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1. Introdução......................................................................................................................................1
1.1. Objectivo.....................................................................................................................................1
1.1.1. Geral.....................................................................................................................................1
1.1.2. Específico.............................................................................................................................1
1.2. Metodologias...............................................................................................................................1
CAPÍTULO II................................................................................................................................2
2. Empréstimos públicos....................................................................................................................2
2.1. Conceito:.................................................................................................................................2
2.1.2. Breve Historial dos Empréstimos Públicos...........................................................................2
2.2. Recurso ao crédito.......................................................................................................................4
2.3. Espécies de empréstimos.............................................................................................................5
1. Empréstimos forçados e voluntários...........................................................................................5
2. Empréstimos perpétuos e temporários........................................................................................6
3. Empréstimos a curto e a longo prazo..........................................................................................6
4. Empréstimo interno e externo........................................................................................................6
2.4. Regime jurídico dos empréstimos públicos.................................................................................7
2.5. Processo de emissão de empréstimos públicos............................................................................8
2.6. O empréstimo público e os contratos do estado...........................................................................9
I. Elementos essenciais.................................................................................................................10
II. Elementos acessórios...............................................................................................................10
2.7. O Empréstimo Público como Contrato......................................................................................11
3. Conclusão.....................................................................................................................................15
4. Referências bibliográficas............................................................................................................16
1. Introdução

No presente trabalho, abordaremos sobre o empréstimo público, que é um contrato pelo

qual alguém transfere a uma pessoa pública, seja ela política ou meramente administrativa,
uma certa quantia de dinheiro, como a obrigação desta entregar igual quantia de dinheiro,
com ou sem vantagens pecuniárias, no prazo convencionado. Para tal, há autorização
legislativa.
O acto de autorização legislativa para contratação do empréstimo, são dois actos jurídicos
autónomos: primeiro ingressa no mundo jurídico por meio da lei e de alteração da ordem
normativa. Segundo o acto da contratação, a livre manifestação de vontade daqueles que
vierem a adquirir os títulos emitidos pelo Estado ou simplesmente emprestar dinheiro
mediante algum tipo de garantia. Assim, conceituaremos o empréstimo público,
descreveremos a sua evolução, mencionaremos os tipos de empréstimos públicos e
descreveremos o processo de emissão de empréstimos públicos.

1.1. Objectivo

1.1.1. Geral
 Conhecer o empréstimo público recorrido pelo Estado para a satisfação das necessidades
colectivas.

1.1.2. Específico
 Conceituar o empréstimo público;
 Descrever o historial do desenvolvimento dos empréstimos públicos;
 Mencionar os diversos tipos de empréstimos públicos;
 Descrever o processo de emissão dos empréstimos públicos.

1.2. Metodologias
 Para a realização deste trabalho usou-se a consulta bibliográfica e busca por
informações em algumas páginas de internet, com a finalidade de obter conteúdos
relevantes ao trabalho.

1
CAPÍTULO II

2. EMPRÉSTIMOS PÚBLICOS
2.1. Conceito:
Para Franco, (2010:91) “o empréstimo público é um acto pelo qual o Estado beneficia de
uma transferência de meios de liquidez, constituindo-se na ulterior obrigação de os
reembolsar e/ou pagar juros”.

O empréstimo público abrange uma vasta gama de operações financeiras mais ampla do
que o empréstimo privado, na forma típica de mútuo: rendas (perpétua ou vitalícia) e, até,
consolidados (figura desconhecida do direito privado).

Villegas (1972:343), conceitua “o empréstimo público como sendo a operação de crédito

concreta mediante a qual o Estado obtém tal dinheiro ou bens.”

2.1.2. Breve Historial dos Empréstimos Públicos.

Mesmo não existindo um facto histórico que indique com precisão o início da utilização
dos empréstimos públicos, acredita-se que o emprego remonte a vários séculos anteriores à
era cristã, existindo registros desse período fazendo referência a negócios com as
características de um empréstimo público, firmados por imperadores, senadores e outros
homens públicos doptados de notoriedade.

Naquela época, os empréstimos públicos destinavam-se ao atendimento das necessidades e

vontades pessoais do governante, pois a sua pessoa representava o Estado. O rei era
considerado o próprio Estado, os empréstimos tomados por ele assumiam a característica de
uma obrigação de cunho pessoal, sem qualquer ligação directa com o Estado, não era
transmitida aos seus sucessores, que repudiavam o acordado com o apoio da opinião
pública.

Devido aos riscos da negociação em relação aos prestamistas, o recurso ao expediente do

empréstimo público pouco se desenvolveu na Antiguidade. Em decorrência do risco de
inadimplemento, quando os prestamistas concediam o empréstimo, as garantias exigidas
eram substanciais e o pagamento de juros muito elevados.

2
Na Idade Média não se notou o desenvolvimento dos empréstimos públicos, eles ainda se
revestiam do carácter de obrigação pessoal do governante e eram destinados ao
financiamento das guerras. A produção não gerava excedentes que pudessem ser empregues
nos empréstimos e o sistema financeiro existente ainda era muito rudimentar, a doutrina
religiosa e a concepção moral dominantes na época, que condenava a prática de
negociações usurárias.

Com o fim do feudalismo houve a evolução do chamado Estado Patrimonial, as finanças do

rei eram confundidas com as finanças públicas, o chamado Estado Fiscal, pois, com o
capitalismo, muda a ideologia financeira com a nítida separação dos bens públicos daqueles
pertencentes aos governantes, e há uma ampliação da actuação estatal, a fim de garantir não
só a segurança dos cidadãos, mas a prestação de serviços públicos e o cumprimento de um
papel de carácter social, por meio de investimentos em saúde, educação, melhor
distribuição de rendas.

Essas funções assumidas pelo Estado o obrigaram a buscar novas fontes de recursos, como
os meios materiais indispensáveis para atingir esses objectivos, passando a incrementar o
seu sistema tributário e a melhorar o gerenciamento de suas despesas e receitas, além de,
recorrer aos empréstimos públicos.

Na Europa do final do século XVIII e início do século XIX, na Inglaterra, foi possível notar
um significativo desenvolvimento na utilização dos empréstimos públicos, embora com o
estigma de processo financeiro maléfico e transferidor de encargos excessivos das gerações
presentes para as gerações futuras.

Após décadas uma maior aceitação do recurso aos empréstimos públicos se fez presente no
século XX, a partir de 1930, por influência das ideias de John Maynard Keynes, que
preconizava ser o endividamento público um instrumento de intervenção do Estado na
economia para a manutenção do pleno emprego.

As ideias ganharam seguidores após a Segunda Guerra Mundial, pois, com o crescimento
do Estado, resultante da sua evolução do Estado Polícia para o Estado Providência, os
recursos disponíveis não eram suficientes à consecução dos fins sociais e ao atendimento
das necessidades públicas, e a utilização dos empréstimos públicos passou a ser encarada

3
como uma alternativa viável, mediante a qual o Estado poderia angariar os referidos
recursos e cumprir com o seu papel social.

A utilização dos empréstimos públicos passou a estar desvinculada da ocorrência de

situações extraordinárias, tais como calamidades públicas ou guerras, passando a ser uma
mera forma de obtenção de recursos assim como o é a tributação, ou seja, o uso do crédito
público pelos Governos passou a ser uma decisão político-económica muito comum.

A partir de 1970, quando os países passaram por graves crises financeiras e orçamentárias,
em parte, devido ao abuso na utilização dos empréstimos públicos sem um adequado
planeamento de médio e longo prazos, com o consequente descontrole do endividamento, é
que passou a haver novamente uma certa rejeição à ideia de recorrer a tal expediente como
meio eficaz de aquisição de recursos financeiros.

2.2. Recurso ao crédito

O Estado recorre ao crédito por seguintes razões de acordo com Ribeiro (1997):

1. Défice da tesouraria (cobertura do défice da tesouraria): quando a tesouraria apresenta

uma situação de défice. No orçamento se prevê receitas suficientes para cobrir todas as
despesas. Mas os montantes das cobranças não concedem com os montantes dos
pagamentos. O tesouro encontrar-se em determinada altura com fundos insuficientes para
efectuar aos pagamentos.

Assim, há que conseguir receitas, através do crédito. Trata-se de um défice passageiro

transitório proveniente da falta de sincronismo entre a entrada de receitas e a saída de
despesas. O estado contrai empréstimos para ocorrer aos défices momentâneo da tesouraria,
lança mão do crédito a curto prazo.

2. Défice orçamental (cobertura do défice do orçamento): acontece quando ocorre excesso

das despesas efectivas sobre as receitas efectivas. Quando o orçamento apresenta défice e
por meio de receita não-efectivas, e geralmente por meio de empréstimo, que se terá de
repreencher a diferença. Os empréstimos contraídos para lhe fazer fácil não poderão ser
reembolsados dentro do período financeiro, só poderão ser nos períodos financeiros

4
subsequentes, por mais de um ano, de certo por vários anos. O Estado contrai empréstimos
para cobrir o défice do orçamento, recorre ao crédito a médio ou a longo prazo.

3. Esterilização de poder de compra: o Estado não só recorre ao crédito para financiar

despesas públicas, por vezes para impedir despesas privadas. Quando se desenvolve um
processo de inflação em que a subida dos preços e imputável a pressão da procura. O
Estado pode absorver, através de empréstimos aforros de capitalistas que de outro modo
seriam gastos pelos mesmos em boa parte.

Este empréstimo visa a redução do poder de compra, é claro que o estado se encontra
inibido de utilizar o seu produto na cobertura de despesas. Tem de o manter em saldo, até
que as circunstâncias se modifiquem a ponto de ser aconselhadas a política contrária a
política do fomento do poder de compra. O estado contrai empréstimos para esterilizar
poder de compra convém-lhe geralmente recorre ao crédito a curto prazo.

2.3. ESPÉCIES DE EMPRÉSTIMOS

1. Empréstimos forçados e voluntários

Franco (2010), distingue-os da seguinte forma:

Empréstimo forçado, caracteriza-se por no momento da contracção do

empréstimo, o devedor público praticar um acto unilateral de autoridade,
impondo um sacrifico que consiste na privação de determinados meios
económicos imposta aos particulares com fim de custear os encargos
públicos e;

Empréstimo voluntário, é um acto jurídico bilateral, pelo qual o Estado ou

ente público recolhe fundos, comprometendo-se a realizar em contrapartida
diversos tipos de prestações correlativas, como sejam o reembolso e/ou
pagamento de juros ou de rendas (prestações que não forçosamente
cumulativas).

Os empréstimos voluntários são chamados de empréstimos patrióticos, que são aqueles que são
emitidos em situações de grave crise nacional, apelando para os sentimentos patrióticos dos

5
subscritores e os voluntários. Ou são empréstimos voluntários que o Estado assim consegue contrair
em condições menos onerosas do que as condições correntes, (Ribeiro, 1997:201).

As razoes para o Estado obrigar aos capitalistas a emprestar dinheiro são:

 Obter um empréstimo a juros mais baixo do que o corrente no mercado: assim o juro
corrente é de 6%, mas o Estado não quer pagar mais do que 4%, nessas condições, são
coagidos, os capitalistas a emprestar ao Estado a 4, quando tem a possibilidade de
emprestar a 6 aos particulares.
 Apesar de o Estado se dispor a pagar o juro corrente, os capitalistas se negam a emprestar.
Os capitalistas discordam com a orientação politica ou social do Governo e se recusam a
dar lhes meios financeiros de que precisa para realizar a sua obra. Os capitalistas preferem
comprar valores reais (ouro, divisas, prédios) a dar a juros o seu dinheiro: e o que sucede
quando esta em desenvolvimento um processo de inflação.

2. Empréstimos perpétuos e temporários:

Empréstimo perpétuos é o empréstimo em relação ao qual se não contrata a restituição do capital,
mas apenas o pagamento pelo Estado, durante um período indefinido, de juros e/ou rendas.

Podem ser: Irremíveis, quando o Estado não goza da faculdade de realizar o reembolso; Remíveis, o
Estado fica com a faculdade de efectuar o reembolso quando quiser. Trata-se de duas espécies de
rendas perpétuas de juros que o Estado se obriga a satisfazer sem limite de tempo.

Empréstimos temporários são aqueles em que existe um prazo certo para o reembolso final, que
põe termo ao empréstimo.

3. Empréstimos a curto e a longo prazo:

Empréstimos a curto prazo são os empréstimos contraídos para serem reembolsados antes
do termo do período financeiro em que são celebrados (ou período anual).

Empréstimos a longo prazo são aqueles que são contraídos para vencerem definitivamente
em período orçamental diferente daquele em que nasceram, a prazo superior a um ano.

4. Empréstimo interno e externo:

Empréstimo interno é o contraído junto de subscritores ou prestamistas integrados na
economia nacional. Empréstimo externo, é o contraído em mercados externo.

6
Os empréstimos internos são contraídos em moeda nacional e todos empréstimos externos
são contraídos em moeda estrangeira. Mas há empréstimos internos contraídos em moeda
estrangeira, assim como há empréstimos externos contraídos em moeda nacional.

Os empréstimos internos são subscritos apenas por capitalistas residentes no país e os

externos apenas por capitalista residentes no estrangeiro.

2.4. Regime jurídico dos empréstimos públicos

Franco (2010), entende que a natureza jurídica do empréstimo público, como um acto
unilateral de soberania ou um contrato de Direito Publico, ou ainda um contrato de Direito
Privado, depende da ordem jurídica.

Assim, em tempos certos tipos de relações de empréstimos tenham sido estabelecidos como
relações políticas, derivadas da soberania do estado e não como uma relação social que
atribui direitos subjectivos.

O empréstimo público pode ser visto, como uma mera relação creditória de Direito Privado,
comparável a de qualquer entidade privada que contraia um empréstimo, ou considerá-la
como um contrato de Direito Publico em que o poder se limita a renunciar a autoridade.
Tudo depende do regime jurídico escolhido, onde o direito encara a relação do Estado com
os particulares. Os empréstimos externos são actos de Direito Privado e os internos são
contratos de Direito Público.

Na relação jurídica de crédito público interno e no acto do empréstimo encontramos

características que lhe dão a posição pública. Ela nasce para prosseguir o interesse público,
mediante obtenção de receitas, em termos de função social. Em termos de regime e
estrutura, a figura do devedor publico é em atenção ao interesse que prossegue e que
domina a relação (sem negar os elementos, é um acto contratual que criam obrigações
protectoras de interesses do credor), trata se de um contrato de interesse publico.

A natureza de contrato de Direito Público resulta do predomínio do interesse público que

existe na definição da função, do conteúdo e dos regimes jurídicos.

O contrato de Direito Público em cada relação de empréstimo, apesar de autorizada por lei,
estabelece-se com o Estado-administrador, não sendo um contrato administrativo, mas uma

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modalidade autonomia de contrato financeiro de Direito Público mais próximo do Direito
Comercial.

2.5. Processo de emissão de empréstimos públicos:

A emissão dos empréstimos integra um processo complexo e fases:

1. Autorização legislativa:
O processo de emissão de empréstimos públicos tem de começar por uma autorização da
Assembleia da República, nos termos da aliena p) do n o 2 do Artigo 179 da CRM, salvo se
tratar de empréstimo a curto prazo. A necessidade de autorização da Assembleia deriva da
natureza dos empréstimos públicos, pois vão criar encargos futuros que repercutirão sobre
outras gerações.

Entende se que ela seja uma questão de Estado (não só do governo), reservando-se a esfera
legislativa da competência da Assembleia da República, constituída por representantes do
Povo (os contribuintes), a autorização para a contracção de novos empréstimos com
vigência superior a esfera anual. A autorização implica a definição de condições gerais,
cujo conteúdo tem sido interpretado pela Assembleia da Republica.

2. Publicação da obrigação geral:

Após a autorização política pela Assembleia da República, o passo a seguir é o processo
administrativo que leva a concreta definição das condições em que vai ser constituída a
relação de empréstimo. Resulta do acto de emissão pelo Ministério das Finanças a
obrigação geral, que é antecedida de dois outros actos que determinam a intervenção de
dois órgãos.

O tesouro público1 (organismo existente no Ministério das Finanças), que profere a

conformidade sobre a compatibilidade das condições gerais do empréstimo com as normas
legais que a regulam e sobre a conveniência da sua contratação. O Tribunal Administrativo
que concede o visto, na medida em que se trata de um acto que implica futuras despesas
para o Estado (pagamento de juros e reembolso de capital).

1
Compreende o conjunto dos órgãos e instituições do Estado que intervêm nos processos de programação,
captação de recursos e gestão de meios de pagamento e abrange ainda as respectivas normas e procedimentos,
(Artigo 51 da Lei no 9/2002 de 12 de Fevereiro).

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Só após serem praticados esses actos é publicada a obrigação geral do Empréstimo, que
corresponde a uma declaração do Ministro das Finanças, em que a Nação se declara
devedora da importância em dados termos e condições. Trata-se de um reconhecimento
constitutivo da divida, que é, segundo a lei, o facto gerador da relação.2

3. Subscrição:

A subscrição é o último momento da relação normal de empréstimo, na qual culmina todo o

processo conducente a determinação em concreto dos elementos da relação jurídica de empréstimo.
Através da subscrição, o interessado adquire títulos (provisórios ou definitivos) do empréstimo,
entregando ao Estado garantias que está interessado em emprestar e constituindo-se assim seu
credor, no âmbito de uma relação concreta de empréstimo público.

A subscrição pode ser feita de várias formas: directo junto ao público, na bolsa, através de
negociações com os bancos ou outras instituições financeiras. A subscrição pública é facultada em
certos serviços oficiais ou entidades financeiras (bancos no país; ou consórcios de bancos no
estrangeiro). Na emissão na bolsa, o Estado coloca os títulos na bolsa à semelhança de quaisquer
outros títulos.

2.6. O empréstimo público e os contratos do estado:

A relação jurídica de empréstimo público nasce do contrato de empréstimo público. Este
contrato real (quanto a origem), cujos elementos essenciais são: a existência de um
mutuário público; um mutuante privado ou público, mas neste caso actuando sem poderes
de autoridade e de fora de um regime financeiro de Direito Publico; e a entrega de dinheiro
ou valores equivalentes pelo prestamista (ou mutuante).

A relação de empréstimo público tem elementos comuns a qualquer relação contratual de

natureza obrigacional com a aplicação directa do Direito Financeiro e aplicação supletiva
do Direito das Obrigações.

Esta relação jurídica terá elementos: conteúdo (elemento jurídico que constitui a estrutura
de toda a relação), sujeitos, objecto (mediato), factos que a constituem, modificam ou
extinguem, uma estrutura de garantia.
2
Quando a publicação da obrigação geral é feita no “Boletim da República”, considera-se emitido o
empréstimo.

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Os elementos essenciais do empréstimo são aqueles sem cuja verificação não há ou deixa
de a haver, relação de empréstimo.

I. Elementos essenciais: são formados pelos direitos e recíprocos deveres que emergem da
operação de subscrição:

1. Direito ao reembolso do capital e dever de reembolsar: incide sobre o sujeito público,

que se obriga a directamente reembolsar o capital emprestado (excepto nos empréstimos
perpétuos).

2. Direito a juros e dever de remunerar: é um dever que por vezes é cumulativo com o de
reembolsar, e que outro o substitui. É a obrigação que recai sobre o devedor público de
pagar juros ou rendas, como remuneração pelo uso de capital.

As remunerações de capital podem ser constituídas por juros, que correspondem, de acordo
com as condições de mercado monetário-financeiro, à remuneração do uso do capital do
prestamista, ou rendas, que são mais altas do que juros, integrando a remuneração do uso
do capital e uma parcela da sua restituição.

3. Prazo e as condições essenciais de pagamento (designado amortização): todos os

empréstimos são dominados pela ideia de pagamento diferido, em dadas condições fixadas
na lei de autorização ou na obrigação geral. São em regra, formal, contratos de adesão,
quando abertos ao público.

II. Elementos acessórios: são aqueles que em certos empréstimos, não existem
obrigatoriamente em todos. Pela sua natureza são variados, que se reconduzem à ideia
principal de vantagens especiais concedidas aos credores, são exemplos:
1. Isenção de impostos sobre os rendimentos: trata se de uma garantia que pode justificar
em igualdade de circunstâncias, os prestamistas optem por um empréstimo público e
também que o Estado pague juros reais inferiores ao normal nos mercados. Pode ainda
conceder-se, em casos mais raros, isenção de impostos sucessórios.

2. Garantia de valor: usa se em tempos de inflação, através da qual se procura assegurar os

credores do Estado contra a possibilidade de este vir a utilizar o mecanismo da inflação
dirigida, no sentido de esvaziar a relação de empréstimo que através deste mecanismo
desde mecanismo é insensibilizada às flutuações monetárias. As prestações são

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incorporadas ao custo de vida, moedas estrangeiras (garantia de cambio), ao ouro, ou
valores ou indicadores julgados estáveis consoante as circunstâncias de conjuntura.

3. Pagamento de prémios de amortização: prémios atribuídos no momento do reembolso a

todos os credores, ou parte deles escolhidos através de um sorteio.

4. Prémios de emissão: clausula pela qual se estabelece que a subscrição e feita abaixo do
par e reembolso ao par, havendo um diferencial a favor do prestamista. A subscrição é
abaixo do par, ao par ou acima do par, consoante a quantia entregue em subscrição é
menor, igual ou superior ao valor indicado no título (valor nominal).

5. Impenhorabilidade dos títulos: garantia suplementar dos particulares de títulos públicos

exclui da penhora em processo judicial de execução, os títulos da divida publica.

6. Utilização para pagamento de certas dívidas ao Estado, a instituições financeiras

públicas.

2.7. O Empréstimo Público como Contrato.

Para Trotabas, o empréstimo público tem uma origem legal, assim:

Não pode ser emitido sem a intervenção do Poder Legislativo. O regime

jurídico que se estabelece entre o Estado tomador do empréstimo e o
capitalista prestamista não é um regime legal, de direito objectivo,
modificável a todo instante pela lei. A lei do empréstimo é a condição de
exercício do poder de tomar emprestado, que pertence ao Governo, e o acto
jurídico do empréstimo se realiza, em virtude do oferecimento que é feito
pelo Ministro das Finanças conforme a demanda emanada dos subscritores:
há um acordo de vontades criador de uma situação jurídica - natureza
contratual.

Os empréstimos públicos são tão obrigatórios quanto os empréstimos privados, pois o facto
do empréstimo público apresentar-se como um contrato de direito público não atenuaria
este seu carácter obrigatório, (Trotabas, 1947:391).

O empréstimo público é um contrato, um acordo de vontades, e é com base no crédito de

que se aproveita o Estado que ele é adquirido junto aos prestamistas. O empréstimo está
baseado na concordância dos subscritores, uma vez que em condições normais ninguém é

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obrigado a subscrever o empréstimo, de modo que somente o subscrevem aqueles que
assim quiserem.

A diferença entre o empréstimo público e os empréstimos privados, entre os particulares, as

condições do empréstimo compõem o objecto de uma discussão entre o prestamista e o
tomador, visto que as cláusulas são debatidas e estabelecidas em comum acordo, de modo
que haveria um contrato na sua forma tradicionalmente concebida.

No que concerne ao empréstimo público, o Estado fixa sozinho, unilateralmente, as

condições do empréstimo: taxas de juros, formas de emissão, data de reembolso. O
subscritor pode somente aceitar ou recusar como um todo a subscrição, de maneira que se
ele aceita, deverá se submeter a todas as cláusulas estabelecidas pelo Estado, uma vez que
não poderá discutir com o Estado para obter condições mais favoráveis, devendo aderir às
condições gerais estabelecidas para todos os prestamistas.

Assim o empréstimo do Estado é um contrato de natureza especial: um contrato de direito

público, em que o poder e a autoridade do Estado se manifestam por meio de uma moldura
contratual, para fixar as cláusulas de forma unilateral, sendo chamados de contratos de
adesão.

Nos empréstimos públicos internos, há que fazer referência à distinção das três funções
típicas do Estado, quais sejam: a executiva, a legislativa e a judicial.

A contratação de um empréstimo público por parte do Estado é uma relação disciplinada

pelo seu ordenamento jurídico interno, como em qualquer outro contrato privado. O facto
de o Estado poder anular os efeitos de tal contrato mediante uma lei não influi em sua
natureza jurídica, não o destipifica como contrato, visto que a lei estaria fora e acima da
relação contratual.

A lei pode vir a modificar os efeitos de um contrato de direito público, tanto quanto pode
modificar os efeitos de um contrato de direito privado. É inválida a afirmação de que no
caso dos empréstimos públicos é o Estado, ou seja, é o devedor, que modifica os efeitos do
referido contrato, pois uma vez observada aquela tripartição funcional descrita, o devedor é

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o Estado-Administração, e quem modificaria os efeitos do contrato mediante a lei seria o
Estado-legislador.

O requisito indispensável para o entendimento de que esse conjunto de normas, regulador

da relação contratual, seja de direito administrativo, é a presença do Estado-Administração
na qualidade de parte, mas com sua actuação pautada pelo interesse público, como um
verdadeiro ente público, e não como um particular qualquer que estivesse submetido às
normas de Direito Privado.

A actividade desenvolvida pelo Estado quando contrata um empréstimo público seria

exercida como verdadeiro ente público, como verdadeiro Estado-Administração, uma vez
que doptado estaria de poder de império, ou seja, sem se colocar em pé de igualdade com o
particular, haja vista ter sido motivada a contratação pela defesa de um interesse colectivo
primário como, por exemplo, o desenvolvimento dos serviços públicos, que é o próprio
campo de actuação do Estado-Administração.

Daí a sua justificativa para a presença nesse tipo de contrato das ditas cláusulas
exorbitantes que não só poderiam beneficiar o Estado, mas também, em muitos casos,
apresentarem-se mais favoráveis aos prestamistas do que as condições usuais de mercado, a
fim de atraí-los à contratação, em última análise, procurando sempre o bem da
colectividade.

O Estado, enquanto Administração, fica submetido às condições contratuais do empréstimo

público, e que em nada se debilita sua natureza contratual o facto de que, eventualmente, o
Estado-legislador modifique aquela relação.

Elencando a sequência uma série de características que, destacariam que o regime jurídico
do contrato de empréstimo público seria exclusivamente administrativo, uma vez que o ente
público tomador do empréstimo ostentaria uma série de prerrogativas que o colocariam em
uma posição de supremacia no seio do negócio contratual.

Expressamente refere-se a cinco dessas características, quais sejam:

a) O serviço público: o empréstimo público tem a natureza de contrato administrativo, uma

vez que os fundos obtidos dessa maneira não seriam mais que simples meios para atender a

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actividade gestora normal dos entes públicos, ou seja, esse contrato seria utilizado como um
dos instrumentos de execução dos serviços públicos que o Estado tem para si
encomendados.

b) As prerrogativas do poder público: existência de um conjunto de prerrogativas, que

existiriam unicamente em favor do ente público tomador do empréstimo, e que teriam como
razão de fundo justificadora a relação imediata do contrato de empréstimo público com o
atendimento das necessidades públicas, o que indicaria assim sua inclusão na categoria dos
contratos administrativos.

c) A posição desigual das partes no contrato: as partes ocupam uma posição desigual como
consequência da existência das prerrogativas em favor do ente público tomador do
empréstimo, até mesmo porque ele representaria o interesse colectivo e não um mero
interesse particular.

d) A adesão: o Estado-Administração impõe condições de contratação via normas ou

cláusulas, aos quais caberia ao prestamista somente aceitar a oferta na forma proposta ou
simplesmente recusá-la sem qualquer possibilidade de discuti-la. Assim sendo, os
prestamistas deveriam aderir a tais condições fixadas pelo ente público tomador do
empréstimo ou nem existiria o vínculo contratual entre eles.

e) A jurisdição: nos países que adoptam o contencioso administrativo, a competência da

jurisdição administrativa deveria ser observada nas questões conflituantes que surgissem
com relação ao contrato de empréstimo público, tornando-se assim clara a indicação de sua
qualificação jurídica como de um contrato de cunho administrativo.

O empréstimo público é um contrato administrativo, em que o Estado-Administração

assume o compromisso de devolver o capital emprestado mais os juros, ou a pagar somente
os juros ou uma quantidade de dinheiro durante certo tempo ao prestamista.

14
3. Conclusão
Terminado o trabalho, concluímos que o Estado é cada dia mais, não só a pessoa política,
jurídica e moral representativa da colectividade, mas também o expoente da solidariedade
social. O empréstimo público deixou de ser um recurso extraordinário, como antes a ele se
referiam os financistas clássicos, passando a ser considerado uma forma ordinária de
ingresso, ou seja, um verdadeiro e natural recurso do Estado.

O empréstimo público se transformou em um recurso tão normal quanto o imposto, sendo a

escolha entre ambos uma simples questão de oportunidade. Portanto, fixou-se
modernamente que o empréstimo, oportuna e racionalmente utilizado, pode constituir um
instrumento de governo e não, como antes, um mero expediente de excepção para cobrir
gastos.

Os dois procedimentos, o do empréstimo e o do imposto extraordinário, e em especial, o

imposto extraordinário de carácter patrimonial, tecnicamente não deixavam diferença, de
modo que, também por isso, sobre a escolha por um ou por outro, mais do que nunca, o
interesse público do momento é que deveria decidir.

Hoje em dia o empréstimo público é um recurso normal, que não está ligado às
circunstâncias extraordinárias, pois o empréstimo, do ponto de vista do direito financeiro,
não é mais que uma técnica para conseguir determinados fins. Uma regulação normativa da
actividade do Estado, dirigida a consegui-los.
Na maioria dos países, os empréstimos públicos vêm sendo considerados como um
processo normal e ordinário de suprimento dos cofres públicos.

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4. Referências bibliográficas

Franco, S. (2010). Finanças Públicas e Direito Financeiro (4a ed., Vol. I e II). Coimbra:
Medina.

Trotabas, L. (1947). Empréstimos Públicos e a sua Natureza Jurídica (9a ed.). Paris:
Dalloz.

Villegas, H. B. (1972). Curso de Finanzas. Derecho Financeiro y Tributario. Buenos

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