CLIENTELISMO XXXXXXXX XXXXX XXXXXXXX (Título não reflete o foco do

estudo)

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CAP. 1 – RELAÇÕES CLIENTELÍSTAS E CLIENTELISMO POLÍTICO NO BRASIL
1.1 – Sobre as relações clientelistas

1.2 – Clientelismo, mandonismo e coronelismo: aproximações e diferenciações

1.3 – O clientelismo na cultura política brasileira

1.4 – O clientelismo nos pequenos municípios brasileiros

CAP. 2 – CLIENTELISMO E FUNCIONALISMO PÚBLICO

2.1– Origens do funcionalismo público moderno
2.2 – Clientelismo e funcionalismo público no Brasil
2.3 Cargos comissionados e contratações por tempo determinado

CAP. 3 – PESQUISA EMPÍRICA E ANÁLISE DE DADOS

 CAP. 1 – CLIENTELISMO POLÍTICO NO BRASIL

1.1 – Sobre as relações clientelistas

Discutir o clientelismo numa perspectiva genérica não é simples. A literatura

nesse campo é bastante extensa e muitas vezes divergente em vários aspectos, o que também
ajuda a enriquecer a discussão. Nessa abordagem inicial pretendemos realizar uma rápida
incursão sobre as relações clientelistas apontando os aspectos mais comuns dessa temática.
Nesse sentido, terão destaque na nossa discussão as relações diádicas e a relação patrono-
cliente a partir dos escritos de Carl H. Landé e Eric R. Wolf, finalizando com uma abordagem
panorâmica dos estudos sobre o clientelismo feita do Igor Gastal Grill.
Ao enfatizar as relações diádicas e clientelistas pretendemos situá-las, na
análise do nosso objeto, principalmente no plano político para compreendermos como o
personalismo, atrelado a outras práticas, pode ser determinante (ou não) para a escolha
dos candidatos. No entanto, antes trazermos para o nosso objeto é necessário uma
compreensão geral acerca das relações clientelistas.
De um modo geral, pode-se dizer que as considerações acerca das relações
diádicas são necessárias para balizar o entendimento sobre o clientelismo. “Uma relação
diádica, no seu sentido de ciência social, é uma relação direta envolvendo alguma forma de
interação entre dois indivíduos” (LANDÉ, 1977, p. 1). A relação diádica implica numa
interação direta entre um sujeito e outro, sem a participação de um terceiro elemento.
O conceito de relação diádica é utilizar por Landé para justificar suas
considerações sobre os estudos que são feitos sobre as sociedades em desenvolvimento. O
autor não explica qual seu entendimento sobre sociedades em desenvolvimento, mas afirma
que os estudos realizados nessas sociedades descobriram que as relações pessoais costumam
ser mais importantes na organização da atividade política do que os grupos organizados
mediante a identificação de classe, ocupação ou afinidade ideológica. Nesse sentido, a relação
diádica surge como fator de explicação dos comportamentos sociais dessas sociedades.
Nessa perspectiva, o clientelismo teria como gênese a relação diádica que, por
conseguinte, implica em outros tipos de interação decorrentes dela. No âmbito da relação
diádica está a aliança diádica na qual podemos, a grosso modo, localizar os fundamentos
antropológicos do clientelismo. “Uma aliança diádica é um acordo voluntário entre dois
indivíduos que visa à troca e à ajuda mútua quando necessário” (LANDÉ, 1977, p. 3). Nesses
acordos de base diádica preponderam alguns elementos fundamentais em especial a ajuda
mútua e a troca de favores.
No caso da ajuda mútua, segundo Landé (1977) as obrigações de cada lado estão
atreladas às necessidades do outro. Cada lado se compromete a ajudar o outro em suas
emergências extremas. Não há, no entanto, um acordo formal, mas inclui-se aí uma obrigação
moral reconhecida por ambas as partes. Em relação à troca de favores, a permuta envolve uma
demonstração de apreço. Não há uma relação explícita de dependência, mas há uma intenção
em manter uma aliança que pode ser útil a qualquer momento. Daí a importância das trocas de
presentes e recepção alternada em ocasiões de cerimônia.
As relações diádicas podem ser duradouras ou não, a depender dos objetivos e dos
indivíduos envolvidos. A lealdade pessoal nessas relações pode aparecer como um elemento
importante, mas não é determinante. Ela ajuda a manter a aliança quando um lado entra em
declínio, ou seja, quando um não pode mais atender à demanda do outro, este último deve
manter-se fiel aos laços construídos no passado. “No entanto, as normas da reciprocidade e da
lealdade pessoal são vulneráveis a um expediente que pode ser usado para romper uma
aliança antes que débitos importantes tenham sido pago” (LANDÉ, 1977, p. 6).
O princípio da relação diádica não comporta a complexidade das relações sociais
nem do clientelismo, mas é útil para percebermos aspectos importantes da formação cultural
de algumas sociedades. Nesse sentido, do lado oposto das relações diádicas estão as relações
institucionalizadas. A primeira está relacionada aos contratos implícitos1 e a segunda
compreende os contratos explícitos. Os contratos explícitos são aqueles prescritos nas normas
governamentais, religiosas ou mesmo de mercado; se dão no plano formal onde as partes
assumem publicamente obrigações mútuas. Já os contratos implícitos estão no plano informal,
nas relações de confiança e compadrio. O autor argumenta que ambas as relações se inter-
relacionam e não podem ser compreendidas isoladamente.
As alianças diádicas, portanto, devem ser geralmente sustentadas por uma estrutura
de relações institucionalizadas, isto é, relações que são contínuas, ao invés de
intermitentes, que são inclusivas, pois permitem a exclusão arbitrária de indivíduos
específicos, que podem ser previsíveis, pois determinam formas de interação
substancial e processualmente padronizadas, e que são ligadas a outras relações
institucionalizadas na sociedade (LANDÉ, 1977, p. 7).

As relações diádicas podem ser melhor entendidas quando as localizamos no

âmbito de grupos diádicos não corporados. Há, portanto, a necessidade de diferenciarmos

1
Esse conceito pode ser melhor compreendido nos estudos realizados por George Foster, conforme pondera
Landé.
grupos não corporados dos grupos corporados. Conforme sugere Landé (1977, p. 9) “um
grupo corporados é um agregado distinto e de múltiplos membros o qual possui propriedades,
objetivos e deveres que, como tais, são inerentes ao grupo, e são diferentes daqueles dos seus
membros individuais”. Percebe-se que nos grupos corporados há uma nítida separação entre
interesses do grupo e interesses individuais. Como exemplos de grupos corporados, Landé
(1977) cita as famílias, os clãs, as tribos e, no mundo moderno, as organizações partidárias,
civis e os estados nacionais.
Já os grupos diádicos não corporados incluem aqueles que não possuem objetivos
específicos, no entanto, têm uma certa organização e realizam atividades que são
compreendidas por todos. Landé coloca nesse patamar os “pobres” e a “multidão sem líder”,
mas também inclui os grupos de ação, grupos de amigos, facções políticas e as clientelas.
Dessa forma, nesse tipo de grupo diádico não corporado “os membros são assistidos na
proteção da sua propriedade privada, no processo de seus interesses privados e no
cumprimento dos seus deveres individuais por outros membros do grupo através da ajuda
recíproca e ação paralela” (LANDÉ, 1977, p. 9).
A breve compreensão das relações diádicas e dos grupos corporados e não
corporados nos permitem agora adentrar no cerne da nossa discussão: a relação patrono
cliente, a qual pode ser identificada nas diversas sociedades e culturas em diferentes
momentos da história. Sem pretender reduzir o conceito, vale destacar as considerações de
Landé (1977, p. 11): “uma relação patrão-cliente é uma aliança diádica vertical, isto é, uma
aliança entre duas pessoas de status, poder ou recursos desiguais que acham útil ter como
aliado alguém superior ou inferior a si mesmo”. O membro superior é identificado como o
patrão, enquanto o membro inferior como cliente. Como um exemplo típico de relação
diádica, a ligação patrão-cliente pressupõe acordos que incluem laços de lealdade e troca de
favores, o que não pode ser estendido, evidentemente, a todas as relações de natureza
clientelista.
Segundo Landé (1977) os benefícios trocados entre patrão e cliente são quase
sempre de tipos diferentes não apenas no tempo, mas também pelo fato de um possuir o que o
outro precisa, não podendo obter sem a ajuda do outro. Os bens, serviços e favores trocados
entre patrão e cliente geralmente não são de natureza equivalente. Conforme assinala Wolf
(2003, p. 109), “as ofertas do patrono são mais imediatamente tangíveis. Ele fornece ajuda
econômica e proteção contra exações – tanto as legais quanto as ilegais – das autoridades. O
cliente, por sua vez, retribui em recursos mais intangíveis”. De acordo com Wolf (2003), a
retribuição do cliente para com o patrão inclui pelo menos três formas, a saber: as
demonstrações de estima; a consecução de informações sobre as maquinações dos outros e a
promessa de apoio político. Em relação a essa última forma de retribuição, cabe lembrar que
“o cliente é obrigado a não apenas manifestar lealdade, mas, também a demonstrar essa
lealdade. Ele se torna membro de uma facção que serve aos propósitos competitivos de um
líder” (WOLF, 2003, p. 109).
Um patrão pode aglomerar em torno de si vários clientes, dependendo da sua
capacidade de beneficiá-los. “Na verdade, a importância de seu status e a qualidade de seus
recursos tendem a determinar o número de clientes que podem manter” (LANDÉ, 1977, p.
11). O resultado será um conjunto de relações diádicas de cunho vertical, pautadas na troca
de favores e acordos pessoais, tendo um patrão como centro e um aglomerado de clientes que
com ele se relacionam.
No âmbito das relações patrão-cliente, Landé (1977) distingue dois tipos de
instituições: as de subordinação pessoal, que podem ilustrar cenários mais remotos como a
Antiguidade e a Idade Média; e as de subordinação organizacional, associada ao mundo
moderno. Ao tratar dessa distinção, o autor afirma que nas instituições de subordinação
pessoal “os subordinados estão diretamente ligados a proprietários de escravos, senhores,
proprietários de terra e chefes de família individuais, e confiam neles para sua subsistência em
troca de serviços fornecidos a esses indivíduos e às suas famílias” (LANDÉ, 1977, p. 13). Por
outro lado, as instituições de subordinação organizacional compreendem as burocracias
modernas, firmas corporadas de negócios e diversos outros tipos de associações modernas.
Para o autor, nessas últimas existe uma constante tensão entre as exigências institucionais de
impessoalidade e imparcialidade e a prescrição de tratamento diferenciado entre patrão e
cliente.
A temática das relações patrão-cliente tem ganhado destaque no ambiente
acadêmico. Numa breve incursão sobre tais estudos, Igor Gastal Grill elenca alguns pontos
interessantes, os quais eu gostaria de mencionar. Segundo ele “o campo de reflexão
privilegiado é constituído pelas sociedades europeias mediterrâneas, latino-americanas,
asiáticas e africanas” (GRILL, 2013, p. 252). Para esse autor há uma concordância entre os
estudiosos que essas regiões apresentam características acentuadas das relações patrão-cliente,
marcada pelo controle, por parte de poucos, aos centros de poder e a bens e serviços
indispensáveis, bem como pelo predomínio do componente agrário e mercado fraco.
Para o autor, os estudos convergem acerca dos cenários propícios para a
observação do clientelismo. As situações mais comuns, aí descritas, são marcadas por uma
“estrutura oligárquica, com posições de mando exclusivo ou pouco competitivo,
monopolizado por indivíduos ou suas famílias que gozam de estabilidade nas posições de
poder e mecanismos de transmissão hereditária” (GRILL, 2013, p. 254).
Ademais, um dos pilares do clientelismo, e que é consenso entre a maioria dos
autores, é assimetria das relações e preponderância dos vínculos pessoais. “A ambiguidade
dessas relações reside no fato de forjarem elo de dependências dos dominados em relação aos
dominantes sem, no entanto, caracterizarem situações de coerção pura” (GRILL, 2013, p.
253). Em resumo, pode-se elencar quatro fatores convergentes nos estudos sobre as relações
clientelistas:
Alguns elementos são convergentes nas diferentes descrições que oferecem dos
laços sociais que compõe o clientelismo ou as relações patrão-cliente e aparecem
como traços constitutivos desse fenômeno: 1) o vínculo pessoal, diádico, direto; 2) a
estrutura vertical da relação, baseada na desigualdade de recursos, poder e status
entre as partes; 3) o componente da reciprocidade ou da troca; 4) o particularismo, o
favoritismo, a afetividade e as ligações com compromissos difusos e voluntários.
(GRILL, 2013, p. 252).

Evidentemente nem todos esses elementos vão conviver na mesma seara ou vão
estar presentes em todas as situações do tipo clientelista, mas terão destaque ou figurarão em
situações onde prepondera o clientelismo.
Ao buscar a gênese do clientelismo, há abordagens que aproximam a relação
patrono-cliente do conceito de dádiva (trabalhado por autores da antropologia), tendo em vista
que ambos seguem o princípio da reciprocidade. No entanto, são relações que se distinguem
em vários aspectos. Conforme argumenta Veloso (2006), essa aproximação não se justifica:
primeiro porque, ao contrário da dádiva, os agentes do clientelismo não se localizam no
mesmo patamar de poder; segundo, pelo fato das trocas clientelistas envolverem interesses
explícitos e não apenas demonstração de poder de retribuição; terceiro, porque as relações
clientelistas produzem assimetrias em que o cliente fica em condição de dívida com o patrão.
Acrescento aqui um fator que considero fundamental para distinguir o sistema de dádivas das
sociedades ditas primitivas da relação patrono-cliente. Nas palavras do próprio Mauss 2,
percebe-se que a dádiva naquele contexto está ligada ao coletivo, isto é, trocas entre grupos.
Nas economias e nos direitos que precederam os nossos, nunca se constatam, por
assim dizer, simples trocas de bens, de riquezas e de produtos num mercado
estabelecido entre os indivíduos. Em primeiro lugar, não são indivíduos, são
coletividades que se obrigam mutuamente, trocam e contratam; as pessoas presentes

2
Marcel Mauss é um dos mais renomados autores das ciências sociais. Na sua obra Sociologia e Antropologia
dedica um capítulo inteiro ao sistema de dádivas das sociedades arcaicas.
 ao contrato são pessoas morais: clãs, tribos, famílias, que se enfrentam e se opõem
seja em grupos frente a frente num terreno, seja por intermédio de seus chefes, seja
ainda dessas duas maneiras ao mesmo tempo (MAUSS, 2003, p. 190).

Observa-se também que há um intenso debate entre os autores sobre a

continuidade ou não das relações patrono-cliente. De acordo com Grill (2013), há uma notória
distinção entre aqueles que defendem a ideia de que o clientelismo tende a desaparecer em
uma sociedade e um Estado moderno daqueles que postulam a perpetuação do clientelismo
em função das adaptações às novas configurações sociais. De um lado estão aqueles que veem
o clientelismo como um resquício do passado que tende a desaparecer com a expansão das
relações impessoais, universais e racionais. Do outro lado estão os que postulam a
permanência do clientelismo, analisando-o como dotado de autonomia e racionalidade
próprias. Há também uma linha do meio nesse debate: “entre esses extremos, há o modelo de
análise que procura compreender as relações patrão-clientes, assim como as amizades e
relações de parentesco, no bojo de uma estrutura formal de poder” (GRILL, 2013, p. 255).
Outra divergência se dá em relação ao tipo de clientelismo. De acordo com Grill
(2013), além do que já postulamos aqui sobre as relações diádicas e relações patrono-cliente
(tal qual as observações de Landé), uma vertente mais moderna defende a ideia de um
clientelismo de massa ou clientelismo corporado, no qual os grupos ou entidades (sindicatos,
partidos, trabalhadores ligados a categorias profissionais etc.) passam a desempenhar papeis
de patrões e clientes.
No que tange ao foco do clientelismo, Grill aponta outra divergência
especialmente entre cientistas políticos e antropólogos. O primeiro grupo procura focalizar o
clientelismo político a partir da influência exercida pela elite política sobre sua clientela,
tendo como cenário privilegiado o plano estadual ou nacional. Já o segundo busca enfatizar o
âmbito local, privilegiando o lado dos clientes e suas estratégias na relação com seus patrões.
Desse modo, pode-se perceber que a variedade de discursos em torno do
clientelismo faz da temática um importante campo de observação. O clientelismo pode estar
presente nos diversos campos de interação social, contudo, daremos destaque ao campo
político, na relação diádica entre político e eleitor.

1.2- Clientelismo, mandonismo e coronelismo: aproximações e diferenciações

É comum nas abordagens que tratam do clientelismo ou de outros fenômenos da

política brasileira a associação indistinta das práticas associadas ao clientelismo, cabendo aqui
citar alguns desses termos (coronelismo, mandonismo, patrimonialismo, personalismo,
filhotismo, empreguismo), dentre outros, apenas para ilustrar esse cenário. Embora estejam
relacionados, tais conceitos não podem ser colocados na mesma seara, tendo em vista que
cada um tem sua especificidade e remonta a um aspecto singular das relações políticas, sociais
e culturais. Para não perder de vista o foco da questão, pretendo tomar como base a
diferenciação entre três conceitos, a saber: clientelismo, coronelismo e mandonismo à luz das
observações de José Murilo de Carvalho e outros autores.
Tal como o clientelismo, o coronelismo e o mandonismo estão associados às
práticas políticas dos municípios de pequeno porte mais identificados com o contexto
rural e das relações personalistas. Dessa forma cabe ressaltar que a discussão sobre tais
conceitos visa enriquecer o debate acerca das práticas clientelistas e ao mesmo tempo
pretende diferenciá-las de outras correlatas. Mais ainda, essa discussão se faz necessária
pelo fato de se notar que coronelismo, mandonismo e clientelismo estão diretamente
ligados à questão eleitoral, ou seja, demandam ações que visam de alguma forma
angariar votos e apoio político, porém, com estratégias diferenciadas a depender do
contexto histórico, social e geográfico.
Segundo Carvalho (1997, p.1) “Há imprecisão e inconsistência no uso de
conceitos básicos como mandonismo, coronelismo, clientelismo, patrimonialismo,
feudalismo”. Cabe ressaltar também que tais imprecisões não se restringem ao Brasil, pois as
práticas que remontam aos conceitos mencionados têm conotações universais, além do mais,
como afirma o próprio José Murilo de Carvalho, são conceitos complexos e precisam de
constante revisão e pesquisa empírica. É importante lembrar ainda que não é objetivo deste
trabalho esmiuçar todas as facetas dos termos em questão, mas apontar mesmo que de modo
breve suas diferenciações e associações para adentrar na discussão propriamente dita do
objeto de estudo.
Começaremos por tratar do “coronelismo”. A literatura brasileira é bastante rica
no que tange ao coronelismo como fenômeno histórico, político e social. Os escritos
perpassam desde obras literárias até as produções acadêmicas. As abordagens mais comuns
tomam como ponto de partida as reflexões de Vitor Nunes Leal no clássico livro
Coronelismo, Enxada e Voto: o município e o regime representativo no Brasil 3 sem, no
entanto, esgotar a questão. Para Leal (1975, p. 20) “o ‘coronelismo’ é, sobretudo, um

3
A obra foi publicada em 1949, tratando principalmente dos acordos políticos entre os coronéis donos de terra e
mandatários locais e os governadores no período da Primeira República.
compromisso, uma troca de proveitos entre o poder público, progressivamente fortalecido, e a
decadente influência social dos chefes locais, notadamente dos senhores de terra”.
José Murilo de Carvalho segue em parte a linha teórica de Vitor Nunes Leal ao
tratar da temática. Para ele “o coronelismo é um sistema político, uma complexa rede de
relações que vai desde o coronel até o presidente da República, envolvendo compromissos
recíprocos” (CARVALHO, 1997, p. 1). O título de coronel 4foi dado aos notários donos de
terra no período regencial como uma espécie de representante do Estado, tendo poder de
polícia para intervir nos conflitos instaurados em seus territórios. É justamente do poder
conferido pelo governo central que vem confirmar o mando dos coronéis sobre os que
residem em suas terras. O título de coronel era uma forma de legitimação do poder que os
grandes fazendeiros já tinham desde o período colonial face à inconstante atuação da Coroa.
Com o fim do Império os presidentes de província são substituídos pelos
governadores. Até então, não havia pleito para eleger os presidentes de província, visto que
estes eram escolhidos diretamente pelo imperador. Com a proclamação da república, a
história muda de feição. Os governadores para serem eleitos precisam constituir uma base
política e para isso precisam construir alianças junto aos representantes políticos locais. É
nesse contexto que surge o coronelismo como sistema de relações entre os políticos locais,
regionais e nacionais. Os coronéis passam a barganhar o apoio político e financeiro dos
governadores em troca de apoio eleitoral. Do mesmo modo que os coronéis firmavam alianças
com os governadores, estes últimos firmavam acordos com os candidatos a presidente. Essa
era chamada “política dos governadores”. Esse jogo de alianças, que envolvia o coronelismo e
a política dos governadores perdurou durante toda a Primeira República.
Como afirmado anteriormente, o coronel encabeça o mando do poder político e
econômico local não apenas quando recebe o título de coronel. A legitimação estatal apenas
confere funções já praticadas pelos mandatários locais. Faoro (2001, p. 736) afirma que “o
fenômeno coronelista não é novo. Nova será sua coloração estadualista e sua emancipação no
agrarismo republicano, mais liberto das peias e das dependências econômicas do
patrimonialismo central do Império”.
Via de regra, quando se trata do coronel clássico é costumeiro pensar que todo
coronel é um fazendeiro/latifundiário. Essa tese é rebatida por Raymundo Faoro, que insiste

4
A qualificação "coronel" vem da Guarda Nacional, criada em 18 de agosto de 1831. Pela hierarquia funcional,
os chefes locais ocupavam na instituição os postos mais elevados (coronéis), seguidos de chefes e capitães. Logo
após a proclamação da República a instituição foi extinta, porém o termo ficou. (SANTOS, 2007, p. 88)
em afirmar que o poder do coronel não reside apenas na propriedade rural, mas também no
reconhecimento dos seus pares e subordinados.
O coronel, antes de ser um líder político, é um líder econômico, não
necessariamente, como se diz sempre, o fazendeiro que manda nos seus agregados,
empregados ou dependentes. O vínculo não obedece a linhas tão simples, que se
traduziriam no mero prolongamento do poder privado na ordem pública. Segundo
esse esquema, o homem rico — o rico por excelência, na sociedade agrária, o
fazendeiro, dono da terra — exerce poder político, num mecanismo onde o governo
será o reflexo do patrimônio pessoal. [...] Ocorre que o coronel não manda porque
tem riqueza, mas manda porque se lhe reconhece esse poder, num pacto não escrito.
(FAORO, 2001, p. 737)

Na mesma linha de Faoro, está Santos (2007) ao enfatizar que embora fosse fator
importante, não era necessariamente o fato de ser fazendeiro ou rico que daria ao mesmo o
reconhecimento de coronel na política local. Evidentemente também não poderia ser alguém
despossuído de bens, mas era preciso algo mais que o credenciasse ao posto. O poder político
do coronel derivava de um conjunto de fatores mais complexos.
O coronel mandava não porque era rico mas porque a sociedade reconhecia nele a
figura do mandatário, em consonância com a oligarquia local. [...] Seu poder formal
derivava, isto sim, da capacidade de encarnar este líder e de influir diretamente no
resultado das eleições e garantir à nova ordem eleitoral vigente a capacidade de
reinar republicanamente (SANTOS, 2007, p. 90).

O coronelismo, na ótica de José Murilo de Carvalho, longe de ser o ápice do

coronel é justamente o momento de sua decadência como figura social e política. Como
podemos notar em Carvalho (1997, p. 1), “o coronelismo era fruto de alteração na relação de
forças entre os proprietários rurais e o governo e significava o fortalecimento do poder do
Estado antes que o predomínio do coronel”. Para esse autor, o coronelismo tem um momento
determinado, não podendo mais ser percebido após a queda da Primeira República.
No entanto, nem todos compartilham dessa ideia. Evidentemente que imaginar o
coronelismo no mesmo molde das configurações da República Velha seria um equívoco,
porém há autores que demarcam traços da política coronelista nos períodos posteriores à
Revolução de 1930. Para Francisco Alpendre dos Santos (2007) o coronelismo irrompe o
período do Estado Novo, a ditadura e chega até os dias atuais com nova roupagem, adaptado
aos novos ambientes políticos arejados pela redemocratização. “A sua existência original e a
semente pela qual ele consegue reproduzir está em outro solo: calcada no aproveitamento
privado da coisa publica, na confusão e na certeza da incapacidade de nossos compatriotas
lidarem com a abstração do Estado” (SANTOS, 2007, p. 127). Esse autor defende que o
coronelismo sai do eixo rural, da política dos governadores e chega ao populismo, este mais
adaptado ao universo urbano. Cabe frisar que não é nossa meta discutir se há ou não
continuidade do coronelismo após 1930, mas apenas demarcar possíveis divergências teóricas
nessa questão. É consenso, no entanto, que o coronelismo perpassa as três esferas (local,
regional e nacional) envolvendo os pactos de apoio político entre coronéis e governadores, e
estes últimos com o presidente.
Esta é a principal característica que distingue o coronelismo do mandonismo,
segundo José Murilo de Carvalho. Enquanto o coronelismo articula uma rede de relações que
vai do local ao nacional, o mandonismo se restringe quase sempre ao poder exercido por um
chefe ou líder local. É bastante esclarecedora a afirmação de José Murilo de Carvalho acerca
do mandonismo, associando-o ao caciquismo e às estruturas oligárquicas e personalizadas de
poder.
O mandão, o potentado, o chefe, ou mesmo o coronel como indivíduo, é aquele que,
em função do controle de algum recurso estratégico, em geral a posse da terra,
exerce sobre a população um domínio pessoal e arbitrário que a impede de ter livre
acesso ao mercado e à sociedade política. O mandonismo não é um sistema, é uma
característica da política tradicional. Existe desde o início da colonização e
sobrevive ainda hoje em regiões isoladas. (CARVALHO, 1997 p. 2)

A literatura brasileira, embora em muitos casos não utilize o termo

“mandonismo”, faz larga referência ao poder exercido pelos chefes locais dos senhores de
engenho aos coronéis. Como se observa em Holanda (1995, p. 80), “nos domínios rurais, a
autoridade do proprietário de terras não sofria réplica. Tudo se fazia consoante sua vontade,
muitas vezes caprichosa e despótica. O engenho constituía um organismo completo e que,
tanto quanto possível, se bastava a si mesmo”. Sérgio Buarque de Holanda compartilha da
ideia de Gilberto Freyre em associar a cultura política e social brasileira ao modelo patriarcal
centrado no poder de mando dos senhores de engenho. Já o patrimonialista Raymundo Faoro
faz uma rápida analogia entre o poder dos fazendeiros no Brasil colonial e o feudalismo
europeu.
A expressão plástica da tese do feudalismo brasileiro mostra, com abundância de
provas, o processo que a ditou. O senhor de latifúndios e de escravos — o senhor de
engenho —, opulento e liberal nos gastos, se incorpora a uma categoria social, a
aristocracia ou a nobreza, de ordem rural. O fazendeiro, sempre vinculado ao açúcar,
se transmuta em nobre, por analogia com o aristocrata europeu, também ele
proprietário de terras (FAORO, 2001, p. 155).

O mandonismo, como característica da política brasileira, está associado ao poder

oligárquico exercido pelas elites nacionais, especialmente aquelas de origens agrárias. De
acordo com José Murilo de Carvalho (1997), o mandonismo assume outras feições para além
daquelas identificadas em Vitor Nunes Leal. Este último entende coronelismo como uma
espécie particular de mandonismo. No entanto, a visão de que o mandonismo é uma marca
singular dos fazendeiros e coronéis passa a ser revista. “Da imagem simplificada do coronel
como grande latifundiário isolado em sua fazenda, senhor absoluto de gentes e coisas, emerge
das novas pesquisas um quadro mais complexo em que coexistem vários tipos de coronéis,
desde latifundiários a comerciantes, médicos e até mesmo padres” (CARVALHO, 1997, p. 2).
Tal como o coronelismo e o mandonismo, o clientelismo também está entranhado
no sistema político brasileiro. O clientelismo político, segundo Carvalho (1997, p. 2), “de
modo geral, indica um tipo de relação entre atores políticos que envolve concessão de
benefícios públicos, na forma de empregos, benefícios fiscais, isenções, em troca de apoio
político, sobretudo na forma de voto”.
Cabe frisar que o conceito de clientelismo abrange diversos campos para além do
campo político. Souza Junior (2008, p. 22) sugere o clientelismo político num patamar mais
amplo que envolve um conjunto de relações que permeiam a sociedade e o Estado.
Clientelismo político: método de organização das relações no interior do sistema
político, consistindo na intermediação ilegítima das ações do Estado no atendimento
de demandas e necessidade emanadas da sociedade. Caracteriza-se essencialmente
pela seletividade e pela violação do princípio da isonomia, no sentido
Estado/sociedade; e na formação de vínculos políticos funcionais situados à margem
dos mecanismos institucionais, no sentido sociedade/Estado.

É possível observar que a troca constitui a matéria-prima do clientelismo. No

âmbito político essa rede de permutas se torna ainda mais evidente como se observa no
seguinte enunciado: “o clientelismo é uma estrutura de redistribuição, ou seja, de
reciprocidade centralizada em torno de um centro dispondo de uma capacidade de acúmulo
[...] que lhe garante uma autoridade, um poder econômico e de prestígio sobre os beneficiários
dos seus favores” (SABOURIN, 2011, p. 15).
Dessa forma, segundo Carvalho, os três fenômenos seguem uma trajetória
histórica diferente. O mandonismo vem gradativamente perdendo força à medida que os
chefes políticos locais perdem a áurea de mandão, mas ainda existe sob configurações mais
amenas. O coronelismo faria parte de um momento histórico singular, não se estendendo aos
dias atuais. Já o clientelismo persiste de forma sistêmica das micro às macrorrelações.
O coronelismo retrata-se com uma curva tipo sino: surge, atinge o apogeu e cai num
período de tempo relativamente curto. O mandonismo segue uma curva sempre
descendente. O clientelismo apresenta uma curva ascendente com oscilações e uma
virada para baixo nos últimos anos. (CARVALHO, 1997, p. l)

As elucidações feitas até aqui servem para ilustrar o debate que envolve os temas
muitas vezes tidos como sinônimos. Não se trata apenas de diferenciá-los ou relacioná-los,
mas também de mostrar como estão situados na história, destacando que enquanto o
clientelismo permanece firme nas relações políticas, o coronelismo e o mandonismo seguem
uma trajetória de decadência.

1.2 O clientelismo na cultura política brasileira

Nas discussões anteriores tentamos esclarecer que o clientelismo envolve relações

de troca, alianças e favores entre sujeitos, seja no âmbito da política ou não, de modo que
ambas as partes usam do poder de barganha para obter benefícios. Passemos agora a analisar
como o clientelismo se constituiu como um traço marcante na cultura política brasileira.
Evidentemente nem todos os autores se utilizam do termo “clientelismo”, mas elaboram
reflexões que nos permite identificá-lo na história. Não é nossa tarefa refazer um percurso
histórico do clientelismo, queremos apenas aprofundar a discussão conceitual e compreender
como este aparece em alguns tratados.
Conforme Silva (2007) é necessário especificar três diferentes formas de relações
tidas como clientelistas de clientelismo, sobre as quais a literatura tem desenvolvido estudos.
A primeira forma se refere às estratégias para obtenção de apoio político-eleitoral. Nesta
estaria incluída a compra de votos, troca de favores entre políticos e eleitores, distribuição de
cargos, dentre outras. A segunda forma de clientelismo diz respeito às táticas políticas para
obtenção e manutenção das condições de governabilidade. Nesse rol estão os diversos acordos
firmados entre membros dos três poderes e nas diversas instâncias, acordos que na maioria
das vezes ocorrem nos bastidores da política. Na esfera local podemos observar os casos em
que vereadores se elegem pela oposição à facção vencedora, mas logo que passa o período
eleitoral são cooptados pelo lado que está no poder executivo. Em âmbito nacional, o
executivo precisa angariar a todo custo a maioria no Congresso Nacional. E para isso não
mede esforços, tendo que negociar constantemente com os partidos, geralmente oferecendo
ministérios e cargos no alto escalão do governo.
A terceira forma refere-se às práticas que se desenvolvem entre os movimentos
sociais e demais organizações da sociedade civil e que de alguma forma se relacionam com a
execução de políticas públicas e com o poder executivo. Essa terceira forma de clientelismo
não perde em nada para as primeiras, tendo como diferencial a negociação com grupos ou
categorias específicas. Estariam nesse quadro, só para exemplificar, as ONGs, associações,
sindicatos, movimentos sociais e demais entidades representativas de grupos ou classes. Os
jogos de interesse se estendem muitas vezes do campo da reivindicação para a negociação
clientelista. Seria essa uma espécie de clientelismo corporado, conforme discutimos
anteriormente.
Dessa forma, nossa atenção se deterá à primeira configuração de clientelismo, ou
seja, aquela identificada na relação entre o político e o eleitor. De acordo com Lenardão
(2004, p. 4) “o clientelismo na política brasileira tem sua origem no período colonial. É
possível vislumbrá-lo nas relações estabelecidas entre os grandes senhores de engenho e seus
colonos livres, seus agregados e os agricultores pobres que rodeavam os latifúndios”. Os
domínios da casa grande ou da fazenda são tidos como o microespaço das relações políticas
onde imperava o poder do grande proprietário. Nos primeiros 150 anos de colonização, o
Estado, personificado na Coroa portuguesa, exercia pouca influência nos territórios
dominados pelos colonos senhores de engenho. A política de colonização já traz na sua
gênese a marca do privatismo com as capitanias hereditárias. Dessa forma, o senhor de
engenho despontava quase que naturalmente como o detentor do poder político e econômico
nos domínios de suas terras. Para a população pobre, desprovida de qualquer estímulo de
organização política, restava recorrer à proteção do senhor de terra.
As configurações econômicas e sociais do período colonial favoreciam uma relação
personalizada no âmbito político. Seja na nomeação para cargos públicos, como veremos mais
adiante, ou na eleição para as câmaras de vereadores nas cidades, a elite econômica detinha o
poder político. Os notáveis da região eram comumente os escolhidos para ocupar os postos
públicos. O domínio rural era nítido mesmo no meio urbano. Foi justamente no período
colonial que Gilberto Freyre foi buscar inspiração para tentar explicar a formação da cultura
brasileira. Na obra clássica, Casa Grande e Senzala, ele vai associar a formação cultural
brasileira aos domínios da casa grande, ou seja, toda esfera econômica, política e social tinha
como centro a casa grande e como líder máximo o senhor de engenho. Já Raymundo Faoro
traz como viés de explicação a ideia de patrimonialismo, onde o poder público e o privado são
inseparáveis, estando o primeiro a serviço do segundo. Seja no patriarcalismo de Gilberto
Freyre ou no patrimonialismo de Raymundo Faoro, o papel de protagonismo político estará
sempre nas mãos da elite econômica. Lenardão (2004, p. 4) enfatiza que “o núcleo familiar,
representado pela figura do pai/senhor, era o núcleo de poder econômico e de domínio
político, onde se centralizava a tomada das principais decisões sociais”. Convém assinalar
aqui que para Raymundo Faoro (2001) o patriarcalismo constitui uma ramificação do
patrimonialismo onde a influência do Estado ainda é incipiente. Dessa forma, na ausência do
quadro administrativo, a chefia assume caráter patriarcal personificada na pessoa do
fazendeiro, senhor de engenho ou coronel.
Oliveira Viana vai mais além. O autor vai apontar divergências estruturais
principalmente entre dois grupos de povos: os de origem anglo-saxônica, germânica e
escandinava; e os de origem eslava, celta e mediterrânea da estirpe greco-latina. No primeiro
grupo estariam aqueles com elevado sentimento de civismo, nacionalismo e consciência do
bem coletivo; enquanto no segundo grupo estariam os povos cujas tradições de vida pública
seriam orientadas pelos interesses individuais, familiares ou de partido, ou seja, pelos
interesses do clã. Nesse último grupo estão abarcados os povos americanos de origem latina,
no qual se inclui o Brasil. Dessa forma, para Oliveira Viana, os traços culturais da política
brasileira e da América Latina, como um todo, trazem em sua gênese a marca das sociedades
de clã da Europa.
Desde o México até a Argentina, em todas as suas regiões, cidades ou sertões,
litorais e hinterlândia, é sempre o velho faccionismo, é o velho personalismo, é o
velho partidarismo, é o velho caudilhismo, é o velho mandonismo, em suma, é o
multimilenar regime de clã -- sob o qual o mundo europeu tem vivido depois da
chegada dos celtas --, que vemos dominar e reger o comportamento dos homens na
vida pública e no plano do governo e da administração. Dos campos do Texas às
planícies da Terra do Fogo, todos eles sempre se mostram propensos a colocar
acima dos interesses da coletividade nacional os interesses dos seus clãs e das suas
clientelas políticas (15). O sentimento do interesse público e nacional (res publica) é
neles uma condensação cultural da consistência muito tênue, em geral, e não possui
-- como no inglês, no americano, no australiano, no neozelandês, ou no suíço, no
alemão, no sueco ou no norueguês - este poder compressivo, que determina a
conduta dos cidadãos na vida pública, no exercício das funções do Estado, na
administração dos interesses gerais - dos interesses dos municípios, das províncias
ou da Nação (OLIVEIRA VIANA, 1999, p. 179-180).

O clientelismo está presente também nas relações políticas do período imperial. Segundo
Graham (1999, p. 3) “de 1840 a 1889, durante o reinado do imperador Pedro II, a ascensão e queda de
famílias, clãs e partidos dependeu da distribuição habilidosa de cargos publicas, proteção e
favorecimento em troca de lealdade política e pessoal”. Esse mesmo autor acrescenta que a
preocupação central dos políticos da época era defender os interesses dos donos de terra e
comerciantes ao mesmo tempo em que buscavam legitimar sue status social e manter a posição
privilegiada da classe dominante.
A articulação clientelista na política do século XIX traz uma intrínseca relação com o
mandonismo, porém traz ainda a cultura do favor e da lealdade, isto é, uma relação de reciprocidade
que vai além do poder de mando. O potentado local fazia valer sua influência política à medida que
fosse reconhecido como o distribuidor de dádivas e merecedor de lealdade:
A medida de um homem era o tamanho de sua clientela. A posse de vastas terras - e
quando apropriado, de escravos - demonstrava sucesso e ajudava muito no trabalho
 de aumentar o número de partidários. Mas o recurso crucial era a lealdade dos
outros. Com o apoio desse grande séquito, um senhor rural podia exercer influência
suficiente sobre juízes e policiais (ou garantir esses cargos para si mesmo) a fim de
oferecer proteção e conceder favores, aumentando assim a quantidade de amigos,
assegurando-se da lealdade de sua crescente clientela por meio da gratidão, senão
pela força. Todos buscavam um patrão que lhes desse proteção e todos batalhavam
para ter seu próprio séquito. Como dizia o ditado dos pobres, “tem patrão, tem
tudo”. (GRAHAM, 1999, p. 4).

Com o advento da República, o clientelismo muda de feição, porém não deixa de

existir. Como já foi discutido anteriormente, o mandonismo começa a perder força com a
crescente urbanização, o coronelismo se restringe aos domínios rurais. À medida que as
mudanças sociopolíticas vão acontecendo, as relações clientelistas vão se remodelando, se
adaptando aos novos tempos. No âmbito eleitoral, a disputa pelo poder passa pelo crivo da
democracia, com a exceção dos períodos ditatoriais. Mesmo nesses momentos algumas
eleições são mantidas, como as eleições municipais, por exemplo. Segundo Barreira (2005, p.
152): “o eleitor passa a ser conquistado e os grandes proprietários de terra, famosos coronéis,
perdem o controle sobre sua ‘clientela eleitoral’”.
Souza Junior (2008, p. 48) afirma que “o desaparecimento, superação ou abolição
das práticas clientelistas não apenas não aconteceram como essas práticas se adaptaram às
transformações da sociedade brasileira”. Esse mesmo autor faz uma observação interessante
acerca da literatura em torno do clientelismo: “vale ressaltar que, de início e por um longo
tempo, a maioria dos estudiosos não enfocava o clientelismo em si; ele comparece nessas
obras como referência indireta, como um vício incidental apesar de duradouro” (SOUZA
JÚNIOR, 2008, p. 48). Os apontamentos de autores clássicos como Raymundo Faoro, Sérgio
Buarque de Holanda, dentre outros, trazem sugestões importantes de relações clientelistas,
isto é, abordam, sobretudo, a extensão das relações privadas no ambiente público como uma
marca da cultura brasileira. De certo modo, são os autores de inspiração socioantropológica
que mais trabalham a questão do clientelismo.
Segundo Avelino Filho (1994, p. 225), “o conceito de clientelismo, utilizado pelos
antropólogos no estudo do poder pessoal em pequenas comunidades, foi apropriado pelos
cientistas políticos a partir do final da década de 50 e início dos anos 60, no estudo das
‘sociedades em desenvolvimento’”. Para esse autor, o clientelismo a partir de então se tornou
paradigma para explicar os desajustes entre o desenvolvimento econômico-social e a falta de
estabilidade das instituições políticas.
 Inúmeras tentativas de explicação para a permanências das relações clientelistas
surgem como novos estudos e perspectivas, superando as mais antigas como as de Vitor
Nunes Leal no clássico Coronelismo, Enxada e Voto, por exemplo. Em um polo estão as
considerações de Francisco Pereira de Faria. Ao estudar o clientelismo no Piauí, o autor
enfatiza que o clientelismo político se ajusta bem ao sistema capitalista, o qual adequa a
lógica do mercado para o âmbito da política, se concretizando, sobretudo, na mercantilização
do voto. Para ele o clientelismo não é algo que se opõe à democracia capitalista, mas opera
como um mecanismo da mesma. Sua argumentação se baseia não apenas na compra e venda
de votos, mas também na utilização política por parte da grande burguesia, ou seja, para ele os
detentores do capital econômico fazem valer sua força no âmbito político. Estes atuam como
candidatos ou mesmo como financiadores de campanha.
A barganha político-eleitoral, em particular a distribuição particularista de bens
aparentemente públicos (o clientelismo estatal), não deve ser vista como
incompatível à democracia capitalista. Essa, que não se restringe ao padrão
ideológico do universalismo de procedimento, engloba também a alternativa
clientelista. O clientelismo, longe de ser um “desvio” (disfunção), é um fato
“normal” (funcional) ao interior de tal democracia (FARIAS, 2000, p. 63).

No lado oposto está Elsio Lenardão. Para este, as abordagens como as de

Francisco de Farias colocam o clientelismo político contemporâneo como um “mecanismo de
domínio” já um tanto enfraquecido devido às mudanças ocorridas no século XX, dentre elas: a
industrialização, o voto secreto, o reconhecimento de alguns direitos sociais, o aumento no
rigor da fiscalização dos recursos públicos, dentre outras. Lenardão (2006) comunga com tais
abordagens no que se refere ao clientelismo político como mecanismo de domínio, mas
discorda que este seja um produto do capitalismo. Isso porque segundo ele a negociação de
apoio político e posteriormente do voto já existia bem antes das relações de produção
capitalistas, sendo observado no Brasil no controle dos homens “livres” pobres da Colônia, no
controle do eleitorado durante o regime imperial e no transcurso da Primeira República, sob o
coronelismo. “Ocorre que o fenômeno do clientelismo é aquele ligado à formação de
clientelas políticas, que permitem a certas lideranças (ou a seus agentes) ter certo controle
político sobre essa clientela” (LENARDÃO, 2006, p. 126). Isso necessariamente se estende
para o período pós-eleitoral e não se resume à compra de votos.
O autor vai atribuir a persistência das práticas clientelistas na política a outros
fatores do qual o capitalismo não está separado, mas também não é determinante. Ao estudar
o comportamento dos eleitores na cidade de Pelotas (RS), Lenardão percebe as diversas
nuances que envolvem o clientelismo eleitoral:
 Portanto, a formação da clientela não se dá com a simples e imediata barganha do
voto. Ela requer uma aproximação mais cuidadosa e trabalhada junto ao eleitor-
cliente, exige que ele seja cativado, cooptado. Nesse processo são usadas inúmeras
táticas de aproximação e contato com o eleitor e variados recursos de barganha, na
forma bastante antiga de troca de favores. A compra do voto pode ajudar,
inicialmente, a montagem de uma clientela e reforçar esporadicamente as já
existentes, mas não basta como instrumento de sustentação delas. (LENARDÃO,
2006, p. 126).

Lenardão pondera que o eleitor, por outro lado, busca não apenas a recompensa
momentânea. A sua aproximação com o político representa uma forma de reconhecimento, de
sentir-se próximo ao poder. Em diversos casos a formação da clientela política se dá pelo viés
da amizade ou dos vínculos familiares. No clientelismo urbano contemporâneo pode não está
presente a relação de dependência direta com o líder político, embora ainda apareçam casos
dessa natureza em pequenos municípios, porém, persiste a relação personalizada entre eleitor
e político ou entre o eleitor e o agente eleitoral. Por isso, na visão desse autor, o capitalismo
não pode ser visto como único viés de manutenção do fenômeno, como também não se pode
atrelar o clientelismo moderno ao atraso político, como veremos:
No Brasil capitalista, o clientelismo político não tem sido uma simples gratuidade
em um universo de relações impessoais e universais, mas também não pode ser
considerado simples expressão de atraso, deslocado no tempo, como resquício do
passado sem bases sociais na contemporaneidade. Ele existe hoje como produto de
relações sociais assentadas em situações sociais particulares reais, concretas,
pertencentes à estrutura geral de funcionamento da vida nacional, além de receber
diferentes estímulos dos contextos conjunturais. (LENARDÃO, 2006, p. 152)

1.4 – O clientelismo nos pequenos municípios brasileiros

Com raízes no passado e com forte presença no momento atual, o clientelismo

político pode ser observado com maior nitidez nos pequenos municípios5, ou seja, naqueles
onde a população quase inteira se conhece e mantém um vínculo de maior proximidade com
os políticos locais. Mais uma vez cabe lembrar que nosso foco se volta para a relação entre
político e eleitor pelo viés do clientelismo, pois o clientelismo pode também indicar a relação
entre políticos como, por exemplo, entre prefeito e vereadores, ou mesmo aquelas observadas
no âmago de uma facção6 política. São nos pequenos municípios onde as relações políticas,
5
Define-se como pequeno aquele município que tem até vinte mil habitantes (20.000 hab.) (PASE, MÜLLER e
MORAIS, 2012, p. 182).
6
As facções são grupos formados por membros instáveis, de duração incerta, com liderança personalística, fraca
organização formal e ausência de ideologia política, e os enfrentamentos se dão entre adversários numa lógica de
hostilidade mútua (amigo x inimigo) e de reciprocidade hostil alinhamentos em polos antagônicos. (GRILL,
2013, p. 258-259). A facção que assume o controle de um município [...] é, de modo quase automático, associada
à política institucional, à política “externa” e legítima, ao “governo” [...], e as demais postas na posição residual
de “oposição”. (PALMEIRA, 2005, p.141)
seja no período eleitoral ou fora dele, ganham contornos personalistas e a formação da
clientela se dá de forma mais direta, isto é, com pouca ou nenhuma intermediação.
Nas pequenas cidades há uma distinção entre o período eleitoral e o período fora
das eleições. A distinção se dá não apenas pelos cargos pleiteados, mas nas negociações entre
políticos e eleitores e nas expectativas criadas pela disputa eleitoral. Moacir Palmeira (2005),
ao estudar o período eleitoral em um pequeno município de Minas Gerais, fez importantes
observações desse momento. Segundo ele, se aos especialistas, que são os políticos, a política
é feita o tempo todo por meio de favores e obras; para a população há um tempo certo para a
política, o “tempo da política”, a “época da política” ou simplesmente “a política”, que
compreende o período eleitoral. É justamente nessa época que o clientelismo é acionado com
mais intensidade: “não é casual que nesse período multipliquem-se os favores e avolumem-se
as obras. Como também não é casual que, durante esse tempo da política, mais importantes do
que as próprias obras sejam as inaugurações de obras” (PALMEIRA, 2005, p.141).
Fora do período eleitoral a atividade política é mais visível na ação da facção
vencedora, ou seja, aquela que detém o controle da máquina pública, geralmente identificada
como “situação”. Esta terá como meta anular ou contornar as investidas da facção perdedora,
a “oposição”. Dessa forma, a pretensão da facção que assume o controle do município
não é propriamente representar a comunidade, mas ser reconhecida pelos de fora e
projetar-se para dentro como se fosse toda a comunidade. Para transformar em
realidade a sua pretensão, é preciso anular a facção adversária, neutralizando sua
eficácia, monopolizando as funções assistenciais e assim diminuindo a capacidade
de doar dos inimigos, cooptando, através de empregos ou cargos na administração,
parte de seus membros, ou usando a violência física ou simbólica contra suas
lideranças. (PALMEIRA, 2005, p.141).

Ao estudar a cultura política de vereadores em pequenos municípios gaúchos

PASE, MÜLLER e MORAIS, (2012) constatam que ainda impera a política do favor, corporificado no
acesso diferenciado aos serviços públicos e na barganha pessoal. Mesmo reconhecendo que são
práticas ilegais, os políticos se valem das mesmas para ganhar a eleição ou mesmo se manterem no
poder. Esses autores elaboraram um quadro representativo no qual é possível diferenciar
algumas práticas políticas clientelistas de outras ditas impessoais:

Quadro 1 – Distinção entre políticas clientelistas e políticas impessoais

Políticas CLIENTELISTAS Políticas IMPESSOAIS
Favores individuais Acesso diferenciado Benefícios coletivos Orientações Gerais
- indicação para - agilizar - melhorias na - explicações quanto
emprego e estágios encaminhamento infraestrutura a ações judiciais e
- auxílio financeiro de exames médicos rural (estradas, pontes, direitos trabalhistas
(compra de cestas - agilizar fornecimento energia elétrica) - Informações quanto
básicas, remédios, vale de medicamentos - melhorias na ao encaminhamento
transportes) - agilizar infraestrutura urbana de benefícios
- transporte de encaminhamento de (calçamento de ruas, (aposentadoria, Bolsa
enfermos (com veículo cestas básicas para a construção de bueiros, Família,
próprio) população carente iluminação pública, indenizações)
- empréstimo de - concessão de serviços esgotos canalizados)
veículo (para individuais - melhorias na saúde
transporte de diferenciados com (médicos, qualidade de
mudanças, transporte máquinas públicas atendimento, acesso a
de produção agrícola) remédios)
- transporte de - melhorias na educação
agricultores para a (rendimentos para
cidade funcionários e
professores, qualidade da
merenda, transporte)
Fonte: PASE, MÜLLER e MORAIS (2012, p. 192).

A aproximação entre político e eleitor pelo viés clientelista obedece a uma lógica
de cumplicidade. Não se trata apenas da velha máxima (corruptor e corruptível). Sobretudo
nos pequenos municípios, a identificação do eleitor com um determinado lado (facção
política) ou mesmo com um politico em especial, é necessária para eventuais ganhos. Como
se observa: “o clientelismo é utilizado pelos líderes políticos para manterem-se no poder. Ao
redor de si formam grupos de eleitores fiéis que sabem que com sua vitória aproveitarão
melhor as possibilidades que a estrutura da Prefeitura oferece” (ALVES, 2003, p. 167).
As formas como se estabelecem as relações clientelistas nos pequenos e médios
municípios, em suma, seguem essa metodologia onde prevalecem os vínculos informais, onde
serviços públicos são muitas vezes confundidos com dádivas distribuídas seletivamente por
parte de quem está no poder. Mais uma vez volta-se à questão do personalismo, do privilégio
de uns em detrimento de outros. Essa distinção se faz necessária para identificar a clientela
que apoia a facção vencedora, como veremos:
Em qualquer caso, a ação clientelista consiste em subtrair o indivíduo da condição
de “comum” e conferir-lhe certa especificidades, real ou simulada. Com isso, a ação
isenta o cliente não apenas dos inconvenientes de trâmites e de delongas, mas
também, e principalmente, garante-lhe a obtenção do quanto pleiteia – uma vez que
sabiamente não há suficiente para todos (SOUZA JUNIOR, 2008, p. 26-27).

A possibilidade de o eleitor se aproximar do poder ou dele tirar vantagem surge

como moeda de troca com o político, dentro ou fora do período eleitoral. Essa aproximação
vai além de uma troca de benefício por voto, é uma forma de reclamar para si reconhecimento
individual, respeito e inclusão pelo laço de amizade ou proximidade com o político. Como
afirma Lenardão (2006, p. 146): “de qualquer modo, pela modalidade de reconhecimento
ofertado, via relação pessoal, o vínculo de clientela, ao menos, garante alguma oportunidade
de manifestação do valor social da identidade grupal do eleitor-cliente”.
Desse modo, para além do interesse público, existe a lógica do interesse particular
pela via da máquina pública. Os pequenos privilégios, desde a preferência em falar com o
político, valem como indicador de prestígio social. Enquanto nas grandes cidades o contato
com algum político é algo fortuito e se restringe a um seleto grupo, nas pequenas cidades esse
contato é mais amplo, indo do dono de empreiteira ao mais comum dos cidadãos que vai em
busca de ajuda. Neste último caso “a ‘ajuda’ se mistura à ‘atenção’ dispensada
(reconhecimento/identificação) e funcionam, as duas, como valores morais, não como direitos
legais” (LENARDÃO, 2006, p. 151).
É importante perceber que o clientelismo não implica apenas em relações locais
entre patrono e cliente, político e eleitor. Como já foi afirmado anteriormente, as relações
clientelistas se dão num patamar mais amplo como as que se estabelecem, por exemplo, entre
os políticos locais e os regionais. Nas pequenas cidades essa dinâmica não é diferente. Como
salienta Alves (2003, p. 156) são relações amplas entre os atores envolvidos que geram
obrigações morais em que o voto é apenas uma consequência. Dessa forma, pode-se afirmar
que o prestígio de um político se dá, em grande parte, pela sua capacidade de angariar votos
na sua região e apoio político em âmbito estadual ou federal.
Numa pesquisa realizada em um pequeno município paranaense, Alessandro
Cavassin Alves procurou identificar como a formação da clientela local influencia na
transferência de votos para os políticos regionais. Embora não seja nosso foco, é importante
notar que nos pequenos municípios a associação dos líderes políticos locais com os políticos
regionais ou nacionais é de suma importância para ambos os lados. Do lado do líder político
local, é importante ter o máximo de apoio popular e negociá-lo nas eleições estaduais e
federais. Do outro lado é preciso contar com as bases políticas dos municípios, na qual o líder
local é o principal intermediário.
A relação de clientelismo faz com que muitos eleitores tornem-se fiéis aos chefes
políticos municipais. Essa fidelidade faz do líder político local um chefe supremo do
município. Por sua vez, esses líderes locais conseguem vincular essa lealdade às
suas opções políticas estaduais e federais, transferindo, assim, uma porcentagem
significativa de votos a esses políticos. Esse é um esquema de poder local que
lembra a relação de “coronelismo” da República Velha brasileira (ALVES, 2003, p.
151).

Os laços sociais estabelecidos entre lideranças municipais e políticos regionais se

dão também na esfera do favor. Os casos mais comuns referem-se às alianças políticas entre
líderes políticos locais e deputados. As eleições são o momento oportuno em que as relações
de caráter recíproco aparecem, no entanto, a troca de favores se dá durante todo o mandato do
parlamentar. Se ambos os lados exercem cargo eletivo, os acordos se transferem para o
âmbito estatal em arranjos expressos, sobretudo, pelas emendas parlamentares. De todo modo,
cabe ao parlamentar a intermediação nas esferas superiores do poder público em benefício de
suas bases locais. “O parlamentar espera, portanto, que o apoio concedido às lideranças locais
– nas eleições municipais e ao longo de seu mandato através de atendimento de suas
solicitações - seja reconhecido através da colaboração em sua própria campanha”
(BEZERRA, 2013, p. 295).
Contudo, é importante fazer um adendo para não incorrermos no risco de associar
o clientelismo político apenas às pequenas e médias cidades. Robert Ezra Park faz
importantes considerações ao tratar do processo político-eleitoral nas grandes cidades.
Devemos considerar as peculiaridades do local de estudo do autor, as cidades norte-
americanas, porém, as semelhanças são evidentes. Park identifica duas formas de organização
política no âmbito das grandes cidades: a máquina política, sob o comando de um chefe
político; e as organizações para o bom governo, nas quais estão incluídas associações de
contribuintes e escritórios de pesquisa.
No primeiro caso, a máquina política opera na perspectiva das relações primárias,
personalizadas. A máquina política é identificada com uma tentativa de manter o controle do
grupo primário no contexto administrativo da cidade, como afirma Park (1976, p. 58) “as
relações entre o chefe e seu cabo eleitoral parecem ser exatamente as envolvidas na relação
feudal: por um lado, de lealdade pessoal, e, por outro, de proteção pessoal”. Segundo ele, as
pessoas internas do grupo ou facção política constituem o “nós”, o grupo primário; enquanto o
resto da cidade representa o lado exterior, que está em constante oposição com o grupo. Dessa
forma, a lógica clientelista opera no interior do próprio grupo, uma espécie de feudo político
no âmbito da cidade grande.
No segundo caso, as estratégias políticas se organizam em torno de relações
secundárias, ou seja, mediadas por alguma forma de comunicação indireta: imprensa e
propaganda, por exemplo.
Em contraste com a máquina política, que fundou sua ação organizada sobre os
interesses imediatos, locais e pessoais, representadas pelas diferentes vizinhanças e
localidades, as organizações para um bom Governo, os escritórios de pesquisa
municipal e similares tentaram representar os interesses da cidade como um todo,
fazendo apelo a um sentimento que nem é local nem pessoal. Essas agências
 procuraram assegurar a eficiência e o bom governo pela educação do eleitor, isto é,
investigando e publicando os fatos referentes ao governo (PARK, 1976, p. 59).

Nota-se aí que muitas estratégias e formas de organização política, tidas como

próprias das pequenas cidades, também estão presentes na cidade grande. Mesmo naquelas
organizações que operam na linha das relações secundárias não se pode presumir que não haja
uma política clientelista.

CAP. 2 – CLIENTELISMO E FUNCIONALISMO PÚBLICO

2.1– Origens do funcionalismo público moderno

O funcionalismo público na modernidade nasce com a organização dos Estados e

principados. É a burocracia estatal que cria a necessidade do funcionalismo público como
aparato necessário à organização político-administrativa do Estado. O Estado aqui é
compreendido na ótica de Weber (2013, p. 434) como “a comunidade humana que dentro de
um determinado território [...] reivindica para si (com sucesso) o monopólio legítimo do uso
da força física”.
Política, Estado, território estão no cerne da análise weberiana. Para ele, o traço
fundamental que caracteriza o Estado é o uso legítimo da violência. A violência estatal é vista
na comunidade de indivíduos como uma forma de coibir os abusos de poder de particulares. O
Estado torna-se o principal mediador das relações sociais, cabendo a ele punir inclusive com o
uso da força física. No entanto, é preciso circunscrever o âmbito da ação estatal. Por isso
Weber recorda que o Estado age dentro de um determinado território. Não há Estado sem uma
localização territorial específica, juntamente com uma comunidade de indivíduos. Assim, para
Weber o Estado moderno passa controlar as funções que antes eram próprias dos estamentos.
O poder real se aproveita justamente do desenvolvimento da empresa capitalista
para fincar sua dominação. Para isso, o príncipe precisa dispor de um aparelhamento
administrativo para governar com êxito. Porém, para se manter em termos materiais, o Estado
moderno precisa fazer uso de instrumentos de captação de recursos. Conforme veremos:
Em toda parte, o desenvolvimento do estado moderno é iniciado através da ação do
príncipe. Ele abre caminho para a expropriação dos portadores autônomos e
“privado” do poder executivo que estão ao seu lado, daqueles que possuem meios de
administração próprios, meios de guerra e organização financeira, assim como os
bens politicamente usáveis de todos os tipos. A totalidade do processo é um paralelo
completo ao desenvolvimento da empresa capitalista através da expropriação
gradativa dos produtores independentes (WEBER, 1967, p. 58).
 O autor enfatiza que a ação dominadora requer certas condições para serem
efetivadas. Uma delas é disposição da conduta humana para a obediência. É preciso que a
coletividade reconheça a autoridade imposta. Do outro lado é necessário, da parte de quem
exerce a dominação, condições materiais para administrar a máquina governamental. O
funcionalismo surge como uma necessidade burocrática do Estado moderno de manter o
domínio de seus territórios, criando uma rede de dependência entre o governante e o quadro
de pessoal. Conforme Weber (1967, p. 57):
Assim o domínio organizado exige o controle do quadro de pessoal executivo e os
implementos materiais da administração.
O quadro administrativo, que representa externamente a organização do domínio
político, é, certamente como qualquer outra organização, limitada pela obediência ao
detentor do poder e não apenas pelo conceito de legitimidade, do qual falamos
acima.

Weber enfatiza que o controle do Estado perpassa necessariamente o controle do

funcionalismo como ente operante da organização burocrática estatal. Para além da
legitimidade do Estado como detentor do poder da violência está também uma relação de
poder expressa pelo domínio do líder carismático sobre o quadro funcional. Segundo Weber
(1967), essa relação inclui a troca de recompensas (salários, prebendas, honrarias, prêmios) e
o controle sobre o cargo, ajudando a manter os funcionários submissos ao detentor do poder.
A evolução do funcionalismo moderno que exigiu maior especialização e
treinamento, segundo Weber, trouxe mudanças significativas para o funcionamento do
Estado, impedindo que este se transformasse em mero instrumento do governo vigente ou do
grupo político que ocupasse o poder. Conforme o autor, “a burocracia moderna, no interesse
da integridade, desenvolveu um elevado senso estamental, sem o qual haveria fatalmente o
perigo de uma corrupção terrível e de um vulgar espírito interesseiro” (WEBER, 1967, p. 62).
O funcionalismo passa ocupar uma função dual, entre as disputas políticas pelo
controle do poder e a administração burocrática da máquina estatal. Com isso, no âmbito do
funcionalismo público, surgem duas tendências opostas: a de um sistema de distribuição de
cargos a critério do governante e a do moderno funcionalismo público. Essa duas categorias
de funcionários públicos são corporificadas nas figuras dos funcionários políticos e
funcionários administrativos. Estes últimos, também chamados de funcionários
especializados, são menos submissos aos ditames do líder político. Conforme atesta Weber
(idem, p. 64)
O desenvolvimento da política numa organização que exigia treinamento na luta
pelo poder, e nos métodos dessa luta, tal como o desenvolveram os modernos
 partidos políticos, determinou a separação dos funcionários públicos em duas
categorias que, porém, não são rigidamente separadas, embora distintas. Essas
categorias são os funcionários “administrativos”, de um lado, e os funcionários
“políticos” de outro. Estes, no verdadeiro sentido da palavra, “políticos”, podem ser
reconhecidos regular e extremamente pelo fato de poderem ser transferidos a
qualquer momento, de serem demissíveis ou pelo menos afastados temporariamente.

É, sobretudo, sobre os funcionários mais vulneráveis ao poder político que

centramos nosso estudo.

2.2 – Clientelismo e funcionalismo público no Brasil

O estudo acerca dos cargos públicos trocados por apoio político-eleitoral é um dos
temas mais debatidos nas ciências sociais. No Brasil, essa prática é tida como um dos principais
elementos do clientelismo político, levantando discussões nas várias áreas do conhecimento tais
como direito, economia, história, antropologia, sociologia e, é claro, a ciência política. Como
enfatiza Barone (2010, p. 1):
A nomeação de funcionários não estatutários nos níveis locais de governo é, para a
ciência econômica, responsável pela persistência de níveis altos e/ou crescentes de
gasto com pessoal; e para a ciência política, pela manutenção de práticas
clientelistas na relação entre eleitor e representante (BARONE, 2010, p. 1)

O provimento de cargos públicos no Brasil, até 1822, se dava por meio da nomeação do
rei de Portugal. Conforme Oliveira Viana (1999), todos os agentes públicos, civis e militares,
funcionários da alta administração, juízes, ouvidores gerais etc. eram nomeados pelo Rei ou em nome
dele. A exceção era o cargo de vereador, investido por meio do voto. Mas o direito ao voto era restrito
a poucos, aos notáveis de cada cidade. Por isso mesmo Amorim (1998) pondera que as câmaras nunca
foram organizações democráticas e sim oligárquicas onde o povo não tinha participação efetiva. Como
podemos ver, “no período colonial principalmente, o serviço público da vereança era, com efeito,
uma dignidade pública, um munus, uma honraria: - e só por nobre ou gente de qualificação podia
ser exercido” (VIANNA, 1999, p. 149).
Assim, os cargos oficiais, desde aqueles concedidos pelo Rei ou mesmo aqueles
obtidos pelo voto, eram conseguidos pela rede de relacionamentos interpessoais e familiares,
prática que vai se estender pelo século XIX quando o Brasil passa a constituir um Estado
independente. De acordo com Graham, (1997, p.35), “ Os vínculos que levavam homens a
cargos oficiais e ao domínio local constituíam parte importante desses recursos e, através da
política, famílias lutavam para preservá-los, muitas vezes contra outras famílias”.
O século XIX e a Primeira República são momentos onde, segundo Graham, fica
bastante evidente a prática clientelista no pleiteamento de cargos públicos. Graham é um dos
autores que mais estuda o clientelismo no século XIX. O autor se detém numa abordagem crítica
do tema, dando ênfase à troca de cargos por apoio político. Segundo ele, o clientelismo
estabelecia vínculos essenciais entre líderes políticos locais e os políticos de mais alto escalão. Os
primeiros almejavam o controle de cargos e da clientela local e avançar na escala de poder e
status, enquanto os segundos queriam reforçar o poder do governo central. Como se vê:
Conseguir formar um grupo de seguidores, locais ou nacionais, obviamente
implicava assegurar a lealdade de outros; a fidelidade de um grupo podia ser
demonstrada mais efetivamente vencendo-se eleições. Por isso, o governo - isto é, o
Gabinete governante - usava o poder do clientelismo para garantir a eleição da
Câmara de Deputados que quisesse. E o chefão local usava sua vitória nas urnas
para mostrar que merecia receber os cargos públicos, para si ou seus amigos,
enquanto seus adversários faziam o que lhes era possível para desafiar seu domínio
eleitoral. (GRAHAM, 1997, p. 104).

A vitória nas eleições dava ao político o poder de conceder recompensas, por meio de
nomeações, aos fiéis partidários. “ Algumas vezes os candidatos ofereciam antecipadamente os
cargos àqueles que os ajudariam nas eleições” (Ibidem, p. 130). Da mesma forma, o poder de
nomear também trazia consigo o poder de demitir, sentença dada aos protegidos desobedientes ou
aos adversários. Esse é o mesmo entendimento de Faoro (1999, p. 522) quando afirma que “o
patronato político não distribui somente empregos e cargos, ele enriquece e empobrece seus
protegidos e adversários, num entendimento que o dinheiro projeta além dos partidos”.
Para Graham, à exceção de algumas contestações, o apadrinhamento para ganho
eleitoral não era visto como uma prática vergonhosa, na verdade fazia parte dos costumes sociais
da época. Em suma, a prática compunha o jogo político. Segundo o autor, o próprio Imperador
Dom Pedro II, que por vezes demonstrava inquietação com o patronato, aceitava que poderia se
negligenciar as qualificações dos nomeados para posições “de confiança”. “O clientelismo
vicejava em si mesmo. E o círculo de apadrinhamento-eleições-apadrinhamento fortalecia os
valores do próprio sistema clientelista, baseado na troca de gratidão por favor”. (GRAHAM,
1997, p. 299).
Apesar da exigência de concurso público, a partir de 1872, para o exercício de
algumas funções, o apadrinhamento para conseguir cargos públicos continuou vigoroso.
Antes de participar de um concurso, o postulante ao cargo precisava suprir uma extensa lista
de exigências que ia desde a origem familiar até cartas de recomendações e elogios à sua
conduta. “Em suma, para se obter autorização para participar de concursos era preciso conquistar
a boa vontade de muitos protetores, aos quais se passava a dever favores” (Ibidem, p. 49).
Na Primeira República, a maioria dos cargos também era provida pela nomeação
direta, ou seja, sem concurso público, o que favorecia a prática clientelista. Para Carvalho
(1997, p. 4), “no coronelismo, como definido por Leal, o controle do cargo público é mais
importante como instrumento de dominação do que como empreguismo”. Para José Murilo de
Carvalho, o clientelismo cresce à medida que o coronelismo decresce e o controle de acesso
cargos públicos passa a ser uma das principais moedas dos políticos.
Evidentemente as práticas acima-mencionadas para a obtenção de cargos públicos
não deixaram de existir ao longo do século XX e nem mesmo nos dias atuais, apenas reduziram
em escala, com o advento de leis que pretendiam moralizar o acesso aos cargos públicos.

2.3 Cargos comissionados e contratações por tempo determinado

Ao longo do século XX, foram criados dispositivos legais visando inibir as práticas
clientelistas no ingresso no serviço público. Segundo Oliveira (2011) Os avanços mais
significativos ocorreram a partir das Constituições de 1934, 1946 e 1988. Na Constituição de
1934, nos artigos 159 e 172, o texto institui princípios sobre funcionalismo público, trazendo
ainda a exigência de concurso público para cargos da justiça federal e dos estados e assegurando a
estabilidade. Isto é, um funcionário público efetivo só poderia ser exonerado mediante sentença
judicial ou em processo administrativo, sendo assegurada ampla defesa.
A Constituição de 1946, embora não tenha trazido muitas alterações, estipula o prazo
de cinco anos para garantia da estabilidade dos servidores admitidos com ou sem concurso
público, com exceção aos cargos de confiança. Destaca-se ainda nessa Constituição o surgimento
dos cargos de confiança e livre nomeação e demissão, abrindo brecha para a oficialização de
servidores admitidos sem concurso público.
Na atualidade, temos como referencial a Constituição de 1988, a qual no seu artigo 37
institui como regra a exigência de concurso público para acesso aos cargos ou empregos públicos,
mas também prevê exceções:
a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em
concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração (CONSTITUIÇÃO FEDERAL de 1988, art. 37, inciso II). (Grifo
nosso)
a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a
necessidade temporária de excepcional interesse público (CONSTITUIÇÃO
FEDERAL de 1988, art. 37, inciso IX). 

O texto da Constituição busca conciliar os princípios da legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade e eficiência no ingresso de servidores ao serviço público, mas ao
mesmo tempo permite duas exceções que são usadas como prerrogativas para apadrinhamento
político: os cargos em comissão e as contratações por tempo determinado. A criação de cargos em
comissão ficou condicionada apenas à criação em lei e ao percentual destinado a tais cargos. Além
dos cargos em comissão há também a possibilidade de contratações por tempo determinado, sem
concurso público, para atendimento de necessidade temporária de excepcional interesse público.
No entanto, essa exceção tem extrapolado a esfera administrativa sendo amplamente utilizada no
jogo político, uma vez que os contratos temporários podem ser usados como moeda de troca para
favorecimento eleitoral. Como analisa Oliveira (2011 s/p):
Não restam dúvidas de que a possibilidade de contratação em caráter temporário nos
casos e condições supra mencionados é necessária e importante, ao mesmo tempo
em que é nobre o objetivo que possui, o de dar celeridade e eficiência à
Administração Pública nos casos em que se aplica. Entretanto, ainda assim os
administradores públicos têm se utilizado deste dispositivo como forma de burlar a
obrigatoriedade dos concursos públicos, favorecendo interesses privados em
detrimento do interesse público.

É sobre essa camada de servidores que detemos nossa análise, isto é, os contratados
por tempo determinado e os que exercem funções comissionadas, tendo em vista que estão mais
vulneráveis ao controle político. Cabe notar que a distinção entre funcionários públicos
estabilizados e instáveis não é recente. Como já foi exposto acima, nos estudos de Weber desde a
constituição do Estado moderno, os funcionários públicos foram se dividindo entre funcionários
administrativos e funcionários políticos.
No Brasil, os servidores concursados gozam de certa autonomia política garantida por
lei. Já os funcionários contratados, especialmente aqueles que têm algum tipo de apadrinhamento,
estão mais submetidos aos interesses políticos. Isso é mais nítido nos pequenos municípios, onde é
possível monitorar com mais precisão as preferências políticas dos eleitores.
No entanto, é importante reconhecer que existem outras variáveis a serem
consideradas dentro do clientelismo, que não implicam apenas na troca de bens materiais, cargos
ou outras benesses por apoio político. Além dos ganhos materiais existe uma gama de
possibilidades de ganhos simbólicos que estão em jogo. Como enfatiza Bezerra (2001, p. 185):
“(correspondências, pequenos favores, visitas, etc.) – não chegam a ser examinados. Quando se
incorporam esses elementos à análise, resulta, entre outros aspectos, que as trocas de benefícios por
votos tornam-se muito menos mecânicas, isto é, deixam de ser uma troca do tipo toma lá dá cá”.
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