Teoria das Relações

Internacionais II – 2021
Aula 4 - Funcionalismo e teoria da
interdependência complexa
 Liberalismo: contornos gerais

• Liberalismo(s): crença no papel do indivíduo,

razão, progresso moral e liberdade (para atuar
política e economicamente)

 possibilidade de cooperação
• 3 vertentes principais:
- Comércio/interdependência econômica

- Democracia/regime político

- Instituições: direito internacional e

organismos multilaterais promovem a paz
 Liberalismo: vinculação do funcionalismo e
interdependência complexa (trajetória)
• Devastação ocorrida com 1ª. G.M.: liberais
(institucionalistas) buscam fórmula para
promoção da paz

• Resposta inicial: criação de uma instituição, a

Liga das Nações (LDN)
• LDN seria farol, criando regras e guiando
Estados na direção de uma nova ordem liberal
calcada na segurança coletiva (SC)

• SC: substituiria a política de poder e a busca

por balança, vistas como causadoras da guerra
(pensamento wilsoniano)
• Fracasso da LDN: liberais taxados de idealistas

• Resposta dos liberais: reformulação radical 

nova abordagem, o funcionalismo, que
buscaria alcançar o objetivo da paz
indiretamente

• Funcionalismo: tentativa liberal de oferecer

formulação teórica científica
• Funcionalismo: rede de instituições e agências
especializadas regulando áreas e questões
específicas das RI fomentaria pouco a pouco
hábitos de cooperação

agências formadas para cumprir funções

determinadas (e não mais grande organização de
alcance global)

 Tarefas técnicas
• Esses hábitos de cooperação gradualmente
moderariam os conflitos que, de outra
maneira, levariam à guerra
• Governos delegariam parcelas de soberania
porque, tecnicamente, os organismos
internacionais seriam mais eficientes

• Governos nacionais não conseguiriam

desempenhar sozinhos essas funções:
cooperação necessária em razão da integração
econômica
• Funcionalistas (Deustch e Mitrany, anos 40 e
50): criação de agências especializadas no
tratamento de questões técnicas específicas
das relações entre os Estados
• Estados sozinhos incapazes de resolver esses
problemas
• Aprofundamento gradual da cooperação para
temas politicamente mais densos  spill-
over/transbordamento
• aprendizado bem-sucedido faria com que as
soluções organizacionais transbordassem para
outros setores da vida social (a técnica como
caminho para a progressiva institucionalização
das relações internacionais).

• OIs não como recipientes passivos de tarefas e

autoridades, mas agentes ativos da expansão
das suas competências (efeito spillover)
• Experiência da Comunidade Econômica Europeia:
Estados rivais cooperando em questões técnicas
como produção de carvão e aço e pesquisa
nuclear

• Ganhos de bem estar propiciados pelos

organismos internacionais em razão da resolução
de questões técnicas via cooperação:
fortalecimento e expansão para outros campos
• Lógica da eficiência funcional no
transbordamento: sucesso na realização de
uma tarefa ou função gera cooperação em
novas áreas e expansão do organismo

• Progresso da técnica levaria à cooperação e

paz
• Neofuncionalismo (Haas): incorpora dimensão
política até então ausente

• integração continua sendo resultado do

processo de transferência dos Estados para
instituições supranacionais

• mas racionalidade técnica não é único nem

principal motor desse movimento.
• Técnica sozinha não explica: analisar processo político (e
ações de atores específicos)

• Grupos de interesse, partidos, burocratas e outros atores

dentro dos Estados pressionam e convencem as elites
nacionais a transferirem parcelas de soberania

• As próprias OIs promovem aprendizado e convencimento

dos tomadores de decisão.

• Estagnação do processo de integração política na Europa

levou à crise da área nos anos de 1970
• Movimentações na Europa Ocidental no
sentido da integração deram alguma força
para (neo)funcionalismo

• Mas clima intelectual e político da Guerra Fria

nunca permitiu que ganhasse credibilidade de
uma teoria geral
• Década de 1970: saliência crescente da
interdependência econômica + détente 
outra reformulação radical dentro da tradição
liberal institucionalista

• Discussão sobre transnacionalismo

• Interdependência complexa
• Realismo continua válido quando questões de
segurança são centrais
• Mas interdependência complexa explica
melhor áreas em expansão das RI com lógica
diferente
• Efeitos recíprocos entre os países (embora
frequentemente assimétricos), sobretudo em
áreas econômicas e sociais + regulação através
de regimes cooperativos
 Contexto intelectual e histórico

• Power and Interdependence: World Politics in

Transition - livro de Keohane e Nye, 1977 (antes,
em 1971, coletânea de artigos sobre
transnacionalismo)
• Détente (distensão) na Guerra Fria: questões de
segurança pareciam perder força para temas
econômicos
• economias nacionais mais interligadas pelo
avanço nas comunicações, intensificação das
transações financeiras, crescimento do comércio,
atuação de empresas multinacionais, influência
recíproca de movimentos culturais e ideologias
etc.
• Mundo mais interligado e com propagação de
efeitos entre suas partes e redes componentes
• Estados diante de problemas causados por
decisões ou fatos que tinham tido origem em
outro(s) país(es)
• e problemas sobre os quais não tinham
controle

• + emergência de atores não-estatais e fluxos

transnacionais
 O que é transnacionalismo?

• Nos anos 1970, assistiu-se a um grande debate

sobre as relações transnacionais, entendidas
como interações regulares através das
fronteiras que envolvem atores não-estatais.
• importância significativa dos atores não-
estatais na política mundial

• em oposição ao realismo: Estados como

únicos atores importantes
• Definiam as relações transnacionais como “os
movimentos de itens tangíveis ou intangíveis ao
longo das fronteiras dos Estados quando ao
menos um dos atores não é um agente do
governo ou de uma organização
intergovernamental” (Keohane; Nye, 1971, p.
332).

 papel central dos atores não-estatais na

definição do conceito
• Sempre que falamos de transnacionalismo
estamos falando do mundo da sociedade, da
atuação de atores sociais nas relações
internacionais

• Neorrealismo (e realismo clássico): nada a

dizer sobre esses atores, considerados
irrelevantes
 Keohane e Nye: Poder e
Interdependência
• Objetivo: desenvolver teoria para analisar o
fenômeno da interdependência na política
MUNDIAL (e não internacional)

• Enfoque: países capitalistas ricos e altamente

industrializados

• Sem desconsiderar a dimensão do poder

• Leitura complementar ao realismo

• Força ainda importante nas relações:
• Norte-Sul,
• Sul-Sul,
• e Leste-Oeste (Guerra Fria)

• considerações se aplicam prioritariamente

para relações entre países ricos altamente
industrializados
• Em oposição a leituras “modernistas” (Estado
em decadência pela ascensão de atores
transnacionais – empresas multinacionais e
movimentos sociais – e OIs, causada, por sua
vez, por avanços tecnológicos e aumento nos
intercâmbios sociais e econômicos)
• E “tradicionais” (continua a prevalecer política
de poder e jogo estratégico-militar)
• Guerra Fria: preocupação com segurança
nacional e ameaças militares  predomínio do
pensamento realista

• Porém, competição econômica se impunha cada

vez mais e havia diminuição das ameaças
(relações menos hostis com URSS e China)

• Esferas econômica e social não podiam mais ser

negligenciadas
• Passar de reflexão teórica centrada na
segurança nacional para discussão sobre
interdependência econômica, social e
ecológica

• Problemas de interdependência não são bem

analisados pelo realismo e teorias de
equilíbrio de poder
• Segurança, na maior parte das vezes, não é
principal problema dos governos

• Força militar é ineficaz frente a vários

problemas

• Exemplo: problemas ecológicos

• Política da interdependência: dinâmicas
domésticas, transnacionais e
(trans)governamentais

• Fronteira fluida entre externo e interno

• Contesta noção de interesse nacional e de

Estado unitário – incorpora novos atores
• Interdependência não implica harmonia de interesses
ou necessariamente mais cooperação e paz

• É fonte de novos conflitos e tensões que podem se

multiplicar: muitas vezes não é neutra nem benigna

• É também recurso de poder

• Leitura liberal mais clássica (Angell) via

interdependência econômica como força que impediria
a guerra
 Definição
• Dependência: estado em que ator é afetado
ou determinado significativamente por forças
externas além do seu controle

• Interdependência (dependência mútua):

“situações caracterizadas por efeitos
recíprocos entre países ou entre atores em
diferentes países” (p. 22)
• Interdependência pode ser gerada como
resultado de trocas e intercâmbios
internacionais

• mas intercâmbios, trocas e interconexões não

são a mesma coisa que interdependência

• Só há interdependência quando as interações

envolvem custos e limitações recíprocos
• Interações que produzem efeitos de custos
recíprocos nos envolvidos  Interdependência
(exemplo: comércio de petróleo)

• Interações que não produzem efeitos de custos

recíprocos nos envolvidos  apenas
interconexões (exemplo: comércio de peles,
joias, perfumes)
• Interdependência não significa que haja
benefício mútuo (pode ou não haver)  para
existir requer que haja relação com custos
recíprocos
• o modo como A se comporta produz custos
para B e vice-versa
• lembrando que uma das partes pode ser
menos dependente que a outra, isto é, pode
haver assimetria/desigualdade
• Acontecimentos em um país têm efeitos e
produzem custos em outros países  países
diante de problemas causados por decisões e
fatos que tiveram lugar em outro país e sobre os
quais não têm controle

• Interdependência como via de mão dupla: todos

os atores envolvidos são atingidos, em maior ou
menor medida, por efeitos de acontecimentos
decididos por outros governos
• “as políticas internas dos diferentes países
interferem entre si cada vez mais (...), diluindo
as fronteiras entre política interna e externa e
aumentando a quantidade de problemas” (p.
42)
• Interdependência reduz autonomia

• Não estão falando de um mundo feliz de

cooperação e jogos de soma positiva  há
competição, conflitos e assimetrias (alguns
são mais dependentes do que os outros)

• Atores tentarão usar essas assimetrias em seu

favor para ganhar influência frente aos demais
• “Os atores menos dependentes
frequentemente se encontram em situação de
usar as relações interdependentes como
fontes de poder na negociação sobre um tema
e talvez até para incidir em outras questões”
(pp. 24-25).
• Poder não se manifesta mais apenas em
termos militares

• Na interdependência há outras fontes de

poder mais complexas
• A interdependência assimétrica (IA), medida
pelos conceitos de sensibilidade e
vulnerabilidade, é uma fonte de poder
• IA: um ator menos dependente em uma relação de
interdependência pode realizar – ou simplesmente
ameaçar realizar – mudanças nos termos da relação
para punir o outro lado, que sofre custos maiores com
essa alteração (custos são menores para quem faz as
mudanças)

• Capacidade de jogar com o controle dos resultados,

afetando desproporcionalmente mais o lado que é
mais dependente (o lado menos dependente também
sofre custos, mas que são muito inferiores)
• Anos 70: países da Opep eram muito mais
fracos que EUA e Europa segundo padrões
tradicionais de mensuração de poder
• Mas souberam explorar a vulnerabilidade
dessas economias frente ao petróleo: eram
muito dependentes do fornecimento
• Opep quadruplicou o preço e impôs sua
vontade  superioridade militar e econômica
dos EUA e Europa não alterou esse resultado
• Duas dimensões do poder em cenário de
interdependência assimétrica (IA):

• Sensibilidade

• Vulnerabilidade
• Sensibilidade: grau de exposição/o quanto o ator
é afetado em termos de custos/tamanho do
impacto

• Mede o impacto, em termos de custos, que uma

mudança ou fato em um país produz na
sociedade de outro país.

• Quanto maior o impacto sofrido, maior a

sensibilidade
• Vulnerabilidade: há alternativas e qual o custo
delas para lidar com o impacto sofrido? Qual a
capacidade de adaptação para lidar com o
choque?

• Mede o custo das alternativas disponíveis para

fazer frente ao impacto externo.

• Quanto mais alto o custo das alternativas para

lidar com o efeito negativo da interdependência,
mais vulnerável o país
• Vulnerabilidade é mais relevante que a
sensibilidade

• Para quem quer jogar com a situação de

interdependência assimétrica: má notícia que o
outro lado seja só sensível, mas pouco vulnerável

• Afinal de contas, outro lado se adaptará ao

choque com custo moderado
 Exemplos
• País A importa 35% do petróleo de C

• País B importa 90% do petróleo de C

• B será mais sensível ao aumento dos preços

• País A não pode recorrer a fontes energéticas
alternativas internas ou externas a um custo
aceitável  custo de substituição muito alto
 extremamente vulnerável

• País B, embora mais sensível, consegue

recorrer a fontes energéticas alternativas
internas (fracking) a um custo aceitável  é
bem menos vulnerável
• Sensibilidade: se o sapato aperta ou não o pé

• Vulnerabilidade: posso trocar de sapato a um

custo baixo?
• Sensibilidade é menos relevante, mas também
pode produzir efeitos políticos

• Sensibilidade muito alta de uma sociedade

pode produzir polarização e queixas de grupos
domésticos (aumento do petróleo importado,
ainda que possa ser contornado, gera críticas
da indústria, inflação geral etc.)
• Estados vão jogar e tentar manipular essas
vulnerabilidades econômicas e sociopolíticas, mas há
riscos  possível escalada militar do lado mais
dependente (mais vulnerável)

• Pode produzir respostas e contra-estratégias do outro

lado no campo do poder militar (EUA explorou
vulnerabilidade do Japão com embargo econômico e
sofreu ataque em Pearl Harbor)

• Mas o custo de uso da força aumentou e nem sempre

ameaça militar é possibilidade real (exemplo: Opep)
• De todo modo, uso do poder militar ainda
predomina sobre poder extraído da exploração
de vulnerabilidades, que predomina sobre poder
extraído da exploração de sensibilidades: escala
de eficácia

• Força militar mais custosa que exercício de poder

explorando vulnerabilidade, o qual por sua vez é
mais custoso que na exploração de sensibilidade
• Uso da interdependência assimétrica via
exploração de sensibilidades e
vulnerabilidades

meios e recursos de poder

(mas força militar ainda é superior a esses dois

meios em termos de eficácia, embora muito
mais custosa e nem sempre possível)
• Estados menos vulneráveis, Ois, atores
transnacionais

• tentarão usar interdependência assimétrica

como fonte de poder em áreas temáticas
• Poder via sensibilidade: A fornece 90% do
petróleo de B

• A continua a fornecer, mas faz chantagem para

obter alguma vantagem: ameaça de subir preços
(custo seria enorme)

• Se B for vulnerável e não tiver alternativa, pagará

a chantagem para evitar aumento do preço
• Poder via vulnerabilidade: A aumenta 4 vezes
o preço sabendo da não viabilidade de
alternativa para B

• Estratégia mais arriscada para A

• Caso tenha condições, B pode apelar em

último caso para força
• Empresa multinacional explora
vulnerabilidade de país sem fontes
alternativas de abastecimento de petróleo

• País pode recorrer ao uso da força para

expropriá-la
• Consideração das interdependências
assimétricas como fontes de poder entre os
atores

• Manipulação da interdependência pode ser um

instrumento de poder

• Atores podem ser transnacionais (como

empresas multinacionais) e governos
 Regimes internacionais
• Ao criar ou aceitar procedimentos, normas ou
instituições para certas áreas temáticas,
Estados regulam e controlam as relações
transnacionais e interestatais

• São os chamados regimes internacionais

• Se a interdependência pode e
frequentemente é fonte de conflitos, são
necessários meios para administrar e gerir
esses conflitos
• Além disso, interdependência gera problemas
comuns que exigem ação conjunta e
coordenada
• Para enfrentar esses dois desafios existem os
regimes
• Realistas: luta pelo poder e possibilidade de
violência  3 pressupostos sobre o mundo

• 1) Estados são atores unitários e racionais que

dominam o cenário internacional (únicos
atores relevantes)
• 2) A força é um instrumento utilizável e o mais
eficaz na política

• 3) Existe uma hierarquia de problemas e de

questões na política mundial. Temas
envolvendo segurança militar (alta política)
predominam sobre assuntos econômicos e
sociais (baixa política)
• Nessa visão, a dinâmica é conflitiva
• Uso da força é possibilidade sempre latente
• Integração política e nível de confiança entre
Estados: escassos
• Atores transnacionais ou não existem ou são
irrelevantes
• Organizações internacionais irrelevantes
 Interdependência complexa
• Há outros atores para além do Estado que são
relevantes: atores transnacionais
• Não existe uma hierarquia de questões
• Força é cada vez mais um recurso ineficaz de
política e altamente custoso

• Não pretende refutar o realismo: abordagem

complementar
 1. Existência de múltiplos canais de
contato, comunicação e negociação
entre as sociedades
• Relações transgovernamentais
• Contatos informais entre membros de
diferentes agências e órgãos dos governos que
não passam obrigatoriamente pelas
chancelarias/ministério de relações exteriores
• para além da diplomacia clássica de cúpulas
de ministros e chefes de Estado
• Contatos entre diferentes atores não
governamentais que possuem natureza
transnacional

• Contatos entre membros de órgãos

governamentais e intergovernamentais com
esses atores transnacionais
• Diversidade de atores: não são só os diplomatas que se
envolvem em relações externas

• também integrantes de outros ministérios e secretarias

dos governos, empresas e organizações não-
governamentais

• Burocracias governamentais buscando seus próprios

interesses e em contato entre si (de diferentes
governos/países): dificuldade de manter atuação única
consistente (contra ideia de ator unitário)  formação
de coalizões transgovernamentais
• Atores internos afetados pela
interdependência complexa

• podem construir coalizões transnacionais com

atores de outras sociedades

• ou até mesmo com outros governos e Ois para

tentar controlar essas interações
• As organizações internacionais também
aparecem com um papel maior como arenas
de negociação e como mecanismos de
estímulo à cooperação

• Ajudam a definir os grandes temas da política

mundial e são cenário para construção de
coalizões e iniciativas políticas
• Há, portanto, três níveis:
• As clássicas relações interestatais que não
desaparecem: canais normais
• Relações transgovernamentais: flexibilizam
pressuposto realista do Estado que age
coerentemente como uma unidade, com um
único interesse e voz
• Relações transnacionais: envolvem atores não-
estatais através das fronteiras, flexibilizando
pressuposto realista de que Estados são únicos
atores relevantes
 2. Agenda múltipla de temas
• Há grande diversidade de questões na agenda
dos Estados
• segurança, economia, finanças, comérciomeio
ambiente, terrorismo, cultura etc.

• Não há uma hierarquia clara ou sólida entre

esses temas da agenda internacional: rejeita-
se divisão entre alta política e baixa política
• Temas de segurança militar não subordinam
outras preocupações

• Aliás, na interdependência complexa, temas

econômicos são na maior parte das vezes
decididos em seus próprios termos, sem
considerações militares
• Muitos temas surgem da política doméstica, o
que dificulta diferenciação entre o doméstico e
internacional, cuja fronteira torna-se difusa

• Interconexões se multiplicam e atravessam as

fronteiras dos Estados  atores frequentemente
atuam simultaneamente dentro e fora do país 
geram-se dinâmicas transnacionais que superam
divisão interno/externo
• Idas e vindas constantes entre política
doméstica e internacional

• Muitos atores jogam nesses 2 tabuleiros ao

mesmo tempo

• Fronteiras porosas e fluidas: sem rigidez do

neorrealismo
 3. Utilidade decrescente do uso da
força

• A interdependência complexa cria um

envolvimento recíproco tão substantivo entre
os atores

• que o uso da força militar é praticamente

descartado para resolver muitos conflitos
• Dificuldade de resolver negociações sobre temas
de “baixa política” apelando para poder militar

superioridade militar dificilmente influencia

resultado de disputas econômicas, por exemplo
recurso de poder na esfera militar encontra difícil
tradução para outros âmbitos de negociação
• Uso do poder militar é custoso: usá-lo em um
assunto frente a um Estado com o qual se tem
relações implica romper relações em outros
campos que geram benefícios
• Não pode ser empregado indiscriminadamente
na resolução de qualquer assunto
• Uso da força frequentemente não é meio
apropriado para obter metas: bem-estar
econômico, proteção ecológica
• Visão realista: mais forte prevalece em qualquer
área  consegue traduzir poder militar e
econômico em controle de resultados em
qualquer questão
• Na interdependência complexa é menos provável
essa tradução e vinculação
• Estados militar e economicamente mais fortes
encontram dificuldades para usar esse
predomínio em áreas em que são mais fracos
devido às suas sensibilidades e vulnerabilidades
• Força ainda importante nas relações Norte-
Sul, Sul-Sul e entre Leste-Oeste (Guerra Fria):
considerações só valem para países ricos
altamente industrializados e relações entre si
• Existência de vários tabuleiros e áreas
temáticas

• Cada uma dessas esferas com lógica e

dinâmica própria – pode ser forte em na
esfera militar e econômica, mas sensível e
vulnerável nas outras
• As várias questões em jogo terão muitas vezes
lógicas próprias que não permitem uso do poder
militar para que sejam equacionadas

• Lógica vale para outras esferas também: ter

muitas peças (vantagens) em 1 tabuleiro não
permite automaticamente levá-las para outros
tabuleiros

• Essas vantagens em 1 esfera não se traduzem e

viajam assim tão facilmente para outras esferas
• para realistas resultados não variam e
sempre favorecem os mais poderosos

• Na interdependência complexa, você pode

ser mais poderoso militarmente e
economicamente, mas ainda assim estar
exposto por sensibilidades e vulnerabilidades
em outros tabuleiros e áreas temáticas
• Interdependência complexa: tecido com várias
costuras, várias áreas temáticas, com lógicas
próprias e correlações próprias de poder

• Muitos tabuleiros diferentes: cada um com

regras próprias

• Realismo: costura única (1 só tabuleiro) em que

predomina o militar sobre todo o resto