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BUROCRACIA REPRESENTATIVA E POLÍTICAS PÚBLICAS INCLUSIVAS

Conference Paper · October 2020

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Iara Cristina Alves

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 12º Encontro da ABCP
18 a 21 de agosto de 2020
Universidade Federal da Paraíba, João Pessoa (PB)

Área Temática: 06. Gênero, Democracia e Políticas Públicas

BUROCRACIA REPRESENTATIVA E POLÍTICAS PÚBLICAS INCLUSIVAS

Iara Cristina da Silva Alves

Universidade Federal da Bahia
Programa de Pós Graduação em Estudos Interdisciplinares sobre Mulheres, Gênero e
Feminismos-PPGNEIM
Resumo
A burocracia federal brasileira é marcada por desigualdades de gênero e raça, que
terminam por enviesar a gestão pública. Essa pesquisa pretende entender por que a
posição representativa de gestoras públicas se torna ativa de modo a contribuir para
políticas voltadas para mulheres.

Palavras-chave: gênero, raça, burocracia-representativa, inclusão, política-pública

Abstract
The Brazilian federal bureaucracy is marked by gender and race inequalities, which end up
biasing public policies. This research aims to understand why the representative position of
public managers is translated to active in order to contribute to policies aimed at women.
Key words: gender, race, representative-burocracy, inclusion, public-policy

2 2
Introdução

Gênero e, mais intensamente, raça definem os índices de vulnerabilidade no país. A cada

edição da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílio – PNAD reforçamos os dados
que mostram a hierarquia do mercado de trabalho: o topo é ocupado por homens brancos e
a base por mulheres negras. A PNAD 2017 (IBGE, 2017) mostrou que a taxa de
participação das mulheres entre 1995 e 2015 oscilou entre 54% a 55%, enquanto o
percentual dos homens oscilou entre 85% e 78%. A taxa de desocupação das mulheres foi
de 11,6% enquanto a dos homens foi 7,8%. A taxa de participação refere-se à parcela da
população em idade ativa, entre 16 e 59 anos, que está trabalhando ou à procura de
trabalho e a desocupação refere-se ao mesmo grupo etário que não está nem trabalhando e
nem busca trabalho, ou seja, aquela parcela de mulheres que estão em trabalho reprodutivo
e doméstico não remunerado nem entra nesse números.

Em 2018 (IBGE, 2019), o rendimento da parcela branca da população brasileira era em

média 73,9% maior do que das população classificada como preta ou parda. As mulheres,
registraram um rendimento menor 27,1% do que o dos homens. De novo, as mulheres sem
remuneração pelos trabalhos de cuidado com membros da família não estão incluídas
nesses números.

Dados da Pnad (IBGE, 2019b) apontou que, em 2018, 68,6% dos cargos gerenciais no
mercado de trabalho eram ocupados por brancos e somente 29,9% por pretos ou pardos.
Ainda, enquanto 34,6% das pessoas brancas ocupadas estavam na informalidade, para as
pessoas pretas ou pardas esse percentual foi 47,3%.

A mesma pesquisa demonstrou ainda que o rendimento médio domiciliar per capita das
famílias brancas brasileiras foi quase 100% maior que o das famílias pretas ou pardas- R$ 1
846 contra R$ 934. Destaca-se o dado relacionado a bens da pesquisa que mostrou que
44,8% dos domicílios da população preta ou parda não possuía máquina de lavar, enquanto
na população branca o percentual era de 21%, o que permite fazer inferências relacionadas
à maior carga e número de horas de trabalho doméstico não remunerado das mulheres
negras do Brasil.

As estudantes mulheres brancas ocupam a melhor taxa de conclusão do ensino médio-

81,6%, maior do que a dos homens brancos -72%. Porém as mulheres pretas ou pardas
ainda estão abaixo dos homens brancos, tendo tido a taxa de conclusão de conclusão de
ensino médio de 67,6%, mas acima da taxa dos homens pretos ou pardos- 56,2% (IBGE,
2019b), o que mostra o grau de desigualdade racial na área educacional.

2 3
Por ultimo, destaco que as mulheres, em especial as mulheres negras, estão em
desvantagem em relação a representação no poder legislativo em todos os níveis
federativos. Em 2018, as mulheres pretas ou pardas eram somente 2,5% dos deputados
federais, 4,8% dos estaduais e 5% dos vereadores. As mulheres em geral eram apenas
16,9%, 31,1% e 36,8% dos respectivos cargos eletivos (IBGE, 2019b).

Em 2020, com a pandemia Covid-19, a vulnerabilidade das mulheres, em especial das

mulheres negras, ficou escancarada. A PNAD Covid-19 (IBGE, 2020) mostrou que as
pessoas pretas ou pardas, por serem a maioria no mercado informal de trabalho, foram as
mais prejudicadas com os efeitos financeiros e de saúde da Covid-19. As mulheres foram
57,8% das pessoas que tinham contraído a doença em junho de 2010, contra 42,2% de
homens. Segundo dados da PNAD Covid-19, a taxa de desocupação foi 16,2% entre
mulheres, enquanto entre homens foi de 11,7%. A proporção também foi maior para as
pretas ou pardas (15,4%) do que para os brancos (11,5%).

As mulheres, que ocupam a maioria das ocupações relacionadas ao cuidado, além de

serem as que cuidam dos idosos e doentes nas famílias sem remuneração, ficaram
sobrecarregadas com o trabalho exigido pela pandemia. Elas são a maioria dos profissionais
nos equipamentos de saúde pública e privada. Segundo estimativas do Conselho Nacional
de Secretarias Municipais de Saúde-CONASEMS1 (2020), elas são 65% dos profissionais
de saúde, sendo que nas áreas de enfermagem e psicologia, elas são mais de 80%.

A pandemia Covid-19 escancara as vulnerabilidades de gênero e raça de uma sociedade

estruturada pelo racismo e pelo patriarcado. A policrise sanitária, social, política, econômica
tem efeitos diretos nas vidas das mulheres e das pessoas negras, como mostram as
evidências. Decisões políticas e econômicas, assim como as estratégias de políticas
públicas, devem ser realizadas com viés de raça e gênero para uma efetiva redução das
desigualdades.

A cultura eurocêntrica e androcêntrica que privilegiam os trabalhos e costumes dos homens

brancos outorga-lhes a posse dos recursos políticos, econômicos e legais na sociedade
brasileira. E o padrão de representação no poder público, seja no legislativo, no executivo

1
CONASEMS – Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde. Protagonismo feminino na saúde:
mulheres são a maioria nos serviços e na gestão do SUS. Publicado em 06/03/2020. Disponível em
https://www.conasems.org.br/o-protagonismo-feminino-na-saude-mulheres-sao-a-maioria-nos-servicos-e-na-
gestao-do-sus/ Acessado em 30 de setembro de 2020.

2 4
ou no judiciário, estrutura as injustiças sociais e culturais das mulheres, em especial das
mulheres não brancas.

Neste artigo, não tratarei da representação de gênero e raça nos poderes legislativo e
judiciário, grandes responsáveis pelas maiores decisões do nosso país. Pretendo destacar a
representação na alta burocracia do poder executivo federal, responsável pela formulação,
coordenação, implementação e avaliação de políticas públicas. A alta burocracia comporta
os servidores públicos federais que ocupam cargos com poder de decisão sobre políticas
públicas e a alocação de orçamento. As desigualdades de gênero e raça na ocupação dos
cargos em comissão do governo federal terminam por encobrir perspectivas de gênero e
raça na gestão pública.

Segundo dados do Informe de Pessoal da Enap2 - Escola Nacional de Administração

Pública, de junho de 2018, as desigualdades de gênero e raça se revelam na distribuição da
ocupação de funções mais altas, referentes a cargos de maior responsabilidade e com
poder decisório. Na medida da capacidade de poder decisório da função de livre nomeação
e exoneração, chamada de DAS – Direção e Assessoramento, menor a ocupação por
mulheres e pessoas negras. Em junho de 2018, no âmbito da Administração Direta, o
percentual de 75,3% das funções DAS 5 (referentes a diretorias e assessorias especiais)
eram ocupadas por homens e 24,7%, por mulheres. 83,8% dos funções DAS 6 (referente a
titulares de secretarias nacionais e presidentes de fundações e autarquias) eram ocupadas
por homens e apenas 16,2%, por mulheres. Ao considerar a variável gênero e raça,
verificamos que 70,9% dos DAS 6 estavam ocupados por homens brancos, 12,8% por
mulheres brancas, 12,8% por homens negros, e somente, 3,3% por mulheres negras. No
caso de DAS 5, 63,5% estavam ocupados por homens brancos, 20,9% eram ocupados por
mulheres brancas, 11,6% por homens negros e 3,8% por mulheres negras.

Os números são reveladores de como o corpo técnico e político das organizações da

administração direta refletem as desigualdades sociais e econômicas entre homens e
mulheres e entre brancos e negros em nosso país. Para que servidores públicos
responsáveis pela proposição, implementação e avaliação de políticas públicas sejam
protagonistas na garantia de direitos e redução das desigualdades de gênero e raça, é
essencial a formação dos gestores para conscientização das consequências do racismo

2
Escola Nacional de Administração Pública- Enap (2018). Informe de Pessoal. Brasília, Brasil. Disponível em
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/3215/4/Informe%20de%20Pessoal%20-%20INFOGOV.pdf . Acessado
em 30 de setembro de 2020.

2 5
estrutural e do patriarcado na estruturação das desigualdades. Somado a isso, deve-se
garantir a presença e participação ativa de mulheres e negros nos processos de tomada de
decisão das políticas.

Com base na literatura sobre burocracia representativa, argumento que burocratas mulheres
e negros, ao assumir cargos em comissão com poder de decisão, podem assumir seu papel
representativo na alocação de recursos, na elaboração e implementação de políticas
públicas se estes tiverem consciência de sua identidade por meio do conhecimento sobre
estudos feministas e antirracistas.

Partindo da premissa que políticas voltadas para toda a diversidade da sociedade

dependem da posição representativa, passiva ou ativa, e do comportamento administrativo
de gestores públicos no contexto das diversas organizações públicas, proponho que
igualdade de presença de gênero e raça na alta burocracia das organizações públicas
somada a posições feministas e antirracistas são elementos essenciais para implementação
das políticas públicas inclusivas.

Neste artigo, faço uma revisão bibliográfica da discussão recente no campo da

administração pública sobre burocracia representativa e sua relação com a questão de
representação de gênero e raça. A partir disso, proponho formular potenciais problemas de
pesquisa que permitam que os estudos da gestão pública dialoguem com os estudos
feministas, em especial o pensamento político feminista sobre inclusão e democracia de Iris
Marion Young e o debate sobre política de presença de Anne Phillips.

Representação e inclusão

A Declaração da Plataforma de Ação de Beijing de 1995 (Pequim, 2006) estabelece a

transversalidade de gênero nas políticas públicas como importante instrumento para o
alcance da justiça de gênero e redução das desigualdades. Governos foram convocados a
promover uma política ativa para incorporar a perspectiva de gênero em todas as políticas e
programas para que sejam avaliados os efeitos e impactos de uma política sobre mulheres
e homens antes da tomada de decisão (Pequim, 2006).

Além disso, estabelece que a participação da mulher “em base de igualdade, em todos os
campos sociais, incluindo a participação no processo decisório e o acesso ao poder, são
fundamentais para a realização da igualdade, do desenvolvimento e da paz” (Pequim, 2006,
p.152). Para isso, é necessário aumentar o número de mulheres em postos governamentais
e da administração para “alcançar uma representação de paridade entre mulheres e homens
e se necessário, mediante ação afirmativa em favor das mulheres” (Pequim, 2016, p.216).

2 6
O objetivo estratégico G2 da Declaração de “aumentar a capacidade das mulheres para
participar no processo de tomada de decisões e ocupar posições de chefia” inclui entre suas
medidas a adoção de critérios transparentes na nomeação aos postos de tomada de
decisão e oferecer formação para que homens e mulheres considerem “o fator de gênero
com o fim de promover relacionamento não discriminatório no trabalho e o respeito pela
diversidade no trabalho como nos diferentes estilos de administração” (Pequim, 2006,
p.219). A adoção de medidas para aumentar o número de mulheres em cargos de chefia
está em diálogo com a convocação para que governos adotem “medidas concretas para
criar uma massa crítica de mulheres dirigentes, executivas e administradoras em postos
estratégicos de tomada de decisões” (Pequim, 2006, p.217).

A maior ocupação de cargos dirigentes no poder público por mulheres é o primeiro passo
para a adoção da transversalidade de gênero nas políticas públicas, e aqui me permito
estender para a perspectiva de raça, se houver uma igual presença de mulheres negras e
de mulheres que adotem uma perspectiva feminista antirracista nos processos decisórios.

Phillips (2001), ao discutir democracia representativa, faz uma reflexão sobre como a ênfase
na política de ideias deixou de lado a questão da presença, “quando a diferença é
considerada em termos de diversidade intelectual” (2001, p.272). Aqui faço um paralelo com
a burocracia. O argumento da seleção por mérito para ocupar cargos no setor públicos sem
levar em conta os vieses patriarcais e racistas que estruturam a administração pública
mostra-se inadequado ao promover a exclusão de mulheres e pessoas negras das arenas
políticas e econômicas.

O cenário da gestão pública é sempre o mesmo: homens brancos em volta de mesas de

reuniões, homens brancos falando nos seminários e palestras da administração pública,
homens brancos dando entrevistas para os jornais, homens brancos fazendo o tradicional
happy hour e tomando decisões que afetam a vida da maior parte da população, composta
majoritariamente por mulheres e pessoas negras. E a maior parte das pessoas não se
surpreendem com o fato de homem serem sempre os mensageiros do governo, pois
“acreditam que os homens têm monopólio das habilidades políticas de articular políticas e
idéias” (Phillips, 2001, p.275).

No entanto, uma vez que consideramos que as experiências e identidades (Phillips, 2001)
dos gestores públicos importam e constituem ideias políticas, e que programas e estruturas
organizacionais são estabelecidas para beneficiar aqueles que detém o poder político de
tomar a decisão (Meier, 2019), a inclusão de mulheres e pessoas negras na alta burocracia
é condição para “quebrar o laço entre as estruturas sociais de desigualdade ou exclusão e o
reflexo político nos níveis de participação ou influência” (Phillips, 2001, p. 279).

2 7
Ao discutir inclusão e democracia, Young (2002) conclui que uma democracia comunicativa
forte deve considerar as experiências que são originadas das diferenças estruturais entre
grupos sociais. As relações sociais que posicionam as pessoas de formas diferentes e
condicionam suas experiências, oportunidades e conhecimento da sociedade devem ser
comunicadas para correção dos vieses que originaram de uma dominação de uma
perspectiva parcial de problemas públicos e suas possíveis soluções (Young, 2002). A
inclusão de grupos sociais nos processos de discussão e tomada de decisão aumentam a
probabilidade de promover justiça, uma vez que diferentes interesses e conhecimento social
estão disponíveis para todos os participantes do processo (Young, 2002).

Por grupos sociais, utilizo o conceito de diferença estrutural de Young (2002). Mulheres, por
exemplo, ao compor diferentes grupos sociais e culturais, experienciam a opressão de forma
diversa. As relações sociais que constituem o gênero, a classe, a raça, a sexualidade e a
capacidade definem as diferenças estruturais. As diferenças de gênero são estruturadas por
relações e interações que produzem ou restrigem oportunidades entre homens e mulheres.
“As estruturas sociais básicas consistem em posições sociais que as pessoas ocupam que
condicionam suas oportunidades e chances de vida” (Young, 2002, p.94). Assim, os grupos
sociais são organizados em função da divisão do trabalho e da produção, da sexualidade,
das regras institucionalizadas de autoridade e subordinação que conferem mais prestígio a
determinados grupos (Young, 2002).

De acordo com o conceito estrutural de grupo social de Young, a posição social de uma
pessoa de acordo com seu gênero, classe, raça, idade, capacidade, sexualidade determina
suas possibilidades de educação, profissão, acesso a recursos, poder político e econômico.
No entanto, Young destaca que as estruturas sociais não são entidades independentes.
Elas só existem em função dos processos de relação e interação institucional e tendem a se
reproduzir devido às expectativas e regras que condicionam comportamentos,
oportunidades e recursos disponíveis (Young, 2002).

Donna Haraway (1995), ao discutir o chamado empiricismo da ciência, discute como o olhar
do homem branco é sempre tido como objetivo, normalmente com viés relacionado “ao
militarismo, ao capitalismo, ao colonialismo e à supremacia masculina” (Haraway, 1995,
p.19). Porém, uma sociedade com diferentes estruturas sociais não pode tomar decisões
com base em uma perspectiva, chamada equivocadamente de “objetiva”. O “conhecimento
situado e corporificado” (Haraway, 1995) vem das experiências que as pessoas possuem
em função do seu gênero, raça, classe, sexualidade, capacidade, idade, entre outros
marcadores de estrutura social. A posição social influencia seus interesses e perspectivas
(Young, 2002).

2 8
Portanto, a participação paritária entre homens e mulheres, pessoas brancas e negras na
alta burocracia da administração pública pode aumentar da probabilidade de influência
política dos interesses e perspectivas de diferentes grupos sociais da sociedade na tomada
de decisão sobre políticas públicas e alocação de recursos públicos. Phillips (1995) destaca
que a representação aumenta a sensação de reconhecimento de que o conhecimento social
de diferentes grupos sociais tem igual valor.

Burocracia representativa

A discussão sobre burocracia representativa foi iniciada no Reino Unido no ano de 1944,
quando Kingsley apresenta seu trabalho sobre a necessidade de representação de classe
no serviço público inglês, uma vez que a classe média aumentava e pressionava a
aristocracia inglesa por valores mais democráticos. Em 1968, Mosher em seu trabalho
“Democracy and Public Service”, traz a necessidade de a burocracia atender aos interesses
de seus semelhantes sociológicos, ao que ele chamou de burocracia representativa ativa
(Mosher, 2003). Mosher (2003) destacou a importância da representação passiva, ao que
ele conceituou como uma burocracia que espelhasse a sociedade, para que as ações do
governo pudessem ter legitimidade. Mosher (2003) foi o primeiro a trazer a sugestão de que
raça e etnicidade eram significantes para a representatividade na burocracia americana.

O campo da administração pública, em especial no contexto anglo-saxão, tem avançado na

discussão sobre representação de gênero e raça na alta burocracia. Alguns estudos
recentes (Sowa; Selden, 2003; Meier; Nigro, 2003; Meier; Nicholson-Crotty, 2006;
Groenevel; Walle, 2010, Groeneveld; Verbeek , 2012; Ryzin; Riccucci; Li, 2017; Meier,
2019.) trazem reflexões a respeito da representação descritiva, ou passiva, em que “os
clientes” se parecem com a burocracia que os representa. Outros trazem reflexões sobre
como a discricionariedade contribui para a burocracia representativa ativa, ou para contribuir
para aliviar tensões e desigualdades sociais.

Primeiramente, é importante destacar que desde burocratas de nível de rua a gestores

federais tomam decisões que limitam ou estruturam a vida das pessoas e suas
oportunidades. E na maioria das instituições públicas os burocratas tem razoável
“discricionariedade para determinar a natureza, a quantidade, a qualidade dos benefícios e
sansões distribuídos por suas organizações” (Lipsky, 2017, p. 55) ou para traduzir
legislações em procedimentos organizacionais e delimitar regras de políticas públicas. Ao
reconhecer o poder político inerente ao trabalho do gestor público, estudiosos da
administração pública endossam a teoria da burocracia representativa como uma maneira
de a gestão pública ser mais responsiva ao público que ela serve (Sowa; Selden, 2003).

2 9
Sowa e Selden (2003) destacam que a teoria da burocracia representativa sustenta que
uma quadro representativo de servidores leva ao exercício da discricionariedade em favor
de resultados de políticas públicas mais responsivos e representativos dos interesses de
grupos sociais minoritários. Os estudos de burocracia representativa, segundo Sowa e
Selden (2003), condicionam a transição da representação passiva para ativa a algum grau
de percepção da amplitude do poder discricionário por parte de gestores públicos, somado
ao reconhecimento de seu papel como parte de uma minoria social. A aceitação de seu
papel ocorre na medida que gestores se percebem como potenciais promotores do acesso
das minorias a programas públicos.

Um limitador para a ativação da representação na burocracia é a tradicional visão do mérito,

da neutralidade e da busca pela eficiência no serviço público. A ideia de que corpos
burocráticos neutros trabalham com expertise sem imprimir valores ou interesses pessoais
predominou e ainda predomina nos serviços públicos de diversos países em que a
administração pública concentra esforços em resultados econômicos e de eficiência dos
recursos. Sowa e Selden (2003) concluem que gestores centrados na eficiência das
organizações provavelmente terão menos motivação para favorecer grupos minoritários.

Burocratas ativos em sua representação buscam, ao invés da eficiência, a equidade como

resultado da implementação da política, ou seja, a inclusão das pessoas que historicamente
não tem acesso aos serviços e benefícios públicos. E se gestores assumem seu papel
representativo, há mais probabilidade de que suas decisões impactem no avanço dos
interesses das minorias (Sowa; Selden, 2003).

Sowa e Selden pesquisaram o papel representativo de burocratas, no sudeste dos Estados

Unidos, na concessão de empréstimo para habitação rural, uma política que não está
voltada para minorias específicas e que gestores possuem alta percepção de sua
discricionariedade para decidir quanto à elegibilidade do benefício. Entre os principais
resultados, a pesquisa demonstrou o efeito direto da discricionariedade de burocratas
pertencentes a grupos minoritários na proporção da concessão de crédito de habitação rural
para minorias.

Estudos recentes sobre burocracia representativa (Ryzin, Riccuci, Li, 2017) demonstram que
a representação simbólica de gênero e raça na burocracia, mesmo que passiva, faz com
que cidadãos se sintam motivados a cooperar para resultados relevantes da política.

A representação simbólica ocorre quando a mera presença de uma burocracia com

representação do público a que serve influencia os resultados (Ryzin, Riccuci, Li, 2017).

2 10
Uma burocracia representativa simbolicamente pode afetar a percepção do público de uma
determinada política pública sobre a legitimidade da ação governamental, e,
consequentemente, aumenta a probabilidade de cooperação e atendimento a regras, em
especial se a política for direcionada para minorias.

No sentido mais geral, Riccuci e Ryzin (2016) destaca que a representação passiva é um
indicador de equidade para o serviço publico, que deve ser um motor de práticas a serem
seguidas pelo setor privado. A mera representação passiva de gênero, raça e etnicidade nas
burocracias governamentais expressa valores democráticos e serve como vetor de práticas
justas (Riccuci; Ryzin, 2016).

Meier (2019) tem trazido importantes contribuições conceituais para explorarmos as

condições em que a representação burocrática passiva se torna ativa e acaba por influenciar
os resultados das políticas a fim de favorecer minorias sociais. Por meio de estudos
empíricos (Meier; Nicholson-Crotty, 2006; Meier; Nigro, 2003; Meier,2019), Meier demonstra
como gênero, raça e etinicidade influencia na tomada de decisões de políticas públicas, na
legitimidade da política e na relação da burocracia com o público.

Um de seus estudos em 60 cidades metropolitanas americanas (Meier; Nicholson-Crotty,

2006), realizado entre 1990 e 1997, demonstra como a presença de mulheres na força
policial, que compõe a burocracia de rua (Lipsky, 2019), aumentou a probabilidade das
mulheres fazerem denúncias de violências domésticas e abusos sexuais nos Estados
Unidos, além de ter elevado o número de prisões decorrentes de estupro e violência contra
a mulher. A análise empírica demonstrou que as mulheres policiais tem influência positiva
na aplicação de leis que afetam diretamente as mulheres.

Os resultados do estudo (Meier; Nicholson-Crotty, 2006) sugerem que o gênero da policial

importa no primeiro contato com a mulher vítima de violência ou estupro, uma vez que a
relação entre a burocrata de rua e a cliente é de maior confiança. Outra sugestão é que as
mulheres policiais também podem conscientizar os homens policiais da importância do
tratamento dado às mulheres vítimas de violência e mudar o comportamento da burocracia
masculina. A mulher policial compartilha valores e experiências relacionadas a seu gênero
com as vítimas que a faz ativar sua representação, dedicando tempo e esforço na resolução
dos casos.

Outros estudos já demonstraram que a presença de mulheres professoras nas áreas exatas
influenciam positivamente o desempenho de alunas (Keiser et al, 2002). Estudos
relacionados aos efeitos da diversidade de gênero e raça na burocracia de rua demonstram

2 11
que a inserção de mulheres e pessoas negras na mais diversas áreas de atendimento direto
ao público como segurança, educação, saúde, assistência social, por exemplo, “afeta o
comportamento de outros burocratas e mesmo dos cidadãos” (Meier; Nicholson-Crotty,
2006), o que demonstra também a relevância da representação passiva.

A literatura da burocracia representativa, portanto, preocupa-se com a igualdade de

representação de minorias, a serem contextualizadas em cada país, no setor público. Os
principais estudos relacionam-se com a preocupação se a burocracia representa
descritivamente o público a que serve, chamada de burocracia representativa passiva, e
como e por que a burocracia representativa se torna ativa, trabalhando para defender os
interesses do público que ela representa, além dos resultados da diversidade para as
políticas públicas e o ambiente organizacional.

Groeneveld e Van De Walle (2010) chamam a atenção para o fato de que os estudos
relacionados a burocracia representativa ainda estão concentrados em grande parte no
contexto anglo-saxão. Enquanto a representação burocrática passiva pode ser vista como
um meio de tornar a burocracia mais democrática e aliviar tensões sociais, outros a
entendem como uma negação do direito individual de seleção baseado no mérito
(Groeneveld; Van De Walle, 2010). Enquanto a burocracia representativa ativa, ao
possibilitar que as políticas públicas sejam mais responsivas aos interesses de grupos
sociais minoritários (Sowa; Selden, 2003; Meier; Nicholson-Crotty, 2006; Meier; Nigro, 2003)
pode significar um avanço para a redução das desigualdades, outras a entendem como uma
forma de abandonar a neutralidade administrativa (Lim, 2006).

No entanto, reconhecer que gestores e burocratas de rua, ao terem um nível mínimo de

discricionariedade, tomam decisões e implementam políticas com suas perspectivas e
interesses (Phillips, 2001) é entender que a administração pública deve ser representativa,
importando quem preenche um determinado cargo governamental (Groeneveld; Van De
Walle, 2010) .

Groeneveld e Van De Walle (2010) apresentam três abordagens recorrentes para a

burocracia representativa: poder, igualdade de oportunidades e gestão da diversidade. Na
representação burocrática como poder, o estado existe como forma de criar estabilidade,
controlar o território. As classes dominantes determinam os critérios e procedimentos para
ocupação de cargos públicos, enquanto cidadãos tem poucos direitos políticos. Na
abordagem de igualdade de oportunidades, o estado reflete a população e a sociedade
geral, e os cidadãos são vistos como participantes políticos que co-criam a democracia. Já a
abordagem de gestão da diversidade reduz o setor público ao uma série de agências
2 12
apolíticas que fazem entregas de serviços aos cidadãos. A representação é justificada pela
melhoria do desempenho das agências, que veem os cidadãos como clientes dos serviços
públicos, não atores democráticos (Groeneveld; Van De Walle, 2010)

A relevância das abordagens apresentadas por Groenevel e Van De Walle (2010) está nos
objetivos da política de burocracia representativa que se pretende desenvolver, levando em
consideração os conceitos de estado, cidadãos e política. Uma abordagem que foca no
desempenho da organização, como é a de gestão de diversidade, não deve ser usada para
a construção de uma nação igualitária com direitos políticos e democráticos para todos e
todas (Groenevel; Van De Walle ,2010).

Políticas públicas inclusivas com perspectiva de gênero e raça

Meier (2019) cita a afirmação de Weber que a burocracia é instrumento de poder de primeira
ordem para quem controla a democracia para nos lembrar que as burocracias não são
neutras. A teoria da burocracia representativa procura fazer com que elas se tornem menos
enviesadas, e não parciais como se argumenta. Portanto , neste artigo, adoto a abordagem
da igualdade de oportunidade (Groenevel; Van De Walle ,2010) para defender a
representação de mulheres e pessoas negras na administração.

Uma perspectiva neutra de regras para programas e políticas públicas é uma reafirmação
das desigualdades existentes entre raças, etnias e gêneros (Meier, 2019). O comportamento
de um ou uma burocrata que representa uma minoria social pode contribuir para mudanças
significativas na forma de fazer política pública. Ao perceber um nível razoável de
discricionariedade, a/o burocrata que decide assumir seu papel representativo sabe que há
riscos inerentes. O que faz com que gestores públicos mulheres e pessoas negras,
assumam o risco e decidem que há mais benefícios do que custos?

Meier (2019) defende que a recompensa está ligada ao sentimento de pertencimento e de

identidade do/da burocrata com o grupo social. Assumir a posição representativa é defender
seus próprios valores, uma motivação intrínseca de grande relevância. Outro fator é o
sentimento de justiça (Young, 2011) de gestores conscientes das desigualdades causadas
pelas diferenças de gênero e raça na sociedade.

Portanto, minha hipótese é que o conhecimento sobre o aporte teórico feminista contribui
para que mulheres em cargos de liderança na gestão pública assumam uma postura de
representação ativa e produzam políticas públicas inclusivas com perspectiva de gênero e
raça. Parto das seguintes premissas baseadas na literatura sobre burocracia representativa:
1- o reconhecimento de identidade de grupo necessário para que mulheres gestoras
2 13
públicas ativem sua representação aparece fortemente quando mulheres se afirmam
feministas; e. 2- a condição de percepção de discricionariedade para que os impactos e
efeitos da representação burocrática de gênero e raça somente se dará se mulheres e
pessoas negras ocuparem uma proporção mais igualitária de cargos com poder de decisão.

Minha futura pesquisa sobre a representação de mulheres na gestão pública por uma ótica
da bibliografia feminista da ciência política e da administração pública proporcionará uma
compreensão abrangente da vida social. Ao procurar identificar o trabalho e a experiência
social de mulheres na alta burocracia do poder executivo, procurarei compreender como a
ruptura das tradicionais distinções entre trabalho de homem e de mulher permitirá que “a
maneira feminina de compreender a realidade comece a conformar as políticas públicas
(Harding, 1993, p.27)”.

Os corpos femininos trazem mensagens nas dimensões dos espaços físicos e mentais
(Haraway, 1995). Haraway nos chama a situar e corporificar nosso conhecimento contra as
várias formas de conhecimento não localizáveis e irresponsáveis, incapazes de prestar
contas. Localizar o meu saber implicar em me posicionar e me responsabilizar pelo meu
conhecimento posicionado, situado e parcial. Eu, pesquisadora, e ao mesmo tempo gestora
pública há 13 anos, ofereço minha “visão crítica, consequente com um posicionamento
crítico num espaço social não homogêneo e marcado pelo gênero (Haraway, 1995, p. 31)”.
A esperança feminista de parcialidade, objetividade e conhecimento localizados, propostos
por Haraway, ativam minha responsabilidade como pesquisadora de revisar o modo de ver e
codificar a gestão pública.

Harstock (1987) destaca que o conhecimento do mundo é socialmente construído. Uma

sociedade estratificada pelo gênero molda quem somos, como pensamos. Portanto, o fato
de se ter mulheres em cargo de poder na gestão pública muda o modo de tomar decisão
sobre políticas públicas. A teoria da burocracia representativa afirma que os e as burocratas
tem posição representativa significativa, traduzindo preferencias políticas em processos
administrativos para a implementação de políticas públicas (Meier e Nigro, 2003). Dentro do
conceito de burocracia representativa, quem formula, toma decisões e implementa políticas
públicas não é neutro e imprime valores na produção de políticas e na entrega de serviços
públicos. Harstock (1987), em The Feminist Standpoint (p. 225), destaca que as mulheres
ao aceitarem os pressupostos feministas sobre o mundo, praticarão ciência de modo
diverso, usarão metodologias diferentes e compreenderão o mundo conscientes da
intencionalidade de seus estudos e dos usos que deles se farão. Homens e mulheres,
historicamente corporificados e corporificadas, tem perspectivas resultantes do que são em
uma sociedade dividida por gênero, de suas experiências sociais e do lugar onde estão.

2 14
Uma vez que “ […] o conhecimento é fundamentado na política, usado para legitimar, por
exemplo, certas posturas em relação à natureza, às classes, ao gênero (Harstock, 1987, p.
228)”, a produção de políticas públicas, que em seu fim maior deve eliminar as
desigualdades, precisa ter representação igual de todos os gêneros e raças. A
representação, para ter maior efeito, precisa ser conscientemente ativa. O compromisso
feminista nos motiva a não só analisar e produzir conhecimento mas também buscar formas
de eliminar a opressão e a dominação contra as mulheres (Harstock, 1987). Portanto, a
representação de mulheres no médio e alto escalão da burocracia é um importante passo
para a produção de políticas públicas que visam a igualdade de gênero.

O feminismo propõe ainda que, ao examinar os problemas e desigualdades de gênero,

sejam evitadas soluções e explicações simplificadas referentes à natureza da mulher.
Longino (1987) nos lembra que é preciso termos crítica ao falar do feminino, pois a visão
tradicional das virtudes da natureza feminina foi construída para que as mulheres
ocupassem posições de subordinação social.

Isso não significa negar que a experiência vivida por nós mulheres nos confere um saber
localizado (Haraway, 1995), uma maneira de ver o mundo (HARSTOCK, 1987) e uma
cultura feminina (Rago, 1988). Rago destaca que a construção cultural da identidade
feminina é evidenciada no momento que as mulheres passam a ocupar profissões antes
tidas como masculinas. Ao entrar no espaço público, as mulheres provocam transformações
radicais ao questionar e colocar novas questões. Segundo Rago, “há um aporte
feminino/ista específico, diferenciador, energizante, libertário, que rompe com um
enquadramento conceitual normativo” (1988, p. 10).

Marlise Matos e Clarisse Paradis no artigo “Desafios à despatriarcalização do Estado

brasileiro” (2014) revelam o legado patriarcal na trajetória política do Brasil. A organização
do Estado tem suas raízes no contrato sexual (Pateman, 1988) e patriarcal, sendo aos
homens garantido espaço nas decisões políticas de nosso país. Matos e Paradis destacam
que “como toda e qualquer instituição social e política, também o Estado possui uma forte
dinâmica no sentido de conservar e perpetuar suas rotinas estavelmente no tempo e no
espaço (Matos; Paradis, 2014, p. 70)”. Assim, o Estado brasileiro tem mantido o status
masculino branco de governar e legislar ao manter os homens nas estruturas de poder do
Estado. O acesso à estrutura estatal e a recursos políticos tem sido negado a outros grupos
sociais.

A representação ativa de mulheres na burocracia estatal é portanto, uma forma de

despatriarcalizar o Estado brasileiro, construindo uma nova etapa com vistas a resultados
cívicos de políticas públicas (Matos, Paradis, 2014).

2 15
Fortalecer a presença de mulheres e de pessoas negras nos espaços decisórios é parte de
um processo de unir ideias e representatividade na esperança de um sistema justo de
representação que possa promover políticas públicas robustas e inclusivas, tendo o
reconhecimento da diferença como um primeiro estágio para se alcançar a igualdade.

As pesquisas nos contextos anglo-saxões concentraram esforços empíricos na ativação da

burocracia representativa em nível de rua. A proposta desta pesquisa é contribuir para que a
academia brasileira possa ampliar o escopo para burocratas do nível federal, gestores
públicos responsáveis pela proposição e estabelecimento de regras para implementação de
políticas, alocação de recursos e avaliação de resultados.

Considero importante sugerir que as pesquisas futuras possam utilizar a literatura produzida
pela administração pública mas também pelo feminismo, para que uma perspectiva
feminista anti-racista seja mais intensamente incorporada aos estudos sobre gestão e
políticas. Futuras pesquisas podem avançar na questão de como a interseccionalidade afeta
a ativação da representação. Quando mulheres negras representam os dois grupos sociais
minoritários ou quando a questão de raça pesa mais que o fator de gênero, ou vice versa?
Outro pergunta a ser respondida é quanto às áreas de políticas públicas que mulheres e
pessoas negras, considerando a interseccionalidade, tem mais chances de ativar a
representação e compreender que elementos podem interferir na decisão por não ativar.

2 16
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