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Perspectivas (2020) 49:281–296

https://doi.org/10.1007/s11125-020-09504-y

CASOS/TENDÊNCIAS

Desenvolver a educação inclusiva em Portugal:

Evidências e desafios

Inês Alves1 · Paula Campos Pinto2 · Teresa Janela Pinto2

Publicado on-line: 19 de outubro de 2020

© O(s) Autor(es) 2020

Resumo Este artigo avalia as evidências e os desafios ao desenvolvimento da educação

inclusiva em Portugal, que se baseia em três pilares: acesso, participação e sucesso na
educação para todas as crianças e jovens. Apresenta uma visão geral do actual quadro político,
seguida de uma análise dos dados estatísticos disponíveis sobre estudantes portugueses com
deficiência nas escolas regulares. O artigo também discute conquistas significativas a nível
político e prático, nomeadamente a tentativa de alinhar currículo e pedagogia e a presença de
quase 100% de alunos com deficiência nas escolas regulares. Também considera desafios,
como a questão da monitorização do desempenho (tanto a nível do aluno como do sistema) e
os investimentos no sistema e na formação de professores.

Palavras-chave Educação inclusiva · Política educativa · Portugal

Neste artigo avaliamos as evidências e os desafios ao desenvolvimento da educação inclusiva

em Portugal. A educação inclusiva evoluiu de um conceito de nível único, centrado na
“integração” de alunos com deficiência ou “necessidades especiais” nas escolas regulares
(UNESCO 1994), para um conceito de vários níveis que implica o desenvolvimento de sistemas
educativos de qualidade equitativos, removendo barreiras à “presença, participação e
desempenho de todos os alunos na educação” (Ainscow 2005, p. 119). Atualmente, as Nações
Unidas definem a educação inclusiva como “acesso e progresso na educação de alta qualidade
sem discriminação” (ONU 2016, p. 3), o que requer “um processo de reforma sistémica… para proporcionar a

* Inês Alves
ines.alves@glasgow.ac.uk

Paula Campos Pinto

ppinto@iscsp.ulisboa.pt

Teresa Janela Pinto

teresajpinto@iscsp.ulisboa.pt

1
Universidade de Glasgow, 11 Eldon St, Glasgow G3 6NH, Reino Unido
2
Escola de Ciências Sociais e Políticas/Universidade de Lisboa (ISCSP/ULisboa), Lisboa, Portugal

13
Vol.:(0123456789)
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282 I. Alves e cols.

estudantes da faixa etária relevante com uma experiência de aprendizagem equitativa e participativa e
um ambiente que melhor corresponda às suas necessidades e preferências” (ONU 2016, p. 4).

Neste artigo, consideramos os três pilares da educação inclusiva: acesso, participação e sucesso na
educação para todas as crianças e jovens (UNE-SCO 2017 , p. 13). O primeiro conceito é o acesso.
Indo além da noção de presença proposta por Ainscow (2005), que forneceu um primeiro indicador do
nível de “mainstreaming” num contexto específico, o acesso inclui o acesso físico, mas reconhece
outras potenciais barreiras sensoriais, intelectuais, económicas e atitudinais à Educação. Por exemplo,
os alunos que têm o português como língua adicional podem estar numa sala de aula regular, mas se
chegaram recentemente ao país com pouca fluência em português, poderão ter dificuldades no acesso
à educação devido a barreiras linguísticas ou de atitude. A participação é o segundo conceito-chave;
pode estar relacionado com a frequência de frequência do aluno, mas também com as percepções
subjetivas do aluno sobre envolvimento e envolvimento ativo (Maxwell et al. 2012; Granlund 2013). O
terceiro pilar da educação inclusiva é o desempenho, que deve transcender as noções tradicionais de
desempenho académico (notas em literacia e numeracia). Neste sentido, não deve apenas medir “o
desempenho e o aproveitamento do aluno em testes padronizados nacionais ou internacionais” (EAS-
NIE 2017, p. 19), mas também abranger o desenvolvimento de uma “compreensão mais profunda do
mundo” e do conhecimento que persiste. após a conclusão dos anos de escolaridade, como “pensamento
crítico, habilidades colaborativas, criatividade, independência e capacidade de resolução de
problemas” (EASNIE 2017, p. 19). As noções de realização estão, portanto, relacionadas com o currículo
e com os tipos e formas de conhecimento que são valorizados.

Tal como proposto por Lingard (Lingard 2007; Lingard e Mills 2007), o currículo não funciona
isoladamente: faz parte dos “sistemas de mensagens da escolaridade”, juntamente com a pedagogia e a
avaliação. O alinhamento dos sistemas de mensagens pode ser mais fácil em alguns níveis do que em
outros. No entanto, se estes sistemas de mensagens enviam mensagens concorrentes ou conflitantes
aos profissionais, isso torna difícil o desenvolvimento de sistemas educativos mais inclusivos. Por
exemplo, se as escolas são incentivadas a ser inclusivas, mas existe um currículo prescritivo que não
permite aos professores adaptar conteúdos, abordagens pedagógicas ou avaliações às diferentes
características e necessidades dos alunos, então o paradoxo resultante pode impedir a inclusão genuína.

Em Portugal, especialmente desde a última reforma educativa em 2018, tem havido um impulso para
desenvolver escolas inclusivas “onde cada aluno, independentemente da sua situação pessoal e social,
encontre respostas às suas potencialidades, expectativas e necessidades, e desenvolva uma nível de
educação que cria participação plena, sentimento de pertencimento e equidade, contribuindo para a
inclusão e coesão social” (Ministério da Educação 2018). É encorajador que as políticas portuguesas
façam uma forte tentativa de criar um sistema educativo inclusivo, um esforço que parece ser aceite pela
maioria das partes interessadas em termos de valores. No entanto, os desafios da implementação,
especialmente a percepção da falta de recursos e a preocupação de que a partilha de recursos escassos
entre um grupo maior de estudantes possa prejudicar aqueles que são mais vulneráveis (por exemplo,
estudantes com deficiência e necessidades complexas), cria um desafio inextricável para os actuais
Política e prática portuguesa de educação inclusiva. Em nosso artigo, pretendemos examinar esse
paradoxo. Primeiro, discutimos os aspectos-chave do actual quadro de política educativa. Em seguida,
com base em dados estatísticos disponíveis e representações mediáticas, fornecemos uma visão geral
dos principais resultados e debates em torno do desenvolvimento da educação inclusiva em Portugal.
Concluímos revisitando os três pilares da inclusão

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Desenvolver a educação inclusiva em Portugal: Evidências e… 283

educação, para discutir as conquistas e os desafios que permanecem na implementação da

educação inclusiva em Portugal.

O contexto jurídico em Portugal

Portugal tem sido reconhecido internacionalmente pelo seu quadro jurídico progressista no
domínio da educação inclusiva (All Means All 2018). Quando o Decreto-Lei 3/2008 foi introduzido,
há mais de uma década, as escolas especiais começaram a encerrar. Muitos foram transformados
em “Centros de Recursos para a Inclusão” e encarregados de apoiar os seus antigos alunos, que
foram colocados em escolas regulares regulares. Mais recentemente, na sequência da ratificação
em Portugal da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, este caminho foi
promovido com a Lei da Educação Inclusiva de 2018, Decreto-Lei 54/2018, que estabeleceu um
novo regime de educação inclusiva (ver Alves 2019).
A Lei da Educação Inclusiva (Decreto-Lei 54/2018) avança um modelo pedagógico baseado
na noção de que todos os alunos têm potencial de aprendizagem, desde que recebam apoio
adequado. Assim, as opções metodológicas subjacentes a este decreto-lei assentam num desenho
universal de aprendizagem e numa abordagem multinível de acesso ao currículo. A abordagem
multinível escalonada engloba a implementação de três tipos de medidas, identificadas na
legislação como: medidas universais, dirigidas a todos os alunos, a fim de “promover a participação
e a melhoria da aprendizagem” (Decreto-Lei 54/2018, Art. 8) ; medidas selectivas, destinadas a
colmatar a necessidade de apoios à aprendizagem não abordados por medidas universais; e
medidas adicionais, implementadas “para responder a dificuldades intensas e persistentes de
comunicação, interacção, cognitivas ou de aprendizagem que requeiram recursos especializados
de apoio à aprendizagem e à inclusão” (Decreto-Lei 54/2018, Art. 10.º). ).
Mais importante ainda, o novo decreto-lei afasta-se da noção de que é necessário categorizar
para intervir, apoiando antes a ideia de que todos os alunos podem atingir um perfil de
competências e aptidões no final da carreira escolar obrigatória, mesmo que sigam diferentes
caminhos de aprendizagem. Assim, considera modelos curriculares flexíveis, um acompanhamento
sistemático da eficácia das intervenções implementadas e um diálogo contínuo entre professores
e pais ou outros cuidadores como “as respostas educativas necessárias para que cada aluno
adquira uma base comum de competências, valorizando o seu potencial e interesses” (Decreto-
Lei 54/2018, Introdução). Esta abordagem é semelhante à abordagem de Resposta à Intervenção
utilizada nos EUA na sua tentativa de “evitar a categorização” (Liasidou 2015, p. 70), o que, como
discutido por Ferri e Ashby, não resulta necessariamente em mais inclusão. Em vez disso, muitas
vezes se traduz na prática como “Nível 1 como sala de aula geral, Nível 2 como instrução em
pequenos grupos e Nível 3 como instrução individual” (Ferri e Ashby 2017, p. 26 ) .

O novo regime também avança uma perspectiva mais holística sobre o processo educativo,
enfatizando que a educação inclusiva não é apenas da responsabilidade dos professores de
educação especial e de outro pessoal de apoio especializado, mas antes deve mobilizar uma
equipa interdisciplinar e, na verdade, a comunidade escolar. como um todo. No entanto, para
responsabilizar as escolas por todos os alunos, a lei estipula a utilização de Planos Educacionais
Individuais (IEPs). Embora a responsabilidade pela coordenação do processo do IEP recaia sobre
o professor regular, existem limitações consideráveis na utilização de IEPs, que muitas vezes
acumulam uma série de funções e tornam-se instrumentos burocráticos em vez de educacionais
(Millward et al. 2002; Alves 2017 ) . . Entre as alterações introduzidas para apoiar a educação
dos alunos com deficiência, o novo decreto-lei cria Centros de Apoio à Aprendizagem que

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284 I. Alves e cols.

substituir as antigas Unidades Especializadas. Definidos como “espaços dinâmicos, plurais, que
reúnem recursos humanos e materiais” (Decreto-Lei 54/2018, Introdução), estes centros irão
trabalhar com alunos com deficiência e professores para apoiar a inclusão e promover a
aprendizagem. As escolas de referência – escolas que concentram recursos especializados para o
ensino de alunos com baixa visão/cegos ou com deficiência auditiva/surdos – continuam a funcionar.
Globalmente, o decreto-lei oferece uma definição vaga do que implica a “inclusão”, apresentada
entre outros princípios gerais, como “o direito de todas as crianças e alunos de aceder e participar,
plena e efectivamente, nos mesmos contextos educativos” ( Decreto-Lei 54/2018, Art. 3c). Se
considerarmos os três pilares da inclusão, esta definição omite a noção de sucesso ou realização.
Além disso, Anastasiou et al. (2020) salientam que esta definição transmite um “espírito de mesmice”
que pode, de facto, colocar em risco as hipóteses de todos os alunos com deficiência obterem a
educação de qualidade a que têm direito, e em particular no que diz respeito aos alunos com
dificuldades de aprendizagem. . As políticas actuais deixam um amplo espaço para os processos
de “construção e interpretação social, cultural e emocional” das políticas (Maguire et al. 2015, p.
486), que fazem parte de qualquer processo de promulgação de políticas. Embora reconheça que a
inclusão deve ser um princípio de qualquer sistema educacional de qualidade, a falta de clareza
em relação aos processos pode estar proporcionando a flexibilidade que Priestley e colegas
concluem que é necessária para mudar as “práticas sociais de ensino”, mas essas mudanças
exigem “ agência do professor” (Priestley et al. 2012, p. 211). No entanto, num contexto global
marcado por “culturas escolares competitivas em sistemas escolares neoliberais e
mercantilizados” (Walton 2018), a imprecisão relativamente aos processos de implementação da
educação inclusiva pode de facto comprometer o sucesso educativo em algumas escolas com menor compromiss
O Decreto-Lei n.º 54/2018 foi alterado pela primeira vez em Setembro de 2019, um ano após a
entrada em vigor da nova legislação. A alteração trouxe maior poder aos pais e cuidadores, que
passam a ser reconhecidos como “membros variáveis das equipas multidisciplinares” (Lei 116/2019,
Art. 4a) e com direito a participar na elaboração e avaliação de relatórios técnico-pedagógicos ,
além dos IEPs como já permitia o anterior decreto-lei. Por outro lado, as escolas (através das suas
equipas interdisciplinares) são agora obrigadas a definir indicadores para avaliar a eficácia das
medidas implementadas (Lei 116/2019, Art. 5). Além disso, o governo assumiu a responsabilidade
de desenvolver “no prazo de 90 dias” os indicadores estatísticos para avaliação da sua política de
educação inclusiva (Lei 116/2019, Art. 33.7). Até à data, ainda não foi adoptada uma política que
defina este sistema de avaliação. Além disso, o governo é obrigado a garantir os meios necessários
para que o pessoal educativo das escolas públicas possa aceder gratuitamente a formação
específica para apoiar a inclusão e a aprendizagem (Lei 116/2019, Art. 27). Estes são exemplos do
complexo processo de promulgação de políticas que Maguire et al. (2015, p. 485) descreveram
como sendo um “processo confuso, por vezes ambíguo e confuso, que é vivenciado no terreno
pelos intervenientes políticos”.

Educação inclusiva em Portugal: O que dizem os números?

Passados mais de 10 anos desde a promulgação da Lei 3/2008, que reforçou o compromisso com
a educação inclusiva em Portugal e foi reforçada pela Lei da Educação Inclusiva de 2018, é
importante monitorizar esses compromissos. Esta secção baseia-se em dados quantitativos
disponíveis para avaliar como os três pilares da educação inclusiva – acesso, participação e
resultados – estão a ser traduzidos do princípio à prática em Portugal.

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Desenvolver a educação inclusiva em Portugal: Evidências e… 285

Presença ou acesso?

Conforme discutido anteriormente, o acesso não se restringe ao acesso físico às instalações

da escola, mas o indicador de presença é um dos mais fáceis de monitorar, mesmo que
apenas nos forneça informações limitadas sobre as barreiras ao acesso, à participação e ao
sucesso. Os dados sobre os alunos com “Necessidades Educativas Especiais” (NEE, termo
utilizado pelo Gabinete de Estatística da Educação e Ciência – DGEEC) estão disponíveis a
partir de 2009/10 e, em pouco menos de uma década, registaram-se progressos consideráveis
na integração das crianças. em escolas regulares em Portugal. Não foram divulgados dados
sobre a escolaridade obrigatória desde a entrada em vigor da Lei 54/2018, segundo a DGEEC
porque os indicadores estão a ser revistos à luz do novo enquadramento legal. Os dados
transnacionais relativos à educação inclusiva na Europa (EASNIE 2017) mostram que, no ano
letivo de 2016/17, 99,89% dos alunos do ensino básico (níveis CITE 1 e 2) em Portugal
frequentaram escolas regulares, colocando Portugal acima do Média europeia (98,49%). O
mesmo padrão verifica-se no ensino secundário (nível 3 da CITE), com 100% dos alunos no
ensino regular em Portugal, acima da média da UE de 97,66%.
O número de alunos nas escolas de educação especial diminuiu mais de um terço (37%)
desde 2010/11 (ver Tabela 1), enquanto o número de alunos com deficiência nas escolas
regulares quase duplicou (+92%). Como resultado, quase todos os alunos com deficiência em
Portugal estão atualmente matriculados em escolas regulares (98,9% em 2017/18) – a maioria
em escolas públicas regulares (87,3%), embora o número de alunos com deficiência em

Tabela 1 Alunos com necessidades educativas especiais, por tipo de escola e ano letivo (2010/11 e 2017/18).
Fonte: DGEEC (2011, 2018)

2010/11 2017/18 Variação 2010/11–2017/18

n % n % %

Escolas regulares 45.395 96,7 87.039 98,9 +92

Escolas públicas regulares 43.248 95,3 76.028 87,3 +76
Escolas regulares privadas 2147 4.7 11.011 12,7 +413

Escolas particulares de educação especial 1555 3.3 984 1.1 ÿ37

Total 46.950 100 88.023 100 +87

Tabela 2 Alunos com necessidades educativas especiais nas escolas regulares, por nível de ensino e ano letivo (2010/11
e 2017/18). Fonte: DGEEC (2011, 2018)

2010/11 2017/18 Variação

2010/11–2017/18

n % N % %

Pré escola 2526 5.6 3559 4.1 +41

Educação básica 39.872 87,8 68.465 78,7 +72

Educação secundária 2997 6.6 15.015 17.3 +401

Total 45.395 100 87.039 100 +92

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286 I. Alves e cols.

escolas regulares privadas aumentou acentuadamente nos últimos anos (+413% entre 2010/11 e
2017/18).
O aumento do número de alunos com deficiência, desde 2010/11, fez-se sentir em todos os níveis
de ensino (ver Tabela 2). O aumento mais acentuado da presença registou-se no ensino secundário
(+401%), o que poderá dever-se em grande parte ao alargamento da escolaridade obrigatória em
Portugal para os 12 anos, em 2012, através do Decreto-Lei 176/2012.
Uma análise da distribuição de género mostra uma sub-representação de raparigas identificadas
como tendo deficiência nas escolas públicas e privadas: 38%, em comparação com 62% de rapazes
com deficiência. Nas escolas de educação especial esta disparidade é ainda maior: 72% de homens
versus 28% de mulheres, uma diferença de 44 pontos percentuais (DGEEC 2018). Pinto e Pinto
(2017) sugeriram que isto pode ser parcialmente devido à construção social de expectativas de género
relativamente ao desempenho escolar e ao comportamento adequado. Estas expectativas,
argumentaram, levam a um subdiagnóstico de deficiência entre a população estudantil feminina, o
que pode afectar a sua possibilidade de receber apoio educacional adequado.
Adicionalmente, os dados sugerem que mais de metade (57%) dos alunos com necessidades
complexas (aqueles com Currículos Individuais Específicos, Deficiência Profunda e Múltipla, deficiência
visual ou auditiva, ou autismo) passam menos de 40% do tempo com os colegas (DGEEC). 2018).
Para 31% destes alunos, o tempo gasto com o resto da turma foi ainda menor (<20%).

Para alguns destes alunos, o apoio adicional é essencial para aceder à aprendizagem. Na
sequência do Decreto-Lei 3/2008, a maioria das Escolas de Educação Especial foram convertidas
em Centros de Recursos para a Inclusão (CRI), prestando apoio aos alunos incluídos em ambientes
regulares, mesmo que um pequeno número de Escolas de Educação Especial tenha continuado a
proporcionar aprendizagem segregada. Em 2017, existiam 93 CRI em Portugal (DGE 2017). O apoio
especializado nas escolas regulares pode ser prestado por professores de educação especial,
profissionais vinculados aos CRIs e profissionais especializados contratados diretamente pelas
escolas (quando não houver CRI nas proximidades). Especialistas vinculados ao CRI ou contratados
pelas escolas poderão prestar diversos apoios terapêuticos, incluindo apoio psicológico e
fonoaudiológico, ocupacional e de reabilitação/fisioterapia. Em muitas escolas, grande parte deste
apoio é prestado individualmente ou a pequenos grupos de alunos fora da sala de aula regular (Alves
2015). Apesar de um aumento acentuado no número de alunos com deficiência entre 2010-11 e
2017-18 (+92%), o pessoal especializado para apoiar estes alunos nas escolas regulares (CRI e
especialistas escolares) aumentou apenas 8% (DGEEC 2011 , 2018).
Relativamente ao tipo de adaptações proporcionadas aos alunos com deficiência nas escolas
regulares (públicas e privadas), os dados de 2017-18 (DGEEC 2018) mostram que as adaptações
mais frequentes foram o apoio educativo personalizado (95,4%) e alterações nos métodos de avaliação
( 89,2%). Quase metade dos alunos com deficiência das escolas regulares tiveram pequenas
adaptações curriculares (46,4%) e 14,4% tiveram adaptações curriculares mais significativas (SIC).
Isto contrasta fortemente com as escolas de educação especial, onde a percentagem de alunos com
SIC é consideravelmente mais elevada – 85% (N=839) em 2017–18 (DGEEC 2018).

Em 2017–18, 2.156 alunos de escolas regulares receberam apoio de uma unidade de apoio
especializada para alunos com Deficiência Profunda e Múltipla, cegueira e/ou surdez, um aumento
de 31% desde 2010–11 (DGEEC 2011, 2018 ) . Houve um aumento ainda maior no número de alunos
apoiados por unidades especializadas em perturbações do espectro do autismo: +73%, de 1221
(2010–11) para 2117 (2017–18). Além disso, existem 32 escolas de referência que prestam apoio
específico a alunos cegos e com deficiência visual (por exemplo, alfabetização em Braille, orientação
e mobilidade, dispositivos de assistência e formação em competências sociais e de vida quotidiana)
(DGE 2018a), e 17 escolas de referência para alunos bilingues . educação de alunos surdos

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Desenvolver a educação inclusiva em Portugal: Evidências e… 287

(DGE 2018b). Os alunos também podem aceder à tecnologia assistiva, através de um dos 25
Centros de Recursos de Tecnologias de Informação e Comunicação para a Educação Especial –
CRTIC (DGE 2020). O orçamento alocado a estes recursos em 2018 foi de 400.000€ (Pinto e Pinto
2019).
Embora os dados apresentados até agora possam ajudar-nos a compreender os níveis
excepcionais de presença de alunos com deficiência nas escolas regulares e os diferentes tipos de
apoio disponíveis para alunos com deficiência, eles não nos permitem avaliar os níveis globais de
acesso ou acesso dos alunos. barreiras à educação. Não existem dados disponíveis sobre a
acessibilidade geral das escolas do ensino básico e secundário em Portugal. Este tipo de dados (por
exemplo, acessibilidade física, acessibilidade de websites e outros indicadores) é recolhido para
instituições de ensino superior (DGEEC 2020), mas não para o ensino obrigatório.
Existe também uma lacuna significativa na informação sobre os resultados da educação inclusiva
em Portugal. Por exemplo, não existem dados desagregados sobre os resultados académicos dos
alunos com e sem deficiência, quer em termos de medidas tradicionais de “sucesso” educativo (por
exemplo, taxas de sucesso, conclusão escolar, indicadores de alfabetização), quer em termos de
outras medidas de avaliação educacional. desempenho (por exemplo, aquisição de competências e
conhecimentos acionáveis, satisfação), dificultando assim comparações longitudinais ou entre
países das realizações do sistema de educação inclusiva de Portugal. Ainda assim, os dados do
mais recente Inquérito Internacional sobre Ensino e Aprendizagem da OCDE, TALIS (OCDE 2018),
sugerem alguns desafios que podem comprometer o sucesso de Portugal. Apenas pouco mais de
um terço (39%) dos professores inquiridos, em Portugal, sentiam-se preparados para trabalhar num
ambiente inclusivo com alunos com necessidades educativas diversas (OCDE 2018), e 27%
afirmaram que gostariam de receber formação adicional em relação às crianças. e jovens com
deficiência: 5 pontos percentuais acima da média da OCDE (22%). Além disso, quase metade dos
diretores das escolas inquiridos consideraram que a qualidade da educação nas suas escolas era
prejudicada pela escassez de professores com competência no ensino de alunos com necessidades
educativas especiais (48%, consideravelmente acima da média da OCDE de 32%). ).
No geral, os números mostram progressos importantes no caminho para a educação inclusiva
em Portugal, com quase todos os alunos com deficiência a frequentarem actualmente escolas
regulares, na sua maioria escolas públicas, e um aumento considerável no número de alunos com
deficiência em todos os ciclos. de aprendizagem, especialmente no ensino secundário. Ainda assim,
os números também destacam uma série de barreiras e desafios. Apesar de algum aumento nos
recursos especializados ao longo da última década, o reforço de meios é fraco em comparação com
o aumento acentuado do número de estudantes com deficiência. Além disso, mesmo que estejam
formalmente incluídos no ensino regular, os alunos com maiores necessidades de apoio continuam
a passar a maior parte do tempo segregados do resto da turma. Além disso, é impossível saber se
as decisões relativas à colocação consideram o melhor interesse dos alunos. Esta análise também
mostra limitações na disponibilidade de dados relativos aos resultados da educação inclusiva, tanto
em termos de indicadores tradicionais de resultados académicos de estudantes de diferentes grupos,
como de indicadores de desempenho mais matizados (por exemplo, competências e conhecimentos
acionáveis), dificultando assim a comparações nacionais e transnacionais das realizações do
sistema de educação inclusiva em Portugal.

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288 I. Alves e cols.

“Conquistas” e “necessidades” de um sistema: Opiniões públicas sobre a

educação inclusiva

Esta secção discutirá brevemente as perspectivas apresentadas nos meios de comunicação social
relativamente às mudanças nas políticas nacionais e à educação inclusiva em Portugal. Ao tentar
mapear as perspetivas dos professores, pais e alunos sobre o desenvolvimento da educação inclusiva,
a escassez de dados de investigação disponíveis torna difícil criar uma imagem robusta. A maior parte
dos dados recentes utilizados pelos meios de comunicação social foram recolhidos e publicados pelos
sindicatos de professores (Federação Nacional de Educação: FNE, Federação Nacional dos Professores: FENPROF).
A impressão geral é que existe um sentimento de realização e um elevado nível de acordo em todo
o país relativamente aos princípios e valores da nova política. A acta da Audição Parlamentar
(14.03.2019) reflecte-o, através de elogios do Secretário de Estado da Educação que “demonstrou o seu
apreço pelo consenso ao nível dos princípios da política” (2019, p. 2), tal como bem como membros da
oposição que afirmaram “todos concordamos com os princípios” (Assembleia da República 2019, p. 3).
A mídia noticiou que:

As políticas educativas em Portugal nas últimas duas décadas levaram à inclusão de quase todas
as crianças e jovens com deficiência nas escolas regulares. Portugal é um país com leis bonitas,
bons especialistas e profissionais solidários e capazes de improvisar, por isso atingimos resultados
inéditos na educação especial em Portugal. Em 2017/2018, os alunos com necessidades
educativas especiais representavam 7% da população escolar pública. As escolas mudaram para
acomodar esses alunos e nada mais era esperado. Foram criadas escolas cluster especializadas
para alunos com deficiências específicas: deficiências auditivas e visuais, autismo e deficiências
profundas e múltiplas. Nossa situação é única e a inclusão nas escolas públicas hoje abrange a
maioria das crianças e jovens com deficiência. (Soares 2018, p. 2)

Esta citação sugere não só um aumento no acesso às escolas regulares, mas também mudanças no
sistema educativo para concretizar a participação de alunos com deficiência.
No entanto, o actual quadro político abrange uma população-alvo mais vasta e não apenas estudantes
com deficiência. Esta perspectiva reflecte-se nos meios de comunicação social, que também relataram
que a política alargou o seu âmbito a todos os alunos – não apenas aqueles com necessidades
permanentes – e que a mudança foi elogiada por pais, professores e especialistas (Silva 2017) .
Em 2019, outro jornal diário de âmbito nacional, o Diário de Notícias, com base nos dados recolhidos
através do questionário da FNE, informou que muitos professores concordam com a mudança de
abordagem na nova política de “apenas os alunos com NEE” para “todos os alunos” (Reis 2019).
Por outro lado, parece haver alguma discordância sobre a não utilização do conceito de Necessidades
Educativas Especiais: alguns acreditam que isto pode deixar os alunos com NEE esquecidos ou
“deixados para trás”, especialmente os alunos com “NEE significativas” (Correia 2017) . Por exemplo,
um dos sindicatos de professores (FNE) propôs um regresso ao conceito de Necessidades Educativas
Especiais, justificado pela necessidade de identificar diferenças para responder a alunos com “questões
diferentes” (Reis 2019) . Outros consideraram isso um passo positivo; por exemplo, uma parlamentar
(Bebiana Cunha) afirmou que “a escola deve ser, acima de tudo, um lugar de inclusão onde cada aluno
possa encontrar o seu lugar e a sua voz para desenvolver os seus talentos, dons ou potencialidades…
mesmo que o conceito das necessidades especiais finalmente se transformou em educação inclusiva,
baseada no reconhecimento do direito à educação universal, à equidade, à inclusão e à flexibilidade
curricular, há muito a fazer com base nas dificuldades levantadas pelos funcionários e famílias em todo
o país” (Grupo Parlamentar PAN – Pessoas, Animais, Natureza 2019).

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Desenvolver a educação inclusiva em Portugal: Evidências e… 289

Um aspecto criticado foi o momento e o processo de mudança, uma vez que a política foi publicada
no final do ano lectivo e deverá ser implementada no início do ano seguinte.
O Diário de Notícias noticiou que Ana Sofa Antunes, Secretária de Estado da Inclusão, afirmou que “as
escolas nunca estarão preparadas se não as pressionarmos a estar. Quando foi aprovada a lei anterior
(DL3/2008) as escolas também não estavam preparadas para o fazer, mas fizeram-no. Na época a
mudança foi mais radical do que hoje. Uns fizeram bem, outros mais ou menos” (Reis 2019, p. 2). Esta
disparidade na aplicação das políticas entre escolas também levantou preocupações sobre a equidade
entre escolas (por exemplo, EAN) (Reis 2019). No entanto, a variação na implementação de políticas
está bem documentada na literatura: as políticas são sempre implementadas de maneiras específicas
em cada contexto, dependendo dos “contextos situados (por exemplo, históricos escolares locais e
entradas), culturas profissionais (por exemplo, valores, professores compromissos e experiências e
“gestão de políticas” nas escolas), contextos materiais (por exemplo, pessoal, orçamentos, edifícios,
tecnologia, infra-estruturas), contextos externos (por exemplo, grau e qualidade do apoio da AL; pressões
e expectativas do contexto político mais amplo, tais como […] posições na tabela classificativa, requisitos
legais e responsabilidades)” (Ball et al. 2012, p. 21).
Os relatos dos meios de comunicação social também revelam desacordos entre as partes
interessadas e potenciais desafios na implementação da nova política (Silva 2017), particularmente no
que diz respeito à falta de recursos e à falta de clareza. O Público relatou as perspectivas de três partes
interessadas. Ana Simões, membro da FENPROF, afirmou que “A 'questão' é como a visão política será
aplicada na prática. Para uma verdadeira inclusão precisamos de recursos, e isso não pode ser
alcançado quando esperamos utilizar apenas os recursos já existentes ao nível da escola”. David
Rodrigues, representando uma organização nacional de professores de educação especial (Pró-
Inclusão), observou igualmente que sem recursos, a implementação da política seria incerta. E por
último, Luisa Beltrão, da organização de pais de crianças e jovens com deficiência (Pais em Rede),
afirmou que “a proposta faz sentido, mas precisamos de ser realistas. A política não foi adotada na
maioria das escolas. Não há uma única escola em Portugal que consideremos inclusiva. Portanto, ter
uma política ainda mais exigente aplicada a um sistema que não foi capaz de fazer coisas básicas e
continua a excluir estas crianças é problemático” (Silva 2017).

A falta de recursos humanos parece ser um dos principais problemas, com alguns pais a afirmarem
que os seus filhos ficaram sem apoio. Por exemplo, a mãe de uma criança autista afirmou que “as
necessidades destes alunos não desapareceram, mas foram colocados em stand-by”
(Viana 2019a). Isto pode estar relacionado com o processo de as escolas terem de apresentar um
pedido ao Ministério da Educação quando são necessários recursos adicionais, o que pode atrasar a
resposta mesmo quando os recursos são disponibilizados. Uma investigação realizada na Escócia
relatou discursos concorrentes entre os desejos das crianças (por exemplo, de se sentarem ao lado dos
amigos) e as perspectivas dos professores (necessidade de apoio extra), enfatizando a necessidade de
interagir com as vozes dos alunos ao avaliar as realizações e necessidades de um sistema (Allan 2008) .
Também ligadas aos recursos estão as decisões relativas ao tamanho das turmas. Para justificar
uma diminuição no tamanho das turmas, a política exige que os alunos com necessidades específicas
passem pelo menos 60% do seu tempo na sala de aula regular. Isto foi interpretado pela mídia como
uma pressão para ignorar as necessidades individuais dos alunos “regulares”, especialmente porque
apenas 28% (de 12.550) dos alunos com “severas limitações” (que muitas vezes precisam de apoio
especializado fora da sala de aula) gastaram pelo menos 60% do tempo na sala de aula regular (Viana 2018).
Embora turmas mais pequenas possam beneficiar todos os alunos e professores, os alunos com
necessidades complexas representam menos de 0,8% de toda a população escolar e, se passarem a
maior parte do tempo fora da sala de aula regular, há pouca justificação para reduzir o número de alunos
em sala de aula. suas classes principais.

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290 I. Alves e cols.

Considerando a alegada “falta de clareza”, a nova legislação foi seguida de um “manual de

implementação”, mas ambos foram criticados por serem vagos. A FNE observou, por exemplo, que
“as intervenções propostas estão sujeitas a múltiplas interpretações e formas de intervenção de
acordo com a interpretação” (Reis 2019). A mídia noticiou incerteza na implementação sobre quais
alunos devem ter relatório técnico-pedagógico, que dá acesso a suporte e alojamento especializado:
fonoaudiólogos e adaptações em exames, como prorrogação (Viana 2019a) . Na já referida Audição
Parlamentar (14.03.2019), a deputada Diana Ferreira sublinhou o valor dos professores do ensino
especial, que, segundo ela, “não devem ser consultores e devem coordenar as equipas
multidisciplinares” (Assembleia da República 2019) .

De acordo com os resultados de um questionário distribuído pela FENPROF (respondido por 1.192
de 110.000 professores e 92 de 801 equipas de liderança escolar) “os diretores ficaram felizes e os
professores insatisfeitos” com a promulgação da nova política (Viana 2019b) . Talvez esta abordagem
mais positiva das equipas de liderança escolar possa estar relacionada com uma comunicação mais
estreita com o Ministério da Educação, uma vez que foi afirmado que “o Ministério da Educação reúne-
se com os diretores a cada 3 meses desde que a nova política foi publicada, a fim de esclarecer
conceitos no primeiro ano” (Viana 2019b). A tentativa de manter abertos os canais de comunicação
parece ser uma prioridade neste processo de mudança política: por exemplo, uma audiência pública
parlamentar foi organizada 5 meses após a entrada em vigor da nova política nas escolas, contando
com mais de 200 participantes. A investigadora Marisa Carvalho (2019) relatou nos meios de
comunicação social que, com base num estudo com 800 professores, os principais desafios eram a
falta de recursos humanos e materiais, a falta de formação de professores e estruturas organizacionais
preparadas para o efeito. Por outro lado, Carvalho (2019) observou que as equipas de liderança
escolar, quando questionadas sobre o papel da liderança escolar na inclusão, sugeriram que o foco
deveria ser encontrar e desenvolver soluções para a sua escola de uma forma colaborativa,
participativa e proativa, em vez de do que procurar a resposta nas políticas ou esperar pelas directrizes centrais.

Discussão e conclusões

Neste artigo examinámos as evidências e os desafios ao desenvolvimento da educação inclusiva em

Portugal. Começámos por delinear brevemente as conceptualizações actuais da educação inclusiva e
depois considerámos o papel do currículo, da pedagogia e da avaliação no desenvolvimento de
políticas e práticas inclusivas. Discutimos então o esforço para garantir uma educação de qualidade,
inclusiva e equitativa para todos no contexto português. Nesta secção de discussão, consideraremos
tanto o actual quadro político como as evidências existentes apresentadas anteriormente, para avaliar
os esforços portugueses em direcção à educação inclusiva. Para fazer isso, levamos em consideração
os três aspectos principais da inclusão: acesso, participação e desempenho de todos os alunos.

É justo dizer que o sistema português tem melhorado continuamente no sentido de proporcionar
a todos os alunos o acesso físico à educação durante os 12 anos de escolaridade obrigatória, com as
taxas de abandono escolar a diminuir constantemente de 50% em 1992 para 10% em 2019 (Instituto
Nacional de estatística e PORDATA 2020). Além disso, a presença de alunos com deficiência nas
escolas regulares é próxima de 100%. No entanto, a inclusão dos alunos na educação não se
concretiza simplesmente “colocando os alunos com deficiência nas turmas regulares, sem acompanhar
mudanças estruturais, por exemplo, na organização, no currículo e nas estratégias de ensino e
aprendizagem” (ONU 2016, p. 4 ) . O actual enquadramento político, não só através do DL54/2018,
mas também através do Perfil do Aluno no final da escolaridade obrigatória

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Desenvolver a educação inclusiva em Portugal: Evidências e… 291

(Ministério da Educação 2017) e o Decreto-Lei 55/2018, tenta alinhar currículo e avaliação para torná-los
aplicáveis a todos os alunos, e não à maioria conveniente.

A este respeito, Norwich (2010, p. 132) distingue entre diferentes aspectos do currículo:

(1) princípios gerais e objetivos para um currículo escolar (princípios)

(2) áreas de aprendizagem válida (estruturadas em termos de disciplinas ou não) com suas
metas e objetivos gerais (áreas programáticas)
(3) programas de estudo mais específicos com seus objetivos (programas específicos)
(4) práticas pedagógicas ou docentes (ensino).

Usando a categorização de Norwich (2010, p. 132), o endosso dos princípios do Design Universal para
Aprendizagem (CAST 2018) demonstra uma tentativa de trabalhar com “princípios e objetivos gerais”
inclusivos, “áreas de aprendizagem que valem a pena” e “educação ou ensino”. -práticas”. Esta reforma
também combina objectivos gerais e áreas de aprendizagem inclusivas com princípios de flexibilidade
curricular ao nível de “programas de estudo mais específicos com os seus objectivos” (Norwich 2010, p.
132), numa tentativa de promulgar o necessário “processo de integração sistémica”. reforma que incorpora
mudanças e modificações nos conteúdos, métodos de ensino, abordagens, estruturas e estratégias na
educação para superar barreiras” (ONU 2016, p. 4).
Embora a nova política tenha tentado alinhar os “sistemas de mensagens” (Lingard e Mills 2007) do
currículo e da pedagogia, ainda existe algum conflito ao nível da avaliação. Como parte desta reforma, foi
relatado que os “níveis de inclusão” fazem parte da avaliação das escolas, e espera-se que tanto as escolas
como o Ministério da Educação desenvolvam indicadores para monitorizar os níveis de inclusão e o
sucesso na implementação do actual quadro político. Contudo, o desenvolvimento de sistemas educativos
inclusivos exige uma reflexão crítica sobre o significado de “sucesso”. Se o sucesso for conceptualizado de
forma não inclusiva – isto é, se continuarmos a avaliar o sucesso apenas através do número de alunos que
atingem determinados anos numa gama limitada de disciplinas – as prioridades das escolas poderão não
residir na criação de escolas inclusivas. Documentos como o Índice para a Inclusão (Booth e Ainscow 2011)
e o Guia para Garantir a Inclusão e a Equidade na Educação (UNESCO 2017) fornecem ferramentas úteis
para o desenvolvimento de sistemas de monitorização que tenham em conta as vozes das partes
interessadas envolvidas (tanto professores como alunos) de uma perspectiva de pesquisa-ação.

Além disso, o actual quadro político propõe abandonar tanto a categoria de “necessidades educativas
especiais” como a necessidade mais ampla de categorizar as necessidades de um aluno antes de intervir.
A questão de “identificar” ou rotular os alunos é uma área bem pesquisada com pontos de vista conflitantes
(Biklen et al. 1997; Ho 2004; Corbett 1994; Lauchlan e Boyle 2007). É também um dos dilemas da diferença
(Minow 1990), quando aplicado à educação inclusiva (Norwich 2008, 2009), ou seja, uma situação em que
“há uma escolha entre alternativas quando nenhuma delas é favorável” (Norwich 2010, p. 117). ). A
eliminação da utilização conceptual das NEE pode não ter o impacto desejado na prática, e a criação de um
novo rótulo, “necessidades especiais de saúde”, não parece alinhar-se com o discurso político de eliminar a
necessidade de categorizar para intervir. Por outro lado, eliminar a necessidade de categorizar para intervir
deverá ser um passo importante rumo a um sistema mais inclusivo, em que as respostas dependam da
necessidade de apoio adicional e não de um diagnóstico médico de “condições de saúde permanentes”,
como no quadro legislativo anterior.

No entanto, a concretização desta visão exigirá um investimento significativo nos professores, para
apoiar a sua acção no processo de promulgação da política e de implementação de uma mudança de paradigma.

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292 I. Alves e cols.

(Alves 2020). Rouse (2008) propôs que contornar os rótulos para aceder ao apoio, tal como proposto na
legislação actual, exige que os profissionais desenvolvam conhecimentos sobre a pedagogia inclusiva
(Black-Hawkins e Florian 2012). Além disso, os profissionais devem “acreditar que têm a capacidade de
fazer a diferença na vida das crianças” (Rouse 2008, p. 14) e que desenvolver a educação inclusiva “não
é apenas uma tarefa para especialistas que trabalham com alunos com necessidades de educação
especial” ( Rouse 2008, pág. 14). Em vez disso, exige que os professores regulares colaborem com
outros (incluindo estudantes, colegas, outros profissionais, pais) com o objectivo de remover barreiras à
inclusão e que utilizem evidências para melhorar a prática (Messiou 2019) . Estes aspectos só serão
alcançados através de uma reorganização do tempo e dos espaços das escolas, para permitir abordagens
colaborativas, bem como através da formação inicial de professores e do desenvolvimento profissional
contínuo, o que deverá envolver oportunidades para investigar as barreiras à inclusão e interagir com as
vozes dos alunos.
Embora previstos na nova legislação, até agora estes objectivos têm sido difíceis de alcançar.
Isto traz a nossa atenção de volta para a questão da promulgação de políticas e como “as práticas
políticas são específicas e contextualizadas. Eles são enquadrados pelo ethos e pela história de cada
escola e pelo posicionamento e pelas personalidades dos principais atores políticos envolvidos” (Braun
et al. 2010, p. 558). No contexto português parece haver alguma resistência por parte de um número
considerável de ex-professores de Educação Especial relativamente ao seu novo papel, bem como
insatisfação dos professores em geral com as novas exigências que lhes são impostas, sobretudo devido
à falta de recursos e de formação. . A mudança de paradigma no apoio aos alunos com necessidades
adicionais também tem sido percebida por alguns como um desinvestimento na educação e uma
desvalorização dos Professores de Educação Especial, como expressou a deputada Diana Ferreira. No
entanto, a variação entre escolas na implementação de políticas e no desenvolvimento de respostas
inclusivas e sensíveis ao contexto é clara, reconhecida e até apoiada pelo Ministério da Educação,
através da existência de escolas “farol”. Descobertas semelhantes foram relatadas anteriormente
(Darling-Hammond 2017, p. 305), embora com um foco diferente.
As respostas de emergência à atual pandemia da COVID-19 forçaram uma mudança para a educação
à distância. Isto permitiu-nos, por um lado, perceber os múltiplos papéis da escola, incluindo um aspecto
de bem-estar: as escolas são instituições importantes para estudantes de meios desfavorecidos (por
exemplo, refeições escolares gratuitas). A mudança para o ensino à distância também abriu novos canais
de comunicação com os alunos (por exemplo, #estudoemcasa – um programa de tele-evisão de estudo
em casa desenvolvido pelo Ministério da Educação). No entanto, esta situação também revelou alguns
desafios de acessibilidade: certos alunos foram “deixados para trás” ou excluídos devido à falta de
acesso à tecnologia ou a atividades que não são adequadas para alunos com determinadas deficiências.
Talvez mais especificamente, demonstrou que as relações estão no cerne do ensino, sublinhando o
desafio de criar e manter relações online entre professores e alunos, especialmente alunos com
necessidades graves e complexas. No geral, a situação actual trouxe à tona o desafio de reduzir as
barreiras e reduzir as desigualdades na educação. É também uma forte ilustração da fragilidade da
educação inclusiva e da necessidade de um compromisso seguro com a equidade, dedicado ao direito à
educação de todas as crianças. Para concluir, a principal justificação para o desenvolvimento de
sistemas educativos inclusivos é a concretização do direito humano básico à educação de todas as
crianças e jovens, o que só será alcançado através de um compromisso contínuo na promoção do
acesso, participação e sucesso de todos os alunos.

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Desenvolver a educação inclusiva em Portugal: Evidências e… 293

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Nota do editor A Springer Nature permanece neutra em relação a reivindicações jurisdicionais em mapas publicados e
afiliações institucionais.

Inês Alves é docente e líder do programa de Mestrado em Educação Inclusiva, na Universidade de Glasgow. Ela possui
doutorado em educação pela Universidade de Manchester; um mestrado em educação especial pelo Institute of Education
de Londres; e mestrado em língua, etnia e educação, pelo King's College London. É também professora qualificada do
ensino primário e secundário inferior (português e francês), na Escola Superior de Educação, Lisboa, Portugal. Alves esteve
envolvido em vários projetos europeus, como Walk the Global Walk, EDiTE (European Doctorate in Teacher Education) e
MURINET

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296 I. Alves e cols.

(Rede Multidisciplinar de Investigação em Saúde e Deficiência), e tem trabalhado como consultor, colaborando com
escolas em zonas desfavorecidas no âmbito de uma intervenção baseada na área (TEIP) do Ministério da Educação
Português. Os seus interesses de investigação centram-se nas áreas da educação inclusiva, equidade e justiça social,
direitos humanos e deficiência, e autismo.

Paula Campos Pinto é professora associada da Faculdade de Ciências Sociais e Políticas/Universidade de Lisboa (ISCSP
ULisboa), e coordenadora do Observatório da Deficiência e dos Direitos Humanos (ODDH), uma plataforma que reúne
académicos, organizações de pessoas com deficiência e decisores para apoiar a investigação sobre deficiência e promover
os direitos das pessoas com deficiência em Portugal. Ela possui doutorado em sociologia pela Universidade de York,
Canadá. De 2016 a 2020, o Dr. Campos Pinto foi também presidente do Mecanismo Nacional Independente de
Monitorização da Implementação da CDPD em Portugal. Tem sido investigadora principal e investigadora em vários projetos
nacionais e internacionais relacionados com a monitorização dos direitos das pessoas com deficiência, análise de políticas
sociais e o impacto das políticas na vida das pessoas. É autora de muitas publicações nacionais e internacionais
relacionadas com deficiência, direitos humanos e política social, incluindo um livro intitulado Disability, Rights Monitoring,
and Social Change: Building Power out of Evidence (Canadian Scholars' Press, 2015).

Teresa Janela Pinto é docente no ISCSP/ULisboa, onde leciona disciplinas relacionadas com política social, sociologia,
globalização e direitos humanos. A Dra. Pinto é também investigadora no Observatório da Deficiência e dos Direitos
Humanos (ODDH) e no Centro Interdisciplinar de Estudos de Género (CIEG), também no ISCSP, ULisboa. É doutorada em
política social pela Faculdade de Ciências Sociais e Políticas (ISCSP), Universidade de Lisboa, Portugal. A sua investigação
centra-se na análise comparativa e a nível nacional de políticas sociais, numa perspectiva de deficiência e de género.

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