Dossie Tematico 1869

O projeto brasileiro de regiões metropolitanas (1933-1973)
The Brazilian project of metropolitan regions (1933-1973) / El proyecto brasileño de regiones

metropolitanas (1933-1973)
RESUMO
Dossiê temático
Thematic dossier / Dossier temático
Julio Carmo Apresentando o debate sobre a institucionalização
Doutor em Arquitetura e Urbanismo das regiões metropolitanas brasileiras, este artigo
pela Universidade de São Paulo propõe-se caracterizar o movimento iniciado em
(USP). Professor da Faculdade de
1933 até a promulgação da lei complementar federal
Engenharias, Arquitetura e Urbanismo
e Geografia da Universidade Federal de n. 14, de 1973, tendo como método o levantamento
Mato Grosso do Sul (UFMS), Brasil. bibliográfico e a consulta a documentos, periódi-
juliobotega@yahoo.com.br cos e legislação. Como resultado, identificam-se os
principais temas abordados e os debates no perío-
Tomas Antonio Moreira do, que culminaram no projeto brasileiro de regiões
PhD em Estudos Urbanos pela Université metropolitanas.
du Québec à Montréal, Canadá. Professor
associado do Instituto de Arquitetura e Palavras-chave: regiões metropolitanas; institucionali-
Urbanismo da Universidade de São Paulo zação metropolitana; legislação; história urbana.
(USP), Brasil.
tomas_moreira@sc.usp.br ABSTRACT
Presenting the debate on the institutionalization
of Brazilian metropolitan regions, this article pro-
poses to characterize the movement that started
in 1933 until the enactment of LCF nº 14/73, using
the bibliographic survey and consultation of doc-
uments, periodicals, and legislation as a method.
The main topics addressed and the debate in the
period were identified, which culminated in the
Brazilian project of metropolitan regions.
Keywords: metropolitan regions; metropolitan institu-
tionalization; legislation; urban history.
RESUMEN
Presentando el debate sobre la institucionalización
de las regiones metropolitanas brasileñas, este artí-
culo se propone caracterizar el movimiento iniciado
en 1933 hasta la promulgación de la LCF nº 14/73, uti-
lizando como método el levantamiento bibliográfico
y la consulta de documentos, periódicos y legisla-
ción. Como resultado, identifica los principales te-
mas abordados y el debate en el período, que culminó
en el proyecto brasileño de regiones metropolitanas.
Palabras clave: regiones metropolitanas; institucionali-
zación metropolitana; legislación; historia urbana.
Acervo, Rio de Janeiro, v. 36, n. 1, p. 1-36, jan./abr. 2023

Espaços urbanos e metropolização no Brasil (1940-1970) 1
Julio Carmo | Tomas Antonio Moreira
Introdução
Para Cano (2011), a industrialização e as políticas macroeconômicas e de desen-

volvimento regional no Brasil foram, entre 1930 e 1980, os determinantes da re-
gionalização, integração do mercado nacional e desenvolvimento regional. O
país tinha duas cidades de mais de um milhão de habitantes em 1960, cinco em
1970 e dez em 1980. Segundo o autor, em 1970, as nove regiões metropolitanas
(RMs) oficiais possuíam 23,7 milhões de habitantes, uma década depois, 34,4
milhões, o que correspondia a 28,8% da população total. Esse crescimento in-
tensificou o processo de conurbação, o que levou à conformação de áreas me-
tropolitanas, transmitindo entre municípios vizinhos as potencialidades, mas
também as mazelas e os problemas da urbanização. Superdimensionou ainda
problemas de ordem municipal e solução local, transformando-os em questões
regionais, estaduais ou federais. “Ao mesmo tempo, começou a surgir expansão
da demanda de serviços públicos, fazendo com que as autoridades administrati-
vas na área não pudessem mais, de forma isolada, solucionar satisfatoriamente
as necessidades coletivas sem unificar as ações coordenadas de todas as escalas”
(Grau, 1972, p. 5).
Daí a intensificação e criação de novos fluxos, caracterizadamente de na-
tureza metropolitana: 1) fluxos de capitais, de mercadorias e serviços, em re-
lação aos quais o núcleo central funciona como distribuidor, controlador dos
bens e serviços consumidos em toda a área; 2) fluxos de pessoas que se deslocam
dentro do complexo urbano, em direção aos locais de trabalho, de estudo, de
compras, de lazer etc., formando os “movimentos pendulares”, que podem ter
como ponto de partida o núcleo central ou os núcleos periféricos; 3) fluxos de
comunicação, especialmente no que tange às comunicações telefônicas; 4) flu-
xos de informação, em função dos quais os habitantes de toda a área têm acesso
aos mesmos jornais, às mesmas estações de rádio; entre outros. Para Oliveira
Filho (2003), as RMs brasileiras foram idealizadas a partir das experiências dos
Estados Unidos e da França, com suas instituições criadas para fins estatísti-
cos ou de amenagément do território. O que pode se justificar, uma vez que, por
mais que se tenha cautela na importação de modelos institucionais usados em
países desenvolvidos, o fenômeno metropolitano constitui uma “realidade cul-
tural, econômica, geográfica, urbana e ambiental antes que jurídica” (Lomar,
2001, p. 39, grifo nosso).
O fenômeno metropolitano, do ponto de vista institucional, seria a área
urbana que engloba multiplicidade e superposição de autoridades e compe-
tências político-administrativas (Grau, 1972). Entretanto, em decorrência do

aparecimento de um município-núcleo onde se concentram tais funções, entre

seus municípios contíguos e adjacentes passam a existir modalidades várias de
integração. Em consequência disso, os limites socioeconômicos do complexo
urbano não mais coincidem com os limites institucionais.
Numa primeira abordagem – desenvolvida a partir da situação brasileira
– poderia se afirmar que uma área ou RM consiste numa realidade urbano-re-
gional que se estende por um espaço geográfico dentro do qual se distinguem
várias jurisdições político-territoriais, contíguas ou superpostas – segundo
o nível de competência, seja local ou regional – formando uma mesma comu-
nidade socioeconômica. Legalmente, os anteprojetos de lei complementar à
Constituição federal de 1967 abordaram a questão de diferentes maneiras, mas,
genericamente, conferiam ênfase específica ao elemento demográfico como ca-
racterizador das áreas metropolitanas. Para Grau, “manifestam-se como polos
altamente urbanizados e com marcante densidade demográfica, de intensa ati-
vidade econômica, ponto de localização concentrada destas atividades, dentro
de uma porção de espaço considerada, condicionante de todo o comportamento
econômico da região, visto que a sua expansão gera fluxos do exterior para o
centro e do centro para o exterior”. E prossegue: “É um espaço polarizado, onde
o polo de atividade econômica seria o núcleo urbanizado onde se concentra um
volume relevante de atividade industrial, e consequentemente de serviços (se-
tores secundário e terciário da economia), condicionante do comportamento
econômico do espaço que polariza” (Grau, 1972, p. 7).
Do ponto de vista historiográfico, há um aparente consenso em dividir a
institucionalização em duas fases. A primeira, a partir dos anos 1970, relacio-
nada à expansão urbana e industrial, tinha esses espaços como prioritários,
institucionalizados para a realização de funções públicas de interesse comum
(FPIC), constituindo uma unidade de planejamento, organizada a partir de dois
conselhos e uma secretaria executiva. Para Moura e Firkowski (2009), naquele
momento prevaleceu o caráter político, não foi superado o conflito entre a insti-
tucionalidade e o fenômeno espacial, mas sua diferenciação foi agravada. Na se-
gunda fase, após a Constituição de 1988, transferiu-se para os estados a prerro-
gativa de institucionalizar tais unidades (Moura et al., 2004; Bógus; Pasternak,
2009). Para Corte (2010), existiria uma terceira fase, a partir de 2001, de novas
adequações institucionais, com marco inicial no Estatuto da Cidade. Contudo,
considerando uma fase anterior à década de 1970 e priorizando o debate sobre
a institucionalização das RMs brasileiras, neste artigo propõe-se caracterizar
tal processo em um movimento iniciado em 1933, quando da elaboração do an-
teprojeto para a Constituição de 1934 até a promulgação da lei complementar

federal n. 14, de 1973, que encerra um período de quarenta anos de discussão,

tendo como método o levantamento bibliográfico e a consulta a documentos,
periódicos e legislação. Ainda que não houvesse a questão metropolitana insti-
tucionalizada, a discussão regional e de articulação entre municípios já se colo-
cava, conformando uma primeira fase apresentada neste artigo.
A discussão para um modelo e a articulação entre os municípios
A possibilidade do agrupamento municipal foi acolhida pela primeira vez na

legislação brasileira no anteprojeto da Constituição de 1934, elaborado por uma
comissão. O texto sugeria:
Art. 87 ‒ § 2º Os estados poderão constituir em região, com a autonomia, as rendas

e as funções que a lei lhe atribuir – um grupo de municípios contíguos, unidos pelos
mesmos interesses econômicos. O prefeito da região será eleito pelos conselheiros
dos municípios regionais e o conselho regional compor-se-á dos prefeitos destes mu-
nicípios. (Poletti, 1934)
Como observa Gouvêa (2005, p. 74), cada região seria administrada por um
prefeito eleito indiretamente, cabendo aos estados, e não à União, a criação des-
sas regiões. Serrano (2009) afirma que o artigo não foi aceito por abrir preceden-
te à criação de regiões como entidades federativas. Contudo, mesmo não efeti-
vado, foi com a Constituição de 1934 que se tentou pela primeira vez enfrentar
problemas regionais por meio do planejamento, como afirma Lima (2007). No
artigo 177 destacava-se que: “A defesa contra os efeitos das secas nos estados do
Norte obedecerá a um plano sistemático e será permanente, ficando a cargo da
União, que dependerá, com as obras e os serviços de assistência, quantia nun-
ca inferior a quatro por cento da sua receita tributária sem aplicação especial”.
Este artigo, de acordo com o autor citado, foi precursor dos organismos regio-
nais criados a partir da Constituição de 1946. Contudo, anterior a esta, com o
golpe de Getúlio Vargas que instaurou o Estado Novo em 1937, foi promulgada
uma nova Constituição, que, ao contrário das anteriores, não seguiu a meto-
dologia republicana clássica de realizar um anteprojeto elaborado por alguma
comissão para ser posteriormente aprovada pelo Congresso. A Constituição de
1937 foi feita exclusivamente por Francisco Campos (Silva, 2008). Ele recuperou
o parágrafo 2º do artigo 87 do anteprojeto da Constituição de 1934, incluindo-o
no artigo 29, com o seguinte texto:

Art. 29 ‒ Os municípios da mesma região podem agrupar-se para a instalação, explo-

ração e administração de serviços públicos comuns. O agrupamento, assim consti-
tuído, será dotado de personalidade jurídica limitada a seus fins.
Parágrafo único ‒ Caberá aos estados regular as condições em que tais agrupamentos
poderão constituir-se, bem como a forma de sua administração. (Poletti, 1934)
Entretanto, de acordo com Gouvêa (2005, p. 76), não se registrou a insta-

lação de nenhum agrupamento nos moldes propostos. Contudo, Monte-Mór
(2006, p. 72) afirma que no Rio Grande do Sul se iniciava a confecção de planos
diretores que incorporavam a problemática regional.
No âmbito continental, de acordo com Atique (2009), o terceiro Congresso
Pan-americano de Arquitetos, realizado no Rio de Janeiro em 1930, teve como
uma de suas bases a discussão sobre o processo de metropolização pelo qual
passavam as cidades sul-americanas, sobretudo a partir dos planos de expan-
são urbana em andamento desde 1925 em Bogotá e 1927 em Santiago. Em 1940,
no quinto congresso, realizado no Uruguai, recuperou-se novamente o cresci-
mento das cidades. A partir de 1955, no nono congresso, realizado em Caracas
(Venezuela), passou a se valorizar não apenas o urbanismo, mas o planejamento
em suas diferentes escalas.
Como aponta Gorelik (2005), foi a partir da instituição da Cepal, em 1948,
na cidade de Santiago, que a cidade e o território, bem como sua modernização,
começam a ser enfrentados de forma mais sistemática. O ideário de que políti-
cas públicas de reformas associadas à ação do planejamento poderiam resolver
a explosão urbana no contexto do subdesenvolvimento passou a ser a tônica. O
debate questionava o papel das grandes cidades, bem como seus efeitos nega-
tivos e as políticas de descentralização, com influência da experiência norte-
-americana no Tennessee Valley Authority, até as contribuições da economia
espacial com Isard, Alonso e Perroux. Contudo, adverte o autor que
o tom geral desses debates será, desde o início, francamente antimetropolitano e

descentralizador (só em finais dos anos de 1960 e começos dos de 1970 surgem algu-
mas poucas vozes que levantam a hipótese da maior “eficácia” que, nos próprios ter-
mos da economia espacial, tiveram as grandes cidades na América Latina). (Gorelik,
2005, p. 121)
Em 1952, o grupo Economia e Humanismo publicou a Carta do Planejamento

Territorial, ou Carta de La Tourette, pela qual defendiam a “vocação econômi-
ca do território”, destacando que “a delimitação das unidades de planejamento

territorial depende quer de fatores geográficos, econômicos, demográficos ou

étnicos, considerados isoladamente, nos quais se baseia a sua coesão, quer da
combinação de alguns destes fatores”. Assim, o conceito de limite administra-
tivo torna-se secundário, pois “os limites destas unidades não coincidem ne-
cessariamente com os das unidades administrativas ou políticas; elas não são
rígidas no espaço, nem imutáveis no tempo” (Lebret, 1953).
Enquanto isso, no Brasil, em 1946, uma nova Constituição foi elaborada,
quando mais uma vez deixou-se de fora o agrupamento ou qualquer forma de
articulação possível entre os municípios. Priorizou-se novamente o planeja-
mento regional, agora inspirado nos moldes da Tennessee Valley Authority
americana, com o planejamento de bacias hidrográficas (Gouvêa, 2005). Além
de artigos com referência ao planejamento regional no combate às secas e para
o desenvolvimento da Amazônia (artigos 198 e 199), o texto estabelecia no artigo
29 que: “O governo federal fica obrigado, dentro do prazo de vinte anos, a con-
tar da data da promulgação desta Constituição, a traçar e executar um plano de
aproveitamento total das possibilidades econômicas do rio São Francisco e seus
afluentes, no qual aplicará, anualmente, quantia não inferior a um por cento de
suas rendas tributárias”.
Ainda que não constasse na Constituição, a articulação entre os municípios
e a institucionalização desses agrupamentos continuaram sendo discutidas, por
iniciativa dos municípios, dos estados, nas universidades, nas empresas privadas
de planejamento e entre órgãos de classe como o Instituto de Arquitetos do Brasil
(IAB). Como informa Lamparelli (1990, p. 289), “a questão urbana ainda não se
destacava, mas estava latente nas contradições presentes entre campo e cidade e
na questão nacional das desigualdades regionais”. Nesse sentido, entre a década
de 1940 e o ano de 1973, uma série de estudos e tentativas de agrupamento entre
os municípios seria realizada em diferentes estados. Entre as obras precursoras,
destaca-se no Rio Grande do Sul, em 1943, o livro de Edvaldo Paiva, Expediente ur-
bano de Porto Alegre, no qual apresentava a relevância do município-polo para sua
região. Em Pernambuco, Antônio Baltar apresentou, em 1951, sua tese Diretrizes
para um plano regional para o Recife, cujo objetivo central era “apresentar uma
fórmula para expansão da cidade do Recife, capaz de atender a todos os aspec-
tos urbanísticos deste problema, equacionando-o à luz da observação analítica da
evolução, do estado do agrupamento urbano, e ainda da previsão do seu futuro”.
Em 1956, Milton Santos publicou um artigo na Revista Brasileira dos Municípios
denominado “O papel metropolitano de Salvador”, no qual destacava a impor-
tância histórica e as dificuldades de articulação da capital baiana, além de aspec-
tos gerais, tais como os utilizados para definir o que seria uma RM.

Ainda em 1956, a prefeitura do município de São Paulo contratou a Sociedade

para Análises Gráficas e Mecanográficas Aplicadas aos Complexos Sociais
(Sagmacs) para a realização de um estudo sobre a “aglomeração paulistana”. De
acordo com Lamparelli (1990), tal estudo foi o primeiro a tratar São Paulo como
área metropolitana. O documento publicado em 1957, "Estudo da estrutura urba-
na da aglomeração paulistana", coordenado pelo padre Lebret, foi realizado em
parceria com a Comissão de Política Urbana do Município de São Paulo.
O padre Lebret também utilizara seu método em estudo realizado em 1954
para a região de Recife, onde conheceu Antônio Baltar. Das discussões sobre plane-
jamento regional no Nordeste, em Pernambuco e para o Recife, Baltar et al. (1956)
publicaram Teses e conferências sobre problemas de urbanismo e área metropolita-
na. Destaca Lamparelli (1990) que, do contato travado com o padre Lebret, houve
a aderência de Baltar aos princípios do Movimento Economia e Humanismo, con-
tribuindo, quando da sua participação no Seminário de Técnicos e Funcionários
em Planejamento Urbano realizado em Bogotá, Colômbia, na formulação da
Carta de los Andes, documento que contém diretrizes para o planejamento me-
tropolitano no contexto sul-americano de desenvolvimento.
Em 1958, por meio da Carta de los Andes, seria a vez dos latino-americanos
se manifestarem sobre o metropolitano. O tema II do documento é específico
sobre as “características do planejamento regional metropolitano e urbano na
América Latina”. O documento define como deveria ser um órgão de planeja-
mento (Cinva, p. 5), constituído por dois elementos, uma comissão de planifica-
ção e um escritório técnico.
Identifica ainda os problemas específicos das maiores cidades, como conges-
tionamento, deterioração, desemprego, patologia social, entre outros, indicando
ainda serviços que poderiam ser comuns aos municípios, com destaque para o
zoneamento e uso da terra, que deveria aplicar “energicamente as restrições ao
uso da terra, recomendadas pelos planos” (p. 12). Surgiu então uma variedade de
modelos institucionais para a elaboração e execução de planos metropolitanos,
utilizados até a década de 1970. Como definiu a Folha de São Paulo, em 1967 (p. 23),
em geral, o processo de metropolização tem provocado nas áreas em que se desenvol-

ve os mais complicados problemas administrativos. Colocando a urbanização numa
escala que ultrapassa de muito os limites do município, acarreta a rápida obsolescên-
cia e o colapso da velha estrutura municipal [...]. Uma nova escala de demanda, des-
conhecida em épocas precedentes, esgota rapidamente os recursos dos municípios,
torna obsoletas as técnicas disponíveis e congestiona os vários setores da vida local.

No Simpósio de Geografia Urbana da Associação de Geógrafos Brasileiros

(AGB), na cidade de Vitória (ES), em 1959, definiu-se que existiam duas catego-
rias de metrópoles no Brasil: as metrópoles nacionais (São Paulo e Rio de Janeiro)
e as metrópoles regionais (as outras seis). Seriam denominadas como áreas me-
tropolitanas ou “grande aglomeração da cidade ‘X’”, ou somente “Grande ‘X’”,
e formadas por uma parte urbana e outra suburbana, sendo a primeira defini-
dora da aglomeração urbana, de ocupação contínua, ou seja, o núcleo principal
(Geiger, 1963). Publicou o autor, no trabalho citado, um mapa em que dividia o
Brasil em regiões urbanas, polarizadas por metrópoles1 (Figura 1).
No início da década de 1960, Araújo Filho (1996) afirma que era crescente en-
tre técnicos e acadêmicos a preocupação com a questão metropolitana. Dessas
preocupações resultou, por exemplo, o Seminário de Habitação e Reforma
Urbana, realizado pelo IAB em 1963, cujo documento final apontava a necessi-
dade de ações cooperativas e a criação de órgãos que administrassem, de forma
consorciada, os problemas comuns de municípios (Araújo Filho, 1996, p. 54).
Nesse momento, diferentes estados já reconheciam o fenômeno metropolitano
e iniciavam experiências de gestão intermunicipal.
Mesmo no exterior, eram realizados estudos contemplando a realidade metro-
politana. Houve a implantação de uma Comissão de Organização Administrativa
das Áreas Metropolitanas do V Congresso Hispano-Luso Americano-Filipino de
Municípios, realizado em Santiago do Chile, em 1969, do qual resultou o docu-
mento intitulado "Proyecto de acuerdo sobre organización administrativa de las
áreas metropolitanas". Em 1961, estudo da Universidade da Califórnia utilizou os
critérios norte-americanos para definir quais seriam as áreas metropolitanas no
mundo todo, inclusive no Brasil, como mostra a Figura 2.
1 Observa-se que a única RM definida em 1973-1974 que não aparece como polo de uma região foi
Curitiba. Por outro lado, incluiu-se São Luís (MA).

Figura 1 – Divisão do Brasil em regiões urbanas. Fonte: Geiger (1963). Adaptado pelo autor

Figura 2 – RMs no Brasil em 1960, definidas por estudo da Universidade da Califórnia, com base nos critérios
estadunidenses.2 Fonte: Universidade da Califórnia (1961). Elaborado pelo autor
2 As RMs definidas por leis no Brasil também aparecem no estudo da Universidade da Califórnia. As
que não foram reconhecidas pelas leis brasileiras são: Campinas, Santos, Juiz de Fora, Maceió, João
Pessoa, Natal e São Luís.

De acordo com Azevedo e Guia (2015, p. 99), com o golpe civil-militar de

1964 tais experiências foram abortadas, quando da redução das instituições de-
mocráticas e concentração de poder no âmbito federal. Contudo, uma série de
experiências continuaram sendo pensadas ou postas em prática na maioria dos
estados onde seriam definidas as RMs na lei n. 14, de 1973, por iniciativas muni-
cipais e estaduais voluntárias para o agrupamento de municípios.
A partir de 1960, teve início a criação de associações de municípios no país li-
gadas às superintendências regionais (Cembs, 1971). As mais antigas estavam na re-
gião Sul, sendo a primeira a Associação dos Municípios do Vale do Rio dos Sinos
(AMVRS), com sede em Novo Hamburgo (1960), que a partir de 1967, por iniciati-
va da prefeitura de Porto Alegre, passou a compor a Associação Metropolitana de
Municípios (Amem).3 Em 1970, foi criado o Conselho Metropolitano de Municípios
(CMM) e o Grupo Executivo da Região Metropolitana de Porto Alegre (GERM),
com representação dos governos municipais, estadual e do Ministério do Interior
(Minter), por meio da Superintendência de Desenvolvimento da Região Sul
(Sudesul). Alonso (2008) destaca que em 1971 o governo alemão enviou um grupo
de especialistas em planejamento regional para trabalhar com a equipe do GERM,
o que resultou na elaboração do Plano de Desenvolvimento Metropolitano (1973).
Em São Paulo, de acordo com o Ipea (2013), o processo de institucionali-
zação da área metropolitana foi iniciado na década de 1960, resultado dos tra-
balhos realizados pelo IAB, entre os quais o documento "Critérios de encami-
nhamento do planejamento territorial da região da cidade de São Paulo" (1965),
resultante do seminário de mesmo nome, que prosseguia com as discussões do
seminário O Homem e a Paisagem Paulistana, realizado um ano antes. Entre as
conclusões e recomendações do encontro, destacamos:
A institucionalização do planejamento metropolitano recomenda a criação, pela

União, pelo estado ou pela associação dos municípios interessados, de um órgão téc-
nico específico, que coordene os serviços de planejamento dos três níveis de gover-
no. Compete ao governo federal [...] institucionalizar corretamente o conceito de
região metropolitana. [...] que as atuações setoriais do governo estadual na região
metropolitana de São Paulo sejam coordenadas por um órgão técnico de planeja-
mento regional, entrosado com as administrações municipais. [...] que o planeja-
mento global e parcial, realizado no município de São Paulo, é o mais importante
para a região metropolitana e é também o mais urgente de todos.
3 Que incluía os municípios de Alvorada, Canoas, Esteio, Gravataí, Guaíba, Novo Hamburgo, Porto
Alegre, Sapucaia do Sul, São Leopoldo e Viamão.

Para Mori (1996, p. 227), as recomendações mostram a postura do IAB de

São Paulo em relação ao tema a partir de duas perspectivas: “a função eminen-
temente técnica atribuída à entidade metropolitana, sem contemplar, portan-
to, a natureza política da questão enfocada” e “apesar da evidente preocupação
do documento com a ‘correção’ da forma a ser dada à nova entidade, acaba por
inscrever o processo de planejamento nos limites de um entrosamento entre
municípios”. A partir de 1969, desenvolveu-se o Plano Urbanístico Básico (PUB)
para o município de São Paulo, em que as proposições se limitavam ao territó-
rio municipal, mas as análises abrangiam toda a área metropolitana (p. 234).
O “PUB é o futuro”, destacava reportagem da Revista Veja de 9 de abril de 1969,
com suas ambiciosas proposições, como a ampliação da rede de metrô de 66
para 450 km e a construção de um sistema de vias expressas de 850 km na área
metropolitana (Veja, 1969, p. 43). Em 1970, foi publicado o Plano Metropolitano
de Desenvolvimento Integrado, desenvolvido pelo Grupo Executivo da Grande
São Paulo (Gegran), criado em 1967. Em 1972, foi apresentado à Casa Civil da
Presidência da República um anteprojeto de lei complementar específico para
a criação da RM da Grande São Paulo, elaborado pelo governo do estado de São
Paulo e pela prefeitura da capital. Foi desenvolvido pela Logos, com consultoria
de Jorge Wilheim, por contratação do Gegran, publicado na íntegra no jornal O
Estado de São Paulo de 29 de setembro de 1972 (p. 20).
Wilheim teria papel proeminente nos anos seguintes na discussão de pla-
nejamento urbano, metropolitano e regional no Brasil. Participou como con-
sultor em uma série de planos e estudos metropolitanos. Também publicou
São Paulo: metrópole 1965, foi um dos idealizadores do I Encontro Nacional de
Arquitetos Planejadores, realizado em Curitiba em 1966, e consultor junto
ao Ipea e ao Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (Serfhau) das “Bases
de política urbana para o desenvolvimento dos nove polos metropolitanos”
(1968). Participou da elaboração do Plano Preliminar de Urbanismo (PPU) de
Curitiba, acompanhado desde 1965 pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano (Ippuc) da cidade, ao qual estava vinculada a Secretaria de Coordenação
Regional (Secore), previstos no plano. Grau (1972, p. 133) destaca que “o primei-
ro convênio lavrado entre municípios, para o estudo de problemas metropoli-
tanos, foi o firmado pelos integrantes da região metropolitana de Curitiba”, re-
metendo-se ao convênio n. 1 de 1967, entre Curitiba e os municípios que viriam
a compor sua RM. Também com assessoria de Wilheim, em Minas Gerais, em
1971, foi criado um grupo de estudos na Fundação João Pinheiro para caracte-
rizar e definir a RM de Belo Horizonte, que daria origem à Superintendência
de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte (Plambel), que

publicou, em 1972, o Plano Metropolitano de Belo Horizonte. Prestou assesso-

ria, ainda, no Ceará, como consultor do Plano de Desenvolvimento Integrado
da Região Metropolitana de Fortaleza (Plandirf), que tinha como um dos seus
objetivos instituir um sistema administrativo de planejamento para a RM
(Accioly, 2008).
Em Pernambuco, após o estudo já citado de Baltar, em 1971 se instituiu o
Conselho de Desenvolvimento de Pernambuco (Condepe) e o Grupo de Trabalho
para o Plano de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Recife (GDRM).
Em 1970, com consultoria de Wit-Olaf Prochnik, foi elaborado o Estudo
Preliminar para o Plano Integrado de Recife. No Pará, a prefeitura de Belém
criou em 1970, pela lei municipal n. 6.795, a Companhia de Desenvolvimento da
Área Metropolitana de Belém, cuja finalidade era o ordenamento sociopolítico
e econômico da área metropolitana, a ser realizado por meio da elaboração de
planos e projetos, dos quais se destacam o Plano de Desenvolvimento da Grande
Belém, Plano de Estruturação Metropolitana e o Plano de Desenvolvimento
Metropolitano. No então estado da Guanabara, em 1964, foi criada a Comissão
Executiva para o Desenvolvimento Urbano da Guanabara (Cedug), que contra-
tou Doxiadis para elaboração do plano de desenvolvimento urbano para a região
do Grande Rio. Extinta em 1966, foi absorvida pela Secretaria de Planejamento.
No estado do Rio de Janeiro, foi criada a Comissão de Planejamento da Grande
Niterói (CPGRAN) em 1969, incorporada ao Conselho de Planejamento e
Coordenação do estado em 1971. Por fim, a iniciativa de agrupamento partiu
do governo federal, uma vez que os municípios metropolitanos se localizavam
em dois estados, criando o Grupo de Estudos da Área Metropolitana (Germet).
Convém ressaltar que, por meio do decreto federal n. 62.654, de 1968, o go-
verno federal criou a Coordenação de Habitação de Interesse Social da Área
Metropolitana do Grande Rio, confirmando o protagonismo concedido à ques-
tão habitacional na definição das RMs, mas que, entretanto, não constaria en-
tre os serviços públicos de interesse comum que seriam definidos em 1973.
Todas estas RMs, que foram depois definidas pela lei complementar federal
n. 14/1973 e n. 20/1974, participaram em 1967, em São Paulo, do Simpósio sobre
Regiões Metropolitanas promovido pelo Serfhau, tendo previamente elaborado
relatórios sobre suas regiões. O conhecimento prévio dos estudos que levariam
o governo federal a estabelecer nove RMs motivou aquelas que não seriam ins-
titucionalizadas a também elaborarem estudos metropolitanos. Entre aquelas
que não foram institucionalizadas, destaca-se que em janeiro de 1968 foi cria-
do o Convênio da Grande Vitória, regulamentado no ano seguinte, envolvendo
cinco municípios (Vitória, Vila Velha, Cariacica, Viana e Serra) e estabelecendo

a Comissão de Planejamento Integrado da Grande Vitória (Copi). Seu objetivo

era elaborar um plano de desenvolvimento integrado para a região, bem como
orientar as municipalidades e divulgar técnicas de planejamento e formação
de pessoal especializado. A dita comissão originou em 1969 a Companhia de
Melhoramentos e Desenvolvimento Urbano S.A. (Comdusa), empresa de eco-
nomia mista com o objetivo de realizar estudos e pesquisas necessárias à elabo-
ração de um plano diretor para a Grande Vitória (IJSN, 1979 apud Ipea, 2013).
Chama a atenção que Vitória não tenha sido incluída na lei n. 14/1973 pois: 1)
havia ações de institucionalização da Grande Vitória; 2) é uma cidade capital; e
3) o autor da emenda que incluiria pela primeira vez a expressão “região metro-
politana” em uma Constituição Federal (elaborada em 1967) foi o senador pelo
Espírito Santo, Eurico Resende. Como pode se observar por meio das experiên-
cias relatadas, o planejamento metropolitano e as RMs estavam no centro do
debate urbanístico na década de 1960.
Em 1967, a Folha de São Paulo publicou um suplemento especial apenas so-
bre a RM de São Paulo, intitulado “Grande São Paulo: o desafio do ano 2000”.
O documento, com 432 páginas distribuídas em nove volumes, buscava reali-
zar um diagnóstico da região, incluindo aspectos quantitativos e qualitativos,
além de propostas e soluções projetadas até o fim do século, onde, citando o pa-
dre Lebret, constituía-se o “maior desafio urbanístico do mundo” (Folha de São
Paulo, 1967, p. 3). O jornal passou a estampar em sua capa semanalmente a di-
vulgação do caderno especial com informações sobre os municípios da Grande
São Paulo. Em reportagem de capa de 9 de abril de 1969, a revista Veja questio-
nava: “Londres tem um superprefeito. Paris constrói cidades satélites, Nova
Iorque procura novas áreas recuperando alagados. E as grandes cidades do
Brasil?”. Jornalistas viajaram para São Paulo, Rio de Janeiro, Recife, Salvador,
Belo Horizonte e Porto Alegre, então as seis maiores aglomerações urbanas do
país. De acordo com a reportagem, dois fatos chamavam mais a atenção: 1) “a
febre do crescimento está definitivamente instalada, mas a doença não assusta
porque tem diagnóstico e tratamento – grandes planos já estão sendo executa-
dos ou estão no ponto de começar”; e 2) em todas as cidades visitadas já se fala
em área metropolitana, em planos integrados; em algumas, além de São Paulo e
Rio, até em metrô” (Veja, 1969, p. 11).
Em Recife, a reportagem destacava a preocupação do então prefeito Geraldo
de Magalhães Melo com o inchaço da cidade e da área metropolitana e a necessi-
dade do plano diretor metropolitano que “procurará certamente descentralizar
Recife, desafogando o seu centro tradicional onde a circulação é dramática, va-
lorizará as praias, [...] integrará a área metropolitana que faz o Grande Recife e

dará normas para a expansão. Foi-se o tempo de governar com placas. Estamos
na hora dos planos” (Veja, 1969, p. 47). Prosseguiu o prefeito, afirmando: “vou
dar a Recife um plano diretor. Um senhor plano diretor, capaz de projetar a ex-
pansão da cidade e solucionar definitivamente os problemas básicos”. Sobre
Porto Alegre, a reportagem destacava que era “provavelmente de todas as capi-
tais brasileiras a um só tempo a mais integradora e a mais integrada. Isto pode
facilitar um projeto para a área metropolitana, capaz de planejar globalmente a
Grande Porto Alegre e de selecionar uma extensa área industrial defendida por
alguns técnicos contra os distritos industriais” (p. 49).
Percebe-se que a ideologia do plano e as obras físicas, sobretudo viárias,
eram colocadas como promissoras demonstrações da preocupação com o futu-
ro das áreas metropolitanas. Em poucos anos se tornariam o esteio dos proble-
mas metropolitanos, onde a população deveria depositar sua confiança, como
demonstra a edição de 4 de abril de 1973 da mesma publicação.
Portanto, o conhecimento acumulado sobre a realidade metropolitana foi
aprofundado a partir de 1964, resultando no modelo brasileiro de definição de
RMs. Wald (1972) considera que, ainda que a Constituição Federal de 1937 pre-
visse a colaboração entre municípios, a RM só foi efetiva a partir da Constituição
Federal de 1967, resultado de um debate que teve diversas contribuições.
Determinava, em seu artigo 157, que “a União, mediante lei complementar, po-
derá estabelecer regiões metropolitanas, constituídas por municípios que, in-
dependentemente da sua vinculação administrativa, integram a mesma unida-
de socioeconômica, visando à realização de serviços comuns”. Com a crescente
urbanização e mudanças institucionais ocorridas no Brasil após o golpe militar
de 1964, a partir de 1966 o então presidente Castelo Branco instituiu uma comis-
são de juristas para reformar a Constituição Federal de 1946. Ainda que obser-
vado, o fenômeno metropolitano não tinha uma base jurídica à qual se referir.
Tais juristas preconizaram então duas soluções para a questão metropolitana. A
primeira, no título V, capítulo I, seção V, artigo 246 do anteprojeto, admitia que
a União ou o estado poderá estabelecer temporariamente por lei, com a concordân-

cia das Câmaras de Vereadores e Assembleias Legislativas, áreas de desenvolvimento
prioritário, nas quais realizará as obras e serviços necessários ao reerguimento so-
cioeconômico conveniente da região. Realizadas as obras e os serviços programados,
voltarão as áreas à administração do município a que pertencer. (Brasil, 1966)
No artigo 247 constava a segunda solução: “Os estados poderão, median-

te autorização de dois terços dos membros de suas Assembleias Legislativas e

das respectivas Câmaras de Vereadores, estabelecer administração conjunta

de alguns municípios, visando à realização de obras ou serviços públicos, ou a
outros objetivos de interesse comum”. Para Horta (1975), a primeira solução se
inspirava nos moldes do desenvolvimento regional, atrelado ao suprimento de
carências. A segunda, de acordo com o autor, apontava na direção das RMs, sob
a forma de administração entre municípios, visando à realização de obras, ser-
viços públicos ou outros objetivos de interesse comum. Contudo, afirma o autor
que ambas as soluções foram ignoradas no projeto da Constituição Federal en-
viada ao Congresso em 12 de dezembro de 1966. A expressão “região metropo-
litana” foi então introduzida em texto constitucional, pela primeira vez, como
resultante do anteprojeto denominado Projeto de Reforma da Constituição
Federal no Setor Municipal, elaborado por Hely Lopes Meirelles para a reforma
da Constituição Federal de 1946, a pedido de Milton Campos, então ministro
da Justiça. Com a mudança de ministro, que passou a ser Carlos Medeiros, tal
texto extraviou-se, o qual, posteriormente, passou por alterações, retornando
como emenda aditiva, proposta pelo senador Eurico Rezende. A justificativa do
senador para a emenda era a seguinte:
As regiões metropolitanas constituem hoje em dia uma realidade urbanística que

não pode ser desconhecida das administrações modernas, nem omitida no plane-
jamento regional. Por regiões metropolitanas entendem-se aqueles municípios que
gravitam em torno da grande cidade, formando com esta uma unidade socioeconô-
mica, com recíprocas implicações nos seus serviços urbanos e interurbanos. Assim
sendo, tais serviços deixam de ser de exclusivo interesse local, por vinculados esta-
rem a toda a comunidade metropolitana.
Passam a constituir a tessitura intermunicipal daquelas localidades, e, por isso mes-
mo, devem ser planejados e executados em conjunto, por uma administração unifi-
cada e autônoma, mantida por todos os municípios da região, na proporção dos seus
recursos e, se estes forem insuficientes, hão de ser complementados pelo estado e até
mesmo pela União, porque os seus benefícios se estendem aos governos estadual e fe-
deral. Eis porque a emenda propõe o reconhecimento constitucional dessa realidade,
possibilitando a unificação dos serviços intermunicipais de regiões metropolitanas,
subvenção estadual e federal, se necessário, para o pleno atendimento da imensa po-
pulação que se concentra nessas regiões. (Congresso Nacional, 1967, p. 129-130)

Por fim, a emenda n. 848 foi assim redigida:
A União, mediante lei complementar, poderá, para a realização de serviços co-

muns, estabelecer regiões metropolitanas, constituídas por municípios que, inde-
pendentemente de sua vinculação administrativa, integram a mesma comunidade
socioeconômica.
Adite-se ao artigo 157 o seguinte parágrafo:
§ 9º ‒ A União, mediante lei complementar, poderá estabelecer regiões metropolita-
nas, constituídas por municípios que, independentemente de sua vinculação admi-
nistrativa integrem a mesma comunidade socioeconômica, visando à realização de
serviços de interesse comum. (Congresso Nacional, 1967, p. 129)
A emenda foi incorporada ao texto constitucional como parágrafo 10 do ar-

tigo 157, que se transformou posteriormente no artigo 164 da emenda consti-
tucional n. 1 de 1969. Foi modificada parcialmente a redação adotada em 1967,
para enfatizar a realização de serviços comuns com o objetivo do estabeleci-
mento das RMs. Foi definida por Horta (1975, p. 33) como um dos “instrumentos
inovadores” implantados pela Constituição Federal de 1967, que impunha ao go-
verno federal o comando da política de desenvolvimento regional. Wald (1972,
p. 150) também se referiu às RMs como “um novo instrumento de correção da ri-
gidez originária do sistema federalista e um meio de racionalização dos grandes
centros urbanos”. A emenda, de acordo com Horta (1975, p. 36), foi inspirada no
trabalho de Hely Lopes Meirelles com algumas modificações: somente a União
poderia estabelecer RMs; deveriam ser criadas via lei complementar federal; foi
suprimida a possibilidade da administração unificada de caráter intermunici-
pal; e a solução proposta por Meirelles incluía a RM no setor constitucional re-
servado aos municípios, como parte do todo. A emenda operou a desvinculação
entre RM e município, administração municipal e autonomia municipal.
Para Horta (1975), entretanto, a emenda ficou mergulhada entre mais de
1.500 apresentadas à Constituição Federal e o relator da comissão mista que
apreciou o título III – da Ordem Econômica – do projeto não fez qualquer des-
taque à nova forma de organização, o que não permite avaliar as razões que
balizaram sua adesão. Wald (1972) destaca o fato de que a princípio a proposta
foi apresentada como inciso 10 do artigo 157 da Constituição Federal de 1967,
sendo elevada, a partir da emenda n. 1/1969, a artigo próprio (artigo 164), que
não alterou substancialmente o que determinava a Constituição Federal de
1967, resultando no seguinte texto: “A União, mediante lei complementar, po-
derá, para a realização de serviços comuns, estabelecer regiões metropolitanas,

constituídas por municípios que, independentemente de sua vinculação admi-

nistrativa, façam parte da mesma comunidade socioeconômica”.
Comunidade socioeconômica seria caracterizada como o produto do desen-
volvimento de grande área urbana e das localidades periféricas que recebem os
reflexos da concentração demográfica e da expansão industrial, que caracteri-
zariam a RM (Horta, 1975, p. 37). A partir dessa definição, os juristas passaram
a discutir o que seria função metropolitana e interesse metropolitano. As fun-
ções metropolitanas, para Grau (1972, p. 9), podem ser consideradas a partir de
duas acepções: expressar atividades privadas exercidas no espaço metropolita-
no ou referir tipos específicos de atuação governamental. Esta segunda concep-
ção atuaria de forma a satisfazer as demandas da primeira, a qual condiciona
as necessidades metropolitanas. A atuação governamental na segunda acepção
é a qual os técnicos e teóricos tentaram responder no Brasil, pois as funções
privadas metropolitanas exigem “atuação coordenada, em conexão e integra-
ção, e seu sucesso depende de uma anterior atividade de planejamento, que lhe
dê suporte” (Grau, 1972, p. 13). Já no Plano Metropolitano de Desenvolvimento
Integrado da Grande São Paulo, elaborado pelo Gegran em 1971, definem-se ser-
viços de interesse comum como
atividades e serviços urbanos, ou parte destes, que, pela natureza de sua disciplina,
implantação ou operação, resultem em conexões e interferências recíprocas entre
os diferentes municípios, exigindo ação unificada e planejada que ultrapasse seus li-
mites institucionais. Para que o conceito possa ser aplicado indistintamente, a qual-
quer realidade metropolitana, basta que se substitua a expressão “diferentes mu-
nicípios” por “diferentes unidades administrativas com atuação na área”. (Gegran,
1971, p. 189)
O fundamento constitucional da RM residiria, portanto, “exclusivamente

na realização de serviços comuns aos municípios integrantes da mesma comuni-
dade socioeconômica”, instituindo-se como executora de serviços comuns, não
resultando em novo nível de governo ou em circunscrição político-administra-
tiva. Já os interesses metropolitanos, para Grau (1972, p. 41-42), são aqueles que
geram efeitos que extrapolam os limites territoriais de várias autoridades e uni-
dades administrativas, necessitando de soluções coordenadas e integradas de
parte das autoridades e unidades. Para Azevedo (1976, p. 21), a competência dos
municípios decorre da predominância dos interesses locais sobre os regionais
ou nacionais, sendo o objeto das RMs a realização de “serviços comuns”, que
seriam aqueles em que a predominância do interesse se desloca do município

para a região. A área abrangida teria a necessidade de uma ação conjunta para
permitir o enfoque adequado dos problemas que, pela singularidade da região,
ultrapassassem a possibilidade de solução isolada. A juricidade do conceito de
interesse predominantemente metropolitano possibilitaria ao Estado intervir
na área metropolitana para atendê-lo, ainda que se alegue que isso implica in-
fringir a autonomia municipal, o que não ocorre, de acordo com alguns juristas,
uma vez que os municípios continuariam com administração própria quanto
ao que fosse de seu interesse predominante. Para Alves (1979), contudo, a for-
ma adotada não contempla os pressupostos necessários à preservação efetiva da
autonomia local, a par de impedir uma mais perfeita integração entre todos os
níveis governamentais, incluindo a União (p. 121-122). Inserido no título cons-
titucional “Ordem econômica e social”, a inclusão da emenda visava, de acor-
do com Horta (1975), à realização de justiça social, singularizando a RM dentro
do direito constitucional brasileiro, diferenciando-a de modelos estrangeiros e
originando um projeto genuinamente nacional de institucionalização. Critica o
autor alguns legisladores que buscavam soluções baseadas em modelos estran-
geiros, exaltando o que definiu como “projeto brasileiro de região metropolita-
na” (p. 38), expressão que compõe o título deste artigo.
Esse cenário de discussão para regulamentar os agrupamentos de muni-
cípios, sobretudo a partir da Constituição Federal de 1967 e da emenda n. 1 de
1969, fez com que o Ministério da Justiça fosse requisitado a propor um projeto
de lei que criasse as RMs. Com a dimensão que a questão metropolitana tomou e
as divergências entre os diversos ministérios, os técnicos do Ipea foram chama-
dos a analisar o anteprojeto proposto pelo Ministério da Justiça. Foi elaborado
pelo instituto um documento, publicado em 1971, que destaca (Ipea, 1971, p. 143)
que entre 1967 e 1968 foram apresentados nove projetos para a institucionaliza-
ção de RMs, que os autores dividiram em três grupos:
1) Projetos que visavam à constituição de RMs isoladas: projeto n. 23/1967,
de autoria do deputado Paulo Biar, criava a RM na área abrangida pelos muni-
cípios de Nova Iguaçu, Duque de Caxias, São João de Meriti, Nilópolis, Magé,
Itaguaí e Itaboraí. Para o Ipea (1971, p. 143), contudo, “ainda que pertencentes
a uma mesma comunidade socioeconômica, esses municípios constituem, na
verdade, uma parte da grande área metropolitana do Rio de Janeiro, não apre-
sentando todos eles integração entre si e sim com o Rio de Janeiro ou Niterói (no
caso de Itaboraí)”; projetos n. 38/1967, do deputado Milton Reis, e n. 44/1968,
do deputado Rozendo de Souza, que previam a instituição de RMs em Minas
Gerais entre os municípios de Ipatinga, Timóteo e Coronel Fabriciano e no Rio
de Janeiro (Volta Redonda e Barra Mansa). O Ipea (p. 143) avaliava que eram

“dois casos análogos: importantes núcleos industriais em expansão, onde se

processa o fenômeno de conurbação expresso pela continuidade da malha urba-
na. Não são o caso, contudo, de metrópoles de expressão regional, cidades que
comandam sistemas de cidades”; projeto n. 53/1968, do deputado Luiz de Paula,
que previa a criação da Grande Região dos Montes Claros, onde os municípios
estavam na área de influência regional de Montes Claros. Para o Ipea, não se
justificaria tal proposta uma vez que não havia “conurbação e não é um núcleo
urbano de expressão metropolitana. Estes fatos afastam a possibilidade de face
aos conceitos correntes de área metropolitana, se aceitar a instituição de uma
entidade metropolitana para Montes Claros, nos termos da Constituição” (p.
143); projeto n. 57/1968, do deputado Passos Pôrto, que definia a RM de Aracaju.
Para os técnicos do Ipea, ainda que a cidade fosse capital estadual, os municí-
pios indicados no projeto formavam sua área de influência imediata e não, a
rigor, uma área metropolitana. Destacam também que o fenômeno de conurba-
ção se revelava em escala muito reduzida – somente com o município de Barra
dos Coqueiros; projeto de autoria do deputado Henio Romagnolli sobre a RM de
Curitiba. Para o Ipea, tratava-se de
uma capital estadual cuja função metropolitana foi reconhecida nos estudos sobre
hierarquia urbana realizados pelo Ipea/CNG, e que vem apresentando o tipo de cres-
cimento característico referido. Sua instituição como região metropolitana, nos
termos da Constituição, deverá se processar tão logo seja aprovada a lei complemen-
tar de caráter normativo. (Ipea, 1971, p. 143)
2) Projetos n. 31/1967, de autoria do deputado Paulo Macarini, e n. 32/1967,

do deputado Raul Brunini: propunham o estabelecimento imediato das RMs e
a forma institucional pela qual deveriam ser organizadas. O segundo previa “a
instituição do órgão metropolitano mediante convênio da União com estados
e municípios e especifica nove regiões, que correspondem às nove metrópoles
nacionais e regionais, cuja condição metropolitana foi reconhecida nos estudos
realizados pelo IBG/Ipea”. O primeiro previa vinte regiões, sendo nove as reco-
nhecidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e as demais
abrangiam “os municípios que circundam quase todas as capitais estaduais.
Dessas onze outras, apenas algumas acusam o fenômeno do crescimento conur-
bado e nenhuma tem uma função metropolitana”;
3) Por fim, o projeto do deputado Dahil de Almeida, n. 48/1968, de cará-
ter normativo e o mais próximo do anteprojeto elaborado pelo Ministério da
Justiça. Considerava que “só os municípios de um mesmo estado poderão se

organizar em regiões metropolitanas; o que exclui a possibilidade de criação da

RM do Rio de Janeiro, justamente uma daquelas que mais problemas comuns
apresenta”.
Destacava o documento que “da análise dos projetos em tramitação na
Câmara Federal, constata-se a necessidade urgente de uma lei de caráter nor-
mativo que defina os requisitos mínimos para a criação de regiões metropoli-
tanas e as características básicas de sua institucionalização” (Ipea, 1971, p. 144).
Segundo Matos (1982, p. 94), até 1973 mais três projetos foram alvo de discus-
são no Congresso Nacional, contudo, “embora nada tenha resultado destas ini-
ciativas, serviram para mostrar que o assunto não era alheio aos interesses do
Poder Legislativo. Foi somente depois de trabalho desenvolvido no Ministério
da Justiça, pela sua Comissão de Estudos Legislativos, que a matéria ganhou im-
pulso e proporcionou os debates que se prolongariam até 1973”.
Partiu do Ministério da Justiça então a iniciativa de regulamentação do
artigo 157, § 10 da Constituição Federal de 1967, que se consubstanciou no an-
teprojeto de lei complementar de organização de RMs, publicado no Diário
Oficial, seção I, parte I, de 13 de setembro de 1967, folha 9.339, para receber su-
gestões visando ao seu aperfeiçoamento. O anteprojeto continha dez artigos,
nos quais disciplinava a criação de RMs – iniciativa da União, no caso de inte-
resse nacional, ou por solicitação dos estados e municípios interessados, mas
sempre por decreto federal –; sua organização – Conselho Metropolitano e
Diretoria Executiva – e a competência e a receita da entidade metropolitana. O
anteprojeto foi alvo de divergência entre o Ministério da Justiça e o Ministério
do Planejamento no tocante à organização, sobre a qual, de acordo com Horta
(1975), o primeiro seria favorável a uma legislação específica para cada caso, en-
quanto o segundo preconizava uma legislação geral, nos moldes do anteprojeto
que contou com seu patrocínio.
Nessa fase de indefinição governamental surgiram iniciativas no Congresso
Nacional que também não concluíram sua elaboração legislativa, como o projeto
de lei complementar federal n. 51, de 1971 (Diário do Congresso Nacional, seção II,
18 de setembro de 1971, folha 4.751), dispondo sobre a organização de RMs, den-
tro das estruturas das normas gerais do anteprojeto ministerial, e do projeto de
lei complementar n. 53-A, de 1968, instituindo a Grande Região Metropolitana
de Montes Claros. Neste último, seguindo a orientação atribuída ao Ministério
do Planejamento, criava-se a RM específica – aglutinando 27 municípios, numa
superfície de 71.318 km e com a população de 685.353 habitantes, para consti-
tuir, na época, a “Grande Região Metropolitana de Montes Claros” (Diário do
Congresso Nacional, seção I, 9 de junho de 1970, folha 2.085). Enquanto não havia

uma definição, os governantes e os técnicos procuravam influir na adoção de

soluções que defendiam em seminários, congressos e encontros. São Paulo era
então o centro dos debates, onde ocorreram o já citado Simpósio sobre Regiões
Metropolitanas, organizado pelo Serfhau, em 1967, o Seminário Internacional
sobre Planejamento Metropolitano, realizado em 1972, e a Semana de Debates
sobre a Institucionalização das Áreas Metropolitanas, promovida pelo Instituto
de Engenharia, com apoio do Serfhau, Cogep, Gegran e da Câmara Municipal,
em 1972. Horácio Ortiz, então vereador, relatou sobre o Seminário na Câmara
Municipal de São Paulo, citando que estiveram presentes 35 especialistas, sendo
nove de São Paulo e os demais de outros estados e países, discutindo métodos e
sistemas de planejamento.
De acordo com Horta (1975), nesses eventos fixou-se a posição de preserva-
ção da autonomia municipal, insistindo na atividade normativa e não executi-
va dos órgãos das RMs, para impugnar sua institucionalização como entidade
política ou político-administrativa, acima dos municípios e subtraindo-lhes a
autonomia naquilo que é de seu peculiar interesse. Defendia-se a necessidade de
fixar o conceito de “peculiar interesse metropolitano”, distinto de “peculiar in-
teresse municipal”. O primeiro, concentrado na realização de serviços comuns
dos municípios da mesma comunidade socioeconômica, e o segundo na admi-
nistração própria, de acordo com o peculiar interesse local. Ainda segundo o au-
tor, durante o I Encontro de Prefeitos das Capitais ‒ realizado em um município
do interior, Garanhuns (PE) ‒ houve disputa entre técnicos do Banco Nacional
de Habitação (BNH), sustentando a necessidade de um governo metropolitano
fortemente centralizado – o que suscitou a alusão à figura do superprefeito –,
e os autonomistas, defendendo os municípios e as administrações municipais.
De acordo com a revista Veja (1973, p. 54), a posição do BNH de criar tal entida-
de pareceu “tão assustadora quanto abstrata: o superprefeito, nova ameaça aos
poderes ainda nas mãos dos administradores municipais”. A posição vencedora
colocava a RM como dispensadora de serviços comuns para os municípios da
mesma comunidade socioeconômica, e a autarquia metropolitana, criada pela
lei estadual, se tornaria o instrumento de realização dos serviços públicos re-
gionais, finalidade constitucional da RM.
Resultou desses debates o I Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico
e Social 1972-1974, aprovado pela lei n. 5727 de 1971, que incluía como atua-
ção nacional para o período a “realização de estratégia regional para efetivar
a integração nacional”, que previa a consolidação do núcleo desenvolvido do
Centro-Sul “até com a criação de regiões metropolitanas”. Francisconi e Souza
(1976) destacam que, mesmo durante o debate que antecedeu a delimitação das

RMs, havia aqueles que defendiam a necessidade de diferentes arranjos. Existia

a tentativa de adequar e promover a rede urbana, na qual destacam a Política
de Desenvolvimento Urbano do Paraná (PDU), elaborada pela Universidade
Federal do Paraná (UFPR), em convênio com o governo do estado, Sudesul e
Serfhau, que avançava nesse sentido.
No documento do Ipea (1971) afirma-se que os principais pontos do antepro-
jeto resultaram do simpósio do Serfhau em 1967, sobretudo a forma legislativa
que deveria ser adotada para a criação das RMs. Tiveram de optar ou por “uma
lei complementar específica para cada região metropolitana a ser instituída,
ou pela elaboração de uma norma geral que disciplinasse o reconhecimento
e a instituição das referidas áreas” (Ipea, 1971, p. 7). Recomendaram elaborar
norma geral que fixasse as diretrizes para a instituição de RMs, incorporada ao
anteprojeto elaborado pelo Ministério da Justiça, que determinava como RM
aquelas que obedecessem a todos esses requisitos: território compreendido em
mais de uma entidade político-administrativa; importância econômica e social
macrorregional; predominância de setores de atividades econômicas secundá-
rias e terciárias; centro de cultura e de serviços de apoio financeiro de macror-
regiões; continuidade urbana; mobilidade populacional permanente dentro da
área; e serviços públicos e de infraestrutura de interesse comum ou necessidade
do seu estabelecimento.
O Ipea chegou às seguintes considerações sobre o anteprojeto: os requisitos
não eram precisos (a importância econômica e social macrorregional da área
ou a importância da metrópole como centro cultural e de apoio financeiro),
por outro lado, qualquer cidade acima de um determinado contingente popu-
lacional tem predominância das atividades terciárias; a existência de descon-
tinuidade nas construções diferia de integração metropolitana; quanto à mobi-
lidade, o tipo peculiar ao fenômeno metropolitano define-se pela presença de
fluxos diários de trabalhadores; no § 2° do artigo 1, definir os serviços, os mais
comuns, quais ficariam a cargo da entidade metropolitana, a ordem de priori-
dade de seu atendimento; e quanto à competência da entidade metropolitana,
deveria ser evitado o excessivo detalhamento de atribuições, fixando apenas as
mais genéricas.
Lei complementar n. 14/1973: estabelecimento das RMs brasileiras
De acordo com Matos (1982), com as modificações originadas da análise do Ipea,

foi elaborado um novo anteprojeto. As discussões continuaram tanto no âmbi-
to do Executivo, do Legislativo, bem como nos meios técnicos, dentro e fora do

governo. Finalmente, em 1973, o Executivo federal enviou ao Congresso Nacional

o anteprojeto, que em quase nada se assemelhava aos anteriores. Incluindo cinco
emendas das 42, tornou-se a lei complementar n. 14, de 1973. O autor apresenta as
emendas que propunham a criação de novas RMs (p. 98): emenda 1, que propunha
a criação da RM do Rio de Janeiro, integrada pela cidade do Rio de Janeiro (ou
cidade-estado da Guanabara), Nova Iguaçu, São João de Meriti, Duque de Caxias,
Nilópolis, Itaguaí, Mangaratiba, Niterói, São Gonçalo, Itaboraí, Magé, Maricá e
Rio Bonito; emendas 2 e 16, que propunham a criação da RM de Vitória; emenda
3, que indicava a criação das RMs de Niterói e Nova Iguaçu; emendas 4 e 17, que
criavam a RM de Florianópolis; e emenda 5, que criava a RM de Santos. Nenhuma
dessas emendas foi acatada. Incluíram-se então as seguintes: emenda 11, acres-
centava municípios à RM de Recife; emendas 12 e 13, acrescentavam municípios
à região de Curitiba; emenda 15, excluía o município de Igarapé da RM de Belo
Horizonte; e emenda 18, estabelecia que o salário-mínimo dos municípios das
RMs fosse igual ao da capital do estado a que pertencessem.
Diferente dos anteprojetos sugeridos anteriormente, a lei complemen-
tar criou, de uma só vez, as oito RMs e definiu os municípios integrantes.
Estabeleceu ainda que cada região teria um conselho deliberativo e um consul-
tivo (que sequer apareciam nas propostas anteriores), indicando sua composi-
ção e funções, e definiu os serviços de interesse comum. A resolução para obri-
gar os municípios a participarem da execução do planejamento metropolitano
integrado, sem ferir sua autonomia, está no artigo 6º da lei complementar fe-
deral n. 14/1973: “Artigo 6º ‒ Os municípios da região metropolitana que parti-
ciparem da execução do planejamento integrado e dos serviços comuns terão
preferência na obtenção de recursos federais e estaduais, inclusive sob a forma
de financiamentos, bem como de garantias para empréstimos”. Vinculou ainda
a destinação de recursos federais à confecção de planos integrados de tais RMs,
por meio do decreto federal n. 72.800, de 1973, restringindo o acesso a recursos
para infraestrutura urbana por projetos compatíveis com os planos formulados
para a região, ao contrário do que afirma Villaça (1999), para quem a regra não
existia. Existindo, não foi aplicada, contudo.
Também o decreto federal n. 73.600, de 1974, definiu um mínimo de 5%
dos recursos do Fundo de Participação dos Estados para o financiamento dos
projetos comuns. Ou seja, caracterizava a lei a forma administrativa e finan-
ceira que o governo central definiu para agir sobre tais espaços, oportunizan-
do aos municípios integrados a possibilidade de realização de ações que se so-
brepusessem aos limites territoriais. Portanto, todas as responsabilidades, com
exceção da delimitação e do financiamento, foram transferidas aos governos

estaduais. Não havendo na lei instrumentos para sua efetiva aplicação, os esta-
dos passaram a organizar entidades de planejamento e administração metropo-
litana dentro das diretrizes da lei complementar (Matos, 1982), que passariam a
caracterizar o planejamento metropolitano após 1973. Alves (1979) destaca que
até então as formas institucionais básicas adotadas nos diferentes países con-
sistiam em: criação de um ente político-administrativo autônomo sem eliminar
os entes locais; fusão dos municípios; criação de unidades metropolitanas se-
torizadas, com autonomia administrativa e financeira; cooperação voluntária
entre os municípios da mesma região por meio de convênios; e atribuição legal
da responsabilidade de decisão a respeito dos problemas metropolitanos à esfe-
ra governamental intermediária (o estado-membro, em nosso caso), acima dos
municípios e abaixo do poder central, objetivando a unificação e a coordenação
dos órgãos e entidades executivas dos programas metropolitanos.
A última forma não exclui a participação dos outros entes governamentais
envolvidos e foi adotada no Brasil, sendo o modelo que lhe empresta o funda-
mento de concepção, para Alves (1979), o que melhor se adaptava a nossa forma
federativa de Estado, visto integrar-se nos modelos do federalismo de coopera-
ção, sem ofensa ao princípio da autonomia política. O referido modelo não foi
integralmente aplicado, quer pela não participação da União na administração
básica das RMs, na qual não tem representação, quer pela fraca representati-
vidade dos municípios. Azevedo (1967, p. 16) destaca que “a União estabeleceu
não a ‘região metropolitana’, mas a possibilidade de um governo específico para
a região metropolitana”, sendo que o problema é que, verticalmente, ela é in-
fluenciada pelos três entes federativos, já que não constitui por si um ente, e ho-
rizontalmente, por uma infinidade de municípios, dificultando a possibilidade
de uma administração unificada.
A promulgação da lei complementar federal n. 14, de 8 de junho de 1973,
veio encerrar essa fase de indefinição. Harmonizou as duas tendências que fo-
ram identificadas em posições anteriores do Ministério da Justiça e do então
Ministério do Planejamento. Foram criadas oito RMs (Figura 3), especificadas
no texto, e, ao mesmo tempo, as normas gerais de organização. Explicitou os
serviços comuns de interesse metropolitano, enfrentando a questão central da
RM, oferecendo solução diversificada para a unificação de execução, e autori-
zando a concessão à entidade estadual, constituição de empresa de âmbito me-
tropolitano ou estabelecida por convênio (artigo 3º, parágrafo único). O artigo
5º da lei n. 14/1973 determina os serviços comuns metropolitanos: planejamen-
to integrado de desenvolvimento econômico e social; saneamento básico, nota-
damente abastecimento da água e rede de esgotos e serviço de limpeza pública;

uso do solo urbano; transportes e sistema viário; produção e distribuição de gás

combustível canalizado; aproveitamento de recursos hídricos e controle da po-
luição ambiental, na forma que dispuser a lei federal; e outros serviços incluí-
dos na área de competência do conselho deliberativo por lei federal.
Para Andrade e Santos (1987, p. 95), as opções quanto à definição dos ser-
viços e à forma de financiamento que justificavam economicamente a institu-
cionalização de RMs eram rendimentos crescentes de escala (hipótese de que
o custo médio para a realização dos serviços seria reduzido em grande escala);
indivisibilidade dos investimentos: a escala metropolitana poderia garantir va-
lores sustentáveis para pagamentos de infraestruturas que, em nível municipal,
seriam impraticáveis; polarização das metrópoles: o interesse metropolitano
poderia enfraquecer o domínio dos municípios polos, com os quais os demais
não têm condições de concorrer, promovendo maior igualdade de distribuição
dos investimentos públicos; descentralização industrial: os municípios peri-
féricos não possuem infraestrutura adequada para empreendimentos indus-
triais, que acabam optando por se instalar no polo (essa hipótese deixa de valer
na década de 1990). Ainda que as concentrações gerem economias e desecono-
mias de escala, elas são absorvidas de formas diferentes pelas classes sociais e
pelos municípios. Ao propiciar melhor qualidade e quantidade de serviços nos
municípios periféricos, combinadas com vantagens locacionais, poderia ocor-
rer maior descentralização da indústria.
Para Grau (1972), a observação da disposição permite algumas conclusões a
seu respeito: instituiu uma modalidade de relacionamento originário e subsis-
tentemente compulsório entre as unidades político-administrativas integrantes
das RMs; o estabelecimento dependia, para se efetivar, de lei complementar que a
instituísse; as RMs constituíam unidades territoriais integradas por mais de um
município, independentemente de suas vinculações administrativas, desde que
fizessem parte de uma mesma comunidade socioeconômica; o objetivo do seu es-
tabelecimento estava limitado à realização de serviços comuns, podendo a enti-
dade a ser criada, em consequência àquele estabelecimento, não apenas promo-
ver a execução de serviços comuns, integrada e coordenadamente, mas também
executá-los diretamente; a disposição constitucional não permitia a criação de
um quarto nível político-administrativo, respeitando a autonomia municipal; e
não há impedimento à participação de outras unidades político-administrativas
que não os municípios – a União e os estados – na entidade administrativa respon-
sável pela execução dos objetivos metropolitanos (Grau, 1972, p. 64-65).

Figura 3 – RMs definidas em 1973 e 1974. Elaborada pelo autor4
4 Além das oito definidas pela lei complementar federal n. 14/1973, a RM do Rio de Janeiro foi definida
pela lei complementar federal n. 20/1974.

Gouvêa (2005, p. 134) afirma que, apesar das críticas, o arranjo implantado
pela ditadura militar apresentava características interessantes. Não criou um
quarto nível de poder, mas se preocupou em particularizar serviços configura-
dos como de interesse comum e em formalizar as atividades a serem desempe-
nhadas no âmbito metropolitano, ou seja, planejamento, promoção e coorde-
nação da execução de programas e projetos de interesse plurimunicipal. Exceto
quanto à existência dos conselhos, a organização e a especificação das estrutu-
ras institucionais para efeito de operacionalização das políticas foram deixa-
das para cada estado. O Conselho Deliberativo seria o órgão de planejamento,
coordenação, execução e unificação dos serviços comuns, enquanto o Conselho
Consultivo seria opinativo e de aconselhamento, para questões de interesse da
RM. As soluções para problemas que envolviam um grande número de agentes
deveriam se desenvolver segundo as peculiaridades de cada RM.
Percebe-se, como Deák (2004) afirma, que o período que se estende de mea-
dos da década de 1960 até 1973 constituiu a “era de ouro” do planejamento no
Brasil. Para o autor, até esse momento a prática de planejamento restringia-se
às investidas de poucas municipalidades, sem qualquer coordenação, integração
ou subordinação a uma política federal de regulação urbana. A partir de 1964,
essa política nacional passou a ser realizada, sendo o fio condutor das instituições
voltadas ao planejamento a concepção de que ele é função de governo, técnica e
forma de administração. Reproduziam, dessa forma, um marco institucional em
nível federal que possibilitou e condicionou a criação de instituições de planeja-
mento nas diferentes escalas e arranjos e que permanece dominante no planeja-
mento metropolitano brasileiro. Definido o que seriam as RMs no Brasil, houve
o debate sobre a delimitação territorial dessas unidades de planejamento. Entre
os ministérios, havia propostas oriundas do Ministério do Interior (por meio do
Serfhau), do Ministério do Planejamento (IBGE e Ipea) e do Ministério da Justiça
(comissão de juristas), além do BNH, das universidades e de organismos públicos
de alguns estados. Também o Senado e a Câmara Federal discutiam tal tema.
O estudo para fins de ação administrativa realizado pelo IBGE, publicado em
1971, teve como base os textos de Galvão et al. (1969) e de Davidovich (1971), ambas
técnicas da instituição. Denominado “Divisão do Brasil em regiões funcionais ur-
banas”, resultou de uma revisão e reelaboração do “Estudo preliminar da divisão
do Brasil em espaços polarizados”, publicado em 1967 pelo mesmo instituto. Nele,
foram identificados e definidos quatro níveis para os 718 centros urbanos do Brasil,
hierarquizados de acordo com sua dominância e subordinação na rede urbana.
Em primeiro, estavam os centros metropolitanos, seguidos dos centros regionais,
centros sub-regionais e, por fim, os centros locais. O modelo resultante deveria

servir tanto a “uma política regionalizada do desenvolvimento como para orientar

a racionalização no suprimento dos serviços de infraestrutura urbana através da
distribuição espacial mais adequada” (IBGE, 1972, p. 2), aperfeiçoando a máquina
administrativa e eliminando a centralização executiva. Essa série de publicações
indica que as questões relacionadas às áreas de influência, redes urbanas, relações
cidade-região, áreas metropolitanas e correlatos estavam entre os temas de pesqui-
sa prioritária no Departamento de Geografia do IBGE naquele momento. O mode-
lo definido para o estudo estava de acordo com o conceito proposto por Haggett e
Chorley (1967), em Socio-economic models in geography, que se baseava na contagem
de relacionamentos ou vínculos mantidos entre os centros urbanos em três setores
de afinidades: fluxos agrícolas, distribuição de bens e serviços, economia e popula-
ção. No estudo se considerou a cidade não apenas como forma, mas também como
estrutura, havendo necessidade de existir uma economia básica urbana que estabe-
lecesse vínculos entre cidades e suas regiões. A economia urbana básica estrutura
a cidade, enquanto fluxos e relacionamentos organizam a região funcional urbana.
Esse modelo pressupõe a hipótese de que cidades e fluxos têm capacidade para es-
truturar de maneira específica o espaço. Vínculos e relacionamento se ampliariam
em intensidade e frequência, dependendo das distâncias, da divisão funcional e da
distribuição de renda das cidades e das regiões. Os indicadores para exprimir es-
ses relacionamentos, para os autores, poderiam ser obtidos de duas maneiras: pela
rede viária e fluxo de passageiros ‒ estudos como os de Berry e Garrison (1968) defi-
niam que quanto mais importante o centro, maior o afluxo de estradas, veículos e
pessoas; e por pesquisa direta, estabelecendo o sistema de relações entre os centros
urbanos, com levantamento dos locais de distribuição de bens e consumos.
O estudo se baseou no segundo modelo, tendo como fonte questionários
preenchidos pelos agentes municipais de estatísticas do IBGE em 1966, que in-
cluía também os fluxos agrícolas. Tratou-se de uma pesquisa qualitativa, por-
tanto, não foram quantificadas as relações indicadas, sendo bastante gerais, por
limitação do próprio instituto de, naquele momento, empreender e organizar a
quantidade de dados para um país da dimensão territorial do Brasil.
Seguindo as orientações do britânico J. Cole (que trabalhava no IBGE nos
anos 1960), procedeu-se ao somatório das ligações organizadas em uma matriz
de dados. Cada município foi representado em linhas e colunas, que identifica-
riam quem eram e com quem se relacionavam, respectivamente. As relações po-
diam ser agrícolas, de distribuição de bens e serviços e de prestação de serviços.
Somavam então pontos de acordo com os vínculos que mantinham nesses três
setores. Alguns problemas indicados pelos autores foi a generalização dos servi-
ços e bens, como se todos tivessem a mesma importância, bem como da relação

direta de compra ou intermediária (quando o item não foi produzido, mas era
comercializado – caso dos grandes produtores de sapatos, por exemplo). Outro
problema era a hipertrofia urbana de alguns municípios como Belém, que, ainda
que inferior a São Paulo, polarizava uma área cerca de três vezes maior. Por isso
afirmavam ser um quadro geral, naquele momento considerado como satisfató-
rio. Dialogando com o estudo “Região de influência de cidades” (Regic), publica-
do em 1967, destacavam o papel de Goiânia (GO), que naquele momento polari-
zava Brasília, como um município que tinha mais relacionamentos em número
absoluto do que outros já tidos como metropolitanos, como Curitiba e Belém.
Consideraram Goiânia, portanto, como a décima metrópole, unindo-se às nove
anteriores definidas pelo IBGE. Os centros urbanos foram então divididos em
quatro níveis, como já dito, sendo o segundo, o terceiro e o quarto subdivididos
em dois subníveis cada. Além dos critérios de relacionamentos e vínculos já cita-
dos, levou-se em consideração também a população em 1970, o número de rela-
cionamentos de âmbito nacional e regional, o número de centros subordinados e
a nota de equipamentos funcionais (de acordo com a pesquisa “Centralidade: sub-
sídios à regionalização”, publicada em 1968). Ainda que o texto não cite o fato, é
notável que apenas capitais de estados estavam no nível 1, que foi dividido em: 1a)
Grande metrópole nacional: São Paulo; 1b) Metrópole nacional: Rio de Janeiro;
1c) Centros metropolitanos regionais: Recife, Belo Horizonte, Salvador e Porto
Alegre; e 1d) Centros macrorregionais: Curitiba, Fortaleza, Belém e Goiânia.
Como principais resultados, os autores apontavam a grande diferença entre Rio
de Janeiro e São Paulo no cenário nacional, sendo que esta capital tinha amplitu-
de metropolitana e regional muito superior àquela. Um dos motivos apontados para
tal diferenciação era o grande desenvolvimento pelo qual passava a capital de Minas
Gerais, que, ao reforçar sua posição no estado, limitava a polarização até então exer-
cida pelo Rio de Janeiro. Havia, portanto, a tendência da hierarquia urbana do Brasil
ter apenas uma metrópole nacional à frente, que se mantém, como demonstrou o
Regic de 2018. Outro resultado verificado foi que as desigualdades regionais se refle-
tem nas diferenciações da organização estrutural das redes urbanas. Por fim, o dina-
mismo demográfico dos centros regionais importantes nível 2a, como Campinas (SP)
e Campina Grande (PB) que, somadas a Goiânia, representavam 47,8% da população
urbana em 1970, tendo em geral incremento populacional de cerca de 50% entre 1960
e 1970. Na tentativa de delimitar as RMs no Brasil, os autores dividiram-se entre os
que tomaram como base critérios quantitativos e aqueles que buscaram definir qua-
litativamente o fenômeno. Matos (1982) destaca como principais contribuições as
elaboradas pelo IBGE, Ministério da Justiça, Ministério do Interior, Ministério do
Planejamento e Coordenação Geral e por Soares (1969), que constam no Quadro 1:

Quadro 1 – Principais contribuições à delimitação das RMs em 1973
Fonte: Galvão et al. (1969); IBGE (1967, 1968, 1972); Soares (1969). Elaborado pelo autor
Pode-se observar que, se tomados os critérios de Galvão et al. (1969), ocor-

reriam modificações, como a exclusão da RM de Belo Horizonte dos municípios
de Igarapé, Mendes e Engenheiro Paulo de Frontin, bem como, se considerados
os critérios dos ministérios, Curitiba e Belém não seriam definidas como RMs.
Além dessas, houve propostas como as de Aliomar Baleeiro Filho (de criação de
áreas metropolitanas de nível médio ‒ polos regionais ‒ subordinadas às RMs);
de Lysia Bernardes (para quem haveria dois tipos de áreas metropolitanas: as es-
truturadas em torno de metrópoles e as com um núcleo central que não se qua-
lifica como metrópole); de Rodrigo Mayo, para quem seria o “sistema espacial
composto de área metropolitana, diferentes centros secundários, zona rural
e um conjunto de eixos de comunicação unindo-os, tanto entre si quanto com
as áreas metropolitanas”, distinguindo região e área metropolitana, sem qua-
lificá-las (Matos, 1982). Boisier (1972), com base nas características funcionais
das RMs e delas como um subsistema do sistema inter-regional, define metró-
pole (cidade excepcionalmente grande em relação ao meio geográfico e socioe-
conômico em que se insere), área metropolitana (aglomerado constituído pelo

núcleo central metropolitano e os centros urbanos incorporados a ele mediante

processo de suburbanização, inclui os espaços rurais contíguos) e RM (área me-
tropolitana, periferia metropolitana, por centros metropolitanos e por um con-
junto de eixos de comunicação e desenvolvimento unindo os centros e a área).
Por fim, foi mantido até 1988 as nove RMs, sendo que apenas a RM de Fortaleza
sofreu alteração, com a inclusão de Maracanaú (lei complementar federal n. 52,
de 1986), emancipado de Maranguape, sem ampliação, portanto, de sua área.
Considerações finais
Conclui-se que as RMs são espaços que se configuram como “um acúmulo desi-
gual de tempo” (Santos, 1976, p. 21), pois, como afirmou Joe Painter, “é [um es-
paço] necessariamente poroso, histórico, variante, desigual e perecível” (2010, p.
1094). Entretanto, é importante ter em mente que, apesar dos esforços em deli-
mitar e moldar esse espaço, ele “nunca está completo, mas sempre se tornando”.
Noventa anos depois, continua necessário o enfrentamento dos obstáculos
que se colocam para a institucionalização das RMs como espaços políticos, ca-
pazes de mobilizar Estado, mercado e sociedade para a resolução dos problemas
pertinentes a essa escala. Se isso não ocorrer, estaremos fadados ao comprome-
timento dos arranjos institucionais de planejamento em sua capacidade de ação,
limitados por iniciativas fragmentadas, persistindo a ideia de espaços preferen-
ciais para acumulação de capital e exercício da dominação, inclusive se instituin-
do espaços que não se configuram enquanto RMs. Evitando, assim, o identificado
por Lacerda e Ribeiro (2014, p. 192), que afirmam que “apesar dos esforços téc-
nicos em criar, nos organogramas institucionais, conselhos e outros instrumen-
tos de cooperação, a gestão metropolitana, no caso brasileiro, ainda sobrevive no
bojo da fragmentação do território e de poucas experiências exitosas”.
A importância do resgate do debate sobre a formação das RMs permite a
recuperação da formação dos aparatos de planejamento e arranjos territoriais
em diferentes escalas, apontando as formas alternativas de articulação territo-
rial urbana que podem dar conta da complexidade do fenômeno metropolitano.
Nesse sentido, um dos fatores que não permitiu a simples transposição das
experiências administrativas procedidas no exterior para aplicação às realida-
des metropolitanas brasileiras foi a circunstância de que os governos locais não
são entidades delegadas aos estados. Os municípios brasileiros possuem autono-
mia jurídica, não sendo, assim, os estados que determinam, por meio de disposi-
ções legais ou atos administrativos – como ocorre em outros sistemas de governo
de organização federativa ‒ as suas normas de conduta, a organização dos seus

serviços públicos e a sua política de execução. A integração deles na federação

e seu caráter político-administrativo não se manifestam nas demais federações,
onde eles são circunscrições territoriais administrativas (Grau, 1972, p. 36).
O escopo definido para o desenho institucional que as regiões metropoli-
tanas possuem no Brasil sempre esteve em descompasso com o que poderia ser
feito, na existência de modelos mais flexíveis que se adaptassem aos diferentes
contextos de um país de dimensões continentais. No período analisado, a de-
limitação das RMs criou uma política hierarquizada, de cima para baixo, uma
forma de controle e intervenção do poder central sobre os locais mais dinâmi-
cos do território. Por outro lado, se a ação regional em uma unidade caracteri-
zada pela continuidade espacial e pela integração dos municípios é difícil, as no-
vas escalas e fenômenos que se acercam tendem a complexificá-las ainda mais.
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Recebido em 29/8/2022
Aprovado em 9/2/2023


Dossie Tematico 1869

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2) Projetos n. 31/1967, de autoria do deputado Paulo Macarini, e n. 32/1967,

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