Carlos Milani; Letícia Pinheiro; Maria Soares de Lima, "A Política Externa

Brasileira e o 'Dilema da Graduação'" Brazil_forei

quarta-feira, 22 de novembro de 2023 19:31 gn_policy...

Introdução
• Estados secundários e não-nucleares - como Brasil, México, Nigéria, Arábia Saudita, África do Sul, Coreia do Sul e Turquia - enfrentam um 'dilema da graduação' sempre que tomadores de decisão
precisam escolher entre diferentes estratégias internacionais:
○ Em termos de desenvolvimento, entre um modelo autônomo ou dependente.
○ Em termos de segurança, entre 'seguir a maré' ou buscar equilíbrio.
○ Ao construir uma política multilateral, entre alianças tradicionais ou inovativas e flexíveis.
○ Em termos geopolíticos e na cooperação para o desenvolvimento, entre uma ênfase Norte-Sul ou Sul-Sul.
• A maneira como os tomadores de decisão escolherão depende de suas habilidades cognitivas e inclinações ideológicas.
○ Para melhor estudar o dilema da graduação na política externa, é preciso incorporar variáveis relacionadas a percepções, interpretações e as escolhas políticas das elites de cada país. Elas
desempenham um papel relevante na autopercepção e na construção de identidade na área da política externa.
○ Políticas externas mais autonomistas tendem a chamar mais atenção para confrontos com potências estabelecidas e públicos conservadores.
• Três componentes que os tomadores de decisão se deparam diante de um dilema de graduação:
○ O escopo de suas ambições internacionais, a capacidades material do país, e as permissibilidades do sistema.
○ As possíveis contradições relacionadas às expectativas domésticas e internacionais.
○ A incerteza associada com resultados não-antecipados e a percepção de países terceiros nas decisões da política externa.
• Os autores farão uma análise da política externa de Lula e Dilma, que restabeleceram múltiplas dualidades na agenda internacional brasileira: monetarismo vs estruturalismo; americanismo vs
globalismo; aquiescência vs autonomia.
○ Cada uma dessas dicotomias reflete divergências da política externa brasileira desde o século XIX.
○ Os liberais preferem uma política externa mais associada aos EUA (monetaristas e cosmopolitanos). Os desenvolvimentistas, nacionalistas e terceiro-mundistas preferem alianças com o Sul
e maior diversificação das relações brasileiras (estruturalistas, globalistas e autonomistas).
○ Os autores pretendem ir além dos binarismos. Partem da ideia de que a política externa muda de acordo com cada governante, e que não há consenso entre as elites brasileiras para o
padrão de política externa a ser seguido.
▪ Essas divergências são mais acentuadas quando os governantes tem mais ambição pela graduação, como nos governos de Lula e Dilma.
○ O artigo explora três temas:
▪ A habilidade limitada de mudanças sistemáticas e da literatura sobre transição de poder ao explicar as ambições e ações dos Estados secundários não-nucleares no que diz respeito a
redefinir suas posições internacionais.
▪ O conceito de graduação dentro da estrutura analítica dos autores.
▪ O dilema da graduação brasileiro.

Mudança Sistêmica, Literatura sobre Transição de Poder e Graduação

• A Teoria da Mudança Sistêmica adota uma perspectiva analítica sistêmica na mudança internacional.
○ As condições estruturais para uma transformação na ordem internacional podem aparecer diante de dois tipos de situação:
▪ Diante do ritmo desigual de desenvolvimento dos Estados-nação, a potência hegemônica experimenta um declínio relativo, e um Estado desafiante ultrapassa o dominante em termos
de capacidades relativas.
▪ O Estado dominante começa a declinar, mas as regras e instituições que ele criou permanecem, criando um descompasso entre poder e ordem.
○ Para os autores, essa teoria não leva em consideração os processo de transição pacífica, pois ela prevê uma guerra hegemônica em que um desafiante sai vencedor. Além disso, para a
teoria, esse ciclo competitivo é interminável.
▪ Para eles, no exemplo do pós-Guerra Fria, a transição de poder foi influenciada pelas dinâmicas de mercado, sem recorrer à guerra entre os principais atores do sistema interestatal
como marco de transição de poder. Para eles, a economia tem grande influência na política contemporânea, e a guerra importa menos para os interesses corporativos do que nas
décadas de 1960 e 1970.
○ O jogo previsto nas teorias de mudança sistêmica inclui apenas os dois atores mais poderosos do sistema internacional. Ela pressupõe que os outros países vão se associar a algum dos lados
opostos, e estabelece um sistema internacional de dinâmica simplificada e bipolar.
▪ Os países secundários não buscam primazia internacional, mesmo que busquem melhorar sua posição no sistema.
▪ As políticas internas também desempenham papel importante no processo de decisão da política externa.
• A Teoria da Transição de Poder visa aumentar o poder de agência do Estado desafiante. Além da paridade de poder entre o dominante e o desafiante, há também o grau de satisfação do
desafiante com o status quo internacional.
○ Se o desafiante estiver insatisfeito, ele exigirá mudanças, e estas serão resistidas pelo dominante. A guerra só se torna provável quando o desafiante atinge paridade de poder com o
desafiante.
○ Nessa teoria, os atores permanecem unitários e a competição também envolve somente dois agentes.
• Essas duas teorias são inadequadas para analisar situações de difusão de poder presente no pós-Guerra Fria.
○ O pós-Guerra Fria é marcado por uma multipolaridade incompleta, globalização policêntrica e coalizões flexíveis. Nesse contexto, as potências emergentes são vistas como novos
desafiadores do status quo.
○ As duas teorias são limitadas ao analisar Estados que não têm tanto impacto sistêmico como grandes potências. Os países secundários não-nucleares não buscam primazia internacional,
mas querem ascender e redefinir hierarquias internacionais.
○ O conceito de Graduação é mais adequado para explicar as estratégias de política externa destes países que:
▪ Estão fora do núcleo das grandes potências e seus aliados.
▪ Não tem armas nucleares.
▪ Se diferenciam de outros países em desenvolvimento em termos de capacidades materiais e reconhecimento internacional.

Graduação: desempacotando o conceito

• Graduação, na literatura tradicional, se refere à mudança no status econômico de um país e nas consequentes possibilidades de tirar vantagens nos negócios e nos mecanismos de ajuda e
desenvolvimento. Nesse esquema, os países 'graduados' não mais tem acesso a esquemas de facilitação de comércio, assistência financeira ou taxas reduzidas. Por conta disso, alguns países
emergentes temem o status de graduados.
○ O Sistema Geral de Preferências dos Estados Unidos dita a graduação dos países que atingiram certo nível de desenvolvimento a partir do momento em que julga que tal país não mais
precisa de tratamento preferencial para competir nos mercados desenvolvidos. Os índices utilizados provém do Banco Mundial.
• A literatura sobre graduação é escassa. Há poucas pesquisas que explicam as dinâmicas políticas, sociais e econômicas que explicam porque certos países são mais suscetíveis a certos tipos de
crises.
• Graduação é um conceito que separa não somente os países ricos dos pobres, mas também os criadores de regras e os receptores de regras.
• A ideia de graduação acompanha outras como progresso humano e expansão, aprimoramento e desenvolvimento associados a um agente individual.
○ Crítica pessoal: a ideia de graduação, até aqui apresentada pela literatura, tem aspectos quasi-positivistas, ou demasiadamente universalistas, tal como expressa pelos princípios kantianos
de 'emancipação da humanidade'.
▪ Para os autores, alguns cientistas sociais adotam o conceito de graduação de forma incorreta, assumindo uma concepção linear da história, como se quando um país atinge a
graduação este já não sofre mais o risco de perder sua capacidade econômica e os recursos de projeção de poder.
• Os autores partem do conceito de graduação mas apresentam sua própria estrutura analítica para o termo, não apresentando o conceito como um resultado.
○ Para os autores, graduação não é um resultado, mas um processo de mudança na hierarquia internacional em três espaços:
▪ No núcleo de poder de instituições globais: quando o país passa de um receptor de regras para um criador de regras.
▪ Na economia política internacional: referente ao peso do país no comércio internacional, na importância regional e global, e na quantidade de recursos estratégicos que possui.
▪ Na socialização com outros Estados: pois o país graduado é reconhecido pelos poderes dominantes.
○ Metodologicamente a estrutura dos autores:
▪ Se aplica a países semiperiféricos com relativa relevância na EPI que se diferenciaram de outros emergentes.
▪ Não se aplica a Estados nucleares.
▪ Graduação implica uma ambição de subir na hierarquia internacional e em um desejo de mudança nas regras de governança global, sem o uso de força militar e sem ser um poder
anti-sistêmico.

Página 1 de Política Externa Brasileira

 Graduação Não-graduação
Categorias Ambição Proeminência Subordinação
Função Criador de regras Receptor de regras
Dimensões Perspectivas de países do Sul Visão geopolítica Imperativo de curto-prazo
acerca das relações Norte-Sul
Relações com a região Integração Interação

• Graduação implica uma ambição pela proeminência internacional:

○ Países com mais ambição: Brasil, Turquia, África do Sul.
○ Países com menos ambição: México, Arábia Saudita.

Ambição Ambição
Proeminência Subordinação
Função Criador de regras Graduação Diplomacia de nicho
Função Receptor de regras Diplomacia de ponte Não-graduação

• Quatro estratégias ideais de política externa.

○ Graduação: países que são criadores de regras e desejam proeminência internacional.
○ Diplomacia de ponte: países que desejam proeminência mas são receptores de regras, buscando uma diplomacia efetiva nas relações Norte-Sul ou entre outros emergentes. Estes tipos de
países buscam ser mediadores internacionais e cooperadores nos temas de comércio, mudanças climáticas, direitos humanos, etc.
○ Diplomacia de nicho: países como Noruega e Canadá, que escolhem nichos diplomáticos em direção a países com que possuem vantagens em termos de recursos e experiência. A
diplomacia de nicho nunca contradiz o status quo.
○ Não-graduação: países que são receptores de regras e não tem a ambição de proeminência.

Solidariedade primária
Sul Norte
Dimensão Integração Graduação Dependência
regional Interação Diplomacia borboleta Associação

• Somente um foco geopolítico no Sul combinado com uma estratégia de integração regional caracteriza um país no processo de graduação.
• Uma política externa focada no Norte com perspectiva de integração leva à dependência, e.g. o México.
• Uma política externa focada no Norte com perspectiva de interação leva à associação, e.g. a relação entre Turquia e Estados Unidos.
• A 'diplomacia borboleta' combina a decisão de dar prioridade ao Sul com a dificuldade política de associação com a região, e.g. a África do Sul. Este país procura primariamente se associar a
outros países africanos, além de outros como Brasil, Índia e China.
○ Um dos riscos da estratégia de borboleta é a possível percepção dos vizinhos da tentativa de construção de um domínio. Assim, temos duas possibilidades:
▪ Perspectivas para o Sul → Visão geopolítica → Integração regional → Graduação
▪ Perspectivas para o Sul → Pragmatismo econômico → Interação regional → Domínio regional
• O dilema da graduação tem características especiais para os países emergentes dos exemplos:
○ Estes países são secundários na hierarquia internacional. Seus líderes precisam aceitar que não é possível antecipar as contradições potenciais que podem surgir no curso da graduação, o
que atribui incerteza ao processo, relacionada à possibilidade de contestação dos poderes estabelecidos, ou ao não-reconhecimento dos vizinhos regionais.
○ Ao não possuírem poder de veto, estes países utilizam as instituições para mudar normas e regras. O dilema se refere à dificuldade do uso das instituições multilaterais para promover
mudanças na ordem internacional assimétrica.
○ Quando há assimetria na ordem regional, os líderes tem o dilema de terem que usar uma estratégia de proeminência internacional ao mesmo tempo em que dão atenção aos bens públicos
regionais sem serem percebidos como um poder dominante.
○ Os tomadores de decisão na área da política externa, quando confrontados com o dilema da graduação, devem considerar custos econômicos, políticos e sociais. Altos níveis de
desigualdade econômica e estratificação social obrigam os tomadores de decisão a justificarem seus métodos e objetivos para o público, sobre o porquê buscam proeminência regional e
global. O dilema aqui se refere dá pois o público pode se tornar insatisfeito com os custos da ajuda do país a outros países menos desenvolvidos.

Brasil: um caso de dilema de graduação

• A literatura tradicional de PEB afirma que as elites tradicionais buscam sua projeção internacional, e que elas apoiam a ideia de que o Brasil deve exercer presença em organismos multilaterais e
agir como um mediador entre países desenvolvidos e em desenvolvimento. Essa ideia é difundida entre o quadro profissional da diplomacia brasileira.
○ A primeira tendência de política externa se estendeu, de alguma forma, desde o Barão de Rio Branco na Primeira República até o final da Guerra Fria (1989). Essa tendência busca entender
as decisões do Brasil na arena internacional a partir da dicotomia entre os americanistas (pragmáticos ou ideológicos) e os globalistas.
○ A segunda interpretação assume uma tendência desde a Primeira República até o primeiro governo Lula (2003). Esta correlaciona a ação internacional com as escolhas de modelos de
desenvolvimento.
○ A terceira tendência afirma que há um objetivo permanente da PEB de alcançar a autonomia, descrevendo as diferentes estratégias adotadas ao longo do tempo. Essa interpretação se
refere a períodos que variam entre Vargas (1930-1945) até o final do governo Lula (2010).
• Esses paradigmas tem o problema de apagar os comportamentos desviantes dentro de certos períodos categóricos.
• A busca por um maior papel internacional do Brasil foi um dos pilares da PEX do PT, especialmente de Lula.
○ O país foi muito ativo em fóruns econômicos internacionais; buscou internacionalizar seus interesses capitalistas dentro e fora da América do Sul; foi um advogado da integração regional
mais igualitária.
○ O país foi reconhecido pelos pares domésticos e internacionais, mas também sofreu críticas internas e externas. Em decorrência disso, apesar das capacidades de se atingir a graduação, o
não-preenchimento de todos os requisitos devido às oposições tornou impossível a realização desta ambição.
• Condições para graduação:
○ Aumento das capacidades materiais (econômicas e militares), que gera diferenciação e respeito diante de outros países periféricos.
○ Vontade política de graduação. Isso depende em como as lideranças concebem a possibilidade de mudança sistêmica.
○ Reconhecimento pelos poderes estabelecidos e pelos pares.
○ Coesão entre elites governamentais e estratégicas, i.e. grupos de negócios, sindicatos, a mídia, a academia e organizações civis.
○ Existência de apoio societário para a graduação e seus custos e suporte eleitoral para as plataformas necessárias para a política de graduação associadas à maior ambição internacional.
• Exemplos de casos de dilemas enfrentados pelo Brasil entre 2003 e 2014:
○ Primeiro: relação entre liderança global e regional, i.e. em que medida a graduação para um maior reconhecimento a nível global implica igualmente no nível regional?
▪ No nível regional, há a presença do dilema do hegemon: enquanto os vizinhos regionais reconhecem que a existência de potências regionais pode ser benéfica, esse reconhecimento
acompanha também o medo da dominação. O dilema do poder regional reside na necessidade de encontrar um meio-termo entre o parceiro incondicionalmente cooperativo e o uso
da coerção hostil.
▪ No caso brasileiro, a presença dos Estados Unidos na região postula desafios ao país.
▪ Estratégias adotadas pelo país:
□ O Brasil nos regimes do PT, ao buscar parcerias com o Sul Global, buscou aproximar-se da graduação pela integração regional. Diante do dilema de se manter leal à política de
reparação de assimetrias com os vizinhos ou pressionar por seus interesses, o Brasil escolheu a primeira opção. Exemplos:
 Quando Evo Morales decidiu nacionalizar os hidrocarbonetos bolivianos, o Brasil concordou em vender 50% da Petrobras Bolívia ao país. Isso reduziu os lucros brasileiros,
mas não diminuiu a relevância da empresa na economia boliviana.
 Quando Fernando Lugo solicitou uma renegociação do Tratado de Itaipu, pedindo um aumento do pagamento brasileiro de U$120 mil hões para U$360 milhões, o governo
brasileiro optou pela solidariedade estratégica e aceitou os termos paraguaios.
 O governo brasileiro resistiu às críticas de cooperação incondicional ao optar por cooperação regional. Se tivesse cedido às críticas e fosse menos leniente aos seus
vizinhos, teria acabado com o uso da diplomacia borboleta e exercido domínio regional.
□ Uma das estratégias adotadas pelo Brasil a nível regional foram as linhas de crédito abertas pelo BNDES para empréstimos no exterior.
Nesse caso, enquanto os vizinhos reconheciam os benefícios recebidos pelos empréstimos, ao mesmo tempo temiam o exercício do domínio coercivo (dilema do

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  Nesse caso, enquanto os vizinhos reconheciam os benefícios recebidos pelos empréstimos, ao mesmo tempo temiam o exercício do domínio coercivo (dilema do
hegemon).
◊ Isso afetava diretamente a possibilidade de graduação de acordo com as condições 1 e 2.
◊ Havia também dissenso doméstico entre as elites estratégicas e a sociedade civil com relação aos empréstimos, afetando as condições 4 e 5.
 As críticas e dissensos não foram suficientes, nesse caso, para atrapalhar a estratégia de integração regional brasileira.
□ Na arena sul-americana, o Brasil optou pela integração forte através da Unasul, com o objetivo de resolução de conflitos, segurança e neutralização da intervenção norte-
americana. As duas primeiras condições estavam presentes nesse contexto, mas as outras não foram possíveis, pois faltou suporte da mídia e das elites estratégicas com relação
à cooperação com países da Aliança Bolivariana.
○ Segundo: as escolhas de um país candidato à graduação com respeito à agenda global.
▪ Apresentado como um jogo de dois níveis entre os poderes desafiantes e dominantes em temas de governança. Quanto melhor a coalizão no nível doméstico, maior o poder de
barganha no nível internacional.
▪ Na teoria de Putnam, sempre em que há coesão entre as elites acerca de questões internacionais, a coalizão no nível doméstica pode ser minimizada e o país pode exercer a função de
criador de regras.
□ Isso ocorreu durante o governo Lula, quando criou junto com a Índia o G20 e pressionou por melhores condições nas rodadas da OMC de 2003 a 2008. Nesses exemplo, o Brasil
cumpriu todas as condições necessárias para a graduação e não enfrentou dilemas.
□ O contrário ocorreu na conferência ministerial da OMC em Doha, em que o Brasil não conseguiu sustentar a mesma estratégia anterior de manejar os custos de ação para
garantir a coesão da coalizão que representava. Isso resultou da insatisfação dos representantes do setor agropecuário e das divergências dentro do G20, que erodiram a
capacidade de negociação em coalizão do Brasil e fez com que o país acatasse o pacote da OMC.
 O Brasil perdeu o reconhecimento doméstico do agronegócio e o internacional dos parceiros (Índia e China). Se quisesse contin uar a perseguir a proeminência na OMC,
teria custos econômicos e políticos muito altos.
▪ Outro exemplo pode ser visto quando o Brasil lutou por uma mudança no compromisso R2P. Em defesa de questões de soberania, o Brasil propôs alterar o nome do conceito para
Responsibility while Protecting (RwP).
□ O país utilizou diplomacia de ponte para fazer um adendo ao conceito e não mudá-lo, pois tratava-se de um tema consolidado na política internacional e difícil de ser alterado
devido a polêmicas.
□ A proposta brasileira ilustra sua ambição de proeminência ao mesmo tempo que aceita a posição de receptor de regras no sistema.
▪ Outro exemplo pode ser visto na postura do governo Rousseff diante do vazamento de informações confidenciais no caso Snowden. A presidenta agiu cancelando sua visita aos
Estados Unidos e associou-se a outros líderes que também foram espionados, como a chanceler alemã Angela Merkel, para propor uma resolução na AGNU que solicitava que todos
os países deveriam garantir o direito à privacidade de dados internacional.

Conclusão
• O objetivo dos autores no artigo era entender como países secundários e não-nucleares buscam mudar seu status internacional de forma pacífica, e quais estratégias usam para alcançar essa
posição.
• A política externa que busca a graduação pode resultar em dilemas.
• Na medida em que a presença internacional do Brasil não era uniforme em todos os tópicos em que propunha defender na agenda internacional, novas coalisões de suporte e oposição foram
formadas. Cada uma correspondeu a uma leitura particular das possibilidades e restrições do sistema.
• Essas observações refletem pontos-chave da estrutura analítica dos autores: não-linearidade e abrangência do processo de graduação.
○ Para os autores, países que passam pelo processo de graduação podem assumir um curso de ação específico para um contexto, que varia em trajetória, intensidade, áreas de atuação, e que
cujas estratégias estão sujeitas a interrupção ou retração.
• Os autores usaram cinco exemplos das estratégias brasileiras ao todo: caso boliviano (Petrobrás); caso paraguaio (Itaipu); financiamentos do BNDES; ciclo comercial do G20; caso Snowden. Em
todos esses casos as condições de sucesso estavam presentes: capacidades materiais; vontade política; suporte eleitoral; reconhecimento pelos pares. Dessa forma, nesses casos, o Brasil avançou
na rota da graduação.
○ No entanto, a coesão com as elites estratégicas estava ausente na maioria dos casos.
○ Nos casos da segunda rodada do G20, do lançamento do RwP e da mediação com a Turquia acerca do programa nuclear iraniano, havia completa ausência de coesão com as elites
estratégicas, fazendo com que o sucesso do Brasil fosse muito menor ao confrontar estes dilemas de graduação.
• No caso do Brasil, as capacidades materiais, a vontade política e a coesão entre as elites estratégicas são cruciais para a mudança de trajetória internacional e a confrontação efetiva dos dilemas
de graduação.

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