Gustavo Filipe Barbosa Garcia

MANUAL DE DIREITO

PREVIDENCIÁRIO
8a edição
Revista, ampliada
e atualizada

2023

Garcia-Manual de Dir Previdenciario-8ed.indb 3 25/07/2023 17:08:06

 CAPÍTULO

7
SEGURO-DESEMPREGO

7.1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

A Constituição Federal de 1988, no âmbito dos direitos sociais, prevê

como direito dos trabalhadores urbanos e rurais o seguro-desemprego, em
caso de desemprego involuntário (art. 7º, inciso II).
Na esfera da Seguridade Social, o art. 201, inciso III, da Constituição da
República dispõe que a Previdência Social deve atender, na forma da lei, a
proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário.
O desemprego involuntário, portanto, é contingência social, que pode
deixar a pessoa sem renda e condições de manter a subsistência, a ser coberta
por meio de prestação previdenciária.

7.2. NATUREZA JURÍDICA

O seguro-desemprego é um direito social (art. 6º da Constituição Federal

de 1988), fazendo parte do catálogo de direitos fundamentais.

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 592 MANUAL DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO – Gustavo Filipe Barbosa Garcia

Conforme a previsão constitucional, o seguro-desemprego tem natureza

jurídica de prestação da Seguridade Social, mais especificamente de benefício
previdenciário.
Isso é confirmado pelo art. 3º, caput, da Lei 8.212/1991, ao prever que a
Previdência Social tem por fim assegurar aos seus beneficiários meios indis-
pensáveis de manutenção, por motivo, inclusive, de desemprego involuntário.
No mesmo sentido, o art. 1º da Lei 8.213/1991 determina que a Previ-
dência Social, mediante contribuição, tem como objetivo assegurar aos seus
beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo de incapaci-
dade, desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço (tempo
de contribuição), encargos familiares e prisão ou morte daqueles de quem
dependiam economicamente.
A situação de desemprego involuntário, com isso, deve ser objeto de
cobertura pela Previdência Social, a qual integra a Seguridade Social, por
meio do seguro-desemprego. Ou seja, o seguro-desemprego, a rigor, não é
direito trabalhista propriamente, mas sim previdenciário, pois o benefício
integra as prestações da Seguridade Social, em sua vertente contributiva,
devendo ser prestado pelo Estado. Tanto é assim que os recursos do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT), os quais são utilizados para o pagamento
do seguro-desemprego, integram o orçamento da Seguridade Social (art. 22
da Lei 7.998/1990).
A concessão e o pagamento do benefício de seguro-desemprego, como
se observa, não constituem dever do empregador, mas do poder público,
responsável pela cobertura da contingência social em questão, a qual pode
deixar o trabalhador sem renda para prover a subsistência. O que compete ao
empregador, na verdade, é a entrega do requerimento de seguro-desemprego/
comunicação de dispensa para o trabalhador.
Se essa obrigação de fazer, isto é, de entregar ao trabalhador as guias
para requerer o benefício do seguro-desemprego, não for cumprida pelo em-
pregador, causando-lhe prejuízo, deve responder pela indenização decorrente,
na forma dos arts. 186 e 927 do Código Civil, inclusive por meio de ação
de competência da Justiça do Trabalho1.

1
Cf. Súmula 389 do TST: “Seguro-desemprego. Competência da Justiça do Trabalho. Direito à
indenização por não liberação de guias. I – Inscreve-se na competência material da Justiça do
Trabalho a lide entre empregado e empregador tendo por objeto indenização pelo não forne-
cimento das guias do seguro-desemprego. II – O não fornecimento pelo empregador da guia
necessária para o recebimento do seguro-desemprego dá origem ao direito à indenização”.

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 Cap. 7 • SEGURO-DESEMPREGO 593

Na extinção do contrato de trabalho, o empregador deve proceder à

anotação na Carteira de Trabalho e Previdência Social, comunicar a dispensa
aos órgãos competentes e realizar o pagamento das verbas rescisórias no
prazo e na forma estabelecidos no art. 477 da CLT.
Desse modo, a entrega ao empregado de documentos que comprovem a
comunicação da extinção contratual aos órgãos competentes bem como o
pagamento dos valores constantes do instrumento de rescisão ou recibo de
quitação devem ser efetuados até 10 dias contados a partir do término do
contrato (art. 477, § 6º, da CLT, com redação dada pela Lei 13.467/2017).
A anotação da extinção do contrato na Carteira de Trabalho e Previdência
Social é documento hábil para requerer o benefício do seguro-desemprego
e a movimentação da conta vinculada no Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço, nas hipóteses legais, desde que a comunicação prevista no art.
477 da CLT tenha sido realizada (art. 477, § 10, da CLT, incluído pela Lei
13.467/2017).
No atual sistema previdenciário brasileiro, entretanto, o Regime Geral
de Previdência Social garante a cobertura de todas as situações expressas
no art. 1º da Lei 8.213/1991, exceto a contingência social de desemprego
involuntário, que é objeto de lei específica. Não se pode confundir a Pre-
vidência Social, como amplo sistema, que abrange diversos regimes, com o
Regime Geral de Previdência Social.
Essa exclusão do seguro-desemprego do âmbito do Regime Geral de
Previdência Social, por meio de disciplina normativa infraconstitucional, não
pode alterar a determinação constitucional, no sentido da natureza essencial-
mente previdenciária do seguro-desemprego.
O art. 124, parágrafo único, da Lei 8.213/1991 determina ser vedado
o recebimento conjunto do seguro-desemprego com qualquer benefício de
prestação continuada da Previdência Social, exceto pensão por morte ou
auxílio-acidente.
A Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais
fixou a seguinte tese (Tema 232): “O auxílio-doença é inacumulável com
o seguro-desemprego, mesmo na hipótese de reconhecimento retroativo da
incapacidade em momento posterior ao gozo do benefício da Lei 7.998/1990,
hipótese na qual as parcelas do seguro-desemprego devem ser abatidas
do valor devido a título de auxílio-doença” (TNU, PEDILEF 0504751-
73.2016.4.05.8200/PB, rel. p/ ac. Juiz Federal Fábio de Souza Silva, DJe
18.12.2019).
O seguro-desemprego é benefício previdenciário, mas que não integra o
Regime Geral de Previdência Social, sendo regido por lei própria.

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 594 MANUAL DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO – Gustavo Filipe Barbosa Garcia

7.3. CUSTEIO
Quanto ao custeio da prestação em estudo, o art. 239 da Constituição
da República prevê que a arrecadação decorrente das contribuições para o
Programa de Integração Social (PIS), criado pela Lei Complementar 7/1970,
e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP),
criado pela Lei Complementar 8/1970, passa, a partir da promulgação da
Constituição (05.10.1988), a financiar, nos termos que a lei dispuser, o pro-
grama do seguro-desemprego, outras ações da Previdência Social e o chamado
abono do PIS/PASEP, previsto no § 3º do mesmo dispositivo constitucional.
Dos recursos mencionados no caput do art. 239 da Constituição Federal
de 1988, no mínimo 28% devem ser destinados para o financiamento de
programas de desenvolvimento econômico, por meio do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social, com critérios de remuneração que
preservem o seu valor (art. 239, § 1º, da Constituição Federal de 1988, com
redação dada pela Emenda Constitucional 103/2019).
Os programas de desenvolvimento econômico financiados na forma do
§ 1º do art. 239 da Constituição da República e seus resultados devem ser
anualmente avaliados e divulgados em meio de comunicação social eletrô-
nico e apresentados em reunião da comissão mista permanente de que trata
o § 1º do art. 166 da Constituição Federal de 1988, ou seja, da Comissão
mista permanente de Senadores e Deputados (art. 239, § 5º, da Constituição
da República, incluído pela Emenda Constitucional 103/2019).
Os patrimônios acumulados do Programa de Integração Social e do
Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público são preservados,
mantendo-se os critérios de saque nas situações previstas nas leis específi-
cas, com exceção da retirada por motivo de casamento, ficando vedada a
distribuição da arrecadação de que trata o art. 239, caput, da Constituição
Federal de 1988, para depósito nas contas individuais dos participantes (art.
239, § 2º, da Constituição da República).
Aos empregados que percebam de empregadores que contribuem para o
Programa de Integração Social ou para o Programa de Formação do Patrimô-
nio do Servidor Público até dois salários mínimos de remuneração mensal,
é assegurado o pagamento de um salário mínimo anual, computado neste
valor o rendimento das contas individuais, no caso daqueles que já partici-
pavam dos referidos programas, até a data da promulgação da Constituição
da República (art. 239, § 3º, da Constituição Federal de 1988). Trata-se do
chamado abono do PIS/PASEP.
O financiamento do seguro-desemprego deve receber uma contribuição
adicional da empresa cujo índice de rotatividade da força de trabalho superar

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 Cap. 7 • SEGURO-DESEMPREGO 595

o índice médio da rotatividade do setor, na forma estabelecida por lei (art.

239, § 4º, da Constituição Federal de 1988).
Desse modo, a arrecadação decorrente das contribuições para o Programa
de Integração Social (PIS) e para o Programa de Formação do Patrimônio
do Servidor Público (PASEP) deve ser destinada, a cada ano, à cobertura
integral das necessidades do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), de
que trata o art. 10 da Lei 7.998/1990.
Conforme estabelece o art. 239, § 1º, da Constituição Federal de 1988,
pelo menos 28% da arrecadação mencionada devem ser repassados ao Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), para aplicação
em programas de desenvolvimento econômico (art. 1º da Lei 8.019/1990).
Os recursos repassados ao BNDES devem ser corrigidos, mensalmente,
pelo Índice de Preços ao Consumidor (IPC).
Corre por conta do BNDES o risco das operações financeiras realizadas
com os recursos mencionados acima.

7.4. BENEFICIÁRIOS

O seguro-desemprego é devido, quando preenchidos os requisitos legais,

aos empregados urbanos e rurais, bem como, em tese, aos trabalhadores
avulsos (art. 7º, incisos II e XXXIV, da Constituição Federal de 1988).
Os empregados domésticos também passaram a ter direito ao seguro-de-
semprego, de forma obrigatória, com a regulamentação do art. 7º, parágrafo
único, da Constituição Federal de 1988, com redação dada pela Emenda
Constitucional 72/2013, conforme a Lei Complementar 150/2015.
O pescador artesanal (de que tratam o art. 12, inciso VII, b, da Lei
8.212/1991, e o art. 11, inciso VII, b, da Lei 8.213/1991), desde que exerça
sua atividade profissional ininterruptamente, de forma artesanal e individual-
mente ou em regime de economia familiar, faz jus ao benefício do seguro-
-desemprego, no valor de um salário mínimo mensal, durante o período de
defeso de atividade pesqueira para a preservação da espécie (art. 1º da Lei
10.779/2003, com redação dada pela Lei 13.134/2015). Trata-se, no caso, do
segurado especial na categoria de pescador profissional artesanal.
A Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais
firmou e revisou a seguinte tese (Tema 224): “O empregado celetista, cujo
contrato com a administração pública tenha sido declarado nulo, em razão da
ausência de concurso público não tem direito ao benefício do seguro-desem-
prego” (TNU, PEDILEF 0034815-21.2011.4.01.3800/MG, rel. Juíza Federal
Paula Emília Moura Aragão de Sousa Brasil, DJe 21.06.2023).

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 596 MANUAL DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO – Gustavo Filipe Barbosa Garcia

7.5. OBJETIVOS
A Lei 7.998/1990 regula o programa do seguro-desemprego e o abono
de que tratam o art. 7º, inciso II, o art. 201, inciso IV, e o art. 239 da
Constituição Federal de 1988, bem como institui o Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT).
O programa do seguro-desemprego tem por finalidade:
I – prover assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado
em virtude de dispensa sem justa causa, inclusive a indireta, e ao trabalhador
comprovadamente resgatado de regime de trabalho forçado ou da condição
análoga à de escravo (art. 2º da Lei 7.998/1990).
O seguro-desemprego, assim, é devido no caso de desemprego involun-
tário decorrente de dispensa arbitrária ou sem justa causa do empregado.
A dispensa indireta é prevista essencialmente no art. 483 da Consolidação
das Leis do Trabalho, ao versar sobre os casos de justa causa do empregador.
Nos contratos de trabalho por prazo determinado em que o emprega-
dor, sem justa causa, despedir o empregado (art. 479 da CLT), havendo
desemprego involuntário, o seguro-desemprego é devido, se preenchidos os
requisitos legais.
Da mesma forma, nos casos de extinção do contrato de trabalho por
motivo de força maior (art. 502 da CLT) e em razão da cessação da atividade
da empresa, por morte do empregador pessoa física (art. 485 da CLT), por
se equipararem à dispensa sem justa causa e haver desemprego involuntário,
pode-se dizer que também é devido o seguro-desemprego quando presentes
os seus requisitos.
Entretanto, a demissão voluntária pelo próprio empregado, o término
do contrato de trabalho a prazo certo, a despedida por justa causa (art.
483 da CLT) e por culpa recíproca (art. 484 da CLT) não geram direito ao
seguro-desemprego.
A extinção do contrato por acordo entre empregado e empregador não
autoriza o ingresso no Programa de Seguro-Desemprego (art. 484-A, § 2º,
da CLT).
Entende-se que a adesão aos planos de demissão voluntária ou similar
também não confere direito ao benefício do seguro-desemprego, por não
caracterizar despedida involuntária.
O art. 149 do Código Penal prevê o crime de redução a condição aná-
loga à de escravo.

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 Cap. 7 • SEGURO-DESEMPREGO 597

O trabalhador que vier a ser identificado como submetido a regime de

trabalho forçado ou reduzido a condição análoga à de escravo, em decorrência
de ação de fiscalização do Ministério do Trabalho, deve ser resgatado dessa
situação e tem direito à percepção de três parcelas de seguro-desemprego no
valor de um salário mínimo cada (art. 2º-C da Lei 7.998/1990).
O trabalhador resgatado deve ser encaminhado para qualificação profis-
sional e recolocação no mercado de trabalho, por meio do Sistema Nacional
de Emprego (SINE), na forma estabelecida pelo Conselho Deliberativo do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat).
Cabe ao Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(Codefat), por proposta do Ministro de Estado do Trabalho, estabelecer os
procedimentos necessários ao recebimento do benefício previsto no art. 2º-C
da Lei 7.998/1990, observados os respectivos limites de comprometimento
dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), ficando vedado ao
mesmo trabalhador o recebimento do benefício, em circunstâncias similares,
nos 12 meses seguintes à percepção da última parcela.
O programa do seguro-desemprego tem, ainda, por finalidade:
II – auxiliar os trabalhadores na busca ou preservação do emprego,
promovendo, para tanto, ações integradas de orientação, recolocação e qua-
lificação profissional (art. 2º da Lei 7.998/1990).
Para efeito do disposto no art. 2º, inciso II, da Lei 7.998/1990, é instituí-
da a bolsa de qualificação profissional, custeada pelo Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), à qual faz jus o trabalhador que estiver com o contrato
de trabalho suspenso em virtude de participação em curso ou programa de
qualificação profissional oferecido pelo empregador, em conformidade com
o disposto em convenção ou acordo coletivo celebrado para este fim.
Cabe esclarecer que, nos termos do art. 476-A da CLT, o contrato de
trabalho pode ser suspenso, por um período de dois a cinco meses, para par-
ticipação do empregado em curso ou programa de qualificação profissional
oferecido pelo empregador, com duração equivalente à suspensão contratual,
mediante previsão em convenção ou acordo coletivo de trabalho e aquiescência
formal do empregado, observado o disposto no art. 471 do mesmo diploma
legal, ao prever que ao empregado afastado do emprego são asseguradas,
por ocasião de sua volta, todas as vantagens que, em sua ausência, tenham
sido atribuídas à categoria a que pertencia na empresa.
Após a autorização concedida por intermédio de convenção ou acordo
coletivo, o empregador deve notificar o respectivo sindicato, com antecedên-
cia mínima de 15 dias da suspensão contratual. O contrato de trabalho não
pode ser suspenso em conformidade com o disposto no art. 476-A da CLT
mais de uma vez no período de 16 meses.

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 598 MANUAL DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO – Gustavo Filipe Barbosa Garcia

O prazo limite de cinco meses, fixado no art. 476-A da CLT, pode ser
prorrogado mediante convenção ou acordo coletivo de trabalho e aquies-
cência formal do empregado, desde que o empregador arque com o ônus
correspondente ao valor da bolsa de qualificação profissional, no respectivo
período (art. 476-A, § 7º, da CLT).
A periodicidade, os valores, o cálculo do número de parcelas e os de-
mais procedimentos operacionais de pagamento da bolsa de qualificação
profissional, nos termos do art. 2º-A da Lei 7.998/1990, bem como os
pré-requisitos para habilitação, serão os mesmos adotados em relação ao
benefício do seguro-desemprego, exceto quanto à dispensa sem justa causa
(art. 3º-A da Lei 7.998/1990).

7.6. REQUISITOS
Tem direito à percepção do seguro-desemprego o trabalhador dispensado
sem justa causa que comprove:
I – ter recebido salários de pessoa jurídica ou de pessoa física a ela
equiparada, relativos a:
a) pelo menos 12 meses nos últimos 18 meses imediatamente anteriores
à data de dispensa, quando da primeira solicitação;
b) pelo menos 9 meses nos últimos 12 meses imediatamente anteriores
à data de dispensa, quando da segunda solicitação; e
c) cada um dos 6 meses imediatamente anteriores à data de dispensa,
quando das demais solicitações;
Deve-se registrar que, em razão da elevada rotatividade no emprego que
se observa no Brasil, essa exigência de duração mais longa do contrato de
trabalho, principalmente para as primeiras solicitações, pode deixar consi-
derável número de pessoas que foram injustamente despedidas sem acesso
ao seguro-desemprego, embora necessitem do benefício até mesmo para
a sobrevivência, ou seja, sem qualquer proteção social, o que afrontaria a
dignidade da pessoa humana.
Isso pode resultar na violação do direito social, de natureza fundamental,
à proteção do trabalhador em situação de desemprego involuntário, exigida
pelos arts. 7º, inciso II, e 201, inciso III, da Constituição da República.
O inciso II do art. 3º da Lei 7.998/1990 foi revogado pela Lei 13.134/2015.
III – não estar em gozo de qualquer benefício previdenciário de pres-
tação continuada, previsto no Regulamento dos Benefícios da Previdência
Social, excetuado o auxílio-acidente e o auxílio suplementar previstos na

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 CAPÍTULO

12
ASSISTÊNCIA SOCIAL

12.1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

A assistência aos desamparados é direito social, de natureza humana

e fundamental, como se observa no art. 6º da Constituição da República.
As prestações assistenciais, nesse enfoque, são essenciais para assegurar
e promover a dignidade da pessoa humana, considerada fundamento nuclear
do Estado Democrático de Direito (art. 1º, inciso III, da Constituição da
República).
A Assistência Social, portanto, é subsistema de proteção que faz parte da
Seguridade Social (art. 194 da Constituição da República), sendo essencial
para a concretização dos objetivos fundamentais da República Federativa do
Brasil, quais sejam: construir uma sociedade livre, justa e solidária; garan-
tir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e
reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminação (art. 3º da Constituição Federal de 1988).
Cabe ressaltar que é competência comum da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios cuidar da saúde e assistência pública,

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 806 MANUAL DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO – Gustavo Filipe Barbosa Garcia

da proteção e garantia das pessoas com deficiência (art. 23, inciso II, da
Constituição Federal de 1988).
Assim, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar con-
correntemente sobre proteção e integração social das pessoas com deficiência
(art. 24, inciso XIV, da Constituição da República). No âmbito da legislação
concorrente, a competência da União deve se limitar a estabelecer normas
gerais. Portanto, a competência da União para legislar sobre normas gerais
não exclui a competência suplementar dos Estados.
Além disso, compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse
local, como é o caso da assistência social, bem como suplementar a legislação
federal e a estadual no que couber (art. 30, incisos I e II, da Constituição
Federal de 1988).

12.2. DIREITO INTERNACIONAL

As prestações de Assistência Social integram os direitos humanos, na

vertente social, como se observa em importantes normas e documentos
internacionais.
Nesse sentido, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948,
no art. 25, assim prevê: “Todo ser humano tem direito a um padrão de
vida capaz de assegurar-lhe, e a sua família, saúde e bem-estar, inclusive
alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais
indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, in-
validez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência
em circunstâncias fora de seu controle”.
O Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais,
de 1966, aprovado pelo Decreto Legislativo 226/1991 e promulgado pelo
Decreto 591/1992, no art. 11, dispõe que: “Os Estados-partes no presente
Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de vida adequado para
si próprio e para sua família, inclusive à alimentação, vestimenta e moradia
adequadas, assim como uma melhoria contínua de suas condições de vida.
Os Estados-partes tomarão medidas apropriadas para assegurar a consecu-
ção desse direito, reconhecendo, nesse sentido, a importância essencial da
cooperação internacional fundada no livre consentimento”.
A Constituição da Organização Internacional do Trabalho (OIT), em
seu Anexo, que incorporou a Declaração de Filadélfia, de 1944, reafirma os
princípios fundamentais de que “a penúria, seja onde for, constitui um perigo
para a prosperidade geral” e de que “a luta contra a carência, em qualquer
nação, deve ser conduzida com infatigável energia, e por um esforço inter-

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 Cap. 12 • ASSISTÊNCIA SOCIAL 807

nacional contínuo e conjugado, no qual os representantes dos empregadores

e dos empregados discutam, em igualdade, com os dos Governos, e tomem
com eles decisões de caráter democrático, visando ao bem comum” (item I).
Ademais, a Organização Internacional do Trabalho tem a obrigação de
auxiliar as Nações do mundo na execução de programas que visem a “am-
pliar as medidas de segurança social, a fim de assegurar tanto uma renda
mínima e essencial a todos a quem tal proteção é necessária, como assistência
médica completa” (item III).

12.3. CONCEITO

A Assistência Social é a política social que provê o atendimento das

necessidades básicas, traduzidas em proteção à família, à maternidade, à
infância, à adolescência, à velhice e à pessoa portadora de deficiência, inde-
pendentemente de contribuição à Seguridade Social (art. 4º da Lei 8.212/1991).
A Assistência Social é direito fundamental e dever do Estado.
Trata-se de política de Seguridade Social não contributiva, que provê os
mínimos sociais, realizada por meio de um conjunto integrado de ações de
iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades
básicas (art. 1º da Lei 8.742/1993).
A Assistência Social, assim, no aspecto jurídico, é o conjunto de princípios,
regras e instituições que organiza e disciplina as prestações de Seguridade
Social direcionadas às pessoas em estado de vulnerabilidade social e econô-
mica, com o objetivo de assegurar o mínimo existencial, independentemente
de contribuição por parte do beneficiário.

12.4. PRINCÍPIOS

A Assistência Social rege-se pelos seguintes princípios (art. 4º da Lei

8.742/1993):
I – supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigên-
cias de rentabilidade econômica;
A Assistência Social tem como objetivo assegurar condições mínimas
de vida aos necessitados, concretizando a justiça social, por meio da re-
distribuição de renda, e não alcançar rendimento financeiro, evidentemente.
II – universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário
da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;

Garcia-Manual de Dir Previdenciario-8ed.indb 807 25/07/2023 17:08:37

 808 MANUAL DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO – Gustavo Filipe Barbosa Garcia

Ao garantir o mínimo existencial às pessoas em condição de vulnera-

bilidade econômica, os direitos sociais passam a alcançar todas as pessoas,
inclusive as mais desfavorecidas, em respeito ao princípio da igualdade
substancial e à justiça social.
Ainda assim, cabe notar que as prestações de Assistência Social, na
verdade, ainda que fundamentais, são uma parcela do rol, mais amplo, de
direitos sociais, o qual abrange outros aspectos, como a educação, a saúde,
a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a
previdência social, a proteção à maternidade e à infância.
O princípio da universalidade dos benefícios e serviços, portanto, na
Assistência Social, deve ser interpretado de modo a respeitar a sua desti-
nação própria, bem como as especificidades desse sistema de proteção, o
qual é voltado a assegurar a existência digna àqueles que estão em situação
de exclusão social e econômica, ou seja, às pessoas que verdadeiramente
necessitam de prestações com o objetivo de garantir mínimos sociais, vale
dizer, condições básicas para a subsistência.
III – respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito
a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e
comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade;
A Assistência Social, na realidade, deve concretizar a dignidade da pes-
soa humana, como valor supremo e princípio fundante da ordem política e
do sistema jurídico.
Por isso, a cidadania, no caso, deve ser interpretada em seu enfoque
mais amplo e humanista, como fundamento do Estado Democrático de Di-
reito (art. 1º, inciso II, da Constituição da República), alcançando, assim,
o próprio ser humano, e não restritivo, ou seja, limitado ao exercício de
direitos estritamente políticos.
De todo modo, a eventual necessidade de demonstração da situação de
necessidade, para o recebimento de prestação assistencial, não pode impor
qualquer tipo de procedimento vexatório ao beneficiário, mesmo porque ele
é titular de direitos humanos, fundamentais e da personalidade.
Nesse sentido, são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a
imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material
ou moral decorrente de sua violação (art. 5º, inciso X, da Constituição da
República).
Da mesma forma, com exceção dos casos previstos em lei, os direitos
da personalidade são intransmissíveis e irrenunciáveis, não podendo o seu
exercício sofrer limitação voluntária (art. 11 do Código Civil).

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 Cap. 12 • ASSISTÊNCIA SOCIAL 809

IV – igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de

qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais;
A igualdade deve ser observada, fundamentalmente, em suas vertentes
substancial e social.
Os benefícios e serviços de Assistência Social, a rigor, não são prestados
a todos, indiferentemente, mas sim aos que deles necessitam, ou seja, às
pessoas que estão em condições de necessidade, hipossuficiência e vulnera-
bilidade social e econômica.
Enquanto a Saúde é direito de todos, a Assistência Social deve ser pres-
tada a quem dela necessitar, embora também independa de contribuição à
Seguridade Social (art. 203 da Constituição da República).
V – divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos
assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos
critérios para sua concessão.
O direito à informação, integrante do catálogo de direitos fundamentais,
deve ser concretizado também na Assistência Social, de modo a viabilizar o
acesso aos benefícios, serviços, projetos e programas direcionados a atender
as necessidades sociais mínimas, tornando possível viver com dignidade.

12.5. OBJETIVOS

A Assistência Social deve ser prestada a quem dela necessitar, indepen-

dentemente de contribuição à Seguridade Social, e tem por objetivos:

I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à

velhice;
II – o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III – a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV  – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência
e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa com
deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria
manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei;
VI – a redução da vulnerabilidade socioeconômica de famílias em situação
de pobreza ou de extrema pobreza (art. 203 da Constituição da República).

A Assistência Social, diversamente da Saúde, não é um direito de to-

dos, mas sim, na verdade, dos que necessitam de prestações que garantam
o mínimo existencial.

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 810 MANUAL DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO – Gustavo Filipe Barbosa Garcia

Entretanto, assim como a Saúde, a Assistência Social é prestada inde-

pendentemente de contribuições pelo beneficiário, o que as distingue da
Previdência Social.
Evidentemente, há necessidade de custeio da Assistência Social, de
forma direta e indireta, por toda a sociedade, mas não se exige que o pró-
prio beneficiário comprove o recolhimento de contribuições para recebê-las,
justamente por estar em condição de exclusão, hipossuficiência, indigência
e vulnerabilidade social e econômica.
As prestações da Assistência Social, de todo modo, não se confundem
com as da Previdência Social, pois aquelas não exigem contribuição direta
do beneficiário e se destinam a garantir condições básicas de sobrevivência.
Com fundamento nos referidos preceitos constitucionais, conforme o art.
2º da Lei 8.742/1993, a Assistência Social tem por objetivos:
I – a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e
à prevenção da incidência de riscos, especialmente: a) a proteção à família,
à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; b) o amparo às crian-
ças e aos adolescentes carentes; c) a promoção da integração ao mercado
de trabalho; d) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a
promoção de sua integração à vida comunitária; e) a garantia de um salá-
rio mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que
comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la
provida por sua família;
II – a vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a
capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades,
de ameaças, de vitimizações e danos;
III – a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos
no conjunto das provisões socioassistenciais.
Para o enfrentamento da pobreza, a Assistência Social realiza-se de forma
integrada às políticas setoriais, garantindo mínimos sociais e provimento de
condições para atender contingências sociais e promovendo a universalização
dos direitos sociais.

12.6. CUSTEIO

As ações governamentais na área da Assistência Social devem ser realiza-

das com recursos do orçamento da Seguridade Social, previstos no art. 195 da
Constituição, além de outras fontes (art. 204 da Constituição da República).

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 Cap. 12 • ASSISTÊNCIA SOCIAL 811

Os recursos do orçamento da Seguridade Social destinados à Assistência

Social significam o custeio direito das suas ações e prestações, sendo for-
mado pelas contribuições para a Seguridade Social, nos termos do art. 195
da Constituição Federal de 1988.
As outras fontes formam o chamado custeio indireto, o qual decorre de
transferências de recursos oriundos dos orçamentos fiscais dos entes políticos
da República Federativa do Brasil, sabendo-se que a Assistência Social en-
volve matéria de competência concorrente da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios (art. 23, inciso II, da Constituição da República).
É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de
apoio à inclusão e promoção social até 0,5% (cinco décimos por cento) de
sua receita tributária líquida, sendo vedada a aplicação desses recursos no
pagamento de: I – despesas com pessoal e encargos sociais; II – serviço da
dívida; III – qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos
investimentos ou ações apoiados (art. 204, parágrafo único, da Constituição
da República).
Frise-se que o art. 27 da Lei 8.742/1993 transformou o Fundo Nacional
de Ação Comunitária (FUNAC), instituído pelo Decreto 91.970/1985 e rati-
ficado pelo Decreto Legislativo 66/1990, no Fundo Nacional de Assistência
Social (FNAS).
O Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), fundo público de gestão
orçamentária, financeira e contábil, instituído pela Lei 8.742/1993, tem como
objetivo proporcionar recursos para cofinanciar gestão, serviços, programas,
projetos e benefícios de Assistência Social (art. 1º do Decreto 7.788/2012).
O financiamento dos benefícios, serviços, programas e projetos de As-
sistência Social, os quais são estabelecidos na Lei 8.742/1993, deve ser feito
com os recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
das demais contribuições sociais previstas no art. 195 da Constituição Federal,
além daqueles que compõem o Fundo Nacional de Assistência Social (art.
28 da Lei 8.742/1993).
Cabe ao órgão da Administração Pública responsável pela coordenação da
Política de Assistência Social nas três esferas de governo gerir o Fundo de
Assistência Social, sob a orientação e o controle dos respectivos Conselhos
de Assistência Social.
O financiamento da Assistência Social no Sistema Único de Assistência
Social (SUAS) deve ser efetuado mediante “cofinanciamento”, ou seja, fi-
nanciamento conjunto dos três entes federados, devendo os recursos alocados
nos fundos de Assistência Social ser voltados à operacionalização, prestação,

Garcia-Manual de Dir Previdenciario-8ed.indb 811 25/07/2023 17:08:37

 812 MANUAL DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO – Gustavo Filipe Barbosa Garcia

aprimoramento e viabilização dos serviços, programas, projetos e benefícios

dessa política.
Os recursos de responsabilidade da União destinados à Assistência So-
cial devem ser automaticamente repassados ao FNAS (Fundo Nacional de
Assistência Social), assim que se forem realizando as receitas (art. 29 da
Lei 8.742/1993).
Os recursos de responsabilidade da União destinados ao financiamento dos
benefícios de prestação continuada, previstos no art. 20 da Lei 8.742/1993,
podem ser repassados diretamente ao INSS, por ser o órgão responsável pela
sua execução e manutenção.
É condição para os repasses, aos Municípios, aos Estados e ao Distrito
Federal, dos recursos de que trata a Lei 8.742/1993, a efetiva instituição e
funcionamento de: Conselho de Assistência Social, de composição paritária
entre governo e sociedade civil; Fundo de Assistência Social, com orientação e
controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social; Plano de Assistência
Social (art. 30 da Lei 8.742/1993).
É, ainda, condição para transferência de recursos do Fundo Nacional de
Assistência Social (FNAS) aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios
a comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à Assistência
Social, alocados em seus respectivos Fundos de Assistência Social, a partir
do exercício de 1999.
O “cofinanciamento”, ou seja, o financiamento conjunto dos serviços,
programas, projetos e benefícios eventuais, no que couber, e o aprimoramento
da gestão da política de Assistência Social no Sistema Único de Assistência
Social (SUAS) se efetuam por meio de transferências automáticas entre os
fundos de Assistência Social e mediante alocação de recursos próprios nesses
fundos nas três esferas de governo (art. 30-A da Lei 8.742/1993).
As transferências automáticas de recursos entre os fundos de Assistência
Social, efetuadas à conta do orçamento da Seguridade Social (conforme o
art. 204 da Constituição Federal de 1988), caracterizam-se como despesa
pública com a Seguridade Social, na forma do art. 24 da Lei Complemen-
tar 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal1.

1
“Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social poderá ser criado, majo-
rado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do § 5º do art. 195
da Constituição, atendidas ainda as exigências do art. 17. § 1º É dispensada da compensação
referida no art. 17 o aumento de despesa decorrente de: I – concessão de benefício a quem
satisfaça as condições de habilitação prevista na legislação pertinente; II – expansão quantitativa

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 Cap. 12 • ASSISTÊNCIA SOCIAL 813

Cabe ao ente federado responsável pela utilização dos recursos do res-

pectivo Fundo de Assistência Social o controle e o acompanhamento dos
serviços, programas, projetos e benefícios, por meio dos respectivos órgãos
de controle, independentemente de ações do órgão repassador dos recursos
(art. 30-B da Lei 8.742/1993).
A utilização dos recursos federais descentralizados para os fundos de
assistência social dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal deve
ser declarada pelos entes recebedores ao ente transferidor, anualmente, me-
diante relatório de gestão submetido à apreciação do respectivo Conselho
de Assistência Social, que comprove a execução das ações na forma de
Regulamento (art. 30-C da Lei 8.742/1993).
Os entes transferidores podem requisitar informações referentes à apli-
cação dos recursos oriundos do seu fundo de assistência social, para fins de
análise e acompanhamento de sua boa e regular utilização.

12.7. DIRETRIZES
As ações governamentais na área da Assistência Social devem ser orga-
nizadas com base nas seguintes diretrizes:
I – descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as
normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos
programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes
e de assistência social;
A descentralização política e administrativa da Assistência Social ocorre
de forma organizada, integrada e harmônica.
Desse modo, é atribuição da União a coordenação das ações e prestações
assistenciais.
A execução dos programas de Assistência Social fica a cargo dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios, bem como das entidades beneficentes e
de assistência social, que atuam de forma complementar no referido sistema.
II – participação da população, por meio de organizações representativas,
na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis (art.
204 da Constituição da República).

do atendimento e dos serviços prestados; III – reajustamento de valor do benefício ou serviço, a

fim de preservar o seu valor real. §  2º O disposto neste artigo aplica-se a benefício ou serviço
de saúde, previdência e assistência social, inclusive os destinados aos servidores públicos e
militares, ativos e inativos, e aos pensionistas”.

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 814 MANUAL DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO – Gustavo Filipe Barbosa Garcia

Como a Assistência Social integra o sistema da Seguridade Social, apli-

ca-se o princípio do caráter democrático e descentralizado da administração,
mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos em-
pregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados (art. 194,
parágrafo único, inciso VII, da Constituição da República).
Nesse contexto, as instâncias deliberativas do Sistema Único de Assis-
tência Social, de caráter permanente e composição paritária entre governo
e sociedade civil, são: o Conselho Nacional de Assistência Social; os Con-
selhos Estaduais de Assistência Social; o Conselho de Assistência Social do
Distrito Federal; os Conselhos Municipais de Assistência Social (art. 16 da
Lei 8.742/1993).
O Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) é composto por
18 membros e respectivos suplentes, cujos nomes são indicados ao órgão
da Administração Pública Federal responsável pela coordenação da Política
Nacional de Assistência Social, de acordo com os critérios seguintes: nove
representantes governamentais, incluindo um representante dos Estados e um
dos Municípios; nove representantes da sociedade civil, dentre representantes
dos usuários ou de organizações de usuários, das entidades e organizações
de assistência social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro pró-
prio sob a fiscalização do Ministério Público Federal (art. 17, § 1º, da Lei
8.742/1993).
O art. 4º, parágrafo único, da Lei 8.212/1991, reitera que a organização
da Assistência Social deve obedecer às seguintes diretrizes: descentralização
político-administrativa; participação da população na formulação e controle
das ações em todos os níveis.
Com fundamento na mencionada previsão constitucional, de forma mais
detalhada, o art. 5º da Lei 8.742/1993 dispõe que a organização da Assistência
Social tem como base as seguintes diretrizes:
I – descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera de
governo;
II – participação da população, por meio de organizações representativas,
na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;
III – primazia da responsabilidade do Estado na condução da política
de assistência social em cada esfera de governo.

Como se observa, apesar da possibilidade de atuação complementar das

entidades beneficentes no sistema assistencial, as prestações de Assistência
Social constituem dever principal e essencial do poder público, em todas as

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 Cap. 12 • ASSISTÊNCIA SOCIAL 815

esferas da federação, não podendo, assim, transferir essa sua responsabilidade

a terceiros.
O que se admite é o fomento e o incentivo à atuação de entidades e
organizações da sociedade civil que prestem serviços assistenciais de interesse
coletivo e geral, voltadas ao bem comum.

12.8. SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

A gestão das ações na área de Assistência Social é organizada sob a
forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema Único
de Assistência Social (SUAS), com os seguintes objetivos:

I – consolidar a gestão compartilhada, o “cofinanciamento”, ou seja, o

financiamento conjunto e a cooperação técnica entre os entes federativos
que, de modo articulado, operam a proteção social não contributiva;
II – integrar a rede pública e privada de serviços, programas, projetos
e benefícios de Assistência Social, na forma do art. 6º-C da Lei 8.742/1993;
III – estabelecer as responsabilidades dos entes federativos na organi-
zação, regulação, manutenção e expansão das ações de Assistência Social;
IV  – definir os níveis de gestão, respeitadas as diversidades regionais
e municipais;
V – implementar a gestão do trabalho e a educação permanente na
Assistência Social;
VI – estabelecer a gestão integrada de serviços e benefícios;
VII – afiançar a vigilância socioassistencial e a garantia de direitos (art.
6º da Lei 8.742/1993).

As ações ofertadas no âmbito do Sistema Único de Assistência Social

(SUAS) têm por objetivo a proteção à família, à maternidade, à infância, à
adolescência e à velhice e, como base de organização, o território.
O Sistema Único de Assistência Social (SUAS) é integrado pelos entes
federativos, pelos respectivos conselhos de assistência social e pelas entidades
e organizações de assistência social que são abrangidas pela Lei 8.742/1993.
Cabe esclarecer que a instância coordenadora da Política Nacional de
Assistência Social é o Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social.
Cabe à instância coordenadora da Política Nacional de Assistência Social
normatizar e padronizar o emprego e a divulgação da identidade visual do
Sistema Único de Assistência Social (SUAS).

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 816 MANUAL DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO – Gustavo Filipe Barbosa Garcia

A identidade visual do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)

deve prevalecer na identificação de unidades públicas estatais, entidades e
organizações de assistência social, serviços, programas, projetos e benefícios
vinculados ao SUAS.
A Assistência Social organiza-se pelos seguintes tipos de proteção:

I – proteção social básica: conjunto de serviços, programas, projetos

e benefícios da Assistência Social que visa a prevenir situações de vulne-
rabilidade e risco social por meio do desenvolvimento de potencialidades
e aquisições e do fortalecimento de vínculos familiares e comunitários;
II – proteção social especial: conjunto de serviços, programas e projetos
que tem por objetivo contribuir para a reconstrução de vínculos familiares
e comunitários, a defesa de direito, o fortalecimento das potencialidades e
aquisições e a proteção de famílias e indivíduos para o enfrentamento das
situações de violação de direitos (art. 6º-A da Lei 8.742/1993).

A vigilância socioassistencial é um dos instrumentos das proteções da

Assistência Social que identifica e previne as situações de risco e vulnera-
bilidade social e seus agravos no território.
As proteções sociais das modalidades básica e especial devem ser
ofertadas pela rede socioassistencial, de forma integrada, diretamente pelos
entes públicos e/ou pelas entidades e organizações de assistência social que
forem vinculadas ao Sistema Único de Assistência Social (SUAS), devendo
ser respeitadas as especificidades de cada ação (art. 6º-B da Lei 8.742/1993).
A vinculação ao Sistema Único de Assistência Social (SUAS) é o reco-
nhecimento pelo Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social de que
a entidade de assistência social integra a rede socioassistencial.
Para esse reconhecimento a entidade deve cumprir os seguintes requisitos:

I – constituir-se em conformidade com o disposto no art. 3º da Lei

8.742/1993;
II – inscrever-se em Conselho Municipal ou do Distrito Federal, na
forma do art. 9º da Lei 8.742/1993;
III – integrar o sistema de cadastro de entidades de que trata o art. 19,
inciso XI, da Lei 8.742/1993.

As entidades e organizações de assistência social que forem vinculadas

ao Sistema Único de Assistência Social (SUAS) devem celebrar convênios,
contratos, acordos ou ajustes com o poder público para a execução, garan-
tido financiamento integral, pelo Estado, de serviços, programas, projetos e
ações de Assistência Social, nos limites da capacidade instalada, aos bene-

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