Direito do Trabalho

Sumário
O processo de elaboração de políticas ....................................................... 4
O papel do estado ................................................................................................ 5
O que é o estado ............................................................................................................. 6
Teorias do Estado .............................................................................................................. 7

A burocracia e o Estado ....................................................................................... 9

Depois de Weber: a reação pluralista à evidência do crescimento da burocracia
........................................................................................................................................... 10
A Burocracia na teoria marxista do século vinte ....................................................... 11
A Burocracia nas teorias elitista e corporativista ........................................................ 12

Poder, racionalidade e tomada de decisões ................................................... 14

O enfoque sobre a decisão .......................................................................................... 14
A não-tomada de decisões .......................................................................................... 15
A terceira dimensão do poder ..................................................................................... 16
Poder e interesses ........................................................................................................... 17
Modelos Racionais .......................................................................................................... 18
Incrementalismo ............................................................................................................. 19
Métodos ótimos e exploração mista ........................................................................... 20
O Incrementalismo revisitado ....................................................................................... 21

Implementação de políticas públicas: problemas, dilemas e desafios . 23

Fases da implementação de políticas públicas ............................................... 23
Pressupostos do estudo sobre a implementação ............................................. 24
O modelo top-down para o estudo da implementação ................................. 26
Problemas com o modelo top-down ................................................................. 27
Problemas de implementação ........................................................................... 29
Arranjos institucionais para implementação de políticas públicas ......... 30
Implementação e arranjos institucionais .......................................................... 32
A diversidade e a inclusão nas políticas públicas ..................................... 34
Diversidade nas Políticas Publicas ..................................................................... 34
Discriminação Negativa ..................................................................................... 36
Discriminação Positiva ou Ações Afirmativa ..................................................... 37
Relações de gênero e a situação das mulheres no mercado de trabalho ... 38
Dinâmicas de inclusão e exclusão das mulheres no mercado de trabalho .......... 39

Raça - cor / etnia: reflexões sobre programas de diversidade no brasil ....... 40

Pessoas portadoras de deficiência .................................................................... 42
Sexualidade, uma dimensão humana com formas diversas de expressão .. 43
Direito a autodeterminação sexual ............................................................................. 44
Sexo Biologico ................................................................................................................. 45
Orientação Sexual .......................................................................................................... 45
Identidade de gênero ................................................................................................... 46
 A expressão de gênero.................................................................................................. 47
Reconhecimento do trabalhador homossexual e transexual e o respeito à sua
dignidade ........................................................................................................................ 48

Instrumentos e alternativas de implementação, transferências

obrigatórias..................................................................................................... 49
Fundos ................................................................................................................... 49
Consórcios ............................................................................................................ 51
Transferências Obrigatórias ................................................................................ 52
Mobilização, organização e participação social nos processos de
gestão das instituições estatais: ................................................................... 53
6.1 Conselhos, conferências e outros fóruns............................................... 53
6.2 Mecanismos legais e institucionais de ampliação, diversificação e
garantia de direitos individuais, coletivos e difusos. Controle social. ..... 53
Política Nacional de Saúde (Lei nº 8.080/1990 e suas alterações e
atualizações) .................................................................................................. 53
O processo de elaboração de políticas

O processo de elaboração de políticas públicas envolve várias fases e etapas

que visam analisar as necessidades socioeconômicas, definir objetivos
claros, desenvolver soluções inovadoras e promover sua implementação
eficaz. Embora haja variações nos detalhes desses passos dependendo do
contexto e do país em questão, geralmente se seguem algumas fases
principais:
• Identificação dos problemas e definição dos objetivos: Analisar a
situação atual e são identificadas como áreas prioritárias onde serão
formuladas políticas públicas. Os objetivos precisos devem ser
definidos com base na análise das necessidades e expectativas da
população.
• Análise da situação: Realiza-se uma pesquisa exaustiva sobre o
problema ou área de intervenção, levando em conta aspectos como
dados históricos, estudos científicos, informações disponíveis em
organizações internacionais e experiências de outros países.
• Formulação de alternativas: Após a análise da situação, são
propostas diferentes opções para resolver o problema ou alcançar os
objetivos propostos. Essas alternativas podem variar desde medidas
administrativas até leis legislativas.
• Seleção da melhor alternativa: É feita uma análise comparativa das
alternativas, levando em conta critérios como custo-benefício,
impacto ambiental, previsões técnicas e políticas, e possibilidades de
implantação.
• Desenho de políticas públicas: Com base na seleção da melhor
alternativa, são criadas políticas concretas que determinam quais
ações serão tomadas pelo governo e seus órgãos executores.
 • Elaboração de instrumentos normativos: São produzidos
documentos legais, como leis, decretos e regulamentações, que
estabelecem as bases jurídicas para a execução das políticas públicas.
• Divulgação e comunicação: As políticas públicas são divulgadas ao
público através de campanhas de sensibilização e educação pública,
com o intuito de aumentar a acessibilidade e compreensão das
medidas.
• Monitoramento e avaliação: Durante todo o período de execução das
políticas públicas, é realizado monitoramento e avaliação para
verificar seu progresso e eficácia, permitindo alterações e adaptações
quando necessário.
• Ajustes e modificações: Em caso de falha ou insuficiência das
políticas públicas, é necessário fazer alterações e ajustes para garantir
resultados positivos e esmagadores.
Esse processo não é linear e pode apresentar retornos e feedbacks
constantemente durante suas fases. Além disso, é importante levar em conta
a participação da sociedade civil e dos grupos afetados pelas políticas
públicas, pois essa colaboração é fundamental para a efetividade e
sustentabilidade das medidas.

O papel do estado

O Estado moderno tem um profundo impacto na vida das pessoas, regulando

e controlando o destino dos indivíduos em uma extensão sem precedentes.
Esse caráter ativo e diretor, com um alcance que se estende a áreas antes
consideradas privadas, é distintivo do Estado contemporâneo (Saunders,
1980, p. 140).
O crescimento da intervenção estatal em sociedades industrializadas
avançadas foi frequentemente negligenciado pelas correntes dominantes das
ciências sociais, as quais se concentraram em fenômenos mais específicos,
como comportamento eleitoral e grupos de pressão, sem considerar o
contexto mais amplo. Assim, a necessidade de atribuir ao Estado uma
posição central na análise de políticas é enfatizada, destacando a importância
do poder político organizado nas sociedades modernas (Evans,
Rueschemeyer e Skocpol, 1985; Wolfe, 1977, p. ix). Este enfoque no papel
do Estado e nas teorias da estrutura do poder é fundamental para
compreender as dinâmicas da sociedade contemporânea.

O que é o estado

O Estado pode ser definido tanto em termos das instituições que o formam
quanto das funções que estas instituições desempenham. As instituições do
estado compreendem órgãos legislativos, executivos, judiciários, polícia e
forças armadas, situadas em vários níveis - nacional, regional e local. O
principal papel do Estado é a manutenção da lei, da ordem e da paz,
juntamente com a proteção do direito à propriedade e a provisão de justiça
entre os cidadãos. Além disso, o Estado está envolvido na provisão de
serviços e na operação da economia, o que inclui a regulação econômica,
provisão de serviços como educação, saúde pública, aposentadoria, seguro
desemprego e habitação, bem como atividades regulatórias para limitar o
impacto negativo do comportamento individual na sociedade.

Os órgãos que compõem o estado executam diversas funções. A manutenção

da segurança interna e externa, a proteção do direito à propriedade e a
provisão de justiça são consideradas responsabilidades primárias do Estado.
Além disso, o Estado está fortemente envolvido na provisão de serviços e na
operação da economia, o que inclui a regulação econômica, a gestão de
programas de bem-estar e a provisão direta de serviços em áreas como saúde,
educação e habitação. Este aumento da intervenção estatal também resulta
na necessidade de um aumento na cobrança de impostos para financiar essas
atividades.

O crescimento da intervenção estatal está diretamente relacionado às

mudanças na economia. Historicamente, o Estado intervém em resposta a
mudanças na economia, como legislação para regular as condições de
trabalho nas fábricas, intervenção para manter altos níveis de emprego e
programas de desenvolvimento industrial. Isso destaca a influência
significativa dos fatores econômicos nas atividades políticas do Estado. A
explicação do desenvolvimento de políticas públicas pode ser influenciada
tanto pelo Estado quanto por fatores sociais, e diferentes teorias oferecem
perspectivas variadas sobre essa dinâmica.

Portanto, o Estado desempenha uma série de funções que incluem desde a

manutenção da segurança interna e externa até a provisão de serviços como
educação, saúde e bem-estar, bem como a regulação econômica e outras
atividades regulatórias. Essas atividades políticas do Estado são
inextricavelmente associadas às transformações econômicas dentro da
sociedade, e diferentes teorias oferecem perspectivas únicas sobre como o
Estado opera na sociedade contemporânea.

Teorias do Estado

• A teoria pluralista da democracia enfatiza a importância da ampla

participação política dos indivíduos, inspirada por modelos gregos de
democracia, destacando a necessidade do envolvimento direto e ativo
dos cidadãos para alcançar um governo democrático. No entanto,
teóricos mais recentes têm dado menos importância à participação,
mostrando o papel das eleições competitivas em governos
 democráticos. Schumpeter define a democracia como um arranjo
institucional para decisões políticas no qual os indivíduos adquirem o
poder de decisão mediante uma luta competitiva pelo voto do povo.
Nos Estados Unidos, a teoria pluralista, cujo principal expoente é
Robert Dahl, afirma que o poder nas sociedades industrializadas
ocidentais é amplamente distribuído entre diferentes grupos, e nenhum
grupo é dominante. Nenhum grupo encontra-se desprovido de poder
para influenciar o processo de tomada de decisões.
• Teoria elitista, baseada nos trabalhos dos teóricos clássicos Pareto e
Mosca, contesta a visão pluralista, argumentando que o poder político
está concentrado nas mãos de uma minoria da população. Pareto e
Mosca discutem que a existência de uma elite política é um aspecto
necessário e inevitável de todas as sociedades. Consideram que em
todas as sociedades, duas classes de pessoas aparecem: uma classe que
governa e outra que é governada. A tese elitista sustenta que elites
políticas atingem suas posições por várias formas, incluindo a
subversão revolucionária, a conquista militar e o controle do uso da
água, ou pela capacidade de alocar dos recursos econômicos.
• A teoria marxista, por sua vez, analisa o sistema de poder econômico
nas sociedades capitalistas e mostra como esse sistema contém as
sementes de sua própria destruição. A tese marxista argumenta que o
Estado é um instrumento para a dominação de classes e serve aos
interesses de longo prazo da burguesia. A análise marxista enfatiza as
relações entre poder econômico e político, sustentando que o Estado
não é neutro e age como um instrumento para a dominação de classes.
Marx afirmou que "o executivo do Estado moderno não é mais que
um comitê para gerenciar os negócios comuns de toda a burguesia".
• Quanto ao corporativismo, esta teoria indica que o Estado atua como
um meio de dominação de classes, integrando grupos
 socioeconômicos por meio de um sistema de representação
cooperativa e interação funcionalmente diferenciada, sancionada pelo
Estado. Consultores como Winkler e Schmitter, com diferentes
enfoques, consideram que o Estado passou de uma posição de suporte
do processo de acumulação de capital para a direção deste processo,
tendo autonomia derivada de seu comando de recursos legais e
organizacionais.
o A tese corporativista tem sido criticada por marxistas, que
argumentam que o Estado é meramente um instrumento para a
dominação de classes e que a definição do corporativismo como
um sistema econômico distinto não se sustenta. Portanto, há
diversas correntes teóricas que buscam entender a dinâmica do
poder político nas sociedades, cada uma com suas próprias
interpretações sobre a distribuição do poder e o papel do Estado.

A burocracia e o Estado
A discussão sobre a natureza do Estado está intrinsecamente ligada à
burocracia estatal, com diferentes teorias apresentando visões distintas sobre
o papel das burocracias nas sociedades capitalistas. Os pluralistas
consideram as burocracias como agências que atendem tanto aos seus
próprios interesses quanto às pressões externas. Em contraste, os elitistas
defendem que as burocracias são uma fonte importante de poder, enquanto
os marxistas as veem principalmente como instrumentos de manutenção dos
interesses das classes dominantes. Por sua vez, os corporativistas
argumentam que as burocracias desempenham um papel dominante no
processo de formulação de políticas nas sociedades capitalistas modernas.

A tradição pluralista liberal em ciência política muitas vezes assume que o

funcionalismo público cumprirá as ordens dos dirigentes políticos sem
questionamento, enquanto a visão de Marx e Engels é de que o governo
representativo reforça o poder da burguesia. Eles reconhecem a natureza
coercitiva do Estado como um instrumento para assegurar a dominação
burguesa, e defendem a derrubada do estado burguês como parte da
revolução final.

Max Weber associou a burocracia à evolução da sociedade industrializada

moderna, descrevendo-a como um fenômeno que não pode deixar de ser
levado em conta pelos expoentes das várias teorias acerca do governo
representativo. Ele postulou três tipos básicos de autoridade: carismática,
tradicional e racional-legal, defendendo que a autoridade racional-legal,
baseada na legalidade dos padrões e regras normativas, é superior. Weber
também expressou ceticismo sobre a alegação marxista de que o Estado
"definhará" sob o socialismo, afirmando que a socialização dos meios de
produção apenas sujeitaria uma vida econômica relativamente autônoma à
administração burocrática do Estado.

Depois de Weber: a reação pluralista à evidência do

crescimento da burocracia

A concentração de poder nos funcionários públicos e a sua influência sobre

os políticos é ilustrada por Roberto Michels, o qual evidencia que os
funcionários que trabalham em tempo integral em partidos socialistas e
sindicatos possuem uma posição de força em comparação aos amadores que
os contestam a partir das bases. A extensão lógica deste argumento ressalta a
posição de força dos funcionários públicos permanentes em relação aos
políticos, evidenciando a dificuldade destes últimos em representar
funcionários públicos que não compartilham dos mesmos ideais políticos.

Michels direciona seu ataque aos social-democratas, mostrando que políticos

radicais tendem a tornar-se conservadores, uma vez que se tornam aceitos
pela ordem estabelecida. Por sua vez, Mosca mostra que um Estado socialista
inevitavelmente centraliza o poder e que as instituições democráticas são
incapazes de controlar os que estão no centro do sistema político. Assim,
defende que o pluralismo deve ser apoiado para proteger a democracia da
ação dos burocratas.

A teoria da escolha pública sugere que muitas das questões relacionadas à

distribuição no Estado moderno são melhor determinadas pelos mercados do
que pelas burocracias. Argumenta-se que as burocracias públicas tendem a
ser provedoras monopolistas de bens e serviços, ampliando suas empresas de
forma extravagante. Esta perspectiva baseia-se na teoria econômica do
monopólio, enfatizando a ampliação das atividades do Estado como
impulsionadora desta tendência.

Embora haja pouca evidência empírica para sustentar a teoria do crescimento

desenfreado das burocracias, a análise econômica da burocracia pública
ajuda a entender tais organizações. O modelo econômico permite uma busca
diligente de situações em que "incentivos perversos" podem ser instaurados
dentro do trabalho cotidiano das organizações públicas, o que tem levado a
reflexões sobre a necessidade de analisar resultados organizacionais.

As discussões sobre a burocracia pública enfatizam a busca de formas de

analisar e atacar a influência desmedida e os possíveis comportamentos
oportunistas dos burocratas. Esta discussão varia desde propostas de
privatização até esforços para criar competição entre as burocracias, todas
fundamentadas na ideia do comportamento racional dos indivíduos e na
necessidade de analisar os resultados organizacionais.

A Burocracia na teoria marxista do século vinte

A teoria marxista inicialmente não considerou profundamente as implicações
do crescimento da burocracia, com Lênin defendendo a necessidade do
Estado para liderar a transformação social após a revolução, o que abriu
espaço para o fortalecimento do Estado e a ascensão da burocracia,
especialmente com Stalin e a doutrina da "revolução em um só país" (1917,
p. 41).
Os teóricos realistas como Lênin e Stalin reconheceram a necessidade de
lidar com as realidades burocráticas, afastando-se das visões anarquistas de
Marx e Engels e adotando o "centralismo democrático" como princípio
organizador, o que teve consequências inesperadas na evolução do
movimento comunista, como apontado por Djilas em seu livro "A Nova
Classe" (1957) (1917).
O debate sobre a burocracia nas sociedades comunistas levou à
argumentação de que o partido dirigia a sociedade por meio de uma estrutura
burocrática, elevando os funcionários do partido à posição de uma nova
classe governante, como argumentado por Djilas (1957), mesmo que haja
discordância sobre o uso do conceito de classe (1957).
No contexto ocidental, o debate sobre a independência do aparato do Estado
levou a diferentes abordagens, como a de Bottomore, que argumentou que
os burocratas não se tornaram uma nova classe governante, baseado em
estudos que mostram que os servidores públicos têm uma identificação
próxima aos interesses burgueses (1966).
Uma posição complementar foi apresentada por Miliband (1969), que
sustentou que os funcionários públicos, embora em posição de poder
potencial, são restringidos pela necessidade de apoiar o processo de
acumulação de capital, mostrando um compromisso implícito com o status
quo (1969).

A Burocracia nas teorias elitista e corporativista

As teorias elitistas e corporativista contemporâneas criticam as tentativas

pluralistas e marxistas de lidar com o crescimento da burocracia como
insatisfatórias. Os pluralistas são criticados por darem atenção insuficiente
ao poder burocrático, enquanto os marxistas são acusados de focar demais
no poder econômico, negligenciando o poder estatal. C. Wright Mills
também argumenta que as ideias de liberdade e razão têm se tornado
ambíguas tanto em sociedades capitalistas quanto comunistas, devido ao
crescimento da burocracia, que nenhuma teoria política aborda
adequadamente.

Segundo Mills, a relevância diminuída das ideias de liberdade e razão é

resultado do desenvolvimento das burocracias, as quais não são
compreendidas de maneira adequada por nenhuma teoria política. Ele
destaca que a tomada de decisões centralizada dentro das burocracias pode
paradoxalmente permitir que essas estruturas maciças sejam controladas por
meio da ação humana consciente.

Mills chama os intelectuais, estudantes, ministros e cientistas das sociedades

ricas para assumirem responsabilidade política e controlarem as burocracias.
No entanto, alguns questionam a viabilidade da influência dos intelectuais
na burocracia, destacando a dificuldade de evitar subornos e alcançar um
consenso de valor. Além disso, é ressaltada a importância de estudar
precisamente como as decisões são tomadas dentro das burocracias e quem
exerce real influência sobre elas.

A necessidade de examinar as características e filiações dos funcionários

públicos é destacada, incluindo suas origens sociais e experiências anteriores
de serviço a diferentes governos. A importância de uma "burocracia
representativa" é mencionada, ressaltando a influência do recrutamento de
diferentes setores da população para garantir a representatividade da
burocracia.

Há uma ênfase na independência relativa e influência dos profissionais e

burocratas, que muitas vezes operam de forma independente, podendo
contribuir para influenciar políticas. No entanto, deve-se ter cautela ao tratá-
los como grupos unitários, considerando as diferenças de interesses,
experiências e culturas dentro da burocracia. Além disso, o papel dos
burocratas locais na elaboração de políticas e mediação de influências sociais
e econômicas é destacado como relevante para as teorias do Estado e estudos
das burocracias.

Poder, racionalidade e tomada de decisões

O enfoque sobre a decisão

O foco da crítica de Robert Dahl é a abordagem utilizada por Hunter e Mills

para identificar a existência de uma elite dominante nos Estados Unidos.
Dahl destaca que as pesquisas desses autores não foram suficientemente
rigorosas para justificar suas conclusões, pois não examinaram as decisões
concretas que refletiriam as preferências de uma elite dominante. Ele ressalta
a importância de analisar as decisões reais e se as preferências de uma
hipotética elite dominante são adotadas no lugar das de outros grupos,
afirmando que somente deste modo é possível testar a afirmação da
existência de uma elite dominante. Além disso, Dahl enfatiza que o poder
deve ser estudado em casos em que haja diferenças de preferências entre
atores políticos, e destaca a necessidade de um estudo cuidadoso das decisões
antes que a distribuição de poder possa ser descrita adequadamente.

Dahl fundamenta sua crítica em uma definição de poder mais desenvolvida

em suas outras obras, que enfatiza a relação entre atores políticos e a
capacidade de um ator levar outro a fazer algo que de outra forma não faria.
Segundo ele, os atores que exercem o poder em um sistema político são
aqueles cujas preferências prevalecem em conflitos sobre questões políticas
chave, realçando a importância de analisar decisões concretas envolvendo
atores com diferentes preferências.

Quanto ao seu próprio estudo empírico de New Haven, Dahl aplicou o

método que preconizou em sua crítica, examinando questões mais
específicas e analisando as desigualdades em recursos do poder, o padrão de
liderança e a tomada de decisões importantes. Sua conclusão foi de que o
poder em New Haven estava fragmentado entre diferentes atores, devido à
distribuição consideravelmente equitativa dos recursos que contribuíam para
o poder. Dahl mostrou que, embora apenas algumas pessoas tivessem
influência direta sobre decisões-chave, a maioria tinha influência indireta
mediante o poder do voto.

A não-tomada de decisões

O debate sobre o poder, iniciado por Dahl em New Haven, foi intensificado
por Bachrach e Baratz, que argumentaram que o poder não se limita apenas
às decisões-chave, mas também inclui a mobilização de opinião para
restringir a consideração de questões que poderiam ameaçar interesses
estabelecidos. Eles definem a não-tomada de decisões como a prática de
limitar o escopo real das decisões, impedindo que certas reclamações se
transformem em questões maduras que exigem decisões. Essa perspectiva
destaca a existência de duas faces do poder: uma atuando em conflitos
abertos sobre decisões-chave e a outra suprimindo conflitos e restringindo o
escopo do debate.

Bachrach e Baratz diferem de Easton ao enfatizar como a regulação das

demandas protege os interesses estabelecidos através da não-tomada de
decisões. Enquanto Easton está preocupado com a estabilidade dos sistemas
políticos, Bachrach e Baratz destacam os meios pelos quais interesses
estabelecidos são protegidos. Isso implica que a distribuição de poder pode
ser menos equilibrada do que defendido pelos pluralistas.

Bachrach e Baratz responderam à crítica dos pluralistas sobre a

impesquisabilidade da não-tomada de decisões, afirmando que ela pode ser
pesquisada mediante a identificação de reclamações encobertas e de
conflitos que não entram na arena política. Eles também fornecem exemplos
das diferentes formas que a não-tomada de decisões pode assumir, incluindo
o uso da força, cooptação de grupos, invocação de regras, reformulação de
procedimentos e reações antecipadas.

O estudo de Crenson sobre políticas relativas à poluição do ar nos EUA

oferece suporte empírico à tese da não-tomada de decisões, mostrando como
a influência indireta e as reações antecipadas podem afetar a ação política.
Isso ressalta a importância de considerar não apenas as decisões tomadas,
mas também as questões que são suprimidas ou não entram na arena política
devido à influência da não-tomada de decisões.

A terceira dimensão do poder

O debate sobre o poder avança com a proposta de Lukes (1974) de que o

poder deve ser estudado em três dimensões. A primeira dimensão envolve
conflitos abertos e observáveis, enquanto a segunda dimensão abrange
conflitos encobertos sobre questões reais ou potenciais. A terceira dimensão,
introduzida por Lukes, refere-se ao exercício do poder para moldar as
preferências das pessoas, evitando conflitos abertos e encobertos. Isso resulta
em um conflito latente, no qual as diferenças de desejos e preferências não
são expressas, devido à influência exercida para que os atores aceitem a
ordem existente.

Lukes ressalta que a existência de um consenso não significa ausência de

exercício de poder, uma vez que moldar as percepções, cognições e
preferências das pessoas, impedindo que expressem suas reclamações,
representa uma forma insidiosa de exercício do poder. Mesmo na ausência
de reclamações, pode haver um consenso falso ou manipulado, o que não
deve ser descartado.

A proposta de Lukes de estudar o poder em três dimensões é uma resposta à

percepção de debilidade nos trabalhos dos pluralistas e de Bachrach e Baratz.
Ele critica a ideia da não-tomada de decisões, defendida por Bachrach e
Baratz, por não admitir a possibilidade de que o poder possa ser usado para
evitar conflitos encobertos e questões potencialmente emergentes.

Walsh et al. (1981) exploram a relevância das ideias de Lukes, afirmando a

necessidade de examinar não apenas os conflitos visíveis, mas também o
sistema de dominação e os valores dominantes que beneficiam alguns grupos
em detrimento de outros nas organizações. Eles destacam que quem ganha
vantagens em uma organização pode se beneficiar dos valores dominantes,
mesmo sem combates abertos, o que está alinhado com as dimensões do
poder propostas por Lukes.

Poder e interesses
A teoria pluralista baseia-se na concepção liberal de que os interesses das
pessoas são equivalentes às preferências que elas expressam. No entanto,
essa concepção apresenta dificuldades, pois as pessoas podem agir de
maneira contrária aos seus interesses percebidos, como no caso dos varejistas
que não conseguem se opor a planos que prejudicariam seus negócios. Além
disso, a concepção liberal não admite a possibilidade de um falso consenso,
ou seja, não leva em consideração a existência de interesses diferentes das
preferências expressas.

Robert Dahl, um defensor da teoria pluralista, reconhece que a elite pode

exercer influências sobre a opinião e as atitudes das pessoas, criando um
falso consenso. Ele argumenta que a existência de uma elite dominante pode
dificultar a identificação clara de quem governa e quem é governado. Dahl
também observa que os líderes políticos não apenas reagem às preferências
dos eleitores, mas também moldam essas preferências.

No entanto, Steven Lukes, ao articular a terceira dimensão do poder, discorda

da ideia de que as preferências das pessoas refletem necessariamente seus
interesses reais. Ele afirma que os interesses reais só podem ser identificados
em condições de autonomia relativa, onde as pessoas possam exercer uma
escolha livre além das influências sociais.

A abordagem de Saunders também destaca que as preferências das pessoas

são condicionadas desde o nascimento e podem não refletir necessariamente
seus interesses reais. Ele argumenta que os mecanismos ideológicos e a
socialização moldam a interpretação das pessoas sobre o mundo, mas os
interesses reais podem ser identificados avaliando os custos e benefícios em
situações específicas.

Além disso, Blowers e Offe fornecem enfoques estruturalistas que destacam

o papel dos interesses econômicos e dos mecanismos de exclusão na
determinação das questões que recebem atenção na arena política. Eles
observam que a predominância de interesses econômicos e os mecanismos
de exclusão podem influenciar a agenda política e a atenção seletiva dada a
certas questões em sociedades capitalistas contemporâneas.

Essas perspectivas ressaltam a complexidade de identificar os interesses

reais das pessoas e como os processos políticos podem ser influenciados por
diferentes condições e mecanismos, além das preferências manifestas.

Modelos Racionais

O livro "Administrative Behaviour" de Herbert Simon, publicado em 1945,

concentrou-se na tomada de decisões nas organizações, entendendo que as
teorias administrativas devem estar focadas nesse processo. Simon defende
que a escolha racional, que envolve a seleção de alternativas que levem à
realização de metas ou objetivos, é fundamental para dar significado ao
comportamento administrativo. Ele ressalta a importância de uma análise
abrangente das alternativas e de suas consequências na tomada racional de
decisões.
Simon reconhece algumas dificuldades em sua abordagem. Primeiramente,
a questão de quem define os valores e objetivos a serem considerados na
tomada de decisões. Ele distingue a decisão "organizacionalmente" racional,
orientada pelas metas da organização, da decisão "pessoalmente" racional,
alinhada com as metas individuais.

Além disso, Simon destaca que a prática da tomada de decisões raramente

segue a lógica idealizada, devido à dificuldade de considerar todas as
alternativas, ao conhecimento incompleto das consequências e à incerteza
envolvida na avaliação dessas consequências.

Outra dificuldade apontada por Simon é a separação entre fatos e valores, e

meios e fins no processo de tomada de decisões. Ele propõe uma abordagem
de decisões em termos de possibilidades alternativas de comportamento e
suas consequências, envolvendo a listagem de estratégias alternativas, a
determinação de suas consequências e a avaliação comparativa dessas
consequências.

Simon reconhece que seu modelo racional idealizado não reflete totalmente
a realidade da tomada de decisões. Posteriormente, ele desenvolveu a ideia
de "racionalidade restrita", que permite ao tomador de decisões escolher uma
alternativa satisfatória, em vez de buscar a maximização dos valores,
simplificando o processo e evitando a análise exaustiva de todas as
alternativas. Esta abordagem é uma visão mais realista da tomada de decisões
em organizações.

Incrementalismo

A abordagem de Charles Lindblom, denominada "comparações sucessivas

limitadas", contrasta com o método racional-compreensivo de tomada de
decisões defendido por Simon. Enquanto o método da raiz começa com
questões básicas e se desenvolve de baixo para cima, as comparações
sucessivas limitadas partem das situações existentes e são modificadas
incrementalmente. Lindblom compartilha muitas das reservas de Simon em
relação ao modelo racional-compreensivo, listando oito falhas de adaptação
do modelo ideal sinóptico (também conhecido como racional-
compreensivo). Essas falhas incluem inadequação da informação, custo da
análise, estreitas relações entre fato e valor na elaboração de políticas,
abertura do sistema de variáveis e a diversidade de formas como os
problemas políticos ocorrem.

Na prática, a tomada de decisões procede por meio de comparações

sucessivas limitadas, permitindo simplificações e a análise simultânea de
fatos e valores, bem como de meios e fins. Lindblom afirma que,
prescritivamente, o incrementalismo é tanto uma boa descrição de como as
políticas são elaboradas quanto um modelo de como as decisões deveriam
ser tomadas. Esta abordagem permite evitar erros sérios por meio de
mudanças incrementais e a avaliação das consequências das ações a serem
tomadas.

Além disso, o incrementalismo desarticulado, um refinamento do método

das comparações sucessivas limitadas, envolve o exame de políticas que
diferem incrementalmente umas das outras e do status quo. Este método não
é compreensivo, limitando-se a comparações de diferenças marginais entre
os resultados esperados. Lindblom defende que, dada a natureza rudimentar
do processo de tomada de decisões, deve-se buscar eficiência ao "arrastar-se
na lama", no sentido de que é preferível este método a uma tentativa fútil de
compreensão sobre-humana.

Métodos ótimos e exploração mista

Dror critica a inclinação conservadora encontrada no incrementalismo de
Lindblom, argumentando que a estratégia de "arrastar-se na lama" pode
reforçar forças pró-inércia e anti-inovação, sendo adequada apenas em
situações de grande estabilidade social e continuidade dos problemas e dos
meios para lidar com eles.

Dror propõe um modelo normativo ótimo, a "exploração mista", que

combina elementos racionais e extra-racionais na tomada de decisões,
situando-se entre as abordagens racional-compreensiva e incremental.
Destaca a importância da meta-elaboração de políticas e da concepção de
procedimentos para a produção de melhores decisões.

Etzioni também busca um meio-termo entre a racionalidade e o

incrementalismo, propondo o modelo de tomada de decisões da exploração
mista, que distingue entre decisões fundamentais e incrementais. A
exploração mista possibilita a revisão ampla do campo de decisão sem a
exploração detalhada de opções sugerida pelo modelo racional, levando a
decisões fundamentais, seguidas de decisões incrementais detalhadas.

No entanto, existem críticas ao modelo ótimo de Dror e à exploração mista

de Etzioni. O modelo ótimo enfatiza muitas características do modelo
racional-compreensivo, incorporando aspectos extra-racionais, mas é
desafiador operacionalizá-lo com sucesso.

Já a exploração mista enfrenta questões como a significância das decisões

fundamentais em contextos variados, assim como a distinção entre decisões
fundamentais e incrementais, que pode ser desafiadora. Embora tenha sido
elogiada por alguns como um modelo prescritivo útil, suas limitações e
desafios também são reconhecidos.

O Incrementalismo revisitado

O conceito de racionalidade restrita, introduzido por Simon, destaca a

importância da satisfação na tomada de decisões, permitindo que o tomador
de decisões encerre a busca por alternativas assim que encontrar uma opção
desejável, em vez de examinar todas as possibilidades. Vickers também
apoia essa abordagem, afirmando que, na prática, a maioria das decisões é
tomada com base na satisfação, considerando outras opções apenas se
nenhuma alternativa satisfatória for encontrada.

Lindblom revisita o debate em torno do incrementalismo e defende que a

racionalidade restrita é, na realidade, o melhor que se pode obter,
introduzindo o termo "análise estratégica" para descrever uma forma de
incrementalismo semelhante à racionalidade restrita. Ele distingue entre
análise incremental simples, incrementalismo desarticulado e análise
estratégica, destacando a importância da escolha informada e consciente de
métodos de simplificação do problema na análise estratégica.

Lindblom também diferencia entre as várias formas de análise incremental

e a política incremental, esclarecendo que a política incremental envolve
mudanças políticas por pequenos passos, independentemente da análise
incremental. Ele ressalta que a política incremental caracteriza-se por
resultar apenas em pequenas mudanças, mas pondera que grandes mudanças
também podem surgir de uma sucessão de pequenos passos.

Gunn e Hogwood questionam se a análise estratégica proposta por

Lindblom representa uma mudança significativa em relação aos seus
trabalhos anteriores, indicando uma certa ambiguidade nos textos de
Lindblom. No entanto, Lindblom sugere a complementação da análise
incremental com um pensamento de longo alcance sobre futuros possíveis,
aproximando-se de modelos de racionalidade restrita e exploração mista, que
são considerados modelos prescritivos na tomada de decisões.

É relevante destacar que Lindblom, em seus trabalhos posteriores,

demonstra simpatia pela necessidade de diferentes contribuições à tomada
de decisões, defendendo "métodos que nos liberam dos métodos de análise
sinópticos e incrementais", indicando um argumento para a junção da análise
estratégica a várias formas de resolução criativa de problemas, o que poderia
resultar em uma nova forma de racionalidade.

Implementação de políticas públicas: problemas,

dilemas e desafios

Por processo de implementação compreende-se todo o conjunto de decisões

e ações desempenhadas entre o lançamento de uma política governamental e
a percepção dos seus resultados, envolvendo, simultaneamente, atividades
de execução, (re)formulações e tomada de decisão sobre as ações
necessárias. Por possuir este caráter, os processos de implementação
constituem justamente o momento no qual, a partir de decisões e ações das
burocracias governamentais, as interações com instituições democráticas
repercutem em impasses e obstáculos ou aprendizados e inovações.

Fases da implementação de políticas públicas

Os estudos sobre a implementação de políticas públicas passaram por quatro

gerações ao longo de mais de 40 anos de desenvolvimento:

1. Primeira Geração (Anos 1970): Esta geração tinha uma forte

preocupação normativa e democrática, com foco na legitimidade da
decisão e sua conformidade com a decisão legítima. A análise era feita
de cima para baixo (top down), buscando identificar onde a
implementação desviava dos objetivos previamente propostos. A
conclusão era que as políticas falham sistematicamente porque a
implementação não segue a formulação.
2. Segunda Geração (Anos 1970 e 1980): Em contraposição à visão top
down, esta geração desenvolveu uma abordagem de baixo para cima
 (bottom up), focada no que de fato acontece no momento de
implementação. A ideia era que a implementação não é falha, mas
parte de um processo contínuo que exige tomada de decisão.
3. Terceira Geração (Anos 1990): Esta geração propôs vários modelos
alternativos de análise que buscavam sair do binômio bottom up e top
down. A preocupação central era com os modelos sintéticos de análise
da implementação, tentando compreender processos decisórios
contínuos que envolvem as políticas públicas e seus resultados.
4. Quarta Geração (Atual): Esta geração é marcada por múltiplos
modelos e formas distintas de análise, com produções disseminadas
em vários países e continentes. Há uma influência maior de outros
campos de estudos, especialmente a Sociologia, nas análises de
implementação. Também há uma preocupação com temas
relacionados a novos modelos da ação estatal que se complexificaram
após processos de reformas do Estado.

No caso brasileiro, os estudos de implementação chegam já a partir da quarta

geração. A partir dos anos 2010, começa a haver uma produção mais
sistemática, inicialmente voltada aos estudos da burocracia e organizações
de nível de rua, e mais adiante sobre capacidades estatais, arranjos
institucionais e instrumentos.

Pressupostos do estudo sobre a implementação

Os estudos sobre a implementação de políticas públicas, considerando sua

história e acúmulo, atualmente se baseiam em uma série de pressupostos:

1. Processos Decisórios Contínuos: A formulação e implementação não

são fases distintas, mas processos decisórios contínuos que envolvem
diferentes atores em uma cadeia decisória. A separação real não é entre
 quem formula e quem implementa, mas sim sobre quem decide com
quem sobre o quê.
2. Complexidade dos Processos Decisórios: Os processos decisórios
são complexos e podem ser diferenciados em multi-layering
(múltiplas camadas) e multi-level (múltiplos níveis). O primeiro se
refere a processos decisórios que envolvem várias camadas com
mandato para decisão, como em sistemas federativos. O segundo se
refere a processos onde há vários níveis hierárquicos envolvidos na
decisão.
3. Interatividade na Implementação: O processo de implementação de
políticas públicas é altamente interativo, envolvendo muitos atores,
sejam eles internos ou externos às organizações, estatais ou não
estatais, formais ou informais.
4. Múltiplos Fatores Influenciando a Implementação: A
implementação é influenciada por fatores relacionados a sistemas
mais gerais (como formato do estado, crenças e valores sociais, cultura
nacional, etc.), organizacionais e relacionados aos indivíduos que
atuam nas políticas.
5. Análise da Política Como Ela É: Os estudos de implementação se
propõem a entender a política como ela é, ou seja, como ela de fato
acontece, indo além do formal, do oficial e do normativo.

Com base nesses pressupostos, os estudos sobre implementação de políticas

públicas têm sido realizados com diferentes recortes e objetos analíticos.
Alguns estudos focam na atuação de burocratas envolvidos nos processos
decisórios, outros buscam analisar fatores que explicam a variação de
práticas, interações e comportamentos, e ainda outros se propõem a analisar
os resultados dessas diferentes formas de atuação da burocracia para as
políticas públicas e para os usuários. Além disso, há estudos que analisam a
implementação a partir dos arranjos institucionais, dos instrumentos, ou da
perspectiva dos atores, com diferentes recortes possíveis.

O modelo top-down para o estudo da implementação

O modelo top-down para o estudo da implementação é frequentemente

utilizado para enfatizar a distinção entre a formulação de políticas e sua
implementação. Autores como Van Meter e Van Horn definem
implementação como as ações direcionadas à consecução de objetivos
previamente estabelecidos, demonstrando a importância da relação entre
implementação e política. Pressman e Wildavsky destacam que a
implementação pode resultar em falhas entre a formulação da política e a
obtenção de resultados, evidenciando a complexidade e desafios envolvidos
no processo.

A abordagem top-down levanta questões cruciais sobre a transmissão de

políticas através de sistemas multi-governamentais, enfatizando a
interdependência entre diferentes organizações e departamentos em nível
local. Pressman e Wildavsky discutem a importância da cooperação entre
agências na implementação bem-sucedida das políticas e introduzem a ideia
de déficit de implementação, sugerindo uma análise matemática deste
conceito.

Autores britânicos como Christopher Hood e Andrew Dunsire também

contribuem para a compreensão da implementação, abordando os limites
inerentes ao controle de sistemas complexos e fornecendo um modelo
abstrato dos problemas enfrentados por aqueles que buscam um controle top-
down sobre o sistema administrativo.

Além disso, Gunn especifica dez pré-requisitos para atingir a implementação

perfeita, ressaltando a necessidade de circunstâncias externas favoráveis,
recursos adequados, ausência de restrições, teoria de causa e efeito válida,
entre outros aspectos. Por sua vez, Sabatier e Mazmanian interpretam a
política como uma propriedade dos fazedores de política no topo, com ênfase
na natureza da política, estrutura de implementação, prevenção de
interferência externa e controle sobre os atores da implementação.

Estudos posteriores, como a tipologia de políticas de Lowi e a análise de

Hargrove, exploram a relação entre a natureza das políticas e seu impacto,
destacando como diferentes tipos de políticas podem influenciar o processo
de implementação de maneiras distintas. Mountjoy e O’Toole propõem que
ligações inter-organizacionais podem criar desafios para a implementação,
enquanto Nixon enfatiza a importância da comunicação clara e consistente
na condução de políticas do nível central para o local.

Portanto, a abordagem top-down para o estudo da implementação fornece

insights valiosos sobre a complexidade e os desafios associados à
implementação de políticas, destacando a interdependência entre a
formulação de políticas, a estrutura de implementação e as condições
externas que influenciam o processo.

Problemas com o modelo top-down

A abordagem top-down tem recebido críticas relacionadas à natureza da

política, à inter-relação entre os processos de formulação e implementação
de políticas, e à postura normativa adotada por estudiosos da implementação.
Wildavsky reconheceu que implementar políticas pode ser problemático,
pois as políticas são complexas e fluídas, podendo até ser simbólicas,
formuladas sem a intenção de serem implementadas. Além disso, muitas
políticas envolvem compromissos entre valores conflitantes, com interesses-
chave dentro da estrutura de implementação, e com interesses sobre os quais
a implementação terá impacto.

As políticas podem ser claras e inequivocamente definidas, mas se tornam

complexas ao serem traduzidas em ação. O contexto britânico, por exemplo,
apresenta um sistema unificado de governo e um processo de implementação
que pode conflitar com outras iniciativas. Além disso, ajustes à maneira
como atividades existentes são realizadas podem impactar
significativamente a implementação.

A implementação de políticas pode envolver decisões de negociação e

compromisso, não sendo necessariamente direta, e pode também incluir
ajustes à estrutura e mudanças nas regras de implementação. Essas mudanças
podem, por si só, impactar as políticas.

Portanto, a implementação de políticas é um processo contínuo de interação

complexa e mutável, no qual as ações e as políticas estão interligadas, e os
atores implementadores são difíceis de controlar, o que torna a análise
centrada em ação uma abordagem mais livre de suposições pré-determinadas
e mais próxima das realidades políticas e de implementação.

A escolha entre uma abordagem top-down e bottom-up para o estudo da

implementação recai em parte sobre a questão, em parte sobre o que se deseja
entender sobre o processo político e em parte sobre uma escolha de valores.
Evidências empíricas da complexidade e da dinâmica das interações entre
indivíduos e grupos envolvidos na implementação sugerem a adoção de uma
abordagem bottom-up focada nos atores e agências, e em um método de
análise centrado em ação. Isso possibilita identificar mais claramente quem
parece estar influenciando o quê, como e por quê.
Problemas de implementação

Existe dois modelos analíticos relacionados aos problemas de

implementação de políticas públicas.

• Modelo Comunicacional (CM): Este modelo, proposto por Goggin

et al. (1990), foca nos problemas organizacionais, especialmente nas
falhas de comunicação que levam a problemas de implementação. Os
problemas incluem incompetência técnica, pressão de preferências
políticas ilegítimas, características estruturais das instituições
implementadoras e problemas de comunicação entre formuladores e
implementadores.
• Arcabouço do Regime de Implementação (IRF): Este modelo,
formulado por Stokes (1991), sugere que os problemas de
implementação decorrem principalmente da dificuldade de gerar a
cooperação necessária entre os atores da implementação. Um “regime
de implementação” é definido como um acordo entre os atores da
implementação que identifica os valores a serem gerados durante o
processo de implementação e fornece um arcabouço institucional para
promover esses valores.

O texto argumenta que em sistemas federais, é necessário conciliar o desejo

das lideranças centrais com o das autoridades difusas de implementação. A
presença dessas “autoridades difusas” impõe a participação de atores que
representam interesses divergentes em relação à política nacional,
dificultando a implementação local de políticas federais. Isso aumenta a
necessidade de os formuladores federais buscarem cooperação e
coordenação nos níveis subnacionais.
O texto também sugere que, com o tempo, o processo de implementação se
move de uma situação em que o custo de defecção é baixo para uma onde
ele é alto e a cooperação é encorajada. Portanto, os problemas de
implementação decorrem da ausência de mecanismos que promovam a
cooperação.

Os problemas de implementação não decorrem apenas de falhas

organizacionais ou problemas de comunicação entre instituições e atores
implementadores, como propõe o “modelo comunicacional”. Mais do que
melhorias nos processos comunicacionais, é necessário compreender os
contextos sociais nos quais a implementação ocorrerá, bem como a barganha
e a negociação política. O IRF concebe os problemas de implementação
como a resolução de conflitos ou a habilidade de criar um contexto
cooperativo. Apenas quando os problemas de implementação decorrentes de
uma determinada diretriz prioritária são superados é que uma nova diretriz
prioritária ganha espaço na agenda governamental, dando origem a uma nova
fase da mesma política pública ou, talvez, conduzindo à sua descontinuidade.

A análise do "problema de implementação" molda a abordagem adotada.

Cline (2000) apresenta duas definições predominantes: a primeira
relaciona o problema à natureza administrativa e organizacional, enquanto
a segunda enfoca o conflito de interesses e a necessidade de cooperação
dos participantes do processo. Essas definições influenciam a escolha das
variáveis, o foco da análise e as proposições resultantes.

Arranjos institucionais para implementação de

políticas públicas
Arranjos Institucionais são regras, mecanismos e processos específicos que
definem como atores e interesses são coordenados na implementação de uma
política pública específica. Eles são distintos do ambiente institucional, que
se refere às regras gerais que estabelecem o funcionamento dos sistemas
político, econômico e social.

Definição Pioneira de Davis e North (1971):

• Arranjo institucional como conjunto de regras que regulam a

cooperação e/ou a competição entre agentes económicos.
• Exemplos: regras de mercado (bolsas de valores, bolsas de cereais) e
regras de alianças entre empresas (joint-ventures).

Estrutura de Governança segundo Oliver E. Williamson (1986):

• Termo equivalente a arranjo institucional.

• Significa a matriz institucional que rege a negociação e a execução de
transações.

Ambiente Institucional:

• Conjunto de regras políticas, sociais e legais que fundamentam o

funcionamento do sistema económico.
• Transcende as regras específicas de cada arranjo institucional.

Importância dos Arranjos: Os arranjos institucionais são cruciais para

dotar o Estado de capacidade de execução de seus objetivos e determinam a
capacidade do Estado de implementar políticas públicas.

Capacidade do Estado: No contexto democrático, a capacidade do Estado

pode ser entendida a partir de dois componentes: o técnico-administrativo e
o político. O primeiro se refere às competências dos agentes do Estado para
implementar suas políticas, enquanto o segundo se refere às habilidades da
burocracia do Executivo em expandir os canais de interlocução e negociação
com os diversos atores sociais.

• Capacidades Políticas: As capacidades políticas, que envolvem a

promoção da legitimidade da ação estatal em contextos democráticos,
são vistas como essenciais para a definição de uma visão de futuro e a
construção dos consensos necessários para a realização de políticas
públicas.
• Democracia e Desenvolvimento: A capacidade técnico-
administrativa para a implementação de políticas de desenvolvimento
pode existir tanto na presença quanto na ausência de democracia. No
entanto, no caso brasileiro atual, a consolidação da democracia tem
imposto à ação estatal requisitos voltados à inclusão e à relação com
os atores afetados na tomada de decisão, na promoção da
accountability e no controle de resultados. Isso demanda novas
capacidades do Estado, além das necessidades de uma burocracia
profissional, coesa e meritocrática.

Implementação e arranjos institucionais

O processo de implementação de políticas governamentais envolve a

interação das burocracias do Poder Executivo com as instituições
democráticas, resultando em impasses, obstáculos, aprendizados e inovações
. Os arranjos institucionais são fundamentais para sustentar a implementação
de políticas públicas, delineando a coordenação de processos e as relações
entre os atores envolvidos. No contexto político-institucional brasileiro,
diversos atores e interesses, tais como burocracias, parlamentares e
organizações da sociedade civil, demandam coordenação para a execução de
políticas, envolvendo espaços de negociação e mecanismos de controle.
• Capacidades Estatais na Implementação de Políticas: Os arranjos
institucionais dotam o Estado de capacidades para a execução de
políticas, compreendendo tanto aspectos técnico-administrativos
quanto políticos. As capacidades técnicas referem-se à habilidade do
Estado para implementar políticas de forma coordenada, enquanto as
capacidades políticas estão associadas à inclusão e à articulação de
interesses diversos em torno de plataformas comuns. A literatura sobre
desenvolvimento reconhece a importância das capacidades técnicas do
Estado, porém, destaca a necessidade de capacidades políticas para
promover a legitimidade da ação estatal em contextos democráticos.
• Integração entre Capacidades Técnico-Administrativas e
Políticas: A combinação das dimensões técnico-administrativa e
política das capacidades estatais pode ser analisada em dois eixos:
capacidades políticas, associadas à interlocução com a sociedade civil
e agentes políticos, e capacidade técnico-administrativa, associada à
competência da burocracia estatal para formular e coordenar
estratégias. Essa abordagem permite compreender as gradações de
capacidades ao longo dos dois eixos, evitando categorizações
dicotômicas e considerando que arranjos institucionais possuem
momentos de capacidades e debilidades.
• Tipologia dos Arranjos Institucionais: A tipologia dos arranjos
institucionais pode ser categorizada em quatro quadrantes, refletindo
diferentes combinações de capacidades políticas e técnico-
administrativas. O quadrante 1 engloba arranjos com baixa capacidade
política, mas alta capacidade técnico-administrativa, enquanto o
quadrante 4 representa arranjos com alta capacidade política, mas
baixa capacidade técnico-administrativa. O quadrante 2 é
caracterizado por arranjos com alta capacidade tanto política quanto
técnico-administrativa, representando um ideal para um Estado
 democrático e desenvolvimentista. Este tipo de arranjo apresenta
maior potencial para a promoção de políticas públicas inovadoras e
bem-sucedidas, ao conciliar altos níveis em ambas as dimensões.
o Quadrante 1: baixa capacidade política e alta capacidade
técnico-administrativa.
o Quadrante 4: alta capacidade política e baixa capacidade
técnico-administrativa.
o Quadrante 3: baixas capacidades políticas e técnico-
administrativas do Estado.
o Quadrante 2: alta capacidade política e alta capacidade técnico-
administrativa

A diversidade e a inclusão nas políticas públicas

Diversidade nas Políticas Publicas
As políticas de diversidade visam valorizar a diferença entre pessoas ou
grupos como um fator positivo, promovendo a integração social e
beneficiando a produtividade das empresas e a democratização das
oportunidades no mercado de trabalho. Essa noção de diversidade como um
valor nas relações humanas está relacionada à busca de oportunidades iguais
e respeito à dignidade de todas as pessoas. É considerada um princípio básico
de cidadania e visa assegurar a plena realização do potencial de cada
indivíduo.

A relação entre diversidade e responsabilidade social está associada ao

interesse econômico das empresas em implementar políticas de diversidade.
Algumas visões destacam que as políticas de diversidade têm origem nas
políticas econômicas das empresas e têm o foco voltado para vantagens
financeiras. No entanto, a agregação de políticas de diversidade e
responsabilidade social pode promover mudanças socioeconômicas
significativas no ambiente de trabalho.
Segundo o Instituto ETHOS, o desenvolvimento de programas de
diversidade, com medidas de promoção de igualdade de oportunidades, pode
fortalecer o desempenho financeiro das empresas, reduzir a rotatividade de
funcionários, aumentar a produtividade, gerar maior satisfação dos
empregados e valorizar a imagem empresarial perante consumidores e
opinião pública.

A diversidade, enquanto geração de vantagem competitiva, não está

dissociada dos princípios da responsabilidade social. No entanto, a
diversidade nem sempre é uma prioridade clara das organizações, incluindo
empresas multinacionais com experiência em programas de diversidade.
Identificou-se a existência de contradições entre o discurso formal e a prática
das empresas, destacando a necessidade de mudanças na cultura
organizacional para que as políticas de diversidade não sejam apoiadas
exclusivamente em interesses financeiros.

A diversidade no local de trabalho implica oportunidades para as empresas e

expectativas sociais. Requer preparo e monitoramento durante o processo de
aprendizagem e implementação de programas de diversidade.

O movimento de valorização do "diferente/diverso" na atualidade, em uma

sociedade globalizada, pode dificultar o desenvolvimento identitário dos
grupos e induzir a uma "tolerância" em relação à diferença, escondendo o
fato de que toda diferença é histórica e produzida numa relação com grupos
hegemônicos.

A discriminação é condenável, sendo considerada ilustração de diversas

formas de expressão do racismo, machismo, homofobia e outras ideologias
repudiáveis na sociedade contemporânea. A ONU afirma que todas as
doutrinas baseadas na superioridade entre grupos de indivíduos são
cientificamente falsas, moralmente condenáveis, socialmente injustas e
perigosas.
A Constituição de 1988 define fatores de discrime, que são fontes de
desigualdade na distribuição de direitos e oportunidades, incluindo origem,
cor ou raça, sexo, idade, porte de deficiência, crença religiosa, entre outros.
A lei não punirá todas as discriminações, mas apenas aquelas que atentem
contra os direitos e liberdades fundamentais.

Discriminação Negativa

• Discriminação Racial: Qualquer distinção, exclusão, restrição ou

preferência baseada em raça, cor, descendência ou origem nacional ou
étnica que anule ou restrinja o reconhecimento, o gozo ou o exercício,
em condições de igualdade, dos direitos humanos e liberdades
fundamentais em qualquer domínio da vida pública.
• Discriminação contra a Mulher: Toda distinção, exclusão ou
restrição baseada no sexo que prejudique ou anule o reconhecimento,
gozo ou o exercício pela mulher, independente de seu estado civil,
com base na igualdade do homem e da mulher, dos direitos humanos
e liberdades fundamentais em qualquer campo.
• Discriminação Direta ou Manifesta: Refere-se às regras e códigos
instituídos para salvaguardar espaços de poder, ou seja, a exclusão
explícita de um grupo social, em função de seu sexo, raça, religião,
idade.
• Discriminação Encoberta ou Indireta: Consiste em ideias e práticas
admitidas informalmente, influenciando um comportamento “usual” e
“válido” para cada grupo social. Estas práticas, que parecem neutras,
criam desigualdades entre pessoas com condições idênticas.
• Discriminação Agravada: As mulheres se encontram em situação de
especial vulnerabilidade no que diz respeito à exposição ao
preconceito e a ações discriminatórias. O segmento feminino nos
 grupos sociais discriminados sofreria efeitos agravados em relação aos
que sofreria um homem com a mesma inserção sócio-cultural.
• Autodiscriminação: É uma espécie de vigilância internalizada para
assegurar que agimos de acordo com os parâmetros delimitados pela
manifestação encoberta ou indireta. Constitui-se de mecanismos
internos de repressão que modelam nossos desejos, expectativas,
anseios e motivações.

Discriminação Positiva ou Ações Afirmativa

A ação afirmativa não se resume a cotas, uma vez que essas são apenas uma
das estratégias das ações afirmativas. Elas não são uma fonte de
discriminação, mas sim um veículo para remover os efeitos da
discriminação.

As ações afirmativas são iniciativas voltadas para afirmar os princípios de

igualdade de tratamento, remuneração, ascensão de carreira, promoção e
formação, buscando predispor condutas que afirmem esses princípios.

Segundo Silva Jr., a Constituição de 1988 passou a prescrever uma nova

modalidade de discriminação, denominada discriminação justa, decorrente
do alargamento do princípio da igualdade e da ampliação das obrigações
estatais em relação ao tema.

A dimensão positiva do princípio da igualdade encontra sustentação em

normas constitucionais que atribuem ao Estado o dever de abolir a
marginalização e as desigualdades, fixam prestações positivas destinadas à
promoção e integração dos segmentos desfavorecidos, e prescrevem
discriminação justa como forma de compensar desigualdade de
oportunidades ou fomentar o desenvolvimento de setores prioritários.
Alguns dos principais tratados antidiscriminação ratificados pelo Brasil
prevêem a adoção de políticas de promoção da igualdade, não se limitando
apenas a combater a discriminação.

Normas infraconstitucionais, como o Decreto-Lei nº 5.452/43 (CLT) e

outras leis, estabelecem cotas e políticas destinadas a corrigir distorções
responsáveis pela desigualdade de direitos entre homens e mulheres, bem
como para os portadores de deficiência, tanto no setor público quanto
privado.

Tanto os programas de diversidade quanto a legislação vigente apresentam

limites, e a sociedade como um todo deve rever-se diante da questão da
diversidade para criar as condições necessárias ao cumprimento dos direitos
de todos, independentemente de características como cor, raça, etnia, sexo,
idade, deficiência, ou orientação sexual.

A percepção da diversidade vai além da mera variedade das aparências,

envolvendo o olhar que percebe e atribui valor, podendo influenciar
orientações de conduta, sendo necessário evitar a perpetuação de modelos de
opressão e exclusão através da conduta.

O imaginário desempenha um papel importante nas representações

negativas sobre membros de diferentes grupos, e uma análise sobre o papel
e o funcionamento das representações sociais em nosso imaginário pode
constituir uma estratégia eficaz para a erradicação das práticas
discriminatórias.

Relações de gênero e a situação das mulheres no mercado de

trabalho
A noção de gênero se refere às características atribuídas social, cultural e
historicamente a homens e mulheres, e está em constante mutação ao longo
do tempo e em diferentes contextos sócio-culturais. Diferentemente do
conceito de sexo, que se relaciona aos atributos biológicos dos indivíduos, o
conceito de gênero destaca as construções sociais das identidades masculinas
e femininas.

A ordem de gênero na sociedade atribui características naturalizadas e

dicotomizadas a homens e mulheres, criando uma hierarquia que valoriza
mais as características atribuídas aos homens. Isso transforma as diferenças
entre gêneros em desigualdades, reforçando estereótipos, preconceitos e
papéis de gênero rigidamente definidos.

A noção de igualdade de gênero não busca suprimir as diferenças entre

homens e mulheres, mas sim garantir que os direitos, responsabilidades,
deveres e status das pessoas não dependam do gênero. Significa que tanto
homens quanto mulheres devem ter liberdade para desenvolver suas
potencialidades e tomar decisões sobre suas vidas, sem serem limitados por
estereótipos de gênero.

O conceito de gênero reconhece as diferenças existentes entre as mulheres

(e entre os homens) a partir de características étnicas, raciais, de classe,
idade, regionais, entre outras. Combinando os conceitos de "gênero, raça,
classe", é possível avançar na compreensão das desigualdades sociais,
embora essas não sejam as únicas dimensões que justificam tais
disparidades.

Dinâmicas de inclusão e exclusão das mulheres no mercado de

trabalho
O mercado de trabalho brasileiro tem visto um aumento significativo na
participação das mulheres, representando atualmente 41,4% da PEA urbana.
Suas taxas de participação, ocupação e escolaridade têm crescido, porém,
ainda persistem desigualdades, com a taxa de desemprego feminino sendo
superior em todas as regiões, especialmente nos setores mais pobres da
população.
As desigualdades de gênero no mercado de trabalho são influenciadas por
fatores estruturais e culturais. A ordem de gênero, que coloca as mulheres na
função primordial de cuidar do mundo privado e da esfera doméstica,
impacta negativamente na sua formação profissional e na valoração do seu
trabalho.

As políticas públicas, incluindo as de emprego, formação profissional,

proteção à maternidade e cuidado infantil, desempenham um papel crucial
na reprodução ou superação das desigualdades de gênero. Além disso, as
imagens de gênero no trabalho, que desvalorizam as mulheres e as limitam
a papéis familiares e domésticos, também contribuem para a persistência das
desigualdades.

A ideia de que é mais caro contratar mulheres devido aos custos indiretos
associados à maternidade e ao cuidado infantil, justificando desigualdades
salariais, não é respaldada por dados estatísticos. Pesquisa da OIT na
América Latina mostra que tais custos representam menos de 2% da
remuneração bruta mensal das mulheres, evidenciando a inadequação dessa
definição de "força de trabalho secundária".

Raça - cor / etnia: reflexões sobre programas de diversidade no

brasil
A questão racial no Brasil envolve diversas visões, que vão desde
considerações sobre diferenças biológicas até variáveis culturais, sociais e
econômica. O racismo no país tem suas raízes no sistema escravista e ainda
exerce influência após mais de um século do seu término, assemelhando-se
ao processo pós-escravidão em outros países da América Latina. Há uma
tendência de ocultamento do racismo, preconceito e discriminação racial e
social, mas é essencial diferenciar preconceito de discriminação, pois
implicam em ações diversas na busca pela igualdade. Na área do trabalho, a
ação discriminatória nem sempre é motivada pelo preconceito, podendo
ocorrer pela manutenção de privilégios, caracterizando a discriminação
institucional.

O pensamento social brasileiro sobre as relações raciais a partir de 1930 pode

ser caracterizado em três grandes correntes, representadas por Gilberto
Freyre, Florestan Fernandes e Carlos Hasenbalg, que analisam a questão
racial com diferentes enfoques. Existe crítica à posição desfavorável da
população negra na sociedade, apontando estereótipos e desigualdades
persistente, o que dificulta a integração entre os grupos raciais.

A população negra, embora represente 47% da população total brasileira, é

culturalmente presente mas social, política e economicamente invisível e
ausente. A interseção entre gênero, raça e classe é fundamental para
compreender as desigualdades, sendo essas categorias sempre referentes ao
contexto social e parte das construções cotidianas das desigualdades e de
seus reflexos sobre os sujeitos.

O movimento negro e a sociedade em geral buscam reforçar a visão de que

classe social, gênero e raça formam um conjunto indissociável, onde a
questão racial constitui o núcleo da questão social. Após a revisão da
Constituição de 1988, houve mudanças fundamentais nas relações raciais,
tornando o racismo crime inafiançável e imprescritível, e diversas estratégias
têm sido adotadas visando a erradicação das desigualdades raciais.

Embora haja esforços na elaboração de políticas afirmativas, os resultados

são mais formais e legais do que ações efetivas, sendo a discriminação no
mundo do trabalho mais direta sobre o negro e a mulher, como alvos do
desemprego, subemprego e das injustiças nas promoções de carreira e níveis
salariais. No entanto, as propostas de políticas públicas voltadas à população
negra enfrentam obstáculos relacionados à descontinuidade das gestões
políticas e à necessidade de garantir dotação orçamentária e procedimentos
que viabilizem as ações
Pessoas portadoras de deficiência

A importância da igualdade e direitos fundamentais para as pessoas

portadoras de deficiência é reforçada pela Carta das Nações Unidas e pela
Declaração Universal dos Direitos Humanos, que destacam a dignidade e o
valor da pessoa humana, bem como a igualdade de direitos entre homens e
mulheres.

No Brasil, a garantia da igualdade para as pessoas portadoras de deficiência

teve avanços significativos a partir da Constituição de 1988, que reconheceu
o direito à integração dessas pessoas, em contraste com a abordagem
anteriormente assistencialista.

A atuação do Ministério Público e da Coordenadoria Nacional para

Integração da Pessoa Portadora de Deficiência (CORDE) desempenhou
papel fundamental na consolidação do arcabouço legal para a proteção e
integração das pessoas com deficiência.

Ainda assim, a sociedade enfrenta desafios na plena integração das pessoas

com deficiência, como a falta de debates públicos, resistência à aplicação das
leis e a ausência de visibilidade na mídia.

O desenvolvimento de pesquisas, estudos e campanhas sobre as condições e

expectativas das pessoas com deficiência é fundamental para a promoção da
inclusão. A coleta de dados censitários é crucial para compreender a
dimensão desse público e embasar ações voltadas a ele.

Recomenda-se que a sociedade, incluindo entidades engajadas, os partidos

políticos, as universidades e o governo, assumam papéis ativos na promoção
da inclusão das pessoas com deficiência. Isso envolve a ampliação do debate,
a inclusão de temas nas agendas políticas, a produção de conhecimento
científico, a disseminação de campanhas antidiscriminatórias e o incentivo à
acessibilidade em todos os setores da sociedade.

Sexualidade, uma dimensão humana com formas diversas de

expressão
A sociedade brasileira tem sido intolerante face à diversidade sexual,
demonstrando resistências para se admitir a existência de práticas sexuais
diferentes do modelo heterossexual. LGBTQIA+ faz referência a lésbicas,
gays, bissexuais, transexuais, queer, intersexuais, assexuais e demais
orientações sexuais e identidades de gênero, tem sido alvo de humilhações,
intolerância e preconceitos, constituindo-se em um dos grupos mais
vitimados pela violência policial e de jovens neonazistas. A homofobia
presente nos diversos segmentos do país está associada a esse quadro de
violência, manifestando-se através do medo ou da intolerância injustificada
em relação às pessoas que têm orientação sexual diferente da
heterossexualidade, resultando em violência e discriminação.

A orientação sexual é um conceito que abarca o conjunto de manifestações

sexuais e afetivas existentes entre os seres humanos, indicando que a
heterossexualidade não é a única possibilidade de expressão sexual e/ou
amorosa entre as pessoas. A sociedade educa para a heterossexualidade, mas
as pessoas não correspondem invariavelmente a tais padrões. Além disso,
desde o final dos anos 70, faz-se uma distinção conceitual entre sexo e
gênero, onde o termo "sexo" refere-se às diferenças biologicamente
determinadas, enquanto "gênero" às diferenças existentes entre os papéis
masculinos e femininos reservados respectivamente a homens e mulheres a
partir do processo de socialização de cada cultura.

O Brasil não possui leis que condenem a homossexualidade e nem a sua

prática entre pessoas adultas e com consentimento mútuo, e organizações
internacionais, como a OMS, não consideram a homossexualidade como
doença. Apesar disso, existem lacunas no sistema jurídico brasileiro no que
diz respeito à proteção dos direitos das pessoas com orientação sexual
diversa da heterossexualidade. Há projetos de lei em tramitação que buscam
criminalizar a discriminação por orientação sexual e regulamentar a união
civil entre pessoas do mesmo sexo, assegurando direitos sociais, trabalhistas
e previdenciários para essa população.

Em relação à atuação governamental, houve esforços em prol da livre

manifestação da sexualidade, como a criação de núcleos de combate à
discriminação visando assegurar um espaço isento de toda forma de
discriminação, e a formação de uma rede nacional de proteção aos
homossexuais. Ainda assim, é evidente que muito ainda deve ser feito para
promover o respeito à diversidade e garantir os direitos dessa comunidade.

Direito a autodeterminação sexual

O conceito de autodeterminação sexual está relacionado à extensão dos
direitos do homem, que inclui direitos como o direito à autodeterminação
sexual, decorrente do desdobramento das liberdades individuais e da
consideração do homem como ente de direito. Esta ampliação dos direitos
está intrinsecamente ligada ao aumento dos bens merecedores de proteção e
ao reconhecimento dos direitos típicos (Oliveira, 2003, p. 61-62).

A Constituição brasileira assegura o direito à intimidade e à vida privada,

garantindo a inviolabilidade desses direitos, o que inclui a liberdade sexual.
A partir desse direito de liberdade, decorre a autonomia da pessoa humana e
a capacidade de autodeterminação (Silva, 2005, p. 11). A autodeterminação
sexual permite viver livremente a própria sexualidade, escolher parceiros e
expressar a identidade sexual, reafirmando a autonomia sexual e a liberdade
de orientação sexual (Silva, 2005, p. 11).
O reconhecimento da homossexualidade e bissexualidade como
características da sexualidade, em oposição à concepção de doença ou
pecado, reflete uma mudança na forma de abordar essas identidades. A
substituição dos termos "homossexualismo" e "bissexualismo" por
"homossexualidade" e "bissexualidade" ratifica essa perspectiva (Boletim
Científico ESMPU, Brasília, a. 16 – n. 50, p. 279-304 – jul./dez. 2017).

Sexo Biologico

O sexo biológico é dividido em genético e endócrino-gonadal, sendo

determinado no momento da concepção e expresso pelos órgãos genitais,
genes, hormônios e glândulas. O sexo genético é verificado pela presença
dos cromossomos X e Y para determinar o sexo masculino, e a ocorrência do
cromossomo X duplicado para determinar o sexo feminino, podendo ocorrer
anomalias genéticas nesse processo. No entanto, os hormônios e as glândulas
também têm influência no sexo biológico.

O sexo endócrino é determinado pelas glândulas que produzem os hormônios

e exercem influência na determinação da feminilidade e masculinidade,
afetando o desenvolvimento do indivíduo desde o sétimo mês de gestação
até a puberdade.

Dessa forma, a combinação desses componentes resulta no sexo

morfológico, que se traduz nas características sexuais anatômicas e na
expressão final do sexo biológico, refletindo na aparência e funcionalidade
dos órgãos sexuais internos e externos.

Orientação Sexual
A orientação sexual refere-se à direção do desejo afetivo e erótico de cada
pessoa, podendo ser atração por pessoas de sexo diferente, igual ou ambos.
Não é determinada pelo sexo biológico nem pela identidade de gênero. Isso
envolve não apenas questões sexuais, mas também afetivas. Se a atração é
por pessoas do mesmo sexo, a orientação é homossexual ou homoafetiva. Se
for por pessoas de outro sexo, a orientação é heterossexual ou heteroafetiva.
A atração por ambos os sexos caracteriza a orientação como bissexual ou
biafetiva. Além disso, há também a consideração de assexuais, que não
sentem atração sexual, e pansexuais, que se identificam com o outro
independentemente de gênero, orientação, papel e identidade sexual.

O termo “orientação sexual” tem sido preferencialmente utilizado nos

últimos anos em vez de “opção sexual”, devido a ideia de escolha implícita
nesta última, o que não reflete a realidade da orientação sexual. A escolha da
atração não é uma questão de opção, pois se fosse, heterossexuais também
poderiam escolher sentir desejo por pessoas do mesmo sexo, o que não é o
caso. Sendo assim, é mais apropriado utilizar o termo “orientação sexual”.

A orientação sexual não é algo com que nascemos, mas sim algo que se
desenvolve ao longo da vida, de acordo com as experiências vivenciadas por
cada indivíduo, podendo se manifestar de forma mais fixa ou mais flexível.

Identidade de gênero
A identidade de gênero refere-se à forma como uma pessoa se percebe em
relação ao seu gênero, estando relacionada ao comportamento de gênero que
desempenha na sociedade, variando de acordo com a cultura e a época. Não
está necessariamente ligada à orientação sexual.

Freud conceituou a identidade sexual como reflexo do binômio natureza-

ambiente no qual o indivíduo está inserido.

Na maioria das culturas, a diferença sexual biológica tem sido privilegiada

como determinante para a identidade de gênero, onde as diferenças físicas
entre os sexos se tornam norma para separar o masculino e o feminino, assim
como para definir a identidade de gênero. Quando a identidade sexual é
diferente do sexo biológico com o qual a pessoa nasceu, diz-se que a pessoa
é transexual, independentemente de sua orientação sexual.

As orientações sexuais expressam o desejo e o prazer de uma pessoa e podem

variar de maneiras não fixas e inevitáveis. O padrão cultural demanda uma
conexão entre o sexo do corpo, a identidade de gênero e a orientação do
desejo para o sexo oposto, porém comportamento e identidade são
componentes da orientação sexual que não caminham necessariamente na
mesma direção. O desejo, a afetividade, o comportamento e a forma como
as pessoas se percebem também são em certo nível fruto das convenções,
contingências e constrangimentos sociais.

A expressão de gênero
A expressão de gênero refere-se à forma como uma pessoa se apresenta, sua
aparência e comportamento, de acordo com as expectativas sociais
associadas a um determinado gênero. É importante ressaltar que a expressão
de gênero é uma construção social, influenciada pela cultura e pela época em
que a pessoa está inserida. Em nossa sociedade, a percepção de ser masculino
ou feminino é gradualmente construída com base em atributos,
comportamentos e papéis convencionalmente estabelecidos para homens e
mulheres, ou a partir da "oposição" entre os gêneros.

Gênero é uma categoria de análise social e, juntamente com a sexualidade, é

concebido como uma produção cultural, baseada na desigualdade entre
masculino e feminino e na visão da heterossexualidade como "natural" ou
"normal". Essa construção cultural, que hierarquiza e estigmatiza as pessoas
com base em seu gênero e sexualidade, permanece sendo a linha mestra do
modo como as experiências das pessoas são direcionadas. Modelos "ideais"
de sexualidade são criados, estabelecendo expectativas sociais que associam
o masculino à atividade sexual e o feminino à passividade sexual,
marginalizando outras formas de sexualidade que diferem desses modelos.

É fundamental compreender que a sexualidade também é uma construção

social, embora os indivíduos devam ter autonomia para fazer escolhas ao
longo de suas trajetórias sexuais, sem se sujeitarem a discursos sobre
sexualidade. No exercício da sexualidade, as pessoas estão sujeitas a
diferentes discursos e contextos intersubjetivos, e devem ser agentes
autônomos para lidar com tais discursos, mesmo quando estes são
contraditórios. Portanto, é essencial que a pessoa seja capaz de exercer suas
escolhas e agir como um sujeito autônomo na vivência de sua sexualidade,
sem se submeter a comandos irracionais ou discursos que limitem sua
liberdade sexual.

Reconhecimento do trabalhador homossexual e transexual e o

respeito à sua dignidade

O reconhecimento do trabalhador homossexual e transexual e o respeito à

sua dignidade são questões fundamentais, especialmente no contexto da
"ditadura da maioria", onde a tirania da maioria sobre a minoria pode colocar
grupos minoritários à margem dos direitos, fragilizando o ideal de igualdade
em um Estado democrático. No sistema jurídico brasileiro, a igualdade não
se resume a tratar todos igualmente, mas sim a adotar a igualdade aristotélica,
que preconiza tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na
medida de suas desigualdades, a fim de garantir a igualdade de
oportunidades. É importante ressaltar que a não discriminação é um
desdobramento do princípio de igualdade, proibindo a discriminação
negativa entre as pessoas.
A legislação brasileira, tanto a Constituição de 1988 quanto a legislação
infraconstitucional, estabelece princípios e diretrizes para garantir a não
discriminação e promover a igualdade no ambiente de trabalho. O artigo 1º
da Convenção n. 111 da OIT, assim como a Declaração Universal dos
Direitos do Homem, estabelecem conceitos e diretrizes claras para evitar
distinções, exclusões ou preferências com base em raça, cor, sexo, religião,
opinião política, nacionalidade ou origem social, que anulem ou reduzam a
igualdade de oportunidades ou tratamento no emprego ou profissão. Além
disso, a Constituição brasileira preconiza a dignidade da pessoa humana e
proíbe qualquer tipo de discriminação atentatória aos direitos e liberdades
fundamentais, incluindo diferenças de salários, exercício de funções e
critérios de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil.

A legislação também aborda a proibição de anúncios discriminatórios para

emprego, a motivação discriminatória para a recusa de emprego, promoção
ou dispensa, bem como a utilização de variáveis discriminatórias para fins
de remuneração, formação e ascensão profissional, estabelecendo multas
administrativas para casos de não conformidade. Em síntese, o ordenamento
jurídico brasileiro adota medidas claras para garantir a igualdade e combater
a discriminação no ambiente de trabalho, contribuindo para a construção de
uma sociedade livre, justa, e solidária, em conformidade com os princípios
fundamentais da República Federativa do Brasil.

Instrumentos e alternativas de implementação,

transferências obrigatórias
Fundos

Os fundos públicos são rendimentos, fiscais e não fiscais, que um Estado tem
para financiar ou subsidiar as despesas do setor público1. Eles são compostos
por recursos destinados a um propósito específico2. Os fundos públicos,
portanto, são o capital de que um Estado dispõe para financiar os custos do
setor público1.

Principais Fundos Públicos no Brasil:

• Fundo de Participação dos Estados (FPE): É um fundo de

transferência constitucional da União para os Estados e o Distrito
Federal, composto por uma parcela da arrecadação do Imposto de
Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
• Fundo de Participação dos Municípios (FPM): Semelhante ao FPE,
mas destinado aos Municípios.
• Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT): Financia programas de
desenvolvimento econômico e é constituído pelo produto das
arrecadações do PIS e do PASEP3.
• Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS): Criado para
proteger os trabalhadores demitidos sem justa causa, é composto por
depósitos mensais feitos pelos empregadores2.
• Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
(FUNDEB): Financia a educação básica no Brasil.

Participação na Implementação de Políticas Públicas: Os fundos públicos

desempenham um papel crucial na implementação de políticas públicas no
Brasil. Eles permitem que os governos mobilizem recursos, compartilhem
conhecimentos e coordenem esforços para atingir seus objetivos de política
pública4. Por exemplo, o FUNDEB é essencial para a implementação de
políticas de educação, enquanto o FAT é crucial para políticas de
desenvolvimento econômico3.
Consórcios

Consórcios são instituições de gestão que unem entidades governamentais,

por meio de autorização legislativa. Eles reúnem órgãos federais, estaduais
ou municipais em prol da realização de um interesse em comum. De acordo
com o Art. 2º, I, do Dec. 6.017/07, os Consórcios Públicos constituem-se por
pessoas públicas formadas por entes da Federação com personalidade
jurídica de direito público e natureza autárquica.

• Principais Consórcios Públicos no Brasil: Os principais consórcios

públicos no Brasil incluem o Consórcio Público Intermunicipal do
Grande ABC e a Cooperação APO – Associação Pública Olímpica1.
O primeiro é um exemplo de consórcio público horizontal, que ocorre
entre entidades da mesma esfera de governo. O segundo é um exemplo
de consórcio público vertical, que envolve entidades de esferas
diferentes de governo1.
• Participação na Implementação de Políticas Públicas: Os
consórcios públicos desempenham um papel importante na
implementação de políticas públicas no Brasil. Eles promovem ações
coletivas direcionadas, possibilitando uma gestão mais simplificada
que coloca em pauta somente entidades com foco no interesse
coletivo1. Além disso, os consórcios públicos também garantem uma
maior transparência na gestão1.

As principais políticas públicas consorciadas são: saúde, saneamento e meio

ambiente. Por exemplo, municípios podem compartilhar os onerosos custos
operacionais de uma Estação de Tratamento de Esgoto através de consórcios
públicos. Outros serviços públicos como saneamento básico, gerenciamento
de resíduos sólidos, transporte público intermunicipal e interestadual e
proteção ao meio ambiente também podem ser prestados via consórcios
públicos.

Transferências Obrigatórias

As transferências obrigatórias são repasses de recursos da União para

Estados, Distrito Federal ou Municípios, decorrentes de imposição legal, ou
pela Constituição Federal ou por lei infraconstitucional. Elas não exigem o
cumprimento de condição discricionária fixada pelo ente transferidor ao ente
beneficiário por ocasião da entrega do recurso.

Principais Transferências Obrigatórias no Brasil

As principais transferências obrigatórias no Brasil, previstas na Constituição,

incluem:

• Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE): É

um mecanismo de transferência de recursos financeiros do Governo
Federal para os Estados e o Distrito Federal1. Foi criado para
promover a redistribuição da arrecadação tributária nacional de forma
mais equitativa, buscando diminuir as desigualdades regionais2. A
distribuição dos recursos é feita com base em critérios como a
população do estado e a renda per capita1.
• Fundo de Participação dos Municípios (FPM): Semelhante ao FPE,
o FPM é uma transferência de recursos financeiros do Governo
Federal para os municípios brasileiros. O objetivo principal do FPM é
promover a redução das desigualdades regionais e garantir a prestação
de serviços públicos básicos em todo o país.

Participação na Implementação de Políticas Públicas

As transferências obrigatórias desempenham um papel crucial na
implementação de políticas públicas no Brasil. Elas viabilizam a execução
de políticas públicas de forma descentralizada, como a construção de
creches, postos de saúde, gratuidade de transporte para idosos e ações
educacionais e culturais. Além disso, elas representam um mecanismo
fundamental para amenizar as desigualdades regionais, na busca incessante
de promover o equilíbrio socioeconômico entre Estados e Municípios.

Mobilização, organização e participação social nos

processos de gestão das instituições estatais:
6.1 Conselhos, conferências e outros fóruns.
6.2 Mecanismos legais e institucionais de
ampliação, diversificação e garantia de direitos
individuais, coletivos e difusos. Controle social.

Política Nacional de Saúde (Lei nº 8.080/1990 e

suas alterações e atualizações)