Bens públicos

Critério subjetivo (titularidade): art. 98, CC: São públicos os

Conceito legal – critério bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas
subjetivo de direito público interno; todos os outros são particulares,
seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Enunciado 287 CJF: O critério da classificação de bens
Concepção indicado no art. 98 do Código Civil não exaure a enumeração
material/funcionalista dos bens públicos, podendo ainda ser classificado como tal o
(CABM, CJF) bem pertencente a pessoa jurídica de direito privado que
esteja afetado à prestação de serviços públicos.

Domínio eminente x patrimonial:

Soberania/autonomia dos entes federativos  prerrogativa

Domínio eminente do Poder Público de interferir, tratar e condicionar todos os
bens que estão em seu respectivo território
Domínio patrimonial Bens que são objeto de direito de propriedade do Estado

Classificações dos bens públicos:

Integram o patrimônio público das pessoas federais - art. 20,

CRFB:

 as terras devolutas indispensáveis à defesa das

fronteiras, das fortificações e construções militares,
das vias federais de comunicação e à preservação
ambiental, definidas em lei;

Súmula 477 STF: As concessões de terras devolutas situadas

na faixa de fronteira, feitas pelos Estados, autorizam, apenas,
o uso, permanecendo o domínio com a União, ainda que se
mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores.

 os lagos, rios e quaisquer correntes de água em

terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de
um Estado, sirvam de limites com outros países, ou
se estendam a território estrangeiro ou dele
provenham, bem como os terrenos marginais e as
Federais praias fluviais;

 as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com

outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas
e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a
sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao
serviço público e a unidade ambiental federal, e as
referidas no art. 26, II;

 os recursos naturais da plataforma continental e da

zona econômica exclusiva;
  o mar territorial;

 os terrenos de marinha e seus acrescidos;

 os potenciais de energia hidráulica;

 os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

 as cavidades naturais subterrâneas e os sítios

arqueológicos e pré-históricos;

 as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

 as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes,

emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso,
na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

 as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que

estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob
domínio da União, Municípios ou terceiros;
Estados
 as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;

 as terras devolutas não compreendidas entre as da

União.

Integram o patrimônio dos Municípios. Não aparecem

Municípios expressamente no texto constitucional.
Interfederativos (doutrina) integram o patrimônio dos consórcios públicos de Direito
Público

Critérios de afetação pública

Uso comum do povo Destinados ao uso da população em geral (ex.: rios, estradas,
ruas, praças, mares)
Uso especial Bens afetados à prestação de serviços públicos
Bens públicos desafetados/desconsagrados
Apenas eles podem ser alienados
Dominicais É sinônimo de bem dominial?
1ª corrente: sim (CABM)
2ª corrente: não (JSCF) – bem público dominial tem relação
com o domínio público (bens do Estado)

Afetação x desafetação de bens públicos

É a atribuição fática ou jurídica de determinada finalidade

pública, geral ou especial, ao bem público
Afetação
- ato formal (ex.: lei)
- fato (evento material)
 É a retirada fática ou jurídica da finalidade pública de
determinado bem

Para a desafetação fática, deve haver a retirada, de maneira

Desafetação clara e evidente, da finalidade pública do bem.

OBS.: se a afetação ocorreu por ato formal, a desafetação

também deverá ocorrer da mesma forma (princípio da
simetria e da hierarquia dos atos jurídicos)

Regime jurídico aplicável aos bens públicos

Apenas os bens públicos dominicais

Móveis Imóveis
- Autorização legislativa
Interesse público Interesse público
devidamente justificado devidamente justificado
Avaliação prévia Avaliação prévia
8666/93: leilão (exceção: 8666/93: concorrência;
Alienação condicionada casos de dispensa) exceção: leilão (aquisição por
(ou inalienabilidade) dação em
14.133/21: leilão pagamento/processo judicial
+ hipóteses de dispensa)

14.133/21: leilão
Inalienabilidade absoluta: i) terras devolutas ou arrecadadas
pelo Estado por ações discriminatórias necessárias para
proteção de ecossistemas naturais; ii) terras
tradicionalmente ocupadas pelos índios
Os bens públicos não são passíveis de penhora

i) princípio da continuidade dos serviços públicos

ii) cumprimento dos requisitos legais para
alienação dos bens públicos (não há penhora nos
Impenhorabilidade requisitos previstos no CC/Leis de Licitações)
iii) em relação às pessoas de direito público, os
valores devidos por conta de sentenças judiciais
transitadas em julgado devem ser pagos por
precatório ou RPV
iv) não há previsão de penhora no rito estabelecido
no CPC da execução em face da Fazenda Pública
Não cabe prescrição aquisitiva de bens públicos, ou seja,
usucapião.

 Art. 183, §3º, CRFB

 Art. 191, parágrafo único, CRFB;
 Art. 102, CC;
Imprescritibilidade  Art. 200, Decreto-lei 9.760/46

Súmula 340, STF: Desde a vigência do Código Civil, os bens

dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser
 adquiridos por usucapião.

Súmula 619, STJ: a ocupação indevida de bem público

configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível
de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.

o bem público não pode ser dado em garantia real

(entendimento majoritário – JSCF, MSZP)  art. 1.420, CC
Não onerabilidade
para doutrina minoritária, seria possível no caso dos bens
públicos desafetados (teoria dos poderes implícitos)

Uso privativo de bens públicos

Todos os indivíduos sem qualquer distinção

- ordinário/normal (compatível com a destinação do bem);
Uso comum - extraordinário (fixação de exigências para que o bem público
seja utilizado, como cobrança de pedágio)

Regra: gratuidade; é possível a cobrança (art. 103, CC)

Destinado à Administração Pública ou determinados
Uso especial indivíduos

Poder Público expressamente consente com a utilização de

bem público de forma privativa por um particular

 Particular só pode usar de acordo com a finalidade

pública
Uso privativo  Deve haver um ato de consentimento do Poder
Público
 Cumprimento dos requisitos legais ou pelo Poder
Público
 Em regra, deve haver remuneração ao Poder Público
 Precariedade é regra

Autorização, permissão, concessão

É um ato administrativo discricionário e precário que tem por

objetivo o consentimento para que uma pessoa utilize
privativamente o bem público

Regra: pode ser revogado a qualquer momento, sem

indenização

REURB: autorização de uso para quem, até 22/12/2016,

possuiu por 5 anos, até 250m2, imóvel público em área urbana
para fins comerciais
Autorização
Autorização qualificada/condicionada: fixação de condições e
prazos; se assemelham a contrato; exige-se licitação; se
 revogar/rescindir antes do prazo, Poder Público deve
indenizar o particular, formalizada por contrato

É um ato administrativo discricionário e precário

Doutrina majoritária: é diferente da autorização, pois os
interesses privado e público são satisfeitos na mesma
intensidade (na autorização prevalece o interesse do
autorizatário)
OBS.: não esquecer que permissão de SERVIÇO PÚBLICO é
Permissão formalizada por contrato

Permissão qualificada/condicionada: fixação de condições e

prazos; se assemelham a contrato; exige-se licitação; se
revogar/rescindir antes do prazo, Poder Público deve
indenizar o particular, formalizada por contrato

É um contrato administrativo

Concessão de uso de direito real: art. 7º, DL 271/67: terrenos

públicos/particulares; remunerada ou gratuita; tempo certo
ou indeterminado; direito real resolúvel; fins específicos:
regularização fundiária de interesse social, urbanização,
industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento
sustentável das várzeas, preservação de comunidades
tradicionais e seus meios de subsistência ou outras
modalidades de interesse social em áreas urbanas

Contrato por instrumento público/particular

Concessionário responde pelos encargos civis,

administrativos e tributários desde a inscrição da concessão
Concessão de uso

A concessão findar-se-á antes do termo, desde que o

concessionário dê destinação diversa ao imóvel

Regra: se transfere por ato inter vivos, sucessão legítima ou

testamentária

Concessão de uso especial para fins de moradia: REURB - até

22/12/16; 5 anos ininterruptos e sem oposição; até 250m2 +
imóvel público em área urbana + moradia + não é
proprietário/concessionário, de outro imóvel urbano/rural //
mais de 250m2 + população de baixa renda para sua moradia +
5 anos + área total dividida pelos possuidores seja inferior a
250m2

Concessão florestal: Lei 11.284: delegação onerosa, feita pelo

poder concedente, do direito de praticar manejo florestal
sustentável, mediante licitação, à pessoa jurídica, em
consórcio ou não
 Prevalece a ideia de que a cessão de uso envolve pessoas
administrativas e para particulares sem fins administrativos

Cessão de bem público Parte da doutrina menciona que é entre entidades

administrativas e para entidades privadas sem fins lucrativos
(ex.: OS em contrato de gestão)

Jurisprudência em Teses do STJ - EDIÇÃO N. 124: BENS PÚBLICOS

1) Os bens integrantes do acervo patrimonial de sociedades de economia mista sujeitos a

uma destinação pública equiparam-se a bens públicos, sendo, portanto, insuscetíveis de
serem adquiridos por meio de usucapião.

2) Os imóveis administrados pela Companhia Imobiliária de Brasília - Terracap são públicos e,

portanto, insuscetíveis de aquisição por meio de usucapião.

3) O imóvel vinculado ao Sistema Financeiro de Habitação - SFH, porque afetado à prestação

de serviço público, deve ser tratado como bem público, não podendo, pois, ser objeto de
usucapião.

4) É possível reconhecer a usucapião do domínio útil de bem público sobre o qual tinha sido,
anteriormente, instituída enfiteuse, pois, nessa circunstância, existe apenas a substituição
do enfiteuta pelo usucapiente, não havendo qualquer prejuízo ao Estado.

5) É incabível a modificação unilateral pela União do valor do domínio pleno de imóvel

aforado, incidindo somente a correção monetária na atualização anual do pagamento do foro
na enfiteuse de seus bens (art. 101 do Decreto-Lei n. 9760/1946).

6) As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos Estados,

autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domínio com a União, ainda que se mantenha
inerte ou tolerante, em relação aos possuidores. (Súmula n. 477/STF)
Vale ressaltar, no entanto, que são bens da União apenas as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras
(art. 20, II, da CF/88).

7) Terras em faixas de fronteira e aquelas sem registro imobiliário não são, por si só, terras
devolutas, cabendo ao ente federativo comprovar a titularidade desses terrenos.

8) O descumprimento de encargo estabelecido em lei que determinara a doação de bem

público enseja, por si só, a sua desconstituição.

9) A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária,

insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias. (Súmula n. 619/STJ)
Importante fazer a seguinte distinção:
1) particular invade imóvel público e deseja proteção possessória em face do PODER PÚBLICO:
• Não terá direito à proteção possessória.
• Não poderá exercer interditos possessórios porque, perante o Poder Público, ele exerce mera detenção.
2) particular invade imóvel público e deseja proteção possessória em face de outro PARTICULAR:
• Terá direito, em tese, à proteção possessória.
• É possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre particulares sobre bem público dominical, pois
entre ambos a disputa será relativa à posse.

10) Construção ou atividade irregular em bem de uso comum do povo revela dano
presumido à coletividade, dispensada prova de prejuízo em concreto.
11) Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não
são oponíveis à União. (Súmula n. 496/ STJ) (Recurso Repetitivo - Tema 419)