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The Innovation Journal: The Public Sector Innovation Journal, volume 19(2), 2014, artigo 6.
The Journal of Innovation: The Journal of Public Sector Innovation, 19(2), 2014, artigo 6.

Construindo Resiliência em Público

Organizações:
O Papel dos Resíduos e da Bricolagem

Steven Van de Walle

Departamento de Administração Pública, Erasmus University
Rotterdam, POBox 1738, room T17-44, 3000DR Rotterdam, Holanda

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The Innovation Journal: The Public Sector Innovation Journal, volume 19(2), 2014, artigo 6.
The Journal of Innovation: The Journal of Public Sector Innovation, 19(2), 2014, artigo 6.

Construindo Resiliência em Organizações Públicas: O Papel dos Resíduos e

faça você mesmo

Steven Van de Walle

ABSTRATO

Este artigo mostra como os desperdícios organizacionais e os processos de bricolagem têm

importante papel no funcionamento das organizações públicas, e como isso é essencial para a inovação,
resiliência organizacional e sobrevivência. Este artigo baseia-se em grande parte no trabalho do teórico da
organização Karl E. Weick e seu trabalho sobre bricolagem e improvisação mais especificamente. O artigo é de
natureza conceitual e descreve as características do conceito de bricolagem e os requisitos organizacionais para que
a bricolagem surja e floresça. Mostra como as organizações excessivamente processuais ou excessivamente
organizadas deixam pouco espaço para o surgimento de soluções e ações. Isso tem consequências negativas para o
aprendizado organizacional e para a inovação e, em última análise, para a capacidade das organizações de lidar com
crises.
A memória organizacional, um certo grau de discrição, o desperdício e a redundância são cruciais para a sobrevivência
das organizações a longo prazo.

Palavras-chave: Improvisação; resiliência; emergência; bricolagem; memória organizacional; crise; inovação

Introdução

As organizações públicas dependem em grande parte dos procedimentos operacionais padrão para orientar
suas ações nas operações e intervenções diárias. Neste artigo, usamos a literatura sobre improvisação
organizacional e bricolagem para mostrar como o excesso de organização nas organizações pode prejudicar sua
capacidade de lidar com tendências emergentes e eventos inesperados repentinos, como crises. Este artigo baseia-se
em grande parte no trabalho do teórico da organização Karl E. Weick e seu trabalho sobre bricolagem e improvisação
mais especificamente. Argumenta-se que um certo grau de redundância e desperdício é necessário para salvaguardar
a resiliência e a sobrevivência das organizações. Ao permitir que os funcionários se tornem bricoleurs, soluções
inovadoras podem surgir em situações em que os procedimentos operacionais padrão não estão disponíveis. Isso exige
que as organizações permitam um certo grau de discrição com base nas habilidades profissionais dos funcionários que
podem explorar sua própria experiência e um reservatório de memória organizacional. O artigo descreve as
características do conceito de bricolagem e os requisitos organizacionais para que a bricolagem surja e floresça.

Este artigo tem quatro partes principais. Primeiro, mostramos como os estudos organizacionais tradicionais
ignoraram amplamente o conceito de improvisação e emergência. Destacamos que eles têm lidado com a
emergência de forma indireta, dedicando considerável atenção aos processos de formalização nas organizações e os
efeitos positivos e negativos relacionados a tal formalização. Após a introdução dessa literatura, mostramos como a
improvisação e a bricolagem podem tornar as organizações mais resilientes. Por fim, discutimos como um certo grau de
desperdício no

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organização das organizações públicas contribui para sua capacidade de lidar com crises e eventos
inesperados.

Restringindo a emergência: reduzindo o desvio em organizações formais

A crítica à organização burocrática tradicional não é nova, e os perigos da

atribuir muito valor à organização formal já foram destacados anteriormente (Thompson,
1965; Adler e Borys, 1996). A crítica clássica de Thompson à burocracia tradicional é muito
relevante aqui: "a forma burocrática de organização é caracterizada por alta eficiência produtiva, mas baixa
capacidade de inovação" (Thompson, 1965). Demonstra a tensão entre a lógica rígida e baseada em regras
das burocracias e a realidade mais confusa da inovação (Bowden, 1979). Seguir regras e procedimentos é
uma característica chave da abordagem clássica weberiana das burocracias. Não seguir a regra é um
comportamento desviante.
A teoria organizacional clássica também tratou o desvio das regras organizacionais como
excepcional e indesejável. Ao mesmo tempo, a literatura está repleta de exemplos em que a quebra de
regras está associada à solução de problemas, inovação e sucesso (Lipsky, 1980; Riccucci,
2005; O'Leary, 2005). Comportamentos e ações fora do normal podem ser mais comuns em organizações
– mesmo aquelas altamente formalizadas – do que geralmente se supõe. Além disso, tais comportamentos
podem cumprir funções importantes na evolução e sobrevivência organizacional.

A teoria da organização combina elementos paradoxais: você deve ter uma organização
formal e deve ter flexibilidade (ver também Talbot, 2005). Estas são duas doutrinas administrativas
contraditórias (Hood e Jackson, 1991), o que torna os efeitos da formalização nas organizações pouco
claros. Adler e Borys distinguiram entre dois tipos de formalização: capacitadora e coercitiva (Adler e Borys,
1996). Nos estudos organizacionais, eles argumentam, existem duas visões diferentes sobre formalização,
ou burocracia. Um postula que a burocracia sufoca a criatividade e desmotiva os trabalhadores. Ainda, de
acordo com a visão positiva, a formalização é positiva porque fornece orientação e reduz o estresse do papel
(Adler e Borys, 1996: 61).

A observação clássica de Selznick em 1957 de que a análise organizacional lida principalmente

com a análise de processos de rotina (Selznick, 1957: 31) ainda pode ser válida. Em alguns subdomínios da
teoria organizacional, processos não rotineiros começaram recentemente a receber mais atenção, e conceitos
como bricolagem, improvisação lentamente se tornaram parte do cânone (Weick,
2001; Kamoche, Pina e Cunha e Vieira da Cunha, 2002). Na teoria da administração pública, a
complexidade é um nicho crescente (Kickert, Klijn e Koppenjan, 1997; Koppenjan e Klijn,
2004; Klijn, 2008). As formas burocráticas de lidar com as estruturas das empresas, embora os mandatos
difusos, estão bem documentados (Lerner e Wanat, 1983), e a importância de ter processos rotineiros
como forma de lidar com eventos não rotineiros também recebeu atenção considerável.

O Novo Processualismo nas Organizações do Setor Público e Implicações

para a Emergência

Apesar da observação de que as organizações do setor público operam em um ambiente de

rápidas mudanças, muitos setores públicos têm recorrido a receitas de reforma organizacional bastante
tradicionais. Estes tendem a dar uma atenção considerável à racionalização e ao reforço dos
procedimentos organizacionais, e têm contado amplamente com processos de normalização,

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formalização, normalização e sistematização. Embora destinadas a combater as disfunções das

burocracias tradicionais, algumas reformas resultaram em novos tipos de procedimentalismo, reafirmando
e fortalecendo o formalismo burocrático tradicional.

Na distinção agora clássica de JQ Wilson entre diferentes tipos de agências governamentais,

as agências do tipo produção são apenas um tipo possível. Típico para agências de produção é que
atividades, produtos e resultados são relativamente fáceis de definir (Wilson, 1989: 158-171).
Este é apenas o caso de um número muito limitado de organizações governamentais. As atividades nessas
agências do tipo produção podem ser organizadas segundo princípios fordistas, com base em procedimentos
claros. Como atividades e resultados, e a relação entre ambos, são mais difíceis de definir ou medir, e
porque esses conceitos são ao mesmo tempo instáveis e mutáveis, tal abordagem fordista pode ser menos
apropriada para o que Wilson chama de organizações processuais, artesanais ou de enfrentamento. . No
entanto, ele vê uma tendência nas reformas governamentais de tratar todas as agências como agências do
tipo de produção e aplicar mecanismos de reforma apropriados para essas agências, como procedimentos
rígidos, registros detalhados etc. a todas as organizações governamentais (Wilson, 1989: 170). Da mesma
forma, as reformas da Nova Gestão Pública tendem a ser reduzidas a uma agenda neo-taylorista (Pollitt,
1990), e na formulação de políticas Stone observou uma crença crescente no projeto de racionalidade, ou
um movimento no sentido de fazer políticas usando 'racionais, analíticos, e métodos científicos” (Stone,
2002). Seddon compara as reformas no setor público do Reino Unido ao estabelecimento de 'fábricas de
serviço público' (Seddon, 2008: 147).

Em seus livros sobre marés de reforma no governo federal dos EUA, Light fala sobre um novo
procedimentalismo nos anos 1980 e início dos anos 1990 para descrever uma situação em que a gestão
se tornou mais processual e onde as correções processuais são o método preferido para fazer o governo
funcionar (Light , 1997: 115-123). Apesar de toda a atenção para novos conceitos extravagantes como
desregulamentação, descentralização, competição interna, parcerias etc., a burocracia tradicional provou
ser um princípio organizacional muito durável e persistente (Schofield, 2001). O empreendedorismo na
NPM parece ser algo que se aplica principalmente aos gerentes, não aos trabalhadores da linha de frente,
que estão cada vez mais presos a uma série de sistemas e procedimentos.

Apesar da retórica nobre, existe um forte elemento comum abaixo de muitas inovações
gerenciais e da teoria dominante da administração. Gestores racionais, estratégia formal e uso racional e
planejado de recursos fazem parte da caixa de ferramentas do consultor de gestão (Pina e Cunha, 2005).
Há meio século, Philip Selznick já se queixava da “excesso de ênfase na organização organizada” nas
metáforas mecânicas das organizações (Selznick,
1957: 3). Modelos de gestão e auxílios como Gestão da Qualidade Total, Reengenharia de Processos de
Negócios, pensamento enxuto, gestão estratégica e medição de desempenho enfatizam consideravelmente
os procedimentos e o formalismo, e têm dificuldades em lidar com os resultados criativos da divergência
de procedimentos e contabilizar a mudança organizacional. Como tal, eles são úteis em ambientes estáveis.
Estruturas burocráticas formalizadas são voltadas para produtividade e controle, não para criatividade e
inovação, e muito menos para resiliência (Thompson, 1965). Isso torna as organizações que parecem
funcionar de forma muito eficiente em suas operações diárias muito vulneráveis a mudanças em seu
ambiente.

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As Virtudes dos Procedimentos Operacionais Padrão

A formalização das organizações traz enormes vantagens para o desempenho e a previsibilidade

das organizações e seus resultados. Ao incorporar as atividades organizacionais aos procedimentos, ao tornar
explícitos todos os atos individuais na organização e ao formalizar as atividades informais, a melhoria instrumental torna-
se possível. O estudo da administração pública muitas vezes se concentrou nas disfunções da burocracia e a
personalidade burocrata tem sido descrita como maçante, cinzenta, seguidora de regras e evitando riscos (Merton,
1940).
No entanto, a formalização e, assim, reduzir a emergência, tem virtudes importantes, tanto para a eficiência operacional,
quanto para o custo e o bem-estar dos funcionários.

A formalização fornece às organizações um certo grau de estabilidade. Mesmo quando as organizações

funcionam em ambientes com graus variados de incerteza, a estabilidade e a previsibilidade oferecidas pela
formalização auxiliam os sistemas em sua sobrevivência (Silberman, 1993). Em ambientes de alta incerteza, as
organizações precisam de sistemas especializados para aumentar seu conhecimento. As rotinas formalizadas tornam-
se então extremamente práticas. Além disso, níveis mais baixos de discrição devido a extensos sistemas de regras
podem ser uma solução para combater erros comuns (Ayres, 2007: 85) e, assim, aumentar a previsibilidade. O
formalismo torna uma organização e seu ambiente estáveis, mas a institucionalização também significa perder
flexibilidade (Selznick, 1957: 7).

Outra vantagem relacionada de sistemas altamente formalizados e rotinizados é que eles têm linhas claras
e transparentes de prestação de contas (Kassel, 2008). Ter estruturas formais fortes, visíveis e estáveis dá às
organizações uma aparência de competência. As estruturas formais fornecem legitimidade e sinalizam que uma
organização está agindo de maneira apropriada (Meyer e Rowan, 1991: 50).

A formalização das organizações também tem vários efeitos positivos sobre os funcionários. Pode protegê-
los contra decisões arbitrárias, recompensas e punições. Regras e normas agem como autoridade neutra e tiram a
aleatoriedade e o abuso do gerente de linha. Desta forma, a formalização pode fortalecer os sentimentos de justiça,
equidade e equidade dos funcionários (Aldrich, 1999: 137). O formalismo e a burocracia regulam o comportamento dos
empregados "por um conjunto de regras complexo e abrangente" (Wilson, 1989: 114). Isso reduz a ambiguidade de
papéis, cria estabilidade e mostra a cada funcionário qual é o seu papel e contribuição para a organização, fortalecendo
potencialmente a identificação organizacional. No entanto, ao fornecer orientações claras, as definições de papéis
também mostram aos funcionários o que é o mínimo que precisa ser feito (Merton, 1940). A formalização excessiva tem
disfunções importantes, como mostraremos na próxima seção.

A camisa de força formalista e as implicações para a emergência e

Resiliência

As virtudes da formalização são bem conhecidas e, portanto, geralmente não se tornam tema de
pesquisa ou comentário social. Em vez disso, muita pesquisa se concentrou nas disfunções da formalização
organizacional. As disfunções da formalização incluem situações em que estruturas e normas se tornam uma camisa de
força formalista e, assim, dificultam a organização no desempenho eficaz de suas funções. A formalização também
parece ter um efeito sobre as habilidades e comportamentos de aprendizagem dos funcionários das organizações e pode
levar à fragmentação organizacional. A irresponsabilidade individual e a redução dos sistemas à sua

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fatores componentes podem então ser o resultado. Mais importante ainda, a formalização, e
especialmente a formalização excessiva, pode afetar a capacidade da organização de agir em
ambientes em mudança e pode ter efeitos negativos na capacidade de inovação e na memória
organizacional. Neste artigo, usamos o conceito de superformalização para nos referirmos a situações
em que as organizações se formalizaram extensivamente e onde há apenas uma discrição limitada.

O argumento neste artigo não é que a formalização seja ruim para as organizações. Mas
as organizações precisam estar atentas às disfunções da formalização, principalmente quando
iniciam um processo de reformulação de suas atividades ou de fortalecimento de seus procedimentos
por meio de auxílios gerenciais populares. Existe uma linha tênue entre procedimentos funcionais e
disfuncionais. Quando os funcionários públicos começam a trabalhar de acordo com a regra, isso
geralmente resulta em um impasse organizacional (Scott, 1998: 310). Pesquisas sobre regulamentação
identificam viciados em compliance, que cumprem as regras por causa disso. Isso é, por exemplo,
evidente no livro de Bardach e Kagan Going by the book (Bardach e Kagan, 2002), no qual eles discutem
o conceito de irracionalidade regulatória, segundo o qual a estrita conformidade com as regras é o guia
definitivo para o comportamento e leva à regulação disfuncional. motivado pela estabilização do sistema
operacional da organização (Mintzberg, 1978: 941), e pela eliminação da pressão ambiental. Isso pode
resultar no que Holling chama de armadilha de rigidez, na qual os sistemas se tornam tão rigidamente
alinhados e controlados que não podem se adaptar às mudanças externas, resultando em uma perda de
capacidade inovadora (Holling, 2001: 400).

Desprofissionalização, Desqualificação e Moral no Trabalho

Descobriu-se que a formalização nas organizações leva à alienação e perda de

autonomia, especialmente em contextos organizacionais com muitos profissionais (Podsakoff,
Williams e Todor, 1986). Ao formalizar e padronizar todas as tarefas dentro de uma organização, o nível
de habilidade necessário para realizar essas tarefas diminui e os funcionários que executam tarefas
semelhantes são intercambiáveis. Alguns rotularam esse fenômeno como emburrecimento dos serviços
públicos, porque se baseia no emprego de pessoas baratas trabalhando em roteiros (Seddon, 2008: 73).
Essa crítica está muito alinhada com as antigas críticas ao taylorismo, que se concentravam no
distanciamento das habilidades do trabalhador da tarefa em mãos, na separação entre concepção e
execução e no controle gerencial estreito do trabalho.

A formalização, como resultado, pode levar a trabalhadores altamente qualificados em um

capacidade, mas com pouca aprendizagem interdepartamental. A aprendizagem requer
funcionários que participem, que se sintam empoderados e que tenham um certo nível de discrição para
adquirir e usar novos conhecimentos (Fiol e Lyles, 1985 ) . erradicada para que a mudança não seja mais
possível (Holling, 2001: 400). Isso pode ser verdade, mas é preciso entender que essa rigidez e
especialização extrema é exatamente o motivo pelo qual os sistemas formalizados têm sido tão bem-
sucedidos.

As preocupações recentes relacionadas centraram-se na aplicação de modelos como a

produção enxuta e média e o efeito que podem ter na moral e no comprometimento dos funcionários
(Knights e McCabe, 2003: 121). Da mesma forma, Radnor e Boaden enfatizaram os efeitos do pensamento
lean no estresse da força de trabalho e na perda de autonomia (Radnor e Boaden, 2004). Como
argumentou o pensador de gestão Chris Argyris, a organização formal e "as necessidades de uma
personalidade madura" podem ser incongruentes devido aos requisitos da organização formal que levam
os funcionários a ter um controle mínimo sobre seu ambiente, dos quais se espera que sejam passivos,
subordinados, dependentes e que se espera que se adaptem a um horizonte de tempo curto, e só precisam

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usar habilidades superficiais (Argyris, 1965: 66). Uma característica das organizações públicas é que elas têm
ramificações que vão muito além da organização imediata e seus processos (Smith,
1995: 285). A formalização reduz o escopo de empregos e trabalhadores individuais. Na literatura sobre cidadania
organizacional, descobrimos que a vontade de exceder os requisitos formais do trabalho é um elemento-chave
dessa cidadania organizacional (Organ e Greene, 1981; Organ, 1990; Aldrich, 1999: 131). Quando os trabalhos
são definidos de forma restrita, os funcionários podem ser menos propensos a fazer coisas que não fazem parte
dos requisitos formais e a desempenhar um comportamento extra-papel (Morrison, 1994). O filósofo MacIntyre
expande esse argumento e argumenta
que a irresponsabilidade pode ser fortalecida e que a agência moral corre o risco de desaparecer quando
alguém não olha para além do próprio papel claramente demarcado (MacIntyre, 1999). Mas, novamente, as
evidências não são conclusivas. Pesquisas sobre formalização organizacional também descobriram que, às vezes,
ela leva a um comprometimento organizacional maior, em vez de menor (Podsakoff, Williams e Todor, 1986; Michaels
et al., 1988).

Dependência, Supervisão e Iniciativa do Sistema

As habilidades dos funcionários são importantes para os requisitos de gerenciamento e

supervisão. As observações nas seções anteriores não são diferentes da antiga observação de Veblen sobre
a incapacidade treinada (Veblen, 1914). Descrições de trabalho muito formais e especializadas e uma relutância em
agir além de seu próprio papel formal claramente demarcado podem criar irresponsabilidade por processos e
resultados organizacionais mais amplos. Organizações altamente formalizadas consistem em uma série de pequenas
unidades segregadas, e os limites entre as unidades identificam a responsabilidade. Os mesmos limites também
encorajam a irresponsabilidade quando os limites são cruzados (Thompson, 1965: 8-
9). 'Vou ter que verificar com meu empresário' então se torna um credo comum.

O resultado de tais mudanças é que a coordenação sobe na hierarquia, porque os níveis inferiores se
tornaram altamente especializados. A alta especialização dos funcionários aumenta a necessidade de supervisão
e coordenação. A padronização parece coincidir com uma maior supervisão na linha de frente (Ackroyd, Kirkpatrick
e Walker, 2007).
De acordo com Turok e Edge (1999), de fato houve um aumento de cargos gerenciais, mas não são claros sobre
as razões desse aumento. Mason descobriu que o número de supervisores após a introdução da produção enxuta
permaneceu estável e não diminuiu como o pensamento enxuto teria prescrito. Mas ele não encontrou um
aumento no número de supervisores, como alguns dos argumentos discutidos nesta seção teriam sugerido
(Mason,
2000).

Pesquisas de De Witte e Steijn mostraram que, embora muitos trabalhos tenham se tornado trabalhos
mais complexos, eles não vieram com mais autonomia para os funcionários (De Witte e Steijn,
2000). Os gerentes de nível médio também estão reclamando da quantidade cada vez menor de poder
discricionário que têm na tomada de decisões, sua autonomia limitada de gestão e o medo de fazer coisas além
de sua competência, resultando na diminuição do moral (Thomas e Dunkerley, 1999). Kelman usou o conceito
medo da discrição em pesquisas sobre compras governamentais, para se referir aos impedimentos estruturais que
impedem os funcionários públicos de exercer a discrição (Kelman, 1990).

Essa discrição limitada em um ambiente superformalizado também é evidente em pesquisas

sobre o impacto dos sistemas de TI na discrição dos trabalhadores. Tais sistemas funcionam efetivamente como
um sistema de controle (Knights e McCabe, 2003: 70). Adler e Borys falam sobre uma lógica de desqualificação
(1996: 74), em que as máquinas são projetadas para minimizar a dependência das habilidades e discrição dos
funcionários. Somente o supervisor pode autorizar o desvio do procedimento (Adler e Borys,
1996: 74), limitando assim efetivamente as oportunidades de aprendizado para trabalhadores individuais.

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Macdonald (2002) fala sobre o determinismo tecnológico. Em pesquisa em escritórios de previdência social
holandeses, Scheepers (1992) descobriu que burocratas de nível de rua estão mais inclinados a abordar o
problema do ponto de vista da organização do que do ponto de vista dos clientes': com os clientes, eles
estão muito menos inclinados a abordar o problema, conversar sobre ele e procurar uma solução. Em vez
disso, esses assistentes sociais estão mais inclinados a silenciar o problema, evitá-lo ou evitá-lo deixando
que outra pessoa com mais autoridade lide com ele” (Scheepers, 1992: 355). O formalismo prescreve um
melhor caminho, onde os problemas só existem quando são reconhecidos pelo sistema.

Outros problemas colocam o sistema em desordem, e o operador não tem permissão para resolvê-los.
Tais soluções perturbam o sistema ou violam as linhas de autoridade. O operador também pode não
conseguir resolver problemas devido à desqualificação e à superespecialização. Apesar desses estudos,
não há consenso científico sobre se a tecnologia e a formalização levam à desvalorização ou reavaliação
das competências na organização (Adler e Borys, 1996: 67). Mas é evidente que os sistemas de TI
formalizados não facilitam exatamente o surgimento nas organizações (Bovens e Zouridis, 2002).

A eliminação da discrição criativa

A teoria da organização inicial foi baseada em um mito de organização formal e desconsiderada

realidade organizacional (informal) (Meyer e Rowan, 1991). Em uma organização totalmente racional
não há lugar para discricionariedade, porque a regra é vista como inteiramente funcional. A discricionariedade
administrativa tornou-se, desde a década de 1960, um dos conceitos-chave da administração pública (Blau,
1963; Lipsky, 1980; Hill e Hupe, 2002). Gradualmente, ganhou terreno a ideia de que a vontade de
dobrar as regras, a inconformidade e a assunção de riscos eram essenciais para que as organizações
funcionassem e sobrevivessem (DeHart-Davis, 2007). A quebra de regras pode ser benéfica e prejudicial
para a organização, mas isso geralmente é um julgamento normativo (DeHart-Davis, 2007). Neste último
caso, conceitos como quebra de regras, esquiva e sabotagem são frequentemente usados (O'Leary, 2005).
As respostas tradicionais à discrição observada eram tratá-la como indesejável, disfuncional e até ilegal.
Geralmente, há sempre algum critério embutido nos sistemas (discrição de rotina), pelo qual a seleção entre
alternativas deve ser feita. A discrição criativa vai um pouco mais longe (e muitas vezes é exigida em
serviços personalizados), e a discrição desviante envolve ir além da estrutura (Kelley, 1993). Uma maior
formalização em uma organização reduz a discricionariedade desviante (Kelley, Longfellow e Malehorn,
1996: 149-150), mas também pode reduzir outros tipos de discricionariedade.

A inovação muitas vezes surge de práticas discricionárias e não de planejamento.

A discrição é necessária: 'A quantidade de discrição disponível para os gerentes é um forte fator para
determinar se a improvisação será usada. Se assumirmos que uma maior liberdade convida a uma maior
improvisação, aqueles mais propensos a improvisar no setor público são funcionários eleitos e gerentes
de nível superior. Em um nível coletivo, as agências mais propensas a improvisar são aquelas que existem
em um ambiente caótico ou em um clima cultural que apóia a improvisação.' (FitzPatrick, 2002: 648).

Em organizações altamente formalizadas, como as agências do tipo produção, conforme descrito

por Wilson (1989), é improvável que a inovação surja de dentro do processo de produção.
As estruturas burocráticas são voltadas para produtividade e controle, não para criatividade e inovação
(Thompson, 1965). A inovação precisa de “dinheiro, tempo, habilidades e boa vontade não
comprometidos” (Thompson, 1965: 10). A inovação e a mudança nas organizações podem ser devidas
a 'erros, mal-entendidos, surpresas e curiosidade ociosa' (Aldrich, 1999: 22). Precisa de uma estrutura
desordenada, não da superespecificação de organizações formalizadas (Thompson, 1965: 3):

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“Na organização inovadora, a departamentalização deve ser organizada de modo a reduzir ao

mínimo o paroquialismo. Alguma sobreposição e duplicação, alguma imprecisão sobre as jurisdições,
tornam necessária muita comunicação. As pessoas têm que definir e redefinir suas responsabilidades
continuamente, caso após caso” (Thompson, 1965: 15). A inovação, em outras palavras, requer serendipidade e
espontaneidade (Kamoche, Pina e Cunha e Vieira da Cunha, 2002: 7). Um impulso para a conformidade é,
portanto, ruim para a inovação em organizações públicas (Bowden, 1979). A retenção da organização (ou seja,
manter o que é) acontece por meio da limitação da discrição; mudança através do cultivo da discrição e, portanto,
da emergência (Aldrich,
1999; 21-41). Procedimentos excessivos fazem com que a emergência não seja mais possível, porque não é
permitida. Improvisação e tentativa e erro parecem não planejadas e ineficientes e, portanto, são muitas vezes
consideradas ruins (Pina e Cunha, Vieira da Cunha e Kamoche, 2002).
Passos hesitantes em direção à inovação podem ser vistos como divergência ou ineficiência por aqueles que
estão mais acima na organização.

Implicações para Aprendizagem e Memória Institucional

A formalização excessiva, como mencionamos anteriormente, pode levar a uma base de

conhecimento cada vez menor nas organizações. Na organização, pouco existe além do livro de procedimentos
e do plano estratégico. Os funcionários atuam como repositórios de conhecimento não formalizado ou não
codificado (Aldrich, 1999: 144), mas em organizações superformalizadas a informação não codificada não tem
lugar. Os funcionários não são incentivados a pensar além de seu próprio papel e função. Isso deixa uma base
de conhecimento muito fragmentada. O conhecimento local não é levado em consideração, pois é visto como
irrelevante em uma organização que foi totalmente planejada. Organizações superformalizadas são
particularmente ruins para lidar com informações não codificadas, o que significa que há pouco espaço para que
a informação e o conhecimento surjam.
Sem esse surgimento de informações, é difícil para as organizações antecipar as mudanças em seu ambiente,
colocando-as em risco.

No entanto, também há argumentos que vão na direção oposta. Pollitt fala sobre o esquecimento
organizacional e explora o argumento de que as organizações pós-burocráticas não aprendem, mas esquecem,
e que as burocracias tradicionais tendem a ter melhores memórias organizacionais (Pollitt, 2009). De fato, as
organizações formalizadas são mais propensas a ter locais de armazenamento bem definidos para informações
(rotinas, arquivos, registros, funcionários de longo prazo etc.), diferentemente das organizações menos
permanentes e em rede. As organizações e sistemas modernos podem sofrer de amnésia institucional ou de
uma memória organizacional em desaparecimento.
(Pollit, 2000). Este fenômeno também pode estar relacionado ao processo de desqualificação mencionado
anteriormente, levando ao desaparecimento de funcionários com memória profunda, ampla, especializada e de
longo prazo, em favor de operadores de sistema de curto prazo. Vamos explorar melhor essas afirmações em
uma seção posterior. Isso afeta a capacidade de antecipação das organizações, como veremos mais adiante.

O Papel da Improvisação Organizacional e Bricolagem para Resiliência

Organizações

Definindo Bricolagem

A bricolagem, conceito emprestado do antropólogo Claude Levi Strauss, tornou-se

familiar aos estudiosos da organização através do trabalho de Karl Weick (ver, por exemplo, Weick, 1993).
Bricolagem refere-se a um modo de pensar não linear, não planejado e não direto. Bricolagem 'pode ser

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definida como a invenção de recursos a partir dos materiais disponíveis para resolver problemas imprevistos” (Pina e
Cunha, 2005: 6). O bricoleur, ou aquele que bricola, “ao contrário do cientista ou engenheiro, adquire e monta ferramentas
e materiais à medida que avança, guardando-os até que possam ser usados. Cada um é moldado em parte por sua
aplicação anterior, mas permanece inevitavelmente subdeterminado, imperfeitamente compreendido, aberto à manipulação
para qualquer propósito que esteja à mão” (Freeman, 2007: 486). A bricolagem não pode, portanto, ser capturada em regras
ou procedimentos. Bricolagem e improvisação são frequentemente usadas de forma intercambiável na teoria organizacional
(Pina e Cunha, Vieira da Cunha e Kamoche, 1999). Pina e Cunha e outros definem a improvisação organizacional como 'a
concepção da ação conforme ela se desenvolve, por uma organização e/ou seus membros, valendo-se dos recursos materiais,
cognitivos, afetivos e sociais disponíveis'. (Pina e Cunha, Vieira da Cunha e Kamoche, 1999: 302). A improvisação organizacional
diverge dos modelos mais tradicionais de organização porque se baseia em uma convergência de concepção e execução
(Moorman e Miner, 1998). Ao contrário de um planejador racional, os bricoleurs seguem em frente usando o material disponível,
em vez de esperar pelas condições ideais.

Os primeiros pesquisadores sobre improvisação organizacional e bricolagem muitas vezes se basearam

em metáforas, como a improvisação de um músico de jazz, para descrever as realidades organizacionais (Bougon, Weick
e Binkhorst, 1977; Bastien e Hostager, 2002). Estudiosos posteriores tentaram definir a improvisação e suas características,
passando a focar nos negócios (Pina e Cunha, Vieira da Cunha e Kamoche, 1999). A bricolagem também é utilizada em
estudos sobre design de produto, e especialmente na literatura sobre inovações (Andersen, 2008), onde o foco está na
dinâmica de baixo para cima e não na natureza planejada das inovações. Abordagens coercitivas ao desenho de procedimentos
tendiam a ver 'qualquer desvio do procedimento padrão' como suspeito (Adler e Borys, 1996: 71). A improvisação, portanto, é
vista nessa lógica como indesejável. De fato, a teoria da organização reconhece a improvisação há muito tempo, mas ela 'foi
vista como uma disfunção organizacional' (Leybourne, 2007: 231). Adler e Borys dão o exemplo de empresas onde os
funcionários são impedidos de consertar algo sozinhos, porque o acesso ao núcleo interno ou painel de controle da máquina
também permitiria que eles adulterassem outras configurações. Evitar essa adulteração é visto como mais necessário do que
os reparos bricolados .

'As improvisações para apoiar o trabalho repetitivo precisam ser escondidas' (Vieira da Cunha, Pina e Cunha e Chia, 2007:
16) - elas desafiam o controle gerencial. A bricolagem, ao contrário, permite o emprego de habilidades de baixo para cima na
organização (Andersen, 2008). Assim, 'a bricolagem não é um desvio da gestão 'adequada', mas uma prática necessária para
as nossas organizações' (Pina e Cunha, 2005: 6). A literatura recente descreve cada vez mais a improvisação como uma
habilidade essencial para os gerentes, em vez de tratá-la como algo em contradição com o controle gerencial (Leybourne,
2007).

Bricolagem e Improvisação como Ação Situada – O Papel da Organização

Memória

Bricoleurs não apenas fazem alguma coisa. A improvisação organizacional não é um comportamento
totalmente aleatório. Bricoleurs têm muita experiência prática e recorrem a uma série de rotinas aprendidas. A
improvisação não surge do nada, mas requer redes informais de conhecimento (Augier e Vendelo, 1999) e o conhecimento
tácito é essencial. Os bricoleurs usam sua memória e possuem um conhecimento local considerável, muito do qual não é
reconhecido nos repositórios formais de conhecimento da organização. Existem certas regras gerais, e muito ensaio é
necessário para permitir a cognição rápida e a tomada de decisão complexa (Gladwell,

2005: 114). Isso faz com que a bricolagem seja uma ação situada.

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No entanto, a literatura está dividida sobre se a memória organizacional dificulta a improvisação

porque se volta a padrões e estruturas conhecidas, ou o estimula porque se tem mais elementos aprendidos
que podem ser recombinados (Pina e Cunha, Vieira da Cunha e Kamoche, 2002: 117-8). Voltando à
metáfora do jazz usada na seção anterior, a questão é se o músico de jazz que tem mais músicas para
escolher voltará para uma música antiga ou recombinará músicas para uma nova? A informação histórica
pode, assim, auxiliar a inovação por meio da bricolagem (Andersen, 2008), mas a memória também pode
dificultar a inovação, porque tende a depender de coisas que já aconteceram. A experiência, portanto,
desempenha um papel tanto no sucesso quanto no fracasso.
improvisação (Miner, Bassoff e Moorman, 2001). A improvisação e a bricolagem diferem da criatividade na
medida em que a improvisação e a bricolagem nem sempre são novidade (Pina e Cunha, Vieira da Cunha e
Kamoche, 1999). Pode ser apenas recombinação de atos antigos, ou comportamento tradicional que
normalmente não é exibido em um determinado contexto. No cerne do conceito de bricolagem está uma
recomposição de elementos mais antigos. Coisas inteiramente novas, coisas extravagantes como Weick as
chama, são baseadas em uma recombinação de elementos existentes e, portanto, requerem memória (Weick, 2005: 426).
Os bricoleurs podem usar e desenterrar técnicas que pareciam obsoletas ou até pouco ortodoxas, tornando-
se assim inovadoras.

A memória e a experiência organizacional e individual sofrem pressão em ambientes altamente

formalizados, como já mencionado. A bricolagem requer muita prática e experiência prévia (Weick, 2001:
286-9). Portanto, 'a bricolage é mais provável de ser praticada por pessoas experientes do que por pessoas
inexperientes' (Pina e Cunha, 2005: 16). Weick sugeriu que um treinamento formal muito extenso pode ter
um efeito negativo na capacidade de resolução de problemas (Weick, 2001: 295), porque esse treinamento
apenas prepara o indivíduo para funcionar em um ambiente altamente padronizado, processualizado e
predeterminado e não em um novo e caótico. (Weick, 2001: 111). Tais comportamentos aprendidos demais
podem impedir ações bem-sucedidas em situações de mudança e imprevisíveis (Weick, 1985). Especialmente
em tempos de crise, a memória organizacional se torna importante. A memória organizacional é parcialmente
incorporada em procedimentos operacionais padrão, sistemas e artefatos (Walsh e Rivera Ungson, 1991). A
memória organizacional também é dependente e incorporada na memória individual.

Incentivando e Controlando a Bricolagem

Permitir que a bricolagem e a improvisação estimulem a inovação e a resolução de problemas,

ao mesmo tempo em que a limitem para salvaguardar o desempenho e a conformidade da rotina, é um
desafio fundamental. Assim como a ausência de rotinas pode levar a uma organização ineficiente, a própria
rotina pode se tornar sufocante e até perigosa. Weick dá o exemplo dos bombeiros com maior probabilidade
de serem mortos ou feridos em seu 10º ano de trabalho, porque se tornam menos abertos a novas informações.
A bricolagem é baseada na experiência e não na teoria organizacional da organização ou no purismo teórico
(Bardach e Kagan, 2002: 84-5). Isso às vezes pode se tornar problemático em uma organização pública, que
geralmente se baseia em princípios de organização relativamente puristas, como o estado de direito, a
equidade e definições claras de limites. Os bricoleurs normalmente pensam e agem além de sua função e
trabalham além das fronteiras existentes. Eles ultrapassam os limites e tomam a iniciativa. Para que a
bricolagem funcione, é necessário algum grau de capital social e confiança (Campbell, 1997), algo que nem
sempre floresce em um ambiente orientado por controle e conformidade.

Weick encoraja a complicação organizacional em vez da simplificação, e uma espécie de

da ludicidade intencional nas organizações (Weick, 1979). Simplificação, rotinas e manuais de
operação podem ser prejudiciais às organizações porque dificultam, se não impossibilitam, o surgimento de
novas ideias ou respostas imediatas. A bricolage precisa de aprendizado local e

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emerge não de planos, mas de necessidades locais. Requer tolerância e encorajamento de ajustes
locais no nível operacional, em vez de mudanças planejadas. Enquanto as abordagens weberianas da
organização consideram o desvio das regras como um erro, as abordagens sistêmicas veem os desvios
como 'parte da ordem social de uma organização'. Eles 'contribuem para a manutenção e preservação do
sistema'. (Brans e Rossbach, 1997: 420).

Bricolagem e Improvisação

Procedimentos operacionais padrão e como lidar com choques externos

Uma visão de como a emergência e a resiliência andam juntas é que a emergência torna
os sistemas vulneráveis, devido à ausência de formalização. O argumento é que rotinas, formalização e
padrões ajudam uma organização a reagir a choques. Assim, ajudam a estabilizar uma organização,
reduzindo as incertezas ambientais. Os procedimentos operacionais padrão permitem que a organização
reaja rapidamente e sobreviva a choques externos. A improvisação de organizações ou redes, por outro
lado, pode ser bastante vulnerável, devido à falta de procedimentos operacionais padrão aos quais recorrer.
Eles precisam encontrar maneiras de formalizar colaborações ad-hoc e se adaptar às novas demandas
ambientais.

Ao mesmo tempo, seguir procedimentos operacionais padrão durante eventos ou crises

sem precedentes também pode ser desastroso (Aldrich, 1999: 334; Hood 2000; Gormley e Balla, 2004:
26-7). Sistemas superorganizados são bastante vulneráveis ao colapso. C. Northcote Parkinson, mais
conhecido por seu livro Parkinson's Law, observou que "uma perfeição de layout planejado é alcançada
apenas por instituições à beira do colapso" (Parkinson, 1957: 60). Em outras palavras, os sistemas
resilientes precisam ter um certo grau de confusão.

O papel da emergência em organizações fortes e resilientes

Weick e Sutcliffe, ao escreverem sobre organizações de alta confiabilidade (HROs), como o

controle de tráfego aéreo, observaram que essas organizações tendiam a evitar a simplificação. Uma das
razões pelas quais as HROs podem lidar com o inesperado é que elas “relutam em aceitar
simplificações” (Weick e Sutcliffe, 2001: 11). Como resultado, eles permanecem cientes do contexto.
Sua principal preocupação não é comemorar o sucesso, mas aprender com o fracasso. Como resultado,
eles estão principalmente preocupados com o inesperado, não com o já conhecido (Weick, 2005: 435).
Isso contrasta fortemente com as organizações do tipo de produção altamente formalizadas que tendem
a valorizar o sucesso em vez da ausência de fracasso e, portanto, contam com um alto grau de
simplificação. Os sistemas abertos à emergência, por outro lado, são geralmente relativamente
complicados. Em um ambiente arriscado, onde a mudança é difícil de prever, faz sentido construir uma
organização resiliente.

Resiliência e Emergência Exigem Redundância e Desperdício Organizacional

Tanto a emergência quanto a resiliência requerem um certo grau de redundância e folga.

Anteriormente, usamos o conceito de folga organizacional de Cyert e March (1963: 36-8), que funciona
como um amortecedor para absorver choques externos. No pensamento econômico clássico, essa folga é
vista como uma redundância que pode ser eliminada. Uma receita comum na reforma organizacional é
reduzir o desperdício (Womack, Jones e Roos, 1990: 103). Frequentemente fala-se sobre redundância
zero e não fragmentação dos serviços públicos como o caminho a seguir, e a abordagem enxuta e média
está na base de muitas reformas (Miranda e Lerner, 1995). O desperdício e as redundâncias são

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geralmente vistos como coisas que a organização pode prescindir. Existem, no entanto, situações em que as
organizações se tornam demasiado enxutas, ou anoréxicas (Radnor e Boaden, 2004), ou em que as
organizações se desfizeram de elementos que podem revelar-se muito úteis quando as circunstâncias mudam.

Reduzir uma organização a níveis de subsistência restringe seu repertório de respostas a

crises e pode torná-la incapaz de atuar (Landau, 1991: 12; Bozeman,
1993: 276). Segundo Landau (1969: 349), os despedimentos têm uma função latente nas
organizações. Na engenharia, a superengenharia é uma prática comum há muito tempo, com muitas
estruturas redundantes para proteger um sistema, edifício ou máquina contra falhas e colapsos. Um certo
grau de superengenharia reduz o risco de falha (Landau, 1969: 349). Nas organizações públicas, a criação
de redundância é frequentemente usada para reduzir a incerteza política e para salvaguardar a implementação
de políticas (Ting, 2003).

A redundância geralmente tem uma conotação negativa: algo que não é necessário, supérfluo,
inútil (Landau, 1969: 346). Organizações resilientes contêm muitas estruturas redundantes. Como
argumentamos, as organizações que facilitam a emergência também exigem redundância.
A bricolagem só ocorre quando a organização ou sistema contém volumes suficientes de memória
organizacional e quando existe uma grande quantidade de ligações interorganizacionais. Bricolagem significa
recombinar ferramentas e repertórios de ação, inclusive alguns que até então eram vistos como ultrapassados
e supérfluos. Isso também significa que o planejamento excessivo nas organizações pode tornar as
organizações mais vulneráveis, porque o planejamento muitas vezes resulta em reduzir as organizações para
aqueles elementos que parecem ter relevância direta (Weick e Sutcliffe, 2001: 51).
Unidades organizacionais e conhecimentos aparentemente irrelevantes podem se tornar altamente
relevantes quando o contexto muda ou quando uma organização se depara com novos desafios ou ameaças externas.
Para poder sobreviver a crises, sistemas e organizações requerem redundância, ou a
manutenção de sistemas de back-up, e uma maior utilização de materiais do que normalmente seria
necessário (Hood, 1991: 14).

A capacidade de lidar com crises requer conhecimento profundo: 'conhecimento profundo da

tecnologia, do sistema, dos colegas de trabalho, de si mesmo e das matérias-primas' (Weick e Sutcliffe,
2001: 15). Sistemas altamente formalizados codificam o conhecimento e reduzem o conhecimento às suas
necessidades básicas. Para lidar com crises, um sistema precisa que as pessoas na organização estejam
atentas para interromper ou conter o desenvolvimento de eventos inesperados (Weick e Sutcliffe, 2001: 3).
Para isso, as pessoas precisam conhecer o contexto e ver os sinais. Isso requer que a organização facilite a
imaginação. Organizações altamente formalizadas tendem a colocar as coisas em categorias para tornar seu
mundo estável e seguro e, assim, negligenciar experiências sem nome. ou seja, coisas que (ainda) não se
encaixam em nenhuma categoria, que não têm nome e, portanto, não são conhecidas (Weick,
2005).

Sobre o autor:

Steven Van de Walle é professor de gestão pública na Erasmus University Rotterdam.

Seus interesses de pesquisa incluem reforma do setor público e as interações entre governo e cidadãos. Ele
pode ser contatado por e-mail em vandewalle@fsw.eur.nl

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