
tieos, que habilitem a optar-se, setn perigo
sações concedidas a0 goyerno,' c0m0 a de re-
cle deploraveis erros, entre systemas reluct¿ntes.
formar as alfandegas e sua pauta, os consu-
lados, as mesas de rendas, as recebedorias e a
0 governo é quem por meio clos seus reguli-r-
mentos cleve fazer estes ensaios, e só tlepois
arrecadação de diversos irnpostos (Lei. n. 2l+3
que se completa o estuclo, que as idéas se ts-
cle 30 de Novembro de 184{, ar[. [0,n. 369
sentão e f;omão as slras {órmas definitivas, ó
cle [8 de Setembro de [845, art. 28 e 30,
que o pocler legislativo rleve intervir com a sua
n. 514 de 28 cle 0utubro de [848 arr. autoridade, på,ra sanccionar c toLnal permiì-
46, e n. {040 de {4 de Setembro de {859
nente o result¿rdo destes estudos, atloptando o
art. l9), o regimento das custas judicia-
systema quc se houver mostrado preferivel.
rias (D. n. 604, de 3 de Julho de [850),
Qnan[0, porém, ás leis quc clizenr lespei[,0
os Estatutos das Faculdades clo Imperio (0. n.
ás relações indiviclu¿les e reciprocas dos cicl¿r-
608 t'le {6 cle Agosto de [85]), a instrucção
dãos, ou que directamente affectã,0 os seus di-
primaria o secundaria do Municipio da còr-
reitos primordiaes, cumpre que sejão ben ex-
te (0. n. 630 de {7 cle Setembro de [85]), o
plicitas e clesenvolviclas, álim de que os grandes
Thesouro Publico c Thesourarias Provinciaes
e sagraclos interesses tla liberdade, da honra,
(D. n. 563 de4 de Julho cle 1850),aContado-
cla segurança e da propriedade dos associados
ri¿ Geral da Guerra (D. n. 57k de 28de Agosto
não fiquem dependentes do arbitrio, da igno-
rle tB50), a qualificaçã0, organizaçã,o eserviços
rancia ou cla má fé daquelles a cluem incumbe
dos Guarilas Nacionaes das Provincias limitro-
a applicação destas leis.
phes (0. n. 520 de [4deFeveleiro de [850),
 -72-
Não se entenda, entretanto, que, por seren
menossagrados ou preciosos os interesses geraes
do Estado, devem ser tratados com menor am-
pliclão pelo poder legislativo ; mas sim que es-
tes interesses são sufficientemente protegidos
pelas formulas geraes á que â acção adminis-
trativa está adstricta, pela superintendencia das
camaras legislativas, pelos debates livres da im-
prensâ, pela responsabilidade dos agentes ad-
ministrativos, pelo exame inquisitorial com que
as opiniões politicas divergentes do governo es-
quadrinhão todos os actos deste.
As pequenas lesões dos direitos ou dos in-
teresses meramente inclividuaes não são tidas
em igual eonsideração pelos orgãos daopinião
publica, e mais facilmente passão desaperce-
bidas; é por isso que as leis, que á estes di-
reitos ou interesses se referem, devem ser bem
explicitas e amplamente desenvolvitlas, para
que suas lacunas ou omissões não dêm lugar
a abusos e lesões, que por fs,lta de écho pode-
roso, que as repercuta, fiquem sem reparação e
repressã0.
Taes são as linhas divisorias que é possi-
sivel traçar entre a acção legislativa, e a admi-
-73-
nistrativa, em vista da natureza tlas.funcções
de que emanão ; não slLo, porém, universa,es, fì-
xas e permanentes; pelo contrario, se restringelr
ou ampliã0, segundo a maior ou menor ex-
[ensão do territorio, 0u os costumes do povo de
que se trata, ou segundo o gráo de confiança que
o poder legislativo e a aclministração reciproca-
mente se inspirã0.
Quando o poder legislativo [em em perspectivtr
um paiz extenso, cuja populaçã0, producções, ne-
cessidades e accidentes necessariamente varião
muito, não póde descer das suas theses genelicas ;
aliás emprehenderia tarefa incompativel com os
seus recursose a natureza desuamissã0, equepor-
tanto seria forçosamente mal desempenhacla.
lìraccionado, porém, o territorio, e por elle
disseminatlo em pârcellas analogas o poder le-
gislativo, diminuida conseguintemente a ex[en-
são de sua tarefa, fìca este haliilitado a descer
dessas theses geraes para outras menos amplas;
e tal será o fraccionamenfo deste pocler, que sem
inconveniente possa entrar na apreciação dos
factos mais especiaes e individuaes, iclentifi-
cando assim em parte as suas funcções com as
da administraçã0.
[(]
 - 7l+
- I
t'
-75-
Tal é a razáo justilicativa da disseminação do
I

dirigir cerlos ramos do serviço publieo ¿r rlo

poder legislativo pelas provincias e rnunicipios; prover ás suas necessidades.
porquanto, o potler legislativo geral, preoccupado Outros, porém,ha, como 0 nosso,olde o nivel
com as necessidades communs do Imperio, não da igualclatle havenclo passa,do por tocLas as for_

póde convenientemente estudar e satisfazer os tunas e todos 0s nomes, nenhuma outra grantlc
numerosos e complicados interesses de cada influencia resta akim da do Estado : dc sor[e qne
uma das vinte provincias, e neste serviço é van- os cidadãos, cleshabituados de fodo o cstorco
tajosamente subsl,ituido pelas assemblél,s pro- espontaneo em prol dos in[eresses geraes ou col_
lectivos, conliã,0 inteira,men[e a gerenci:r destes
vinciaes; assim como estas, por não poderem
á,vigilancia, 0 recursos clos poderes publicos.
conhecer às pequenas necessidacles e as espe-
ciaes cire umstancias de cada municipio, são com
llinalmente a maior 0u menor conlia,nçl qur:
igual vantagem substituidas nesle serviço pelas o poder legislativo cleposita na, adnrinisf;ração
influe poderosamente na, ampliÍude relalii,a, tlc
camàras municipaes, cujas attribuiçoes em parte
legislativa, como sua acçã0. Facil fOra aponta,r na historiri tlos
são cte natureza puramente se
paizes estranhos expressivos exemplos desúir,s
cxpõe no Cap.8" S 4'.
alIernativa s.
Tambem o genio, os costumes, as tradiçôes
Assaz é, por'ém, lernbrarnlos que no pi"irneiro
dos povoS, podem influir na ampliação, ou res-
reinado opoder legislativo, clominado Íalvez por
tricçã0, da acçã,0 dos podercs politictls.
pa,nicos tcrrorcs, se esforçava, por lirnil,ar: quan[cr
Paizes ha, onde a propriedade se acha con-
era possivel a acção da a,drninistração; havendo
centrada em poucas mãos; txtde se encontrão
clepois, clurante o perioclo regencia,l, assumiclo ir
grandes influencias hereditarias, nomes pres-
preponderancia, não ousava confiar nos recursos
ligiosos, corporações poclerosas pela sua riqueza
desprestigiados da adminisfraçã0, nem tão poLrco
e clientela,. Ahi a acção do Estado é muitas
armaJa c0m a necessaria força, receioso depertìer
vezes limitada pela concurrencia destes indi-
viduos ou corporações, r¡ue estão na posse cìe
a sua preponderancia. Pelo con[rario, semprc
 76-
em harmonia os dous poderes, depois da maio-
ridade do Senhor D. Pedro II, tem frequentes
vezes o legislativo commel,tido ao executivo o
exercicio de funcções suas importantissimas.
Contra os abusos destas delegações legislati-
vas, concedidas ao governo, sabiaelargamente
discorre o Sr. Senador Pimenta Bneno (Dir.
Publ. Bras. tit. Lo cap, 3o secç. 3"). Ellasenvol-
vem a confusão dos poderes politicos, e ferem
de frente o art. 9' da Constituiçã0, quetleola-
ra que a divisão desses poderes é o principio
conservador dos direitos dos cidadãos e o mais
seguro meio de fazer el.Tectivas as garantias que
a Constituição offerece. Demais, importã0, em-
bora transitoriamente, a alteração nos limites
e attribuiçOes respectivas dos poderes legislativo
e executivo, o que tå expressamente vedado ás
legislaturas ordinarias (Const. art. [78). Tão
inconstitucionaes são essas delegações como a
que o poder executivo fizesse de alguma de suas
attribuições á qualquer das camaras legisla-
tivas.
Entretanto, como não é possivel traçar-se
linha fixa de demarcação entre a esphera legis-
lativa e a regulamentar, não se deve qualificar
_77
-
de infractora da Constituição a lei que enì miì,-
teria administrativa se limitar á theses ger¿les,
ou a simples bases, deixando o seu desenvolvi-
mento aos regulamqntos; pois, como vimos, em
alguns casos convem que assim se ploceda.
Porém, bem como pela natureza de sua mis-
são a administração é algumas vezes investida
de attribuições quasi legislativas, do mesmo
modo o poder legislativo tambem alguntrs ve-
zes exerce attribuições que theoricarnentc sc
devem classificar corno administrativas.
Assim,quando estepoder, ao formularas snlìs
theses, entrapela connexão das materias n0exr-
me dos meios praticos de execução ; ou quando
approva tratados que envolvem a cessão ou
troca de territorio; ou ratifica contratos feitos
com os particulares; 0u approva pensoes e
aposentadorias, que exorbitã,0 das leis, ou rìa
ausencia destas; ou tlecreta qualquer rneditla,
meramente individual em execução da lei, ou
supprindo a lacuna tlesta; é evidente que cllc
desce das regiões que à sciencia lhe rssigna,
para entrar pelo dorninio proprio cla ¿idminis-
[raçã0. Entretanfo razões ponderosas explicão
e justilìcão esta tlesclassificução de altlibuiçoes,
 -78-
s 3."
RELAçOES DA ADMTNTSTR.{ÇÄ0 CoM 0 PODER JUDTCTÁL
Quando expuzepos os mutuos auxilios que se
prestão o DireitoHministrativo e 0privado
(Tit. ['Cap. 2, S 4), já indicamos alguns ponros
de contacto entre a aclministração eo poder judi-
cial. Mais tardo temos de occupar-nos de novo
cleste assumpto, descendo á noções mais indivi-
duadas e praficas; assim actualmente só nos
limitaremos á principios gera,es.
Tanto a administração c0m0 o poder judicial
tôm por missão a execução das leis; aprimeira,
porém, só se occupa com as leis de interesse
geral, e o segundo com as de interesse priva-
do ; a primeira é incumbida de curar das ne-
cessidades gera,es ou collectiva,s, e o segundo
de defender os direitos individuaes dos as-
sociados. Desta diversidade de missões pro-
vém a clifferença de sua natureza e de suas
funcções.
Assim, a administra,çã0, fendo por lei suprema
o interesse geral, deve modi{ìcar os seus actos
nu razár da influencia que sobre este interesse
-79-
exercem as circnmstancias de lugar e tempo. A
justiça, peloconl,rario, sobranceiraá toda ¿r in-
fluencia, executa inflexivel a lei, qualquer qne
seja o interesse que vá ferir, e, moldando sua,s
decisões pelos termos estrictos da . lei, ¿ìs pro-
mulga e executa, sem attencler ás consequen-
cias que dellas possão provir, seur odio, senr
temor e sem piedade.
E' por isso que os agentes da administra,-
ção são amoviveis e responseveis, e seus ¿lctos
revogaveis, emquanto os magistradossão perpc-
tuos, independentes, soberanos em suas deci-
sões, e só por ellas responsaveis n0 caso de irr-
fracção de lei penal.
Assim constituidos a administração e o p0-
cler judicial, e gyrando dentro cle suas or:bit¿s
proprias, ficãro ao mesmo tempo satisfeit¿rs cs-
tas duas supremas necessiclades da vicla, sociai,
clefesa dos interesses collectivos e a dos direi-
-a
tos individuaes. Invertão-se, porém, os papeis,
ou invacla qualquer delles a orbita alheia, e ap-
parecerá a anarchia; todos esses interesses e
direitos soffreráo profundamente.
Entregar a distribuição da justiça á agentes
administrativos, seria, despila dos seusc¿tra,c-
 -80-
teres de independencìa e inflexibilirìade, que
são a salvaguarda dos direitos indivitluaes
$os,cidadãos; seria entregâr estes direitos á
a$íeciaçao mobil, incerta, influenciada pelas
mil circumstancias variaveis que de continuo
acÍuão sobre o interesse publico e o modificão ;
seria finalmente substituir o principio do arbi-
[rio ao do direito.
Tambem, pelo contrario, entregar a adminis-
tração aos magistrados, seria despiJa da sua fle-
xibilidade .propria, da sua srbordinação hyerar-
chica, c sacrificar muitas vezes 0s intercsses pu-
blicos á, supersticiose, servil e material obser-
vancia clos textos legislativos.
Entretanto, tão graride não deve ser a separa-
çã0 entre os dous poderes que se não possa
algumas vezes confiar aos agentes de uns ¡rl-
gumas funcções, que theoricamente pertencern
ao outro; isto, porém, sómente deve ter lugar
quando entre estas funcções de diversa ordem
houver tal nexo e depenclencia que sem incon-
veniento se não possa, sepata-las, e exclusiva-
mente á respeito cle attribtrições de pequenâ
importancia. Em regra 0 administrador sómente
deve administrar, e o iuiz julgar.
.8{-
Como, por,ém, não é possivel traçar_se enr
torno dos pocleres puhlicos linhr tle tal modo
clara e fixa, que toda
a reciproca inr,¿rsã,o
seja irnpossivel. succede nlnitas vezos que
esttrs
poderes, acreclitando excrcer. fnucçJe. pro_
prias, se intromettem no dominio alhoio. ou
pelo nienos impecern 0s outros de se urovelcrm
livremenfe dentro cla, sua plopria esphcrtr.
A ir,dministraçã,0, á pretexto clc expedir, ins_
trucçÕes e regulanlentos aclequados á .boa execu_
ção das leis, por vezes põe-se a interprof;a_las,
ou pretende clar direcção aos magis[rados solrre
o modo de :rpplicalas; ou então, regulando o
exercicio de funcções aclministrativas, abrange
e com estas coniunde outras de orclem rlìera_
mente judiciaria.
Por outro lado, o poder juclicial a,o lornar co_
nhecimento de tluesl,ôes clc su¿r competenci:r, ci_
vis on criminiles, encontra, com ellas enfr.ela_
t¡atlas outras tle orclenr rr{ministråtiy¿t, e a,s sol_
t,c con,iuuctamcnte, ou pela applicacão ¿rcinl,os¡r
rlas leis penaes. cercêa aliherdacle rle acção clos
g'cntes aclntini
:r sf ra i,ivos.
Talrto uìls c0mo oul,ros dessesfaclos s¿io vtl,-
dadeiras usurpações: Que cumpre evilar. A
l4
 -82- -83-
CAPITULO III
qüem, porém, incumbit clesta repressão? A qual
á0, cloqs ppderes, que são partes no letigio' nl.i co¡t¡tÇoos ESSENcIAES DA oRGÀNIzAÇAo

,o*o ,oM.s, ou victimas da usurpação? Re- ADMINISTRATIVÀ

servamos a soìução destas questões para quando st " A Unidade.

tratarmos dos conflictos. se " À lndependeucia
ß 1"."
À UNIDADE

PqJ,q.que a adrninistração possa preencher a

*on irntoãnsa e gloriosa missão de defender e

paço, nem no temPo.

-
A acção de caila um destes agentes não devo,
 _L¿^?_
lhor informada; cmquanto oacto de julisdicção
_lh3_
contenciosa passa em julgado e firma direito CAPITULO YI
entre partes, c0mo na esphera judioiaria, CONTINUAÇÃO CONTENCIOSO ADMINTSTRA TIVO
quando clelle senão recorre para a instan_
I
-lO
cia superior no prazo legal (trnstr. de 20 cle 0u_ $ 1." 0r'igern do eonlencioso adu¡iuisfrafivo.
$ ?." Classifìcagão rlas funcgões administm[ivas contenciosas.
tubro de lB59 art. 2o, ll. e[c., Decr. cit. n.
$ õ.0 Organisa1ão da adminisl,Lação confenciosa,
2,55L art. 61, n.2,647 art.7 &g,7/¿8, 771 etc.
2,713 art. l,Zt* e t?g). s 1."
II. A juristlicção graciosa raras yezes tem ORIGEì| DO CONTENCIOSO TTDMINISTRATM
formulas solemnes, e prazos fataes, emquanto
a contenciosa não pótle dispensa-los,embora as A jurisdicção contenciosa, como a graciosa,
sendo o complemento necessario da acção admi_
suas formulas sejão mais singelas do que as da
ordem judiciaria (Instr. de 20 de Outuliro de
nistrativa (Porfalis), torna-se evidente que de_
corre da mesma origem tl'onde esta emana;
1859 art.l0 pr., Decr. cit. n. Z,55L art. 6b,
pode-se generalisar ás at[ribuições de todos os
n.2,647 art. 770,n.2,713 arr. lB2).
cargos publicos a doutrin¿ de Javolenus fr. 2
III. 0 conselho de estado conhece por meio
D. De jurisdic. (II, I ) Cui ju,risilictio d,ata est,
de recurso dos actos de jurisdicção contencio- - uidentur, sùte cptibu,s ju_
e& lplque clr?,cessü esse
sa dos ministros cle estado e presidentes de
risdictio en2tlicari nott ytotest.
provincia, mas não dos de jurisdicção graciosa
Funcção e irnportante, de um dos pocler.es
(Decr. de 5 de Fevereiro de f842 arts. 45 e
sociaes, a sua origem primitiva não pode sel
46) ; póde, porém, ser consultado tambem so-
senão a constituição politica do Estado, e nã,o
bre este assumpto, quando o Irnperadorjulgar
quaesquer leis ordinarias, anteriores ou poste-
conveniente (Decr. cit. art. 7").
riores á ella.
Assim o art. f 0 da Const. que crea o po-
der executivo, e o alt. 102 que clefine âs suas
 - LI+4
-- t4ii
-
principrcs atl|ribuiçoes, os arts. l,$5, L67,1,70, dida della, ile sorfe que
-
não podia exceder o
os ¿r.r'ts. [, L0 e 4.ll' cle,lci da reformt constitu- na acção (Ord. Lir,. g"
tii. 66 g
ï11r [,) e rer^
oional e os dcmais quc creão as administra- mrnava com a sentenca

çôes especiaes drs provincias, clos municipios, e tit.

tlt {rrzcnda nacional, são a matriz da jurisdic- (XI,
(rao administrativa contenciosa e os titulos dc dirit,
sua ligitimidade. seu benè olfr,cio
functus est.
Nem se extranhari que csta funcção dr ad- Mas assim com
rninistnçr-ro não esteja rnais explicita e ampla- exerciã0, e ainda .ï:.T:îiïi*,,Jjîl,H:
mente desenvolvida na lei fundamental, sc a[- úantes funcçôes administrafivas,
clo mesmo mo-
lender-se que as noções relativas á este ramo do autorid¿des de
d¿ scicncia, niro tinbão ainda attingido ao griu admini srrari"-, ;; ;:H'XH*HJi'il,Iilil',l
dc deducçã0, e de clarcza, 0m que hoje se achã0. taes como..
A antiga legislação e jurisprudencia confun- 0 conselho cla real fa,zenda (Lei cte ZZ
de
dião o contcncioso judiciario e administrativo, Dezembro d.e 1,761.);extincfo
pela cle 4. tle 0n_
e conr elles a ¿ìcçã0 cspontanea e graciosa, da tubro de {8Bl ar[. g0"
aclminisl,raçã0. 0 que se denominava jurisdic- A mesa, de consciencra e ordens (Alv.
çã0, 0u offr,cio nobre do juiz, comprehetdia at- 2 cleJaneiro de 1606,2 dedbrilrte{g0B cle
eÍc.);
tribuições pela mór parte de caracter adrninis- extincta pela lei cle22 de
Setembro cle lg2g.
l;rativo, cspecialmente as que erão exercidas 0 conselho ultramarino. (Reg. de !,h de
Ju_
sem rcquerimentos dc paltes, por força do re- lho de l.64T,Alv. tle Zàdeiezinbro
de L6hJ,
gimento do juiz, 0u por intcresse publico (Pe- e 16 cle Junho cle {76J); unicio ¿o
tlesemJrar._
reira e Sonsa, Linh. Civ. nota 980). A juris- go tlo paco, (Alv. clo Z tle
'dioçã0, Abril tle {g0tl art.
ott offtcio tnercenario clo juiz, só actua- l" e 2n).
vr pOr pr0vocâção das partes, dentlo da me- 0 do almirantado (C. cle L. de p6 de 0u_
ll)

tubro de tzee) , ;,#: ,onrar'o supremo mi-
litar pelo Alv. de t'de Abril de 1808 art.Z'
I
A junta dos tres estados (Reg. de de Maio
de f.651 e 29 de Dezembro de l72l) ; extincta
pelo AIv. de I de Abril de [813, etc.
\ A inauguração do systema constitucional re-
presentativo entre nós deu nova tendencia ao
espirito dos nossos legisladores. Entendeu-se
que eranecessario separar-se, e distribuir-se por
autoridades distinctas, as funcções de ordem di-
versa, que esses tribunaes exercião; mas' ton-
fundindo o contencioso administrativo com o
judiciario, pensou-se que ambos erão da com-
petencia do poder judicial, que este devia in'
tervir sempre que houvesse pleito a julgar-se,
qúer entre os particulares, quer entre estes e
a administraçã0.
Por tal motivo, extinguinclo-se pela Lei de 22
de Setembro de {828 art. L as mesa,s do desem-
bargo do paço e da consciencia e ordens, pas-
sou-se a distribuir å,s suas funcções pelos juizes
civis tle primeira instancia (Lei cit' art.2 $ [') ;
pelos juizes criminaes (Lei cit. art. cit. $$ 2' e
3") ; pelos juizes de orphãos (Lei cit. art. cit. $$
4o e 5"¡ ; pelas relações provinciaes e seus pre-
- l.t+7
-
cit. $ 9'); pelas camaras municipaes (Lei cit.
art. cit. $ l0 e Lei de l" de Outubro de l82g)
;
pelo governo (Lei cir. arr. cit. I l
$ ) ; abolindo_se
todas as outras funcções que não forão attri_
buidas a esfas auforidades, menos as que já se
achavão prevenidas na Conslituieão e mais leis
novissimas (Lei cit. art. 7.).
Foitambem deste modo que se devolveu ás
justiças ordinarias a jurisdicção contenciosa
que outr'ora exercião:
As mesas da inspecção do assucar, tabaco e
a,lgodao (Alv. de [' de Abril de L75L e B0 de
Janeiro de l8l0 e Lei de b de Novembro de
1,821 , art.2o).
0 provedor mór da saude, physico mór, ci-
rurgião-mór (Lei de 30 d.e Agosto de 182g,
art. 6").
0 tribunal da bulla da cruzada (ao juizo
dos feitos da fazenda) Lei de 20 do Se[embro
de L228 arts. 3o e 40.
As camaras municipaes (declaradas corpo-
rações meramente administratùtas, e inhibidas de
 - *+8 -
exercer em juri,sdi,cçã,0 alguma contenciosa) Lei
de {" de Outubro de 1828 art. Zt+.
0s juizes almotacés (aos juizes de paz) Decr.
de 26 de Agosto de 1830 arr. [o.
A chancellaria mór do Imperio (Lei de 4 de
Dezembro de 1830 art. 4).
0 juizo da conservatoria dos moedeiros
(Decr. de 7 cle l)ezembro de 1830 arf;. 2").
0 conselho da fazenda (Lei de 4 de Outubro
de l85t art. 9I), passando-se toda sua jurisdic,
ção contenciosa para os juizes territoriaes, com
recurso para a relação do districto, guardados
os termos de direito.
0 conselho supremo militar, impassivel ao
movimento de reforma que abolio ou trans-
formou as instituiçôes coloniaes, se conserva es-
tacionario com os seus regimentos de 22 de
Dezembro de {643 e 26 de Outubro de 1796,
como foi creado pelo Alv. de {" de Abril de
1808, reunindo attribuições administrativas e
judiciarias, e até algumas das altas funcçôes
tlo poder moderador (Carvalho Moreira; e con-
tra Cunha Mattos, Rep. da Leg. Militar v. pena
n. VII).
Esta tendencia a restituir ao poder judi-
-t&9-
clano ¿rs funcções que lhe havião sido rou_
badas, bern como a enriquecê_lo com
o con_
tencioso administrativo, que lhe não pertence,
começou a encontrar reacção na prov. de p4
de
Outubro de 1834, e mais amplamente na, Lei
de 23 de Novembro de l84l c Reg. de b de
Fevereiro de l}LP, bem como na Lei de 3 dc
Dezernbro de l84t e Reg. de Jl cte Janeiro
de tr842.
A citada Provisão veiu firmar a então con-
tesfada jurisdicção do thesouro e thesoulari¿rs
sobre o contencioso administrativo, anf;erior_
mente exercida pelo erario e tribunal do con_
selho da fazenda, limitanrlo a, jurisdicção dos
juizes territoriaes e relações ao conf;encioso
judiciario.
A Lei de 23 de Novembto de lg4t creou o
conselho de estado, suprern0 l,ribunal clo con_
tcncioso administrativo, e o respectivo regula_
nìento, ampliando o pensamento da lei, definio
casos de recurso e a marcha do processo con_
tencioso perante 0 mesmo conselho.
A Lei de 3 de Dezembro, [ambem ampliada
pelo respectivo regulamento, destacou do pocler
judiciario funcções inportantes em materia
crir
 .t50-
minal e coneodeu-as a autoridatles policiaes ou
administrativas.
Em contraposiçã0, gozão os magistra,dos ju-
diciarios de largas funcções administrativas, es-
pecialmente os juizes de direito em virtude
do regulamento das correições, (Decr. n. 834 de
2 de Outubro de l85l).
A opinião publica, porém, tem-se esclarecido
sobre estas tão difflceis, quão imporúante ques-
tões, è se esforça por levar ao dominio da le-
gislação as distincções e classificações da scien-
cia.
Se por um lado é necessario que sepârem-se
as funcções judiciarias da,s administrativas, de
modo a tornar realidade a divisão e indepen-
dencia dos poderes politicos do Estado, como
determina a Lei Fundamental art. 9, l0 e 98;
por outro é preciso discriminar completamente
o contencioso administrativo do judiciario,
organizal-0, e desenvolvel-o dentro da sua es-
phera propria.
E' de esperar-se que esta necessidade seja
brevemente satisfeita; e já o Decr.n. 2,343 de
29 de Janeiro de [859 art. 46 $ [' mandou que
o rninistro da fazenda expedisse os necessarios
-t5l-
regulamentos, prescrevendo-a fórma do pro-
cesso em materia contenciosa administrativa em
todas as instancias, á excepÇão da do conselho
de estado ; oque, em parte, tem-se feito (Decr.
<ì n.2,151, de l7 de Março tle 1860 art. 59 e s€g.,
n. 2,6k7 de {9 de Setembro de 1860 art.lL2
e seg. etc).
d 2.'
E
oLASSTFICAÇÃO n¡,s nuucçous ADMTNTSTRÂTIvÂs
CONTENCIOSÀS
Para melhor conhecermos as funcções con-
tenciosas da admilistraçã0, convem esinclal-as
ras diversas classes em que se clestribuem; e
são as 4 seguintes:
I. A repartição equitativa de encargos e g0-
sos pelos cicladeos que legalmente delles clevão
participar. Comquanto neste caso pareça não
haver litigio, ha sempre apreciação comparativr
tlos direitos dos adminis[rados, que deveni
ser admittitlos por si ou por seus mandatarios
a sustentar ou discutir, mais 0u menos ampla-
mente, as suas pretenções.
Assim, é incontestavelmente admiuistrativa