DISCIPLINA: Dir. Constitucional - Organização do Estado e dos Poderes.

PROF.: Odil de Lara Pinto Reissinger AULA: 03

1. Organização do Estado: Federalismo e repartição de competências. (parte 2).

Referências bibliográficas da aula:

BARCELLOS, Ana Paula de. Curso de direito constitucional. 4. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 1 (recurso
online). ISBN 9786559642526.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 41. Rio de Janeiro Forense 2020 1
(recurso online) ISBN 9788530991845.

MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 17. São
Paulo: Saraiva Jur, 2022. 1 (recurso online). (IDP). ISBN 9786553620506.

TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 20. São Paulo: Saraiva Jur, 2022. 1 (recurso
online). ISBN 9786555596915.

ð ESTRUTURA DA DISCIPLINA:
1. Organização do Estado: Federalismo e repartição de competências.
2. Intervenção Federal e Estadual.
3. Poder Legislativo.
4. Processo Legislativo.
5. Poder Executivo.
6. Poder Judiciário.

ð ESTRUTURA NA CONSTITUIÇÃO:
Forma de Estado: Federação (Arts. 1º. e 18)
Título III – Da Organização do Estado (Arts.18 a 43)
Capítulo I - Da Organização Político-Administrativa (Arts.18 e 19)
Capítulo II – Da União (Arts.20 a 24)
Capítulo III – Dos Estados Federados (Arts.25 a 28)
Capítulo IV – Dos Municípios (Arts.29 a 31)
Capítulo V – Do Distrito Federal e dos Territórios (Arts.32 e 33)
Seção I – Do Distrito Federal (Art.32)
Seção II – Dos Territórios (Art. 33)
Título IV - Da Organização dos Poderes (Arts. 44 a 135).

1. ESTADO FEDERAL

1.4. O Estado Federal Brasileiro.

Analisaremos os entes que integram a Federação. Uma vez que o Brasil adota o
federalismo de terceiro grau, analisaremos a União, ente de primeiro grau, maior
extensão territorial, nível nacional. A seguir, os Estados-membros, entes de segundo
grau, nível regional; os Municípios, entes de terceiro grau, nível local; ao final, o
Distrito Federal, com sua excepcionalidade, mesclando características de Estados-
membros com a de Municípios, com competências, por vezes e em determinadas
circunstâncias, de ambos os níveis.
1.4.1. A UNIÃO.

A União age em nome da Federação. Fruto da união indissolúvel entre os Estados-

membros. Competência legislativa tanto para leis nacionais (todo o território nacional)
quanto leis federais (servidores federais e aparelhamento administrativo da União).
Quanto aos bens da União, estes, estão expressos no artigo 20 da Constituição. Cuida-
se de um rol exemplificativo e não taxativo. Estatui-se que os rios somente serão dos
Estados se estes nascerem e morrerem no território do Estado. As terras devolutas
apresentam exceção podendo pertencer à União ou aos Estados. No que tange às
terras indígenas e aos recursos minerais incluindo o subsolo, estes, pertencem à União.

ð CF/88, Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação
ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio,
ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se
estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos
marginais e as praias fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que
contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço
público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26,
II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica
exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municípios a participação no resultado da exploração de petróleo ou
gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de
outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar
territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa
exploração. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 102, de
2019) (Produção de efeito)
§ 2º A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das
fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada
fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização
serão reguladas em lei.
ð STF: 1) Interpretação conforme à Constituição da República do § 7º do art. 18
da Lei 9.636/1998, acrescentado pela Lei 12.058/2009, para admitir a cessão do
espaço aéreo sobre bens públicos, do espaço físico em águas públicas, das
áreas de álveo de lagos, dos rios e quaisquer correntes d’água, das vazantes e
de outros bens do domínio da União, contíguos a imóveis da União afetados ao
regime de aforamento ou ocupação, desde que realizada a Estados, ao Distrito
Federal, aos Municípios ou a entidades sem fins lucrativos nas áreas de
educação, cultura, assistência social ou saúde, ou a pessoas físicas ou jurídicas,
nesse caso demonstrado o interesse público ou social ou de aproveitamento
econômico de interesse nacional. [ADI 4.970, rel. min. Cármen Lúcia, j. 15-9-
2021, Plenário, DJE de 22-9-2021.].

2) (...) ação discriminatória das terras públicas situadas na ilha do Cardoso, no

litoral paulista, proposta pelo Estado de São Paulo. Oposição manifestada pela
União, ao fundamento de que se trata de terras de domínio da União. Remédio
judicial destinado ao deslinde do que resta de terra devoluta em área
previamente delimitada, a fim de extremá-la das terras objeto de
dominialidade alheia. Legitimado para exercitá-lo, todavia, é o ente federado
com domínio sobre a área descriminada. Incertezas acerca da dominialidade
das terras devolutas, nas ilhas costeiras, até o advento da CF de 1988, que, no
art. 20, IV, inclui expressamente as ilhas da espécie entre os bens da União.
Ilegitimidade do Estado de São Paulo para a ação em tela. Procedência da
oposição. [ACO 317, rel. min. Ilmar Galvão, j. 17-9-1992, P, DJ de 20-11-1992.].

3) NOVO: (...) conforme já decidido pelo Plenário desta Suprema Corte quando
do indeferimento da medida cautelar (...), entendo não violar a Constituição
Federal a previsão, em Constituição e Legislação Estaduais, para fins tributários,
de que as porções do mar territorial, da plataforma continental e da zona
econômica exclusiva integram o território do Estado do Rio de Janeiro e
Municípios do litoral. [ADI 2.080, voto do rel. min. Gilmar Mendes, j. 18-10-
2019, P, DJE de 6-11-2019.].

4) Embora os recursos naturais da plataforma continental e os recursos

minerais sejam bens da União (CF, art. 20, V e IX), a participação ou
compensação aos Estados, Distrito Federal e Municípios no resultado da
exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural são receitas originárias
destes últimos entes federativos (CF, art. 20, § 1º). É inaplicável, ao caso, o
disposto no art. 71, VI, da Carta Magna, que se refere, especificamente, ao
repasse efetuado pela União – mediante convênio, acordo ou ajuste – de
recursos originariamente federais. [MS 24.312, rel. min. Ellen Gracie, j. 19-2-
2003, P, DJ de 19-12-2003.].
Quiz: 1) Na definição dos bens da União, o rol enumerado na CF é exemplificativo,
podendo outros lhes serem atribuídos. Certo ou errado?
2) São bens da União as terras devolutas. Certo ou errado?
3) Os recursos minerais do subsolo são bens dos municípios. Certo ou errado?
4) Em razão de sua localização, as ilhas oceânicas e costeiras são de propriedade da
União, sem exceção. Certo ou errado?
 BENS PÚBLICOS - (ARTs. 20; 26)
UNIÃO ESTADO
(ARTIGO 20). (ARTIGO 26).

1) TERRAS DEVOLUTAS INDISPENSÁVEIS: 1) ÁGUAS

SUPERFICIAIS/SUBTERRÂNEAS/EM
A) FRONTEIRAS;

A
ERGENTES E EM DEPÓSITO
B) FORTIFICAÇÕES/CONSTRUÇÕES (EXCETO OBRAS DA UNIÃO).
MILITARES;
2) ÁREAS/ILHAS OCEÂNICAS E
CONCORRÊNCIA
C) VIAS FEDERAIS DE COMUNICAÇÃO ; COSTEIRAS (EXCETO DOMÍNIO DA
UNIÃO/MUNICÍPIO OU
D) ÁREAS PRESERVAÇÃO AMBIENTAL. TERCEIROS).
2) LAGOS/RIOS NÃO PERTENCENTES AOS 3) ILHAS/RIOS NÃO PERTENCENTES
ESTADOS. À UNIÃO (NASCE/FINDA NO
3) ILHAS FLUVIAIS LIMÍTROFES/PRAIS PRÓPRIO ESTADO).
MARÍTIMAS/ILHAS OCEÂNICAS/ILHAS 4) TERRAS DEVOLUTAS NÃO
COSTEIRAS (EXCETO SEDE DO INTEGRANTES DA UNIÃO.
MUNICÍPIO)/MAR
TERRITORIAL/PLATAFORMA CONTINENTAL
(REC. NATURAIS)/ZEE.

4) TERRENOS DA MARINHA E ACRESCIDOS

=> ENFITEUSE EM FAVOR DE TEREIROS
(ADCT, 49, PAR. 3º.).

5) POTENCIAIS ENERGIA HIDRÁULICA/REC.

MINERAIS INCLUSIVE SUBSOLO. OBS.:
PROPRIETÁRIO DO SOLO DIR. A
PARTICIPAÇÃO/COMPENSAÇÃO.

6) TERRAS TRADICIONALMENTE (art. 231,

par. 1º.) OCUPADAS (05/10/88) PELOS
ÍNDIOS. OBS.: Pese a União ser proprietária,
as comunidades indígenas têm a posse
permanente, bem como usufruem das riquezas
de solo.
=> Regiões: entidades administrativas criadas pela União.
A Constituição Federal prevê, em seu artigo 43, a possibilidade da criação de regiões
pela União, por meio de Lei Complementar, envolvendo municípios de mais de um
Estado, visando fins de desenvolvimento socioeconômico e à redução das
desigualdades regionais.

ð CF/88: Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação
em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu
desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais.
§ 1º Lei complementar disporá sobre:
I - as condições para integração de regiões em desenvolvimento;
II - a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os
planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento
econômico e social, aprovados juntamente com estes.
§ 2º Os incentivos regionais compreenderão, além de outros, na forma da lei:
I - igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de
responsabilidade do Poder Público;
II - juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias;
III - isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos federais devidos
por pessoas físicas ou jurídicas;
IV - prioridade para o aproveitamento econômico e social dos rios e das massas
de água represadas ou represáveis nas regiões de baixa renda, sujeitas a secas
periódicas.
§ 3º Nas áreas a que se refere o § 2º, IV, a União incentivará a recuperação de
terras áridas e cooperará com os pequenos e médios proprietários rurais para o
estabelecimento, em suas glebas, de fontes de água e de pequena irrigação.

ð STF: 1) Imposto sobre produtos industrializados – IPI. Creditamento na

aquisição direta de insumos provenientes da Zona Franca de Manaus. (...)
Inaplicabilidade da regra contida no artigo 153, § 3º, II da constituição federal à
espécie. (...) O fato de os produtos serem oriundos da Zona Franca de Manaus
reveste-se de particularidade suficiente a distinguir o presente feito dos
anteriores julgados do Supremo Tribunal Federal sobre o creditamento do IPI
quando em jogo medidas desonerativas. O tratamento constitucional conferido
aos incentivos fiscais direcionados para sub-região de Manaus é especialíssimo.
A isenção do IPI em prol do desenvolvimento da região é de interesse da
federação como um todo, pois este desenvolvimento é, na verdade, da nação
brasileira. A peculiaridade desta sistemática reclama exegese teleológica, de
modo a assegurar a concretização da finalidade pretendida. À luz do postulado
da razoabilidade, a regra da não cumulatividade esculpida no artigo 153, § 3º, II
da Constituição, se compreendida como uma exigência de crédito presumido
para creditamento diante de toda e qualquer isenção, cede espaço para a
realização da igualdade, do pacto federativo, dos objetivos fundamentais da
República Federativa do Brasil e da soberania nacional. [RE 592.891, rel. min.
Rosa Weber, j. 25-4-2019, P, DJE de 20-9-2019, Tema 322.].
 2) Há direito ao creditamento de IPI na entrada de insumos, matéria-prima e
material de embalagem adquiridos junto à Zona Franca de Manaus sob o
regime da isenção, considerada a previsão de incentivos regionais constante do
art. 43, § 2º, III, da Constituição Federal, combinada com o comando do art. 40
do ADCT [RE 592.891, rel. min. Rosa Weber, j. 25-4-2019, P, DJE de 20-4-2019,
Tema 322.].

1.4.2. Estados-Membros.

Pese a Federação ser indissolúvel, há previsão constitucional de alterações tanto

estadual quanto municipal. Respectivas alterações manifestam-se por meio de fusão,
onde dois Estados se fundem originando um terceiro; incorporação, onde um Estado
integra totalmente o outro; subdivisão, onde um Estado desaparece originado dois
novos Estados; desmembramento, onde um Estado perde uma parte passando a
constituir novo ente federativo.
ð Esquematicamente:
FUSÃO: A+B = C (novo Estado).
INCORPORAÇÃO: A+B = B (Estado A desaparece).
SUBDIVISÃO: A = B+C (Estado original desaparece).
DESMEMBRAMENTO: A = A+B (Estado A continua a existir).

Há que se observar que deverá haver a aprovação da população diretamente

interessada, tanto a que quer se separar quanto a que sofrerá a separação, por meio
de plebiscito convocado pelo Congresso Nacional, e por aprovação do mesmo,
mediante lei complementar.

ð CF/88: Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa

do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
todos autônomos, nos termos desta Constituição.
§ 1º Brasília é a Capital Federal.
§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em
Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei
complementar.
§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se
para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais,
mediante aprovação da população diretamente interessada, através de
plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios,
far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei
Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito,
às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de
Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da
lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 15, de 1996) Vide
art. 96 - ADCT.
ð STF: A consulta plebiscitária deve ouvir tanto a população do território a ser
desmembrado como os cidadãos fixados no território remanescente, cf. ADI
2.650, DJe de 17-11-2011, rel. Min. Dias Toffoli).
Quiz:
1) No tocante às hipóteses de alteração da divisão interna do território brasileiro, é
correto afirmar que, na subdivisão, há a manutenção da identidade do ente federativo
primitivo, enquanto, no desmembramento, tem-se o desaparecimento da
personalidade jurídica do Estado originário. Certo ou Errado?

2) Um dos requisitos constitucionais exigidos do estado da Federação que pretenda se

subdividir é a realização de consulta direta à população interessada, por meio de
referendo. Certo ou errado?

3) Pesquisas de opinião, abaixo-assinados e declarações de organizações

comunitárias favoráveis à criação, à incorporação ou ao desmembramento de
municípios são capazes de suprir o rigor e a legitimidade do plebiscito exigido pela
Constituição Federal de 1988. Certo ou errado?

4) A fusão de municípios far-se-á por lei estadual, dentro do período determinado por
lei complementar federal, e dependerá de consulta prévia, mediante plebiscito, às
populações dos municípios envolvidos, sendo prescindível a realização de Estudo de
Viabilidade Municipal. Certo ou errado?

ð Observações Importantes: 1. A competência dos Estados para criarem

Municípios (art. 18, § 4º) não se estende ao DF, uma vez que esta unidade da
Federação é expressamente proibida de se dividir em Municípios.

2. Pode a União, mediante lei complementar, criar territórios federais (art.

33) – entes meramente administrativos (autarquias territoriais), sem
autonomia política (os governadores de território, por exemplo, são
nomeados pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal
(CF, art. 84, XIV, e art. 52, III, c), governados como se fossem um “braço” da
União. Atualmente, não existem territórios federais, porque os que havia em
1988 ou ganharam autonomia e foram transformados em Estados (Amapá e
Roraima: art. 14 do ADCT) ou reincoporados a Estado (Fernando de Noronha:
art. 15 do ADCT); mas nada impede que venham a ser criados, desde que o
sejam mediante lei complementar federal.

3. Podem os Estados, criar (mediante lei complementar estadual) regiões

metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões (CF, art. 25, § 3º),
formadas pelo agrupamento de municípios limítrofes, com a finalidade
realizar o planejamento e a execução integradas de serviços públicos.
Imagine-se, por exemplo, como fazer coleta de lixo ou transporte coletivo em
Municípios conurbados (em que não há mais fronteira natural, pois já há a
interligação da malha urbana): é mais racional que as licitações e contratos
sejam feitos em nome de uma região metropolitana (que não é ente
federativo, mas ente meramente administrativo; não tem autonomia política,
mas apenas autonomia administrativa).

4. Podem os Municípios, criar distritos (mediante lei ordinária municipal,

observados os critérios previstos em lei estadual: CF, art. 30, IV), uma espécie
 de “subprefeitura”, para aproximar a gestão municipal de povoados ou
localidades distantes da sede da prefeitura. Assim como os territórios federais
e as regiões metropolitanas, os distritos não são entes federativos, não têm
autonomia política; mas, diferentemente dos dois primeiros, são criados por lei
ordinária, e não complementar.

=> Dos Bens do Estado.

Estipula a Constituição Federal em seu artigo 26, os bens do Estado.

ð CF/88: Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
I - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio,
excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

ð STF: A jurisprudência do STF, por diversas vezes, reconheceu que as terras dos
aldeamentos indígenas que se extinguiram antes da Constituição de 1891, por
haverem perdido o caráter de bens destinados a uso especial, passaram à
categoria de terras devolutas. Uma vez reconhecidos como terras devolutas,
por força do art. 64 da Constituição de 1891, os aldeamentos extintos
transferiram-se ao domínio dos Estados. Ação direta de inconstitucionalidade
julgada procedente em parte, para conferir interpretação conforme à
Constituição ao dispositivo impugnado, a fim de que a sua aplicação fique
adstrita aos aldeamentos indígenas extintos antes da edição da primeira
Constituição republicana. [ADI 255, rel. p/ o ac. min. Ricardo Lewandowski, j.
16-3-2011, P, DJE de 24-5-2011.] = RE 212.251, rel. min. Ilmar Galvão, j. 23-6-
1998, 1ª T, DJ de 16-10-1998