Relatorio Final

CGU
Controladoria-Geral da União
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
DESTINAÇÃO PATRIMONIAL COM FUNÇÃO SOCIAL
Dezembro de 2021
1
Controladoria-Geral da União - CGU
Secretaria Federal de Controle Interno
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA GESTÃO

Órgão: Ministério da Economia
Unidade Examinada: Secretaria de Governança e Gestão do Patrimônio
da União
Município/UF: Brasília/Distrito Federal
Projeto: 904640
2
Missão
Elevar a credibilidade do Estado por meio da participação social, do controle
interno governamental e do combate à corrupção em defesa da sociedade.
Avaliação dos Resultados da Gestão

Consiste na avaliação da gestão de órgãos e entidades da Administração
Pública do Poder Executivo Federal por meio de um macroprocesso
diretamente relacionado ao cumprimento da missão institucional da
unidade avaliada.
3
POR QUE A CGU REALIZOU ESSE TRABALHO?
QUAL FOI O De acordo com os dados revisados pela Fundação João Pinheiro, ano base
TRABALHO de 2019, o déficit habitacional em todo o Brasil está em 5,8 milhões de
moradias. Em 2019, ainda segundo esse estudo, 3,557 milhões de
REALIZADO domicílios apresentaram inadequação quanto à situação do terreno onde
PELA CGU? se localizam, o que corresponde a cerca de 5,7% dos domicílios
particulares permanentes duráveis urbanos do país.
O trabalho de Auditoria É nesse ambiente institucional complexo que a proposição deste trabalho
cujos resultados tem sua motivação a partir da possibilidade de identificar oportunidades
encontram-se de melhoria nas ações do Governo Federal relacionadas à utilização de
consignados no imóveis da União para atendimento de necessidades habitacionais e para
presente relatórios promover a segurança na posse de moradia de famílias de baixa renda.
constitui-se em
avaliação do processo
de destinação QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS PELA
patrimonial de imóveis CGU? QUAIS AS RECOMENDAÇÕES QUE
da União para
atendimento de DEVERÃO SER ADOTADAS?
necessidades A partir dos testes aplicados foi identificada a necessidade de
habitacionais e qualificação dos cadastros existentes na SPU e a implantação de uma
promoção da sistemática de gestão de riscos como condição para definição dos
segurança na posse de imóveis com maior potencial para regularização fundiária. Também se
moradia de famílias de verificou que, apesar do interesse das municipalidades em aderir a
baixa renda, a fim de ações de regularização fundiária promovidas pela SPU, a deficiência na
garantir a função capacidade técnica e operacional dos municípios impactam
socioambiental desse negativamente esses processos. Constatou-se a baixa probabilidade de
patrimônio e a cumprimento das metas estabelecidas no Programa Regulariza+ (SPU)
promover o e que existem embaraços para utilização de imóveis da União não
desenvolvimento administrados diretamente pela SPU em apoio a programas
econômico em habitacionais. Em função desses achados foi recomendado à
harmonia com os Secretaria:
programas estratégicos
do Estado brasileiro. • Qualificar os cadastros de imóveis existentes e implantar a gestão
de riscos para definição/ranqueamento dos imóveis com menor
risco residual de insucesso em iniciativas de regularização fundiária
ou provisão habitacional entre os imóveis cadastrados na SPU
(administrados direta ou indiretamente).
• Elaborar estudo para definir procedimentos e volume de recursos
necessários à contratação de terceiros para execução de ações de
regularização de imóveis, nos termos do Inciso II do Art. 24-C da Lei
14.011/2020..
• Em relação aos imóveis sob gestão das forças armadas bem
ranqueados no processo de gestão de riscos, verificar a
possibilidade desses imóveis, mediante ajustes a serem celebrados
com as três forças, serem inseridos no Regulariza+ (SPU).
• Elaborar estudo no qual sejam detalhados os recursos (humanos,
financeiros e materiais) previstos à consecução das “Metas
específicas” da SPU no período 2019-2022 (PPA) de modo a avaliar
a factibilidade das metas previstas e revê-las, caso necessário.
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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ABR - Auditoria Baseada em Riscos
AGU - Advocacia-Geral da União
CAT - Certidão de Autorização de Transferência
CCFDS - Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social
CDRU - Cessão de direito real de uso
CEF - Caixa Econômica Federal
CGAPF - Coordenação-Geral de Gestão de Bens de Uso da Administração Pública
CGDIN - Coordenação-Geral de Desenvolvimento de Infraestrutura
CGGEA - Coordenação-Geral de Gestão Econômica de Ativos
CGREF - Coordenação-Geral de Habitação e Regularização Fundiária
CGU - Controladoria-Geral da União
CUEM - Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia
DEDES - Departamento de Destinação Patrimonial
FDS - Fundo de Desenvolvimento Social
GDF – Governo do Distrito Federal
GTI - Grupo de Trabalho Interministerial
GTN - Grupo de Trabalho Nacional
IN – Instrução Normativa
MCMV – Programa Minha Casa Minha Vida
MDR - Ministério do Desenvolvimento Regional
ME - Ministério da Economia
MP - Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
PDISP - Portaria de Declaração de Interesse do Serviço Público
PPP - Parceria Público-privadas
Reurb - Regularização Fundiária Urbana
Reurb-E- Regularização Fundiária Urbana Especial
Reurb-S - Regularização Fundiária Urbana Social
RIP - Registro Imobiliário Patrimonial
SDI - Secretaria de Desenvolvimento da Infraestrutura
SEI - Sistema Eletrônico de Informações
SIAPA - Sistema Integrado de Administração patrimonial
SPIUNet – Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União
SPU - Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União
5
Sumário
1. INTRODUÇÃO 7
2. CONSIDERAÇÕES INICIAIS 10
3. RESULTADOS DOS EXAMES 12
3.1 Qualificação dos cadastros existentes e a implantação de uma sistemática de gestão

de riscos como condição para definição dos imóveis com maior potencial para regularização
fundiária. 12
3.2 Apesar do Interesse das municipalidades em aderir a ações de regularização fundiária

promovidas pela SPU, a deficiência na capacidade técnica e operacional dos municípios
impactam negativamente esses processos. 16
3.3 Da baixa probabilidade de cumprimento das metas estabelecidas no Programa

Regulariza+ (SPU). 22
3.4 Dos embaraços para utilização de imóveis da União não administrados diretamente
pela SPU em apoio a programas habitacionais. 31
4. RECOMENDAÇÕES 40
5. CONCLUSÃO 41
ANEXO I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE

AUDITORIA 44
6
1. INTRODUÇÃO
O presente relatório consigna o resultado das avaliações que tiveram por objeto o
processo de destinação patrimonial de imóveis da União para atendimento de
necessidades habitacionais e promoção da segurança na posse de moradia de famílias
de baixa renda, a fim de garantir a função socioambiental desse patrimônio e a
promover o desenvolvimento econômico em harmonia com os programas estratégicos
do Estado brasileiro.
Nesse universo, as ações de regularização fundiária conduzidas pela SPU e parceiros

institucionais baseiam-se no princípio constitucional da garantia da função social da
propriedade e na garantia do direito à moradia de famílias que ocupam com fins
residenciais áreas da União. As ações constituem-se na identificação e cadastramento
dos beneficiários, delimitação das áreas ocupadas, regularização da base cadastral e
cartorial dos imóveis, regularização urbanística e ambiental, dependendo do caso e, por
fim, a titulação das famílias beneficiadas.
Um registro desse papel do Estado brasileiro consta do Manual de Regularização

Fundiária em Terras da União, publicado pela SPU/MP em 2006:
O cumprimento da função social de uma propriedade pública deve estar

associado às responsabilidades e obrigações do Estado brasileiro para
com a sociedade. Assim, a destinação e o uso dos bens públicos têm como
objetivo contribuir para a redução das desigualdades sociais e territoriais
e a promoção da justiça social, garantindo o direito à moradia, bem como
a geração de postos de trabalho e o incremento ao desenvolvimento local.
Somando-se ao princípio constitucional a missão desenvolvida pela SPU,
todos os bens da União, quer se localizem em área rural ou urbana,
qualquer que seja sua destinação, devem ser utilizados de forma a
priorizar o uso socioambiental do bem em benefício da coletividade,
levando em consideração as grandes diferenças regionais, sociais,
econômicas e culturais entre os diversos segmentos da sociedade
brasileira.
Além de ações para a garantia do direito à moradia, retro mencionadas, a

disponibilização de terrenos públicos para provisão habitacional tem o espírito de
medida preventiva à ocupação territorial desordenada.
O objetivo macro dessa política pública é transpor a histórica problemática da

irregularidade de ocupação de terras no país, em especial das áreas públicas localizadas
nos grandes centros urbanos, assim como realizar o enfrentamento do déficit
habitacional que atinge em maior relevo as populações de baixa. Por outro lado, as
problemáticas que remetem à habitação são assuntos recorrentes no atual cenário
brasileiro, sendo uma das principais adversidades sociais urbanas do país. O processo de
urbanização pelo qual passou o Brasil é bastante complexo e as áreas periféricas
recebem um papel secundário por parte dos órgãos competentes no que tange ao
fornecimento de infraestrutura necessária.
De acordo com os dados revisados pela Fundação João Pinheiro, ano base de 2019, o
déficit habitacional em todo o Brasil está em 5,8 milhões de moradias. Em 2019, ainda
7
segundo esse estudo, 3,557 milhões de domicílios apresentaram inadequação quanto à
situação do terreno onde se localizam, o que corresponde a cerca de 5,7% dos domicílios
particulares permanentes duráveis urbanos do país 1 . Vale ressaltar que os dados
disponibilizados não fazem menção ao caso das irregularidades em terras públicas.
No que tange aos imóveis da União, o desafio maior é incrementar a capacidade de

concretização das ações dos órgãos responsáveis pela gestão do patrimônio federal,
tendo em vista que a dinâmica de aprimoramento avança a passos lentos, em que pese
todo esforço histórico e atual de proposição de iniciativas para incremento das ações de
regularização de imóveis da União.
O processo de destinação de imóveis da União para fins de regularização fundiária e

provisão habitacional é fortemente dependente da etapa de identificação, demarcação,
incorporação, cadastro e avaliação dos imóveis com potencial de atendimento a essas
políticas públicas. A dificuldade estatal de se ampliar a caracterização do patrimônio
federal impacta todas as etapas subsequentes de destinação, fiscalização e controle do
uso dos imóveis.
O olhar mais atento sobre atuação da SPU tem evidenciado a dificuldade da pasta em
materializar o incremento desse tipo de ação em razão do baixo grau de conhecimento
dos imóveis ocupados por núcleos urbanos informais ou aqueles com vocação para
construção de moradias populares, além do enfrentamento das dificuldades
operacionais atreladas à estrutura do órgão, tais como quadro de pessoal, recursos
orçamentários, capacidade fiscalizatória e de arrecadação, etc.
Sob a ótica histórica, a SPU tem buscado enfrentar o tema a partir da operacionalização
de uma série de medidas, tais como proposições de alterações legislativas, constituição
1
https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/habitacao/relatorio_iInadequacao_2016_2019_versao_2.pdf.
Acesso em 26/8/2021.
8
de grupos de trabalho para identificação de áreas potenciais, qualificação do corpo
técnico e instrumentação de soluções de TI. Contudo, o desafio institucional ainda é
elevado, sendo forçoso afirmar que os resultados alcançados no tema em comento
ainda se mostram incipientes, em decorrência do amplo leque de casos ainda não
solucionados.
Mais recentemente, o esforço para alienação de imóveis não utilizados agravou a

necessidade da existência de um volume significativo de estudos focados na
identificação e modelagem de operações que, a partir de imóveis disponíveis, possam
contribuir para o enfrentamento da necessidade habitacional e de segurança na posse
de moradia de famílias de baixa renda de modo que imóveis aptos a tais propostos não
sejam objeto de alienação.
Objetivo, Escopo e Questões de Auditoria
É nesse ambiente institucional complexo que a proposição deste trabalho tem sua
motivação a partir da possibilidade de identificar oportunidades de melhoria nas ações
do Governo Federal relacionadas à utilização de imóveis da União para atendimento de
necessidades habitacionais e para promover a segurança na posse de moradia de
famílias de baixa renda.
O período de avaliação dos trabalhos de Auditoria teve como escopo a dinâmica das
ações de gestão iniciadas em 2019 e se estendeu até o presente ano, com atenção
especial às iniciativas do Programa Regulariza+ (Portaria SEDDM/SPU/ME nº 2.519, de 2
de março de 2021).
Durante a fase de planejamento dos trabalhos, a equipe utilizou as técnicas previstas na

metodologia de Auditoria Baseada em Riscos (ABR). Procedeu-se à coleta de
informações sobre o histórico recente e a situação atual dos processos de destinação de
imóveis da União para fins de regularização fundiária e provisão habitacional de
interesse social. Também foi efetuada pesquisa sobre a evolução da legislação
pertinente ao tema, buscando identificar as principais mudanças e possíveis impactos
dessas alterações normativas.
Posteriormente, foram identificados os riscos inerentes mais relevantes à eficiência dos

processos de destinação de imóveis da União para atendimento de necessidades
habitacionais e a para promover a segurança na posse de moradia por famílias de baixa
renda. Em relação aos riscos residuais mais relevantes foram formuladas as seguintes
questões de auditoria de forma a orientar a definição dos testes que foram aplicados:
1. A SPU tem conhecimento da totalidade de imóveis da União passíveis de
regularização?
2. Considerando a proeminência (inclusive constitucional) dos municípios nas
políticas de ordenamento territorial, há boa adesão dos municípios aos
processos de regularização de ocupações em terrenos da União?
3. As metas estabelecidas são compatíveis o histórico de duração dos
9
4. Há dificuldade institucional de retomada de imóveis que foram destinados a
outros entes tanto da Administração federal quanto estadual/distrital,
municipal ou entidades sem fins lucrativos?
5. As ações de regularização desenvolvidas pela SPU e MDR estão
adequadamente coordenadas?
Os critérios utilizados na avaliação foram aqueles presentes nos normativos legais que
regem o tema, notadamente: Lei nº 13.465/17, que dispõe sobre a regularização
fundiária rural e urbana; Lei nº 14.011/20, que aprimora os procedimentos de gestão e
alienação dos imóveis da União; Lei nº 14.118/21 (Programa Casa Verde Amarela);
Portaria nº 2.519/21 SPU (Programa Regulariza+); Portaria nº 2826/20 SPU, que
Estabelecer as normas e procedimentos para a Regularização Fundiária Urbana (Reurb)
em áreas da União, bem como o regimento interno da SPU.
Metodologia
Utilizaram-se as seguintes técnicas para dar resposta às questões de auditoria:
Mapeamento da legislação e demais atos normativos afetos ao tema;

Pesquisa de publicações, artigos e vídeos a respeito do tema;
Pedidos de informações, solicitações de auditoria, acesso à processos
administrativos relacionados à regularização fundiária;
Reuniões com os técnicos e dirigentes da SPU.
Os trabalhos foram realizados em conformidade com o Manual de Orientações Técnicas

da Atividade de Auditoria Interna Governamental do Poder Executivo Federal, tendo
sido executados no período de janeiro a agosto de 2021.
2. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A Destinação é a ação de dar uma finalidade ao imóvel da União. Um pressuposto central
na decisão de destinar é a identificação da vocação do imóvel para a cidade onde está
inserido e do seu entorno imediato, independentemente da origem da demanda. Nesse
aspecto, a análise das definições de uso do Plano Diretor Municipal ou outras leis
específicas constitui um dos principais marcos referenciais.
10
Destinação
Governança
Receitas
Caracterização
Patrimoniais
O Processo de destinação está, ainda, fortemente marcado pela flexibilidade de gestão

e a dinâmica de ocupação. Vencido este desafio, de identificar a melhor vocação para o
imóvel, dada a dinâmica de sua ocupação e o contexto em que ele se encontra inserido,
o próximo passo é a escolha do melhor instrumento para proceder essa destinação,
levando-se em conta todos os disponíveis na legislação patrimonial. Nesse sentido,
deverão ser considerados: (i) a natureza jurídica do terreno; (ii) as características do
imóvel e/ou ocupação; (iii) a existência de direitos adquiridos; (v) a existência de agente
intermediário; e (vi) as experiências locais; entre outros aspectos.
Dentre as diretrizes para a destinação, desde 2003, a SPU tem priorizado as destinações
com foco em duas grandes orientações: (1) as destinações com fins nas políticas de
inclusão socioterritorial, preservação ambiental e apoio à provisão habitacional para a
população de baixa renda por meio de uma gestão compartilhada com Estados,
Municípios e a Sociedade Civil organizada, mais especificamente em áreas ocupadas
pela população de baixa renda e, utilizando, preferencialmente o instituto jurídico da
cessão de uso, sem passar o domínio/propriedade para atender finalidades
socioambientais; e, (2) as destinações que visem a promoção da racionalização do uso
dos imóveis da União.
A regularidade ou irregularidade documental ou cadastral, em muitos casos, não é

determinante para sua destinação. Importantíssimo nesses casos é que não se perca de
vista a necessária regularização documental, possibilitando então a efetiva destinação.
Dentre os instrumentos de destinação do patrimônio da União estão a Inscrição da

Ocupação, a Autorização de Uso, o Termo de Autorização de uso Sustentável – TAUS, o
Aforamento, a Cessão (1. Cessão de uso dos imóveis residenciais de propriedade da
União - imóveis funcionais, 2. Cessão Gratuita, 3. Cessão Em condições Especiais, 4.
Concessão de direito real de uso resolúvel – CDRU, 5. Cessão Onerosa, 6. Cessão para
fins de regularização fundiária, 7. Cessão provisória), a Permissão de Uso, a Concessão
de Uso Especial para Fins de Moradia – CUEM, a Locação, o Termo de Adesão para
Gestão de Praias pelos Municípios, as Entregas e Entrega Provisória, a Guarda Provisória,
11
a Transferência (gratuita), a Autorização de Obra, a Declaração de Interesse do Serviço
Público e a Alienação.
Na Unidade Central da SPU, a função destinação é planejada, coordenada e controlada

pelo Departamento de Destinação Patrimonial (DEDES), a quem compete coordenar,
controlar e orientar as atividades relacionadas ao desenvolvimento de ações e projetos
voltados à destinação, à regularização fundiária, à normatização de uso e à análise
vocacional dos imóveis da União. Subordinado ao departamento há quatro
Coordenações Gerais: Coordenação-Geral de Gestão de Bens de Uso da Administração
Pública (CGAPF), Coordenação-Geral de Habitação e Regularização Fundiária (CGREF),
Coordenação-Geral de Gestão Econômica de Ativos (CGGEA) e Coordenação-Geral de
Desenvolvimento de Infraestrutura (CGDIN) que contribuem com as ações afetas ao
Departamento.
A SPU utiliza instrumentos que visam a padronizar os procedimentos relativos à

Regularização Fundiária das terras da União. Esses instrumentos estão previstos no
artigo 4º, inciso V do Estatuto da Cidade, na Lei nº 9.636 de maio de 1998 e na Lei n.º
11.481 de maio de 2007 e são empregados como subsídios, pelos entes federativos, no
ordenamento de seu território, de forma a cumprir a função social da propriedade e da
cidade.
Nesse contexto, os instrumentos de regularização fundiária “são meios jurídicos ou

políticos de atuação em matéria urbanística, por meio dos quais a União, os Estados,
Distrito Federal e os Municípios fazem uso para enfrentar as diversas irregularidades
fundiárias, com o propósito de assegurar à população envolvida a segurança jurídica da
posse” (Manual de Regularização Fundiária, 2006).
3. RESULTADOS DOS EXAMES
3.1 Qualificação dos cadastros existentes e a implantação de

uma sistemática de gestão de riscos como condição para
definição dos imóveis com maior potencial para regularização
fundiária.
Uma das ações finalísticas da SPU diz respeito à destinação de imóveis para
regularização fundiária e provisão habitacional em apoio a programas governamentais.
Todavia, não é possível a partir de uma pesquisa nas bases cadastrais da SPU indicar a
totalidade de imóveis da União passíveis ou com aptidão para regularização.
Sabe-se que a realização dos processos de regularização fundiária e provisão
habitacional está intrinsicamente atrelada à discricionariedade dos gestores públicos no
tocante à seleção das áreas beneficiárias desses programas governamentais, que, por
vezes, são afetados por práticas casuísticas de impulso ou pela descontinuidade desse
tipo investimentos públicos, bem como por práticas clientelistas em períodos eleitorais,
decorrentes da falta de planejamento e de avaliação da política pública.
12
Um marco na mudança do paradigma do órgão foi o trabalho do Grupo de Trabalho
Interministerial (GTI), criado em 2003 para redefinir os princípios e diretrizes da gestão
do patrimônio da União, de acordo com os preceitos constitucionais vigentes. A partir
do relatório desse GTI a SPU passou a implementar uma nova política de gestão do
patrimônio da União, composta por uma política de regularização fundiária em imóveis
da União. Segundo o Manual de Regularização Fundiária em Terras da União, publicado
pela SPU/MP em 2006:
O Programa de Regularização Fundiária de Assentamentos Informais em
terras da União, coordenado e operado pela SPU, faz parte da estratégia
definida pelo Programa Papel Passado, coordenado pelo Ministério das
Cidades. Da meta de famílias a serem atendidas pelo Programa Papel
Passado entre 2004 e 2006, 40% estão assentadas em imóveis da União,
o que motivou o estabelecimento de um programa específico de
regularização destes casos.
A partir da identificação de assentamentos precários em imóveis da
União, por meio de suas Gerências Regionais do Patrimônio da União
(GRPU) e em parceria com diversos atores, especialmente Estados,
Municípios e comunidades, a SPU estabelece uma estratégia de atuação
para cada caso, consignada em termos de cooperação técnica que
esclarecem as responsabilidades dos atores envolvidos para viabilizar a
regularização fundiária, urbanística e ambiental das áreas, com a
consequente titulação da terra às famílias ali residentes.2
Outra iniciativa de destaque do período foi a criação e resultados alcançados a partir do

Grupo de Trabalho Nacional (GTN) 3 , criado pela SPU, em 2008, para discussão da
utilização de imóveis da União em programas de provisão habitacional de interesse
social e para fortalecimento da gestão democrática do patrimônio. Relembra-se que o
objetivo do grupo foi estabelecer critérios para a transferência de áreas da União com
vocação habitacional, assim como estratégias para identificação e avaliação do potencial
construtivo de área da União para fins de interesse social, em consonância ao disposto
no art. 23 da Lei nº 11.481/2007, a saber:
Art. 23. O Poder Executivo, por meio da Secretaria do Patrimônio da
União, adotará providências visando a realização de levantamento dos
imóveis da União que possam ser destinados a implementar políticas
habitacionais direcionadas à população de menor renda no âmbito do
Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - SNHIS, instituído pela
Lei no 11.124, de 16 de junho de 2005.
Novamente, reconhece-se o esforço histórico na atuação do órgão. Todavia, o exame

dos atuais processos de trabalhos evidencia que, apesar das bases cadastrais existentes,
a SPU ainda não dispõe de um conhecimento amplo dos imóveis da União com potencial
de utilização em programas de regularização fundiária e em apoio à redução do déficit
habitacional, conforme reconhece seus próprios gestores, a saber:
2
Manual de Regularização Fundiária em Terras da União. Publicação da SPU/MP (2006).
3
Grupo de Trabalho criado pela Portaria SPU/MP nº 80 (DOU 27.3.2008) e formado por servidores da SPU
e representantes do antigo Ministério das Cidades (atual MDR).
13
Não há metodologia ou sistemática definida especificamente para a
regularização fundiária ou provisão habitacional. Na maior parte das
situações, a SPU é demandada pelo Município para a destinação,
iniciando-se a identificação e demais procedimentos necessários no
processo. (...) não é possível mensurar a quantidade solicitada,
considerando que a Política da SPU, no âmbito do REGULARIZA + tem
como uma de suas prioridades a alienação de imóveis (no caso do item 1),
e que o arcabouço legal sobre o Programa Casa Verde e Amarela ainda
consta pendente de regulamentação por parte dos Ministérios da
Economia e Desenvolvimento Regional. Sobre os imóveis passíveis de
REURB-S, a dificuldade no referido levantamento se dá porque muitos
núcleos urbanos informais, mesmo que consolidados, ainda não estão
incorporados no Patrimônio da União.4
Entende-se que tais fragilidades estão relacionadas com o pano de fundo da

necessidade de uma melhor qualificação das bases cadastrais utilizadas no
gerenciamento do patrimônio imobiliário da União. O próprio Ministério da Economia
(órgão superior ao qual a SPU, em última instância, se integra) faz o devido
reconhecimento dessa problemática, apontando que os cadastros de imóveis da União
apresentam: (i) considerável nível de desatualização (valor, localização, dimensões etc.,
grande parte em razão da modelagem dos sistemas (sem workflow); (ii) ausência de
mecanismos de validação dos dados; e (iii) carência de integrações com bases de dados
de outras instituições como os cartórios de registros de imóveis e títulos e documentos,
bem como com as prefeituras municipais e suas bases de planejamento urbano5.
Com o objetivo de impulsionar as ações de regularização fundiária em áreas urbanas e
rurais da União em todo o país, a SPU instituiu em março do presente ano, por meio da
Portaria nº 2.519/21, o programa Regulariza+, que contempla três modalidades de
regularização fundiária: Reurb-S, aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados
predominantemente por população de baixa renda; Reurb-E, aplicável aos núcleos
urbanos informais ocupados por população que não é de baixa renda; e regularização
de imóveis rurais sob gestão da SPU, em qualquer modalidade prevista na legislação.
O plano de ação do Regulariza+ deve ocorrer entre 2021/2022 e a expectativa é atingir
cerca de 400 mil pessoas ocupantes de terras da União e dos núcleos urbanos informais.
De acordo com a Portaria SPU nº 2.519/21, a execução do programa Regulariza+ ocorre
de forma direta pela SPU e mediante celebração de convênios e/ou contratos com os
Estados, o Distrito federal, os Municípios e a iniciativa privada.
Nesse contexto, a equipe de auditoria verificou que os Planos de Negócios elaborados
pelas superintendências a partir de inovações legislativas e em um conjunto de metas,
estratégias e linha de orientação para as atividades que serão desenvolvidas no período
de 2021 a 2022.
O governo federal aprovou a Lei nº 14.011/20 com a finalidade de facilitar
especificamente o processo de venda dos imóveis da União não diretamente vinculados
4
Resposta DEDES-SPU aos quesitos da SA 904640-01. De 7/4/2021.
5
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/patrimonio-da-uniao/spunet. Acesso em 23/7/2021.
14
a qualquer particular por meio de direito prévio e que, portanto, dependem de um
processo competitivo para alienação.
Os principais pontos de inovação da legislação aprovada destacam-se: (i) proposta de
aquisição de imóveis por particulares (P.A.I.); (ii) remição de foro mediante
procedimento simplificado e automatizado; (iii) possibilidade de avaliação de imóveis
sem visita presencial; (iv) desconto do preço após certame deserto; (v) venda direta por
meio da intermediação de corretores de imóveis; (vi) realização de certame virtual; (vii)
alienação de imóveis em lotes e (viii) cessão de imóveis com contrapartida na obrigação
de construir, reformar ou prestar serviços de engenharia em imóveis da União ou de
interesse da segurança nacional6.
Nesse aprimoramento das ações de desestatização um dos desafios enfrentados pela
SPU tem sido o cadastramento e saneamento de pendências de imóveis destinados a
alienação e constituição de fundos imobiliários, dificuldades que também ocorrem com
os imóveis ocupados por núcleos urbanos informais. Vale mencionar que as inovações
trazidas na Lei nº 14.011/2020 (altera trechos da Lei n. 9.636/1998) facultam à SPU
contratar entidades públicas ou privadas para realização de diversas ações de gestão do
patrimônio público, inclusive execução de ações de regularização de bens imóveis da
União, a saber:
Art. 24-C. A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da
União poderá contratar empresas privadas, por meio de licitação, ou
bancos públicos federais, bem como empresas públicas, órgãos ou
entidades da administração pública direta ou indireta da União, do
Distrito Federal, dos Estados ou dos Municípios cuja atividade-fim seja o
desenvolvimento urbano ou imobiliário, com dispensa de licitação, e
celebrar convênios ou acordos de cooperação com os demais entes da
Federação e seus órgãos para:
I - elaboração de propostas de alienação para bens individuais ou lotes de
ativos imobiliários da União;
II - execução de ações de cadastramento, de regularização, de avaliação
e de alienação dos bens imóveis; e
III - execução das atividades de alienação dos ativos indicados, incluídas a
realização do procedimento licitatório e a representação da União na
assinatura dos instrumentos jurídicos indicados.
§ 1º Fica dispensada a homologação da avaliação realizada, nos termos
deste artigo, por bancos públicos federais ou empresas públicas, órgãos
ou entidades da administração pública direta ou indireta da União, do
Distrito Federal, dos Estados ou dos Municípios que tenham como
atividade-fim o desenvolvimento urbano ou imobiliário, bem como nas
hipóteses de convênios ou acordos de cooperação firmados com órgãos
ou entidades da administração pública federal, estadual, distrital ou
municipal.(grifo nosso)
Vale frisar que a SPU e a Caixa Econômica Federal, no ano de 2008, firmaram um Acordo
de Cooperação Técnica para prestação de serviços com a finalidade de apoiar ações
conjuntas, como a regularização fundiária e a destinação de áreas da União para as
6
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento/patrimonio-da-uniao/noticias/spu-e-
caixa-assinam-acordo-de-cooperacao-tecnica. Acesso em 24/8/2021.
15
habitações de interesse social entre eles, abrangendo a realização de: (i) avaliação de
imóveis; (ii) vistorias técnicas; (iii) estudos para viabilidade de empreendimentos; (iv)
elaboração e atualização de plantas de valores genéricos e (v) análise vocacional dos
imóveis de propriedade da União, em todo o território nacional.
De acordo com os fatos e histórico aqui consignados, reconhece-se que a SPU tem
buscado formas de potencializar as ações de destinações de imóveis para fins de
regularização fundiária e provisão habitacional. Todavia, há desafios a serem superados.
O primeiro desafio, diz respeito ao conhecimento de todos os imóveis com aptidão para
esse tipo de utilização. É preciso ter claro os imóveis que devem ser objeto de estudos
de viabilidade para potenciais ações de regularização fundiária.
O segundo desafio é a implantação de uma sistemática de gestão de risco por meio da
identificação de características e situações com potencial para comprometer o sucesso
de eventuais ações de regularização, bem como das medidas mitigadoras a esses riscos.
A priorização das ações de regularização deve estar alicerçada em dados como:
• a existência ou não de situação de risco à vida da população beneficiária;

• as demandas entendidas como prioritárias pelos beneficiários;
• o grau de consolidação da área ocupada;
• a existência de processos de demarcação do local;
• A capacidade técnica e financeira do município ou estado parceiro;
• os custos envolvidos no processo.
Nessa toada, a partir dos testes de auditoria aplicados, preconiza-se a constituição de

uma carteira de projetos de regularização fundiária (em especial o Programa
Regulariza+) que leve em conta um processo predefinido de identificação de riscos e
medidas mitigadoras correspondentes e um amplo diálogo institucional com diversos
atores, especialmente Estados, Municípios e comunidades, assim como a definição de
uma estratégia de operacionalização coordenada pelo órgão central de atuação para
cada caso, onde estejam consignados os instrumentos de destinação e as
responsabilidades dos atores envolvidos para viabilizar o conjunto de regularização
fundiária, urbanística e ambiental das áreas selecionadas, com a consequente titulação
da terra aos ocupantes.
3.2 Apesar do Interesse das municipalidades em aderir a ações

de regularização fundiária promovidas pela SPU, a deficiência na
capacidade técnica e operacional dos municípios impactam
negativamente esses processos.
O arcabouço legal sobre o tema da regularização fundiária tem buscado, nos últimos
anos, disciplinar um enfrentamento mais realista da problemática da regularidade
fundiária no país. Os principais avanços recentes, em termos de legislação, foram
introduzidos pela Lei nº 13.465/2017 e pelo Decreto Federal nº 9.310/2018, que
16
preveem um conjunto de procedimentos que abrangem medidas jurídicas, urbanísticas,
ambientais e sociais, que são destinadas à incorporação de núcleos urbanos informais
consolidados ao ordenamento territorial urbano, bem como, em sendo o caso, a
titulação de seus ocupantes.
Vale dizer que a referida Lei admite a possibilidade de implantação da Regularização
Fundiária Urbana (Reurb) em terras públicas, até mesmo aquelas de propriedade da
União, como os terrenos de marinha, por exemplo. No tocante à possibilidade de se
instituir a Reurb-E em bens públicos, importante referir que a Secretaria de Patrimônio
da União (SPU) publicou a Portaria nº 2.826/2020, que objetiva a regulamentação do
instrumento da Reurb (“E” e “S”), permitindo a regularização de núcleos urbanos
informais em áreas da União, em imóveis cadastrados, ou não. A referida portaria traz,
em seu art. 4º, as modalidades de regularização em áreas da União, dentre elas a forma
direta (inciso I), em que a SPU é a responsável pelas ações necessárias à titulação aos
ocupantes da área.
A regularização fundiária de interesse social em imóveis da União tem sido orientada
por diretrizes de gestão compartilhada e parcerias institucionais. No âmbito da Reurb-S
em áreas da União, o art. 8º Portaria SPU nº 2826/2020 disciplina os instrumentos
utilizados nos processos conduzidos pela SPU.
Vale atentar ainda que os critérios para inclusão em áreas da União para fins de interesse
social (regularização/habitação) seguem o disposto na Instrução Normativa SPU nº
02/2014. Esse normativo disciplina os procedimentos utilizados na destinação de
imóveis da União para regularização fundiária de interesse social (Reurb-S). O principal
instrumento utilizado quando houver interesse em reservar imóveis da União para
implantação de atividade ou programa de interesse público, como, por exemplo, para a
implementação de projetos habitacionais, portos, regularização fundiária etc. é a
Portaria de Declaração de Interesse do Serviço Público (PDISP), prevista no Decreto-Lei
nº 2.398, de 1987 (art. 5º, Parágrafo Único), com redação dada pelo art. 33 da Lei
9.636/98, a saber:
Considera-se de interesse do serviço público todo imóvel necessário ao
desenvolvimento de projetos públicos, sociais ou econômicos de interesse
nacional, à preservação ambiental, à proteção dos ecossistemas naturais
e à defesa nacional, independentemente de se encontrar situado em zona
declarada de interesse do serviço público, mediante portaria do
Secretário do Patrimônio da União.
Segundo informações adicionais da SPU, “para os casos de provisão habitacional de

interesse social, além da documentação citada na IN 02/2014, para o avanço da
destinação, o processo precisa conter projeto do empreendimento habitacional, bem
como comprovação físico-financeira para a execução das obras. Tais medidas visam dar
maior segurança de que a destinação seja de fato convertida no que é proposto”7.
Durante os trabalhos de auditoria, foram identificados alguns casos concretos de
declaração de interesse públicos de áreas da União, para fins de regularização fundiária
7
Nota Técnica SEI nº 29270/2021/ME, de 1/7/2021.
17
de interesse social, os quais abrangem uma área de 93.924.773 m2 (Portarias SPU/ME
nºs 4.263, 2.935, 2.722, 546, 556 e 561, todas publicadas em 2021), a saber8:
• Portaria SPU/ME nº4.263/20: processo referente a área localizada no Bairro

Barra do Ceará, em Fortaleza/CE. A Prefeitura de Fortaleza, por meio da
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza -
HABITAFOR, manifestou interesse na destinação do terreno para implementar
projeto de regularização fundiária de interesse social em abril de 2017, por meio
do Ofício nº 753/217-HABITAFOR/CRF (3283188);
• Portaria SPU/ME nº 2.935/2021: processo administrativo de regularização
fundiária através de Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS, de uma
área situada na Praia de Lagoinha, município de Paraipaba, Estado do Ceará;
• Portaria SPU-ME nº 2.722/2021: processo de regularização fundiária do
Conjunto Habitacional Cubatão "A3", obra da CDHU - Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo,
empreendimento entregue no ano de 2002, com 720 (Setecentos e vinte)
famílias de baixa renda. As unidades habitacionais foram entregues às famílias,
mas não houve abertura de matrículas individualizadas, nem a titulação. A
destinação visa, portanto, suprir a regularização fundiária pendente, para a
segurança jurídica das destinações às famílias que receberam e residem nos
imóveis;
• Portarias SPU/ME 546, 556 e 561/2021: processos de transferência ao INCRA. A
Transferência ao INCRA se assemelha a uma doação e é regrada pela Portaria
Interministerial MP/MDA nº 210/2014, que subdelega ao INCRA a competência
para outorgar a beneficiários de projetos federais de assentamento de reforma
agrária e a grupos remanescentes das comunidades dos quilombos a Concessão
de Direito Real de Uso - CDRU ou a transferência do domínio pleno de terrenos
rurais da União, contemplados nos incisos I, III, IV e VII do art. 20 da Constituição
Federal, que estejam sob gestão exclusiva da Secretaria do Patrimônio da União.
Em processos dessa natureza, dentro da SPU, optou-se por manter a expressão
“transferência do domínio pleno”, consagrada pelo uso e que permite uma
melhor identificação com o art. 10, § 3º, da Lei 4.504/1964.
De fato, não obstante a existência de uma disciplina legal acerca dos instrumentos
utilizados para os processos de regularização fundiária, tanto no que tange às tipologias
gerais (Reurb-S e E) quanto em relação aos normativos da SPU e o interesse identificado,
nos processos analisados, das Municipalidades em ações de regularização promovidos
pela SPU e que beneficiam suas respectivas populações, há uma fragilidade histórica
associada ao papel dos entes federados nos procedimentos de Reurb.
A ressalva que se coloca em relação à eficácia dos instrumentos da política de
regularização fundiária é que a maior parte das medidas previstas na Reurb deve ocorrer
no nível administrativo, normalmente, no órgão do Poder Municipal responsável pela
regularização fundiária urbana. Portanto, é o Município o principal agente da Reurb,
8
18
uma vez que também compete a ele o planejamento e a gestão da ocupação urbana
(materializado, principalmente, no Plano Diretor de ordenamento territorial, obrigatório
para cidades com mais de 20 mil habitantes ou integrantes de regiões metropolitanas
entre outras condicionantes, conforme Art. 41 do Estatuto das Cidades – Lei n. 10.257,
de 10 de julho de 2001) e esse raramente tem a capacidade técnica e operacional
desejadas para eficaz realização das ações necessárias.
A União e os Estados têm como função primordial a oferta de capacitação, de assistência
técnica e de recursos para que os municípios cumpram adequadamente essa
responsabilidade, além de estarem legitimados a solicitar a Reurb.
No ambiente municipal, a falta de capacitação técnica é, em conjunto com a
indisponibilidade de recursos, o maior entrave para a ocorrência do processo de
regularização fundiária. Inexiste, na maioria dos municípios, o desenho mínimo do
processo de regularização fundiária, tampouco sua incorporação nas rotinas de
trabalho.
Mesmo com o interesse municipal e a instituição de normas gerais e procedimentos
aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), os municípios, em sua grande
maioria, não detêm conhecimento técnico e capacidade administrativa para plena
execução dos processos de regularização. O desafio é fazer com que o arcabouço legal,
com suas inúmeros benefícios e possibilidades, possa ser concretizado nas esferas
subnacionais, de modo a atender uma miríade de necessidades da população, a exemplo
dos seguintes quesitos9:
a) assegurar a prestação de serviços públicos;
b) adequar unidades ao ordenamento territorial urbano;
c) reconhecer propriedade;
d) promover a integração social e a geração de emprego e renda;
e) concretizar o princípio da eficiência na ocupação e no uso do solo;
f) prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais
g) aumentar a receita tributária e combater a renúncia fiscal.
Buscando averiguar a existência de um processo de gestão de riscos (objeto do item
anterior), mesmo que informal, foi questionado à SPU sobre a existência de
informações/garantias demandadas aos beneficiários das destinações dos imóveis da
União sobre a capacidade do ente beneficiário de implantar as ações de regularização
fundiária e/ou provisão habitacional, de modo que a secretaria disponha nos processos
de trabalho razoável grau de segurança executiva. A secretaria esclareceu que,
(...) para a regularização fundiária, no entanto, não se constitui como
pressuposto a pré-condição financeira do município na execução do
Projeto de Regularização Fundiária. Isso porque a REURB se constitui como
política de ordenamento territorial, no qual o município é o principal
agente executor e planejador. O Município é, portanto, o ente federativo
mais importante na regularização fundiária urbana, é o ente onde se inicia
o processo de REURB, responsável por notificar os interessados, aprovar o
9
https://www.gove.digital/receitas/regularizacao-fundiaria-pontos-de-atencao/. Acesso em 26/7/2021.
19
projeto de regularização fundiária, emitir a Certidão de Regularização
Fundiária (CRF), reconhecer a legitimação fundiária, ou seja, sem a atuação
do Município não é possível a execução da REURB.10
Frisa-se que o Programa de Regularização Fundiária e Melhoria Habitacional é

integrante do Programa Casa Verde e Amarela11 (lançado pela Lei nº 14.118/2020) e tem
como objetivo enfrentar o tema da inadequação habitacional da população de baixa
renda residente em núcleos urbanos informais, tanto no que se refere às questões
edilícias quanto às fundiárias. Os processos de regularização fundiária visam a atender
mais de 100 mil imóveis de famílias de baixa renda até o fim de 2021.
Em relação ao Programa Casa Verde Amarela, importante destacar que a CGU
desenvolveu um trabalho de mapeamento de riscos para aperfeiçoamento do programa
de regularização fundiária, por meio de um “Termo de Entendimento de Consultoria da
CGU” com o MDR, em 8 de fevereiro de 2021. A avaliação dos riscos foi realizada
considerando o impacto da ocorrência dos eventos de riscos nos objetivos do programa
de regularização e a probabilidade de sua ocorrência. Foram avaliados os controles
existentes, considerando as regras previstas na Instrução Normativa nº 2/2021 do MDR
que regulamenta o programa de regularização fundiária e os fluxos do processo.
Observa-se nos produtos dessa consultoria uma acentuação de fragilidades relacionadas
ao papel dos municípios nas ações de regularização fundiária, visto que os riscos
associados à atuação desses tiveram uma classificação de nível médio a alto.
Destaca-se que uma medida adotada pelos gestores federais, visando a potencializar o
nível operacional do programa, foi a inclusão da Caixa Econômica Federal (CEF) na
qualidade de Agente Operador dos recursos destinados ao programa oriundos do Fundo
de Desenvolvimento Social (FDS), conforme disposto na Resolução do Conselho Curador
do Fundo de Desenvolvimento Social (CCFDS) nº 225/2020 (MDR) e no Anexo I da
Instrução Normativa nº 2/2021 (MDR).
Adicionalmente, o desenho institucional do programa do MDR considera ainda a
participação de uma Agente Financeiro, instituição de que trata o art. 8º da Lei nº 4.380,
10
11
“O Programa Casa Verde e Amarela, do Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), busca facilitar
o acesso da população a uma moradia digna, garantindo mais qualidade de vida. A partir de medidas que
darão mais eficiência à aplicação dos recursos, a meta é atender 1,6 milhão de famílias de baixa renda
com o financiamento habitacional até 2024, um incremento de 350 mil. Isso será possível com a redução
na taxa de juros para a menor da história do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e mudanças
na remuneração do agente financeiro. As regiões Norte e Nordeste serão contempladas com a redução
nas taxas em até 0,5 ponto percentual para famílias com renda de até R$ 2 mil mensais e 0,25 para quem
ganha entre R$ 2 mil e R$ 2,6 mil. Nessas localidades, os juros poderão chegar a 4,25% ao ano para cotistas
do FGTS e, nas demais regiões, a 4,5%. Além do financiamento habitacional, o programa atuará com
regularização fundiária e melhoria de residências, enfrentando problemas de inadequações, como falta
de banheiro, por exemplo. A meta é regularizar 2 milhões de moradias e promover melhorias em 400 mil
até 2024”. https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/habitacao/casa-verde-e-amarela/o-programa.
20
de 21 de agosto de 1964, credenciada pelo Agente Operador, na qualidade de agente
executor do Programa na concessão dos financiamentos, dentre outras atribuições.
Para a formulação de propostas de financiamento de ações de regularização fundiária,
o município ou Distrito Federal deve ter firmado termo de adesão ao Programa. De
modo geral, são participantes: (i) o MDR, na qualidade de Órgão Gestor; (ii) a Caixa, na
qualidade de Agente Operador; (iii) os Agentes Financeiros; e (iv) os Agentes Promotores
de Regularização Fundiária APRF e de Melhoria Habitacional (APMH).
Fonte: CONSULTORIA CGU/MDR. Programa de Regularização Fundiária e Melhoria Habitacional.

PI.3 – Mapa dos Riscos e Controles. Exercício 2021.
Em contraponto ao fluxo apresentado, uma análise do fluxograma de processos de

destinação de imóveis para regularização fundiária no âmbito da SPU permite verificar
que maior parte do operacional da secretaria se concentra na fase de transferência do
imóvel da União (formas direta ou indireta). No caso das destinações para regularização
fundiária indireta, cabe à fiscalização da SPU efetuar o acompanhamento até a
aprovação do projeto de regularização fundiária com abertura das matrículas em nome
dos beneficiários finais.
21
Tendo em vista que o MDR executa e apoia ações de regularização fundiária em terrenos
da União, questionou-se à SPU como se dá integração de informações dos processos
executados pelo referido ministério às bases cadastrais da secretaria. Foi informado que
não há um fluxo definido entre os dois órgãos uma vez que a SPU “atua como
intermediadora da política pública, por meio da destinação do imóvel, tendo em vista
que o principal agente operador da Regularização fundiária é o Município. As
informações que constam nas nossas bases de dados posteriores às destinações são dos
títulos emitidos pelo município”12.
Por todo o exposto e em que pese o interesse municipal e o permissivo legal, resta claro
para esta equipe de auditoria que as ações mais efetivas que podem ser desenvolvidas
pela SPU para dar maior dinâmica as ações de implantação de núcleos habitacionais ou
de regularização fundiária é a identificação, desembaraço e disponibilização de áreas
com aptidão para tal. Por outro lado, mostra-se mais razoável, que a SPU estude a
possibilidade de valer da expertise já instalada no Ministério de Desenvolvimento
Regional, Caixa Econômica Federal, ou outras instituições financeiras, para promoção de
suporte técnico às municipalidades.
3.3 Da baixa probabilidade de cumprimento das metas

estabelecidas no Programa Regulariza+ (SPU).
De acordo com a Portaria SEDDM/SPU/ME nº 2.519, de 2 de março de 2021, que institui

o Programa Regulariza+, o objetivo principal da iniciativa é “aumentar a capacidade
operacional relacionada aos procedimentos de titulação e regularização fundiária das
áreas urbanas e rurais”. O Regulariza+ faz parte do Programa SPU+, que foi lançado no
fim de 2020 e oficializado pela Portaria n° 2.517/2020.
É mister reconhecer que o ambiente da Secretaria de Coordenação e Governança do
Patrimônio da União do Ministério da Economia (SPU/ME) vem passando por mudanças
e inovações importantes nos últimos anos, o que vem refletindo na construção de
estratégias mais amplas, visando a aprimorar a qualificação dos ativos imobiliários da
União e definição de novos modelos de negócios, voltados para a valorização dos
serviços prestados.
No entanto, a avaliação dessa proposta de trabalho do Regulariza+ suscita uma
preocupação por parte deste Órgão de Controle Interno em relação à capacidade
operacional da SPU frente aos desafios e resultados esperados na iniciativa de
atingimento de 400 mil ocupantes com as destinações do programa tendo em vista um
período relativamente curto para execução das ações, estimadas para conclusão até
final de 2022.
Nesse sentido, merece destaque a dimensão da carteira dos imóveis enquadrados no
programa, obtida a partir de levantamentos efetuados nas superintendências da SPU. A
partir da documentação consultada, a equipe de auditoria efetuou uma consolidação
12
22
preliminar da quantidade de imóveis, valor de ativo e número de beneficiários (famílias).
Foi contabilizado um conjunto de 549 imóveis com potencial de atendimento de 193 mil
famílias (R$ 3,7 bilhões em termos de valor de imóveis), conforme demonstrado nos
seguir.
UF VALOR IMÓVEL Nº IMÓVEIS Nº FAMÍLIAS
AM -
AC 1.800.000,00 2 156
AP 58.317.081,22 3 2.702
MA 1.763.322.983,55 6 22.787
PI 131.935.487,00 8 3.688
CE 14.955.015,68 5 452
RN 49.250.000,00 3 1.672
PE 81.884.569,03 12 2.879
AL 20.319.173,42 3 1.926
SE 25.933.053,39 6 2.881
BA 299.788,38 10 2.158
GO 3.291.771,50 4 165
DF
TO 35.255.198,55 11 6.745
MS 2.995.326,28 1 45
MT 7.706.518,18 3 320
MG 13.975.364,21 418 434
SP 142.600.658,72 18 76.329
RJ 137.117.029,09 4 15.475
PR 168.250.333,05 5 44.500
RS -
ES 886.166.890,58 13 6.049
SC 122.410.819,49 14 1.848
TOTAL 3.667.787.061,32 549 193.211
Levantamento do Programa Regulariza+ para o período 2021/2022.
Fonte: Elaboração própria da equipe de auditoria (a partir de
informações disponibilizadas pela SPU13).
Em análise do planejamento da unidade para o período 2019-2022 foi observado a

existência de metas e indicadores de desempenho relacionados ao processo de
destinação para regularização fundiária e provisão habitacional14. A meta estabelecida
diz respeito à ampliação as ações de regularização fundiária e provisão habitacional,
sendo o indicador de desempenho o número de famílias beneficiadas, conforme
detalhado nos quadros a seguir.
Indicadores de desempenho no PE-SPU 2019-2022
13
Processos SEI SPU nº 19739.113684/2021-45 e 19739.112583/2021-57.
14
Metas e os indicadores de desempenho definidos pela Unidade ou, nos casos ainda não pactuados,
propostos pela CGU, como referenciais na de gestão do Patrimônio Imobiliário da União que compõem o
PPA, os PEI-ME 2019-2022, o PE- SPU 2019-2022 (Metas Gerais e Metas Específicas), o Planos Finalísticos
da SPU (incluindo os planos nacionais de Caracterização, Avaliação e Fiscalização).
23
Metas Gerais (Órgão Central)
Seq. Grandes Meta Medidas de Desempenho (*)

Alienar imóveis não utilizados Número de imóveis não utilizados pela
01
pela administração pública administração pública alienados no período
Gerir os ativos com Decisões gerenciais sobre os ativos que
02
racionalidade observaram os padrões de racionalidade
Ampliar a Regularização Percentual de ampliação das Regularizações
03
Fundiária Fundiárias em relação ao período anterior
Índice de Modernização da gestão:
- Percentual de aumento das rotinas de
Modernizar a gestão: automação
04 automação, controles e -Percentual de implantação de mecanismos de
governança controle
- Percentual de implantação de modelos de
governança
Modernizar e simplificar a Número de normas (legislação) Modernizadas e
05
legislação simplificadas
Impactar positivamente a Nível de satisfação social com os serviços (de
06
sociedade gestão patrimonial)
07 Aumentar a caracterização Aumentar a caracterização
08 Aumentar a arrecadação Percentual de aumento da arrecadação

Modernizar os processos de
Percentual de acréscimo na arrecadação nos
09 cessão visando maior
processos de cessão patrimonial
arrecadação
(*) Medidas de Desempenho elaboradas pela CGU
Seq. Metas Específicas Medidas de Desempenho (*)

Percentual de aumento do número de
(meta Aumentar o número de imóveis indicados
imóveis indicados para alienação em
01) para alienação.
relação ao total de imóveis disponíveis
Aumentar a conformidade cadastral de
(meta Nível de consistência técnica da base
imóveis de uso especial indicados para
02) cadastral dos IUE
alienação.
Percentual de imóveis avaliados em
(meta
Aumentar o número de imóveis avaliados. relação ao prazo de validade das
03)
avaliações
Aumentar o número de imóveis destinados
(meta Percentual de imóveis destinados à APF
ao uso da administração pública mediante
04) face à demanda do período
cessão gratuita.
Nível de conformidade das cessões
(meta Aumentar o número de imóveis destinados
Percentual de aumento dascessões
05) mediante cessão de uso onerosa.
onerosas
Aumentar o número de famílias
(meta Percentual de famílias atendidas no
beneficiadas em ações de regularização
06) período
fundiária e provisão habitacional.
(meta Aumentar o número de imóveis
Percentual de incorporação do período
07) incorporados ao patrimônio da União.
(meta Aumentar o número de imóveis Percentual de aumento das
08) fiscalizados. fiscalizações do período
(meta Aumentar o número de contratos onerosos Percentual de revisão dos contratos de
09) e não onerosos revisados. cessão
24
Seq. Metas Específicas Medidas de Desempenho (*)
Diminuir o número de contratos
(meta Nível de redução da inadimplência na
inadimplentes da carteira imobiliária da
10) carteira imobiliária da Extinta RFFSA
extinta RFFSA.
Diminuir em 50% o estoque de
(meta Percentual de redução do estoque dos
requerimentos registrados em 31.12.2019
11) requerimentos
na situação "em análise técnica".
Aumentar o número de processos de Percentual de análise dos Termo de
(meta
requerimentos de Termo de Adesão a Adesão a Gestão de Praias face aos
12)
Gestão de Praias finalizados. requerimentos pendentes de análise
(meta Aumentar a arrecadação de receitas
Percentual de aumento da arrecadação
13) patrimoniais.
(*) Medidas de Desempenho elaboradas pela CGU
Fonte: SPU
Diante desses fatos, a equipe de auditoria entendeu como razoável efetuar um breve
levantamento do histórico de execução de ações de regularização fundiária e provisão
habitacional, realizadas pela SPU. Foram consultados relatórios e balanços da secretaria
a fim de identificar o histórico das ações de regularização fundiária. Vale destacar o
desempenho observado no período entre os anos 2003 e 2010. Conforme dados
disponibilizados no documento “Balanço de Gestão 2003-2010 (SPU, 2010)”, as ações
executadas nesse período alcançaram um total de 157 mil famílias beneficiadas, sendo
que constavam em curso processos com a expectativa de atendimento de mais 560 mil
famílias.
25
Fonte: Balanço Gestão SPU (2003-2010)
A fim de se proceder uma avaliação realista das metas de execução do Programa

Regulariza+, foram levantados dados relativos à gestão atual, iniciada a partir de 2019.
Para esse período, a equipe de auditoria considerou as informações no “RELATÓRIO
MENSAL DE GESTÃO SPU”, disponibilizado pelo órgão em formato gráfico. Da análise
dos resultados alcançados pela Unidade para os anos de 2019, 2020 e 2021 (até o mês
de maio), identificou-se um total de 30.019 famílias atendidas a partir das ações de
regularização fundiária, conforme dados constantes nas ilustrações a seguir.
26
Fonte: Relatórios de Gestão SPU (anos 2019, 2020 e 2021).
Para efeito de comparação, considerando a média de famílias atendidas neste último

período ter-se-ia um histórico de atuação de 12 mil famílias/ano (sem descontar o total
executado já em 2021), considerando tanto as ações de regularização fundiária quanto
provisão habitacional. Por outro lado, se tomarmos o dado de 193 mil famílias, obtido
dos levantamentos das superintendências (ver quadro acima), o que implicaria um
média de atendimento de 96.500 famílias/ano (período 2021/22), pode-se afirmar que,
sob a ótica do histórico de beneficiários, a proposta estimada é substancialmente
superior ao histórico recente de atuação da SPU.
27
Embora esse tipo de comparativo não implique dizer que, necessariamente, os
resultados do programa poderão não ser atingidos, haja vista uma série de fatores que
podem impactar positivamente a atuação do órgão, é certo reconhecer que há
fragilidades históricas associadas à capacidade operacional da SPU que impactam
negativamente no atingimento dos objetivos e cumprimento das funções finalísticas do
órgão.
Não se pretende aqui inferir que a gestão atual não tem buscado envidar esforços para
materialização das ações, nem tampouco fazer um juízo de valor sobre as estratégias e
priorização da gestão atual da secretária, cujo foco maior tem sido a alavancagem dos
processos de alienação dos imóveis e racionalização do uso, em especial quanto
alocação dos órgãos da APF. Todavia, cumpre registrar que a equipe de auditoria não
identificou medidas saneadoras para problemas estruturais - como a questão de pessoal
(falta de carreira própria, envelhecimento e número dos quadros ativos); divisão da
força de trabalho com outras ações – alienação, remissão de foro, fundo imobiliário,
cessões, fiscalização, arrecadação; consistência das bases cadastrais e abrangência dos
sistemas de TI; gestão de riscos não implantada; disponibilidade orçamentária para
cumprimento da atividade finalidade do órgão, inexistência do sistema estruturador são
componentes de risco com impacto elevado no sucesso das iniciativas buscado no
programa Regulariza+ - que apontassem para a melhoria do desempenho da secretaria.
À título de ilustração dessa problemática, segue o destaque de alguns desses
componentes. Em relação ao componente da avaliação de riscos no contexto das ações
de regularização fundiária, a equipe de auditoria questionou os gestores sobre a
existência de instrumentos de “Controle, Compliance, Conformidade e Gestão de
Riscos” implantados em função do programa Regulariza+, em consonância ao art. 2º da
Portaria SEDDM/SPU/ME Nº 2.517/2021 (Programa SPU+)15. Obteve-se como resposta
que o órgão tem buscado implantar instrumentos de controle de riscos nas áreas
finalísticas, sendo complementado que:
Encontra-se em andamento a edição de uma Portaria visando criar um
Comitê de Governança que será responsável pelo acompanhamento,
fiscalização e gestão de ações internas e de desenvolvimento de pessoal
que venham consolidar os Programas SPU+ e Regulariza+.
O intento dessa Comissão de Controle, Contabilização, Compliance e
Gestão de Riscos (C3GR) é promover o gerenciamento de ações e a
15
No âmbito do Programa SPU+ (Portaria SEDDM/SPU/ME Nº 2.517/2021), um dos objetivos é
desenvolver políticas públicas de regularização fundiária com a participação de outros entes federados,
bem como, com instituições da iniciativa privada mediante plano de negócios que atendem projetos de
inclusão socioeconômico interligados a planos e ações governamentais.
O SPU+ tem a finalidade de reativar a economia por meio da contabilização de R$ 110 bilhões em imóveis
da União até 2022. Está dividido em três módulos: alienação, contemplando ações para incremento da
venda de imóveis, doação, regularização fundiária e remição de foro; cessão e concessão, ampliando as
cessões onerosas e em condições especiais e as cessões de direito real de uso (CDRUs) onerosas e
gratuitas; e racionalização, mediante a aplicação da engenharia patrimonial no uso dos imóveis da
administração pública, como permutas, adequação do espaço, dentre outras ações. O programa será
executado pela unidade central da Secretaria, com sede em Brasília (DF), e pelas superintendências
estaduais.
28
disponibilização de dados estratégicos voltados para o controle e
atingimento dos resultados.16
Outro ponto em que também se identificou fragilidade foi a questão de existência ou

não de soluções TI implantadas para gestão e monitoramento do andamento das
destinações para fins sociais realizadas pela SPU. Nesse caso, segundo informações
prestadas pela Secretaria.
para acompanhamento das destinações de regularização fundiária e
Provisão Habitacional, não há nos sistemas legados da SPU módulo
específico para acompanhamento das contrapartidas por parte dos
destinatários dos imóveis recebidos da União com encargos. Tais imóveis
encontram-se cadastrados no Sistema Integrado de Administração
patrimonial (SIAPA) e em processos individuais no SEI para controle das
superintendências. Entretanto, a SPU estuda alternativas para
implementar mecanismos de controle sistêmicos mais eficientes para
acompanhamento dos investimentos, materialização dos objetos e
alcance dos objetivos para os quais os imóveis foram destinados17.
A baixa disponibilidade de recursos orçamentários para as ações de regularização

fundiária também é um ponto relevante de controle. As ações e planos orçamentários
da SPU estão elencadas sob o “Programa 2209 – Brasil, Nosso Propósito” e, exceto pelos
casos de Fiscalização e Avaliação, os macroprocessos da Secretaria são apresentados
nos Planos Orçamentários sob a Ação 20U4 – Governança do Patrimônio Imobiliário da
União. Na Lei Orçamentária de 2020, as Ações e PO’s relacionados ao objeto em estudo
são apresentados abaixo:
Ação: 20U4 - Governança do Patrimônio Imobiliário da União
Plano Orçamentário: Dotação (R$): Físico:
0007 - Regularização Fundiária

e Provisão Habitacional em 200.000 15.000 Famílias beneficiadas
Imóveis da União
No referido Plano Orçamentário, 0007, se prevê desembolsos com:

atividades objetivam a realização da mobilização social, elaboração de
cadastro socioeconômico, elaboração de cadastro físico e levantamento
cartográfico do imóvel, elaboração de topografia, levantamento da
infraestrutura e do histórico da ocupação; regularização cartorial;
elaboração de projeto de regularização urbanística e fundiária;
confecção dos títulos, entre outras ações específicas. Incluem-se as
despesas relacionadas a diárias e passagens, capacitação e outras
despesas para viabilização de parcerias institucionais.
Ademais, os testes aplicados evidenciaram que o histórico dos processos de

regularização fundiária, seja em terras públicas ou particulares, é demasiado longo,
16
17
29
tendo em vista a necessidade de uma sequência extensa de etapas para concretização
dos projetos, além de todos os entraves burocráticos e administrativos da máquina
pública, os quais as mudanças legislativas e inovações de gestão buscam mitigar.
Assim, discutidos algumas das dificuldades (históricas) operacionais de materialização
das ações de regularização fundiária, traz-se uma breve exemplificação que ilustra a
problemática da dilatação de prazos de execução dos projetos de regularização: o caso
da Gleba Meriti, com área de 1.276.50,00m², localizada no Município de Duque de
Caxias/RJ, emblemático e complexo, tendo as primeiras tratativas processuais iniciada
no ano de 1994, entre órgãos federais, mas que ainda se encontram longe de finalização,
conforme se depreende de relato da SPU, a saber:
6. Consta um Acordo de Cooperação Técnica entre CAIXA e SPU (Processo
SEI 04905.201273/2015-21), com o objetivo de aplicação do saldo
remanescente dos recursos oriundos da alienação da Gleba Meriti,
realizada em 05/02/1998, que deverá ser voltado para ações de provisão
habitacional.
7. Em breve histórico, em 10/02/1994 foi celebrado contrato de cessão
entre a União e a Caixa, no qual a Caixa ficou com o encargo de alienar a
Gleba Meriti, com área de 1.276.50,00m², localizada no Município de
Duque de Caxias/RJ, com objetivo de reverter os recursos obtidos na
implantação de conjuntos habitacionais de baixa renda. O citado imóvel
foi alienado em 05/02/1998 pelo valor de R$ 9.130.000,00, sendo que em
30/11/2005 o saldo depositado na conta gráfica aberta pela CAIXA,
atualizados com base na remuneração da Caderneta de Poupança,
correspondia a R$ 22.526.386,77.
8. Em 06/02/2006 foi assinado Termo de Cooperação Técnica, com prazo
de 3 (três) anos, entre a SPU e a Caixa a fim de estabelecer regras para
aplicação dos recursos oriundos da alienação da Gleba Meriti em
construção de unidades habitacionais de baixa renda e regularização
fundiária.
9. Ao findar o prazo estabelecido no Termo de Cooperação Técnica citado
acima, foi firmado ovo Acordo em 03/08/2010, com vigência de 36 (trinta
e seis) meses, para viabilizar a utilização do saldo remanescente da
aplicação dos recursos que estava em 16.143.085,98, valor atualizado na
data de 02/02/2010.
10. O último Acordo de Cooperação Técnica firmado entre os partícipes
foi assinado em 28/12/2018, com prazo estabelecido de 36 meses (doc.
SEI 7550987), ou seja, ainda dentro da validade, para que sejam
estabelecidas regras básicas para utilização do saldo remanescente da
aplicação dos recursos oriundos da alienação da Gleba Meriti.
11. Foi publicado no DOU a Portaria Conjunta nº 7, no dia 31/12/2018,
que designou membros para a composição do Comitê Gestor, sendo de
servidores da SPU e da CAIXA. Com a mudança gestão federal e, por
consequência, a saída de toda a composição anteriormente indicada
pela SPU, faz-se necessária nova designação dos componentes, para
início das tratativas do ACT. No entanto, as conversas não avançaram
entre os partícipes, mas deverá ser retomado nos próximos meses, para
definição quanto à aplicação do recurso.18 (grifo nosso)
18
30
Por fim, ressalte-se que a adoção de metas pouco realistas e a não definição de
prioridades claras, recorrentemente resultam na redução das entregas possíveis.
3.4 Dos embaraços para utilização de imóveis da União não

administrados diretamente pela SPU em apoio a programas
habitacionais.
Nos últimos anos, uma das estratégias de atuação da SPU envolveu a destinação de
terras públicas da União para a produção de moradias para habitação de interesse
social. Tal forma de atuação implicou mudanças na destinação das terras caracterizadas
como terrenos de marinha, acrescidos de marinha e próprios nacionais, na qual a
articulação institucional e a participação social, inseridas em um modelo de gestão
democrático, constituíram-se em elementos operacionais inovadores para a
implementação e viabilização dessa política pública.
Essa marcha vem ocorrendo a partir dos idos de 2003, porém, como já relatado, o órgão
ainda não conseguiu constituir uma ampla carteira de imóveis com vocação
habitacional, o que poderia contribuir sobremaneira com a alavancagem de programas
de habitação social realizados por outras pastas ministeriais e demais entes federativos.
O Governo Federal, por meio dos Ministérios da Economia e da Cidadania, avança na
formatação e implantação de uma nova modalidade direcionada ao atendimento de
moradias de interesse social. Na medida proposta, consta a utilização de terrenos da
União em áreas urbanas com boa localização nos centros dos municípios. Com nome
provisório de “Aproxima”, o programa do governo federal deve integrar a carteira do
Programa Casa Verde e Amarela. O objetivo é ampliar a carteira de programas e
iniciativas para o enfrentamento ao déficit habitacional, que tem crescido muito nos
últimos anos.
A ideia proposta é estimular parcerias público-privadas (PPPs) para a construção de
moradias de interesse social em terrenos da União com boa localização de serviços e
infraestrutura urbana para atendimento de famílias entre dois a cinco salários mínimos
integrado à construção no mesmo terreno de empreendimentos comerciais. A medida
visa a modelagem de financiamento habitacional com instrumentos inovadores que
permitam a locação ou venda com preços acessíveis e também a utilização de parte das
receitas dos empreendimentos comerciais para a modelagem.
Segundo informações preliminares, a União identificou uma carteira de 330 terrenos
com potencial para a nova iniciativa, localizados em mais de cem municípios. Os
terrenos são avaliados de acordo com a localização, se centrais ou próximos do centro
e devem possuir, também, condições de acesso a serviços urbanos e empregos para que
possam ser utilizados para projeto-piloto.
Em meados de 2019, o titular da Secretaria de Desenvolvimento da Infraestrutura, que
integra a pasta Especial de Produtividade Emprego e Competitividade do Ministério da
31
Economia (SDI/Sepec/ME), em entrevista, já havia pontuado as ideias iniciais do
programa:
O projeto Aproxima, parte da reformulação do Minha Casa Minha Vida (MCMV), será
lançado junto ao novo programa. O piloto será um empreendimento de uso misto, com
um investimento entre R$ 200 e 300 milhões, em uma área de 70 a 80 mil metros
quadrados, antecipou Diogo Mac Cord, titular da Secretaria de Desenvolvimento da
Infraestrutura, que integra a pasta Especial de Produtividade Emprego e
Competitividade do Ministério da Economia (SDI/Sepec/ME).
O secretário ao “GRI Hub”, ao participar de um club meeting do “GRI Club Infra” no dia
04 de julho de 2019, relatou:
Temos trabalhado muito [nesse projeto], que é parte do novo Minha Casa
Minha Vida e uma oportunidade de utilização de terrenos da União para
o conceito de habitação social, mas não apenas isso. O programa se chama
Aproxima porque tem o objetivo de reaproximar a população dos centros
urbanos.
Sem revelar o local exato do primeiro desenvolvimento imobiliário, Mac Cord explicou
que, futuramente, o projeto será replicado em algumas cidades do País19.
Nos próximos dias, devemos bater o martelo sobre o município [inicial].

Quando o novo MCMV for anunciado, iremos anunciá-lo também.
Continuou ele,
Estamos pensando em projetos grandes, de R$ 200 a 300 milhões, em
grandes terrenos da União, de aproximadamente 70 a 80 mil metros
quadrados. Depois do piloto, iremos escalar um projeto para cada capital
do Brasil, em formato de uso misto.
Por meio de parceria com gestões de diferentes localidades brasileiras, a

ideia da administração Jair Bolsonaro é promover alterações em planos
diretores e zoneamento, permitindo ajustes no potencial construtivo.
“[Além de] gerar valor àquele terreno, será possível ter imóveis comerciais
e residenciais de diferentes faixas, tudo em um mesmo empreendimento
Vale mencionar que o art. 4º da Lei nº 11.124/2005, que trata do Sistema Nacional de
Habitação de Interesse Social (SNHIS), estabelece que os imóveis públicos devem
alimentar o SNHIS, para viabilizar o acesso à terra urbanizada, efetivando o direito à
moradia digna e o direito à cidade sustentável para a população de menor renda, a
saber:
Art.4º A estruturação, a organização e a atuação do SNHIS devem
observar:
(...)
II – as seguintes diretrizes:
(...)
19
https://www.griclub.org/news/real-estate/mcmv-piloto-do-projeto-aproxima-sera-de-uso-
misto_718.html. Acesso em 13/8/2021. Acesso em 13/8/2021
32
c) utilização prioritária de terrenos de propriedade do Poder Público para
a implantação de projetos habitacionais de interesse social;
Mais recentemente, a Lei nº 14.118/2021, que institui o programa Casa Verde e

Amarela, do Ministério do Desenvolvimento Regional, prevê em seu art. 7º que “a União
poderá destinar bens imóveis a entes privados, dispensada autorização legislativa
específica, para o alcance dos objetivos de políticas públicas habitacionais, observado,
no que couber, o art. 23 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998”.
Nesse contexto, vale destacar que a proposta do “Aproxima” tem o desafio de
atendimento a projetos de moradias de famílias de baixa renda com a preocupação de
“reaproximar a população dos centros urbanos". Esse novo enfoque surge a partir de
uma crítica atual ao modelo tradicional de construção de habitações populares que, em
regra, utilizam terrenos públicos ou particulares localizados em áreas afastadas das
cidades sem a adequada infraestrutura urbana.
Entende-se que o sucesso desse tipo de inovação depende de uma capacidade
institucional voltada a identificar áreas públicas localizadas em regiões centrais das
cidades. É notório reconhecer que a União dispõe de terrenos localizados em áreas
urbanas, muitas vezes com grandes extensões em termos de área projetada e com
razoável potencial construtivo de moradias. Todavia, não há clareza se esses terrenos
estão disponíveis e desembaraçados de modo a permitir a implantação do programa de
forma ágil.
Embora não se tenha um levantamento expedito desses imóveis, sabe-se que parte do
conjunto, ainda desconhecida, encontra-se disponibilizada a órgãos da administração
direta e indireta em nível federal, estadual e municipal. O ponto que se aborda neste
achado é a fragilidade associada à capacidade de a SPU em instrumentalizar a utilização
de imóveis da União sob a gestão de outros órgãos federais, em especial o caso das
Forças Armadas, haja vista que tais instituições administram um extenso conjunto de
imóveis da União, embora alocados preponderantemente em suas atividades
finalísticas.
Essa preocupação surge em vista de que uma das estratégias atuais de aperfeiçoamento
da gestão de imóveis pela SPU envolve a racionalização desse uso. Diversas medidas
estão em curso no âmbito da Secretaria nesse sentido, sendo a principal delas o
incremento das ações de alienações de imóveis, com o objetivo de redução do tamanho
do Estado.
Nesse sentido, preconiza-se uma estratégia de avaliação da utilização efetiva de imóveis
que atualmente estão sob a jurisdição de outros órgãos federais, redirecionando
aqueles que apresentam um baixo grau de utilização em suas atividades finalísticas ou
não estejam no todo sendo utilizados aos programas de produção de moradia de
interesse social.
Dada a restrição fiscal, há forte concorrência entre as diversas políticas e programas
pelos recursos orçamentários disponíveis. Diante disso, a opção de permuta de partes
das áreas existentes para implantação da infraestrutura necessária à constituição dos
núcleos habitacionais se torna uma opção interessante. Nesse sentido, uma
33
contribuição ao debate surge a partir de uma análise gerencial da base cadastral dos
imóveis de uso especial, em particular aqueles sob a jurisdição dos Comandos do
Exército, Marinha e Aeronáutica.
Inicialmente é necessário conceituar que os imóveis denominados Próprios Nacionais,
segundo o direito administrativo brasileiro, se enquadram na categoria dos imóveis de
uso especial e são aqueles utilizados pelo serviço público como, por exemplo, os
ministérios da Esplanada em Brasília e os quartéis das forças armadas, pelo Brasil afora.
Ou seja, toda edificação ou terras que serviram ou servem ao serviço público.
A exemplificação apresentada a seguir foi baseada em uma extração de dados do
SPIUNet (referência dezembro/2020), disponibilizada na página da internet de dados
abertos do Ministério da Economia20. A consolidação dos RIPs totais indicou que 23% do
total da carteira de imóveis de uso especial, em termos de valor do imóvel, encontram-
se sob administração dos referidos comandos. Esses imóveis totalizam R$ 1,1 trilhão,
dos quais, aproximadamente, imóveis que importam em R$ 260 bilhões estão alocando
para os três Comandos. Chama atenção que aproximadamente 53% dos imóveis
administrados pelas Forças estão localizados nas capitais brasileiras (R$ 137 bilhões),
conforme se extrai dos dados apresentados nos quadros a seguir.
Fonte: Elaboração própria (equipe de auditoria CGU)
20
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/patrimonio-da-uniao/transparencia/dados-abertos.
34
35
Há que se pontuar que o patrimônio da União destinado às Forças Armadas tem como
função principal o cumprimento das atividades finalistas dessas instituições, como a
defesa de território, operacionalização das atividades, moradias dos integrantes das
Forças, etc. No entanto, as ações atuais de racionalização do uso do patrimônio têm
forçado a necessidade de melhor apurar a utilização efetiva do patrimônio alocado nos
órgãos públicos para cumprimento de suas atividades finalistas.
Um exemplo de grandes extensões de terra da União concentrados na gestão de uma
única Unidade Administrativa (Comando da Marinha no DF), mas sabidamente não
36
utilizado na sua totalidade para os fins da Administração, é o imóvel conhecido como
“Área Alfa”, que fica localizado próximo à área central de Brasília e possui uma extensão
de 6.200 hectares. Segundo informações noticiadas no site Metrópoles
(https://www.metropoles.com/), de 1º de maio de 2021:
O governador Ibaneis Rocha (MDB) informou ao Metrópoles, na sexta-
feira (30/4), que começou a negociar com a Marinha a aquisição de um
terreno de 62 km² para que seja construída uma nova cidade no Distrito
Federal. Em reunião realizada na tarde de quinta-feira (29/4) por
comandantes da força militar com representantes do Governo do Distrito
Federal (GDF) e a Secretaria do Patrimônio da União (SPU).
A ideia é que o terreno, localizado nas proximidades de Santa Maria e do
Gama, seja destinado à construção de prédios residenciais com modelo
de sustentabilidade e de maior execução, com o formato parecido ao do
Jardins Mangueiral, bairro localizado próximo a São Sebastião que conta
com unidades financiadas pelo programa Minha Casa Minha Vida, do
governo federal.
(...) Contudo, para que o projeto saia do papel, uma longa jornada terá de
ser cumprida. A principal delas é a transferência da propriedade do
terreno, que é da Marinha, para o Distrito Federal. Como contrapartida, a
proposta inicial é de que o GDF destine uma área à força militar e também
assuma a construção da sede própria da Marinha no DF21.
Fonte: IBRAM/DF
21
https://www.metropoles.com/colunas/janela-indiscreta/ibaneis-negocia-area-da-marinha-para-
construcao-de-nova-cidade-no-df. Acesso em 24/8/2021.
37
Fonte: IBRAM/DF
De fato, esta Controladoria tem participado das discussões em torno das ações de
racionalização e realiza o acompanhamento dos processos de revisão de ocupação de
órgãos federais em prédios públicos ou de terceiros, constatando que de fato há um
potencial elevado de redução dos espaços ocupados pelos órgãos públicos, com
reduções em termos de despesas de manutenção e operação predial e redução de
aluguéis pagos para particulares22.
Válido trazer à tona algumas ressalvas que a legislação em vigor, embora antiga,
apresenta sobre a questão da utilização de imóveis administrados pelos comandos
militares para fins de implementação de ações de regularização fundiária e/ou provisão
habitacional, ainda que os mesmos não estejam sendo utilizados para as finalidades
pactuadas, conforme disposto nos arts. 77, 79 e 100 do Decreto-Lei n. 9.760/1946:
Art. 77. A administração dos próprios nacionais aplicados em serviço
público compete às repartições que os tenham a seu cargo, enquanto
durar a aplicação. Cessada esta, passarão êses imóveis,
independentemente do ato especial, à administração do S.P.U.
Art. 79. A entrega de imóvel para uso da Administração Pública Federal
direta compete privativamente à Secretaria do Patrimônio da União - SPU.
(Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
§ 1º A entrega, que se fará mediante têrmo, ficará sujeita a confirmação
2 (dois) anos após a assinatura do mesmo, cabendo ao S.P.U. ratificá-la,
desde que, nêsse período tenha o imóvel sido devidamente utilizado no
fim para que fôra entregue.
[...] § 5º Constatado o exercício de posse para fins de moradia em bens
entregues a órgãos ou entidades da administração pública federal e
22
Ver trabalhos do “GRUPO PARA EFICIÊNCIA DO PATRIMÔNIO”, instituído pela Portaria Interministerial
nº 23, de 27/4/2020 (DOU de 28/4/2020, Ed. nº 80, S. 1, p. 5).
38
havendo interesse público na utilização destes bens para fins de
implantação de programa ou ações de regularização fundiária ou para
titulação em áreas ocupadas por comunidades tradicionais, a Secretaria
do Patrimônio da União fica autorizada a reaver o imóvel por meio de ato
de cancelamento da entrega, destinando o imóvel para a finalidade que
motivou a medida, ressalvados os bens imóveis da União que estejam
sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da
Marinha, do Exército e da Aeronáutica, e observado o disposto no inciso
III do § 1º do art. 91 da Constituição Federal.
§ 6º O disposto no § 5º deste artigo aplica-se, também, a imóveis não
utilizados para a finalidade prevista no ato de entrega de que trata o caput
deste artigo, quando verificada a necessidade de sua utilização em
programas de provisão habitacional de interesse social.
[...]
Art. 100
§ 6º Nos casos de aplicação do regime de aforamento gratuito com vistas
na regularização fundiária de interesse social, ficam dispensadas as
audiências previstas neste artigo, ressalvados os bens imóveis sob
administração do Ministério da Defesa e dos Comandos do Exército, da
Marinha e da Aeronáutica. (grifo nosso)
De fato, sem que se adentre em debate sobre a pertinência jurídica de tais previsões
legais, a disciplina legal acima foi aplicada em um caso concreto ocorrido recentemente
na Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Acre, a qual submeteu para
manifestação jurídica da Advocacia-Geral da União (AGU) consulta acerca do retorno de
imóveis da União entregues ao Comando do Exército naquele Estado, sem necessidade
de ato especial ou anuência do referido Comando:
Considerando que em vistorias realizadas por esta SPU/AC, verificou-se
que alguns imóveis da União destinados ao Comando do Exército não
estão sendo utilizados para finalidade definida no Termo de Entrega,
outros sem condições de uso e com aspecto de abandono, solicitamos
manifestação acerca da:
Possibilidade da SPU/AC realizar a reversão do imóvel sem necessidade de
ato especial ou anuência do Comando do Exército, considerando as
tratativas com o Comando e a manifestação através do Ofício nº 23-SS Vru
Patm/SPIMA/2ª Gpt E (15065958).
Esclarecemos que existem órgãos tanto nas esferas federal, estadual e
municipal com interesse nos imóveis, como por exemplo a Prefeitura de
Tarauacá para a implantação de um conjunto habitacional para pessoas
de baixa renda e moradoras de áreas alagadiças. Informamos ainda que a
Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União tem
metas estipuladas no plano de negócios 2021-2022, sendo a alienação e
racionalização de seus imóveis. 23
O entendimento exarado no parecer jurídico da AGU foi “pela inviabilidade de retorno

dos imóveis para a administração da SPU/AC, sem a anuência do referido Comando”, em
23
NOTA n. 00052/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU. Data 29/04/2021. Advocacia-Geral da
União. Consultoria-Geral da União. Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio.
Núcleo Jurídico.
39
que pese o esforço da SPU/AC para demonstrar que os imóveis não eram utilizados na
a finalidade pactuada, estavam sem condições de uso e que apresentavam, inclusive,
aspectos de abandono e a possibilidade de utilização desses imóveis administrados pelo
Comando do Exército, na região, para fins implantação de moradia para pessoas de
baixa renda, haja vista a existência de forte demanda por parte dos poderes locais.
Diante do exposto, observa-se que além do fato da SPU não dispor de um conhecimento
amplo e institucionalizado de imóveis da União com vocação e potencial de destinação
para as políticas públicas de apoio a programas de regularização fundiária e provisão
habitacional, foi observada a existência restrições de cunho jurídico que dificultam a
retomada de imóveis administrados por outros órgãos da Administração Federal, como
é o caso das Forças Armadas. Desse modo, é correto afirmar que tais fragilidades
impactam diretamente na concretização e operacionalização da proposta de criação de
um Sistema de Gestão do Patrimônio Imobiliário (SIPI) da Administração Pública federal,
capitaneado pela SPU, que visa a organizar as atividades inerentes a gestão de
patrimônio imobiliário da Administração Pública Federal, pelo menos no que tange ao
aprimoramento da gestão das ações de destinação de imóveis da União em apoio a
programas governamentais de provisão de moradia.
4. Recomendações
Buscando promover o aperfeiçoamento da governança do Patrimônio Imobiliário da
União, e reconhecendo o esforço da SPU no encaminhamento das questões levantadas
neste Relatório, são apresentadas as seguintes recomendações à Secretaria de
Coordenação e Gestão do Patrimônio da União:
1. Qualificar os cadastros de imóveis existentes e implantar a gestão de riscos para

definição/ranqueamento dos imóveis com menor risco residual de insucesso em
iniciavas de regularização fundiária ou provisão habitacional entre os imóveis
cadastrados na SPU (administrados direta ou indiretamente).
(Achado 3.1)
2. Elaborar estudo para definir procedimentos e volume de recursos necessários à

contratação de terceiros para execução de ações de regularização de imóveis, nos
termos do Inciso II do Art. 24-C da Lei 14.011/2020.
(Achados 3.1, 3.2 e 3.3)
3. Em relação aos imóveis sob gestão das forças armadas bem ranqueados no processo
de gestão de riscos, verificar a possibilidade desses imóveis, mediante ajustes a serem
celebrados com as três forças, serem inseridos no Regulariza+ (SPU).
(Achados 3.1 e 3.4)
40
4. Elaborar estudo no qual sejam detalhados os recursos (humanos, financeiros e
materiais) previstos à consecução das “Metas específicas” da SPU no período 2019-2022
(PPA) de modo a avaliar a factibilidade das metas previstas e revê-las, caso necessário.
(Achados 3.2 e 3.3)
5. Conclusão
Questão 1 A SPU tem conhecimento da totalidade de imóveis passíveis de
regularização?
O exame dos atuais processos de trabalhos evidenciou que o órgão ainda não dispõe de
um conhecimento amplo dos imóveis da União com potencial de utilização em
programas de regularização fundiária e em apoio à redução do déficit habitacional. É
possível afirmar que a formatação da carteira de projetos de regularização fundiária
(Programa Regulariza+) carece do incremento de diálogo institucional com diversos
atores, especialmente Estados, Municípios e comunidades, bem como uma estratégia
de operacionalização coordenada pelo órgão central de atuação para cada caso, onde
estejam consignados os instrumentos de destinação e as responsabilidades dos atores
envolvidos para viabilizar a regularização fundiária, urbanística e ambiental das áreas
selecionadas.
Questão 2 Há boa adesão dos municípios aos processos de regularização de ocupações
em terrenos da União?
Os levantamentos realizados permitem afirmar que, no que tange à implementação de
ações de regularização de ocupações em terrenos da União, a taxa de adesão dos
municípios não é um fator limitante das ações de regularização, mas a limitada
capacidade técnica e orçamentárias muitas municipalidades. No Ministério de
Desenvolvimento Regional (MDR) essas limitações podem ser mitigadas por critérios de
acesso ao "Casa Verde Amarela" mais rigorosos. Já no caso da SPU, cujas ações estão
adstritas aos imóveis sob sua gestão, faz-se necessária a implementação de medidas
voltadas a mitigar eventuais limitações das municipalidades onde se encontram os
imóveis selecionados a exemplo de valer-se da expertise já instalada no Ministério de
Desenvolvimento Regional, Caixa Econômica Federal, ou outras instituições financeiras,
para promoção de suporte técnico às municipalidades.
Questão 3 As metas estabelecidas são compatíveis o histórico de duração dos
Os testes aplicados evidenciaram que o histórico dos processos de regularização
fundiária, seja em terras públicas ou particulares, é demasiado longo, tendo em vista a
necessidade de uma sequência extensa de etapas para concretização dos projetos, além
de todos os entraves burocráticos e administrativos da máquina pública, os quais as
mudanças legislativas e inovações de gestão buscam mitigar.
Uma ilustração dessa problemática é o caso da Gleba Meriti, com área de
1.276.50,00m², localizada no Município de Duque de Caxias/RJ, emblemático e
41
complexo, tendo as primeiras tratativas processuais iniciada no ano de 1994, entre
órgãos federais, mas que ainda se encontram longe de finalização, conforme se
depreende de relato da SPU
Ademais, faz-se necessário ponderar que problemas estruturais como a questão de
pessoal (falta de carreira própria, envelhecimento e número dos quadros); divisão da
força de trabalho com outras ações – alienação, remissão de foro, fundo imobiliário,
cessões, fiscalização, arrecadação; consistência das bases cadastrais e abrangência dos
sistemas de TI; gestão de riscos não implantada; disponibilidade orçamentária para
cumprimento da atividade finalidade do órgão, inexistência do sistema estruturador são
componentes de risco com impacto elevado no sucesso das ações realizadas pelo órgão
que ainda não foram superados.
Questão 4 Há dificuldade institucional de retomada de imóveis que foram destinados
a órgãos?
O Governo Federal, por meio dos Ministérios da Economia e do Desenvolvimento Social,
avança na formatação e implantação de uma nova modalidade direcionada ao
atendimento de moradias de interesse social. Na medida proposta, consta a utilização
de terrenos da União em áreas urbanas com boa localização nos centros dos municípios.
Com nome provisório de “Aproxima”, o programa do governo federal deve integrar a
carteira do Programa Casa Verde e Amarela. É notório reconhecer que a União dispõe
de terrenos localizados em áreas urbanas, muitas vezes com grandes extensões em
termos de área projetada e com razoável potencial construtivo de moradias. Todavia,
não há clareza se esses terrenos estão disponíveis e desembaraçados de modo a
permitir a implantação do programa de forma ágil.
Foi observado que a legislação em vigor faz ressalvas sobre a utilização de imóveis
administrados pelos comandos militares para fins de implementação de ações de
regularização fundiária e/ou provisão habitacional, ainda que os mesmos não estejam
sendo utilizados para as finalidades pactuadas, conforme disposto nos arts. 77, 79 e 100
do Decreto-Lei n. 9.760/1946.
Caso concreto de aplicação do referido dispositivo ocorreu recentemente na
Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Acre. A proposta da regional
buscava a utilização de imóveis sob a administração do Comando do Exército local para
fins implantação de moradia para pessoas de baixa renda, haja vista a existência de forte
demanda por parte dos poderes locais.
O entendimento exarado no parecer jurídico da AGU foi “pela inviabilidade de retorno
dos imóveis para a administração da SPU/AC, sem a anuência do referido Comando”,
em que pese os imóveis não estarem sendo utilizados para a finalidade pactuada, e se
encontravam sem condições de uso e que apresentavam, inclusive, aspectos de
abandono, segundo relato da SPU local. Nesse sentido, entende-se necessário que a SPU
realize levantamento dos imóveis sob gestão das forças armadas com aptidão para
produção habitacional com função social e de regularização fundiária e que se
encontrem subutilizados para, mediante ajustes a serem celebrados com as três forças,
esses imóveis possam integrar o Regulariza+ (SPU).
42
Questão 5 As ações de regularizadas desenvolvidas pela SPU e MDR estão
adequadamente coordenadas?
No que toca à integração de informações dos processos de regularização fundiária em
terras da União executados pelo MDR às bases cadastrais da secretaria, foi constatado
que não há um fluxo definido entre os dois órgãos uma vez que o MDR e que a SPU “atua
como intermediadora da política pública, por meio da destinação do imóvel, tendo em
vista que o principal agente operador da Regularização fundiária é o Município. As
informações que constam nas nossas bases de dados posteriores às destinações são dos
títulos emitidos pelo município”.
43
Anexo I – Manifestação da Unidade Examinada e Análise
da Equipe de Auditoria
44
45

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CGU

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA GESTÃO

Avaliação dos Resultados da Gestão

3. RESULTADOS DOS EXAMES 12

3.1 Qualificação dos cadastros existentes e a implantação de uma sistemática de gestão

3.2 Apesar do Interesse das municipalidades em aderir a ações de regularização fundiária

3.3 Da baixa probabilidade de cumprimento das metas estabelecidas no Programa

ANEXO I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE

Nesse universo, as ações de regularização fundiária conduzidas pela SPU e parceiros

Um registro desse papel do Estado brasileiro consta do Manual de Regularização

O cumprimento da função social de uma propriedade pública deve estar

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A regularidade ou irregularidade documental ou cadastral, em muitos casos, não é

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3. RESULTADOS DOS EXAMES

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Entende-se que tais fragilidades estão relacionadas com o pano de fundo da

• a existência ou não de situação de risco à vida da população beneficiária;

Nessa toada, a partir dos testes de auditoria aplicados, preconiza-se a constituição de

3.2 Apesar do Interesse das municipalidades em aderir a ações

Segundo informações adicionais da SPU, “para os casos de provisão habitacional de

• Portaria SPU/ME nº4.263/20: processo referente a área localizada no Bairro

Frisa-se que o Programa de Regularização Fundiária e Melhoria Habitacional é

Fonte: CONSULTORIA CGU/MDR. Programa de Regularização Fundiária e Melhoria Habitacional.

Em contraponto ao fluxo apresentado, uma análise do fluxograma de processos de

3.3 Da baixa probabilidade de cumprimento das metas

De acordo com a Portaria SEDDM/SPU/ME nº 2.519, de 2 de março de 2021, que institui

Em análise do planejamento da unidade para o período 2019-2022 foi observado a

Seq. Grandes Meta Medidas de Desempenho (*)

07 Aumentar a caracterização Aumentar a caracterização

08 Aumentar a arrecadação Percentual de aumento da arrecadação

Seq. Metas Específicas Medidas de Desempenho (*)

A fim de se proceder uma avaliação realista das metas de execução do Programa

Para efeito de comparação, considerando a média de famílias atendidas neste último

Outro ponto em que também se identificou fragilidade foi a questão de existência ou

A baixa disponibilidade de recursos orçamentários para as ações de regularização

Plano Orçamentário: Dotação (R$): Físico:

0007 - Regularização Fundiária

No referido Plano Orçamentário, 0007, se prevê desembolsos com:

Ademais, os testes aplicados evidenciaram que o histórico dos processos de

3.4 Dos embaraços para utilização de imóveis da União não

Nos próximos dias, devemos bater o martelo sobre o município [inicial].

Por meio de parceria com gestões de diferentes localidades brasileiras, a

Mais recentemente, a Lei nº 14.118/2021, que institui o programa Casa Verde e

Fonte: Elaboração própria (equipe de auditoria CGU)

O entendimento exarado no parecer jurídico da AGU foi “pela inviabilidade de retorno

1. Qualificar os cadastros de imóveis existentes e implantar a gestão de riscos para